Revista de Ciencia Politica Chile #54

Hernn Cuevas Valenzuela y Dasten Julin Vjar
Introduccin: Capitalismo en primer plano.

Tensiones del desarrollo latinoamericano
En las ltimas dcadas, la economa poltica (EP) hizo importantes aportes al estudio
de las relaciones entre poltica, economa y sociedad. Ha contribuido decididamente
a nuestra comprensin de las polticas de desarrollo y sus xitos o fracasos, la
interaccin entre las instituciones del Estado y su entorno econmico y social, la
poltica internacional, los procesos electorales y la conducta de candidatos y electores,
el funcionamiento de los cuerpos legislativos, la formacin de las constituciones y
una serie de otros problemas ms discretos (cfr. Weingast y Wittman, 2006). Sin
embargo, el capitalismo, el objeto de estudio clsico de la EP, no recibi en las
ltimas dcadas un tratamiento equivalente a su consolidacin en la ciencia poltica,
los estudios internacionales y la sociologa (Streeck, 2010).
Este relativo abandono del capitalismo como temtica central fue slo en parte
remediado a partir de los esfuerzos de la teora de la regulacin (Boyer 1990;
Boyer y Saillard, 2002) y, ms recientemente, gracias al desarrollo del programa
de investigacin sobre variedades de capitalismos (Hall y Soskice, 2001). Ambas
corrientes comparten el juicio de que lejos de tratarse de un sistema homogneo,
existen variados patrones de capitalismo. Los tericos de la regulacin enfatizaron
la existencia y reproduccin de distintos regmenes de acumulacin (un patrn
de produccin y consumo con capacidad de reproducirse en el tiempo) que
resultan de su interaccin con diferentes patrones de negociacin, compromiso
e institucionalizacin para resolver las crisis estructurales del capitalismo y sus
correlativos conflictos sociopolticos (el modo de regulacin) (Boyer 1990; Boyer y
Saillard 2002).
Por su parte, los tericos de las variedades de capitalismos enfatizan las similitudes
y diferencias institucionales de las economas nacionales, el nivel de regulacin estatal
de la actividad de las empresas, las dinmicas de cooperacin y competencia entre
firmas, los tipos de orientacin a la inversin de los actores empresariales (corto
plazo o largo plazo), las relaciones entre empleadores y trabajadores, las polticas de
capacitacin y formacin profesional, entre otras dimensiones importantes que son
utilizadas para clasificar las economas capitalistas (Hall y Soskice, 2001). Este ltimo
enfoque, de gran popularidad en la actualidad, no est exento de problemas, pues
padece de un cierto nacionalismo metodolgico, una tendencia a reducir la variedad
de capitalismos a dos tipos ideales y a enfatizar las diferencias nacionales por sobre
las similitudes globales (Peck y Theodore, 2007; Schneider, 2013; Streeck, 2010 y
2011; Pontusson, 2005). Ms serio an es que el enfoque presenta un dficit crtico
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Introduccin: Capitalismo en primer plano. Tensiones del desarrollo latinoamericano
y normativo, lo cual ha neutralizado elementos relacionales clsicos de los estudios

del capitalismo.
A riesgo de caer en simplificaciones y reduccionismos, podemos afirmar que el

capitalismo supone la existencia de una economa basada en: el predominio de la
propiedad privada de los medios de produccin y su garanta jurdica, la divisin
y especializacin del trabajo, la comodificacin de la fuerza de trabajo y el
trabajo asalariado libre, la sistemtica acumulacin de capital (y los concomitantes
mecanismos de explotacin y desposesin), un sistema de precios e intercambio
monetarizado que tiene lugar privilegiadamente en el mercado, la produccin y
consumo de bienes y servicios a gran escala para el mercado (industrializacin),
una ideologa de la libre iniciativa y la maximizacin legtima de las utilidades de
las empresas (entendidas como los agentes centrales de la economa), una estructura
social jerarquizada, instituida y reproducida a travs del poder de las clases sociales,
y la competencia en el mercado como mecanismo para asignar mejor los siempre
escasos recursos (Heilbroner, 2008).
Por su parte, en la tradicin de cierta economa poltica marxista, el capitalismo

se refiere, en trminos ms restrictivos, a un modo de produccin caracterizado
por la fabricacin industrial de mercancas, la propiedad privada de los medios de
produccin por parte de una clase propietaria (burguesa) y la exclusin de la mayora
de la poblacin de dicha propiedad, la que slo puede vender su fuerza de trabajo
y ser explotada, teniendo como nica estrategia precisamente la venta de su fuerza
de trabajo. Esta formulacin ms estricta y clsica del capitalismo, ha sido expandida
para comprender a la formacin social capitalista como una totalidad compleja
que incluye no slo los aspectos econmicos de la produccin, sino tambin los
componentes ideolgico-culturales (incluidos los jurdicos), sociales y polticos, que
en su interaccin definen al orden social capitalista y que hacen posible la existencia
de su modo de (re) produccin caracterstico (Althusser, 1969; Jessop, 1985;
Poulantzas, 2007). A estas precisiones cabra agregar que, como acertadamente ha
sealado Wallerstein (1979:19), el capitalismo ha constituido siempre un fenmeno
econmico mundial y que nunca ha sido totalmente constreido por los intereses
del Estado-Nacin ni limitado por sus fronteras.
Finalmente, varios enfoques y autores confluyen en afirmar que el sistema capitalista

se caracteriza (tambin) por una tendencia a la acumulacin ilimitada de capital. Si
bien esta suele ocurrir por medio de mecanismos formalmente pacficos (Boltanski
y Chiapello, 2002), la explotacin, la apropiacin de la naturaleza, y las diversas
formas de expoliacin por colonizacin o despojo, son sugerentes de las mltiples
violencias (formales e informales) de las "operaciones del capital" (Mezzadra y
Neilson 2015). Es justamente esta relacin entre expansin del capital y violencia
el que es destacado en el dossier por varios autores de este dossier, cuyos trabajos
rescatan la hiptesis histrica de Marx acerca de la acumulacin originaria o
acumulacin primitiva para explicar procesos contemporneos y hasta cierto punto
normales en el perpetuo desarrollo del capitalismo. De este modo, lo que explica
8 Poltica / Revista de Ciencia Poltica

el dinamismo y capacidad transformadora del capitalismo es su capacidad para

producir la circulacin del capital y su expansin, y hacerlo entrar en el circuito
econmico con el propsito de obtener beneficios y/o incrementar el capital para
ser reinvertido.
Tanto las teoras sociales acerca del capitalismo (y su relacin con la modernidad),
como aquellas de rango intermedio que describen su variopinta institucionalizacin
en modelos de capitalismo, tienen un lugar relevante en la reciente historia de las
ciencias sociales latinoamericanas (cfr. Schneider, 2013). Muestra de ello es que
prcticamente la totalidad de los autores de este dossier a la vez utilizan y critican
aspectos de esta clase de teoras.
Los textos que aqu se imponen intentan, desde distintas matrices metodolgicas,
tericas y temticas, introducir una serie de diagnsticos sobre la actualidad del
capitalismo, dando cuenta de su heterogeneidad y complejidad, as como de su
espacialidad y temporalidad histrica. Esta plasticidad analtica considera los
grandes relatos del capitalismo como teoras expuestas a la falsacin, a partir de
investigaciones empricas focalizadas y en los estudios de casos. Posiblemente, la
importancia de estos grandes relatos radica en que han sentado las bases y parmetros
conceptuales para la aparicin posterior de anlisis situados en y desde Amrica
Latina (y el Sur Global), as como de renovados anlisis realizados desde los pases
centrales que son hoy mas conscientes de los potenciales efectos de "imperialismo
cultural" (Young, 1990) de las teoras sobre el capitalismo. La mayor parte de los
artculos del dossier sostiene una tensin entre el uso de esos grandes relatos acerca
del capitalismo, con una activa sospecha que se dirige a toda forma de centrismo
que, de manera consciente o inconsciente, favorezca la proliferacin acrtica de
descripciones y evaluaciones de la realidad de la periferia con los estndares y
modelos del centro.
El artculo de Klaus Drre, titulado Landnahme: un concepto para el anlisis de la

dinmica capitalista, o superando a Polanyi con Polanyi, desarrolla una genealoga
o historia intelectual del concepto de Landnahme, destacando sus antecedentes
en las antiguas escrituras y los clsicos de la sociologa marxista y la economa
poltica. Drre utiliza el trmino Landnahme como una metfora que condensa
un complejo teorema sociolgico que le permite explorar de manera productiva
la tensa dinmica entre los imperativos de expansin y regulacin caractersticos
del capitalismo. El concepto de Landnahme es introducido para describir esta
dinmica y los procesos de expansin estabilizadora del capitalismo por medio de
la apropiacin por colonizacin de un afuera no-capitalista. La tesis central del
artculo es ilustrada con el caso de la expansin del principio de competencia a
nivel global desde los aos 1970, proceso que ha trado por consecuencia una doble
crisis de bajo crecimiento econmico y profundo dao ecolgico en las sociedades
capitalistas, afectando no slo a las sociedades capitalistas centrales, sino que tambin
a la periferia. Se trata de un primer acercamiento de esta teora al considerar las
sociedades del sur global. Una posible lectura del teorema de Landnahme es aquella
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que lo situara entre los desarrollos de lo que se ha denominado acumulacin primitiva

o acumulacin originaria.
El artculo Entre la acumulacin primitiva y la reproduccin ampliada. Una

reactualizacin del debate y su correlacin con la explicacin de los conflictos sociales
en Amrica Latina de, Guido Galafassi, presenta una interesante lectura que revitaliza
la tesis de la acumulacin primitiva para comprender el capitalismo contemporneo en
la periferia capitalista. El artculo afirma que la creciente literatura sobre acumulacin
primitiva y reproduccin ampliada, que autores clsicos como Marx y Luxemburg
consideraban como procesos sucesivos e histricos, pueden bien ser reconsiderados para
explicar y tratar de dar cuenta del actual ciclo de conflictos basados en la desposesin,
el extractivismo y la depredacin ecolgica en Amrica Latina.
Por su parte, el artculo de Claudia Cerda, titulado Un estudio de caso de

Landnahme: El sector agroexportador en Chile (1973-1990), es un caso de estudio
en el que se explora la capacidad explicativa del teorema de Landnahme. El artculo
demuestra que la expansin del exitoso sector agroexportador chileno requiri
de la comodificacin de la tierra, el agua y la seguridad social, as como de la
desregulacin del mercado del trabajo y la precarizacin laboral, todo lo cual fue
facilitado por la represin y la poltica autoritaria durante la dictadura militar de
Pinochet (1973-1990). De este modo, sostiene Cerda, el proceso de Landnahme
sufrido por el agro en Chile puede ser comprendido de mejor manera como un
proceso de colonizacin capitalista imprescindible para la constitucin de un nuevo
y pujante sector agroexportador en el que el Estado jug un rol fundamental.
El artculo de Karsten Gabler, Cristina Hevilla y Perla Zusman, titulado

Reestructuracin capitalista y procesos de territorializacin en la frontera argentino-
chilena de Los Andes centrales, utiliza la teora de Landnahme de Klaus Drre de
manera complementaria con el enfoque de David Harvey, para explicar los procesos
de destruccin creativa que caracterizan la relacin entre capital y espacio en el
marco del neoliberalismo. En concreto, los autores estudian las polticas extractivistas
del sector minero en Chile y Argentina y sus implicancias en la redefinicin de las
fronteras y los procesos de desterritorializacin y (re)territorializacin, as como las
acciones de resistencia emprendidas por actores sociales subalternos en defensa de
sus derechos.
El trabajo de Mauricio Berger y Cecilia Carrizo titulado Governance agro-

biotecnolgica y justicia ambiental.Tensiones en torno a la liberacin de transgnicos
en Brasil, Mxico y Argentina, estudia las formas en que se actualizan prcticas
polticas democrticas en contextos capitalistas de acumulacin por desposesin.
Recurriendo a los conceptos de acumulacin por desposesin y reproduccin
ampliada (tambin presentes en el trabajo de Gabler, Hevilla y Zusman), los autores
enfatizan el activo rol del Estado en dicho proceso (asunto destacado tambin por el
artculo de Cerda). En concreto, Berger y Carrizo investigan la definicin de polticas
de aprobacin experimental y comercial de semillas modificadas genticamente en

Argentina, Brasil y Mxico. El artculo destaca el carcter polmico de dichas polticas

y explora la formacin de redes de gobernanza y los entramados institucionales,
as como la formacin de prcticas de resistencia y luchas por derechos a escala
nacional y transnacional.
Por su parte, el artculo de Noelia Carrasco y Ricardo Salas, titulado Examen crtico
a la gestin capitalista de la diversidad cultural en el manejo forestal sustentable. Un
anlisis del caso chileno, se sita en una interfaz que combina, por un lado, la
etnografa econmica y de las empresas con, por otro lado, los estudios empricos
sobre de la diversidad cultural y las reflexiones normativas y/o crticas acerca de
la interculturalidad. El artculo plantea que la diversidad cultural ha dejado de ser
concebida como un obstculo por parte de las empresas forestales, para convertirse
en una variable ms de su organizacin. Los autores detectan en los territorios
mapuche de Chile la aparicin y creciente influencia de nuevas lgicas y prcticas
locales y globales de manejo forestal sustentable favorecidas por los estndares
de certificacin forestal. A partir tanto de los hallazgos producidos por el anlisis
emprico como por la reflexin terica y normativa, Carrasco y Salas sostienen que
el estudio de la diversidad cultural no puede escindirse hoy de las complejidades
socioculturales derivadas de la globalizacin capitalista.
El artculo Negocios, poltica e ideologa: neoliberalismo y formacin de clase

capitalista en Argentina y Chile (1990-2014), de Toms Undurraga, cierra este
dossier dedicado a reflexionar y estudiar la economa poltica en Amrica Latina (y
el sur global). Este trabajo puede ser ledo como un aporte a la literatura sobre el
capitalismo jerrquico en Amrica Latina. El artculo es representativo del creciente
inters en la sociologa y la ciencia poltica latinoamericanas por el rol de las elites
econmicas y polticas, as como por las caractersticas de sus proyectos e ideologas.
Undurraga explora la conexin entre el neoliberalismo y las clases capitalistas en
Argentina y Chile, y plantea que las reformas neoliberales fueron importantes para
su re-configuracin. De ah en adelante, los casos son representativos de trayectorias
divergentes. Sus diferencias parecen derivarse, en parte al menos, de los distintos
resultados de las reformas de mercado en cada pas y del diferente nivel de cohesin
ideolgica de sus respectivas clases capitalistas para restaurar su poder y defender al
neoliberalismo frente a los intentos para contrarrestarlo.
Como es posible reconocer, nos encontramos ante un dossier marcado por una gran
riqueza temtica que aporta a la revitalizacin de los estudios del capitalismo. Como
conjunto el dossier ofrece una caja de herramientas conceptuales, metodolgicas y
polticas para el desarrollo de la investigacin interdisciplinaria y transdisciplinaria.
Adems invita a una crtica y complejizacin marcos tericos que priman en
la actualidad, y a una experimentacin metodolgica que permite integrar la
multidimensionalidad de las relaciones sociales en el capitalismo
Vol. 54, N2 (2016) 11

Referencias
Althusser, L. (1969). For Marx. Londres: Allen Lane, The Penguin Press.
Boltanski, L. y Chiapello, E. (2002). El nuevo espritu del capitalismo. Madrid: AKAL.
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(editores). Political Economy of Modern Capitalism: Mapping Convergence and Diversity.
USA: SAGE Publications.
Boyer, R. y Saillard, Y. (Eds.). (2002). Rgulation Theory. The State of the Art. London y New
York: Routledge.
Jessop, B. (1985). Nicos Poulantzas. Marxist Theory and Political Strategy. Londres: Macmillan.
Heilbroner, R. (2008). Capitalism, en S. Durlauf y L. Blume. The New Palgrave Dictionary of

Economics, 2nd Ed., NY: Palgrave, 688-697.
Mezzadra, S. y Neilson, B. (2015) "Operations of Capital", South Atlantic Quarterly vol. 114
n1 , pp.1-9.
Poulantzas, N. (2007 [1968]). Poder poltico y clases sociales en el estado capitalista. Mxico: Siglo
XXI.
Peck, J. y Theodore, N. (2007). Variegated capitalism. Progress in Human Geography, 31: 731-
772.
Pontusson, J. (2005). Inequality and Prosperity: Social Europe vs. Liberal America. Cornell
University Press. Cornell Studies in Political Economy.
Schneider, B. (2013). Hierarchical Capitalism in Latin America: Business, Labor, and the Challenges
of Equitable Development. Cambridge: Cambridge University Press.
Streeck, W. (2010). Institutions in History: Bringing Capitalism Back In. In Campbell, J.,
Crouch, C., Kristensen, P. H., Morgan, G., Pedersen, O. K. y Whitley, R. (eds) Handbook
of Comparative Institutional Analysis, Oxford, Oxford University Press, pp. 659-686.
Streeck, W. (2011). Taking capitalism seriously: towards an institutionalist approach to

contemporary political economy. Socio-Economic Review, 9: 13-167.
Weingast, Barry y Wittman, Donald (eds.) (2006). The Oxford Handbook of Political Economy.
New York: Oxford University Press.
Young, I. (1990) Justice and the Politics of Difference. Princeton, NJ: Princeton
University Press.

Poltica / Revista de Ciencia Poltica
Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 49-73
ISSN 0716-1077
Entre la acumulacin primitiva y la reproduccin

ampliada. Una reactualizacin del debate y su
correlacin con la explicacin de los conflictos
sociales en Amrica Latina
Guido Galafassi
Universidad Nacional de Quilmes, Argentina
Conicet, Argentina
ggalafassi@unq.edu.ar
En los ltimos aos se ha revitalizado la problemtica que diferencia entre

acumulacin primitiva y reproduccin ampliada. La dicotoma entre los modos
de acumulacin ofrece actualmente un muy rico andamiaje de discusin a partir
de la pervivencia de varios componentes de la llamada acumulacin originaria.
Varios autores han rescatado las nociones que Marx primero y Luxemburgo
despus consideraban como procesos sucesivos e histricos y reactualizan su
pervivencia y coexistencia a partir de las problemticas de la separacin de
las poblaciones respecto de sus medios histricos de produccin, la aparicin
del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los mecanismos de
acumulacin, el cercamiento de los bienes comunes, diferenciando viejos de
nuevos cercamientos. Esta distincin constituye un puntapi inicial que
nos permite una primera y bsica correlacin diferencial entre acumulacin
y conflicto social, pudiendo distinguir todo un ciclo de conflictos basados
en la desposesin. El objetivo de este artculo ser entonces profundizar esta
correlacin pensando primordialmente en Amrica Latina.
Palabras clave: reproduccin, acumulacin, conflictos, Amrica Latina.
Between primitive accumulation and extended

reproduction.An update of the debate and its
correlation with the explanation of social
conflicts in Latin America
The aim of this article is to analyze the relationship between primitive

accumulation and expanded reproduction and how this relationship affects
social conflicts in Latin America in recent decades. The objective is to
characterize the different accumulation processes, related to the development
process of natural resources exploitation and occupation and management of
the land. The relationship between Capital, State, classes and social movements
is one of the focus of this article. It is considered that the liberal and neo-liberal
policies have transformed the patterns of social conflicts appearing a greater
diversity of actors and the fragmentation of the demands and protests.
Keywords: reproduction, accumulation, conflicts, Latin America.
49
Entre la acumulacin primitiva y la reproduccin ampliada...
Introduccin
A partir de dos publicaciones de los aos noventa y principios del 2000 (Midgnith
Notes Collective n10 y The Commoner n2), se ha revitalizado la problemtica
que diferencia entre acumulacin primitiva y reproduccin ampliada1. Popularizada
a travs de la categora acumulacin por desposesin, la dicotoma entre los modos
de acumulacin ofrece actualmente un muy rico andamiaje de discusin sobre el
capitalismo latinoamericano a partir de la pervivencia de varios componentes de
la llamada acumulacin originaria. Varios autores han rescatado las nociones que
Marx primero y Luxemburgo despus consideraban como procesos sucesivos e
histricos y reactualizan su pervivencia y coexistencia a partir de las problemticas
de la separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos de produccin;
la aparicin del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los mecanismos
de acumulacin y el cercamiento de los bienes comunes, diferenciando viejos de
nuevos cercamientos. Esta distincin constituye un puntapi inicial que nos
permite una primera y bsica correlacin diferencial entre acumulacin y conflicto
social, entre resistencia y hegemona, llegando a distinguir algunos autores un nuevo
ciclo de conflictos a lo largo de todo el mundo, basado en la desposesin y nuevo o
renovados procesos de luchas contrahegemnicas.
El objetivo de este artculo ser entonces profundizar esta correlacin partiendo

de los aportes originales mencionados que se han hecho recientemente sobre estos
tpicos fundantes, para al mismo tiempo considerar las caractersticas de complejidad
y multidimensionalidad dialcticas de la realidad en tanto correlacin permanente de
lo objetivo y lo subjetivo. Esto se har desde un planteo terico inicial para aplicarlo
luego a destacados procesos de conflictividad en Amrica Latina en relacin a los
componentes y procesos de los modos de acumulacin en cuestin.
1. Entre la acumulacin originaria y la reproduccin

ampliada
La historia del desarrollo latinoamericano ha estado marcada primariamente por
la ecuacin capital-recursos naturales, por cuanto los pases latinoamericanos
emergieron al mundo moderno con un papel predominante de dadores de materias
primas. La produccin siempre renovada de paradigmas tecnolgicos interacta de
manera estrecha con el proceso de diseo de nuevas geografas y la transformacin-
creacin de nuevos espacios en donde el capital puede ejercer libremente sus
capacidades de dominio.
1
Vale mencionar especialmente a Revista Theomai n 26 (2012), Trazos de sangre y fuego,
continuidad de la acumulacin originaria en nuestra poca?, en: http://revista-theomai.unq.
edu.ar/NUMERO%2026/Index.htm; y Revista Theomai n 25 (2012), Modos de acumulacin,
recursos naturales y dominio colonial en Amrica Latina, en: http://revista-theomai.unq.edu.ar/
NUMERO%2025/Index.htm.

Guido Galafassi
Dado este panorama, resultar til retomar y rediscutir las tesis sobre la acumulacin
primitiva del capital por cuanto en sta est fuertemente presente la estrategia de la
apropiacin por la fuerza tanto de componentes humanos, as como del territorio y
sus recursos, para despus ser legitimado tanto ideolgica, poltica y jurdicamente.
En sus formas ms clsicas se situara en un supuesto estado originario o en algo
externo al sistema de la economa de mercado. De esta manera, en Marx (1974
y 2004), la acumulacin primitiva u original tuvo lugar en los inicios de la era
capitalista. Fue un hecho del pasado. Su preocupacin fundamental fue entonces
la acumulacin bajo la forma de reproduccin ampliada (que fue dialcticamente
posible gracias a la acumulacin primitiva anterior), caracterizada por un mercado
consolidado en donde reinan la propiedad privada y la igualdad jurdica que aseguran
una paz de mercado, segn el credo, tanto de los economistas clsicos como de
los actuales neoliberales. Pero para Marx este proceso slo llevara a una mayor
explotacin social, a una mayor desigualdad y a reiteradas crisis de sobre-acumulacin.
Para Rosa Luxemburgo (2007), a su vez, el curso histrico del capital se nutre de dos
procesos ligados orgnicamente. Por un lado, paz, prosperidad e igualdad, que son
el reino de la produccin de plusvala y del mercado de mercancas que esconden su
verdadero ser de apropiacin de lo ajeno, explotacin y dominio de clase, y por el
otro, la relacin entre el capital y las formas de produccin no capitalistas, en donde
reinan ya sin disimulo- la poltica colonial, la guerra, la opresin y la rapia. Y la
segunda es funcional y absolutamente necesaria para la primera.
El hecho que los procesos constitutivos de la acumulacin primitiva no sean

considerados slo la etapa inicial del capitalismo ni tampoco una condicin no
capitalista constituye una apreciacin cada vez ms abundante y es entonces
importante explorar este tpico para indagar sobre la presencia de estos mecanismos
de separacin y usurpacin en actividades contemporneas. Es que estos mecanismos
de separacin y usurpacin no mercantiles constituyen aspectos destacados en el
desarrollo de la sociedad de mercado y de su expansin, aun en las reas conquistadas
previamente por relaciones sociales de tipo capitalista pero que actualmente son
reconfiguradas a partir de cambios e innovaciones en el entramado regional y
mundial de las relaciones de produccin y consumo.
Transcurrido todo el siglo XX, son varios los autores que advierten sobre la vigencia
de varios de los componentes esenciales de la llamada acumulacin originaria de
tal manera de conjugar incluso tanto las caractersticas de los inicios del capitalismo,
as como los mecanismos presentes en las reas perifricas que permitieron el
posterior desarrollo de aqul. Se sostiene que el desenvolvimiento de la economa
de mercado moderna nos ha enseado que la acumulacin basada en mecanismos
de apropiacin y despojo, con sus matices y variaciones, ha ido mucho ms all de
slo un estado originario o de slo como algo exterior.Y esta permanencia en
la forma de construir el proceso de intercambio se ha hecho mucho ms evidente
con la crisis del proceso de Extensin de derechos y redistribucin de la riqueza
en la era populista latinoamericana o del ms clsico Estado benefactor en la
Vol. 54, N2 (2016) 51

Europa Occidental; y la reemergencia, entonces, de los ms elementales principios

del liberalismo originario en la forma de neoconservadurismo (o neoliberalismo). Es
as que asistimos a la continuacin de varios aunque renovados procesos integrantes
de lo que se llam la acumulacin primitiva, conjuntamente con la expansin de las
relaciones de mercado por el mundo.
La separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos de produccin,

la aparicin del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los mecanismos
de acumulacin, son tres de los procesos que reaparecen en forma permanente
en los diversos lugares que el capital va colonizando o re-colonizando (es decir
re-ocupando los espacios con renovadas formas de economa de mercado, en
correlacin con la evolucin mundial de este y con el progreso tecnolgico) y as
son mayoritariamente tratados por la bibliografa actual que rescata el anlisis de la
acumulacin originaria (o primitiva) para el estudio de la sociedad contempornea;
acumulacin primitiva es una reproduccin constante de la acumulacin, sea en
trminos de la renovada separacin de las nuevas poblaciones respecto a los medios
de produccin y subsistencia, sea en trminos de la reproduccin de las relaciones
asalariados dentro de las establecidas relaciones del capital (Bonefeld, 2012: 61).
Son bien conocidas las consecuencias negativas que estos violentos -en la mayora
de los casos- procesos de separacin causaron y siguen causando sobre las personas
y comunidades asentadas en la tierras conquistadas (o reconquistadas) por el capital.
Este proceso de apropiacin y separacin fue y sigue siendo un mecanismo esencial
para el desarrollo del capitalismo, por cuanto provee el soporte necesario tanto en
fuerza de trabajo como en libertad de usufructo de los recursos espacio-territoriales
presentes; el brutal proceso de separacin de la gente respecto a sus medios de
auto-provisin, conocido como acumulacin primitiva, caus enormes sufrimientos
materiales a la gente comn. Esta misma acumulacin primitiva provey las bases
para el desarrollo capitalista (Perelman, 2012: 42). As, la acumulacin primitiva,
entonces, no es slo un perodo a partir del cual emergieron las relaciones sociales
capitalistas. Ms bien, es el acto histrico constitutivo de las relaciones sociales
capitalistas como un todo. Como Marx puntualiz, esta separacin determina la
concepcin del capital. La separacin del trabajo respecto a sus condiciones y la
concentracin de estas en las manos de no trabajadores postula al capital como una
forma pervertida de una prctica social humana en donde el proceso de produccin
domina al hombre, en lugar de ser controlado por l (Bonefeld, 2012: 68).
Si dejamos de lado la reproduccin simple por su carcter bsicamente hipottico y

heurstico, tenemos a la reproduccin ampliada (o acumulacin propiamente dicha)
como la forma bsica que adquiere la acumulacin del capital una vez producida
la separacin del trabajador de sus medios de trabajo y una vez instalada al mismo
tiempo la propiedad privada de los medios de produccin. Individualismo jurdico,
libertad contractual e igualdad de oportunidades, todo normativamente establecido,
seran el componente poltico de la reproduccin ampliada que se asienta en mercados
competitivos en donde lo que se intercambian son mercancas, siendo el mismo trabajo

Guido Galafassi
una mercanca ms. El Estado, a la vez que facilitador de los mecanismos de mercado,
sera el garante, como vimos, de las condiciones de paz, propiedad e igualdad para que
la acumulacin se lleve adelante bajo formas regladas en donde la explotacin queda
desdibujada y oculta bajo la forma legal del trabajo y la mercanca. Ocultamiento que,
como ya mencionamos, no era tal en la llamada acumulacin originaria o primitiva,
por cuanto en sta est fuertemente presente la estrategia de la apropiacin por la
fuerza tanto de las vidas humanas, as como del territorio y sus recursos,ya sea que
se lo interprete como un supuesto estado originario o como algo externo al
sistema. Sin embargo y como vimos, diversos autores sostienen hoy la pervivencia
de varios de los componentes esenciales de la llamada acumulacin originaria, de tal
manera de conjugar incluso tanto las caractersticas de los inicios del capitalismo as
como los mecanismos presentes en las reas perifricas que permitieron el posterior
desarrollo de aqul: la separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos
de produccin, la aparicin del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los
mecanismos de acumulacin, el cercamiento de los bienes comunes, diferenciando
viejos de nuevos cercamientos, etc. (Midnight Notes Collective, 1990; De Angelis,
2012; Bonefeld, 2012; Perelman, 2012), o lo que otros definen sencillamente como
acumulacin por desposesin (Harvey, 2004; Roux, 2008).
La continuidad de varios de los componentes de la acumulacin originaria nos

obliga a establecer ciertos puntos centrales que nos permitan identificar y al mismo
tiempo diferenciar procesos, para de esta manera poder establecer correlaciones con
tipologas de conflictos, sujetos y demandas. Tanto en la reproduccin ampliada
(acumulacin propiamente dicha) como en la llamada acumulacin originaria, se
produce esa separacin entre productores y medios de produccin, pero mientras la
primera implica la reproduccin (continua) a escala ampliada de dicha separacin,
en la acumulacin originaria podemos hablar de la creacin, del inicio nuevo de
dicha separacin, establecindola de una vez y para siempre. A su vez, mientras en
la reproduccin ampliada esta separacin se da y se mantiene naturalmente en
base al juego conjunto consenso-coercin impuesto por las relaciones econmico-
polticas en la acumulacin originaria la separacin es creada, principalmente, por
una fuerza directa extraeconmica (que se complementa y/o transforma en indirecta
por va poltico-legal). Por ltimo, podramos establecer tambin que mientras en
la reproduccin ampliada lo que predomina son los mecanismos de explotacin
(extraccin de plusvala como componente esencial), en la acumulacin originaria
sera el mecanismo de expropiacin (va la fuerza) el predominante.
La continuidad de los mecanismos de la acumulacin originaria2 hace que esta

conviva actualmente con los procesos de la reproduccin ampliada, manifestndose
una serie diversa de contradicciones y antagonismos adems del neurlgico capital-
2
Perelman (2012) sostiene la idea de que el carcter continuo de la acumulacin primitiva ya est
presente en Marx a pesar que por razones polticas ms que tericas enfatiz siempre sobre la
silenciosa compulsin del mercado.
Vol. 54, N2 (2016) 53

trabajo, de tal manera que es posible identificar correlaciones con la conflictividad

social que vayan bastante ms all de una simple tipologa de sujetos (nuevos o viejos
movimientos sociales, por ejemplo). Esta continuidad hace que en el presente, la
aparicin de procesos y componentes de la acumulacin originaria respondan a una
estrategia del capital con la intencin de avanzar sobre aquellas reas de las relaciones
sociales todava no del todo incorporadas al mercado, en lugar de su papel primitivo
en la fundacin del capitalismo. As, los mecanismos de la acumulacin originaria
representan en la actualidad no ya aquello que ocurre antes de la emergencia del
modo de produccin capitalista, sino ms bien la base y la precondicin para que la
reproduccin ampliada (o acumulacin propiamente dicha) pueda llevarse a cabo con
mayor amplitud.Vale apelar al concepto de doble movimiento de Karl Polanyi, en
el sentido de resistencia por parte de las instituciones sociales de proteccin ante el
continuo embate del mercado por avasallar aquello todava no mercantilizado.
De esta manera, el proceso de cercamiento propio de la acumulacin originaria puede

fcilmente ser identificado en todas las polticas neoliberales (tanto en la periferia
como en los pases centrales) que se llevaron por delante las reas de proteccin en
trminos de derechos comunes, creadas tanto por el Estado de bienestar europeo
como por los programas populares-reformistas de la periferia. Los conflictos y
procesos de movilizacin social de los noventa en esta ltima regin y los actuales
conflictos en Europa pueden ser entendidos, entonces, como un movimiento de la
sociedad por resistir a perder aquellos bienes comunes que haban logrado todava
mantener (en un movimiento anlogo al de la resistencia campesina a los cercamientos
de tierras durante la transicin del feudalismo al capitalismo, proceso campesino que
Federici (2010) lo relaciona con la problemtica de gnero, al relacionar el proceso
de acumulacin en la transicin del feudalismo al capitalismo con la degradacin
de las mujeres). Esta primera distincin dentro del proceso de acumulacin es un
puntapi inicial que nos permite una primera y bsica correlacin diferencial entre
acumulacin y conflicto social, llegando a distinguir algunos autores un nuevo ciclo
de conflictos a lo largo de todo el mundo basados en la desposesin, que ms adelante
discutiremos (Riker, 1990; Federici, 1990; Levidow, 1990; Harvey, 2004; Glassman,
2006; Gilly y Roux, 2009; Navarro Trujillo, 2015).
2. De los viejos a los nuevos cercamientos

Esta separacin y apropiacin no hubiera podido darse de esta manera sin el proceso
de cercamiento de los bienes comunes. Efectivamente, era indispensable para las clases
capitalistas nacientes desposeer de sus bienes -ms bien de los bienes comunes que
usufructuaban ms que posean a las clases previas para que ellas mismas pudieran
constituirse como clases propietarias y erigir a la propiedad privada como pilar
fundamental e inamovible de la nueva sociedad. Este proceso de cercamiento
de tierras de usufructo comn, largamente tratado en una extensa bibliografa,
fue el arranque inicial en las regiones de origen de la sociedad capitalista, la cual
debi obviamente refrendar esta expropiacin construyendo un nuevo marco de

