LA ESCOGENCIA ESTRATGICA COMO HERRAMIENTA PARA SUPERAR

CONFLICTOS EN LA GESTIN DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

Rebeca M. Snchez (*)

Facultad de Ingeniera, Universidad Central de Venezuela
Ing. Qumico, Instituto Universitario Politcnico de Barquisimeto (1977). MSc en Ingeniera Sanitaria,
Universidad Central de Venezuela (1980). MSc en Investigacin de Operaciones, Universidad Central de
Venezuela (1997). Profesor Asociado de la UCV (2001)Jefe del Departamento de Ingeniera Sanitaria y
Ambiental, UCV (1996). Coordinadora del Postgrado en Ingeniera Sanitaria, UCV (1994-).
Ana Mara Benaiges
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela
Manuel Molina
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela
Elisenda Vila
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela

Rebeca M. Snchez (*): Urbanizacin Santa Cecilia, Calle Oriente, Qta. AlegreCaracas, Estado
Miranda, 1071, Venezuela.Telfonos: 58 212 6053057/58 212 2324052 Fax: 58 212 6053038/58 212
2324052. e-mail: rebecas@intercable.net.ve

RESUMEN
Se muestra el proceso de identificacin y adaptacin de la tcnica de planificacin Escogencia
Estratgica (EE) como herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestin de residuos slidos
municipales (RSM), de cara a los criterios de sustentabilidad del servicio, as como la elaboracin planes
y programas al corto, mediano y largo plazo, en circunstancias caracterizadas por un precario
conocimiento y disponibilidad de informacin sobre el servicio y su prestacin, restricciones financieras a
nivel nacional, local y personal y tiempos restringidos para la toma de decisiones. Para ello se tom como
caso de estudio el Municipio Libertador del rea Metropolitana de Caracas, Venezuela, el cual se puede
considerar representativo de la situacin que afrontan la mayora de las municipalidades del pas en esta
materia.
La aplicacin de la herramienta permiti estructurar una agenda de acciones, partiendo de la
identificacin del problema y del diseo de decisiones ante la problemtica compleja y limitada en
informacin que representa el diseo de sistemas para el manejo de RSM en medios donde prevalecen
condiciones como las sealadas anteriormente. Asimismo se logr, por consenso, identificar y
caracterizar los compromisos (principios) que respaldan la propuesta y que deben asumir los entes
vinculados a la prestacin del servicio: corresponsable y cooperativo, integral y desconcentrado,
equitativo y apropiado, justo y equilibrado y auto sustentado. Adicionalmente, el proceso de decisin
desarrollado, permiti establecer un esquema general para la aplicacin de la herramienta EE en la
planificacin de sistemas para el manejo de RSM

Palabras Clave: Residuos slidos municipales, Gestin de residuos slidos, Escogencia estratgica

