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ESTADO DE MATO GROSSO


SECRETARIA DE ESTADO DE CINCIA E TECNOLOGIA
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO
CAMPUS UNIVERSITRIO FRANCISCO FERREIRA MENDES
DEPARTAMENTO DE DIREITO

O MUNICPIO NO PACTO FEDERATIVO: BASE CONSTITUCIONAL DA


AUTONOMIA MUNICIPAL

ALMEIDA, Gustavo de,1


IGREJA, Diego Pereira de,2
LOPES, Wesley dos Santos,3

RESUMO
A preocupao bsica deste estudo refletir sobre a autonomia federativa e o que
ela representa dentro dos municpios diante da nova organizao estrutural da
federao, concebida pela Constituio de 1988 aos municpios, que os consagrou
como entidade federativa indispensvel ao nosso sistema adotado pelo Brasil,
integrando-o na organizao poltico administrativa e garantindo-lhe plena
autonomia poltica e principalmente a financeira. Este artigo ir analisar a
importncia desta autonomia que deu aos municpios a capacidade trplice de auto-
organizao e normatizao prpria, autogoverno e autoadministrao. Assim o
municpio passa a ter sua constituio prpria formalizada pela Lei Orgnica e Leis
Municipais, com uma estrutura de governo formada por Executivo na pessoa do
Prefeito e Vice-Prefeito Municipal e do Legislativo na pessoa dos vereadores
representantes do povo, que so escolhidos por eleies diretas onde no ocorrem
interferncia do Governo Federal e estadual. Por fim o municpio passa a ser auto
administrar no exerccio de suas competncias administrativas, tributrias e
legislativas que foram legitimadas pela Constituio Federal. Realizou-se uma
pesquisa bibliogrfica considerando as contribuies de autores como MORAES
(2002), MARTINS, GODOY (2012) DANGELO (2015) SILVA (2017), entre outros,
procurando enfatizar a importncia da autonomia municipal diante do seu papel na
federao brasileira bem como principais benefcios e dificuldades encontradas na
perpetuao das novas atribuies atestadas pela nossa Carta Magna vigente.

Palavras-chave: Pacto Federativo, Constituio, Municpio

ABSTRACT
The basic concern of the study is to reflect on a federative autonomy and what it
represents within the municipalities before the new structural organization of the
federation, conceived by the 1988 Constitution to the municipalities, which
consecrate as a federative entity indispensable to our system adopted by Brazil,

1
Graduando em Direito pela Universidade do Estado de Mato Grosso UNEMAT,
almeida3376@gmail.com, (65)999083297
2
Graduando em Direito pela Universidade do Estado de Mato Grosso UNEMAT,
diegopereira9@outlook.com, (65) 999625913
3
Graduando em Direito pela Universidade do Estado de Mato Grosso UNEMAT,
w_santoslopes@hotmail.com, (65) 996145139
2

integrating it in the administrative political organization and guaranteeing it full


political and mainly financial autonomy. This article opens the importance of
autonomy that gives municipalities the capacity for self-organization and self-
regulation, self-government and self-administration. Thus, the municipality passes its
own constitution by Organic Law and Municipal Laws, with a structure of government
in the form of Executive in the person of the Mayor and Deputy Mayor and the
Legislative in the person of the councilors representing the people, who are chosen
by direct elections where there is no interference from the federal and state
government. Finally, the municipality becomes self-administering any exercise of its
administrative, tax and legislative powers that have been legitimized by the Federal
Constitution. A bibliographical research considering the contributions of authors such
as MORAES (2002), MARTINS, GODOY (2012) D'ANGELO (2015) SILVA (2017),
among others, seeking to emphasize the importance of municipal autonomy in
relation to its role in the federation Brazilian as well as main benefits and difficulties
encountered in the perpetuation of the new attributions attested by our current
Magna Carta.