Guido Galafassi
justificaciones y legitimaciones de la nueva situacin, es decir, construyendo un

marco jurdico y un centro de poder (Estado) capaz de aplicarlo3.
Este proceso de cercamiento, tan caracterstico del capitalismo en sus inicios, es uno
de los componentes y procesos anunciados ms arriba que continan sostenindose
hasta la actualidad y que se manifiestan en diversas formas de acuerdo a las particulares
conjunciones de tiempo y espacio; es que todas las caractersticas mencionadas
por Marx se mantuvieron muy presentes en la geografa histrica del capitalismo
(Harvey, 2004: 10).
A estos procesos, ms predominantes pero no exclusivos en reas perifricas del

sistema mundial y en buena medida correlacionados en las ltimas dcadas con
el endeudamiento externo (Riker, 1990; Federici, 1990; Levidow, 1990), se los
viene identificando precisamente como nuevos cercamientos4. Pero es entonces
importante advertir una diferencia sustancial entre los viejos y los nuevos procesos
de cercamientos, en cuanto a que los primeros se constituan conjuntamente con la
creacin y eran el soporte inicial de la nueva legalidad y legitimacin de la sociedad
de mercado, mientras que los actuales se construyen a partir de una legalidad ya
constituida que no cambia en sus formas sustanciales sino solamente en sus variantes.
As, mientras en los primeros cercamientos de lo que se trataba justamente era de
fundar la propiedad privada como pilar fundamental de la sociedad, en la actualidad
de lo que se trata es de expandir los espacios alcanzados por la propiedad privada o
recuperarse en aquellos mbitos en los cuales haba tenido que ceder cierto terreno.
Fueron justamente las polticas neoliberales las encargadas explcitas de llevar
adelante estos objetivos en el mundo entero, avanzando ms en aquellas regiones
o pases en donde las condiciones socio-polticas as se lo permitieron. De ms est
decir que Argentina fue uno de los pases ms adelantados en la implementacin de
estas recetas neoliberales en la dcada de los noventa (Galafassi, 2012)5.
3. Conflictividad social y contradicciones diversas: entre las

clases y los movimientos sociales
En la complejidad del proceso de acumulacin se desarrolla un entramado de
conflictividad que acompaa todo el devenir social, tanto en la transicin a la
modernidad como en el transcurso de la modernidad misma. De esta forma
se pueden superar ciertos anlisis parciales de los procesos de conflicto que los
individualizan y fragmentan dotndolos de una supuesta autonoma que en el fondo
3
Para un anlisis extenso de los cercamientos de los bienes comunes y su vigencia actual, ver Perelman
(2012).
4
Respecto a la metodologa utilizada por los nuevos cercamientos, ver Midnight Notes Collective
(1990).
5
De Angelis (2012) se encargar precisamente de diferenciar las formas modernas de la acumulacin
primitiva de aquellas de los cercamientos originales en Inglaterra.
Vol. 54, N2 (2016) 55

no es tal, que los obliga a preguntarse para cada ocasin, por ejemplo, el por qu
los individuos se juntan para protestar. Incorporar el modo de acumulacin y en
el anlisis de los conflictos implica abordar la articulacin entre un determinado
proceso de produccin y desarrollo con un marco institucional en el que intervienen
aspectos legales, culturales, normativos y espaciales. Partiendo de la ley general de
la acumulacin moderna, podemos sin embargo diferenciar perodos histricos
o recortes espaciales en donde la acumulacin adquiere caractersticas especficas,
debido justamente a la particular combinacin de los factores arriba mencionados.
Es esta especificidad la que intentamos conceptualizar como modo de acumulacin.
trabajar con modo de acumulacin implicar discutir las diferentes apreciaciones
tericas elaboradas, tanto desde la escuela regulacionista (Aglietta, 1979; Boyer, 1989;
Lipietz, 1992) como desde variantes posteriores (Jessop, 1990 y 1996; Hirsch, 1992)
o crticas desde el marxismo abierto (Werner Bonefeld, 1992; Simon Clarke, 2007),
entre otras.
El surgimiento de la modernidad a costa de la superacin del feudalismo, por

un lado, y de la colonizacin y desaparicin/absorcin de mltiples culturas de
los mundos extra-europeos, por otro, signific saldar ciertas grietas en favor de
valores nuevos como humanismo, racionalismo, libertad individual, igualdad de
derechos y oportunidades, preponderancia de una perspectiva material de la vida en
desmedro de las legitimaciones espirituales, etc. Pero al mismo tiempo, al definirse
la modernidad en trminos capitalistas se sentaron las bases de una contradiccin
fundamental (pero no nica) dada entre el capital y el trabajo, por cuanto el capital
necesita de la fuerza de trabajo para poder realizar su plusvala al mismo tiempo que
le significa costos que por lo tanto se tiende a eliminar o disminuir; y la fuerza de
trabajo, dadas las condiciones de libertad individual y disponibilidad nica de su
capacidad laboral, necesita forzosamente emplearse para poder conseguir su sustento
diario, va el circuito del dinero, a pesar de que esto implique someterse a relaciones
de explotacin que tarde o temprano tender a rechazar. As, esta condicin de
necesidad mutua guarda esencialmente su propia impugnacin, por la tendencia a
la eliminacin de los costos por un lado y de la relacin de explotacin por otro.
Pero junto a esta contradiccin fundamental se constituye una condicin bsica
asentada en la privatizacin de lo comn, comenzando por la tierra en tanto medio
de produccin y de trabajo creador de valor, que se traduce en la mercantilizacin
ininterrumpida y creciente de las mltiples dimensiones de la vida. Si en el
feudalismo y en las culturas extra-europeas previas a su colonizacin el carcter
de lo comn ocupaba un lugar de relativa alta importancia tanto en la produccin
como en los valores simblicos, la lgica del capital fue cercenando crecientemente
esta premisa por cuanto su propia constitucin se asienta en la apropiacin privada e
individual de los medios de vida, su legitimacin normativo-jurdica, su justificacin
ideolgica y cultural y su rubricacin poltica en tanto proceso de construccin de

Guido Galafassi
hegemona6. As, de la apropiacin privada de la produccin se pasa gradualmente

a la constitucin de la propiedad privada como un valor esencial y cada vez ms
excluyente en el modo de vida moderno-capitalista, cubriendo gradualmente todos
los aspectos de la existencia, profundizados actualmente en la creciente y persistente
tendencia neoliberal y en la profunda crisis de las diversas corrientes ideolgicas y
polticas crticas del capitalismo.
Esta mercantilizacin y privatizacin de lo comn (justificada y aceptada

mayoritariamente) se entrecruza con la contradiccin fundamental, atravesando
la esencialidad de la modernidad capitalista. Pero se superpone adems con otra
serie de antagonismos y contradicciones que persisten, surgen y/o se multiplican,
pudiendo constituirse en ciertos casos y por momentos en antagonismos ms
sobresalientes que aquel definido entre el capital y el trabajo. Contradicciones y
antagonismos de gnero, tnicos, poltico-regionales, entre la sociedad y la naturaleza,
entre el capital y las condiciones de produccin (la llamada segunda contradiccin
de capitalismo por OConnor), contradicciones culturales y de valores (entre lo
privado y lo comn), entre los principios de liberalismo econmico y aquellos del
liberalismo poltico, entre el sujeto como individuo y el sujeto como ser social, entre
lo comn y lo privado como caracterstica de los bienes materiales y simblicos,
entre las diversas formas de valorar la vida y la existencia, entre la aceptacin inerte
de una subjetividad impuesta y la construccin consciente de una subjetividad no
domesticada, etc. La relacin entre las diferentes contradicciones y los procesos
de desposesin fue largamente trabajada. A modo de ejemplo vale citar a Federici
(2010) y su anlisis de la desposesin en relacin al problema de gnero; a Gonzlez
Casanova (1969 y2003), quien aborda la cuestin de las contradicciones referentes
a los procesos de explotacin y colonizacin; a Sandro Mezzadra (2001), quien
trabaja sobre la desposesin, la exclusin y las migraciones; y por ltimo vale citar la
ms clsica contradiccin entre trabajo y capital y su relacin con la subjetividad, lo
sindical, el fetichismo y la acumulacin presente en los textos de Ana Dinerstein y
Michael Neary (2009), John Holloway (2009), Simon Clarke (2009), Graham Taylor
(2009) y Harry Cleaver (2009).
Entender la conflictividad moderna implica, por lo tanto, atender a todas estas

series de contradicciones y antagonismos, pues a partir de ellas se construyen y
emergen las diferentes series de procesos de conflicto montados sobre un soporte
bsico de una sociedad regida por la lucha de clases, en tanto est constituida por
clases antagnicas. Pero esta lucha de clases no se expresa todo el tiempo como
tal en su faceta ms explcita (como buena parte del marxismo la entendi al
problematizar casi exclusivamente la contradiccin burguesa/proletariado y su
emergencia de conflictos) sino que est permeada en forma permanente por estas
mltiples contradicciones, expresndose diferencialmente una o algunas de ellas de
acuerdo tanto a la constitucin social de que se trate como al proceso histrico de
6
Respecto a la lectura de los procesos sociales a la luz de la categora hegemona, ver Galafassi (2011).
Vol. 54, N2 (2016) 57

constitucin de la misma.Y es as entonces podemos reconocer, adems de las clases

(con toda su complejidad, en fracciones y procesos de construccin de conciencia
diversos, que no se termina en una simple divisin binaria y maniquea) toda otra
seria de sujetos colectivos, entre los cuales los movimientos sociales quizs hayan
emergido en las ltimas dcadas como los ms caractersticos. Sujetos colectivos
(tomados por el individualismo metodolgico como alternativa de cambio de las
clases sociales) que interaccionan dialcticamente con la constitucin de la sociedad
en clases y con el proceso subyacente de lucha de clases. Esto implica tener que
reconocer toda una serie compleja de procesos de construccin de identidad y
subjetividades que caracterizan tanto a las diferentes fracciones de clases como de
sujetos colectivos y expresiones de la individualidad, que se montan entre y sobre los
procesos polticos de dominacin y construccin de hegemona7.
Pero vale destacar que el uso mayoritario de los conceptos (que especifican la
generalidad de la categora sujetos colectivos), como nuevos movimientos
sociales, movilizacin de recursos y accin colectiva, tienden de una manera
concurrente a referirse a los procesos de conflicto, eligiendo una mirada ms
fenomnica y centrada sesgadamente en el sujeto y la accin colectiva (Olson,
1965; McCarty, 1977; Touraine, 1978; Tilly, 1978; McAdma, 1982; Melucci, 1984;
Diani, 1992; Craig Jenkins, 1994;Tarrow, 1997). Pero aqu estoy proponiendo leer la
conflictividad desde una perspectiva ms dialctica, analizando los actos fenomnicos
en sus relaciones socio-histricas en donde las novedades rupturistas podran ms
bien entenderse como procesos de cambio y de renovacin en tanto caractersticas
intrnsecas al proceso permanente de transformacin de la modernidad. De
esta manera resultar ms que til considerar el origen del concepto nuevos
movimientos sociales en las revueltas de los aos '60 en los pases centrales que
apelaban al desvelamiento de los otros antagonismos no exclusivamente centrados
en la contradiccin capital/trabajo, pero sin que esto implique adherir ciegamente
a todo el corpus terico del individualismo metodolgico que dio origen a esta
categora de anlisis (Galafassi, 2012b). Es que la aparicin de nuevas o renovadas
formas de conflictividad se asent sobre cambios en los modos de acumulacin
que reconfiguraron no slo los procesos productivos sino tambin las relaciones
sociales y los imaginarios culturales y colectivos, y en los argumentos para construir
hegemona y contra-hegemona cambios sin los cuales no sera posible entender
la renovacin de los conflictos y de las identidades participantes. Es decir que
vemos la yuxtaposicin de antagonismos, la renovacin de las formas de protesta,
de organizacin y de subjetivacin, la diversificacin de los conflictos y la expresin
compleja y mltiple de un proceso estructural de lucha de clases que no deja de
existir a pesar del relajamiento de las reivindicaciones de la clase obrera como tal.

7
Esto implicar remitirse a lo que Karel Kosik (1967) llamaba la dialctica de lo concreto.

Guido Galafassi
4. Acumulacin y conflictividad en Amrica Latina

La realidad latinoamericana y de toda la periferia nos muestra claramente esta
serie de interacciones entre acumulacin y conflictividad, conjugndose la ms
clsica contradiccin capital-trabajo en donde se ponen en juego primordialmente
los mecanismos de la reproduccin ampliada con las restantes contradicciones
destacadas ms arriba, en las que se involucran tanto la contradiccin entre el capital
y las condiciones de produccin, como aquellas asentadas en antagonismos socio-
culturales, polticos, tnicos y de construccin de diversas identidades, estando
la puja por lo comn siempre presente, destacndose a su vez los cambios en las
perspectivas culturales de interpretacin de los conflictos y los diferenciales procesos
de concientizacin y subjetivacin poltica de los distintos sujetos participantes.
Es que Amrica Latina es rica al mostrar profundamente todas estas interacciones socio-
histricas, socio-estructurales, simblicas y culturales, tanto en su diversidad exterior
como en sus relativas determinaciones en comn. Los mecanismos de la acumulacin
originaria interactan en un juego permanente pero renovado con las definiciones de
la reproduccin ampliada dominante, conformando as una complejidad histrica y
espacial de los procesos de conflicto que no puede ser ignorada, ni tampoco reificada en
tanto ausencia de nodos tendencialmente dominantes.
Pero vale destacar que toda la diversa serie de procesos de conflictividad social en
Amrica Latina de la ltima dcada ha generado una muy numerosa literatura que
intenta precisamente explicarlos principalmente en base a los esquemas tericos del
mundo desarrollado centrados en lo fenomnico y lo organizacional. Estos conflictos
nos sirven grficamente para problematizar las distintas categoras de interpretacin,
tanto del individualismo metodolgico como de las perspectivas dialcticas
(Gaudichaud, 2010). Para el caso de Argentina, quizs lo ms destacado hayan sido los
numerosos cortes de ruta de fines de los '90 y principios de los '2000, que sirvieron
como acicate fundamental para volver a poner el conflicto social en un lugar destacado
del anlisis sociolgico (Galafassi, 2012). Primero en Cutral-C y Plaza Huincul
(Neuqun) y luego en General Mosconi (Salta) se producen fuertes puebladas que
tienen bsicamente como protagonistas a ex trabajadores, para extenderse luego al
resto del pas. La abundante produccin acadmica de la poca los define rpidamente
como los primeros representantes en el pas de los llamados nuevos movimientos
sociales, marcando as un corte fundamental con todo proceso de conflicto previo
(Svampa, 2003; Auyero, 2004; Giarraca, 2001; Schuster, 2005). Pero remarquemos
que se trata de conflictos protagonizados fundamentalmente por ex trabajadores
que en el momento se encontraban en una situacin de desocupacin al ser en su
mayora despedidos en el marco de la racionalizacin econmica, y que los procesos
de construccin de hegemona de la poca los catalogaba como sobrantes a partir
de las interpretaciones diversas de la intelectualidad y prensa orgnicas. Pero si nos
remitimos entonces a un anlisis basado en la correlacin conflicto-acumulacin,
podemos vislumbrar la riqueza analtica encerrada en estos procesos de conflicto.
Vol. 54, N2 (2016) 59

Es que los sujetos parten de la condicin de trabajador industrial ocupado, posicin

clsica de la reproduccin ampliada, para pasar a ser trabajadores desocupados a travs
de un proceso de cercamiento de los bienes sociales comunes (que remite a los
componentes y mecanismos de la acumulacin originaria que persistiran) va las
polticas de privatizacin y financiarizacin de la economa.
Esto implica reconocer el carcter continuo de los procesos de cercamiento a

los bienes comunes sociales, ya que enfatizar sus caractersticas comunes nos
permite interpretar lo nuevo sin olvidarnos de las duras lecciones de lo viejo. []
el actual proyecto neoliberal, que de diversas maneras se propone avanzar sobre
los bienes comunes sociales creados en el perodo de posguerra, se establece a s
mismo como una moderna forma de cercamiento, que algunos denominan como
nuevos cercamientos. As, la comprensin del carcter continuo de los cercamientos
ilumina dos cuestiones cruciales. Primero, el hecho de que existe un sustrato comn
entre las diferentes formas fenomnicas que adoptan las polticas neoliberales y que,
por lo tanto, las poblaciones del Norte, Este y Sur estn enfrentando estrategias
de separacin de sus medios de existencia, posiblemente diferentes en apariencia,
pero sustancialmente similares en sus lgicas profundas. Segundo, esto nos permite
identificar la cuestin esencial que cualquier debate sobre las alternativas en el marco
del creciente movimiento global anti-capitalista debe plantearse: el problema del
acceso directo a los medios de existencia, produccin y comunicacin, es decir el
problema de los bienes comunes (De Angelis, 2012: 33). Los bienes comunes sociales
reaparecen en escena en el marco de los conflictos y antagonismos caractersticos
de la reproduccin ampliada. Son estos bienes comunes sociales conquistados los
que son expropiados va mecanismos de la acumulacin originaria (nuevos
cercamientos), al entrar en vigor el modo de acumulacin neoliberal. Se produce de
nuevo una separacin, ya no quizs entre el trabajador y sus medios de produccin
originales, sino entre el trabajador y sus condiciones de vida mejoradas gracias a la
conquista de los bienes comunes sociales.
Para los casos de los conflictos de General Mosconi y Cutral-C mencionados ms

arriba, la empresa petrolera YPF, de propiedad estatal, constitua el eje del desarrollo,
ya que adems de ser una fuente de trabajo regional, asuma toda una matriz de
desarrollo local ligada a la intervencin del Estado, ya sea va la misma empresa o a travs
de organismos y procesos vinculados a otras reas complementarias, motorizando y
sosteniendo a su vez una red de mercado capitalista regional, creando as polos de
desarrollo en donde la desocupacin era marginal y creando al mismo tiempo un
entramado de cultura comunal local y de subjetividades que dependan fuertemente
de la presencia de la empresa estatal, construyendo la identidad del ypefiano, bases
de sustentacin al mismo tiempo de los procesos de hegemona poltica locales. Al
privatizarse YPF, se desmorona todo este entramado de contencin, al imponerse un
nuevo cercamiento sobre las condiciones de existencia en base a bienes sociales
comunes (que promova la YPF, estatal), ganando la desocupacin la primera plana
al expulsar a trabajadores dejndolos sin trabajo y al hacer desaparecer el mecanismo

Guido Galafassi
de promocin de polticas de bienestar y sostenimiento regional. Una serie sucesiva

de grandes procesos de conflicto fue la consecuencia (puebladas de 1996 y 1997
en Cutral-C / Plaza Huincul, Neuqun de 1997-2001 en Tartagal / General.
Mosconi, Salta), en donde los trabajadores (ayer ocupados, hoy desocupados) y todo
su entorno familiar y comunitario se rebelaron ante esta situacin demandando
trabajo y la recuperacin de los bienes sociales comunes perdidos. Al trastocarse
las identidades previas, se reconstruyen estas y se fue logrando una organizacin
de lucha, solidaridad y nuevas formas de auto-sustentacin que tendrn diferentes
historias de acuerdo a variables diversas de las regiones en cuestin. Las nuevas
relaciones hegemnicas generaron excluidos que pasaron a luchar por ser incluidos
nuevamente, o en algunos casos por cambiar las relaciones de dominacin.
Recordemos que se caracteriza al proceso de la acumulacin originaria como la

separacin del trabajador de sus medios de produccin. En el propio contexto
de la reproduccin ampliada, con una parte importante de la clase trabajadora
regional en condicin de desocupacin, se observa un proceso de reedicin de esta
separacin, a travs del despojo de sus medios de ingreso (salario). El resultado es el
mismo: dejar al trabajador a merced de las ofrendas del sistema, trabajo asalariado
en los inicios de la industrializacin o subsidios para desocupados en el contexto
de la privatizacin. Del despojo de sus medios de produccin al despojo de sus
medios de ingreso, as es como pueden entenderse los procesos de cercamiento
de los bienes sociales comunes. Los movimientos de trabajadores desocupados y
los de fbricas recuperadas interpretaban al trabajo como un bien social comn,
como un derecho, como la condicin bsica para constituirse en asalariado, para
constituirse como clase (ms all de que muchas veces la subjetividad e identidad
no acompaen necesariamente con su condicin social de base, proceso en el cual
intervienen, entre otros, los diversos dispositivos culturales y polticos generados
a partir de la construccin ramificada y compleja de hegemona por parte de las
fracciones de clases dominantes y sus aliadas). A pesar de ser el trabajo asalariado
sinnimo de creacin y transferencia de valor, es el nico medio de subsistencia para
los trabajadores en las sociedades capitalistas y de ah que su ausencia va el despojo
originaba el reclamo por recuperar un bien comn, un derecho perdido por la
poltica de la privatizacin.
En sntesis, podemos ver cmo desde procesos enrolados en la reproduccin

ampliada al introducirse condiciones y situaciones de despojo por la fuerza
(caractersticos de la llamada acumulacin originaria) se termina en conflictos
en donde los sujetos siguen siendo aquellos caractersticos de los procesos de la
reproduccin ampliada. Muchas situaciones nuevas se suceden y se construyen
nuevas identidades o se renuevan, pero no podemos hablar cabalmente de nuevos
sujetos o nuevos movimientos, sino del cambio de condicin de un mismo sujeto, el
obrero, en la medida que van cambiando los parmetros y procesos de las formas en
que se desenvuelve el modo de acumulacin en su evolucin. Sobre estas premisas
bsicas del anlisis, se podrn considerar toda una serie de procesos de subjetivacin,
Vol. 54, N2 (2016) 61

organizacin del movimiento social y construccin y reconstruccin de identidades

en tanto sucedneos de los procesos de conflicto dialcticamente relacionados a los
cambios en el modo de acumulacin. Movimiento social se confunde y superpone
con clase social por cuanto el conflicto se centra primero en la identificacin
del desocupado per se, para pasar luego y muy rpidamente a constituirse los
movimientos de trabajadores desocupados que comienzan a corresponderse
gradualmente con la lucha del resto de la clase trabajadora.
Por su parte, las movilizaciones de campesinos y de pueblos originarios que se

vienen gestando a lo largo de toda Amrica Latina desde el mismo momento
de la conquista, as como los ms recientes movimientos para oponerse a los
proyectos mega-extractivos8, intentaron e intentan poner un freno al saqueo
del territorio que afecta de modo directo la continuidad de la vida de cientos
o miles de comunidades9. Se posicionan tomando a la naturaleza y al territorio
como un bien comn, adoptando de esta manera el papel histrico ms tradicional
en la argumentacin sobre los fenmenos de despojo por la fuerza, vinculado a
los procesos de la clsica acumulacin originaria. Territorio y naturaleza, en tanto
bienes comunes, remiten directamente a los postulados de Marx y Luxemburgo,
pero tambin al tratamiento que hiciera el ecologismo crtico de los aos 60 sobre
el tema, y se vinculan con los planteos claramente ms neoclsicos referidos a
la argumentacin sobre la tragedia de los comunes tambin por los mismos aos
(Hardin, 1968) o los planteos actuales que recuperan la discusin sobre la pervivencia
de los mecanismos ligados a la acumulacin originaria (ver Revista Theomai 25 y 26,
dedicados ntegramente a tratar esta problemtica).
Bienes comunes naturales y sociales, materiales y simblicos, comparten posiciones

y condiciones en la historia de la civilizacin y as tambin lo hacen desde la
conceptualizacin terica todas aquellas organizaciones y movimientos que se
inscriben en esta tipologa de conflictividades, al ser la atomizacin mercantilista de
lo humano aquello que est en juego. Tanto los pueblos originarios y campesinos
que parten de su organizacin ms comunitaria y su uso comn de la tierra y los
recursos10, como el movimiento Neozapatista, el Movimiento sin Tierra, las tesis del
Buen Vivir, las asambleas que se oponen al saqueo ambiental del presente, junto a la
histrica organizacin comunitaria y cooperativa de la clase obrera en tanto clase
para s, o las ms recientes prcticas organizativas y productivas de movimientos
de desocupados, asambleas ciudadanas u organizaciones de fbricas recuperadas,
comparten varias premisas que rescatan la idea de bien comn; premisa que es
obturada, va los cercamientos y la privatizacin (ya sea temprana o tarda), tanto

8
Sobre la expansin de la mega-minera en Amrica Latina, ver Villamil Velsquez (2012).

9
Para estudios de caso ver, por ejemplo, Lander (2004), Kruse (2005) y Villegas Quiroga (2003).
10
Problemtica que Maritegui, en sus Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana lo dej
claramente planteada hace ya muchas dcadas.

Guido Galafassi
por los mecanismos de la acumulacin originaria como por los mecanismos de la

reproduccin ampliada.
Es entonces que los movimientos sociales, a la vez que han descentrado las
demandas desde la contradiccin bsica capital-trabajo hacia otras contradicciones y
antagonismos, han puesto sobre el tapete muchos mecanismos de alienacin cultural
y tambin la problemtica de los bienes comunes ms all de la cuestin de clase
(Piqueras, 2002; Galafassi, 2012b). Con la consolidacin, en los pases centrales,
del pacto keynesiano entre capital-trabajo se desplegaron toda una serie de luchas
fragmentadas que continan hasta nuestros das, en pos de reivindicaciones contra la
alienacin ms all del estricto campo material de la explotacin salarial (alienacin
cultural, simblica, ideolgica, cotidiana, ambiental). O lo que Gramsci (1992)
llamaba conflictos superiores al mundo material inmediato, luchas en el marco de
la reproduccin ampliada pero que excedan y exceden aquellas perspectivas estrechas
de la contradiccin capital-trabajo que vean y ven a la clase obrera como el nico
sujeto vlido en los procesos antagnicos de las sociedades modernas. Se viene dando
una lucha por la desmercantilizacin de ciertos consumos y esferas de la vida,
intentando reconstruir un espacio de bienes comunes por fuera de los mecanismos
del mercado, quitndolos, separndolos de la reproduccin ampliada, aunque, como
se dijo, en muchos casos los propios involucrados en el conflicto no lo argumenten
en este marco de totalidad sino primordialmente en trminos de una lucha focalizada
y puntual. Una construccin contra-hegemnica y reconstitutiva de una subjetividad
e identidad diferente, aunque muchas veces solapada y no explcita, est presente
en este proceso. Se construye en contra de las premisas del neoliberalismo que
representa la inteligente y eficaz estrategia para volver a reconstruir cercamientos
-va las privatizaciones y la liberalizacin del mercado- a los bienes sociales comunes
que se haban recuperado con el estado benefactor, fragmentando an ms los
procesos de lucha al exacerbar la perspectiva individualista y competitiva de la
vida. Se hace necesario entonces un ejercicio terico de reunificacin, tanto de las
miradas fragmentadoras como de las fragmentadas protestas y luchas, retomando los
horizontes integradores de las diversas teoras crticas no dogmticas, articulando
dialcticamente conflicto, acumulacin y construccin de hegemona.
Si los movimientos pacifistas, ecologistas y estudiantiles de los pases centrales en los

aos '60 denunciaban, por un lado, el carcter alienante de la sociedad de consumo que
exceda el marco de explotacin del puesto de trabajo, los movimientos de liberacin
nacional y social del tercer mundo mostraban, por otro aunque muchas veces de
maneras truncas-, que la lucha de clases no se restringa exclusivamente al obrero
industrial y tomaban la bandera de una mayor amplitud que inclua necesariamente
horizontes polticos, geopolticos y de desarrollo regional como reivindicacin
principal, con el objetivo de reconstituir lazos comunitarios igualitarios (objetivo
que no muchas veces lleg al xito). Los movimientos antiglobalizacin de los aos
'90 sitan ms explcitamente la problemtica de los bienes comunes, y las infinitas
protestas de campesinos y pueblos originarios en Amrica Latina y otros puntos
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del subdesarrollo vuelven a situar la cuestin de la tierra y el territorio como un

aspecto insoslayable de los procesos de acumulacin. La democracia deliberativa
de los muy diversos movimientos asamblearios a lo largo del mundo ha vuelto a
reaparecer aunque en forma fragmentaria y con vaivenes en tanto un bien comn
organizativo bsico de todo movimiento antisistema, como reaccin primaria al
individualismo de la democracia representativa pero tambin a la burocratizacin y
dogmatizacin de la izquierda y los sindicatos tradicionales.
Al incrementarse exponencialmente la mercantilizacin de la vida con el

neoliberalismo, el rescate del concepto de bien comn posibilita rever el proceso
original y caracterstico de todos los modos de acumulacin bajo el reinado del
capital, que implican necesariamente la separacin del trabajador de sus medios
de existencia. Pero esta separacin hay que entenderla en toda su complejidad, por
cuanto no se limita exclusivamente al proceso de intervencin manual sobre el
objeto de trabajo en el puesto laboral, sino que abarca a las diversas dimensiones
complejas que estructuran la vida de los hombres dentro del modo de acumulacin
capitalista. Al ser la separacin la marca de origen, luego se manifiesta en cada uno
de los aspectos cotidianos que van siendo paulatinamente cercados y privatizados
para poder as el capital administrarlos. Estado y capital administran estratgicamente
este proceso. As, ante el avance del comunismo sovitico en el primer mundo o
su expresin verncula en el tercer mundo, la respuesta fue el Estado de bienestar
o el reformismo populista (quienes se encargaron de recrear espacios comunes
mediante el pleno empleo y el consumo amplio, por ejemplo) que dejaba fuera,
temporalmente, ciertos procesos de cercamiento. Pero luego y rpidamente se
desandan estos pasos una vez instaladas de las ltimas dictaduras en Amrica Latina
o la cada del Muro de Berln en Europa, y el individualismo creciente se impone
con las recetas de cercamientos neoliberales. Cercamiento y despojo se suceden
entonces a lo largo de la historia del capital, manteniendo vivos ciertos mecanismos
de la acumulacin originaria que se interpenetran con la contradiccin bsica de la
reproduccin ampliada constituida por la relacin capital-trabajo.
5. Construccin social de los conflictos en la territorialidad

latinoamericana: dialctica de los procesos de acumulacin
El proceso socio-histrico de produccin/reproduccin moderno insume ms que
ningn otro no slo al trabajo humano (y su subjetivacin) y a la naturaleza en
forma de recursos naturales, sino al territorio mismo en tanto sostn complejo de
todas las actividades de extraccin, produccin, intercambio y reproduccin de la
vida social y tambin simblica. Es que la proliferacin de lo que los pensadores
frankfurtianos, especialmente Adorno y Horkheimer (1969), llamaron racionalidad
instrumental est en la base de todo el desarrollo moderno (Galafassi, 2006 y 2006b).
Es la propia lucha civilizatoria la que se despliega en la construccin y uso de este
territorio moderno, dando lugar a una conjuncin dialctica de variables, es decir,
a un territorio complejo en tanto necesariamente debe romper con una definicin

Guido Galafassi
mecanicista que privilegia slo el espacio fsico desplegado como soporte inmanente
de las actividades. As, espacio material y espacio simblico son dialcticamente
sostn y creacin de la historia y la cultura, al mismo tiempo que de ellos emana
tambin el proceso de construccin de utopas colectivas y alternativas societales,
de las cuales Amrica Latina es rica en ejemplos que se renuevan constantemente.
La reproduccin ampliada y la pervivencia de mecanismos de la acumulacin
originaria como caras de una misma moneda han definido la historia americana
como sinnimo de procesos de reconstruccin y manipulacin de los ritmos de
vida de los sujetos y de alteracin permanente del paisaje, insertos en un patrn
de desarrollo cuyo eje lo marcan los grandes centros de concentracin del capital
mundial. Actan as los territorios perifricos como soporte complejo del proceso
extractivo-productivo de insumos para las economas de alto nivel de consumo,
al mismo tiempo que protagonistas de un proceso perifrico de reproduccin
ampliada tanto para sostener/complementar el proceso extractivo, como resultado
de fuerzas internas que promovieron la industrializacin en permanente conflicto
entre variantes del modelo de acumulacin en el tercer mundo.
Al encontrarse en Amrica Latina y toda la periferia mucho ms frecuentemente

con formaciones econmico-sociales en las cuales si bien predomina el capitalismo
como forma socio-productiva, coexisten subsumidos y/o entrelazados otros modos
de producir y socializar, es entonces posible observar tipologas de conflictos y de
sujetos sociales de una mayor variedad y de una ms amplia trayectoria histrica.
Reproduccin ampliada y mecanismos de la acumulacin originaria coexisten
provocando una amplia diversidad de conflictos en correlacin con esta complejidad
en los modos de acumulacin.Varios se preguntan acertadamente sobre la existencia
de un nuevo modo de acumulacin basado en la proliferacin de procesos de
despojo violento de bienes comunes y sobre la continuidad de estos mecanismos
de acumulacin originaria en nuestros das (Composto y Prez Roig, 2012). A
propsito de esto, es importante entonces revisar toda otra batera de escritos que
proponen la reciente aparicin de un modo de desarrollo que llaman extractivismo
(desconociendo la propia historia del subcontinente), as como aquella otra ms
clsica que entiende a Amrica Latina predominante o exclusivamente en trminos
de slo un proceso de industrializacin. Como suele ocurrir, la historia y la realidad
son infinitamente ms complejas y dialcticas que estos esquemas intelectuales de
facilitacin interpretativa.
Es entonces que no puede pensarse a la historia del desarrollo socio-territorial

latinoamericano sin tener en cuenta primariamente la ecuacin capital-recursos
naturales, por cuanto emergi al mundo moderno con un papel predominante
de dadores de materias primas, ya sea recursos minerales o agropecuarios. La
particular conjuncin entre tecnologa, trabajo y territorio constituye un eje
clave de la actual competencia internacional a la vez que pilar fundamental en
el proceso de construccin de hegemona. Las disputas internas al mercado, por
el grado de participacin en la distribucin de los beneficios, se expresan cada
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vez ms fuertemente, tanto por el desarrollo tecnolgico como en la carrera por

la bsqueda de espacios, ya sea para la extraccin de los recursos-insumos como
para la construccin de mercados de consumo, ya que expansin/globalizacin es
inherente a toda la modernidad.
Bajo estas circunstancias, y particularmente en Amrica Latina inmersa en un proceso

de reprimarizacin de su economa, encontrarse cotidianamente con conflictos en
donde la disputa por el territorio y los recursos son su eje fundamental no debera
sorprendernos, y mucho menos llevarnos a pensar ligeramente que aquellos llamados
nuevos movimientos sociales surgen espontneamente tras la muerte poltica del
llamado viejo paradigma, como aquel que estaba representado bsicamente por
los conflictos sindicales (Offe, 1996). Es que existe una correlacin tanto entre
predominancia de modo de acumulacin con tipologa de conflictos y sujetos
participantes de los mismos, como entre conflictos y paradigma socio-poltico, todo
matizado por las variaciones de las subjetividades, de tal manera que la conjuncin
entre estas dimensiones genera un panorama ms que rico de situaciones, sin que
esto implique caer en la indeterminacin por definicin filosfica. La particular
configuracin socio-histrica determinar en cada caso la cadena de tesis y anttesis,
siendo el modo de acumulacin el sustrato bsico que definir, cuanto menos,
la variedad de sujetos y procesos productivos y reproductivos a partir del cual se
configurar la diversidad de procesos identitarios.
Pero diferenciar taxativamente, al estilo del viejo y del nuevo paradigma, la serie
compleja de conflictos del siglo XX y el actual, en conflictos de la reproduccin
ampliada por un lado y conflictos de la acumulacin originaria del otro, es cuanto
menos una tarea no slo ms que ficticia, sino y fundamentalmente un objetivo
ingenuo que nunca dar frutos clarificadores. Salvo los procesos de luchas obreras
que acompaaron la formacin de los partidos socialistas y comunistas, y las
organizaciones anarquistas en el nacimiento y consolidacin del marxismo en la
Europa occidental del siglo XIX con una mayor impronta de luchas en el marco de
la reproduccin ampliada, al resto de los grandes conflictos posteriores, comenzando
por la revolucin mexicana, pasando por la rusa, la china, la boliviana, la cubana,
vietnamita, nicaragense, etc., se hace imposible situarlos en slo uno de los polos.
Esto no quita que casi todos estas se llevaran a cabo en dcadas en donde el marxismo
y toda la intelectualidad crtica planteaban mayoritariamente el debate en torno a
la contradiccin capital-trabajo y en el marco de la estrategia de cambio social y
poltico totalizador y bien explicitado, dando por sentado que el capitalismo mundial
haba entrado de lleno en la etapa de la reproduccin ampliada, y haba dejado atrs
el proceso de la acumulacin originaria. En la actualidad en cambio, cuando en
ciertos crculos se ha revalorizado y recategorizado la vigencia de mecanismos de la
acumulacin originaria, se pueden identificar muchos conflictos contemporneos
como ms cercanos a este proceso, dada la persistencia de este tipo de acumulacin
y separndose relativamente de otros conflictos en contacto ms directo con los
caminos de la reproduccin ampliada; al mismo tiempo que el horizonte de cambio