INTRODUCCIN
En Venezuela, a raz de la transferencia de la responsabilidad del manejo de residuos slidos (RS) a la
autoridad municipal, muchos de ellos, especialmente los responsables de los municipios ms grandes,
optaron por la concesin del servicio a empresas especializadas mediante contratos de 10 aos de
duracin. El planteamiento era asegurar la modernizacin y efectividad del servicio con el apoyo de la
inversin privada, aprovechando sus capacidades organizativas y tecnolgicas.
En la actualidad, esos contratos se han vencido o estn en su ltimo ao de vigencia y no se perciben
mejoras significativas en la prestacin del servicio, persiste la situacin de descoordinacin y
desinformacin sobre las actividades inherentes al servicio tanto por parte del ente responsable como de
la comunidad atendida, y lo que se considera ms preocupante, no se cuentan con estrategias claras que
faciliten la planificacin y gestin de sistemas que tomen en cuenta la realidad tcnica, social, econmica
y ambiental de las localidades, a pesar de los mltiples acciones realizadas a los distintos niveles de
gobierno, por fortalecer el sector y mejorar la gestin de los residuos municipales.
Entre los factores que han contribuido a acentuar esta situacin se encuentran, adems de las
limitaciones financieras producto de la crisis econmica que afronta el pas, el surgimiento de conflictos
entre los involucrados por la falta de acuerdo, incluso, en la interpretacin de los principios fundamentales
que sustentan la gestin de residuos como son corresponsabilidad, cooperativismo, desconcentracin,
equidad o sostenibilidad, consecuencia entre otros, de la conflictividad poltica y social existente en el
pas.
Quienes tienen la responsabilidad de desarrollar los sistemas de gestin de RSM, de cara a los criterios
de sustentabilidad del servicio, as como la elaboracin planes y programas al corto, mediano y largo
plazo, se encuentran ante esta tarea en unas circunstancias caracterizadas por un precario conocimiento
y disponibilidad de informacin sobre el servicio y su prestacin y restricciones financieras a nivel
nacional, local y personal (limitaciones para el pago y poca disposicin a pagar - congelamiento de tarifas
desde febrero de 2003). Complementa este cuadro tiempos restringidos para la toma de decisiones y la
proximidad de procesos eleccionarios a nivel de autoridades locales.
Ante esta situacin se plantea la necesidad de identificar, adaptar y aplicar herramientas de planificacin,
que faciliten el proceso de toma de decisiones que, sin olvidar las normas fundamentales de cualquier
sistema gerencial (linealidad, objetividad, certeza y globalidad), pueda manejarlas de tal manera que no
se persiga lograrlas, sino que el decidor las maneje y aprenda a trabajar cclicamente, con la subjetividad
e incertidumbre, as como trabajar seleccionando caminos de accin que conformen propuestas
consensuales para actuar progresivamente a travs del tiempo, focalizando la atencin en reas de
decisin medulares del problema.
La EE, cuyos principios y mtodo de aplicacin en situaciones de marcada complejidad e incertidumbre,
se detallan en Friend y Hickling (2002), ofrece un marco conceptual aplicable a la toma de decisiones en
condiciones como las sealadas anteriormente. Teniendo en cuenta estos planteamientos, en esta
oportunidad se pretende compartir con los interesados en esta importante fase de la gestin de RSM, la
experiencia acumulada en la adaptacin y aplicacin de la tcnica en la formulacin de los lineamientos
para el Plan de Manejo de Residuos Slidos en un municipio venezolano, que permita reducir la
vulnerabilidad del servicio y superar los conflictos que lo amenazan.
En tal sentido, los objetivos del presente trabajo son: a) Adaptar la tcnica de planificacin EE como
herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestin integral de residuos slidos municipales. b)
Mostrar los resultados de su aplicacin en un caso real donde se requiere tomar decisiones en un
ambiente presionado por el tiempo y la incertidumbre, prevalecen condiciones de complejidad fsica para
la prestacin del servicio de aseo urbano y domiciliario, la informacin es limitada y existen restricciones
financieras, que amenazan el xito de cualquier propuesta para el manejo integral de residuos slidos
municipales.

METODOLOGA

A travs de una investigacin documental se logra establecer el marco terico referencial que permite
identificar y adaptar los principios fundamentales de la Escogencia Estratgica y su adaptacin al proceso
de decisiones conducentes a la formulacin de un sistema para la gestin integral de los residuos slidos
generados en un municipio seleccionado para la ejecucin del estudio: Municipio Libertador del rea
Metropolitana de Caracas, Venezuela. La investigacin de campo estuvo dirigida al levantamiento de la
informacin tcnica y otros aspectos de carcter social, financiero y ambiental asociados al manejo de
los residuos slidos en el municipio en consideracin, utilizando tcnicas interactivas (entrevistas
estructuradas y no estructuradas con representantes de los diferentes entes vinculados a la prestacin
del servicio, as como encuestas a representantes de la comunidad servida). El estudio de carcter
exploratorio busca mostrar las bondades de la tcnica EE, para lo cual se crea la Mesa de Coordinacin
Interinstitucional, como un espacio de coordinacin interinstitucional con los organismos involucrados en
la prestacin del servicio, a nivel nacional y municipal. El propsito fue, adems de contar con un equipo
tomador de decisiones, darle apoyo a la instancia responsable de la ejecucin del servicio y promotora
del estudio, as como fuerza institucional y viabilidad a las acciones que se presenten a la autoridad para
la toma de decisiones. Las instituciones participantes son: el Ministerio del Ambiente y los Recursos
Naturales, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, FUNDACOMUN, la Universidad Central de
Venezuela, la Sub-Comisin de Ambiente de la Asamblea Nacional, FUNDAGREA y representantes de la
sociedad civil.