Key words: Federative Pact, Constitution, Municipality

INTRODUO

O presente trabalho tem como tema o municpio no pacto federativo: base


constitucional da autonomia municipal, tratando principalmente sobre como
influencia o desenvolvimento dos municpios por meio da autonomia poltico
administrativa financeira concedida a este membro federativo pela Constituio de
1988, bem como abordando suas caractersticas, histrico e conceitos
constitucionais.
O que se busca nesta pesquisa entender como funciona a organizao de
uma federao, trazendo a tona quais so os limites de competncias e como o
municpio se porta frente as suas limitaes e obrigaes legais.
A maior questo ainda est ligado ao fato de a unio ainda concentrar a maior
fatia dos recursos econmicos em seu poder e promover uma partilha dos recursos
pblicos a sua disposio com injustias e disparidade social, no sendo levado em
considerao a contribuio individual dos membros do estado federado,
principalmente os municpios, onde a maior parte dos problemas de unio se origina.
Por conta deste quadro cada vez mais agravado pela alta demanda com relao aos
servios pblicos em benefcio da sociedade e a falta de reforo financeiro, que
iremos discorrer sobre como a constituio trata dos limites de competncia
3

municipal, abordando a tese em paralelo a realidade vivida no pais, almejando,


transmitir a viso legal e as possveis alternativas que podem colaborar na
uniformizao de um sistema de partilha, dentro do pacto federativo mais igualitrio
e justo, que atenda de fato os anseios do povo.

1. FEDERAO BRASILEIRA

1.1 Conceito de Federao

A Federao uma forma de Estado Simples, que se conceitua como sendo


uma unio perptua e indissolvel de Estados autnomos, mas no soberanos, sob
a gide de uma Constituio e que, revestidos dessa forma, passam a constituir uma
pessoa de direito pblico internacional (De Cicco; Gonzaga, 2013, p.94).
Seguindo a mesma orientao, Dalmo de Abreu Dallari (2013, p.251),
conceitua Estados Federais como aqueles Estados que conjugam vrios centros de
poder poltico autnomo.
O Brasil se amolda a forma de Estado Federativo, como expressamente
apontado pela Constituio Federal de 05 de outubro de 1988, em seu artigo 1 que
menciona que A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico
de Direito e tem como fundamentos I a soberania; (...).
Evidencia-se que a indissolubilidade dos Estados Federados, dos Municpios
e do Distrito Federal, constitui carter perpetuo da Federao. Tambm vedada a
diviso da Federao. Portanto extremamente irregular o desmembramento de um
ou mais Estados Federados para constiturem uma nova Federao.

1.2 Evoluo Histrica Constitucional da Federao Brasileira

O Brasil somente adotou a forma Federativa de organizao do Estado na


Constituio de 1824, conforme afirma Marcelo Novelino A forma unitria de Estado
foi adotada, no Brasil, apenas pela Constituio de 1824 (2014, p.711).
A referida Constituio outorgada na poca da Monarquia por Pedro I,
recebeu grande influncia da Constituio francesa de 1814.
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Porm, somente a Constituio Republicana de 1821, consagrou a forma


federativa de Estado, adotando um modelo rgido de repartio de competncias
(Novelino, 2014, p. 712).
Mencionada Constituio foi fortemente inspirada no modelo norte-americano,
principalmente na parte da organizao e funcionamento da federao.
A Constituio de 1934, promoveu grande mudana significativa em relao
sistemtica, Marcelo Novelino (2014, p. 712), descreve que A Constituio de 1934
foi mais centralizadora do que a sua antecessora, ampliando o rol de competncias
da Unio.
Entre as competncias que a Unio recebeu est a de poder legislar sobre
Direito Processual.
A forma centralizadora de repartio de competncia para Unio foi recebida
pela Constituio de 1937 a qual estabelecera competncias privativas da Unio e
exclusivas dos Estados (Novelino, 2014, p. 712).
Os Estados tinham o poder de complementar a legislao federal com a
finalidade de atender seus interesses.
Diante da forte centralizao de competncias em favor da Unio, observou-
se a necessidade de quebr-la, Marcelo Novelino (2014, p. 712) ensina que em
verdade a Constituio de 1946 restaurou o federalismo, assegurando Unio
competncias privativas e outorgando as competncias residuais aos Estados, alm
de competncias complementares e supletivas
A Constituio de 1946 assegurou uma ampla autonomia, com possibilidade
de eleio de prefeitos e de vice-prefeitos, competncia para organizar servios
pblicos locais e competncias tributrias (Novelino, 2014, p. 712).
Durante o regime militar, a Constituio de 1967/1969, manteve
nominalmente o federalismo de 2 grau, com duas esferas de poder (Unio e
Estados) e com um baixssimo nvel de descentralizao poltica (Novelino, 2014, p.
712).
Para Marcelo Novelino (2014, p. 712), os Municpios tiveram a sua autonomia
prejudicada devido a regras de eleio dos Prefeitos em Municpios sedes de
capitais e das estncias hidrominerais que ficavam a cargo dos Estados -, bem
como em Municpios declarados de interesse nacional cuja eleio ficava a cargo
da Unio.
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Com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de