Guido Galafassi
se ha desdibujado un tanto dadas las crisis generadas por el avance neoliberal y

la condicin posmoderna. Las actuales luchas ambientalistas, de campesinos y de
pueblos originarios caen, segn muchos intrpretes contemporneos en el esquema
que las asocia con lo nuevo, distancindose as de las luchas de la clase obrera
que habran quedado en otra etapa o forman parte de otra discusin. Pensar, en
cambio, los conflictos como un juego permanente entre luchas en el marco de
la reproduccin ampliada y en el marco de la persistencia de los procesos de la
acumulacin originaria, constituye no slo un desafo intelectual importante sino
que adems obliga a repensar ciertos supuestos para situarnos en un esquema un
tanto ms complejo. Aqu la definicin deber tener necesariamente en cuenta los
modos de acumulacin predominantes en tiempo y lugar (en correlacin con la
complejidad de formaciones econmico-sociales); las caractersticas de los conflictos
en tanto causas, demandas y perfil ideolgico; la tipologa de sujetos involucrados, el
entramado poltico-econmico y por ltimo (en un listado slo indicativo y nunca
exhaustivo) las variables de identidades y subjetividades en juego en el marco del
conflicto.
Pensar Amrica Latina implica reconocer ms explcitamente la correlacin dialctica

entre reproduccin ampliada y acumulacin originaria. En este territorio se cruzan, a
lo largo de toda su historia, los debates entre desarrollo y subdesarrollo; dependencia
y liberacin; indigenismo y occidentalismo; imperialismo y nacionalismo;
industrialismo y produccin agraria; y obviamente entre capitalismo y socialismo.
La rica y compleja diversidad cultural y poltica se entrecruza permanentemente
con este esquema dialctico otorgndole a cada situacin histrica tendencias
diferenciales que mal nos pueden llevar a hablar de procesos equivalentes y
homogneos, ms all de ciertas determinaciones bsicas conjuntas. Si la revolucin
mexicana fue una lucha antioligrquica en donde se superponan clases burguesas y
movimientos subalternos de base campesina en pos de un proyecto modernizador
para los primeros y liberador para los segundos, la revolucin boliviana de 1952 fue
un movimiento insurreccional fuertemente obrero imbuido de ideales bolcheviques
en una extraa paradoja de un pas bsica y fuertemente campesino e indgena,
que result finalmente en un proyecto reformista que se deshizo del componente
proletario primero, para corromperse luego (durante el neoliberalismo). Resurgen,
finalmente en nuestros das, con la emergencia insurreccional del componente
mayoritario campesino-indgena, esos que tuvieron una escasa presencia en las
luchas de mediados de los '50 para reconstruirse ya complejamente a partir de una
serie dialctica de antagonismos que van desde los tnicos, pasando por los socio-
culturales, de clases, de soberana, territoriales y de recursos ecolgicos (Hernndez
et al, 2010; Escobar de Pabn, 2004; Farah et al, 2011). La insurreccin y la nueva
gobernabilidad, a partir de las premisas del buen vivir, plantean reivindicaciones,
cambios, reformas y posicionamientos que dialogan permanentemente con diversas
contradicciones, amparados en una situacin socio-histrica de las tantas que
abundan en Amrica Latina, donde la instalacin de la reproduccin ampliada se
superpone en forma permanente con los mecanismos de la acumulacin originaria,
Vol. 54, N2 (2016) 67

pues la va mercado-plusvala del capitalismo se conjuga con los procesos de violencia,

saqueo y desposesin sobre comunidades, territorios, etnias y recursos ecolgicos. El
complejo proceso de reivindicaciones y transformaciones del presente pivotea sobre
esta complejidad, y aunque no puede llegar, en muchas ocasiones, a la mdula de los
mecanismos de opresin y explotacin, nos plantea un desafo intelectual y socio-
poltico digno de tenerlo claramente presente. La revolucin cubana por su parte,
adems de sus cualidades que desandan todos los esquemas rgidos, inaugur toda
una dcada de fuerte rebelin (no slo poltica, sino adems terica y cultural) en
toda Amrica Latina que necesit finalmente de sangrientas dictaduras para imponer
modelos de individualismo extremo, destruyendo redes y solidaridades histricas
en el marco de modelos socioeconmicos y polticos neoliberales e ideolgico-
culturales neoconservadores. Lo que siempre estuvo en juego fue un modo de
acumulacin y desposesin concentrado, que conjuga reproduccin ampliada y
acumulacin originaria lideradas durante dcadas por la doctrina del desarrollo y la
modernizacin contra diversas estrategias de liberacin y construccin de modos
alternativos. Proceso complejo que fue variando a lo largo del tiempo y el espacio
no slo gracias al momento histrico y al paradigma poltico vigente, sino adems
gracias a la estructura social y poltica, a la construccin cultural ideolgica y a la
lectura que sta haga de la primera segn las caractersticas de las clases involucradas
en los procesos de conflicto.
Consideraciones finales
Si la desposesin entonces atraviesa las diversas formas de la acumulacin, falaz
es determinar a la acumulacin por desposesin como un nuevo modo de
acumulacin caracterstico del capitalismo contemporneo siendo a su vez
sacralizado por muchos movimientos intelectuales y sociales de nuestros das
en su intento por hacerlo operativo. Es que este concepto peca de un carcter
relativamente tautolgico, por cuanto todo proceso de acumulacin capitalista
implica siempre un proceso de desposesin, ya sea que lo que predominen sean
los procesos de la reproduccin ampliada o de la acumulacin originaria. Es as
poco feliz una diferenciacin dicotmica entre un modo de acumulacin con
desposesin y otro aparentemente sin ella. El despojo o el saqueo se dan tanto en
los procesos de acumulacin caractersticos de la reproduccin ampliada, en donde
intervienen arquetpicamente una empresa capitalista y una masa de trabajadores
asalariados, como en lo que hoy se ha dado en llamar acumulacin por desposesin.
Pero por cierto, esta permanencia en nuestros das de procesos caractersticos de
la acumulacin originaria nunca o casi nunca se generan si no es en correlacin
dialctica con los procesos de la reproduccin ampliada tanto si, relaciones de mayor
continuidad o de mayor discontinuidad, medien entre ambos. En este sentido, lo
que podemos identificar son tendencias, predominios de procesos que pivotean
entre ambos polos de los modos de acumulacin. Los conflictos sociales estarn
entrelazados dialcticamente con estas tendencias. Es obvio que la insurgencia
obrera no puede darse o no puede ser predominante en espacios o momentos ya sea

Guido Galafassi
cuyo desarrollo industrial sea limitado (revolucin mexicana y cubana, por ejemplo)
o ya sea cuando este desarrollo est tan avanzado que ser el sector terciario el
que se vuelva predominante y/o cuando la declinacin de la lucha obrera ceda
paso al acuerdo programtico (Europa occidental en los aos '60-'70), poniendo
as un freno a la lucha de clases tradicional en su sentido ms clsico en forma
abierta y explcita. La conflictividad en la Argentina de los aos '60 muestra cmo
la insurgencia obrera se inserta en un fuerte proceso de redefinicin del modelo
industrializador, quedando en claro la correlacin entre acumulacin va desarrollo
industrial y el mundo del trabajo como eje de los conflictos. Como contraparte, en
aquellos momentos o espacios en donde lo que prime sea la produccin agraria o
extractiva es esperable observar en mayor medida conflictos con vinculacin ms
directa con los procesos identificados con la pervivencia de los mecanismos de la
acumulacin originaria (Bolivia y Ecuador en la actualidad), en donde el despojo
material (de recursos, tierras y formas de vida) sea ms explcito y los sujetos sociales
y las clases y fracciones de clases tengan una mayor dispersin identitaria que aquella
del modelo clsico obrero vs capitalista industrial.
Al ser Amrica Latina (y todo el tercer mundo) una sumatoria de regiones en donde
el nuevo modo de produccin de la modernidad fue trado desde fuera por sobre
las culturas y las poblaciones originarias (con formas productivas, polticas y sociales
bien diferentes del capitalismo y a su vez diferentes entre s), se conforma una
compleja trama de superposicin/complementacin entre el capitalismo y otros
modos productivos, dando lugar a formaciones sociales sumamente complejas. Va
el juego del par coercin-consenso (Galafassi, 2011), un capitalismo perifrico
intent e intenta imponerse sin terminar nunca de aniquilar las formaciones y
culturas originarias. Es entonces que los conflictos que surgen indefectiblemente no
pueden escapar a esta complejidad y por lo tanto resulta ms que bsico, en lugar de
importar modelos intelectuales creados a imagen y semejanza de los conflictos del
capitalismo avanzado, generar modelos de interpretacin que puedan dar cuenta de
las particularidades de este entramado complejo de formaciones sociales.
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Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 75-106
ISSN 0716-1077
Un estudio de caso de Landnahme: el sector

agroexportador en Chile (1973-1990)
Claudia Cerda
Universidad Friedrich-Schiller, Jena, Alemania
claudiacerda.becker@googlemail.com
El siguiente artculo utiliza el concepto de Landnahme para analizar el

desarrollo del sector agroexportador durante la dictadura militar (1973-1990).
Es as como se plantea que ste se trata de un proceso eminentemente poltico
que implic la expansin capitalista a travs de la comodificacin de la tierra,
agua y seguridad social, as como la desregulacin del mercado del trabajo. Al
respecto se propone que estos mbitos se constituyeron como un otro no
capitalista que fueron comodificados o recomodificados e incorporados a la
produccin capitalista, lo que llev a la precarizacin tanto del trabajo como
de las condiciones de vida de los asalariados del agro.
Palabras clave: Landnahme, colonizacin capitalista, commodification,
precariousness, Chile.
The Landnahme Case: The Agro-Export Sector

in Chile (1973-1990)
The article uses the concept of Landnahme to anaylze the development of the
agro-export sector during the military regime (1973-1990), which, we argue,
was a highly political process implying the capitalist expansion through the
commodification of land, water and social security, as well as the deregulation
of the workforce. These areas were constructed as the 'non-capitalist other,
which were commodified or re-commodified and incorporated into capitalist
production, leading to increased precariousness for the working conditions of
agricultural workers'.
Keywords: Landnahme, capitalist colonization, commodification, Chile.
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Un estudio de caso de Landnahme: el sector agroexportador en Chile (1973-1990)
Introduccin
El sector agrcola es de vital importancia para Chile, definindose a partir del ao
2006 como un mbito estratgico para el desarrollo exportador del pas. En la
actualidad a travs de sus encadenamientos productivos aporta cerca del 13%
del PIB nacional (ODEPA, 2011). Para el uso agropecuario y forestal se destinan
35.514.010 hectreas, lo cual permite un total de 301.376 explotaciones agrcolas,
forestales y pecuarias (OIT, 2012). En cuanto a las exportaciones, en los ltimos 10
aos stas casi han duplicado su valor, aumentando de USD 8.898 millones (2006)
a USD 14.691 millones (2015), lo que equivale a una tasa de crecimiento anual
promedio de 5,7% (ODEPA, 2016: 2). Es as como en los ltimos 6 aos, los envos
del sector silvoagropecuario han aumentando 9 puntos porcentuales, llegando a
representar el 8% de las exportaciones totales (DIRECON, 2015). Junto con lo
anterior, la actividad silvoagropecuaria es relativamente intensiva en mano de obra,
siendo el tercer sector despus de comercio e industria manufacturera en generar
empleo en Chile. Es as como cerca de 740.000 personas incluyendo el trabajo de
temporada trabajan anualmente en esta actividad, lo cual corresponde a un 11,2%
de la fuerza de trabajo del pas (ODEPA, 2011).
Considerando la relevancia de este sector, el presente trabajo busca indagar en los

fundamentos que permitieron la implementacin y el xito de este modelo de
exportacin. Es as como se propone que el desarrollo del sector agroexportador
puede ser entendido como un proceso de Landnahme1 (Drre, 2009a; 2009b; 2009c;
2012b) eminentemente poltico, en el cual el Estado jug un rol fundamental. Este
proceso se bas principalmente en la ocupacin y comodificacin de zonas no
capitalistas, lo cual conllev la reestructuracin de la propiedad agrcola, del modo
de produccin, de la fuerza de trabajo y de la institucionalidad laboral y social. Es as
como durante la dictadura militar se configura un nuevo sistema agrario capitalista
inserto en los mercados globales que sigue vigente hasta el da de hoy (Fischer, 2011;
Bellisario, 2007a).
Este proceso de Landnahme impulsado por el Estado tambin implic la precarizacin

del agro, lo cual se evidencia en un empeoramiento de las condiciones tanto
laborales como de vida de los trabajadores. De hecho, se observa un significativo
retroceso en las conquistas alcanzadas en los gobiernos anteriores a 1973 y una
drstica disminucin en el nivel de vida, lo cual se refleja en: un aumento de la
inestabilidad laboral, la disminucin de los salarios, la limitacin en el ejercicio de
los derechos colectivos, la marginacin del sistema de seguridad social, el aumento
de la pobreza y el retiro de la asistencia social proporcionada por el Estado (Gmez
y Echeique, 1988; Kay 1981; Silva, 1988; Saldaa, 2007).

1
En el apartado siguiente se propone una aproximacin terica al concepto de Landnahme.

Claudia Cerda
En este contexto surgen como preguntas de investigacin cules fueron las

caractersticas que adopt el proceso de Landnahme en el agro chileno durante la
dictadura militar (1973-1990)? Y cules fueron los mecanismos implementados
por el Estado durante este periodo que llevaron a la precarizacin del sector
agroexportador? Con el objetivo de responder a estas preguntas, en el siguiente
apartado se realiza una aproximacin terica al concepto de Landnahme, para luego
presentar la metodologa utilizada as como el contexto sociohistrico previo al
golpe de Estado. Posteriormente se expone el contexto sociohistrico durante la
dictadura militar, para luego identificar y analizar los mecanismos implementados
durante este tiempo que llevaron a la precarizacin del sector agroexportador.
Finalmente se realiza una sntesis del trabajo, destacando las caractersticas centrales
que adopt el proceso de Landnahme durante este periodo.
1. Aproximacin terica al concepto de Landnahme

Drre (2009c) plantea que los procesos de reestructuracin que se observan a
partir de 1970 en los centros capitalistas desarrollados pueden ser entendidos
como un nuevo proceso de Landnahme. En este contexto, el trmino Landnahme es
utilizado como una metfora para dar cuenta de la dinmica de expansin interna
y externa del capitalismo (Drre, 2012a y 2015). Basndose en Marx (1973 y
1976), Luxemburgo (1975) y Harvey (2005 y 2007)2, Drre propone que en el largo
plazo las sociedades capitalistas no pueden reproducirse a s mismas, necesitando
ocupar y comodificar permanentemente a un otro no capitalista. De este modo, la
colonizacin capitalista3 (o Landnahme) necesita siempre de un afuera, el cual puede
ser entendido como un afuera ya existente, en forma de sociedades no capitalistas.
Puede colonizar reas dentro de la sociedad capitalista, por ejemplo reas no

2
Drre, al igual que diversos autores como Luxemburg, Arendt y Harvey, propone que la acumulacin
primitiva u originaria no se limita a la historia temprana del capitalismo sino que evidentemente
vuelve a repetirse bajo otras condiciones histricas (Drre, 2009c: 39), permitiendo de este
modo la expansin del capitalismo por medio de la ocupacin de reas no capitalistas. En este
contexto, a mi parecer, el aporte que Klaus Drre realiza es el anlisis de la relacin existente entre
la colonizacin capitalista (Landnahme) y la precariedad laboral.

3
Si bien Landnahme en espaol significa literalmente toma de tierra, siguiendo la traduccin
realizada por Marek Hoehn del texto de Klaus Drre sobre La Precariedad: Centro de la cuestin
Social en el Siglo XXI?, prefiero utilizar el trmino colonizacin capitalista, en tanto permite
dar cuenta del proceso de expansin, ocupacin y toma de posesin de Land (tierra), lo cual no
necesariamente coincide con terreno (Grund) o suelo (Boden) (2012a). En este sentido la palabra
Land (tierra) ms bien acta como una metfora de un otro no capitalista, pudiendo referirse tanto
a regiones como a grupos sociales, instituciones y actividades susceptibles de ser ocupadas (Drre,
2015). Este aspecto lo diferencia claramente del concepto Landgrabbing (acaparamiento de tierras),
el cual se centra principalmente en las acciones de captacin del control sobre relativamente vastas
extensiones de suelo y otros recursos relacionados con la tierra (Borrs et al, 2013: 82).
Vol. 54, N2 (2016) 77

comodificadas. Pero tambin puede crear activamente este afuera recurriendo al

proceso de acomodificacin4 (2009a: 81).
Los procesos de Landnahme son concebidos como procesos polticos (Drre, 2009c
y 2012b), en tanto que la emergencia del modo de produccin capitalista siempre
ha sido producto de la coaccin estatal y la intervencin poltica (Drre, 2009a:
80). Es as como desde el inicio de la expansin capitalista, la movilizacin y el
disciplinamiento de los trabajadores para la produccin capitalista, no se bas slo
en incentivos econmicos sino que en gran medida se debi a la utilizacin de
mecanismos de coercin implementados por el Estado (Drre, 2012b). No obstante,
Drre (2009c) seala que los procesos de Landnahme no se agotan slo en prcticas
depredadoras, sino que su modus operandis se basa en diversas formas de intervencin
estatal.
Junto con lo anterior, Drre (2009a, 2009b y 2009c) refiere que en los escritos
de Marx sobre acumulacin primitiva ya es posible encontrar una relacin entre
Landnahme y precariedad. En el actual rgimen de acumulacin, la precarizacin
puede ser entendida como una consecuencia de la colonizacin capitalista financiera,
la cual se caracteriza por el socavamiento de los sistemas de regulacin y de las
instituciones que limitan el mercado, persiguiendo la recomodificacin del trabajo.
En este sentido, la precariedad se ha transformado en el equivalente funcional del
ejrcito de desempleados. Es as como la revitalizacin de este mecanismo puede ser
entendido como un intento de crear activamente un afuera que ha permitido por
medio de estrategias de externalizacin, outsourcing, desregulacin, dumping salarial y
brutalizacin del mercado laboral el desarrollo del capitalismo financiero (Drre,
2012b).
Este nuevo ciclo de colonizacin capitalista ha implicado un nuevo orden de explotacin,

a saber, la explotacin secundaria, en la cual la racionalidad del intercambio de equivalencia
deja de aplicarse o slo se aplica de manera limitada (Drre, 2013), utilizndose
formas simblicas y la fuerza poltica para conservar las diferencias interior-afuera que
favorecen la devaluacin del trabajo o la exclusin de ciertos grupos sociales. En este
contexto, la funcionalizacin del trabajo de reproduccin no remunerado realizado
por las mujeres y la instalacin de estatus transitorios para migrantes, son ejemplos
clsicos de este rgimen de explotacin (Drre, 2013: 130).
Si bien Drre desarrolla el teorema de Landnahme para dar cuenta de la expansin

continua del capitalismo en el norte global, focalizndose en la colonizacin del
Estado de bienestar y de sus instituciones en tanto un otro no capitalista susceptible
de ser ocupado, el autor propone que el sistema econmico global slo puede
existir dentro de una red de relaciones de poder nacionales e internacionales que

4
Bajo acomodificacin se entiende el proceso por medio del cual una mercanca involuntariamente
es sacada del mercado, perdiendo as su carcter de mercanca (https://jorck.wordpress.
com/2013/12/04/landnahme-des-sozialen/).

Claudia Cerda
continuamente (re)producen la demarcacin interior-afuera (2012b: 133). A mi

parecer, esto da cabida para reflexionar acerca de las formas que adopta el proceso
de Landnahme en otros contextos histricos-concretos, como es el caso de los
capitalismos dependientes en Amrica Latina (Ferreira et al, 2012). En este sentido,
la utilizacin del concepto de Landnahme para el anlisis de situaciones especficas
como es el caso del desarrollo del sector agroexportador durante la dictadura militar
(1973-1990) permite relacionar la expansin del capitalismo con el proceso de
precarizacin, considerando no slo los factores econmicos en juego sino que
tambin la dimensin poltica, logrndose de este modo evidenciar los procesos
y mecanismos implementados por el Estado que han favorecido el desarrollo del
sector agroexportador y con esto la transferencia de valor desde la periferia al centro.
Esto puede significar un complemento a los planteamientos tericos desarollados en
Latinoamrica como es la teora marxista de la dependencia, la cual propone que el
proceso de integracin de las economas nacionales al mercado global ha implicado
la constitucin de mecanismos de transferencia de valor que llevan a que el plus
valor producido en la periferia sea apropiado y acumulado en el centro (Amaral,
2013: 83).
Junto con lo anterior, la utilizacin del concepto de Landnahme a un contexto

diverso permite analizar las particularidades de este proceso en economas
perifricas, como es el caso de Chile. A diferencia del norte global, se observa que en
el caso del sector agroexportador, el proceso de precarizacin no slo ha implicado
la recomodificacin del trabajo, sino que tambin procesos de comodificacin
de la tierra y del agua. Es as como se presentan formas mixtas de colonizacin
capitalista que combinan, por una parte, procesos de comodificacin ms cercanos
a la acumulacin primitiva caracterizados por el disciplinamiento y la violencia
(Landnahme de primer orden), junto con la ocupacin de territorios, instituciones y
grupos sociales, los cuales se constituyeron como un otro no capitalista que fueron
(re)colonizados e incorporados a la produccin capitalista (Landnahme de segundo
orden).
2. Estrategia metodolgica
Este trabajo utiliz como estrategia metodolgica el estudio de caso (Flyvbjerg,
2012;Yin, 2003), lo que favoreci la comprensin del fenmeno de estudio dentro
de su contexto real, buscando analizar los mecanismos implementados por el Estado
durante la dictadura militar (1973-1990) que llevaron a la precarizacin del sector
agroexportador. Asimismo, se utiliz una perspectiva sociohistrica (Skocpol y
Somers, 1980; Mahoney, 2004; Mahoney y Rueschemeyer, 2003), lo que favoreci la
investigacin del proceso de precarizacin as como de las caractersticas adoptadas
por el proceso de Landnahme durante la dictadura militar.
Este enfoque resulta pertinente con la utilizacin de la teora de la colonizacin

capitalista (Landnahme) en la medida que posibilita la identificacin y anlisis de
Vol. 54, N2 (2016) 79

las causas y procesos que generan determinados resultados en contextos histricos

delimitados. En este sentido, el factor temporal fue una variable relevante a considerar
en tanto los fenmenos de estudio no son analizados como sucesos estticos, sino
ms bien como procesos que se desarrollan over time and in time (Mahoney,
2004: 12). Considerando esto, cabe mencionar que junto con el anlisis del periodo
ya mencionado (1973-1990), se incorpor el contexto histrico previo al Golpe de
Estado (1964 -1973), lo que favoreci contar con un marco de referencia con el cual
comparar las polticas implementadas durante el rgimen militar.
Para llevar a cabo la investigacin se realiz una combinacin de mtodos de

investigacin (Mix Method), lo que permiti tener un abordaje cualitativo y
cuantitativo del fenmeno en estudio. Mediante de la revisin de documentos,
fuentes secundarias y datos estadsticos descriptivos se busc analizar, entre otros
factores, el contexto institucional, las principales reformas sociales, polticas y
econmicas, as como su impacto en el sector agrcola durante la dictadura militar
(1973-1990).
3. Contexto sociohistrico previo al golpe de Estado (1964

-1973)
Antes de 1973 la economa chilena se caracterizaba por ser una economa protegida en
la cual el Estado jugaba un rol central. La estrategia de desarrollo implementada estaba
basada en el modelo de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones
(ISI). Este se caracterizaba por una alta proteccin arancelaria, aplicacin de cuotas a los
bienes importados y restriccin al flujo de capital extranjero, lo cual buscaba potenciar
el desarrollo de un mercado interno para la produccin domstica. De este modo, era
el Estado quien controlaba mayoritariamente ya sea de forma indirecta o directa la
actividad econmica del pas (Bellisario, 2007a; Stallings, 2001, Meller; 1998).
El rol proteccionista del Estado tambin se reflejaba en la legislacin laboral, la cual

protega ampliamente a los trabajadores a travs de la fijacin de trabas y de elevadas
indemnizaciones en caso de despidos. Es as como en 1966 se incorpora al Cdigo
del Trabajo la ley de inamovilidad, la cual impeda el despido de trabajadores sin una
causa justificada (Stallings, 2001, Mizala y Romaguera, 2001). Asimismo, mediante
la fijacin de los incrementos salariales del sector pblico y otras intervenciones, el
gobierno desempeaba un papel importante en el proceso de negociacin colectiva
(Stallings, 2001: 38).
De este modo, durante este periodo, a travs de la proteccin de los trabajadores,

la regulacin del salario mnimo y los acuerdos de indemnizacin, se avanz en
la fijacin de polticas de bienestar social, las cuales si bien estaban dirigidas
principalmente a trabajadores urbanos, a partir del gobierno de Eduardo Frei
Montalva(1964) se realiza un esfuerzo importante por ampliar su aplicacin a los
trabajadores rurales (Fischer, 2011). En este contexto se visualiza la reforma agraria

Claudia Cerda
con un doble propsito: por una parte, como una posibilidad para mejorar las
condiciones de vida de los trabajadores rurales y campesinos y, por otra, como un
mecanismo para romper la concentracin de la propiedad de la tierra y aumentar la
productividad del agro (Meller, 1998; Kay, 2002; Bellisario, 2007a y 2013).
3.1. Implementacin de la reforma agraria

Si bien la ley de reforma agraria fue firmada en 1962 (Ley N 15.020) durante el
gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964), su implementacin fue slo nominal,
teniendo un mnimo impacto en la redistribucin de la tierra. En este sentido,
es Eduardo Frei Montalva (1964 -1970) quien lleva adelante esta reforma y
posteriormente Salvador Allende (1970 -1973) radicaliza su aplicacin.
Durante el Gobierno de Frei Montalva, la reforma agraria fue una de las principales
medidas implementadas, teniendo como objetivos centrales la modernizacin del
agro as como la inclusin social de campesinos y trabajadores rurales, quienes
histricamente haban sido marginados (Meller, 1998; Kay, 2002; Bellisario, 2007a).
De este modo, junto con aumentar la productividad exista un fuerte componente
de justicia social que buscaba elevar las condiciones de vida en el agro a travs del
mejoramiento de la educacin, salud y vivienda. Asimismo, se pretenda integrar a
los campesinos a la vida poltica nacional por medio de la creacin de organizaciones
cvicas y mejorar sus condiciones econmicas mediante la legalizacin del derecho a
sindicalizarse y negociar colectivamente (Tinsman, 2009).
Durante el primer periodo de la reforma agraria, se comenz con la expropiacin

de latifundios utilizando la ley promulgada en 1962. En 1967 se aprueba una
nueva ley (Ley N 16.640), la cual otorga el marco regulatorio definitivo para su
implementacin a travs de la fijacin de la secuencia, mecanismos y responsabilidades
en la aplicacin de la reforma (Bellisario, 2007a). Asimismo, durante este periodo
se visualiza la sindicalizacin campesina como un complemento fundamental para
llevar a cabo la reforma agraria, por lo cual en 1967 se aprueba la ley N 16.625. sta
autoriza la creacin de sindicatos comunales, los cuales deben contar con un mnimo
de 100 trabajadores, pudindose organizar en federaciones y confederaciones. De igual
manera, este nuevo marco legal reconoce el derecho a huelga de los campesinos,
asegura el financiamiento de las organizaciones a travs del aporte equivalente de
trabajadores y patrones y crea el Fondo de Educacin y Extensin Sindical con la
finalidad de otorgar capacitacin a sus afiliados (Daz Osorio, 1992; Chonchol, 2006).
Sobre la base de estas dos nuevas leyes reforma agraria y sindicalizacin campesina
durante el gobierno de Frei Montalva se expropiaron alrededor de 1.400 haciendas,
lo cual corresponde a 3,5 millones de hectreas. Con respecto a la organizacin de
los campesinos, se crearon un total de 910 asentamientos, beneficiando a 21.0905
5
No existe una cifra certera sobre el nmero de beneficiados de los asentamientos. Daz Osorio
(1992) refiere que durante el gobierno de Frei (hasta septiembre de 1970) se crearon un total de 915
Vol. 54, N2 (2016) 81

asentados y a sus familias. Adems, se conformaron 510 sindicatos sumando un total

de 140.293 afiliados (Daz Osorio, 1992; Bellisario, 2007b).
No obstante, independientemente del nmero total de beneficiarios de este periodo,

el porcentaje alcanzado se encontraba muy por debajo de lo comprometido6. Esto
gener un enorme descontento y frustracin en miles de campesinos, quienes
vieron que sus expectativas, de mejoramiento de sus condiciones de vida y de un
cambio fundamental, no fueron cumplidas (Bellisario, 2007a).
Durante el Gobierno de Salvador Allende (1970-1973) se produjo una intensificacin

de la reforma agraria, la cual se consideraba como complementaria y necesaria para
realizar los cambios estructurales que permitiran sentar las bases de una economa
socialista (Daz Osorio, 1992; Meller, 1998; Bellisario, 2007a). Si bien se utiliz
el mismo marco legal7 vigente para la implementacin de la reforma agraria, el
proceso de expropiacin fue acelerado. Es as como en el primer ao de gobierno
se expropi casi el mismo nmero de fundos que en todo el gobierno de Frei. Este
proceso se intensific en el segundo ao, en el que prcticamente se complet la
destruccin del latifundio (Meller, 1998: 141).
En 1973, el gobierno ya haba expropiado cerca de 4.400 fundos lo que corresponda

a 6,4 millones de hectreas. Con respecto a la sindicalizacin, sta aument en
un 120% en relacin al gobierno anterior (Daz Osorio, 1992; Meller, 1998; Kay,
2002). En cuanto a las formas de organizacin y produccin, se introdujeron nuevas
variantes como alternativas a los asentamientos y cooperativas las cuales eran
administradas por el Estado (Bellisario, 2007b, Murray; 2011). Es as como se crearon
los Centros de Reforma Agraria (CERA) y los Centros de Produccin (CEPRO).
Los CERA fueron concebidos como grandes unidades productivas administradas por
la Corporacin de la Reforma Agraria (CORA), en las cuales tanto los campesinos
como los trabajadores rurales externos al predio reciban un salario por su trabajo. A
su vez, los CEPRO consistan en predios estatales que pasaron a ser parte integrante
del rea de Propiedad Social de la Economa, la cual estaba conformada por las
industrias y haciendas controladas por el Estado. Para el ao 1973 ya se haban
creado 296 CERA y 75 CEPRO (Daz Osorio, 1992; Bellisario, 2007b).
asentamientos, lo cual benefici a 31.324 familias.

6
El programa de gobierno tena como objetivo beneficiar a 100.000 campesinos (Meller, 1998),
por lo cual, tomando las cifras de Bellisario (2007a), se alcanz a cumplir slo con el 21% de lo
comprometido o con el 31% si se consideran las cifras entregadas por Daz Osorio (1992).

7
El gobierno propuso un cambio en la legislacin con la finalidad de reducir el lmite mximo de
las haciendas a 40 hectreas y eliminar el derecho preferencial a escoger una reserva. Esto permitira
acelerar el proceso de reforma y contar con una mayor cantidad de tierras para el sector reformado.
Sin embargo, al no contar con la mayora parlamentaria para esta propuesta, se sigui utilizando la
ley vigente (Meller, 1998).

Claudia Cerda
A modo de sntesis cabe sealar que en ambas etapas el Estado jug un rol fundamental
en la distribucin de la tierra mediante el desmantelamiento de la estructura
del sistema hacendal (Bellisario, 2009:191), favoreciendo formas colectivas de
organizacin y produccin. Asimismo, el Estado provey del capital y suministro
de insumos necesarios para la produccin, as como del pago anticipado de jornales
para el sector reformado (Kay, 1978). De este modo, a travs de la intervencin
del Estado, se avanz en la igualacin de los ingresos rurales y en la participacin
poltica del campesinado (Kay, 1978). En el gobierno de la Unidad Popular se inici
la distribucin estatal de bienes y servicios a bajo costo, implementndose programas
especiales para ayudar a los grupos ms pobres del sector rural en las reas de empleo,
vivienda, salud y educacin (Kay y Winn, 1972; Rosenblitt et al, 2001).
Las organizaciones sindicales rurales lograron importantes conquistas, tales como el

pago de la seguridad social, la mejora salarial, el respeto de la jornada de trabajo y el
pago de horas extraordinarias, lo cual se tradujo en una mejora de las condiciones
de trabajo y de vida (Gmez, 1982). Estos logros significaron la universalidad de
los derechos laborales para los trabajadores del agro en tanto dejaron de depender
de la voluntad de los hacendados, pasando a ser legalmente reconocidos (Saldaa,
2010). Sin embargo, la radicalizacin de la reforma agraria junto con otras
reformas implementadas durante este periodo llev a la polarizacin poltica, social
e ideolgica. A mediados de 1973 la economa nacional se encontraba en crisis.
Esto se vio reflejado en un aumento de la inflacin as como en la escasez de
los bienes de consumo y en la disminucin de la inversin, lo cual provoc una
tensin insostenible entre ambos lados del espectro poltico. En consecuencia el
11 de septiembre de ese mismo ao, bajo la conduccin del Comandante en Jefe
del Ejrcito Augusto Pinochet, se lleva a cabo un golpe de Estado, el cual puso
fin violentamente al gobierno de la Unidad Popular (Scully, 1992; Moulian, 1993;
Boeninger, 1997; Valenzuela, 2013).
4. Contexto sociohistrico: dictadura militar (1973-1990)

En sus inicios, la dictadura militar (1973-1990) en sus inicios se caracteriz por la
aplicacin rgida e ideolgica de un conjunto de reformas estructurales y polticas
macroeconmicas (Stallings, 2001: 23). Se aplic una poltica econmica de libre
mercado, la cual se bas en la privatizacin, la desregulacin y la liberalizacin del
mercado (Ffrench-Davis, 2001; Grate, 2012). Esto signific no slo una profunda
transformacin econmica, sino que tambin poltica y social.
La reestructuracin anteriormente sealada fue producto de una serie de reformas

implementadas tanto en el mbito econmico como social. Al respecto, cabe
mencionar que estos cambios estructurales fueron implementados en su mayora
Vol. 54, N2 (2016) 83

en un breve tiempo8, en medio de serias restricciones polticas y en un contexto de

violacin de los derechos humanos (Meller, 1998: 193). Es as como se prescribieron y
disolvieron los partidos polticos y se instaur una poltica de persecucin y represin
contra los dirigentes polticos, sindicales y sociales. Adems se llev a cabo una poltica
sistemtica de exilio. En este contexto de desmovilizacin de las organizaciones
sindicales y de implementacin de polticas de desregulacin, privatizacin y
liberalizacin se impuls el proceso de modernizacin del sector agrcola.
4.1. Modernizacin del agro: profundizacin del capitalismo

agrario
Las reformas implementadas durante la dictadura buscaron sentar las bases de
un nuevo modelo econmico en el agro. De este modo, a travs de medidas de
liberalizacin del mercado agrcola, del retiro del Estado y de la priorizacin del
sector agroexportador se desmantel el modelo de industrializacin mediante la
sustitucin de importaciones y se instaur un modelo centrado en la exportacin de
recursos naturales (Daz Osorio, 1992; Bellisario, 2007a; Murray, 2011) que buscaba
priorizar actividades econmicas que tuvieran ventajas comparativas con respecto
al mercado internacional (Kay, 1981; Rosenblitt et al, 2001; Saldaa, 2007). En
este sentido, es posible plantear la emergencia de un nuevo ciclo de colonizacin
capitalista (Landnahme), en el cual los espacios protegidos durante los gobiernos
anteriores actuaron como un otro no capitalista, siendo violentamente ocupados
y comodificados a travs de las nuevas polticas estatales.
En este contexto se llev adelante una contra-reforma cuyo objetivo principal era
revertir el proceso de reforma agraria impulsada por los gobiernos anteriores, as
como generar un mercado de tierra y aguas inexistente hasta el momento (Murray,
2011; Arteaga, 2000). Si bien la distribucin de las tierras no volvi completamente
a la estructura latifundista previa a los gobiernos de Frei Montalva y Allende, se
gener un proceso de reconcentracin de la tierra a favor de los empresarios, que
permiti establecer las condiciones necesarias para implementar la industrializacin
del sector agrcola de exportacin (Bernales, 2009: 6-7).
Esta alteracin del uso del suelo tambin llev a introducir cambios en los mtodos
tradicionales de cultivo, incorporndose nuevas tecnologas en la produccin. As,
por ejemplo, se pas del antiguo sistema de regado por canales al riego por goteo,
del uso de abonos naturales al de pesticidas qumicos y de la utilizacin de los
animales para el transporte a la adquisicin de tractores, camionetas y minibuses

8
Los encargados de disear e implementar las reformas estructurales neoliberales fueron economistas
chilenos conocidos como Chicago Boys, quienes estudiaron bajo la direccin de Milton Friedman
y Arnold Harberger. Para este grupo de tecncratas, la falta de libertad poltica durante la dictadura
militar se convirti en el escenario ideal para sentar las bases, sin resistencia alguna, de una
economa de libre mercado (Dlano y Traslavia, 1989).

Claudia Cerda
(Arteaga, 2000: 34). Asimismo, se transform la composicin de la fuerza de trabajo,

evidencindose un aumento de la mano de obra asalariada as como de trabajadores
temporales y una creciente feminizacin. Diversos autores plantean que la
implementacin de este nuevo orden agroindustrial trajo consigo la precarizacin
creciente del asalariado rural (Kay, 1995: 11). A continuacin se presentarn en
detalle los principales mecanismos de precarizacin implementados durante la
dictadura militar, lo que evidencia que el proceso de precarizacin en el agro no se
limit slo a la recomodificacin del trabajo, sino que estuvo inmerso en un proceso
ms amplio de comodificacin, desregulacin y liberalizacin.
5. Identificacin y anlisis de los mecanismos de

precarizacin implementados durante la dictadura: efectos
en el agro
Durante la dictadura militar se implementaron diversas polticas econmicas y
sociales que pueden ser concebidas como mecanismos de precarizacin, a saber:
i) comodificacin de la tierra, ii) promocin del sector agroexportador, iii)
desregulacin del mercado de trabajo y iv) comodificacin de la seguridad social.
En este contexto se propone una articulacin de los distintos mecanismos, lo
que permite comprender la precarizacin del sector agrcola ms all de la mera
recomodificacin del trabajo9. Asimismo, se plantea que la precarizacin en este
sector no slo responde a un proceso econmico, sino que se trata de un proceso
eminentemente poltico en el cual el Estado jug un rol activo en su implementacin.
5.1 Comodificacin de la tierra

Como se mencion anteriormente, despus del golpe de Estado, una de las
primeras medidas implementadas por el gobierno militar fueron el trmino de las
expropiaciones as como la devolucin y distribucin de los predios confiscados.
Del total de tierras expropiadas, el 33% fue devuelto a sus antiguos propietarios,
el 41% fue traspasado a campesinos en el proceso de parcelizacin, el 16% fue
subastado y el 10% restante qued en manos del Estado (Bellisario, 2007a y 2009).
Previo a la distribucin de las tierras entre los campesinos, se procedi a disolver

las formas de organizacin implementadas durante el gobierno de la Unidad
Popular (CERA y CEPRO) y se reestructur el sector reformado10. De este modo,
se expulsaron a quienes ejercan cargos de dirigencia sindical, a los militantes de
partidos polticos de izquierda y a aquellos que haban participado en la toma de
predios as como a campesinos solteros y a trabajadores rurales temporeros. Esto
9
Recomodificacin del trabajo se refiere al proceso de socavamiento de las reglas e instituciones
que limitan el carcter de mercanca del trabajo humano (Brinkmann 2006).
10
El sector reformado es el de aquellos campesinos y trabajadores rurales que haban sido beneficiados
por la reforma agraria durante los gobiernos de Frei y Allende (Bellisario, 2007a).
Vol. 54, N2 (2016) 85

signific la expulsin de ms de 20.000 campesinos (Bellisario, 2007a y 2009).