ACTIVIDADES DESARROLLADAS

El estudio se desarrolla en las siguientes fases:

Fase 1.- Revisin y adaptacin de los principios de la herramienta de planificacin escogencia estratgica
a fin de establecer su aplicabilidad al caso de estudio: formulacin de un plan de manejo de residuos
slidos municipales.
Fase 2.- Desarrollo de un plan estratgico para la aplicacin de la herramienta, lo que permiti organizar
y ejecutar las diferentes fases del proceso de decisin objeto de este trabajo en el municipio seleccionado
como caso de estudio: Municipio Libertador del rea Metropolitana de Caracas, Venezuela
Fase 3.- Aplicacin del plan desarrollado en la fase anterior. Mediante la interaccin directa con los
integrantes del grupo decisor y aplicando tcnicas propias de la EE se pudo estructurar una propuesta
que logra obtener consenso con relacin a las acciones a realizar en lo inmediato, corto, mediano y largo
plazo, a fin de mejorar la gestin de los RSM en el municipio en consideracin
Fase 4.- Revisin y evaluacin del proceso de decisin realizado, esta fase permiti identificar los
atributos de la herramienta as como desarrollar un esquema general para su aplicacin en otras
situaciones similares al caso de estudio.

RESULTADOS

Con el propsito de facilitar los resultados del presente estudios, ellos se organizan de acuerdo a las
fases del proceso de planificacin bajo presin o EE identificadas en la revisin de las bases tericas que
la sustentan, y adaptadas al tipo de problemas que se est considerando. Ellas son: identificacin del
problema; diseo de las opciones de accin; escogencia de acciones y propuesta de agenda de
acciones, correspondiente a los respectivas fases: configurar, disear, comparar y escoger propuestas
por sus creadores.
Identificacin del problema.- Segn los principios que respaldan la EE, un problema de decisin
complejo y mal definido puede ser estructurado en reas de decisin, algunas de ellas directamente
interconectadas por pares a travs de vnculos de decisin. Con ello se produce la imagen de una red de
relaciones entre reas de decisin (grfico de decisiones) dentro del cual se puede definir un foco del
problema (reas de decisin con mayor nmero de de vnculos). Bajo esta premisa y en estrecha relacin
con el grupo de trabajo se establecieron seis (6) focos del problema ordenados en los siguientes ejes:
social, ambiental, tcnico operativo, institucional y legal, financiero y educacional.
Diseo de las opciones de opcin.- Implica identificar el conjunto de opciones de decisin dentro de
cada rea de decisin del foco del problema, establecer cules son objetables por ser incompatibles, para
finalmente desarrollar el esquema de decisin factible en un rbol de opciones. En esta fase del proceso,
el grupo de trabajo logr proponer una diversidad de opciones de accin centradas en los aspectos
resumidos en la Tabla 1. Cabe destacar que por procesos interactivos entre los miembros del grupo de
trabajo, se logra acuerdo en que el objetivo es dotar al municipio en consideracin de una herramienta de
planificacin del sector a mediano y largo plazo, a travs de la implantacin de acciones inmediatas y a
corto plazo, para lograr el manejo integral y eficiente de los residuos slidos en el mbito geogrfico del
municipio.
Escogencia de acciones y propuesta de agenda de acciones.- Mediante intensa interaccin entre los
miembros del grupo de trabajo, se procedi a compara opciones alternativas y realizar evaluaciones
relativas que representan juicios sobre aquello que pueden ser las consecuencias de llevar a cabo
algunas opciones, a travs del hallazgo de las ventajas comparativas que surgen entre los pares de
opciones seleccionados. Cabe destacar que ello permiti expresar juicios de valor y sentimientos de
incertidumbre siempre dentro de un marco de referencia establecido de comn acuerdo.
TABLA 1: Sntesis de la Fase Diseo de Opciones