1988, que para Marcelo Novelino (2014, p. 712) conferiu uma nova configurao
federao brasileira.
A federao brasileira, passou a configurar-se tendo os Municpios a serem
dotados das mesmas autonomias atribudas Unio e aos Estados, alm de serem
elencados, de forma indita, entre os entes federativos (Novelino, 2014, p. 712).
Assim, os Municpios passaram a deterem autonomias que somente
pertenciam aos Estados e Unio, e tambm passaram a serem considerados como
ente federativo.
Os Territrios com a Constituio Federal de 1988 passaram a ter a natureza
de meras descentralizaes administrativo-territoriais pertencentes Unio
(Novelino, 2014, p. 712).

1.3 Caractersticas Fundamentais do Estado Federal

De acordo com Dallari (2013, p. 254), O Estado Federal possui as seguintes


caractersticas fundamentais: A unio faz nascer um novo Estado e,
concomitantemente, aqueles que aderirem federao perdem a condio de
Estados.
Para o autor o correto seria chamar cada Estado da Federao de unidade
federada, por no serem propriamente Estados, a base jurdica do Estado Federal
uma Constituio, no um tratado. Por ser o tratado um instrumento limitado, por
regulamentar os assuntos que somente nele esteja previsto e por ser admissvel a
sua denncia pelos componentes, se prefere ter como base jurdica do Estado
Federal uma Constituio. (DALLARI, 2013).
Para Dallari, (2013, p. 255), s o Estado Federal tem soberania. Quem possui
a soberania exclusivamente o Estado Federal, ao ingressarem na Federao os
Estados perdem a sua soberania, somente permanecendo a sua autonomia poltica
e administrao financeira limitada. No Estado Federal as atribuies da Unio e as
das unidades federadas so fixadas na Constituio, por meio de uma distribuio
de competncias.
As unidades federais possuem governos estaduais que so detentores de
autonomia poltica e o governo federal no qual participam as unidades federadas e a
populao, representado pelo Senado e Cmara dos Deputados. (DALLARI, 2013).
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Cada esfera de poder corresponde a uma determinada competncia, no


existindo hierarquia na organizao federal. No Estado Federal atribui-se a
competncia para cada esfera obter renda prpria, visando a independncia de seus
atos.

2. POSIO DOS MUNICIPIOS NA FEDERAO

Segundo Santos (2015, p.133), o significado de municpio vem do latim


municipium, antiga designao romana, sendo uma entidade da diviso
administrativa estatal (Diviso territorial de determinados pases). Trata-se, portanto,
de uma circunscrio territorial dotada de personalidade jurdica e com certa
autonomia administrativa constituindo-se de rgos poltico-administrativo.
A Constituio Federal de 1988 em seu Artigo 1, declara que a repblica
federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos estados, municpios e do
Distrito Federal.
Em seu artigo 18, estatui que a organizao poltico-administrativa da
repblica federativa do Brasil compreende a unio, os estados e os municpios,
todos autnomos nos termos desta constituio.
Em consequncia da promulgao da nova Constituio Federal de 1988, os
municpios passaram a ser considerados como componentes da associao
federativa brasileira, sendo reconhecido a sua crucial importncia na formao da
federao. Esta inovao a que se refere a estrutura dos entes federados deu aos
municpios, independncia e ampla autonomia poltica e administrativa, onde
passaram a elaborar as Leis Orgnicas que criam a principal estrutura de
organizao poltico-administrativa e renega de uma vez por todas a possibilidade
do Estado interferir, tutelando as normas municipais. (SILVA, 2017)