Junto con lo anterior, en 1975, a travs del decreto ley N 1272, se autoriz la
disolucin de las cooperativas creadas durante los gobierno de Frei y Allende y
se aprob la divisin de las tierras en forma de propiedad privada, lo cual permiti
dar inicio a la asignacin de parcelas productivas individuales11. De un total de
76.500 trabajadores rurales que haban conformado el sector reformado en 1973,
slo 46.000 trabajadores con sus familias fueron beneficiados, mientras los restantes
29.000 fueron excluidos, quedando sin posibilidad de acceder a tierras y sin los
medios necesarios para subsistir (Bellisario, 2007b y 2009).
Debido a la ausencia de ayuda estatal que permitiera a los pequeos productores tener
acceso a crditos especiales y asistencia tcnica, cerca de un 40% de los campesinos
que recibieron parcelas se vieron forzados a vender sus tierras (Kay, 2002; Bellisario,
2007a y 2007b; Fischer, 2011). Es as como a comienzos de la dcada de los 80,
cerca de 180.000 parcelas fueron transadas en el mercado (Chonchol, 2006). De este
modo, el proceso de comodificacin de la tierra, por medio de la descolectivizacin
(disolucin de cooperativas), la expulsin de trabajadores agrcolas del sector
reformado y la venta de parcelas gener un mercado de tierras y agua inexistente
hasta el momento y dej a miles de campesinos y trabajadores sin tierra, quienes se
vieron en la necesidad de vender su fuerza de trabajo, lo cual aument bruscamente
el desempleo en el sector agrcola12 y debilit su poder poltico (Kay, 1981; Jarvis,
2004). Esta situacin se vio agravada durante la crisis econmica de 1982-83,
cuando se perdieron alrededor de 60.000 empleos agrcolas, lo que equivale a
la desocupacin de uno de cada 10 trabajadores que haban laborado en el ao
anterior (Gmez y Echeique, 1988: 56).
A modo de sntesis, es posible plantear que si bien este mecanismo de precarizacin

no actu directamente sobre las condiciones laborales de los trabajadores del agro,
signific el empobrecimiento para miles de campesinos en la medida que quedaron
sin los medios necesarios para subsistir. Asimismo, la comodificacin de la tierra trajo
consigo un proceso de reconcentracin de la propiedad y del capital, en tanto la
venta de parcelas y predios favoreci la entrada de nuevos empresarios. Esto facilit
el surgimiento de una nueva clase capitalista la burguesa agroindustrial orientada
a la exportacin, lo cual permiti la consolidacin del capitalismo agrario en Chile
(Kay, 2002; Bellisario, 2007b; Fischer; 2011). La implementacin de este mecanismo
signific un proceso activo de creacin de un afuera (Drre, 2012b), en tanto

11
A pesar de que la ley de la reforma agraria contemplaba la posibilidad de asignacin individual de
tierras, en ninguno de los dos gobiernos previos a la dictadura se foment esta forma, favorecindose
la tenencia colectiva de la misma. De hecho, para el ao 1973 ya se haban conformado 191
cooperativas con un total de 9.669 miembros, no habindose realizado ningn traspaso de manera
individual (Bellisario, 2007b).

12
Si bien no hay datos confiables sobre el nivel de desempleo rural, algunos autores lo estiman en 15
25% y otros hasta 50% (Kay, 1981: 594-595).

Claudia Cerda
todos aquellos campesinos y trabajadores agrcolas sin tierra se transformaron en

el principal reservorio de fuerza de trabajo flexible, generndose de este modo un
mercado de trabajo funcional al desarrollo de la agroindustria (Bellisario, 2007b). En
este sentido, la generacin del ejrcito de reserva en el agro trajo consigo un proceso
de acomodificacin que presion para disminuir los salarios y las condiciones de
vida; foment la sobreexplotacin y durante la crisis incluso lleg a prescindir de
parte importante de la fuerza de trabajo (Drre, 2009a). A continuacin se presenta
un cuadro que resume las principales medidas implementadas en el marco del
proceso de comodificacin de la tierra, comparando la situacin previa y posterior
al golpe militar as como sus efectos en el agro.
Cuadro 1: Proceso de comodificacin de la tierra y sus efectos en el agro.

Mecanismo Previo a 1973 Posterior a 1973 Efectos en el agro
Comodificacin de Con la reforma Expulsin de Aumento del

la tierra. agraria se fomenta trabajadores y familias desempleo rural.
la tenencia colectiva de campesinos del Trabajadores y
de la tierra sector reformado. campesinos sin
(asentamientos y Descolectivizacin. tierra pasan a formar
cooperativas). Restitucin de parte del ejrcito de
fundos expropiados. reserva.
Subasta de predios. Se crea un mercado
Asignacin individual de tierras inexistente
de tierras. hasta el momento.
Se produce una
reconcentracin
de la tierra a favor
de los empresarios
(emergencia
de la burguesa
agroindustrial).
Cuadro de elaboracin propia construido a partir de la revisin de la siguiente bibliografa: Bellisario (2007a y 2007b),
Crispi (1981), Fischer (2011), Jarvis y Toscano (2004), Kay (1981 y 2002) y Meller (1998).
5.2 Promocin del sector agroexportador

Junto con los cambios en la tenencia de la tierra tambin se produjeron
transformaciones en el modo de produccin como resultado de la implementacin
de una poltica econmica de fomento del sector agroexportador (Bengoa, 2013).
Es as como la apertura de la agricultura al comercio exterior y el surgimiento de
los complejos agroindustriales llevaron a la reconversin de la produccin, pasando
de un tipo relativamente diversificado/no-intensivo a uno de monocultivo/
intensivo orientado a la exportacin (Murray, 1999: 97).
En este contexto se suprimi la ayuda estatal a los pequeos productores (parceleros),

la cual se focaliz en el sector agroexportador, financiando su desarrollo a travs
de diversas polticas (Portilla, 2000). Asimismo, a partir de 1974 se autoriz a los
Vol. 54, N2 (2016) 87

extranjeros ingresar dinero al pas, modificndose por medio del DFL N 600 la
ley de inversin extranjera, lo cual le otorg un trato igualitario a chilenos y forneos.
Estos cambios permitieron la llegada de capital extranjero, realizndose fuertes
inversiones que, junto con dinamizar la actividad, favorecieron el posicionamiento
privilegiado de empresas extranjeras en la actividad exportadora. Es as como 4 de
las 5 principales empresas del sector exportador eran filiales de las transnacionales
fruteras ms grandes del mundo: Dole, Chiquita, Del Monte Fresh y Unifrutti
(Daz, 2004: 79).
Las transformaciones en el agro trajeron consigo un cambio en el patrn de empleo,

lo cual se evidenci en un aumento de la mano de obra asalariada as como de
trabajadores temporales y una creciente feminizacin de la fuerza de trabajo (Kay,
1995 y 2007; Chonchol, 2006), lo que intensific el proceso de proletarizacin y
semiproletarizacin en el agro, generndose un mercado de trabajo funcional al
desarrollo de la agroindustria (Bellisario, 2007b). Es as como la expansin de la
industria agrcola orientada a la exportacin gener un aumento de la demanda de
contratacin estacional por sobre la permanente. De esta forma, mientras al inicio
de los aos 70 alrededor de dos tercios de los asalariados eran de carcter indefinido
y un tercio temporal, esta proporcin a finales de los aos 80 se haba invertido
(Kay, 1995). De este modo, del total de la fuerza remunerada en 1986-87, 300.000
correspondan a trabajadores estacionales y 120.000 a permanentes (Chonchol,
2006). Este cambio en el patrn de empleo tambin contribuy a la fragmentacin
y debilitamiento del movimiento campesino en tanto el trabajo estacional dificult
la capacidad de organizacin de los trabajadores producto de la alta rotacin y
migracin de los temporeros (Bengoa, 2013).
Junto con lo anterior, la expansin de la agroindustria llev a la feminizacin de la

mano de obra pues se consider que las mujeres estaban ms dispuestas a trabajar de
forma estacional por salarios ms bajos que los hombres, siendo ms dciles que stos
y mejores para el trabajo cuidadoso requerido por el sector agroexportador. Esto
favoreci la contratacin de mujeres, quienes fueron incorporadas en condiciones
menos favorables que los hombres, ocupando empleos de menor calificacin y
menores ingresos (Kay, 1995; Chonchol, 2006; Bellisario, 2007b).
De este modo es posible plantear que este mecanismo impuls la reestructuracin

productiva en el agro, lo cual trajo como consecuencia la reestructuracin de la
fuerza de trabajo en este sector (Webster y Von Holdt, 2005), as como el aumento de
la inestabilidad en el empleo (Mora, 2005). En este sentido, la transformacin en el
modo de produccin llev a la adopcin de nuevos patrones tecnolgicos as como
de formas de organizacin del trabajo y control que han implicado la configuracin
de una nueva morfologa del trabajo (Antunes, 2011: 103). A continuacin se
presenta un cuadro que resume las principales medidas implementadas en el marco
de la promocin del sector agroexportador, comparando la situacin previa y
posterior al golpe militar as como sus efectos en el agro.

Claudia Cerda
Cuadro 2: Promocin del sector agroexportador y sus efectos en el agro.

Mecanismo Previo a 1973 Posterior a 1973 Efectos en el agro
Promocin Apoyo estatal sobre Apoyo estatal Cambios en el patrn
del sector todo al sector focalizado en el de empleo:
agroexportador. reformado. agronegocio.
- Proletarizacin.
Subvencin a Instalacin
productores. de complejos - Trabajadores
industriales para la temporeros por
Coexistencia de exportacin. sobre trabajadores
mltiples formas de permanentes.
produccin. Tipo de cultivo:
Monocultivo Intensivo - Feminizacin de la
Tipos de cultivo: mano de obra.
Mercado externo:
- Diversificado. - Fragmentacin y
- Uso de regado a debilitamiento de la
- No intensivo. goteo y plaguicidas. organizacin sindical.
Mercado interno: - Requerimiento
- Uso de tecnologa de mano de obra
tradicional. estacional.
- Requerimiento de
mano de obra durante
todo el ao.
Cuadro de elaboracin propia construido a partir de la revisin de la siguiente bibliografa: Bengoa (2013), Bellisario
(2007b), Chonchol (2006), Daz Osorio (1992), Kay (1995 y 2007); Murray (1999) y Portilla (2000).
5.3. Desregulacin del mercado de trabajo

La desregulacin del mercado de trabajo fue funcional al nuevo modelo econmico
neoliberal implementado, el cual se caracteriz por la apertura hacia el comercio
internacional, teniendo como ejes centrales el derecho a la propiedad privada, la
libertad de la empresa y la eliminacin de las restricciones o barreras que dificultaran
o encarecieran la libre iniciativa privada en materia econmica (Caamao, 2008: 3-4).
Si bien la reforma laboral no fue implementada hasta finales de los aos 70, entre
1973 y 1978 se produjo una desregulacin de facto, siendo los dirigentes sindicales
vctimas de una fuerte represin poltica. Asimismo, se disminuy la fiscalizacin
de la normativa vigente, se efectuaron despidos masivos y se prohibi negociar
colectivamente y realizar huelgas (Mizala y Romaguera, 2001; Stallings, 2001;
Muoz, 2012). El agro no fue una excepcin a lo ocurrido a nivel nacional. Por el
contrario, el movimiento campesino fue violentamente reprimido y desarticulado
para evitar el resurgimiento de cualquier movimiento revolucionario (Crispi,
1981; Gmez y Echeique, 1986; Kay, 1981; Rivera, 1996). Es as como cientos de
campesinos fueron asesinados, torturados y encarcelados o expulsados de las tierras
en las cuales vivan, eliminndose de este modo a todos los dirigentes que hubieran
podido jugar un rol central en la reorganizacin del movimiento sindical (Kay,
2007; Silva, 1992). Asimismo, se abolieron los consejos campesinos creados durante
Vol. 54, N2 (2016) 89

la Unidad Popular con la finalidad de aplastar cualquier posibilidad de resistencia

(Kay, 1981).
Junto con lo anterior, se llevaron a cabo una serie de medidas que buscaron restringir
la capacidad de accin de los sindicatos en el agro. En este contexto se disolvieron
dos confederaciones y se suprimieron las elecciones de directivas sindicales as como
la posibilidad de realizar reuniones, huelgas y negociaciones colectivas. Asimismo,
se suprimi el apoyo estatal, eliminndose el Fondo de Educacin de Capacitacin
Sindical (Portilla, 2000). En este sentido es posible plantear que tanto la represin
sistemtica as como el miedo engendrado y las restricciones impuestas llevaron
a la desarticulacin del movimiento sindical, lo cual se ve reflejado en la violenta
disminucin del nmero de trabajadores sindicalizados (Walker, 1983).
5.3.1. Desregulacin formal del mercado de trabajo

En 1979 se promulg y se puso en vigencia el as llamado Plan Laboral13, con
lo cual se desregula formalmente el mercado de trabajo y se dificulta el ejercicio
de los derechos colectivos. Si bien con este plan se restablece la accin sindical as
como la negociacin colectiva y la huelga (Walker, 1983; Mizala y Romaguera,
2001), esto se realiza en condiciones muy distintas a las existentes previo a 1973 en
tanto se busca liberalizar las medidas proteccionistas que caracterizaban el modelo
normativo anterior a la dictadura militar (Rivera, 1987). El Plan Laboral vino a
reemplazar la ley 16.225, con lo que desaparecen las disposiciones legales especficas
para las relaciones colectivas en el agro, quedando supeditado el sindicato agrcola a
la legislacin general (Walker, 1983; Portilla, 2000). Este nuevo modelo normativo a
diferencia del modelo anterior se caracteriza, por una parte, por la flexibilizacin y
desregulacin de la normativa de las relaciones individuales de trabajo mientras que,
por otro lado, rigidiza la regulacin de las relaciones colectivas, limitando el ejercicio
de los derechos de asociacin, negociacin y huelga (Rojas Mio, 2007). Algunas de
las principales medidas implementadas por el Plan Laboral fueron:
Modificacin de la ley de inamovilidad, otorgndole la facultad a los

empleadores para despedir a los trabajadores sin tener que expresar la
causa, con lo cual se establece el despido unilateral condicionado al pago
de indemnizacin (Stallings, 2001; Mizala y Romaguera, 2001).
Supresin del salario mnimo para trabajadores agrcolas.

13
El Plan Laboral comprende los textos legales que establecieron el nuevo modelo normativo de
las relaciones laborales, a saber: el D.L. 2.200 de 1978 sobre contrato de trabajo y proteccin a
los trabajadores, D.L. 2.756 de 1979 sobre organizaciones sindicales, D.L. 2.758 de 1979 sobre
negociacin colectiva y Ley 18.018, la que principalmente modific el D.L. 2.200 (Rojas Mio,
2007: 196).

Claudia Cerda
En la empresa del sindicato como base. Se permite la creacin de

diversos sindicatos en una empresa, promoviendo as el paralelismo
sindical (Muoz, 2012). El financiamiento del sindicato se restringe a los
aportes realizados por los socios, estando prohibido el aporte patronal y
de otras instituciones (Walker, 1983; Portilla, 2000).
Limitacin de la negociacin colectiva slo a nivel de empresa, existiendo

la posibilidad de que el empleador pueda negociar con varios sindicatos
o grupos negociadores que se conformen para tal efecto (Dlano y
Traslavia, 1989; Mizala y Romaguera, 2001, Caamao; 2008).
Limitacin de la duracin de la huelga, establecindose que slo puede

ser realizada durante el perodo de negociacin colectiva, teniendo
el empleador el derecho a reemplazar a los huelguistas (Mizala y
Romaguera, 2001; UDP, 2010).
En cuanto a los efectos de esta nueva legislacin laboral en el agro, se observa
un incremento en la flexibilizacin de la contratacin y despido, mostrndose un
aumento de los trabajadores temporales por sobre los permanentes14. Es as como
para el ao 1986, el 71% de la fuerza laboral asalariada era temporal (Gmez y
Echeique, 1988). A esta situacin se suma la supresin del salario mnimo agrcola
y una disminucin en los salarios reales en comparacin a los gobiernos previos
a la dictadura militar (Gmez, 1981; Portilla, 2000). Junto con esto se observa
un debilitamiento de la organizacin sindical, lo cual se evidencia en la drstica
disminucin del nmero de sindicatos y afiliados a organizaciones rurales. Es as
como del total de 870 sindicatos y 313.700 afiliados que haba en 1973, en 1982
slo quedaban 427 sindicatos y 25.427 afiliados. Asimismo, la nueva legislacin
restringi el poder negociador de los sindicatos, disminuyendo drsticamente la
posibilidad de negociacin colectiva para vastos sectores de la agricultura, mientras
los trabajadores temporeros quedaron excluidos del ejercicio de este derecho. Es
as como de 90.000 trabajadores que negociaron en 1970, en 1983 slo cerca de
10.000 trabajadores estuvieron cubiertos por contratos colectivos (Walker, 1983).
Del mismo modo, se restringe la capacidad de ejercer presin a travs de la huelga,
en tanto se ampliaron las facultades del empleador y se consideraron como ilcitas
las huelgas de reivindicacin poltica-econmica as como las de solidaridad (Rojas
Mio, 2007).
En consecuencia, la implementacin de este mecanismo favoreci el establecimiento

de una nueva institucionalidad caracterizada por la flexibilizacin y desregulacin
laboral, que llev a la recomodificacin del trabajo en el agro (Standing, 2011;
Drre, 2012b). Adems, la limitacin del ejercicio de los derechos colectivos

14
Al respecto, Gmez (1981) seala que es comn observar en muchas empresas agrcolas que
primero despiden a obreros permanentes y luego son contratados slo cuando efectivamente son
necesarios y se les paga de acuerdo a tareas (trato). As el empresario se libera de proporcionarles casa,
otros servicios, libretas de seguro social, etc. (80-81).
Vol. 54, N2 (2016) 91

y el debilitamiento de las organizaciones sindicales producto de la violenta

represin poltica foment la radicalizacin de la asimetra existente entre capital
y trabajo (Caamao, 2008; UDP 2010; Muoz, 2012). De esta manera, la nueva
institucionalidad laboral signific un retroceso en las conquistas alcanzadas por los
trabajadores agrcolas durante los gobiernos anteriores en la medida que favoreci
la inestabilidad laboral as como la desvalorizacin de la mano de obra y la limitacin
de la capacidad de accin colectiva de los trabajadores, (Gmez, 1980; Portilla, 2000;
Gideon, 2007). A continuacin se presenta un cuadro que resume las principales
medidas implementadas en el marco de la desregulacin del mercado de trabajo,
comparando la situacin previa y posterior al golpe militar y sus efectos en el agro.

Claudia Cerda
Cuadro 3: Desregulacin de mercado del trabajo y sus efectos en el agro.

Mecanismos Previo a 1973 Posterior a 1973 Efectos en el agro
Desregulacin de facto del Ley de sindicalizacin Violenta represin del Desarticulacin del
mercado de trabajo. campesina (1967). movimiento sindical movimiento sindical
campesino. campesino.
Fomento y apoyo a la
organizacin campesina
a travs del Fondo de
Educacin de Capacitacin
Sindical.
Desregulacin formal del Ley de inamovilidad: Restablece la facultad para Se flexibiliza el trmino de
mercado de trabajo. proteccin del trabajador despedir unilateralmente. las relaciones laborales.
frente al despido.
Trabajadores de temporada
pueden ser despedidos sin
indemnizacin.
El antiguo Cdigo del Supresin del salario Disminucin de los

Trabajo estableca un salario mnimo para trabajadores salarios.
mnimo especial para la agrcolas.
agricultura.
Sindicato base: Sindicato de base: Debilitamiento del

movimiento sindical.
- La base del sindicato era la La base del sindicato es la
comuna. empresa. Sindicatos sin apoyo
financiero.
Financiamiento: Se permite la creacin de
ms de un sindicato por
- Cotizacin obligatoria para empresa, impulsando el
todos los trabajadores. paralelismo sindical
- Aporte del empleador. Financiamiento
Cotizacin slo para los

socios del sindicato
Sin aporte empresarial
Niveles: Niveles: Restriccin del poder

negociador del sindicato.
- La negociacin directa se - Se fija como nico nivel
efectuaba en el mbito de la de negociacin colectiva la
comuna. empresa.
Materias: - Los trabajadores temporales

no tienen derecho a negociar
- Sin prohibicin de materias. colectivamente.
Materias:
- Prohibicin de negociar
diversas materias que
restringen las facultades del
empleador.
Amplio derecho a huelga. Se introducen limitaciones al Restriccin de la capacidad

ejercicio de la huelga. de ejercer presin.
Limitacin de las facultades
del empleador durante la Ampliacin de facultades del
huelga. empleador:
- Empleador puede contratar

reemplazantes.
- Se reconoce a los
empleadores el derecho de
cierre patronal (lock out).
Elaboracin propia a partir de D.L 2.200, D.L 2756, D.L 2758, D.L. 2759, Gmez (1988), Jarvis (1992), Portilla (2000),
Rojas Mio (2007), UDP (2010), Muoz (2012) y Walker (1983).
Vol. 54, N2 (2016) 93

5.4. Comodificacin del sistema de seguridad social

La comodificacin del sistema de seguridad social tambin fue funcional al modelo
de desarrollo implementado durante la dictadura militar, siendo una extensin de
la lgica que inspir las medidas econmicas introducidas en este periodo. Esto
implic el retiro del Estado de muchas de las funciones que tradicionalmente
haba cumplido as como la introduccin de un enfoque orientado al mercado
que favoreci al sector privado y signific la desproteccin de los trabajadores y su
marginacin del sistema de seguridad social (Kay, 1995; Portilla, 2000).
5.4.1. Privatizacin del sistema de salud

En 1980 se permiti la intervencin del sector privado en el mbito de la salud,
tanto en el rea de financiamiento como en el rea de atencin mdica, generndose
la divisin del sistema. Para llevar a cabo lo anterior se crearon las ISAPRE
(Instituciones de Salud Previsional), que se desarrollaron como agentes financieros
privados, especializados en el sistema de reembolso de prestaciones mdicas (Dlano
y Traslavia, 1989; Stallings, 2001). Junto con lo anterior, se disminuyeron los aportes
estatales, siendo sustituidos por los aportes provenientes de las cotizaciones laborales.
Asimismo, la cotizacin previsional obligatoria para salud subi de 4% a 7%
(Titelman, 2001: 268). De este modo se establecieron dos circuitos de salud, a
saber, un sistema privado orientado a los sectores de mayor ingreso, el cual asegura
una mejor atencin, y otro estatal que atiende a los sectores ms pobres y que no
cuenta con los recursos necesarios para dar abasto a la demanda existente (Barrientos
et al, 2000; Gideon, 2006). En este sentido se avanz desde un sistema de seguridad
social, en el cual los riesgos se encontraban compartidos a lo largo de la poblacin,
a un sistema individualizado de seguro privado.
En este contexto, los trabajadores del agro quedaron excluidos del sistema de
salud privado. Junto con lo anterior, se suma el aumento en la contratacin de la
fuerza laboral temporal por sobre la permanente, lo que significa que el 71% de los
trabajadores slo puede cotizar durante algunos meses en el ao, quedando fuera del
sistema durante los meses restantes.
5.4.2. Privatizacin del sistema de pensiones

En 1980 por medio del Decreto Ley 3.500 se reemplaz el antiguo sistema
de reparto administrado por el Estado por un sistema de capitalizacin
individual, administrado por el sector privado. Para llevar a cabo esto se crearon las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), instituciones privadas con fines
de lucro cuya funcin es gestionar los fondos individuales, invirtiendo en diversos
instrumentos financieros (Hurtado Beca, 1981; Stallings, 2001). Al respecto, cabe
sealar que este nuevo sistema de pensiones cumple con una funcin econmica
crucial, no as con su propsito social, aumentando el ahorro privado con fines

Claudia Cerda
de inversin sobre la base del aporte obligatorio de los trabajadores, quienes no

tienen control sobre sus fondos. En este sentido se elimina el aporte estatal y
posteriormente el patronal, siendo el trabajador quien durante su vida activa debe
cotizar obligatoriamente en su cuenta individual. Junto con lo anterior, se aument
la edad de jubilacin de 60 aos a 65 para los hombres y de 55 a 60 para las mujeres
(Dlano y Traslavia, 1989).
En cuanto a los efectos de estas medidas en los trabajadores del agro, se observa
un retroceso en el mbito de la seguridad social, en tanto se aprecia una brusca
disminucin de trabajadores afiliados al sistema de pensiones. Es as como de
450.000 trabajadores agrcolas afiliados en 1972, para el ao 1983 slo 72.000 se
encontraban asegurados (Gmez y Echeique, 1988). Asimismo, las modificaciones
en el rgimen de cotizaciones afectaron negativamente a los trabajadores agrcolas,
disminuyendo sus ingresos lquidos.
Este mecanismo permite el establecimiento de una nueva institucionalidad acorde

a la nueva legislacin laboral que se caracteriza por la privatizacin de la seguridad
social (Walker, 2000). As como se produce el retiro del Estado y del aporte patronal,
siendo el trabajador quien debe asumir individualmente los riesgos sociales como
el desempleo, la enfermedad, vejez e invalidez (Martner, 2009). A continuacin
se presenta un cuadro que resume las principales medidas implementadas por la
comodificacin del sistema de seguridad social, comparando la situacin previa y
posterior al golpe militar as como sus efectos en el agro.
Vol. 54, N2 (2016) 95

Cuadro 4: Comodificacin del sistema de seguridad social y sus efectos en el agro.
Mecanismos Previo a 1973 Posterior a 1973 Efectos en el agro
Privatizacin del sistema Sistema administrado Sistema de salud se Trabajadores del agro
de salud. por el Estado. divide en privado y quedan excluidos del
Existe aporte fiscal. pblico. sistema privado de
Se crean las ISAPRES. salud.
Se disminuye el aporte
fiscal aumenta el aporte
de los trabajadores.
Privatizacin del sistema Sistema de reparto Sistema de capitalizacin Se disminuye

de pensiones. (lgica de solidaridad y individual (lgica drsticamente el
redistribucin). individualista). nmero de trabajadores
Sistema administrado Sistema privado agrcolas afiliados al
por el Estado. administrado por AFP sistema de pensiones.
Sin pago de comisiones con fines de lucro. Monto fijo de
Aporte fiscal. Se pagan comisiones. comisiones afecta
Aporte patronal. Sin aporte estatal. negativamente a
Sin aporte patronal. trabajadores agrcolas.
Cotizaciones pasan a
ser de cargo exclusivo
de los trabajadores.
Elaboracin propia a partir de Barrientos et al (2000), Hurtado Beca (1981), Dlano y Traslavia (1989), Gmez y
Echeique (1988), Gideon (2006), Stallings (2001), Titelman (2001) y Walker (1983 y 2001).
A continuacin se presenta un modelo lgico que muestra los mecanismos

implementados por el Estado durante la dictadura militar (1973-1990), que
llevaron a la precarizacin del sector agroexportador. Es as como se aprecia
que estos mecanismos (i) comodificacin de la tierra, ii) promocin del sector
agroexportador, iii) desregulacin del mercado de trabajo y iv) comodificacin
de la seguridad social) tuvieron como principales efectos la reconcentracin del
capital, la reestructuracin de la fuerza de trabajo y el establecimiento de una nueva
institucionalidad laboral y social. Estas transformaciones llevaron a la precarizacin
del agro, lo cual implic no slo el empeoramiento de las condiciones laborales sino
que tambin de las condiciones de vida de los trabajadores agrcolas y sus familias,
lo que se evidencia en: un aumento de la inestabilidad laboral, la disminucin de los
salarios, la limitacin en el ejercicio de los derechos colectivos, la marginacin del
sistema de seguridad social, el incremento de la pobreza y el retiro de la asistencia
social proporcionada por el Estado (Gmez y Echeique, 1988; Kay, 1981; Silva,
1988; Saldaa, 2007).

Cuadro 5: Mecanismos de precarizacin en el sector agroexportador.
Vol. 54, N2 (2016)

Claudia Cerda
Elaboracin propia a partir de la sntesis del anlisis de mecanismos de precarizacin implementados durante la dictadura militar (1973-1990).
97
Conclusiones: caractersticas adoptadas por el proceso de

Landnahme en el sector agroexportador durante la dictadura
militar (1973-1990)
A modo de conclusin se sostiene que el proceso de colonizacin capitalista
(Landnahme) durante la dictadura militar slo puede comprenderse considerando
el contexto sociohistrico previo (1964-1973). De esta manera, el anlisis de la
implementacin de la reforma agraria as como los cambios que se produjeron
resultan centrales para comprender los procesos de (re)comodificacin que llevaron
a la reestructuracin capitalista del agro. Considerando lo anterior, se plantea que
el proceso de Landnahme en el agro fue un proceso eminentemente poltico que
implic la expansin capitalista a travs de la comodificacin de la tierra, agua y
seguridad social, as como la desregulacin del mercado del trabajo. Al respecto
se propone que estos mbitos se constituyeron como un otro no capitalista que
fueron comodificados o recomodificados e incorporados a la produccin capitalista.
Es as como por medio de la descolectivizacin y del aseguramiento de la propiedad

privada se produjo el establecimiento y funcionamiento de un mercado de tierras y
agua inexistente hasta el momento (Bellisario, 2007a; Murray, 2011; Arteaga, 2000).
Asimismo, a travs de diversas polticas econmicas se favoreci la instauracin
de un nuevo modelo centrado en la exportacin de recursos naturales, lo cual
signific la reestructuracin productiva en el agro, trayendo como consecuencia la
reestructuracin de la fuerza de trabajo en este sector (Webster y Von Holdt, 2005),
as como el aumento de la inestabilidad en el empleo (Mora, 2005). Del mismo
modo, por medio de reformas estructurales se favoreci el establecimiento de una
nueva institucionalidad caracterizada por la flexibilizacin y desregulacin laboral,
que llev a la recomodificacin del trabajo en el agro (Standing, 2011; Drre,
2012b). De esta manera, la ocupacin y comodificacin de zonas no capitalistas
llev a la reestructuracin de la propiedad agrcola, del modo de produccin, de
la fuerza de trabajo as como de la institucionalidad laboral y social, favoreciendo
la configuracin de un nuevo sistema agrario capitalista inserto en los mercados
globales que sigue vigente hasta el da de hoy (Fischer, 2011; Bellisario, 2007a).
Al respecto cabe sealar que la dimensin poltica del proceso de Landnahme se

evidencia no slo en los mecanismos anteriormente indicados, sino que tambin
en las medidas represivas implementadas durante este periodo. A diferencia de los
centros capitalistas desarrollados, este nuevo ciclo de Landnahme se despleg en un
contexto de abolicin de la democracia as como de serias restricciones polticas
y violacin de los derechos humanos, anulando cualquier capacidad de resistencia
efectiva (Grate, 2012; Garretn, 2012; Moulian, 1993). En este sentido, este proceso
ms bien recuerda el inicio de la expansin capitalista, cuando la movilizacin y el
disciplinamiento de los trabajadores para la produccin capitalista no estuvieron
basados en incentivos econmicos sino que ms bien se debi a la utilizacin de
mecanismos de coercin implementados por el Estado (Drre, 2012b), siendo los

Claudia Cerda
mecanismos decisivos para ello () la modificacin de las relaciones de propiedad,

la monopolizacin de los medios de produccin en manos de una pequea lite y
la generacin de una enorme masa de trabajadores asalariados doblemente libres
(Marx, 1976, en Drre, 2009a: 80).
Adems, la accin estatal durante la dictadura militar llev a la precarizacin del agro,
la cual, a diferencia de los centros capitalistas, no se debi slo a la recomodificacin
del trabajo, sino que tambin estuvo dada por procesos ms amplios de colonizacin
que implicaron la comodificacin de la tierra/agua as como la implementacin
de diversas polticas econmicas y sociales de corte neoliberal (Silva, 1988).
Considerando lo anterior, se propone que el proceso de Landnahme ha ido
acompaado de la precarizacin del sector, siendo posible plantear que en el sector
agroexportador, la precariedad se configura como un afuera permanente, en la
medida que activamente se ha creado una zona de desregulacin y flexibilizacin que
ha favorecido su desarrollo. En este sentido se coincide con Lee y Kofman (2012),
quienes plantean que la precariedad ha sido parte de una estrategia de desarrollo en
la cual el Estado muchas veces en colaboracin con organismos internacionales
ha creado deliberadamente una fuerza de trabajo precaria con la finalidad de contar
con un nicho de exportacin competitivo que favorezca una insercin ventajosa en
la economa global.
Asimismo, se propone que la precariedad ha llevado a la instalacin de un nuevo

orden, a saber la explotacin secundaria, en la cual la racionalidad del intercambio de
equivalencia deja de aplicarse o slo se aplica de forma limitada (Drre, 2012b).
Esto se evidencia en el caso de la incorporacin masiva de mujeres al trabajo de
agroexportacin, quienes lo hicieron en condiciones menos favorables que los
hombres, ocupando empleos de menor calificacin y menores ingresos. A su vez,
el aumento de la contratacin de mano de obra temporal por sobre la permanente
y el alto porcentaje de informalidad en el sector podran entenderse como formas
de explotacin secundaria, en tanto los trabajadores slo pueden acceder de manera
limitada a algunos derechos o se encuentran totalmente excluidos debido a la
ausencia de contratos.
A modo de sntesis, es posible plantear que la utilizacin del concepto de Landnahme

para el anlisis de situaciones histricas concretas puede significar un aporte a los
planteamientos desarrollados en Latinoamrica. Esto en la medida que permite
evidenciar los procesos y mecanismos implementados por el Estado que han
llevado a la integracin de la economa nacional al mercado global y con esto a la
transferencia de valor desde la periferia al centro.
Vol. 54, N2 (2016) 99

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Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 107-125
ISSN 0716-1077
Reestructuracin capitalista y procesos de

territorializacin en la frontera argentino-
chilena de Los Andes centrales
Karsten Gabler
Universidad Friedrich-Schiller, Jena, Alemania
gabler.karsten@googlemail.com
Cristina Hevilla
Universidad de San Juan, Argentina
crishevilla@yahoo.es
Perla Zusman
Conicet, Argentina Universidad de Buenos Aires
perlazusman@yahoo.es
El artculo aborda la relacin entre capital y espacio en el marco del

neoliberalismo y sus implicancias en la redefinicin de las fronteras. Las
contribuciones de Klaus Drre y de David Harvey permiten comprender que
el capitalismo, a travs de mecanismos de destruccin creativa, crea la alteridad
geogrfica en su interior. Los estudios latinoamericanos sobre la relacin
entre las polticas extractivistas y los procesos de desterritorializacin y (re)
territorializacin nos ofrecen elementos para analizar las transformaciones
provocadas por la expansin del capital transnacional minero en la frontera
entre Argentina (departamentos de Iglesia, Jchal y Calingasta, provincia de San
Juan) y Chile (III y IV regin). Dentro de este marco se identifican las acciones
que los movimientos de vecinos autoconvocados, pastores y baqueanos
desarrollan para defender sus derechos por permanecer en los mbitos donde
habitan o de mantener sus movilidades histricas. El estudio deriva de las
investigaciones cualitativas que venimos realizando en el rea desde el ao
2005 y que se basan en trabajos de campo, entrevistas en profundidad, anlisis
de documentacin oficial, prensa nacional, provincial y local.
Palabras clave: espacio, capital, neoliberalismo, extractivismo, frontera, Argentina, Chile.
107
Reestructuracin capitalista y procesos de territorializacin en la frontera argentino-chilena...
Capitalist reestructuring and territorialization

processes within central Andes border between
Argentina and Chile
The article discusses the relationship between capital and space in the
framework of neoliberalism and its implications for the redefinition of
frontiers. Klaus Drre and David Harvey contributions let us understand that
capitalism, through mechanisms of creative destruction, configure geographical
otherness within it. Latin American studies that deals with extractive policies
and deterritorialization and (re) territorialization processes offer us elements
to analyze transformations caused by the expansion of transnational capital
mining on the border between Argentina (Departments of Iglesia, Jchal and
Calingasta, Province of San Juan) and Chile (Region III and IV). Against
this background actions of selfconvened movements and transhumant social
groups to defend their rights to remain in the areas or maintain their historical
mobilities are identified. The study stems from qualitative research we have
conducted in the area since 2005. They are based on fieldwork, in-depth
interviews, official reports and analysis of national, provincial and local press.
Keywords: space, capital, neoliberalism, extractivism, frontier, Argentina, Chile.
Introduccin1
Las dinmicas del capital global afectan de manera diferencial al espacio, a la vez
que este se configura en una instancia que garantiza su produccin y reproduccin.
Desde el ao 2005 venimos discutiendo cmo dinmicas globales, en interaccin
con aquellas de carcter local, redefinen la significatividad de las fronteras estatales
nacionales, particularmente aquella correspondiente al rea lindante al lmite
internacional entre Argentina (departamentos de Iglesia, Jchal y Calingasta,
provincia de San Juan) y Chile (III y IV regin). En este marco hemos trabajado,
por ejemplo, la relacin entre los proyectos globales y las acciones estatales, mediadas
por instancias de construccin de espacios supranacionales como el Mercosur. En
particular, nos ha interesado indagar las estrategias de actores locales que hacen de
la movilidad su modo de vida para adaptarse o resistir a estos proyectos y acciones
(Hevilla y Molina, 2007; Hevilla y Zusman, 2007).
El anlisis permiti comprender, por ejemplo, que a la vez que el Estado promueve
el borramiento del lmite para algunos actores (como el capital transnacional

1
El presente artculo se enmarca en el proyecto Cambio transnacional, desigualdad social, intercambio
intercultural y manifestaciones estticas: el ejemplo de la Patagonia, financiado por DAAD (servicio
alemn de intercambio acadmico al exterior) y promocionado por el BMBF (Ministerio Federal de
Educacin e Investigacin de Alemania).