Eje o Foco del Propuestas de opciones orientadas a establecer

Problema
Social Formas de participacin comunitaria en:
Planificacin del servicio
Cogestin y autogestin del servicio
Control del servicio
Ambiental Estrategias, mtodos y tcnicas para:
Maximizacin del aprovechamiento de recursos
Minimizacin de la produccin de residuos
Programas pilotos que muestren viabilidad de propuestas
Tcnico - Operativo Estrategias, mtodos y tcnicas para lograr:
Flexibilizacin de la prestacin del servicio
Reduccin de la vulnerabilidad en la prestacin del servicio
Modelos de gestin conducentes a lograr efectividad en la ejecucin
de las actividades inherentes al servicio
Seguimiento, control y mejoramiento continuo del servicio
Institucional y Legal Creacin de nuevas formas organizativas para asumir la
responsabilidad de la prestacin del servicio.
Creacin y/o adecuacin de instrumentos regulatorios especficos
para el servicio
Financiero Cambios en la estructura tarifaria del servicio
Nuevas formas de gestin comercial y financiera del servicio
Educacin Estrategias, mtodos y tcnicas para lograr:
Educacin, capacitacin y adiestramiento de los usuarios y
prestadores del servicio
Comunicacin y divulgacin.

Con base a los resultados obtenidos en esta fase se procedi a identificar reas de incertidumbre lo que
llev a identificar a su vez opciones exploratorias (aquellas que se deciden tomarlas en cuenta y
estudiarlas posteriormente). Esto ltimo implica incorporar consideraciones de tiempo para realizar las
acciones, lo que redund en la conformacin de esquemas de accin que pueden ser realizadas de
inmediato, a corto, mediano y largo plazo, as como el conjunto de compromisos que implica la
aceptacin del plan de opciones. Es as como se vislumbra y/o refuerzan los principios rectores del
sistema de manejo de residuos slidos que se est desarrollando.
Para el caso del municipio en consideracin se logra una propuesta resumida en la Tabla 2 y se logra
consenso en que los principios que deben caracterizar el servicio, los cuales se presentan en la Tabla 3.
Con base al proceso descrito se puede establecer un esquema general para la aplicacin de la
herramienta Escogencia Estratgica en la planificacin de sistemas para el manejo de residuos slidos
tal como se resume en la Tabla 4.
TABLA 2: Sntesis de la Propuesta de acciones lograda a travs de la aplicacin de la Herramienta
de Planificacin Escogencia Estratgica para el Caso de Estudio

Eje de Situacin Actual Propuesta Plazo

Decisin
Social Contratacin de algunas Creacin de espacios para la Corto
cooperativas para la ejecucin planificacin participativa
de actividad de barrido de Conformacin de Centros Mediano
calles, sin la existencia de Comunitarios de Proteccin Ambiental
mecanismos de apoyo, dirigidos a promover la autogestin del
seguimiento y control de su servicio en zonas de difcil acceso
actividad Conformacin de Cooperativas para la Inmediato
ejecucin de actividades de barrido y
mantenimiento urbano en zonas
delimitadas.
Ambiental Actividades espordicas y Programas pilotos :
descoordinados de educacin Campaas de concientizacin por Inmediato
ambiental. sectores
Insercin del reciclaje en programas Inmediato
sociales (Programa Cambalache)**
Produccin de compost Parque Inmediato
Los Caobos
Tcnico Municipio dividido Definicin de tres sectores equilibrados Inmediato
Operativo arbitrariamente en dos en poblacin atendida y sus
sectores atendido por sendas caractersticas socioeconmicas, as
empresas especializadas. como en cantidad de residuos a
manejar *
Plan operativo diseado sin Propuesta de trminos de referencia Corto
considerar caractersticas para los nuevos procesos licitatorios
tcnicas, sociales, donde se considere este aspecto
econmicas y ambientales
de los sectores atendidos
Actividad de transferencia Apertura de proceso licitatorio para la Corto
incluida en contratos de actividad de transferencia.
concesin para recoleccin
traslado de residuos
Manejo de desechos Incorporacin de condiciones Corto
hospitalarios, escombros y especiales en los trminos de Mediano
otros desechos especiales referencia para los nuevos procesos
incorporados como servicios licitatorios
sujetos a ejecucin
discrecional por
concesionarias, de mutuo
acuerdo con el generador.
Inexistencia de criterios y Propuestas de indicadores para la Mediano
mecanismos para el evaluacin del servicio
seguimiento y evaluacin de Incorporacin de la contralora social Mediano
la prestacin del servicio.
Servicio de disposicin final Propuesta para la coordinacin con las Largo
mancomunado con otras instituciones pertinentes nuevas
municipalidades vecinas. opciones para el mejoramiento de esta
Enajenacin del servicio fase del servicio (sigue)
* Segn lo recomendado por Menndez y Gonnella (2003)
** Segn los resultados obtenidos en Romero (2003) Programa Cambalache Municipio Libertador
programa piloto
TABLA 2: Sntesis de la Propuesta de acciones lograda a travs de la aplicacin de la Herramienta
de Planificacin Escogencia Estratgica para el Caso de Estudio (continuacin)