3. AUTONOMIA MUNICIPAL E SUA BASE CONSTITUCIONAL

A federao adotada por pases espalhados pelo globo detm caractersticas


bsicas onde o poder governamental distribudo em unidades regionais, no qual
tem predominncia a modalidade dual que cria duas esferas de governo sendo elas
a central e as regionais (Unio e estados Federados), que tem abrangncia sobre o
mesmo territrio e o mesmo povo.
No entanto no Brasil, a Constituio Federal incluiu na definio de federao
os Municpios que se revestiram da condio de membro federado dotado de
autonomia, onde se organizam, instituindo governos prprios e detm competncias
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exclusivas no campo financeiro e econmico. Assim a federao brasileira se


diferencia da maioria dos pases que adotaram a federao, por se particionar em
trs distintos mbitos governamentais: a da Unio (Governo Federal, a dos Estados
Federados (Governos estaduais) e a dos Municpios (Governos Municipais).
(MARTINS; GODOY, 2012)
Vejamos o que diz a Constituio Federal de 1988 em seu art.18: A
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos
desta Constituio.
Este novo status deu ao novo membro (municpio) federativo legitimidade na
partio de recursos Federais e Estaduais, competncias legislativas,
administrativas e tributrias, formalizando e assegurando o convvio harmnico entre
os entes federados respeitando a autonomia e competncias hierrquica do Estado
Federal.
Um dos pontos que so relevantes na Autonomia concedida ao municpio esta
relacionado a competncia que foi atribuda pela Constituio Federal disposta no
artigo 29, garantindo ao ente o poder de legislar nos assuntos de interesse local,
criando a sua constituio por meio da Lei Orgnica, seno vejamos:

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros
da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os
seguintes preceitos (...)

A grande inovao neste novo modelo tem sua importncia


fundamental na outorga da autonomia municipal: as normas constitucionais
anteriores davam aos Estados o papel de organizar os municpios tirando sua
autonomia em todos os campos de uma organizao administrativa decentralizada e
sustentvel.
Esta situao mudou com o advento da Carta Magna de 1988, que
reconheceu a necessidade de se dividir estas atribuies e transferiu o poder de
organizao e competncias distintas e exclusivas aos governos municipais,
deixando condicionado a abrangncia desta autossuficincia nos respectivos limites,
territoriais de cada municpio.
Assim as normas constitucionais instituidoras da autonomia dirigem-se
diretamente aos municpios dando-lhe poder de auto-organizao e o contedo
bsico de suas leis orgnicas e de suas competncias exclusivas, comuns e
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suplementares, conforme artigos 23,29, 30 e 182 da Constituio Federal.


(MARTINS; GODOY, 2012)
Meirelles (1994, apud Silva 2017 p.137) ensina que a autonomia
prerrogativa poltica outorgada pela constituio a entidades estatais internas
(Estados e Municpios), para compor o seu governo e promover a sua
administrao, segundo o ordenamento jurdico vigente (Art.18). a administrao
prpria daquilo que prprio.
A autonomia jurdica definida por Silva, (2006, apud Silva 2017 p.137) da
seguinte maneira:

A autonomia, que a constituio de 1988 outorga ao municpio, contm uma


qualificao especial que lhe d um contedo poltico de estrema
importncia para a definio de seu status na organizao do Estado
brasileiro, inteiramente desconhecido do regime anterior. Antes, o
reconhecimento da autonomia municipal tinha um sentido remissivo. Quer
dizer, a Constituio remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus
municpios. O dito sentido remissivo consistia em determinar aos estados
que, ao organizarem seus municpios, lhes assegurassem a autonomia, mas
apenas quanto a capacidade de autoadministrao, auto legislao e
autogoverno. Ao faz-lo, os estados haviam de respeitar a autonomia
assegurada na constituio federal em termos genricos relativos ao
peculiar interesse local.