Karsten Gabler, Cristina Hevilla y Perla Zusman
minero), para otros, como los pastores (a travs de las prcticas sanitarias), este vuelve
a erigirse (Hevilla y Zusman, 2010). En estos estudios adquiri un papel destacado la
comprensin del habitar de la cordillera por parte de las sociedades transhumantes.
La cordillera fue comprendida como un mbito constitutivo de sus modos de vida
y, por lo tanto, la posibilidad de cruce de la misma aparece como una reivindicacion
territorial (Zusman, Hevilla y Molina, 2006; Hevilla y Molina, 2010; Hevilla, 2014).
Todas estas investigaciones han tenido un carcter cualitativo. Ellas se basaron en
diversos trabajos de campo realizados en las reas sealadas. Los trabajos de campo
se complementaron con entrevistas en profundidad efectuadas en las capitales de
Argentina y Chile y en otras ciudades (San Juan, La Serena y Coquimbo) con
autoridades con injerencia en la regin. La muestra fue configurada mediante la
tcnica de bola de nieve y se complement con la preocupacin de la investigacin
por dar voz a los distintos actores involucrados (agentes estatales asociados al
turismo, al control sanitario, al control de las fronteras, a la promocin de polticas
de desarrollo local, baqueanos y pastores diferenciados en trminos de gnero y
generacin). Esta informacin fue triangulada con el anlisis de documentos
producidos por organismos estatales a los cuales accedimos durante el trabajo de
campo o a travs de los sitios web de estas instituciones. Las relaciones entre Estado
y actividad minera, y Estado y prcticas de baqueanos y pastores fueron tambin
analizadas crticamente desde los discursos producidos por la prensa argentino-
chilena nacional, provincial y local.
El desarrollo de estas investigaciones ha permitido distinguir la continuidad y los

cambios en los procesos y en las prcticas de los actores objetos de nuestro inters
en los ltimos 10 aos. En particular, hemos podido seguir el proceso de instalacin
de la empresa Barrick en el rea, favorecida por el proceso de desregulacin de la
actividad minera en Argentina.Tambin logramos identificar las repercusiones locales
de sus actuaciones tanto en trminos ambientales como sociales. Esta aproximacin
nos llev a revisar la literatura orientada a analizar el vnculo capital y espacio,
que, conjugada con las discusiones sobre las dinmicas extractivistas y sobre los
procesos de desterritorializacin y (re)territorializacin, nos permiti comprender
las transformaciones provocadas en el rea de frontera en cuestin. A partir de este
punto de vista terico hemos elaborado las dos preguntas que orientan este artculo:
Cmo los procesos de territorializacin del capital transnacional afectan a las
comunidades locales? Qu acciones desarrollan los movimientos autoconvocados,
los pastores y los baqueanos para defender sus derechos a permanecer en los mbitos
en que habitan o a mantener sus movilidades histricas?
El artculo se estructura en cuatro partes. En la primera se abordan los conceptos

de Landnahme y acumulacin por desposesin elaborados por Drre y Harvey
respectivamente, para comprender las estrategias que el capital ha desarrollado en
los ltimos tiempos para asegurar su reproduccin. A fin de articular estas propuestas
con las dinmicas que el capital est desarrollando en Amrica Latina, en la segunda
seccin se presentan las discusiones que desde este espacio de enunciacin estn
Vol. 54, N2 (2016) 109

plantendose en torno al extractivismo y los procesos de desterritorializacin y

reterritorializacin. En la tercera parte se identifican las caractersticas que estos
procesos adquieren en la frontera, objeto de anlisis de nuestra propuesta. Se pone el
nfasis en el papel desterritorializador del capital transnacional minero y la bsqueda
de las poblaciones locales (movimientos ambientalistas, pastores y baqueanos) por
reterritorializarse, resistiendo estas acciones desterritorializadoras y por defender el
derecho de permanecer en estas reas y decidir el destino de los territorios. En el
cuarto apartado se ofrecen algunas conclusiones.
1. La dimensin espacial en la reproduccin del capital.

Landnahme y acumulacin por desposesin
A partir de la dcada de 1970, algunos estudios de base marxista en geografa han
abordado el papel del espacio en la reproduccin del capital. Estas posturas procuran
superar la visin clsica que entiende que la forma de agrupamiento de industrias,
de expansin de las redes de transporte y de comunicacin, o el establecimiento
de alambrados o muros son reflejo de la organizacin econmica de una sociedad.
En contraposicin, las lecturas basadas en el materialismo histrico comprenden
que el espacio no es slo un espejo de las relaciones econmicas, sino que este se
torna un elemento clave en el proceso de produccin y reproduccin del capital
(Swyngedow, 1999). Siguiendo esta perspectiva, algunos anlisis han destacado que
el capital redefine continuamente la divisin del trabajo en trminos espaciales,
teniendo en cuenta las potencialidades que los lugares poseen en materias primas, en
calificacin de la mano de obra (Massey, 1995) o en densidad tcnica-informacional
(Santos, 2000). Otras interpretaciones sealan que, en el marco de la configuracin
de esta divisin espacial del trabajo, se crean desigualdades geogrficas, haciendo
que algunos mbitos queden ampliamente incorporados a los circuitos del capital,
mientras que otros permanezcan fuera de los mismos (Smith, 1990).
A su vez, algunos trabajos destacan que la ampliacin del espacio de reproduccin

ha sido una de las estrategias que ha encontrado el capital para desafiar las crisis
de sobre-acumulacin en distintos momentos histricos (Harvey, 2008). Estas
aproximaciones han ejercido su influencia en la idea de Landnahme utilizada por
Klauss Drre (2010 y 2015). Si bien, en un sentido literal, el concepto supone
la apropiacin y adquisicin de la tierra bajo dinmicas de conquista territorial,
en el sentido figurativo hace referencia a las formas recientes que el capitalismo
encuentra para su reproduccin a partir de la apropiacin y expansin sobre
estructuras sociales y econmicas no capitalistas. La visin figurativa del Landnahme
se aproxima a la forma en que David Harvey interpreta el proceso histrico de
acumulacin del capital, en la medida que supone una relacin dialctica entre
un adentro y un afuera. El reconocimiento de esta diferenciacin, ya sealada por
Rosa Luxemburgo, implica la dependencia constitutiva del capitalismo de un otro
no capitalista. Los actores del afuera pasan a ser sometidos al mercado, a lgicas
como las de la competencia o de la privatizacin de los recursos de propiedad

comn (Hardt y Negri, 2009). En trminos espaciales, la dialctica interior-exterior

implica la expansin capitalista hacia espacios no capitalistas, es decir la apertura e
incorporacin de los mbitos geogrficos no capitalistas a los mercados capitalistas
si es necesario, a travs de la violencia, y la explotacin de la fuerza de trabajo,
de la tierra o de las materias primas (Harvey, 2004: 113). Ejemplos clsicos de
estos procesos son la expansin imperialista europea desde 1860, o el avance del
capitalismo sobre sociedades post-socialistas tras la ruptura de la Unin Sovitica
a partir de 1990. La lnea divisoria entre lo interno y lo externo, en estos casos, es
congruente con la frontera de los territorios. Sin embargo, estos procesos adquieren
nuevas caractersticas cuando el afuera no se equipara de forma automtica con
el otro lado de la frontera geogrfica o del otro bloque, es decir, cuando los
procesos de reestructuracin tienen lugar dentro de los espacios ya incorporados al
capitalismo.
En este sentido se observa la capacidad activa del capitalismo para crear (...) su
propio otro (Harvey, 2004: 114). De esta manera, el capitalismo no depende slo de las
dinmicas previas a la globalizacin, aparentemente de un territorio metafricamente
presentado como vaco, pues tambin puede crear este tipo de espacios en su
interior. Los procesos de privatizacin, aislamiento y despojo (acompaados de
depredacin, fraude y violencia) expresan maneras de crear ese otro interno.
Harvey considera que estas dinmicas seran equivalentes a aquellas que Marx
incorpor en su conceptualizacin de acumulacin primitiva/originaria. Desde
una perspectiva espacial, la acumulacin primitiva implica, por un lado, procesos
de expropiacin de la tierra y de privatizacin, y, por el otro, separacin de las
poblaciones de las tierras para convertirlos en trabajadores asalariados (Marx, 1962;
Foster, 2000). En este marco, Harvey considera que la acumulacin primitiva no es
un proceso histricamente finalizado, sino que se torna una caracterstica permanente
del capitalismo. As afirma que las caractersticas de la acumulacin primitiva que
Marx menciona han seguido poderosamente presentes en la geografa histrica del
capitalismo hasta el da de hoy (Harvey, 2004: 117). Harvey procura comprender
las especificidades que adquieren estas dinmicas en la actualidad a partir de llevar
la nocin marxista de la acumulacin primitiva hacia la idea de acumulacin por
desposesin (Harvey 2004: 116). Bajo esta denominacin, este gegrafo se refiere a
las prcticas capitalistas como:
la mercantilizacin y privatizacin de la tierra, la expulsin por la fuerza de las

poblaciones campesinas; la conversin de varios tipos de derecho de propiedad
(comunal, colectivo, estatal, etc.) en derechos de propiedad privada exclusivos;
la supresin del acceso a bienes comunales; la mercantilizacin de la fuerza
de trabajo y la supresin de formas alternativas (indgenas) de produccin y
consumo; los procesos coloniales, neocoloniales e imperiales de apropiacin
de bienes (incluido los recursos naturales); la monetarizacin del intercambio
y los impuestos, en particular sobre la tierra; la trata de esclavos; y la usura, la
deuda nacional y ms recientemente el sistema de crdito (Harvey, 2004: 116).
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Estos procesos, que toman la forma de destruccin creativa (Harvey, 2008),

suponen muchas veces la apropiacin e integracin de los logros culturales y
sociales preexistentes (Harvey, 2004: 117). De esta manera, las pautas culturales
de las poblaciones tambin se incorporan al mercado. Finalmente, cabe destacar
el papel que adquiere el Estado para impulsar las distintas formas de acumulacin
por desposesin. Este deja de ocuparse de velar por la salud y el bienestar de las
sociedades para, a travs de sus alianzas con el capital, contribuir a los procesos
de reproduccin del capital2. Estas lecturas han sido particular objeto de anlisis
en ciertos mbitos latinoamericanos y guan las reflexiones en esta propuesta al
preguntarnos: Cun adecuadas resultan estas lecturas globales sobre la movilidad del
capital en este contexto regional? Es necesario construir mediaciones conceptuales
que permitan articular distintas escalas de anlisis?
As, por ejemplo, el especialista uruguayo en desarrollo ambiental, Eduardo

Gudynas (2015), ha planteado el requerimiento de anclar estas conceptualizaciones
tanto en las circunstancias nacionales y locales como en las realidades ecolgicas
y culturales particulares. De hecho, desde el espacio de enunciacin de Amrica
Latina, los actuales procesos de acumulacin son inscritos en un marco de larga
duracin de relaciones de colonialismo, dependencia y resistencia que han afectado
a la regin desde su incorporacin al sistema mundo en el siglo XVI. En este
marco, las discusiones sobre el neoextractivismo pareceran configurarse como
interpretaciones tericas locales sobre los procesos de acumulacin por desposesin
(Svampa y Antonelli, 2009; Antonelli, 2011; Gudynas, 2009; Galafassi, 2012; Seoane,
2012; Gbel y Ulloa, 2014; Svampa y Viale, 2014). A su vez, los anlisis sobre los
procesos de desterritorializacin y (re)territorializacion permitiran comprender la
estrategia espacial del capital de estas dinmicas extractivistas. Por ltimo, pensamos
que los estudios de caso contribuyen a comprender las especificidades que adquieren
estos procesos, ya que nos permiten comprender la vinculacin entre las dinmicas
econmicas, espaciales y culturales en la acumulacin por desposesin.
2. El neoextractivismo y los procesos de (des)

territorializacin
Desde el inicio del siglo XXI, la mayor parte de los pases de Amrica Latina han
crecido econmicamente a partir de los ingresos obtenidos por la exportacin de
hidrocarburos, metales y minerales, productos agrarios o biocombustibles valorizados
y demandados a nivel global (Svampa y Viale, 2014; Gbel y Ulloa, 2014). Esta
orientacin productiva se basa en el desarrollo de un modelo de produccin

2
Adscribimos a la postura de Saskia Sassen (2010), para quien, en el marco de la globalizacin, el
Estado no disminuye sus atribuciones sino que las redefine. En este contexto se potencia la actuacin
de aquellas instituciones que resultan claves en la construccin de un espacio desnacionalizado para
las operaciones de las empresas extranjeras (Sassen, 2010: 15).

reconocido por gran parte de la literatura como extractivista o neoextractivista3.

Ello implica la organizacin de emprendimientos a gran escala, en manos del capital
transnacional, que se instalan en ciertos lugares en forma de enclave, para llevar
adelante una explotacin intensiva de los recursos renovables sin tomar en cuenta
sus tiempos de regeneracin. A su vez, los beneficios que se derivan de las actividades
no se reinvierten en el lugar ni diversifican las formas productivas.
De esta manera, la irrupcin del capital transnacional a travs de los emprendimientos

mineros o de la sojizacin de las reas rurales se impone sobre las actividades
econmicas que previamente se llevaban adelante en estos mbitos, subsumindolas
a su lgica o desplazndolas. Simultneamente la biodiversidad es destruida, aumenta
la concentracion de la tierra y las comunidades rurales, campesinas o indgenas
son expulsadas o desalojadas (Svampa y Viale, 2014: 16). El neoextractivismo se
presenta as como una de las formas que adquiere la acumulacin por desposesin.
Se trata de una dinmica de despojo y concentracin de tierras, recursos y
territorios que tiene a las grandes corporaciones (en una alianza multiescalar con los
diferentes gobiernos) como actores principales (Svampa y Viale, 2014: 15). Desde
la perspectiva de Svampa y Viale (2014) y Gudynas (2009), tanto los pases que han
sido orientados por gobiernos neoliberales como por gobiernos concebidos como
progresistas4 han apoyado y promovido el desarrollo de estos proyectos en la regin,
3
A lo largo del texto utilizaremos el trmino neoextractivismo en lugar de extractivismo, ya que nos
interesa diferenciar las polticas extractivistas actuales de aquellas que tuvieron lugar en el momento
de la formacin de los Estados nacionales. Estas se ligaron a la insercin de los pases en el capitalismo
mundial a partir de la exportacion de productos primarios. Gudynas, en particular, usa el trmino
neoextractivismo para referirse al extractivismo llevado adelante por los gobiernos progresistas en la
regin. Ver nota 3. En tanto, la perspectiva extractivista propuesta por Gago y Mezzadra (2015), en
la medida que procura articular la explotacion de materias primas con otras dinmicas del capital
que se desarrollan bajo otras lgicas de despojo, es interpretada en este texto a partir de la idea de
acumulacin por desposesin. De todas maneras, como sealan Gago y Mezzadra, reconocemos que
el concepto desarrollado por Harvey no contempla los aspectos asociados a la produccin de la
subjetividad (Gago y Mezzadra, 2015: 249).
4
A diferencia de los gobiernos de corte neoliberal, los gobiernos progresistas de Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador y Venezuela han otorgado al Estado un rol protagnico en materia econmica y
social. Estos gobiernos priorizaron el crecimiento econmico y el enfrentamiento de problemas
como las desigualdades sociales o la pobreza. En este contexto consideraron que las inversiones
de la soja o de la megaminera tendran efectos en la reactivacin de las economas locales y de
generacin de empleo. Adems, el dinero proveniente de las retenciones a las exportaciones podra
ser utilizado para polticas de carcter redistribucionista que la mayor parte de ellos promovieron.
Partiendo de estas caractersticas de sus polticas, Gudynas establece diferencias entre las polticas
extractivistas de los gobiernos neoliberales de la de los progresistas. Particularmente destaca los
cambios sustanciales que los Estados de Bolivia y Venezuela han impuesto a la relacin con las
empresas privadas petroleras. De hecho, Evo Morales renegoci los contratos, elev las regalas y
tributaciones e intent potenciar la petrolera estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos.
Por su parte, Hugo Chvez impuso la propiedad mayoritaria de Petrleos de Venezuela, PDVSA (la
petrolera estatal), en los emprendimientos con privados y promovi mayores ligazones con empresas
estatales de otros pases (Gudynas, 2009: 79). El vicepresidente de Bolivia, lvaro Garca Lineras,
ha afirmado que el extractivismo se torna una fuente para obtener excedentes y poder impulsar
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siendo funcionales a la globalizacin comercial-financiera (Gudynas, 2009: 80).

En oposicin al desarrollo de estas formas de organizacin de la produccin, han
emergido distintos movimientos sociales (comunidades indgenas, organizaciones
campesinas, ONG ambientalistas, movimientos de vecinos auto-convocados) de
conformacin social hetergena y de carcter multiescalar, en los cuales suelen
participar acadmicos.
Como en otras coyunturas histricas, estos recursos naturales que devienen en

commodities son concebidos por las empresas transnacionales como un stock fijo
(Morello, 1982). Esto quiere decir que una vez que los mismos se agoten o que
los precios internacionales no resulten convenientes, las empresas se retirarn de la
explotacin. En algunas circunstancias, el abandono de los espacios de explotacin
tambin tiene que ver con las presiones o resistencias de los movimientos sociales,
cuyas demandas pueden llegar a consustanciarse en la aprobacin de normativas que
prohben las actividades extractivas5.
2.1. Territorialidades en disputa

En el primer apartado nos referamos al papel que juega el espacio en la acumulacin del
capital. En particular, hemos sealado la relevancia que adquiere en su reproduccin la
incorporacin del afuera (mbitos geogrficos configurados a partir de relaciones no
capitalistas). En el marco del neoliberalismo, ese afuera es construido internamente
desde las estrategias propias de la acumulacin por desposesin.
En Amrica Latina las particularidades espaciales que vienen adquiriendo las

estrategias del capital para llevar adelante los procesos de desposesin, as como
sus cuestionamientos o resistencias, son objeto de discusin, tanto en el mbito
acadmico como poltico, a partir de la idea de territorio, un concepto cuya
significacin se torna un campo de disputa. Entendida como una nocin que
aborda la relacin espacio-poder, el territorio abandona su asociacin directa a los
dominios jurdicos-polticos de los Estados nacionales para (siguiendo la perspectiva
de Foucault de poder) pluralizar los actores que pueden producirlo. Ello lleva a
Rogrio Haesbaert (2011) a interesarse por el proceso de construccin territorial,
entendido como la dinmica de apropiacin y dominacin del espacio. Desde su
punto de vista, el proceso de apropiacin tiene implicaciones simblicas (vinculadas
polticas que permitan superar la pobreza, promover la industrializacin del pas, poseer recursos para
aminorar los impactos sobre el ambiente y finalmente contar con una mayor capacidad tcnico-
productiva para el control de los procesos globales de produccin (Garca Lineras, 2013: 112).

5
En Argentina, las acciones de los movimientos sociales deriv en la aprobacin de leyes provinciales
contra la prctica de la megaminera a cielo abierto, y el contra uso de cianuro y mercurio en los
procesos de produccin. Estas normativas fueron aprobadas por las provincias de Chubut (2003),
Tucumn (2007), Mendoza (2007), La Pampa (2007), San Luis (2008), Crdoba (2008) y Tierra del
Fuego (2011). Las leyes promulgadas en Ro Negro (2005) y La Rioja (2007) contra la megaminera
fueron derogadas en 2011 y 2008 respectivamente.

al valor de uso y al espacio vivido), mientras que el de dominacin presenta un

contenido ms funcional, objetivado, ligado a su valor de cambio.
En el marco del extractivismo, las empresas transnacionales otorgan ms relevancia al

sentido funcional de la idea de territorio. En este sentido, su concepcin territorial
podra ser captada por la perspectiva de Sack (1986), en la medida que estas compaas
pretenden influir, afectar o controlar recursos, personas, fenmenos y sus relaciones,
a travs del establecimiento del dominio sobre un rea geogrfica especfica. Por
su lado, los movimientos sociales, en sus estrategias de resistencia, ponen en juego,
por sobre todo, la significatividad material (disponibilidad de agua y tierra para el
desarrollo de actividades agropecuarias o para el turismo y/o espacio de residencia)
y simblica (mbito de morada de los antepasados y de las futuras generaciones) para
las poblaciones locales. Cabe destacar que algunos conocimientos asociados al uso
del territorio por parte de las poblaciones locales, son apropiados por las empresas
transnacionales (otro aspecto de la acumulacin por desposesin).
Dentro de la dinmica territorial descrita, mientras las empresas transnacionales

orientadas por aquella visin de afectar o controlar recursos se territorializan,
los Estados (muchas veces, en el inters de apoyar las dinmicas de las empresas
transacionales) y las poblaciones locales quedan sometidos a los procesos de
territorializacin de los primeros, siendo desterritorializados. Esto implica que
aquellos usos y significados que las poblaciones le dan al territorio son apropiados
por las empresas o puestos en cuestin. En este sentido, la lucha de los movimientos
sociales se orienta a defender, en primer lugar, el derecho de la poblaciones locales
por evitar esta desterritorializacin, en segundo lugar por habitar y desplazarse por
aquellos territorios que han habitado de forma familiar, comunitaria y ancestral y, en
tercer lugar, por decidir sobre los destinos futuros de estos territorios.
3. El proceso de territorializacin de las compaas

mineras en los Andes centrales y los reclamos de las
poblaciones locales
Durante la dcada de 1990, la legislacin de muchos pases de Amrica Latina
desregul la actividad minera para permitir el ingreso de las compaas transnacionales
orientadas al sector. En Argentina los sucesivos gobiernos incentivaron la inversin
de empresas multinacionales a travs de la aprobacin de normativas que les ofrecan
beneficios de diversa ndole. En primer lugar, la Reforma constitucional de 1994
estableci la provincializacin de los recursos naturales. La carencia de recursos
financieros para comprometerse con las actividades de explotacin (gas, petrleo,
minera) deriv a este nivel en su privatizacin. A su vez, la Ley Nacional 24.196/93
de inversiones mineras determin la estabilidad fiscal por treinta aos y otorg
exenciones sobre algunos gravmenes (pagos de derecho a importacin, deduccin
del 100% de la inversin en el impuesto a las ganancias, pago de cnones por
descubrimiento de yacimiento por tres aos). Adems, se estableci un 3% mximo
Vol. 54, N2 (2016) 115

del pago de regalas al valor boca mina declarado por la empresa (de este porcentaje
se descuentan los costos que se derivan del proceso, desde su extraccin hasta el
traslado para la exportacin).Tambin se eliminaron las restricciones vinculadas con
el tamao de las concesiones de exploracin y explotacin, y se ampliaron los plazos
de arrendamiento y usufructo de minas.
Si bien en la dcada de 1990 las empresas estaban eximidas de pagar retenciones a

las exportaciones, a fines de 2007 se introdujeron retenciones mviles (de 3% a 5%).
Sin embargo, las mineras iniciaron juicio al Estado porque esta medida atentaba
contra la estabilidad fiscal garantizada por la Ley Nacional de 1993, por lo que desde
el ao 2016 las empresas nuevamente quedaron exentas de pagar este impuesto. A
ello debemos sumar que, por la norma de 1993, las empresas no estaban obligadas a
liquidar las exportaciones en el pas, medida que fue derogada en 2011 y flexibilizada
en 2013, (Svampa y Viale, 2014).
En el caso de Chile, el gobierno de Pinochet a travs del Estatuto del Inversionista

Extranjero del ao 1974 estableci la invariabilidad de los impuestos durante el
perodo que la empresa demorase en realizar la inversin pactada. A su vez, el
Cdigo de Minera de 1983 otorg la concesin plena a la empresas mineras, es
decir que el Estado mantiene el dominio sobre las mismas hasta que sean pedidas en
concesin. Sin embargo, una vez que esta concesin se otorga, el Estado renuncia
a su propiedad y sus frutos. El Estado es slo un depositario de la riqueza de la
Nacin (Acua, s/f: 14). Las leyes 18.985 y 19.137 de la dcada de 1990 redujeron
el pago de los impuestos (particularmente porque estos se establecieron no sobre la
renta presunta sino sobre la efectiva y la mayora de las empresas declararon prdidas)
y establecieron la eximicin del pago de regalas (Acua, s/f; Urkidi Azkarraga,
2008).
Bajo este marco jurdico, altamente permeable a la inversin extranjera, la empresa

canadiense Barrick Gold Corporation (primera productora de oro a nivel mundial
para el ao 2014) inici sus actividades en el territorio argentino en el ao 1993 y
en el territorio chileno en 1994. Dos son los emprendimientos que esta empresa
busc desarrollar en la provincia argentina de San Juan: los proyectos de Veladero
y Pascua Lama. En el ao 2005 la compaa comenz a explotar yacimientos
de plata y oro a cielo abierto en la zona de Veladero (Departamento de Iglesia)
construyendo campamentos a 4.000 y 5.000 metros sobre el nivel del mar. A partir
de la apropiacin territorial del rea (en trminos de explotacin y construccin
de caminos), distintos actores sociales sealan que la empresa no slo ha afectado la
dinmica del mbito periglaciar donde se encuentra instalada, sino tambin la reserva
de la Bisfera de San Guillermo. Por otro lado, el desarrollo del proyecto binacional
Pascua-Lama (Provincia de Huasco y III regin en Chile, y Departamento Iglesia,
Provincia de San Juan) se comenz a construir en 2013 en el rea de la frontera
argentina chilena, a 4500 metros de altura.

Podramos afirmar que la territorializacin de la Barrick Gold tiene una dimensin

poltica, econmica y cultural. La dimensin poltica guarda relacin con el marco
jurdico de los Estados de Argentina y Chile que permitieron que la empresa pudiera
ejercer el control sobre un rea geogrfica hasta entonces bajo dominio exclusivo
de ambos pases. A las ventajas que la legislacin minera anteriormente mencionada
ofrece, se agrega la firma del Tratado de Integracin Minera entre Chile y Argentina
(1997) y el Protocolo Adicional (1999). Ambos acuerdos se orientaron a facilitar el
aprovechamiento mutuo de los recursos mineros existentes en la lnea de frontera.
De esta manera, la normativa contribuye; desdibujar la lnea que, desde finales
del siglo XIX, separa los territorios de los Estados y busca diferenciar identidades
nacionales. En el mbito de aplicacin de este tratado se crea el Distrito de Frontera,
una franja de 140 kilmetros que queda bajo el control de Barrick Gold. A travs de
la desterritorializacin de los Estados nacionales, la compaa transnacional se torna
en el actor hegemnico que puede ejercer el control sobre los recursos, la seguridad
y la movilidad de la poblacin (y de sus animales) por un perodo de treinta aos.
A partir de ambos proyectos, las reas afectadas, particularmente el Departamento

Iglesia en San Juan y la Provincia de Huasco en Chile, se han incorporado a una
territorialidad discontigua definida por la red informtica y financiera global de la
empresa que tiene su sede en Canad y sus centros de explotacin en Arabia Saudita
(Jabal Sayid, 50%), Australia (Kalgoorlie, 50%), Chile (Zaldvar, 50%), Estados Unidos
(Cortez, Golden Sunligh, Goldstrike,Turquoise Ridge), Papa-Nueva Guinea (Porgera,
47,5%), Per (Lagunas Norte y Pierina), Repblica Dominicana (Pueblo Viejo, 60%),
Zambia (Lumwana) y en el propio Canad (Hemlo) (http://www.barrick.com/). La
frontera se incorpora, conforme a sus intereses y demandas a la topologa que se define
en el uso corporativo del territorio (Silveira, 2007; Santos, 2000).
Simultneamente, se est constituyendo una red de infraestructura regional que

busca garantizar la fluidez del capital. Una muestra de ello es la preocupacin
tanto del gobierno sanjuanino por la construccin y mejoramiento del camino
internacional de Agua Negra, para integrarlo al corredor biocenico Porto Alegre-
Coquimbo, como las intenciones de los gobernadores regionales chilenos de mejorar
el puerto de Coquimbo y de comenzar estudios de nuevos puertos. Estas acciones se
complementan con otras que se estn llevando a cabo en el Cono Sur, en el marco
de la Iniciativa para la Integracin Regional Suramericana (IIRSA). La realizacin
de un conjunto de obras de infraestructura (vial, ferroviarias y de energa) en el
llamado eje Andino Sur (del norte al sur de Argentina y Chile) contribuira a los
objetivos generales (explcitos e implcitos) del IIRSA: la superacin de las fronteras,
la movilizacin de las mercancas y la extraccin de los recursos naturales hacia el
exterior de la regin (Arias Toledo, 2009).
En trminos econmicos, la empresa minera se est apropiando no slo del recurso

minero sino tambin del agua que se precisa para las actividades agrarias o para el
consumo diario. A ello se suman los procesos de apropiacin del paisaje, dimensin
esttica e identitaria del espacio que queda transformada tanto por la voladura
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de suelos como por la explotacin de los acuferos, afectando el caudal de los

recursos hdricos. Los programas de responsabilidad social corporativa pareceran
actuar como elementos que legitimaran esta apropiacin desde una perspectiva
simblica. A travs de estos, la empresa trasnacional se muestra con la capacidad, en
primer lugar, de desarrollar actividades extractivas de forma segura y sustentable. En
segundo lugar, de colaborar en proyectos de desarrollo en las localidades de Iglesia
(Argentina), Jchal (Argentina), Alto del Carmen (Chile), Vallenar (Chile), Punta
Colorada (Chile) y La Higuera (Chile). Estos se vinculan a la creacin de empleo,
a la mejora de los servicios de salud, al desarrollo de fuentes de energa alternativa
elicas y solares al fortalecimiento y diversificacin de las actividad productivas,
a la ampliacin de la red de agua potable y al mejoramiento de canales de riego,
entre otros. Y en tercer lugar, la empresa desarrolla una poltica comunicacional
que contempla, por ejemplo en la provincia de San Juan, charlas y visitas a la mina
Veladero, a fin de crear una percepcin favorable respecto a sus acciones en el rea.
Para finalizar el anlisis del proceso de territorializacin de la compaa transnacional

minera, deseamos destacar dos cuestiones. Por un lado, el territorio configurado por
la compaa minera se construye en relacin al de los Estados nacionales argentino
y chileno a distintas escalas (nacional, provincial y local). De los vnculos con los
mismos, en trminos de mano de obra y de uso de infraestructura por ejemplo,
depende la reproduccin de su territorialidad local, garanta para otorgar continuidad
a su territorialidad global. Por otro lado, la frontera argentino-chilena (concebida
como confn de los respectivos territorios de los Estados) se redefine a partir de la
yuxtaposicin de los contenidos que se le otorga al constituirse en nodo de una
territorialidad en red establecida por la divisin del trabajo de la compaa minera.
3.1. En defensa de las territorialidades histricas y cotidianas

Como afirmbamos con anterioridad, la territorializacin de la empresa transnacional
implicara la desterritorializacin de las poblaciones que viven en las reas afectadas
por la megaminera, especficamente aquellas que se sitan en las localidades
aledaas y que, en su mayora, desarrollan actividades agrcolas. La disminucin de
la disponibilidad de los recursos hdricos y la contaminacin de la tierra o del agua
podran derivar en el desplazamiento de la poblacin y/o en el abandono de sus
modos de vida tradicionales. Frente a esta posibilidad, las comunidades locales se
han organizado a fin de desarrollar actividades tendientes a oponerse a estas prcticas
extractivistas.
En Chile, esta agrupacin fue promovida por la Iglesia Catlica y Presbiteriana

en Vallenar (capital de la comuna de Huasco) en el ao 2000, ante el avance del
proyecto Pascua Lama6. En 2004 se configura la Coordinadora de Defensa de Alto

6
La agrupacin rene a los consumidores de agua y regantes de Huasco, la coordinadora de Huasco
Movimiento Ciudadano Anti Pascua Lama, al grupo operativo pro defensa de Huasco, la Comunidad

del Carmen o Consejo de Defensa de Vallenar, para planificar un conjunto de

estrategias orientadas a dar a conocer a nivel regional y nacional las caractersticas
que iba adquiriendo el proyecto minero binacional (Urkidi Azkarraga, 2008).
En el caso de San Juan, los primeros grupos de autoconvocados se organizan en el

ao 2004 en Jchal y Calingasta a partir del avance de las obras en torno a la mina del
Veladero. El grupo adquiere apoyo del movimiento de Esquel que, en ese entonces,
estaba resistiendo el avance de las mineras en Neuqun. En 2004 se organiza la primera
reunin de sanjuaninos autoconvocados, que tendr una se sus derivaciones en la
asamblea Jchal no se toca. Las acciones de este movimiento se acentan luego de los
derrames de cianuro que han tenido lugar en los 2015 y 2016 en la mina Veladero.
Tanto en el caso argentino como chileno, la articulacin entre distintos movimientos

bajo reivindicaciones comunes ha sido una de las estrategias que han encontrado
para su fortalecimiento y visibilizacin. Otra de las iniciativas de estos grupos
se orienta a demandar a los gobiernos locales la realizacin de consultas a las
poblaciones respecto a otorgar continuidad o no a estos megaproyectos. Por otro
lado, solicitan el cumplimiento de las normas de seguridad ambiental o el dictado de
las mismas. Puede observarse entonces que el marco jurdico-institucional aparece
como una instancia clave de actuacin de estos movimientos en su lucha por evitar
su desterritorializacin, por defender el territorio habitado histricamente y por
decidir sus destinos futuros.
Una revisin de estas acciones a un lado y otro de la cordillera nos permite concluir
que los impactos han sido dispares. En primera instancia, ante la demanda de los
movimientos de autoconvocados de San Juan (Argentina) por realizar consultas en
relacin a la continuidad minera, los gobiernos municipales de Calingasta (2005,
2006 y 2007) y de Jchal (2015) se declararon incompetentes para promoverlas. El
hecho de que los recursos naturales se encuentren bajo dominio provincial (y no
municipal) se torna una justificacin utilizada para que estos se declaren inhibidos
para llevar adelante estas iniciativas. Del lado chileno, en segunda instancia, 500
descendientes de la comunidad diaguita presentaron un recurso legal en contra del
proyecto Pascua Lama frente al dao que este provocara en los recursos hdricos,
en octubre de 2013, siendo aceptado por la Corte de Apelaciones de Copiap.
En este marco, la Superintendencia de Medio Ambiente solicit la paralizacin de
las obras frente al hecho de que la Barrick Gold no haba construido los canales
perimetrales y las obras de mitigacin de daos ambientales requeridos y acordados
con las autoridades chilenas (Svampa y Viale, 2014: 232).
En tercera instancia, los movimientos sociales ejercieron presiones para la definicin

de estrategias especficas para la gestin de los glaciares en Chile (2009) o para la
Diaguita Patay Co, la Pastoral Salvaguarda de la Creacin y la Comisin Agua y Vida de la Iglesia
Evanglica Presbiteriana de Chiginto.
Vol. 54, N2 (2016) 119

aprobacin de la ley No 26.639 de proteccin de glaciares en Argentina (2010).