Eje de Situacin Actual Propuesta Plazo

Decisin
Institucional La gestin del servicio recae en
Legal una dependencia municipal con
dificultades financieras y serias
debilidades organizacionales
La ordenanza municipal
relacionada con este tema es
desactualizada e irrelevante
Financiero Sistema tarifario desactualizado
y ajustable de acuerdo a
indicadores de inflacin.
Actualmente congelado por
decisin del gobierno nacional
Recaudacin a travs de cobro
conjunto con energa elctrica,
contratado directamente por la
empresa concesionaria
Educacin Actividades espordicas y
descoordinados de educacin
ambiental
Creacin de un Instituto Municipal Mediano
Autnomo para la gestin de todos
los servicios municipales
Propuesta para actualizar el Mediano
principal instrumento legal que le da
soporte a la gestin y sustenta los
mecanismos de financiamiento del
servicio
Propuesta de criterios para la Mediano
acualizacin del sistema tarifario
Creacin de empresa Corto
comercalizadora del servicio
Propuestas para campaas de Mediano
divulgacin masiva de informacin

TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio

Principio Descripcin
Corres- Socializado con la incorporacin de los ciudadanos en la planificacin de la gestin, en
ponsable y la definicin de la calidad del servicio, en su operacin y velando por su cumplimiento.
Coopera- Creando las condiciones para que se desarrollen los valores de cooperacin y
tivo solidaridad, a travs de la autogestin y la cogestin del servicio, como medios de
participacin y protagonismo de las comunidades
Integral y Concibiendo el servicio como un sistema integral de saneamiento ambiental y manejo de
Descon- los desechos, cogestionado desde las parroquias y comunidades.
centrado Racionalizando la gestin del servicio por medio de la utilizacin de mecanismos de
desconcentracin y coordinacin de la estructura administrativa.
Estimulando la expansin y mejoras de la infraestructura y de los servicios de limpieza
urbana en beneficio de la poblacin.
Promoviendo la integracin urbana, en conformidad con las polticas establecidas los
planes de desarrollo.
Equitativo y Ofreciendo calidad a todos los usuarios, segn sus necesidades y en todos los sectores
Apropiado de la ciudad.
Promoviendo el acceso a los servicios de limpieza urbana a toda la poblacin, en
condiciones adecuadas.
Garantizando la no discriminacin de los usuarios, cualquiera sea el modo de
contratacin del servicio.
Regularizando su prestacin en las comunidades de los barrios. (sigue)
TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio (continuacin)

Principio Descripcin
Justo y Con un sistema tarifario justo, solidario y razonable para los usuarios, socialmente
Equilibrado redistribuido y sostenible para los operadores.
Creando condiciones para que los componentes del servicio, propicien el desarrollo social
del municipio, reduzcan las desigualdades sociales y mejoren las condiciones de vida de
sus habitantes
Auto En la bsqueda de una gestin duradera, eficaz y eficiente, incluyente, aceptada y
sustentado apropiable socialmente y con una mnima afectacin ambiental.
Creando condiciones de manejo del servicio que lo hagan sustentable ambiental, social y
econmicamente.
Promoviendo la economa y la diversidad de los servicios, as como la oferta y la calidad.
Garantizando la gestin financiera eficiente y el adecuado manejo de los recursos.