Segundo Godoy (2012, p.44) autonomia municipal tem suas bases firmadas
em quatro pilares delegados pela constituio, sendo eles:
(a) Capacidade de auto-organizao, por meio da elaborao de sua Lei
orgnica, sendo esta equiparada a constituio municipal;
(b) Capacidade de autogoverno, onde conferido autonomia de eleger seus
gestores nas esferas do Executivo e do legislativo municipal;
(c) Capacidade normativa prpria, garantidora da autonomia legislativa de leis
municipais nos limites da competncia exclusiva e suplementar;
(d) Capacidade de auto administrao, que confere a autonomia de se auto
administrar, aplicando os recursos pblicos no atendimento aos interesses
locais.
Estas caractersticas do aos municpios o poder necessria para assumir o
seu papel como garantidor dos servios pblicos, subsidiados por recursos fiscais e
tributrios da unio, Estado e municipais em benefcio do coletivo.
Pelo posicionamento de doutrinadores e da prpria Constituio Federal
perceptvel que um dos seus principais objetivos em relao aos municpios na
estrutura federada era de construir um modelo solido e justo que equilibra a partilha
das receitas arrecadadas para atender as demandas de interesse pblico de
competncia dos governos locais, por meio das atribuies exclusivas na
autoadministrao em relao a tributao e formas de arrecadao aplicando os
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recursos arrecadados ou recebidos por repasses nas margens estabelecidas pelas


competncias constitucionais de ente federado.
A proposta constitucional em suma decentralizar o controle financeiro dos
recursos pblicos e garantir ao cidado o direito de acessar os servios pblicos
obedecendo os padres mnimos que a constituio estabelece, utilizando as
receitas disponveis que so partilhados pela unio ou de arrecadao prpria, na
formatao de um plano de ao financeira que atenda as demandas locais,
observando as prioridades em cada setor, proporcionando a execuo do
planejamento com mximo de efeitos positivos ao coletivo.
Mesmo com estas importantes inovaes, ainda gritante a disparidade nas
distribuies de receitas bem como o controle demasiado da unio sobre as receitas
econmicas mais importantes e volumosas do pais, prejudicando o bom andamento
administrativo dos Estados e Municpios que tem tido ao longo dos anos um
aumento significativo em suas atribuies e competncias, sem que a Unio fornea
suporte financeiro por meio do aumento de repasses como por exemplo o fundo de
participao municipal (FPM), em detrimento da demanda imposta pela transferncia
de responsabilidades em todos os campos ligados a disponibilidade de servios
pblicos com a qualidade e estrutura necessria no atendimento populao.

CONSIDERAES FINAIS

Pode-se concluir que a intenso proposta pela nossa carta magna de 1988
em relao a autonomia dos municpios foi de fato louvvel, mas no teve sucesso
na compreenso por parte do povo e dos gestores pblicos.
Este fenmeno tem interrompido o pais como um todo de se desenvolver com
a qualidade, fora e sustentabilidade que detm, pois ignorado as ideias da
autonomia e descentralizao democrtica das atribuies e principalmente
financeiras dos entes federados, primando o foco nos municpios, que podem
transformar o meio social com o uso desta ferramenta capaz de identificar e
compreender as necessidades de seus cidados possibilitando polticas fiscais e
scias que tenham a capacidade de resolver as demandas vitais da sociedade com
custos reduzidos, eficincia e celeridade mediante emprego das receitas fiscais e
tributarias a sua disposio.
To importante esta retorica discorrida no estudo que atualmente existem
diversos movimentos municipais cobrando do Governo federal, Senado e Cmara
Federal, uma reviso justa do pacto federativo com eloquncia na rea fiscal, para
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que seja viabilizado uma reforma com carter de urgncia nos termos ajustados na
constituio federal de 1988 em relao a distribuio dos recursos arrecadados,
com o objetivo de se reverter os dficits da economia municipal agravado pela
centralizao de recursos na unio e a transferncia de responsabilidades sem o
reforo financeiro para ao desenvolvimentos nas polticas pblicas destinadas ao
coletivo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico, 1988.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 32. ed. So


Paulo: Saraiva, 2013.

DE CICCO, Cludio; GONZAGA, Alvaro de Azevedo. Teoria geral do Estado e


cincia poltica. 5. ed. rev. E atual. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013

MARCELO, Novelino. Manual de direito constitucional. 9 ed. rev. e atual. So Paulo:


Mtodo, 2014.

MARTINS, Ives Granda da Silva; GODOY, Mayr. Tratado de Direito Municipal. Vol.
I, So Paulo: Quartier Latin, 2012.

MOARES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2002.

SILVA, Edson Jacinto. Manual do assessor jurdico municipal. 7 ed. Leme, SP: J.
H. Mizuno, 2017.