Mientras la primera se presenta como una propuesta destinada a estudiar el
recurso para formular polticas tendientes a su preservacin, la segunda establece
los presupuestos mnimos para la proteccin del ambiente glaciar y periglaciar. As
como la compaa transnacional minera precis de la colaboracin jurdica de los
Estados nacionales para su territorializacin, frente a la desterritorializacin de las
poblaciones locales, los movimientos de autoconvocados solicitan a los mismos
Estados el cumplimiento y aprobacin de normativas que garanticen su propio
proceso de territorializacin.
3.2. Itinerarios andinos de pastores (crianceros) y baqueanos

Tanto en las regiones trasandinas como en los departamentos sanjuaninos, los
pastores y los baqueanos son los habitantes estacionales de los Andes centrales
argentino-chileno desde la poca colonial. Ambos oficios han implicado e implican
el desplazamiento por las montaas y el conocimiento de las aguadas, de los pastizales,
de los peligros del clima y de lugares donde protegerse en las zonas ms altas de
la cordillera de los Andes. El conocimiento de las caractersticas de estos mbitos
geogrficos ha sido y sigue siendo el capital simblico de estas poblaciones, el cual
se ha ido transmitiendo de generacin en generacin.
Las actividades de pastores y baqueanos han estado histricamente integradas a los

circuitos econmicos regionales. La cra de ganado caprino es tradicional en los valles
de Coquimbo y Atacama de Chile. Los pastores chilenos (tambin llamados cabreros
o crianceros) se desplazan al ritmo de las estaciones en busca de pasturas hasta los
valles de alta montaa sanjuaninos (Calingasta e Iglesia) en territorio argentino.
En contraposicin, la pequea ganadera sanjuanina pervive a baja escala pero sin
la necesidad de cruzar el lmite internacional ya que pueden acceder a zonas de
pastajes ms cercanas (Zusman, Hevilla, Molina, 2006). Los pastores comercializan el
ganado o los quesos que producen en ferias regionales, a travs de intermediarios o
personalmente en la cordillera.
Por su parte, los baqueanos son grandes conocedores de ciertas reas de las montaas.
Su saber no se limita a las caractersticas topogrficas y climticas de la cordillera sino
tambin al de las dinmicas de otros agentes que encuentran en su camino, ya que
la cordillera se constituye en un mbito de produccin, socializacin e intercambio
(Gambier, 1986; Escolar, 2000). Ellos se han valido de su saber experto para conducir
a mineros, montaistas, cientficos y turistas a travs de los Andes, colaborando
adems en las tareas de rescate o bsqueda de personas. En tiempos pasados tambin
se dedicaron al contrabando interfronterizo. Cmo afecta la territorializacin de las
compaas transnacionales a la dinmica de estos habitantes transhumantes?
Mientras Argentina y Chile desarrollaron acciones tendientes a superar los obstculos

que implicaban los tratados internacionales en trminos de definicin de fronteras
para la instalacin de la Barrick Gold, los pastores se encontraron con los nuevos

muros que impidieron la prctica de la transhumancia. As, en la zona de Atacama,

en la medida que la Barrick Gold se apropi del territorio que tradicionalmente
formaba parte de las rutas ancestrales de los crianceros, la Resolucin de Calificacin
Ambiental de Pascua Lama exiga el libre paso de los crianceros a la cordillera. Frente
a las alegaciones presentadas por la falta de cumplimiento de esta resolucin, en 2010
la compaa minera propuso concentrar los animales en una hacienda en las afueras
de Vallenar. Supuestamente el trabajo en conjunto con el Servicio Agrcola Ganadero
garantizara el cuidado, alimento y seguimiento sanitario. As, a travs de su programa
agropecuario Barrick Gold ofreci apoyo para el manejo sanitario de los animales
(vacunacin y desparasitacin)7. Sin embargo, a partir de 2013 grupos de crianceros
empezaron a denunciar ante el Servicio Agrcola y Ganadero y en la Superintendencia
del Medio Ambiente de Chile, la mortandad de sus animales por falta de pasto en
los potreros adjudicados por la compaa. Los crianceros solicitaron el respeto a sus
pautas culturales mantenidas durante generaciones8. A partir de estas reivindicaciones,
las agrupaciones de crianceros se han unido a los grupos ambientalistas en el pedido
del trmino de las actividades de la minera trasnacional en la zona.
En el caso de los baqueanos, el proceso de mercantilizacin de la actividad a partir

de la prctica turstica9, desde inicios de 2000, se acompa de la incorporacin de
algunos de ellos como trabajadores de la minera. Su conocimiento de la cordillera
hizo que sus saberes fueran valorizados en las etapas de prospeccin geolgica y en
la instalacin de los campamentos. Finalizada esta fase de las tareas mineras, algunos
se han quedado trabajando por la empresa adquiriendo nuevas funciones al interior
de la empresa10. Mientras que en un primer momento la Barrick Gold se apropi
de su conocimiento para encarar la actividad extractivista, en una segunda fase los
integr a la actividad productiva de la empresa.
En sntesis, pastores y baqueanos fueron desterritorializados por la territorializacin

de la empresa transnacional. Mientras los primeros se resisten a renunciar a su
derecho de habitar y desplazarse por la cordillera, los otros se integran a la dinmica
territorial que define la organizacin de la produccin minera.

7
Ver pgina oficial de Barrick: Crianceros de la zona cercana a Pascua Lama se capacitan en
enfermera de ganado, 2011 (http://barricklatam.com/crianceros-de-la-zona-cercana-a-pascua-
lama-se-capacitan-en-enfermeria-de-ganado/barrick/2012-06-13/130247.html).

8
Torres, Diana.Tribunal Ambiental. Ex trabajador de Pascua Lama denuncia grave dao ambiental en
juicio contra la minera, DiarioUchile, Ao VIII, mircoles 19 de febrero de 2014 (hrshttp://radio.
uchile.cl/2014/02/19/ex-trabajador-revela-magnitud-del-impacto-ambiental-de-pascua-lama).

9
Muchos de los baqueanos han organizado emprendimientos tursticos (campings, cabaas). Desde
estos emprendimientos realizan salidas a la cordillera buscando atender la demanda y los gustos
de distintos visitantes, fundamentalmente europeos (turistas, deportistas, funcionarios de gobierno,
cientficos).
10
Revista Somos Barrick Profeta en su tierra, septiembre de 2014 (http://www.somosbarrick.com/
argentina/2014/09/profeta-en-su-tierra/).
Vol. 54, N2 (2016) 121

A manera de conclusin
El artculo se centr en analizar el papel del espacio en la reproduccin del capital,
en el marco del neoliberalismo. Las conceptualizaciones de Drre y Harvey
permitieron comprender que el capital en este perodo construye el afuera en su
interior a partir de procesos como la acumulacin por desposesin. El anlisis de la
dinmica extractivista ha llevado a conocer una de las facetas que la acumulacin por
desposesin adquiere hoy en Amrica Latina, particularmente en reas de frontera
de los Estados nacionales. En esta lnea, se entiende que el extractivismo conlleva el
proceso de territorializacin de las compaas mineras y la desterritorializacin de
las poblaciones locales.
El estudio de la instalacin de la Barrick Gold en los Andes centrales de la frontera

argentino-chilena permiti identificar la configuracin de un territorio empresarial
en red de alcance global, donde los confines de las naciones se configuran en nodos
de la misma. En este sentido, mbitos que en el marco de los Estados nacionales
se definan como perifricos, ahora adquieren centralidad en el proceso de
reproduccin del capital.
A su vez, las poblaciones locales desarrollan ciertas acciones especficas para defender
sus derechos a vivir, transitar y definir el futuro de los mbitos en que habitan. En
este marco, los movimientos visibilizan las consecuencias econmicas, espaciales y
sociales del sostenimiento del modelo extractivista, se alan con otras organizaciones
de carcter ambiental y se organizan para impulsar la promocin de normativas
que protejan los recursos naturales y sus modos de vida. Por su lado, las sociedades
transhumantes afectadas por los procesos de desterritorializacin desarrollan
estrategias de resistencia o de adaptacin. En efecto, algunos crianceros optan por
resistir y visibilizar sus demandas, alindose a los grupos ambientalistas a fin de
recuperar su territorialidad histrica. Por su parte, algunos baqueanos se incorporan
a la actividad de la transnacional minera. En consecuencia, mientras la compaa se
apropia de sus saberes (otra de las acepciones de la acumulacin por desposesin),
ellos se someten a la territorialidad de la propia compaa.
Ahora bien, el anlisis tambin permite comprender que la territorializacin de

la empresa minera, la desterritorializacin de las poblaciones locales, as como la
bsqueda de estas ltimas por reterritorializarse son procesos abiertos, en continua
redefinicin. De hecho, la cada del precio internacional del oro, la interpelacin
social y poltica frente a los derrames de cianuro -que tuvieron lugar en los aos
2015 y 2016 en Veladero- y las resistencias sociales que, a veces, alcanzan la fuerza
suficiente para demandar la promulgacin de leyes que prohban la actividad minera
a cielo abierto o que protejan los recursos naturales en reas donde las empresas
pretenden ejercer dominio y explotacin, pueden llevar a las transnacionales a
reevaluar sus costos, a decidir abandonar dichos territorios y desplazarse hacia otros
mbitos donde la organizacin social sea ms dbil y su actuacin menos cuestionada.

En este sentido, el mundo global ofrece al capital mltiples posibilidades para crear
el afuera en su interior y, as, asegurar la continuidad de su reproduccin.
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Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 127-151
ISSN 0716-1077
Governance agro-biotecnolgica y justicia

ambiental. Tensiones en torno a la liberacin de
transgnicos en Brasil, Mxico y Argentina
Mauricio Berger
Universidad Nacional de Crdoba
Conicet, Argentina
mauricio.berger@gmail.com
Cecilia Carrizo
Universidad Nacional de Crdoba
cecicarrizosineiro@yahoo.com.ar
Nuestro trabajo tiene como marco de referencia la investigacin sobre

formas en que se actualizan prcticas polticas democrticas en contextos
de capitalismo por desposesin. En este artculo indagamos los entramados
institucionales y de luchas por derechos a escala nacional y transnacional en
torno a la definicin de polticas de aprobacin experimental y comercial de
semillas modificadas genticamente. Acudimos a la nociones de redes y de
governance para dar cuenta del funcionamiento complejo de actores pblicos
estatales, ciudadanos y privados que enfrentan poderes para producir normas
y hacerlas efectivas. Intentamos reconstruir terica y empricamente las
interconexiones, interferencias y tensiones en estas redes a partir de casos de
estudios de Argentina, Brasil y Mxico.
Palabras clave: governance, justicia ambiental, transgnicos, agrobiotecnologa,
derechos humanos, Amrica Latina.
Agribio-technological governance and

environmental justice. Tensions around the
release of GMOs in Brasil, Mexico and
Argentina
Our framework is a research on ways in which democratic political practices are
updated in contexts of capitalism by dispossession. In this article, we investigate
institutional wefts and struggles for rights-at national and transnational scales-
around the definition of experimental and commercial approval of genetically
modified seeds.We make use of the notions of networks and governance to give
account for the complex interactions of state-public actors, citizens and private
actors, who oppose their powers to produce a normative order and enforce
it. We try to reconstruct theoretically and empirically those interconnections,
interferences and tensions in these networks, through case studies of Argentina,
Brazil and Mexico.
Keywords: governance, environmental justice, transgenic, agribiotechnology, human
rights, Latin America.
127
Governance agro-biotecnolgica y justicia ambiental.Tensiones en torno a la liberacin de transgnicos en Brasil, Mxico y Argentina
Introduccin
El capitalismo por desposesin, tal como seala Harvey (2004), no consiste solamente
en las configuraciones de los flujos monetarios en un sistema econmico, sino que
produce ajustes espacio-temporales en los que consolida su hegemona, organizando
nuevas y ms especficas divisiones territoriales de trabajo, la apertura de nuevos y
ms baratos complejos de recursos, y arreglos institucionales capitalistas bajo reglas
contractuales y esquemas de propiedad privada. En estas coordenadas, la forma que
asumen las instituciones mediadoras, siguiendo a Harvey (2004), es a la vez la de
productoras y producto de la dinmica de acumulacin de capital. En trminos
del autor, la desposesin implica un complejo de acuerdos institucionales que se
pone en marcha para sostener y apoyar la reproduccin ampliada, una alianza entre
los poderes estatales y las redes del capital financiero, dedicado a la apropiacin
y devaluacin de activos, y un Estado facilitador de acuerdos institucionales que
garantizan la propiedad privada, convirtiendo diversas formas de derecho (comn,
colectivo, estatal) y estructuras legales y gubernamentales como apropiadas para la
mercantilizacin y privatizacin de los bienes comunes (Berger, 2012).
Uno de los ejes de la institucionalizacin del proyecto de esta globalizacin

capitalista, siguiendo la historizacin que realiza McMichael (2009 y 2012), es la
tendencia de acumulacin en agricultura.Tras la crisis del modo fordista, un proceso
de reestructuracin tecnolgica y organizativa basado en la financiarizacin de la
economa dio lugar para la creacin de un rgimen agroalimentario neoliberal
(McMichael, 2012; Otero, 2013). En las dcadas de los 80 y 90, esta reestructuracin
econmica del neoliberalismo se centr en una progresiva reorganizacin de la
actividad agroalimentaria como pieza clave de su expansin, siendo clave la
commodificacin de los productos agrcolas y posteriormente, toda una reconversin
de la actividad productiva hacia el modelo de los agronegocios (McMichael, 2012).
En este perodo, los planes de modernizacin agrcola implicaron, en una primera
instancia, el incremento del uso de insumos de origen industrial para la formacin de
complejos agro-industriales, superando aquella dicotoma agricultura/industria, y
aportando a la refuncionalizacin de pequeos y tradicionales productores para una
nueva forma de acumulacin (Heredia, Palmeira y Pereira Leites, 2010). El proceso
de globalizacin acelera, desde los noventa, el cambio del anclaje nacional de los
complejos agroindustriales en los que el capital se posiciona a partir del control de
los mercados internos, produccin de alto valor y flujos comerciales para consolidar
la produccin agrcola en mercados centrales hacia un escenario de emergencia de
plataformas productivas en los pases del sur, orientadas a satisfacer las estrategias
globales de abastecimiento de las grandes corporaciones. Como describen Gras
y Hernndez (2013), concurren la progresiva gestin de las economas en red,
la integracin de cadenas de valor en escala transnacional de dominio privado-
corporativo y la alta especulacin financiera con el precio de los commodities
agrcolas, como la creacin de los mercados a futuro.

Mauricio Berger y Cecilia Carrizo
La innovacin de este paquete tecnolgico ha implicado no slo la adopcin de la

semilla transgnica, el uso de agroqumicos, la siembra directa y tecnologas de gestin,
sino que en los pases productores ha llevado a la imposicin de contratos de derechos
de propiedad intelectual (pago de royalties) y la pretensin corporativa de imponer
marcos regulatorios sobre los usos de las semillas (Sztulwark y Braude, 2010).
Este modo de capitalismo financiero en su variante agro-biotecnolgica no

hubiera sido posible sin la creacin de una estructura institucional de alta complejidad
para favorecer las condiciones de acumulacin. Mediante la misma se eludieron
protecciones ambientales y sanitarias, avanzando en la creacin de nuevas formas
de produccin normativa estatal con participacin neocorporativa que tambin
generaron conflictos al interior de las estructuras estatales. En este plano es clave la
actuacin, si bien tarda, de los poderes judiciales que, a instancia de los afectados o
sus redes y aplicando la normativa existente o exhortando a su presentacin, logran
suspender, postergar o establecer de procedimientos para regular la transgenizacin
por parte de los poderes ejecutivos. En este trabajo intentamos aportar a las
investigaciones sobre esta matriz del poder capitalista contempornea tpica de la
globalizacin, que constituye un nuevo marco para las luchas emancipatorias en la
regin.
1. Sobre nuestra estrategia terico-metodolgica

Nuestra lnea de investigacin, desde una perspectiva pragmatista (Joas, 1996),
toma como punto de partida las formas en que se actualizan las prcticas polticas
democrticas en contextos situados de las luchas ciudadanas frente a las renovadas
formas del despojo, a travs de la privacin de derechos como consecuencia de los
impactos ambientales, sanitarios y econmicos del monocultivo industrial de soja
transgnica (Carrizo y Berger, 2009, 2013 y 2014). Por actualizacin de las prcticas
nos referimos a la iteracin democrtica (Benhabib, 2005), aquella gramtica en
la que la ciudadana se constituye en el mismo acto de su aparicin y despliegue
en el espacio pblico, en un doble movimiento: el ejercicio de un poder crtico-
destituyente del sistema y la representacin poltica instituida, y la praxis de un
poder co-instituyente, desde la creatividad conceptual, estratgica e institucional de
las luchas por el reconocimiento (Carrizo, Berger y Ferreyra, 2014).
De la participacin como investigadores en este contexto discursivo se deriva

un inters por la indagacin de los ncleos donde se anudan diversos flujos de
comunicacin en los que se organiza el sistema de los agro-negocios, especficamente
aquellos entramados institucionales que definen la aprobacin experimental y
comercial de eventos transgnicos1. En particular abordaremos las comisiones tcnicas

1
La Comisin Nacional de Biotecnologa Agropecuaria (CONABIA), de Argentina, define evento
transgnico como la insercin en el genoma vegetal, en forma estable y conjunta, de uno o ms
genes o secuencias de ADN que forman parte de una construccin gentica definida. El proceso
Vol. 54, N2 (2016) 129

asesoras que evalan y aprueban los denominados por la misma normativa estatal
como Organismos Genticamente Modificados (OGM) para la produccin agrcola
estos organismos transgnicos de aplicacin agrcola. Nos encontramos aqu con
la presencia y consecuente injerencia de las grandes empresas agro-biotecnolgicas
productoras de semillas genticamente modificadas y agrotxicos, a travs de sus
cmaras empresariales, centros de investigacin y representantes del sector cientfico
pblico-privado. Estos ltimos, ejerciendo un rol de evaluadores tcnicos, promueven
activamente el desarrollo de la agro-biotecnologa, con una alta capacidad de
incidencia en la toma de decisiones pblico-polticas sobre la transgenizacin.
Excluidos de estos espacios pero ejerciendo su capacidad de contestar y reclamar,

tambin nos encontramos con redes de luchas en el espacio pblico ciudadano,
encabezadas por afectados ambientalistas y un amplio arco de actores que se
solidarizan y articulan en un marco de defensa de los derechos humanos. Tambin
desde los mismos poderes pblicos del Estado se destaca la actuacin de jueces
y fiscales de la administracin de justicia, o a nivel local, de las administraciones
comunales o municipales y sus consejos deliberantes, que actan como autnticos
contrapoderes o frenos de las decisiones proactivas que se toman desde los poderes
ejecutivos nacionales y estaduales o provinciales, particularmente los ministerios de
agroindustria y su visin productivista en el manejo de estos asuntos.
Esta otra red de actores no corporativos ni ministeriales se articula informalmente en

un horizonte de defensa de la biodiversidad contra la contaminacin transgnica, de
defensa de la salud pblica contra el uso masivo de agrotxicos y de reivindicacin de
la soberana alimentaria contra el mercado de la seguridad alimentaria. La nocin de
justicia ambiental, en este marco, nos permite englobar la multiplicidad de prcticas
y su pluralidad epistmica que hacen frente a la modalidad agrobio-tecnolgica
de la desposesin capitalista, en una lucha por la equidad en la distribucin del
riesgo y dao ambiental, por reconocimiento de la diversidad de formas de vida
e identidades, y por la efectiva participacin en los procesos polticos que crean y
administran polticas ambientales (Schlosberg y Carruthers, 2013).
Sintetizando, el objetivo del presente trabajo es dar cuenta de la conformacin de

estos entramados institucionales y de luchas por la justicia ambiental en torno a
la autorizacin de eventos transgnicos en casos de estudio en Brasil, Mxico y
Argentina. Algunos interrogantes que orientan esta investigacin y la escritura del
texto son: Cmo se configuran las relaciones entre las innovaciones biotecnolgicas
y los cambios institucionales en un sistema de interacciones multi-escalares y multi-
actorales propio de la globalizacin neoliberal? Cules son y cmo se manifiestan
de insercin particular de ADN en el genoma de una clula vegetal que luego se desarrolla, recibe
autorizacin y se comercializa, se denomina evento. Los eventos son nicos, se diferencian por los
genes insertados y la cantidad de copias y sitios en que estos se insertan en el genoma, y pueden
adems acumularse para obtener plantas con varias caractersticas combinadas. Fuente: http://www.
argenbio.org/index.php?action=cultivos&opt=5.

las tensiones, interconexiones e interferencias entre un orden normativo de Lex

Mercatoria (Severo Rocha y Krupp de Luz, 2009), que pretende estabilizar el imperio
de los intereses corporativos en la comodificacin de la agricultura y la renta de la
innovacin tecnolgica (Sztulwark y Braude, 2010), versus un orden normativo
basado en el reconocimiento internacional de los derechos humanos (Herrereo
Hernndez, 2015), respetuoso del bloque normativo ambiental y su principio de
precaucin? La governance agrobiotecnolgica, su diversidad de fuentes normativas
y su funcionamiento en red logra estabilizar la expansin de la transgnesis sobre la
vida y las formas de vida? Las redes que resisten la transgenizacin logran detener
o retardar, regular la aplicacin de la biotecnologa a la produccin agropecuaria a
fin de defender las formas de vida humana y no humana del avance del capitalismo
biotecnolgico?
Desde estas preguntas, en los siguientes apartados iremos presentando la complejidad

creciente de instituciones que pretenden regular la transgenizacin, que no estn
exentas de escenarios de disputa o que constituyen en s mismas escenarios
de disputa en distintas escalas (Vainer, 2006): el Convenio Internacional sobre
Biodiversidad y el Protocolo de Cartagena versus los acuerdos transnacionales de la
Organizacin Mundial del Comercio, para eliminar obstculos para-arancelarios
a la exportacin de commodities; leyes nacionales de bioseguridad versus clusulas de
acuerdos pblico-privados no sometidos a debate parlamentario que aceleran los
procesos de liberacin comercial de eventos transgnicos; tratados de proteccin
de inversiones y derechos de patentes de innovacin biotecnolgica versus la
soberana alimentaria de los pueblos y su derecho a las semillas libres respaldada por
legislaciones y polticas locales; entre otros.
Acudimos a la nocin de governance para dar cuenta de este complejo entramado

institucional con capacidad para producir normas y poder para hacerlas efectivas.
El nfasis de la literatura en la fragmentacin, la diferenciacin, la separacin y
la autorreferencia de rdenes normativos, organizaciones y actores pblico-
privados, y luchas por derechos, genera una serie de problemas referidos a cmo
puede reconstruirse terica y empricamente su interconexin, su interferencia,
su apertura y su heterorreferencia (Teubner, 2002), objetivo al que intentamos
contribuir en este texto. Incorporamos para ello los aportes de una sociologa
poltica de las estructuras intermedias (Kjaer, 2014), en cuyo marco el uso de la
nocin de redes permite describir un amplio espectro de actores e instituciones.
Refiere a un fenmeno ms englobante que la asociacin de relaciones de
negociacin entre sujetos estables como son los grupos de inters (Kjaer, 2010a).
La red, como afirma Kjaer, no puede reducirse a una forma de cooperacin y
negociacin entre sujetos, sino que los grupos de inters seran uno de los mltiples
componentes interdependientes y sinrgicos de la misma (Kjaer, 2010a: 177). Otro
aspecto distintivo de las redes es la fluidez de todo tipo de intercambios, de los que
destacamos aquellos informacionales, tecnolgicos y epistmicos. La alta capacidad
recombinante (hibridez), la densidad y la inestabilidad (en el sentido de estructuras
Vol. 54, N2 (2016) 131

no fijas) son otros rasgos caractersticos, a los que podemos aadir para el inters de
nuestro abordaje la inter-contextualidad de la forma red (Kjaer, 2010a: 178) que
nos remite a visualizar matrices complejas o tramas de acoplamientos o ensamblajes
con una creciente reflexividad y adaptabilidad ante los cambios del entorno.
Habiendo desarrollado previamente el anlisis de casos comparativos de luchas

ambientales en Argentina, Brasil y Mxico (Berger, 2013 y 2014), hemos recurrido
al anlisis documental para identificar y delimitar procesos institucionales de
regulacin de OGM de uso agrcola, a travs de la lectura de textos legales, de
tratados internacionales, jurisprudencia, investigaciones acadmicas precedentes y
documentos producidos por organizaciones de la sociedad civil, entre otras fuentes.
Una vez identificados y seleccionados los casos que sern objeto de nuestras
reflexiones, y para profundizar en los conceptos y sentidos que se generan en
las prcticas de la governance, hemos realizado entrevistas a informantes clave del
sector pblico en las comisiones tcnicas asesoras encargadas de evaluar y aprobar
la liberacin de eventos transgnicos de uso agrcola, en las que podemos visualizar
estos entramados que nos interesan, as como tambin a referentes de las luchas por
los derechos de los afectados y de luchas contra la transgenizacin de la regin y del
continente.A continuacin ampliamos esta introduccin con algunas consideraciones
sobre la governance, en tanto nocin estructurante de nuestro anlisis, y enfocamos
especficamente los procesos de transgenizacin en un escenario de tensin de
rdenes normativos mltiples, delineando algunos rasgos bsicos de la governance
a escala transnacional. En estos estn en juego una liberacin mercantilizada o una
regulacin precautoria y preventiva de los eventos transgnicos. Posteriormente
presentamos nuestra exploracin de los entramados institucionales y las luchas a
escala nacional en los tres casos elegidos: Brasil, Argentina y Mxico.
2. Ampliando nuestro enmarcamiento
2.1. La governance neoliberal

Desde su revisin sobre la literatura de la governance, Isakhan y Slaughter (2014)
sealan cmo el ascenso del neoliberalismo en los aos 70 y 80 se basa en una
confianza en los modelos orientados por el mercado y la racionalidad econmica
ms que en la regulacin gubernamental, lo cual genera un problema central para
la democracia: la emergencia de redes de organizaciones cuasi-privadas, pblico-
privadas, impulsoras de la ideologa neoliberal y por tanto de la difuminacin de la
autoridad pblico-democrtica de los Estado-Nacin.
Como sintetiza Mayntz (2000), la teora de la governance en sus orgenes formul un

concepto para un estilo de gobierno distinto al del control jerrquico, caracterizado
por la mayor cooperacin e interaccin en redes decisionales mixtas entre lo pblico
y lo privado. Otra variante en la teorizacin estuvo ms centrada en la economa
del costo de transaccin y del anlisis del mercado como modelo de coordinacin

y autorregulacin social. Afirma Mayntz que descentralizacin, cooperacin y

red eran los trminos clave del debate terico sobre la governance ya a mediados
de los 80 (Mayntz, 2000). En dicho contexto, la nocin ya estaba siendo utilizada en
conocidos reportes del Banco Mundial (Landell Mills et al, 1989) para dar cuenta
de un modo de gestin y coordinacin de procesos econmicos y no econmicos
siguiendo el modelo empresarial en una escala global y transnacional, en un marco
orientado por las buenas prcticas de gobierno.
La literatura revisada da cuenta que, a pesar de los esfuerzos por reducir el comando
estatal en el esquema de la governance, el Estado cumple un rol central para verificar
las garantas de la acumulacin capitalista al generar una estructura institucional
proactiva a los intereses de las grandes corporaciones y la filtracin progresiva de
actores privados en la toma de decisiones. En este sentido, y siguiendo una perspectiva
histrica, el concepto de governance se refiere a un tipo particular de instituciones
intermediarias parcialmente superpuestas - parcialmente en colisin, que fungen
como marcos para la coordinacin de actividades pblicas y privadas (Rhodes,
2007), integrando los estados nacionales, sub-nacionales y locales, las corporaciones,
organismos internacionales y transnacionales, redes de organizaciones de la sociedad
civil locales, regionales y transnacionales tambin.
Nos interesa destacar, de esta caracterizacin, que cada una de estas estructuras
establece (o pretende hacerlo) un sistema propio de reglas para la coordinacin
de la accin y para solucionar o impedir los conflictos que se generen para la
consecucin de sus fines, provocando un aparente desorden de rdenes normativos
(Kjaer, 2010a) en el que la governance sera esa funcin de coordinacin reflexiva
para la estabilizacin interna y la compatibilizacin externa imprescindibles para
el funcionamiento de la complejidad sistmica de las tendencias actuales de la
acumulacin capitalista.
La particularidad de la governance en el momento histrico de la globalizacin

neoliberal, siguiendo a Kjaer (2014), consiste en una profundizacin de la
superposicin de dichas estructuras institucionales, de reglas y de tomas de decisin
que ya no se fijan por las formas y fronteras institucionales del derecho y de la ley
pblico-estatal/inter-estatal. Ms bien se caracterizan por la introduccin de nuevos
mecanismos entre los que se encuentran las estrategias de coordinacin abiertas,
el gobierno por objetivos, la comitologa, la responsabilidad social empresarial,
las redes de coordinacin transnacionales, la soft law o los cdigos de conducta
voluntarios y las directivas no obligatorias, entre otros (Kjaer, 2010a: 154).
En este marco se insiste en postular que el Estado es slo una forma de ordenamiento
entre otros; para el autor, este es el punto de partida para comprender por qu
ha emergido el fenmeno de la governance y cul es su funcin sistmica. Sus
estructuras inter-jerrquicas e inter-contextuales compatibilizan un doble objetivo:
fungir simultneamente como zonas de freno y correas de transmisin entre
Vol. 54, N2 (2016) 133

rdenes normativos, desdibujando formas verticales tradicionales de configuracin

organizacional, control y sancin (Kjaer, 2010a: 156).
La matriz compleja de la governance sobrepasa la organizacin poltica territorialmente

delimitada del Estado, lo cual conduce a una sistemtica incertidumbre en relacin a
qu es lo colectivo en la toma de decisiones hacia la que se orientan las estructuras
transnacionales, generando un hbrido dentro de un hbrido (Kjaer, 2010b). En este
sentido, las estructuras de governance tambin avanzan sobre el sentido de conceptos
como esfera pblica, representatividad y ley, sustituyndolos por los de grupos de
inters (multi-stakeholders), un conjunto institucionalizado de actores que ostentan el
estatuto de partes afectadas que participan de procesos de toma de decisin en un
orden post-westfaliano, a la vez que fungen de destinatarios de tales decisiones, con
una flexibilidad, contingencia y adaptabilidad que las figuras polticas westfalianas
no tienen (Fraser, 2008).
Como ya adverta Mayntz (2000), la cooperacin horizontal y los policy networks

que se promovieron con el modelo de la governance tienen un dficit en cuanto al
accountability democrtico o un esquema de responsabilidad democrtica, ya que los
actores privados estn privados de legitimidad democrtica; si bien la inclusin
participativa de la governance es considerada como una forma ms eficiente de
representar intereses (en conflicto), esto no puede sustituir la democracia, tal como
afirma la autora. Si no se reconocen las tensiones entre governance y democracia,
Mayntz seala que se corre el riesgo de que el nfasis en la cooperacin horizontal
de las redes y la autorregulacin deriven en una revitalizacin de viejos modelos
corporativos, adems que no es lo mismo el proceso de presentacin de las
demandas para la formacin de polticas en redes mixtas pblico-privadas, que el
proceso de responsabilidad democrtica por las mismas, problemas de un contexto
estructuralmente difuso de la globalizacin y su inescrutabilidad (Habermas, 2009).
Por su parte, Gleckman (2016) tambin advierte que el progresivo avance de un

sistema multi-actoral y multi-escalar sobre el sistema estatal internacional en la toma
de decisiones, el reemplazo de las decisiones de los estados soberanos por la emergencia
de espacios en los que cuerpos de elite auto-interesados toman decisiones que
vinculan pblicamente, poniendo en riesgo la autoridad y legitimidad democrtica.
En estos esquemas de governance, el autor propone una serie de criterios para analizar
crticamente la governance: qu actores entran y quines no, es decir, qu grados de
inclusividad y exclusin, qu balance de poder entre los mismos, quin y con qu
criterios selecciona las organizaciones integrantes y en base a qu estndares, cules
son los trminos de referencia de hecho, cmo es el proceso interno de toma de
decisiones, y cules son las obligaciones externas o formas de rendir cuentas y ante
quines (Gleckman, 2016).
Estos enmarcamientos, hasta aqu presentados, orientan nuestra mirada y

contribuyen a definir nuestro problema. A continuacin presentamos un abordaje
de la governance, en un primer momento en su estructuracin a escala transnacional,

para posteriormente hacerlo a escala nacional, dando cuenta de los flujos que
interconectan instituciones y sus rdenes normativos, as como las tensiones e
interferencias que se registran entre los mismos y con las luchas anticapitalistas.
2.2. rdenes normativos y redes en la (des)regulacin de la

transgenizacin
En Estados Unidos, bajo la presidencia de Reagan en la dcada del 80, se
implement una poltica regulatoria no gravosa para el desarrollo de la industria
biotecnolgica en dicho pas, con tres principios: 1) la poltica de los EEUU se
enfocar en el producto de las tcnicas de modificacin gentica y no en el proceso;
2) slo se tolerar una regulacin basada en riesgos verificables cientficamente; 3)
los productos genticamente modificados se encuentran en un continuum con los
productos existentes, con lo cual los estatutos de regulacin son suficientes para
evaluarlos. La misma fue impulsada por el Working Group on Biotechnology, un
consejo de polticas de la presidencia del pas de la oficina de Ciencia y Tecnologa.
Este marco estadounidense contrast desde ese momento con el de sus mayores socios
comerciales, que establecen un marco regulatorio ms slido para la identificacin
e informacin del riesgo potencial de organismos genticamente modificados a
travs de una medida que generar disputas polticas y legales: el etiquetado de los
productos que los contienen.
En otro orden, en el perodo 1986-1994 se cimentan las bases de la Organizacin

Mundial del Comercio (OMC), que empieza a desplegarse con amplios poderes
para establecer normativas que eliminen las trabas y sancione los obstculos al
comercio internacional, incluyendo la agricultura y la produccin de alimentos en
las negociaciones de liberalizacin comercial (Montiel, 2007). En este contexto, el
estmulo de la biotecnologa para el desarrollo del mercado agroalimentario cuenta
con otras polticas complementarias tales como el Tratado de Derechos de Propiedad
Intelectual (para el registro y proteccin de derechos comerciales de las innovaciones
biotecnolgicas) y tambin una regulacin ambiental. Al respecto, la OMC enfatiza la
aplicacin de una normativa global para desarrollar sustentablemente el comercio entre
los pases miembros, con acuerdos especficos en agricultura: el Acuerdo Sanitario y
Fitosanitario (SPS) sobre la base de directrices de la referida administracin Reagan
(Bonneuil and Levidow, 2012) y de normas internacionales (Codex Alimentarius de
la FAO-Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura-,
Organizacin Mundial de la Salud, Oficina Internacional de Epizootias y Convencin
Internacional de Proteccin Fitosanitaria).
En el ao 1992, el Convenio de la Diversidad Biolgica Rio 92, al que suscriben los

pases de Naciones Unidas, establece principios bsicos para el uso responsable de
la biotecnologa, fundamentalmente el principio precautorio. Como seala Bravo
(Manzur y Crcamo, 2014: 18), el principio precautorio es la base para el acuerdo
internacional sobre bioseguridad plasmado en el marco del Protocolo de Cartagena.
Vol. 54, N2 (2016) 135

El mismo sostiene que cuando se sospecha que una tecnologa nueva puede causar
dao, la incertidumbre cientfica sobre su alcance y severidad no debe obstaculizar
la toma de precauciones, entre otras el derecho de los pases a oponerse a la
importacin de productos transgnicos o la misma declaracin de una moratoria.
En el marco de las negociaciones por la firma del protocolo se hacen visibles dos
posiciones. Por un lado, la plena liberacin de los OGM liderada por EEUU, que
conforma el llamado Grupo Miami (Estados Unidos, Argentina, Chile, Uruguay
y Canad), y con varios otros pases simpatizantes, intentando hacer prevalecer las
posiciones comerciales acordadas en la OMC por sobre los acuerdos de bioseguridad,
promoviendo activamente la exclusin de los commodities y productos derivados de
los OGM del alcance del protocolo, entendiendo que este plantea barreras para-
arancelarias para los productos agrcolas transgnicos. Por otro lado est la moratoria
internacional, posicin de la Comunidad Econmica Europea que obliga a la
identificacin de cargamentos de granos modificados, as como otras medidas para
evitar la contaminacin transgnica transfronteriza, como exigir su rastreabilidad
en toda la cadena productiva y de comercializacin a travs del etiquetado. En este
sentido puede mencionarse tambin la estrategia de asistencia de Naciones Unidas
para que los pases establezcan sus marcos nacionales de bioseguridad siguiendo las
directivas del Protocolo de Cartagena, combinando instrumentos polticos, legales,
administrativos y tcnicos para la seguridad del ambiente y de la salud humana en
relacin a la biotecnologa2.
Cabe sealar, por ltimo, un marco que excede la regulacin ambiental y que
establece garantas a la seguridad jurdica de las empresas transnacionales. Nos
referimos a diversos rdenes como el Rgimen Internacional de Acuerdos de
Inversiones, los tratados de libre comercio y acuerdos bilaterales y multilaterales
de inversiones. En caso de conflicto entre partes generalmente las corporaciones
actan contra las decisiones soberanas de los pases en polticas proteccionistas
econmicas, sanitarias y ambientales, se acude a mecanismos para la resolucin de
controversias, con la conformacin de diversos tribunales: el Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, el
rgano de Solucin de Disputas de la OMC, el Tribunal de la Cmara de Comercio
Internacional y el Centro de Arbitraje y Mediacin de la Organizacin Mundial de
la Propiedad Intelectual (Ortiz y Gorenstein, 2016).