TABLA 4: Esquema General para la Aplicacin de la Herramienta Escogencia Estratgica en la

Planificacin de Sistemas para el Manejo de Residuos Slidos Municipales

Fase Propsito Actividades Producto

Identificacin Describir el problema en sus
del problema dimensiones: institucional,
tcnica, financiera, ambiental,
social y poltica, entre otros.
Diseo de las Proponer acciones que
opciones de cuenten con el consenso de
accin los entes vinculados a la
prestacin del servicio y que
permitan resolver las
limitaciones detectadas en la
fase de descripcin e
identificacin del problema
Escogencia Comparar las opciones de
solucin al problema que
reflejen los valores y
lineamientos de poltica para
la prestacin del servicio, as
como adaptadas a la
realidad tcnica, econmica,
ambiental y social del
municipio
Agenda de Identificacin de las acciones
Acciones que se deben realizar en
adelante para asegurar la
ejecucin exitosa del
programa de acciones
definido en fase anterior.
Recopilacin de informacin:
registros de datos, si existen,
o a travs de los entes
vinculados al servicio;
encuestas; reuniones y
talleres de trabajo
Reuniones de trabajo con
agentes vinculados a la
prestacin del servicio.
Revisin de experiencias en
otras localidades a nivel
nacional e internacional
Discusin en espacios
multisectoriales (Mesa
Interinstitucional, as como en
otros que se consideren
apropiados), a fin de lograr
consenso en las propuestas
de solucin y jerarquizar su
ejecucin. Todo ello con base
en los criterios establecidos
en los lineamientos de
poltica de gestin de los
residuos slidos adoptados
por el ente municipal
responsable del servicio
Discusin con expertos en las
diferentes disciplinas
vinculadas a la prestacin del
servicio (equipo
multidisciplinario).
Caracterizacin del
servicio
Identificacin de
limitantes para su gestin
exitosa
Men de opciones para
resolver las situaciones
planteadas
Programa de acciones en
lo inmediato, corto,
mediano y largo plazo a
fin de avanzar en la
implantacin de un
sistema de gestin
integral de los residuos
slidos en el municipio
que se est
considerando.
Identificacin de
incertidumbres y cmo
poder reducirlas
Propuesta de acciones
que permitan lograr un
ambiente propicio para la
implantacin del
programa de accin
definido en fase anterior.
CONCLUSIONES

El Mtodo de Escogencia Estratgica contribuy con xito, a la identificacin de problemas y al diseo de

decisiones ante la problemtica compleja y limitada en informacin, que representa el diseo de sistemas
para el manejo de residuos slidos municipales en medios donde prevalecen presiones financieras y
limitaciones de tiempo para la toma de decisiones.
El estudio desarrollado permiti identificar atributos de la herramienta para la toma de decisiones en
materia de gestin de residuos slidos municipales entre los cuales destacan los siguientes:

Flexibilidad para permitir a los decisores avanzar en la toma de decisiones, favoreciendo y facilitando
la incorporacin y manejo de numerosos agentes y variables en el anlisis del problema y la
definicin de opciones de accin.

Capacidad para lograr consenso entre los agentes involucrados, adaptndose a los cambios
intrnsecos en los procesos sociales.

Es un mtodo enfocado a afrontar lo urgente sin dejar de lado lo importante, concertando prioridades
y acciones entre los diferentes agentes involucrados en un proceso participativo e interactivo,
reconociendo los conflictos y disminuyendo el riesgo y la incertidumbre inherentes a esos procesos;
para identificar y estructurar las acciones posibles, viables (y no las ptimas) en la resolucin de los
problemas

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Friend, J. y Hickling A (2002): Planificando Bajo Presin. El Enfoque de Escogencia Estratgica

IVEPLAN, Instituto Venezolano de Planificacin 391 pag
Menndez, R. y Gonnella, G. (2003): Informacin bsica Modelo para el Desarrollo de un Sistema
Geogrfico en el Municipio Libertador. Informe Tcnico.