2
Otros instrumentos regulatorios internacionales tanto para personas privadas como Estados,
referidos a la proteccin del medio ambiente y relacionados a los impactos de las biotecnologas,
incluyen los convenios de Basilea de 1989 y de Bamako de 1991 sobre desperdicios peligrosos y su
transporte transfronterizo y eliminacin, de Helsinki de 1992 sobre el efecto transfronterizo de los
accidentes industriales, de Lugano de 1993 sobre la responsabilidad civil resultante de actividades
peligrosas para el medio ambiente y la Convencin de Rotterdam de 1998 sobre pesticidas y otros
productos qumicos peligrosos, convenios que no slo establecen la responsabilidad de quien provoc
el dao sino que incorporan la responsabilidad subsidiaria del Estado en caso que no haya adoptado
las medidas preventivas para evitar los efectos perjudiciales de tales actividades. El Convenio de
Estocolmo sobre los contaminantes orgnicos persistentes (COP) entr en vigor en mayo de 2004.

En este complejo marco de normativas mltiples, los pases adoptan y adaptan las
directivas de estos organismos y corporaciones en sus estructuras institucionales
nacionales. Si bien a escala transnacional hay redes de ciudadanos organizados para
incidir en estas estructuras, la correlacin de fuerzas es muy dbil an y la densidad
de los conflictos pareciera tener vas de expresin apenas a escala nacional. La falta de
actualizacin de los poderes pblicos a escala inter y transnacional genera tambin un
contexto problemtico para la opinin pblica global en estos asuntos, caracterizados
como problemas de des-enmarque de una justicia anormal (Fraser, 2008).
En el prximo apartado, el abordaje de los casos de Brasil, Mxico y Argentina

posibilita observar cmo se conforman estas estructuras de mltiples ensamblajes en
tensin en torno a la aprobacin de eventos transgnicos en la agricultura, de modo
que la pretensin de estabilizacin y compatibilizacin de la governance es contestada
tanto con conflictos al interior de las propias estructuras nacionales e internacionales
de los estados como por las redes de afectados ambientales, activistas, profesionales,
acadmicos y organizaciones de la sociedad civil.
3. Entramados institucionales y de luchas en Brasil, Mxico

y Argentina
3.1. Brasil
Ya en la dcada de los 80, las experimentaciones con ingeniera gentica que se
inician en los laboratorios de universidades y centros de investigacin vinculados
al desarrollo industrial de la agricultura cuentan con apoyo del Banco Mundial,
tal es el caso del prstamo al Programa de Apoyo Institucional de Desarrollo
Cientfico y Tecnolgico, dependiente del Ministerio de Ciencia y Tecnologa,
parte del cual estaba destinado al desarrollo biotecnolgico (Pelez, 2010). Uno
de los requisitos del prstamo era la elaboracin de un marco normativo sobre
bioseguridad que tom como modelo las directivas del National Health Institute
de Estados Unidos y aquellas del Working Group en biotecnologa anteriormente
referidas. Posteriormente, el marco de la Conferencia de Rio de 1992, con un fuerte
protagonismo de asociaciones de la sociedad civil, contribuy a la institucionalizacin
de un marco legal protector (Pelez, 2010). La Ley de Bioseguridad de 1995, N
8974, se orienta por el modelo europeo de legalizacin de la biotecnologa, que
parte del supuesto que los organismos genticamente modificados contienen
riesgos asociados, y que ello requiere que su cultivo y comercializacin pasen por
evaluaciones que garanticen su seguridad (Scarpeline de Castro, 2012). Esta ley
tambin crea la Comisin Tcnica Nacional en Biotecnologa (CTNBIO) como
rgano destinado a formular la poltica nacional de bioseguridad, las normas y
los procedimientos tcnicos para evaluar los pedidos de liberacin comercial de
organismos transgnicos.
Vol. 54, N2 (2016) 137

Como particularidad, este organismo es interministerial y est conformado por

representantes de los ministerios de Ambiente y su Instituto Brasilero de Medio
Ambiente (IBAMA), de Salud y de su Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria
(ANVISA), de Agricultura, Ciencia y Tecnologa, expertos de la comunidad
acadmica, representantes de organizaciones de la sociedad civil como el Instituto en
Defensa del Consumidor y la Sociedad Brasilera para el Progreso de la Ciencia. En
el primer momento del funcionamiento de la CTNBIO, corresponda a ANVISA
realizar una evaluacin del riesgo para la salud y al IBAMA sobre el riesgo para el
ambiente y la biodiversidad. Estas atribuciones para conceder las licencias sanitarias
y ambientales entraron en tensin con acuerdos de la EMBRAPA (Empresa
Brasilera de Pesquisa Agropecuaria) para la firma de protocolos de cooperacin
con Monsanto y otras multinacionales para proyectos de innovacin tecnolgica
agropecuaria.
En 1998 ya se registraban algunas tensiones sobre las atribuciones de la CTNBIO.

El Instituto para la Defensa del Consumidor (IDEC) cuestionaba la cantidad de
solicitudes de liberacin experimental de transgnicos sin capacidad ni tiempo para
que la CTNBIO procesara y estudiara. En el ao 2001, una accin civil pblica
del IDEC y de Greenpeace cuestion los procedimientos de evaluacin por la
insuficiencia de los estudios sobre los efectos de los productos en la salud y el
ambiente (Melgarejo y otros, 2013). La denuncia apuntaba a los riesgos econmicos
(utilizacin creciente de agrotxicos, cobranza de regalas, aumento de los costos
del cultivo), sanitarios y ambientales (el impacto en la salud humana, alimentos y
biodiversidad por el uso creciente de agrotxicos y el aumento del lmite mximo
residual permitido por parte de ANVISA) y cientficos (falta de investigaciones
propias, intereses de las multinacionales en las investigaciones y el patentamiento
de las innovaciones). Por su parte, la llamada bancada ruralista logra una medida
provisoria por parte del Congreso nacional, permitiendo siembra de OGM cercanas
a unidades de conservacin de biodiversidad. En esta puja, los ministerios de Ciencia
y Tecnologa y de Agricultura actan para acelerar la introduccin de los organismos
transgnicos con fuerte lobby corporativo, mientras el Ministerio de Ambiente queda
aislado y los de Salud y Justicia discretamente apartados3.
La discusin se va nacionalizando y se van elaborando diferentes legislaciones

municipales y estaduales en la materia, muchas veces entrando en conflicto con las
disposiciones del gobierno federal (Scarpeline de Castro, 2012), como la declaracin
de Paran como estado libre de transgnicos, en 2003. En este clima, las redes de la
governance inician una campaa para contrarrestar la resistencia a los OGM, creando
organizaciones no gubernamentales con discursos favorables a su utilizacin, con
acciones dirigidas a promover las biotecnologas y realizar lobby en las agencias

3
Conversacin con representante de CTNBIO de las asociaciones de consumidores. Mayo de 2015.

estatales4. Por su parte, el gobierno, si bien sostena los compromisos con el Protocolo
de Cartagena, en la reunin del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS que tena
por tarea establecer los estndares internacionales para los alimentos, se posiciona
contrario al etiquetado de los transgnicos (Viera Lisboa, 2007). Las organizaciones
internacionales en defensa del consumidor amenazaron entonces con boicotear el
comercio de productos brasileros que tuvieran transgnicos y finalmente lograron
un decreto, posteriormente convertido en ley, para el etiquetado de los transgnicos.
El contexto de conflictividad creciente llev a la elaboracin y sancin de

una nueva norma de bioseguridad hacia el ao 2005. Por esta, la CTNBIO se
mantuvo como instancia colegiada multidisciplinar ampliando su conformacin5.
Adems, se instituye el Consejo Nacional de Bioseguridad (CNBS)/ como un
rgano interministerial que tiene entre sus atribuciones decidir sobre aspectos de
conveniencia y oportunidad socioeconmica de la liberacin as como decidir
en casos de recursos contrarios a las decisiones de la CTNBIO como ltima
instancia y se crea el Sistema de Informacin sobre Bioseguridad para gestionar las
informaciones de las actividades de anlisis, autorizacin, registro y monitoreo de los
productos que utilicen biotecnologa.
Un tema polmico es que mientras la nueva ley estableca que las decisiones deban
ser con quorum y mayora agravada, posteriores resoluciones del presidente de
la CTNBIO otorgan la posibilidad de aprobar cultivos transgnicos con quorum
mnimo y mayora simple, para acelerar los procesos burocrticos. La decisin fue
contestada crticamente por la ANVISA, y la organizacin de los consumidores
IDEC y el Partido Verde realizaron presentaciones al Procurador General de la
Repblica cuestionando la constitucionalidad de la ley, pues confera a la CTNBIO
competencias para decidir la liberacin de transgnicos en instancias ltimas y
definitivas.
En relacin a las demandas de las redes de justicia ambiental, en 2006 la CTNBIO

deneg el pedido de la campaa Por un Brasil libre de transgnicos integrada por
ambientalistas, entidades de agroecologa, de consumidores, de derechos humanos,
movimientos estudiantiles y movimientos sociales de la Va Campesina para debatir
por medio de audiencia pblica cuestiones relativas a la bioseguridad del maz
transgnico de Bayer (Terra de Direitos, 2013). Ante ello, las organizaciones de la
sociedad civil que conforman la campaa consiguieron una medida cautelar para
que se prohibiera la liberacin de la CTNBIO hasta que se realizara una audiencia
pblica. En ella, el entonces presidente de la CTNBIO, Walter Colli, invierte la
4
Conselho de Informaes de Biotecnologia (CIB), Associao Nacional de Biossegurana (ANBIO),
Instituto Brasileiro de Educao para o Consumo de Alimentos (IBCA), Associao Brasileira
das empresas de Biotecnologia (ABRABI), Associao Brasileira das Indstrias de Alimentao,
Associao Brasileira dos Obtentores Vegetais, Associao Brasileira dos Produtores de Sementes,
Organizao das Cooperativas Brasileiras y Sociedade Rural Brasileira (Scarpeline de Castro, 2012).
5
http://www.ctnbio.gov.br/index.php/content/view/2251.html.
Vol. 54, N2 (2016) 139

carga de la prueba desconociendo el principio de precaucin, sosteniendo que la

falta de evidencia cientfica sobre los efectos en la salud y el ambiente no pueden ser
causales de rechazo de la solicitud de autorizacin, agudizando posicionamientos en
debate (Campos Motta, 2014).
Las disputas jurdicas constituyen los principales medios de intervencin sobre las
decisiones gubernamentales, con procesos jurdicos contra la legalizacin de la soja,
el maz, el algodn y el arroz transgnicos, estimulando la realizacin de nuevas
investigaciones y normas precautorias. Siguiendo a Scarpeline de Castro (2012),
la arena jurdica tuvo el mrito de hacer pblica la cuestin ante una limitada
movilizacin popular y el modo de operar de la CTNBIO. Como seala el grupo
de estudios en agrobiodiversidad, las actuaciones de dicha comisin tienen como
objetivo evaluar la eficiencia agronmica del organismo genticamente modificado.
Si Brasil es parte del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, debera, desde el
inicio de las pruebas en terreno con OGMs, aplicar el principio de la precaucin,
considerando los riegos para la conservacin y uso sustentable de la diversidad
biolgica, as como los riesgos para la salud humana (Melgarejo y otros, en Manzur
y Crcamo, 2014: 55).
4. Mxico
En Mxico, el Tratado de Libre Comercio del Atlntico Norte (TLC-AN) firmado
en el ao 1989, en su artculo 708 establece el libre comercio sin trabas regulatorias,
favoreciendo la armonizacin de la legislacin de los pases parte. En este marco,
en 1993 se crea el Comit Nacional de Bioseguridad Agrcola (CBNA), integrado
por cientficos que discuten la filosofa regulatoria en consonancia con el mandato
del Convenio de la Diversidad Biolgica (CDB) en torno a la suposicin del riesgo
de los OGM para la alteracin del ecosistema. Por su parte, la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) se encuentra posicionada en favor
de los preceptos del TLCAN, pese a que es el principal agente por parte del pas en
el CDB.
Hacia 1994 el CBNA elabora la primera normativa oficial mexicana (NOM

FITO, 1994), que establece requisitos fitosanitarios para el trfico interestatal y de
importacin y experimentacin de organismos genticamente modificados. Segn
Serratos Hernndez (2009), el CBNA se consolida en el perodo 1995-1999 con
un modelo precautorio y preventivo para proteger los centros de origen del maz
pese a la desregulacin ambiental del TLCAN y la liberacin del maz transgnico
en EEUU en 1995, luego de una fallida discusin con Mxico sobre la proteccin
del centro de origen. Organizaciones de la sociedad civil mexicana presentaron una
peticin de investigacin sobre la contaminacin de maz transgnico a la Comisin
de Cooperacin Ambiental para Amrica del Norte (CCAAN) a travs de su comit
consultivo pblico, cuyas conclusiones recomendaban extender la moratoria de la
importacin de maz transgnico. Las mismas fueron desatendidas por parte del

secretariado del CCAAN, en el marco de la disputa que los gobiernos de Estados

Unidos, Argentina y Canad mantienen en la OMC contra Europa por la moratoria
a la importacin de productos con OGM (Greenpeace, 2004).
El aumento de la presin de las empresas para realizar experimentaciones a mayor

escala se favoreci por la escasa iniciativa del gobierno mexicano para trabajar sobre
el impacto del maz transgnico en las condiciones de la agricultura mexicana,
basada en el trabajo campesino, con alta biodiversidad y baja utilizacin de
biotecnologa y qumicos. Siguiendo la descripcin de Serratos Hernndez (2009),
frente a ello la CNBA enva una propuesta de moratoria de facto para la liberacin
del maz transgnico, a partir de lo cual se obtienen como respuesta algunos
cambios institucionales, incluyendo la disolucin de esta comisin y la creacin en
su reemplazo de la Comisin Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos
Genticamente Modificados (CIBIOGEM).
La CIBIOGEM, dentro del Ministerio de Ciencia y Tcnica, est integrada

por los titulares de las secretaras de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA), de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), de Salud, Educacin Pblica, Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
y de Economa, y por el director general del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONACYT). El objetivo de la Cibiogem fue realizar un documento
base para la elaboracin de una ley de bioseguridad, con una clara orientacin hacia el
aprovechamiento de la innovacin tecnolgica, simplificando los procedimientos para
la aprobacin de los transgnicos, manteniendo el reconocimiento de los centros de
origen y estableciendo la posibilidad de crear zonas libres de transgnicos pero dando
lugar tambin al aumento de las solicitudes de aprobacin por el lobby empresarial
(Serratos Hernndez, 2009). En 2003, la CIBIOGEM levanta la moratoria de facto
que haba establecido la CNBA para las pruebas en campo con maz transgnico,
como camino para iniciar la desregulacin de esa semilla en Mxico.
Por otro lado, desde el ao 1997 se realizan campaas por organizaciones civiles
(Greenpeace, Centro de Estudios para el Cambio en el Campo Mexicano
CECCAM, Unin Nacional de Organizaciones del Campo UNORCA, entre
otras sobre OGM y anlisis de la amenaza transgnica para la soberana alimentaria,
la agrodiversidad y la integridad de los pueblos indgenas (Salgado Ramrez, en
Manzur y Crcamo, 2014: 145). Crece as la conflictividad y la organizacin de la
ciudadana y surgen y se consolidan la Red Nacional en Defensa del Maz Nativo
en Mxico, el CECCAM, el Grupo ETC, el Centro de Anlisis Social, Informacin
y Formacin Popular (CASIFOP), el Centro Nacional de Misiones Indgenas
(CENAMI), el GRAIN, entre otras. Las acciones de la Red tomaron fuerza a partir
de las experiencias concretas en las milpas (agroecosistemas diversos), territorios y
comunidades, las que son compartidas en foros nacionales, locales y en las reuniones
del Congreso Nacional Indgena, y a nivel internacional, con la Red por una
Amrica Latina Libre de Transgnicos y la Va Campesina. Surge entonces el Foro
en Defensa del Maz Nativo, para afrontar la problemtica de la contaminacin
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transgnica mediante la generacin de procesos locales y regionales en torno a la

defensa de los pueblos del maz, y no slo del maz como un elemento aislado,
sino el maz como forma de vida6.
Recin en 2005 se sanciona la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente

Modificados, enmarcada en la ratificacin del Protocolo de Cartagena, con el
propsito de garantizar un nivel adecuado y eficiente de proteccin de la salud
humana, del medio ambiente y la diversidad biolgica y de la sanidad animal, vegetal
y acucola, respecto de los efectos adversos que pudiera causarles la realizacin de
actividades con organismos genticamente modificados. Las autoridades que
aplican la ley son la SAGARPA, la SEMARNAT y la Secretara de Salud, las cuales
ya conformaban la CIBIOGEM.
En el marco de la ley se crea y desarrolla el Sistema Nacional de Informacin

sobre Bioseguridad y el Registro Nacional de Bioseguridad de los Organismos
Genticamente Modificados. La ley instituye un Comit Tcnico (integrado por
funcionarios de las secretaras anteriormente referidas), un Consejo Consultivo
Cientfico, integrado por acadmicos de diversas disciplinas, y tambin establece
mecanismos para la participacin pblica en aspectos de bioseguridad incluyendo el
acceso a la informacin, la participacin de los sectores privado, social y productivo
a travs de un Consejo Consultivo Mixto, y la consulta pblica sobre solicitudes de
liberacin de OGMs al ambiente7.
Dos aspectos relevantes y controvertidos de la ley son, por un lado, la habilitacin para
la creacin de zonas geogrficas libres de transgnicos, lo cual gener controversias por
la definicin de los centros de origen y diversidad, a cargo de la Semarnat y la Sagarpa,
con criterios focalizadores que no se corresponderan con el estado del conocimiento
cientfico sobre el tema. Por otro, el fomento del desarrollo biotecnolgico, que para
algunos anlisis de la ley constituye una incongruencia puesto que se introduce al
sujeto regulado dentro del sistema regulador como juez y parte8.
Para el ao 2007, la conflictividad se mantiene y se inicia la campaa Sin maz no

hay pas. Alimentos campesinos para Mxico. El hambre no espera, la cual pretende
defender el derecho a la alimentacin, el maz mexicano, la agricultura campesina,
el derecho campesino e indgena a existir con sus culturas y formas de vida, y el
derecho a establecer polticas agrcolas que fomenten la produccin nacional desde
la gran diversidad de maces y productos mexicanos. En 2009, integrantes de dicha
campaa que formaban parte del Consejo Consultivo Mixto de la Cibiogem, por
parte de las organizaciones de la sociedad civil, deciden presentar su renuncia ante la

6
Conversacin con un referente de Red en Defensa del Maz y CECCAM, Mxico, 2013.

7
http://www.conacyt.gob.mx/cibiogem/index.php/cibiogem/organos-tecnicos-y-consultivos.

8
Conversacin con abogado litigante en temas de OGM en Mxico, integrante del Centro Mexicano
de Derecho Ambiental. Mayo de 2015.

reforma de la Ley de Bioseguridad que inclua la eliminacin del rgimen especial

de proteccin del maz, tambin por una medida reglamentaria de la CIBIOGEM
que implicaba un extraamiento de las opiniones del sector social que objetan
procedimientos irregulares de aprobacin de los transgnicos. El presidente del
CCM-Cibiogem (tambin presidente de Agrobio, asociacin civil que rene a las
organizaciones interesadas en la biotecnologa agrcola en Mxico) relativiz el
conflicto, mientras que Adelita San Vicente, de Semillas de Vida, afirmaba que la
renuncia obedeca a la gran responsabilidad ciudadana que para nosotras significa
la representacin social, por lo que no podemos estar fingiendo una participacin;
nuestro deber es hacia nuestro pas y los miles de ciudadanos que nos han manifestado
su oposicin a la introduccin del maz transgnico9.
En el ao 2011, el ejecutivo federal, a travs de la SAGARPA y con el aval de la

SEMARNAT, otorga permisos de siembra de soja transgnica en diversas regiones de
la pennsula de Yucatn (Campeche, Quintana Roo,Yucatn) que son rpidamente
contestados por los afectados, por ,medio de las asociaciones de apicultores. Junto
a organizaciones de la sociedad civil presentan un recurso de amparo en el marco
de la Ley de Bioseguridad, denunciando en el mismo que los derechos violentados
son la consulta libre, previa e informada, el derecho a la tierra y el territorio, a la
integridad cultural, estipulados en el convenio 169 de la OIT -establecida en la
propia legislacin sobre bioseguridad-, al medio ambiente, la salud y al trabajo, todos
estos reconocidos por la Constitucin (Colectivo por la Autonoma y otros, 2014).
En 2012, el Juzgado del Estado de Campeche finalmente otorg el amparo a las
comunidades reconociendo la vulneracin de los derechos y tambin la afectacin
de los servicios ecosistmicos de la polinizacin, y hace extensivo el mismo a todas
las comunidades del Estado de Campeche.
A pesar de que la sentencia dej sin efecto el permiso para la siembra de soja,
apicultores y campesinos de diversos municipios detectaron nueva presencia de
soja transgnica en distintos ejidos y comunidades pertenecientes al municipio de
Hopelchn, ante lo cual presentan una nueva denuncia, por lo que este proceso de
lucha y judicializacin contina hasta el presente.
5. Argentina
Los antecedentes en biotecnologa en Argentina datan de 1982, con la creacin del
Programa Nacional de Biotecnologa, que se extendi al ao 1991 para financiar
proyectos en el sector. En 1986, el Foro Argentino de Biotecnologa articula redes
cientficas, empresas, entidades nacionales e internacionales, facultades, laboratorios
de universidades pblicas, el Instituto de Tecnologa Agropecuaria (INTA), el

9
Cita extrada de la nota en el sitio de Greenpeace: Cibiogem es una simulacin, denuncian ONG,
disponible en: http://www.greenpeace.org/mexico/es/Noticias/2009/Marzo/cibiogem-es-una-
simulaci-n-de/.
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Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y

comisiones parlamentarias. Ese mismo ao, una experimentacin con organismos
genticamente modificados sin permiso denunciada da lugar a la creacin de una
comisin en CONICET sobre las posibles amenazas y toxicidad de las biotecnologas
(Poth, 2013). En 1987, la asociacin de centros de investigacin da lugar al Centro
Argentino-Brasilero de Biotecnologa (CABBIO), para la formacin de recursos
humanos, institutos de tecnologa biolgica, ingeniera gentica y biologa molecular.
En 1991 se crea la Comisin Nacional de Biotecnologa Agropecuaria

(CONABIA), como grupo de expertos para definir asuntos regulatorios en el
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. La CONABIA se convierte en
el organismo de consulta y control de la liberacin de transgnicos, estando las
decisiones de aprobacin a cargo del Secretario de Agricultura de la Nacin. En su
primera integracin participaron el INTA, la Universidad de Buenos Aires (UBA),
el Foro Argentino de Biotecnologa, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA), el Instituto Nacional de la Semilla (INASE) y la
Asociacin de Semilleros Argentinos (Poth, 2013).
En 1996 se produce el ingreso del primer cultivo transgnico en Argentina, la

soja, sin contar para su autorizacin ms que con una resolucin de la Secretara
de Agricultura de la Nacin a cargo de Felipe Sol, violando procedimientos
administrativos, puesto que no se realizaron los anlisis solicitados y slo se adjuntaron
los estudios tcnicos de la empresa Monsanto.
En relacin al Protocolo de Cartagena y al denominado Grupo Miami, en Argentina

se generan algunas tensiones en torno a someter el tema a un debate parlamentario
a fin de legalizar el marco regulatorio. A pesar de existir proyectos legislativos, el
tratamiento de la ley no prospera, por la amenaza de que algunos actores sociales
puedan ingresar a la discusin poltica dificultando un camino ya consensuado y
transitado (SAGPyA, UNEP, GEF, 2004), y principalmente por una posicin en las
negociaciones internacionales de las que Argentina saldra eventualmente perjudicada
en su participacin en la renta de las exportaciones de granos. Desde entonces,
Argentina no se ha adherido al Protocolo de Cartagena por entender que el principio
precautorio oculta barreras para-arancelarias de la Comunidad Europea10.
Como hemos identificado en trabajos anteriores (Carrizo y Berger, 2014), en este

marco se destacan dos experiencias: la Red de Alerta sobre Transgnicos (REDAST),
integrada por Greenpeace, el Grupo de Reflexin Rural y entidades ecologistas; y
el Movimiento de Productores Orgnicos (Mapo), que denuncia la impunidad de
las empresas biotecnolgicas, semilleras locales y funcionarios para la liberacin de

10
Testimonios de entrevistados integrantes de CONABIA y SENASA, Buenos Aires, abril-mayo de
2016.

organismos genticamente modificados, y promueven medidas que reivindican los

derechos del consumidor y de los productores orgnicos.
Las acciones de la REDAST denunciaron tempranamente cuestiones claves del

problema, tanto relacionadas con el contexto productivo agropecuario como con el
poltico, as como con el de la alimentacin a escala nacional.As mismo constituyeron
redes de trabajo entre personas y organizaciones de todo el pas, encarando la
campaa nacional Paren de Fumigar desde el ao 2006 al 2011, que tom como eje
la temtica de las fumigaciones utilizadas en el paquete de siembra directa, siendo
continuada hasta el presente por organizaciones de distintas provincias bajo nombres
similares: Movimiento Paren de Fumigarnos Santa Fe, Paren de Fumigarnos Buenos
Aires, Colectivo Paren de Fumigar Crdoba, entre otros colectivos.
Luego de un problema en las acciones sobre la autorizacin de la liberacin de las

semillas transgnicas, la CONABIA, sus procedimientos y democratizacin recin
desde los ltimos tres aos empieza a ser puesta en cuestin mediante acciones
polticas y judiciales. La participacin del pblico contina vedada bajo el argumento
de que la ciudadana y sus organizaciones no poseen base cientfica (SAGPyA,
UNEP, GEF, 2004), ante lo cual experiencias protagonizadas por los abogados de
la Red de Salud Popular Ramn Carrillo (RSPRC), de la provincia del Chaco
y del Centro de Estudios Legales del Medio Ambiente (CELMA) van ganando
desde el activismo jurdico. En el caso del Chaco se trata de una accin poltica-
administrativa realizada para informar al Ministerio de Ambiente de la provincia
sobre el funcionamiento ilegal de una estacin experimental de algodn transgnico
que no contaba con autorizacin ni evaluacin de impacto ambiental. El segundo
caso de activismo jurdico es una medida cautelar que tiene por objeto que se
declare la nulidad de permisos a Monsanto para lacomercializacin de las semillas,
productos y subproductos relacionados con el evento de transformacin gentica
conocido como Soja Intacta11.
A pesar de esta respuesta, el activismo jurdico ha logrado que la CONABIA

promulgue un reglamento interno. No obstante, contina sin publicidad la nmina
de sus integrantes, la mayora de los cuales tiene vinculacin directa o indirecta
con intereses empresariales. La estrategia de sostener la incidencia sobre este
organismo persigue la apertura a la deliberacin pblica de un tema que no se
reduce a la transformacin de una semilla, sino que ha afectado y afecta a una

11
La demanda argumenta que dicha resolucin administrativa vulnera derechos y garantas de
raigambre constitucional, tales como la participacin ciudadana, el estudio de impacto ambiental
previo, as como vicios del procedimiento y conflicto de inters. Esta medida fue rechazada con
argumentos del juez a cargo, tales como que los transgnicos no implican riesgo alguno y que la
medida cautelar requerida afecta gravemente el inters pblico y a toda la cadena de valor agregado.
El fallo tambin resalta la ausencia de enfermedades vinculadas a los transgnicos, los beneficios del
paquete tecnolgico sobre suelos y concluye afirmando el principio de equivalencia substancial
(Fallo del Juez Marinelli, en Carrizo y Berger, 2014).
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diversidad de rdenes de la vida humana y no humana. En la conformacin actual

de la CONABIA siguen representadas las mismas instituciones del sector pblico, a
las que se suman representantes del sector privado a travs de cmaras empresariales
de semillas y fertilizantes, asociaciones como el Foro Argentino de Biotecnologa
y centros de investigacin pblicos como la Estacin Experimental Colombres,
que desarroll la primer caa de azcar transgnica en el mundo. La evaluacin de
las solicitudes de autorizacin de cultivos transgnicos atraviesa la decisin de tres
comisiones: la CONABIA, la comisin del SENASA sobre la inocuidad alimentaria
de los OGM y la Direccin de Mercados Agrcolas que hace la evaluacin de la
viabilidad econmica del cultivo transgnico.
Conclusiones
Ante un aparente caos normativo tpico de la globalizacin capitalista fragmentacin,
diferenciacin, separacin y autorreferencia de sistemas, siguiendo el aporte de
Teubner que referamos inicialmente hemos intentado reconstruir terica y
empricamente algunas de las interconexiones, interferencias y fundamentalmente
tensiones de esta compleja matriz. En tal sentido, la nocin de governance nos ha
permitido describir el funcionamiento de una multiplicidad de actores y escalas,
entramada por la capacidad recombinante de las redes, al decir de Kjaer, en la forma
de una inter-contextualidad.
Mientras la governance del rgimen neoliberal de alimentacin y su modelo de

transgenizacin apunta a estabilizar y compatibilizar bajo su mando los distintos
contextos e interacciones, las diversas redes protectivas de derechos, formas de
vida, biodiversidad y soberana alimentaria tensionan esas pretensiones de dominio.
El enfrentamiento entre capacidades desreguladoras o protectivas y las efectivas
capacidades para poner en vigencia las respectivas reglas y acuerdos es un claro
ejemplo de ello. Al repasar los tres casos podemos ver la fluidez transnacional
de discursos y polticas (a favor y en contra de dicho modelo), permeando
contextos nacionales con idnticas caractersticas discursivas, de informacin y de
procedimientos, en particular en los casos de Brasil y Mxico donde observamos la
sancin de leyes nacionales de bioseguridad y su posterior invocacin ya sea por la
tematizacin en el espacio pblico, sus progresivas reformas o su invocacin desde
los recursos judiciales utilizados desde las luchas. Algo que no sucede en Argentina,
donde la persistencia de un rgimen regulatorio compuesto de resoluciones del
Ministerio de Agricultura a travs de sus comisiones tcnicas asesoras (CONABIA,
SENASA) no slo ha excluido la posibilidad de un debate pblico parlamentario,
sino que cierra el manejo de la cuestin acentuando su carcter como un asunto
tecnocrtico y sectorial (agricultura).
Respecto de la integracin de las comisiones, interesa destacar tambin en el caso

argentino la falta de inclusividad de representantes de organizaciones de la sociedad
civil y de organismos que prioricen la proteccin sanitaria y ambiental por sobre el

inters proactivo a la liberacin de los eventos transgnicos y la falta de publicidad de

los integrantes de dichas comisiones tcnicas, lo cual agrava la discrecionalidad y la
transparencia del proceso de tomas de decisiones. Tanto en Brasil como en Mxico
la inclusividad de actores defensores de la soberana alimentaria y la biodiversidad no
han sido garanta de paridad participativa y de eficacia en la toma de decisiones en
la comisin, pero han permitido desplegar, desde las redes de luchas, estrategias de
visibilizacin y denuncia tanto al interior de dichas comisiones como en el espacio
pblico y en la administracin de justicia.
En base a lo anterior podemos afirmar que el hecho de que los pases cuenten o no
con una ley nacional de bioseguridad no evita ni reduce o reconduce los conflictos
originados por el avance de la liberacin de transgnicos, pero como hemos podido
constatar, la ley establece un marco conceptual, referencial y poltico que habilita
posibles acciones que han sido efectivas, y que inclusive ampla el involucramiento
de distintas jurisdicciones y niveles de gobierno sujetos a la ley con capacidad de
movilizacin legal-institucional, como el caso de los municipios en Mxico y
gobiernos estaduales en Brasil.
En un plano ms conceptual, nos interesa remarcar las posibilidades analticas del

enfoque basado en la conformacin de estos complejos entramados institucionales
para la aprobacin de transgnico,s ya que la multiplicidad de rdenes normativos
tpica de la globalizacin no se visibiliza como una pluralidad sin conflictos, sino que
por el contrario, provee marcos para la disputa, no slo entre las redes de la governance
y aquellas que hemos englobado en la justicia ambiental, sino al interior de las
mismas estructuras estatales. Se destaca tambin en este sentido la actuacin de los
poderes judiciales que, invocados desde las prcticas defensivas, de la salud pblica y la
biodiversidad, tiene efectos suspensivos en la lgica promotora de la transgenizacin
en Mxico y Brasil. Si bien estos efectos resultan tardos, ya que las resistencias
surgen de las consecuencias de la aplicacin masiva de transgnicos y agrotxicos,
la produccin de conocimiento y su publificacin contribuyen a sostener el debate
sobre el modelo de desarrollo basado en la innovacin biotecnolgica aplicada a la
acumulacin capitalista.
La historizacin de cada caso da cuenta de los procesos complejos de desacuerdos,

negociacin, avances y retrocesos. La flexibilizacin y la desregulacin no llegan a
constituir un orden estable y exento de conflictos, desafiando al pensamiento y a la
prctica a generar nuevas articulaciones y herramientas para la defensa de la vida y
de las formas de vida.
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Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 153-173
ISSN 0716-1077
examen crtIco a la gestIn capItalIsta de

la dIversIdad cultural en el manejo forestal
sustentable. un anlIsIs del caso chIleno
Noelia Carrasco
Universidad de Concepcin, Chile
noeliacarrasco@udec.cl
Ricardo Salas
Ncleo de Investigacin en Estudios Interculturales e Intertnicos
Universidad Catlica de Temuco
rsalas@uct.cl
El examen de la gestin capitalista de la diversidad cultural parte reconociendo

que, en la economa contempornea, la diversidad cultural ha dejado de ser
concebida como un obstculo, para convertirse en una variable ms de su
organizacin. Esto abre un frtil campo de investigacin cientfico social en
torno a las nuevas lgicas y prcticas locales y globales, las cuales proponemos
abordar a travs de los relatos y prcticas del manejo forestal sustentable y el
anlisis de la certificacin forestal en territorios mapuche de Chile. Nuestra
investigacin pluridisciplinaria integra experiencia etnogrfica, modelos de las
ciencias sociales y reflexin filosfica intercultural, desde donde concluimos
reafirmando que el estudio de la diversidad cultural no puede escindirse hoy
de las complejidades socioculturales derivadas de la globalizacin capitalista.
Palabras clave: capitalismo, forestal, mapuche, Chile.
crItIcal revIew of capItalIst management

of cultural dIversIty In forest management
sustaInable. an analysIs of the chIlean case
The study of the capitalist management of cultural diversity starts recognizing

that, in the contemporary economy, cultural diversity is no longer seen as
an obstacle, but it became a variable more of its organization. This opens a
fertile field of social scientific research on the new logics and local and global
practices, which aim to address through the stories and practices of sustainable
forest managementand the analysis of forest certification in mapuche territory
of Chile. Our pluridisciplinary research integrates ethnographic experience,
models of social sciences and intercultural philosophical reflection, from
which we conclude reaffirming that the study of cultural diversity cannot be
separated today derived sociocultural complexities of capitalist globalization.
Keywords: capitalist, forest, mapuche, Chile.
153
Examen crtico a la gestin capitalista de la diversidad cultural en el manejo forestal sustentable. Un anlisis del caso chileno
A Mathieu Hilgers, in memorian

Introduccin 1
El planteamiento principal de este trabajo necesita explicitar desde el inicio las

principales componentes tericas y metodolgicas que lo sostienen. Por esta
razn, los dos primeros apartados presentan brevemente los elementos centrales
del enfoque de investigacin y los adelantos de una propuesta de etnografa
aplicada a la expansin forestal que hemos venido trabajando en los ltimos aos.
Esta propuesta metodolgica est basada en la integracin de preguntas crticas en
torno a las dimensiones socioculturales del capitalismo, dando especial relevancia
a la predisposicin tico-poltica de quienes investigan y buscan contribuir
profesionalmente en materias socioambientales. Los hallazgos que solventan la
discusin propuesta se organizan en dos cuestiones centrales: el manejo forestal
sustentable como relato del capitalismo global y los significados asignados por actores
y comunidades mapuche a la expansin forestal. Ambos aspectos nos permiten
fundamentar el argumento eje de este anlisis, de acuerdo al cual la globalizacin
capitalista incluye dispositivos de gestin de la diversidad cultural, entre los cuales
se destacan hoy los denominados sistemas de certificacin por manejo forestal
sustentable.
1. Componentes del enfoque de investigacin

Desde las ciencias sociales y polticas, junto a los esfuerzos de la filosofa poltica e
intercultural, surgen sendas interrogantes acerca de la globalizacin capitalista y de
su expresin econmica y cultural (Appadurai, 2001; Castro-Gmez y Grosfoguel,
2007; Escobar, 2012; Hilgers, 2013; Moulin, 1997; Thrift 2005 y Walsh, 2009):
Cmo se organiza la expansin del capitalismo global?, qu recursos colaboran
en esta expansin casi planetaria?, qu implicancias supone esta expansin para los
contextos locales marcados por la diversidad cultural y para la diversidad de saberes
y conocimientos que all circulan?, qu expectativas e imaginarios capitalistas y no
capitalistas circulan en los territorios en torno al medio ambiente y los derechos
indgenas?, qu rol juegan en este escenario los estndares de certificacin que
legitiman nuevos contenidos como condiciones para la expansin del capitalismo (p.
ej. los derechos indgenas y la conservacin de la biodiversidad)? y qu lugar estn

1
Trabajo elaborado en el marco de las revisiones terico-metodolgicas donde la Dra. Carrasco
particip como investigadora de los siguientes proyectos de investigacin: Proyecto Fondecyt Cdigo
1120306 Imaginarios del desarrollo y representaciones espaciales en el Gran Concepcin: giros
de la planificacin urbana, post-desarrollo y elementos para una hermenutica de (los) territorio
(s), ejecutado entre 2011 y 2014; Proyecto Fondecyt Cdigo 1150770 Imaginarios del desarrollo
sustentable y ecologa poltica del territorio: conflictos socioambientales y disputas en territorios
forestales costeros del Bo-Bo y el Maule, y Proyecto Anillos SOC 1404 Dinmicas naturales,
espaciales y socio-culturales: perspectivas sobre los conflictos socio-ambientales en territorios
forestales de Chile, 1975-2014.

Noelia Carrasco y Ricardo Salas
llamados a ocupar estos saberes no capitalistas en la contencin de su expansin o

globalizacin?
Para abordar estas preguntas, nos proponemos examinar algunas de las principales
claves de la propuesta capitalista contempornea en torno a la diversidad cultural. Se
trata de mostrar aqu, a partir del giro postmoderno de las ciencias sociales y sobre
todo del giro decolonial (Walsch, 2009 y Salas, 2016), una comprensin heterrquica
de acuerdo a la cual, en los modelos heterogneos de pensar, ser y tener del
capitalismo contemporneo, se va viviendo diferenciada y contradictoriamente una
insercin en un sistema econmico global que no logra responder a las necesidades
humanas de dichas colectividades (Castro Gmez y Grosfoguel, 2008).
Por otra parte, desde una perspectiva socio-histrica, las plantaciones forestales
avanzan progresivamente en Chile durante los ltimos cuarenta aos. Si bien sus
orgenes se remontan a fines del siglo XIX, no es sino hasta 1974 y la aplicacin
sistemtica del Decreto Ley 701 sobre fomento forestal que su expansin avanza
en los trminos invasivos que diversos actores reclaman hoy, en que ms de dos
millones y medio de plantaciones de especies exticas principalmente pino radiata
y eucaliptus globulus- se extienden entre las regiones de OHiggins y Aysn en
Chile. La sociloga norteamericana Patricia Richards, comentando los crecientes
conflictos que despierta el desarrollo neoliberal en territorios intertnicos, lo resume
polticamente as:
Tal vez el caso ejemplar de esa poltica es el desarrollo de la industria forestal,

por el cual compaas forestales nacionales y extranjeras, aprovechando
fuertes subsidios del rgimen de Pinochet, se apoderaron de gran parte
del territorio ancestral mapuche y hoy son dueas de tres veces ms
territorio que las comunidades. La Concertacin mantuvo los subsidios,
favoreciendo as la crisis ambiental que afecta a las comunidades mapuche.
Plantaciones de eucaliptus y pinos erosionan el suelo y absorben nutrientes,
comprometiendo fuertemente la agricultura familiar y la sobrevivencia de
las comunidades en s. Como es bien sabido, estas plantaciones han sido el
principal blanco de la protesta mapuche, incluyendo ocupaciones, sabotaje
de equipos e incendios intencionales, aunque los indgenas han sido acusados
de cometer incendios tambin contra fundos de colonos localizados en sus
territorios. (Richards 2014: 120).
Desde nuestra perspectiva interdisciplinaria, una renovada atencin a la generacin
de conocimientos en torno a estos procesos socioeconmicos y polticos, necesita
ubicarse desde otros lugares teorticos y asumir el quiebre epistmico que permita
responder efectivamente a las dinmicas culturales del capitalismo desde los contextos
vitales de sujetos y comunidades (Leff, 2015 y Antona, 2016). Se trata de entender
las dramticas consecuencias del vivir cotidiano de muchos para ir replanteando
otros modos de abordaje, crticos y alternativos, a este orden hegemnico global
aparentemente sin alternativa realizable (Fornet-Betancourt, 2012).
Vol. 54, N2 (2016) 155

Se sabe que el capitalismo actual no slo se configura en una economa-mundo,

sino que es acompaado por algo que podra empezar a indagarse en una poltica-
mundo (tal como lo da a entender el modo de tratar los asuntos geopolticos de hoy)
y una cultura-mundo regida por un supra relato meditico definido por los intereses
de las empresas multinacionales y las instituciones financieras, principalmente desde
el bloque norteamericano-europeo. En suma, tales enfoques podran permitir dar
cuenta de una pluralidad de formas de accin de sujetos y colectividades que exigen
reformular, de alguna manera, las teoras tradicionales de la economa, de la poltica
y de la identidad y la manera de reconfigurarse los movimientos sociales y sus
modos de protesta y resistencia social (Honneth, 2014).
En este sentido, lo que se denomina en el pensamiento actual como giro decolonial

puede ayudarnos a avanzar en otro anlisis del capitalismo global que ya deja de
ser algo relativo slo a las meras variables socioeconmicas y se constituye en un
motor decisivo en los universos de signos que definen las transformaciones de las
subjetividades actuales. Tales transformaciones culturales no pasan desapercibidas
para las ciencias sociales crticas ni para los propios historiadores mapuches que
conciben su situacin en trminos de colonialismo. Se trata, por lo mismo, de
poner en discusin no tanto la violencia como una homogeneizante abstraccin
sino ms bien de mostrar las violencias coloniales como un fenmeno histrico
que posee una descarnada y encarnada masividad, sistematicidad y multiplicidad
(Comunidad de Historia Mapuche, 2015: 20). Para profundizar tericamente en
estas reconfiguraciones culturales es preciso repensar a las culturas dentro de los
escenarios de la economa global. Desde el ngulo de las ciencias sociales crticas,
proponemos repensar en los pases latinoamericanos las complejas situaciones ligadas
a las culturas diferenciadas que emergen en estos estados atrapados en lgicas de
produccin y distribucin definidos por un mercado mundial y que pueden ser
comprendidos como post nacionales (Hinkelammert y Mora, 2013).
Este enfoque se potencia en las investigaciones interculturales crticas en las que se

trata de responder al problema de la conceptualizacin cultural desde dos aristas:
una, trata de que los nuevos avances tericos esclarezcan que el capitalismo no es
slo un modelo econmico, sino que presupone tipos de intersubjetividad y de
identidades tensionadas global y localmente; y dos, potenciar un enfoque crtico del
sesgo monoculturalista que prosigue definiendo a la institucionalidad econmico-
poltica y que contina invisibilizando la comprensin de las transformaciones
socio-culturales de los que no aceptan la preeminencia de dicho modelo y sus
consecuencias socioambientales. As como lo resume E. Leff:
La cuestin de fondo que emerge de estos conflictos territoriales es una

cuestin substantiva que ha permanecido invisible en la corriente principal
del debate ambiental. Lo que est en juego es un choque de racionalidades,
de procesos de construccin social del futuro del planeta y de la humanidad:
por un lado, el proceso de intervencin tecno-capitalista de la vida, la

mercantilizacin de la naturaleza y la modernizacin ecolgica; por otro,

la territorializacin de la racionalidad ambiental, la reapropiacin social de
la naturaleza y la construccin de sociedades sustentables fundadas en las
diversas condiciones ecolgicas y culturales de los pueblos de la tierra. La
construccin de territorios se diferencia en la inmanencia de la vida (Leff,
2014: 488).
En suma, si la crisis medioambiental es una crisis de racionalidades es preciso escarbar
en nuevas propuestas tericas que, como la postmodernidad, la postcolonialidad y la
interculturalidad, ayudan a pensar lo cultural y las nuevas reconfiguraciones culturales
en el marco de un nuevo escenario econmico y poltico definido claramente por
lo macroglobal y lo microlocal. Se podra indicar la cercana con la propuesta de
un grupo de investigadoras acerca de la necesidad y relevancia de avanzar en esta
perspectiva del interculturalismo o proyecto decolonial,pues asume la conflictividad
del otro en toda su otredad (cfr. Zizek, 2009) y repone la insoluble contradiccin
entre el valor de la homogeneidad, que tradicionalmente permite la pertenencia, y el
de la libertad que acenta la posibilidad de disentir del grupo transformndose en un
desviante (Boitano y Ramm, 2015: 17-18). En otras palabras, se trata de entender no
slo el derroche de la experiencia social de seres humanos y comunidades en tiempos
de una visin neoliberal del mundo que se ha expandido en el conosur americano,
como en otras partes del mundo (De Sousa, 2003), sino de reconstruir las diferentes
posibilidades que se abren en territorios donde el capitalismo global suma nuevas
violencias a las que histricamente se han vivido.
En trminos ms especficos, buscamos, a travs del anlisis crtico de lo que se

denomina manejo forestal sustentable, estudiar lo que sucede con las diversas lgicas
de actoras indgenas de acuerdo a los prismas que dominan al mundo empresarial
en la actualidad (Carrasco, 2012 y 2015; Carrasco y Salas, 2016). Se asumir que tales
prismas se encuentran sintetizados en los estndares de certificacin internacional
por manejo forestal sustentable, los cuales ponen en evidencia los mecanismos
de gobernanza del mercado global y, de paso, una comprensin estandarizada de
procesos intertnicos cada vez ms globalizados.
Desde esta mirada comprendemos a los estndares como recursos claves

de la expansin del capitalismo en las ltimas dcadas, dado que establecen
procedimientos para la produccin de materias primas y derivados, implicando
en ello las tramas relacionales y socioambientales en las cuales se desenvuelve la
produccin de monocultivos forestales. A partir de esta consideracin proponemos
como argumento central que tales instrumentos logran reelaborar los discursos y
las prcticas empresariales, tensionando la produccin econmica en territorios
intertnicos. Nos interesa ilustrar cmo stos redefinen las tramas de sentido y
significado de la economa impactando en el modo de produccin rural y sobre todo
en las comunidades mapuche, complejizando el escenario de la expansin capitalista
en el centro sur de Chile. No obstante esta complejizacin, lejos de implicar una
efectiva intervencin a los problemas socioculturales y polticos que impiden la
Vol. 54, N2 (2016) 157

sustentabilidad de la produccin forestal, implica la neutralizacin de la diversidad de

perspectivas desde las cuales los actores locales, indgenas y ambientalistas, encauzan
sus cuestionamientos y demandas (Antona, 2016). Esta neutralizacin supone que
la comprensin y gestin de la sustentabilidad en el sector forestal sigue y seguir
siendo controlada preferentemente por el pensamiento empresarial, mientras otros
agentes locales y/o globales no exijan revisar y vigilar los marcos tico-polticos y
procedimentales de la economa.
Desde nuestra perspectiva, slo desde all puede hacerse posible actualizar el discurso
respecto a lo que socialmente se requiere para controlar al mercado, pluralizando
los conocimientos y saberes sobre el medioambiente y la diversidad cultural, y de
este modo, condicionando la expansin del capitalismo. En el plano aplicado, esto
se traduce tambin en la promocin de instrumentos ms efectivos que incidan
sobre los problemas de vivencia y convivencia econmica y cultural que marcan a
los territorios intertnicos (Mariman et. al. 2006; Salas y Le Bonniec, 2015).De esta
manera, el anlisis de la implementacin de estos sistemas de certificacin permitirn
poner en evidencia la relevancia de los factores no econmicos en la estabilizacin
de la actual fase del capitalismo, dando cuenta de los complejos tejidos econmicos
culturales signados como sustentables y favoreciendo una comprensin revisionista
del capitalismo global que incide en la compleja vivencia y convivencia entre el
empresariado transnacional y las comunidades indgenas, aumentando la espiral
del conflicto intertnico e intercultural en el centro sur de Chile (Comunidad de
Historia Mapuche, 2012 y 2015; Richard, 2013; Pinto, 2015).
Metodolgicamente, proponemos un enfoque aplicado, tal como lo sealamos, que

nos permita poner en dilogo al anlisis etnogrfico del capitalismo, los modelos
de las ciencias sociales y la reflexin filosfica intercultural que reconoce en la
matriz epistmica del capital las bases de su hegemona econmica, poltica y
cultural (Fornet-Betancourt, 2006, 2011 y 2012; Renault, 2009). Este anlisis deriva
a su vez de una experiencia etnogrfica prolongada (2010-2015) en torno a la
implementacin de procesos de certificacin forestal por manejo forestal sustentable
en Chile, la que ha sido construida desde la observacin participante en procesos
de discusin pblica, actualizacin de estndares, relatoras y auditoras especficas.
La delimitacin del caso chileno implicar relevar a tres de sus principales

caractersticas y resortes poltico-culturales, considerados claves en el escenario de la
expansin forestal desde el capitalismo global: a) el Decreto Ley 701 sobre fomento
forestal que oper progresivamente entre 1974 y 2012 en Chile, b) la globalizacin
de los derechos indgenas y c) la sustentabilizacin del desarrollo. Desde este enfoque
integrado (VVAA c, 2005; Durn y Al, 2014) se analizarn los actuales estndares
de certificacin internacional por manejo forestal sustentable con mayor presencia
en Chile, dispuestos por el Forest Stewardship Council (FSC) y el Programme for the
Endorsement of Forest Certification (PEFC, Certificacin Forestal, homologado
por CERTFOR en Chile), considerando las dinmicas locales asociadas a su
implementacin econmica y sus repercusiones sociopolticas.

Entre los principales hallazgos a compartir se encuentran: a) la descripcin de la

naturaleza de estos estndares, observando la prevalencia del espritu liberal en la
economa global que resguarda el valor de la norma, abrindose a la actualizacin
permanente de contenidos y b) la relacin y/o sentido que estos estndares logran
establecer con problemas sociopolticos y expectativas locales respecto a los derechos
indgenas y la sustentabilidad ambiental. Esto podr ilustrarse con la descripcin de
los perfiles de actores y visiones que proyectan en torno a la eventual sustentabilidad
de la produccin de monocultivos forestales, las cuales van desde negar radicalmente
esta posibilidad de sustentabilidad hasta quienes se abocan a disear las condiciones
para materializarla a travs de indicadores y verificadores. Ambos hallazgos son
abordados desenhebrando el tejido de configuraciones articulada, a partir de la
implementacin y evaluacin de los estndares de certificacin forestal por manejo
forestal sustentable.
La presentacin y discusin de estos resultados permitirn interrogar y discutir acerca

de cmo se construyen las contenciones del capitalismo, que desafan a actualizar la
normatividad, ahora, desde los criterios de la sustentabilidad global (De Sousa, 2003;
Hinkelammert y Mora, 2013; Honneth, 2014).
Etnografa aplicada a la expansin forestal

En referencia a la provocacin de Nogu y Romero (2006) sobre las otras geografas,
la etnografa aplicada ofrece una apertura para la observacin y el anlisis de nuevos
espacios, que comparten el sentido de romper con las versiones clsicas y estticas
del trabajo etnogrfico en antropologa. Tales referencias proceden de distintos
tiempos y espacios de reflexin, siempre centradas en torno a la etnografa y sus
usos. El fenmeno emprico que ha motivado esta reflexin metodolgica ha sido la
naturaleza de la expansin forestal y sus implicancias sociales, polticas, econmicas
y culturales. Su abordaje ha sido un esfuerzo sistemtico por comprender las
diversas dimensiones del capitalismo contemporneo, a travs de las implicancias
socioculturales de la expansin de los monocultivos forestales.
Figura N 1:
Vol. 54, N2 (2016) 159

2. Bases metodolgicas de la etnografa aplicada.

Elaboracin propia
Una primera premisa en la cual se basa esta etnografa aplicada es que el manejo
forestal sustentable en Chile requiere de una comprensin crtica y relacional del
desarrollo y la economa. Ello implica atrevernos a examinar etnogrficamente las
dinmicas empresariales sin perder el sentido crtico, siguiendo la orientacin de
los studyng up, sistematizados por Laura Nader en 1972. Esta perspectiva permiti
entender a las empresas forestales en tanto tramas de poder econmico, poltico y
sociocultural, considerando sus alcances ms all de lo econmico, en su agencia
ideolgica y material sobre los territorios. Los studyng up permiten ampliar la mirada
etnogrfica a los procesos de desarrollo, reafirmando la importancia de la reflexividad
del/la etngrafo/a en torno a su propia postura tico-poltica.
Lo anterior se enriquece incorporando la propuesta de Norman Long (2007),

que pone atencin en las dinmicas cara a cara entre actores locales y agentes
institucionales, es decir, en las relaciones entre empresas y comunidades mapuche
y locales. Su anlisis permite desentraar sentidos, condicionantes estructurales y
simblicas que se evidencian a travs de relaciones cotidianas entre vecinos diferentes
y desiguales. Para situar este tipo de hallazgos en contextos econmico-polticos,
proponemos utilizar la aproximacin etnogrfica multilocal (Marcus, 2001). Esta
aproximacin nos lleva a una etnografa del capitalismo global, que ilustra las
complejas realidades locales ntimamente articuladas con la economa poltica
capitalista, particularmente en lo que concierne a los designios de la ideologa de
los derechos universales y la sustentabilidad. La sntesis para organizar esta propuesta
de etnografa aplicada emerge con la incorporacin de los aportes de Abeles (2012)
y de Lins Ribeiro (2011), desde lo que definieron como una antropologa de la
globalizacin. Esta antropologa reafirma la importancia del estudio antropolgico
de las interdependencias y la transnacionalidad, instando a relativizar las premisas
clsicas de la verticalidad y la unilateralidad en las relaciones de desigualdad. Esta
sntesis para fundamentar al enfoque etnogrfico aplicado avanza hasta la revisin
de lo que Mathieu Hilgers llam aproximaciones antropolgicas al neoliberalismo
(2010). Desde all se traza un nuevo camino para el estudio etnogrfico de las
intimidades socioculturales del capitalismo global.
Estas consideraciones metodolgicas propias de la antropologa contempornea

dialogan con las perspectivas abiertas por el enfoque intercultural, que se basa
precisamente en la bsqueda de las diferentes voces presentes en las relaciones
sociales asimtricas. Este dilogo favorece el cuestionamiento de las estructuras
epistmicas que conducen a la invisibilizacin de esta diversidad de voces y sobre
todo conducen a comprender cmo los saberes y los modelos de accin se definen
siempre en contextos intersubjetivos, siempre abiertos a nuevas interacciones
configuradas histricamente.

3. El manejo forestal sustentable como relato del capitalismo

global
La trayectoria de la industria forestal contempornea se encuentra resignificada
global y localmente a partir de la idea de sustentabilidad, favoreciendo la creacin
e implementacin de diversos y sofisticados sistemas de certificacin forestal
internacional. El marco ideolgico de estos sistemas es el del manejo forestal
sustentable (MFS), el cual es el resultado de los debates internacionales sobre las
polticas forestales en el marco de los desafos ambientales de las ltimas dcadas.
Proponemos entenderlo como un paradigma que va ms all de las ciencias
forestales ya que inspira toda una tradicin de investigacin y gestin forestal que
incluye variables ambientales y sociales. El MFS tiene orgenes histricos en el
rendimiento sostenido de la produccin de madera e integra desde la dcada de los
noventa en adelante componentes ambientales y sociales en la definicin misma de
la gestin forestal. Se trata de un modelo que redefine a la actividad forestal desde los
principios de la sustentabilidad, comprendida como una reelaboracin del ejercicio
puramente productivo. Su desarrollo es simultneo a la promocin de normativas de
tipo ambiental y social que en las ltimas dcadas han incentivado que la industria
forestal incluya en sus planes de accin componentes relativos a los vnculos con el
entorno, la conservacin de la biodiversidad, el respeto por los derechos indgenas,
los temas de vecindad y comunidades locales, los derechos de los trabajadores, entre
otros aspectos (Carrasco, 2015).
Es decir, se trata de un marco tico y normativo, con alcances polticos y cientficos,

que redefine los lenguajes del desarrollo, la economa y la vida social. Surge en lo que
podemos denominar los tiempos de la sustentabilidad, marcados por el desarrollo
de las cumbres de la Tierra desde 1972 en adelante, llegando hasta la Asamblea de la
ONU para el Medio Ambiente en mayo de 2016, en que se fueron estableciendo
consensos y definiendo los lenguajes contemporneos y globales del desarrollo en
la economa capitalista predominante. Las bases de estas nuevas directrices, si bien
incluyen nuevos componentes para la concepcin del desarrollo, no modifican su
sentido ltimo como proyecto humano universal. Desde esta misma perspectiva,
podemos decir que perseveran en controlar los lmites y usos de la diferencia
cultural, pues ms all de reconocer que existan diversos pueblos y culturas con sus
respectivos derechos, reafirman que stos deben responder a un marco econmico
y ambiental nico: el de la sustentabilidad (Leff, 2014).
En este debate global, los bosques siempre han tenido un lugar importante, por
ser considerados recursos imprescindibles para la humanidad, dando cuenta de
una generalizacin estratgica pues se tratara de un principio universalizado a
todas las culturas. Debates ms o debates menos en torno a las definiciones de
bosque y/o plantacin, todos los programas locales, nacionales o internacionales
que han asumido como objetivo evitar la deforestacin y favorecer la forestacin y
reforestacin, se basan en esta misma premisa ambientalista universal, que se expresa
Vol. 54, N2 (2016) 161

en las asambleas de la ONU para el Medio Ambiente. El manejo forestal sustentable

se instala as como un consenso mundial sobre la gestin, la conservacin y la
explotacin econmicamente viable de todos los tipos de bosques (Meza, 2005).
Sea un bosque comprendido por las comunidades mapuche como un espacio de
fuerzas y energas naturales y espirituales, o un bosque concebido como el resultado
de una plantacin de monocultivos que sigue a una planificacin econmica y
matemtica, este consenso de fondo es una de las claves para la definicin de lo
forestal en la realidad socioeconmico y poltica contempornea.
De acuerdo a Rodrguez y De La Maza (2007), es durante la dcada de los ochenta

que este discurso sustentable comienza a materializarse a travs de sistemas de
certificacin, pues sealan que el concepto de certificacin forestal nace a fines
de la dcada de 1980 debido a la preocupacin que surgi respecto al problema de
conservacin de los bosques tropicales. Sin embargo, esta herramienta de gestin
ambiental se fue desarrollando en la medida que la comunidad mundial consider los
diversos problemas ambientales que nacieron bajo el intenso crecimiento industrial
(Rodrguez y De la Maza, 2007: 82).
En la actualidad existen diversos sistemas de gestin ambiental y normas de

certificacin para las empresas forestales a nivel internacional. Principalmente tienen
presencia en Chile los siguientes: Pan-European Forestry Certification (PEFC)2,
International Standard Organization (ISO) 14.000 y el Forest Stewarship Council (FSC).
Estas tres normas revisan y controlan diversos aspectos del manejo y produccin
forestal, promoviendo la adecuacin de prcticas productivas, ambientales y sociales
en sintona con los requisitos de competitividad de los mercados internacionales
cuya demanda se organiza hoy desde los mismos principios que subyacen a los
instrumentos de certificacin forestal. Por este motivo, consideramos que su
existencia es reflejo de los ajustes ideolgicos que el capitalismo va evidenciando
en su proceso histrico, incorporando en las ltimas dcadas los contenidos del
discurso de la sustentabilidad que condiciona a la produccin forestal a dos nuevos
asuntos centrales: la consideracin de la conservacin de los recursos naturales y la
responsabilidad social que aplica sobre las comunidades locales, los trabajadores y el
conjunto de stakeholders que rodea a la actividad.
En la actualidad, las revisiones etnogrficas permiten identificar un nuevo momento

en la dinmica relacional organizada en torno a las plantaciones forestales, propiciada
por la mundializacin de los sistemas internacionales de certificacin forestal. Estos
sistemas constituyen complejos entramados que prescriben normas y condiciones
para el manejo forestal sustentable, que estaran incidiendo progresivamente en las
formas y los contenidos que adoptan las tramas relacionales en los contextos en
que operan. Es decir, la diferencia cultural deja de ser nicamente un objeto de
estudio antropolgico o un problema poltico que deben resolver los Estados, ya

2
Sistema que homologa estndares nacionales, que en el caso de Chile se denomina CERTFOR.

que comienza a ser reconocida como una variable relevante con incidencia en los
mercados.
Inicialmente, la norma con mayor desarrollo en Chile fue la ISO 14.001, no

obstante, desde fines de la dcada de 1990 comienza a adquirir preponderancia el
sistema FSC. De acuerdo a los datos publicados por esta organizacin, a inicios de
2000 comienzan en Chile los primeros procesos de evaluacin para la certificacin
forestal en las dos principales lneas en que este tipo de procesos se aplica: el manejo
forestal y la cadena de custodia3. A ms de quince aos de ese origen, un 70% de
las plantaciones del pas se encuentran certificadas por manejo forestal sustentable,
reformulando los alcances del mercado internacional en la vida social local.
Estas reformulaciones pasan por la redefinicin del lugar de las empresas forestales en
los territorios, que implica ubicarlas como agentes visibles que deben comportarse
de acuerdo a los principios y criterios de la sustentabilidad. Ello ha implicado que
las empresas se reorganicen internamente, especialmente en lo que concierne a
la gestin medioambiental especficamente en asuntos de conservacin de la
biodiversidad y a la gestin social. Esto ltimo incluye no slo la exigencia a
que las empresas se preocupen por el desarrollo econmico local, sino tambin
que conozcan y respeten los derechos indgenas y los derechos de los trabajadores.
Se tratara entonces de condicionantes globales que encauzan procesos de orden
local, al establecer un deber ser para las empresas, reorientando obuscando
reorientar el comportamiento empresarial, principalmente en los mbitos sociales
y ambientales. Esto implica importantes cambios en la gestin empresarial, que
incluyen modificaciones en sus staff de expertos, en sus lenguajes y en sus rutinas
de interaccin con stakeholders. Esto lleva a que se diversifique el rol de las empresas
forestales en los territorios y a que, en algunos casos, se relativicen posiciones crticas
y se generen consensos entre empresas y comunidades que coinciden en una misma
visin del desarrollo econmico basado en la participacin exitosa en los mercados.
En lo cotidiano, esto implica la configuracin de nuevas alianzas, en las cuales las
empresas forestales buscan participar en la medida que les permitan responder a los
requerimientos de los estndares. Esto se manifiesta en las disposiciones de apoyo
de parte de algunas empresas hacia emprendimientos econmicos locales, pero
tambin en la obligatoriedad que stas tienen de reconocer aspectos de la vida
mapuche que antes pasaban desapercibidas. En un sentido emprico, un aspecto
crtico es precisamente el reconocimiento y manejo de las denominadas reas de
Alto Valor, cuyo estatus se puede definir desde sentidos de valoracin ambiental
o cultural. Frente a ello, las empresas despliegan diversos recursos metodolgicos
y polticos para establecer acuerdos de delimitacin y uso con las comunidades
que corresponda, abriendo de paso nuevos flancos tanto para poner en evidencia

3
La certificacin de unidades de manejo forestal contempla el control de la calidad de los procesos
productivos de los bosques y plantaciones, y la certificacin de cadenas de custodia considera la
trazabilidad de la produccin desde la cosecha hasta la comercializacin final.
Vol. 54, N2 (2016) 163

aquello que llamamos gestin capitalista de la diversidad cultural, como tambin

la emergencia de nuevos conflictos derivados de la ausencia de comunicacin
intercultural.
Dado lo anterior, desde la perspectiva antropolgica la diferencia cultural vista ms

all de los lineamientos de la sustentabilidad sigue constituyendo un desafo poltico.
Esto se debe a que la expansin de los monocultivos forestales no slo radicaliza
posiciones indgenas crticas contra la expansin del capitalismo sino que tambin
provoca la defensa de otros intereses, entre los cuales se destacan los derechos
ambientales y la construccin de visiones y proyectos de desarrollo propios (Antona,
2016).Todo ello complejiza la trama sociocultural de las relaciones socioambientales
en los territorios del centro sur de Chile, donde no slo se confrontan las versiones
de las grandes empresas forestales con las de las comunidades mapuche, sino que
tambin ofician discursos y estrategias de organizaciones de la sociedad civil, tanto
de carcter global como local. Los intereses, por tanto, se cruzan tensionadamente
de modo natural, dando lugar a dinmicas ofensivas y defensivas que marcan las
relaciones entre empresas forestales y comunidades mapuche en Chile, en un primer
diagnstico claramente negativo. Como lo sintetiza el historiador J. Pinto, no
generan empleo, y cuando lo hacen, es de mala calidad. Tampoco reinvierten en la
regin y la mayor parte de sus utilidades van a parar a Santiago o los centros donde
operan en el exterior (Pinto, 2015: 176).
Ms all de lo anterior, existe consenso entre los actores que forman parte de estas
tramas profesionales y ejecutivos de empresas forestales, dirigentes indgenas,
dirigentes ambientalistas, funcionarios pblicos, entre otros en cuanto a que los
sistemas de certificacin han incidido en dicho diagnstico y ciertamente en la
transformacin de los procesos implicados en el manejo forestal sustentable.
No obstante ello, es necesario precisar que en ningn caso los instrumentos de
certificacin pueden ser entendidos como recursos para impedir la expansin
forestal o rechazar su presencia en tales territorios. Muy por el contrario, se trata
de instrumentos que buscan regular el alcance de sus externalidades, contando para
ello con el apoyo de crecientes staff de consultores y asesores, adems de ONG
ambientalistas que tambin poseen carcter internacional y que logran a nivel local
favorecer la validacin social de este tipo de instancias para incidir en la promocin
del manejo forestal sustentable.
No interesa emitir aqu una evaluacin sobre la eficacia o ineficacia de estos sistemas
de control del capitalismo internacional. No obstante, es importante sealar desde
un ngulo etnogrfico, que parte de las ONG que presionaron el compromiso de
las grandes empresas forestales del pas con el sistema de certificacin FSC hace ms
de una dcada, hoy se manifiestan en general decepcionados de su escasa eficacia,
cuestionando la rigurosidad de los sistemas de certificacin y la poca independencia
de las casas auditoras. Al margen de esto, las empresas perseveran en la declaracin
de este compromiso, lo que les fuerza a mantener su atencin en el acercamiento a

las comunidades locales y en el control de sus externalidades ambientales y sociales.

En este proceso se han podido evidenciar nuevas prcticas y nuevos lenguajes, en
el marco de lo que aqu proponemos comprender como la reconfiguracin de las
realidades socioculturales del capitalismo contemporneo.
4. Las comunidades mapuche y los significados del

capitalismo global forestal
Comprendiendo a los procesos de certificacin forestal como escenarios para las
redefiniciones de la diversidad cultural propiciadas por el capitalismo global, cabe
precisar an un par de aspectos. El primero tiene relacin con el reiterado sentido
global que asignamos al capitalismo, entendido ya no slo como modelo y sistema
econmico sino como contexto sociocultural. Es global, entre otras razones, porque
se hace a escala planetaria a partir de las mismas premisas en torno al mercado, al
capital y a los recursos naturales. Es nico y unvoco, enfocndose siempre desde un
mismo conjunto de medios hacia una misma ideologa como fin. Puesto en tensin
con la diversidad cultural, entendida en su sentido histrico y por tanto materializada
a travs de conflictos sociales y econmicos, el capitalismo va reconstruyendo
permanentemente su propio marco de entendimiento (Ortiz, 1999: 44).
Si antes los pueblos indgenas fueron considerados un obstculo para su expansin,

hoy, ms all de ello han de ser validados en su condicin de sujetos de derecho y,
por tanto, sujetos de un nuevo tipo de relacin social. Se abre as una tensin latente
que no fluye exclusivamente hacia el conflicto, sino ms bien hacia la configuracin
de nuevos contenidos y formas de desigualdad econmica y cultural, que podran
interpretarse bajo la categora de confluencia perversa, propuesta por Dagnino
(2004). De acuerdo a sta, los objetivos de equidad, bienestar social y econmico
de las comunidades locales, el reconocimiento de derechos consuetudinarios y las
contribuciones a su desarrollo social y econmico coinciden con la implementacin
de principios y polticas neoliberales que permite construir hegemonas en
diferentes pases y regiones (Grimson, 2011: 23). Se tratara del control neoliberal
de la diversidad cultural, atrapada ahora en el uso empresarial del manejo forestal
sustentable. La perversidad o trampa estara en que este discurso propio del
multiculturalismo neoliberal logra relativizar diferencias y desigualdades, utilizando
como vehculo al discurso global de la sustentabilidad (Richards, 2014).
El nuevo problema socioantropolgico es entonces rastrear los modos especficos

en que las comunidades y actores mapuche del centro sur de Chile han reaccionado
ante los nuevos comportamientos de los representantes de las empresas forestales. Se
trata de entender tanto la aparicin de nuevas lgicas de interaccin como los nuevos
cotidianos de la expansin del capitalismo, vividos a travs de dinmicas y relaciones
en permanente construccin (propuesta de organizaciones territoriales mapuche
al Estado chileno, 2006: 31ss). Preliminarmente, en una descripcin inicial lograda
en 2012, fue posible establecer la existencia de cuatro posicionamientos dentro del
Vol. 54, N2 (2016) 165

mundo mapuche hacia las empresas forestales (Carrasco, 2012). Estos indicaban que,
en la heterogeneidad del mundo mapuche contemporneo, se evidencian lgicas y
prcticas diferenciadas en sus relaciones con la economa predominante, las que se
pueden sintetizar del siguiente modo:
a) Las que no reconocen a las empresas como un interlocutor vlido, pues representan
al enemigo actual: el capitalismo transnacional (Llaitul y Arrate, 2012).
b) Las que aceptan y dialogan con las empresas a travs de sus representantes, pero
bajo sus condiciones y desde la aplicacin de todos los mecanismos disponibles
para el control cultural.
c) Las que buscan dialogar con las empresas pues consideran que stas tienen
un rol que cumplir en sus procesos de desarrollo, sea donando recursos que
van desde materiales para cercar sus predios hasta la gestin de proyectos para
mejorar el acceso al agua.
d) Las que se mantienen indiferentes a todo lo anterior, que no piensan en la

relacin con las empresas forestales y slo la viven como algo natural, algo que
est ah y respecto de lo cual no hay ms que aceptarlo.
Al ao 2016, esta tipologa etnogrfica preliminar aparece confirmada, pero

cabe agregar, eso s, nuevos elementos de contexto que tornan ms sofisticado
el escenario de las nuevas configuraciones socioculturales del capitalismo en el
centro sur de Chile. Se trata precisamente de la implementacin de los sistemas de
certificacin forestal internacional, la que trae consigo nuevos relatos y prcticas de
cuestionamiento, crtica e interpelacin. En los ltimos aos, comunidades y actores
que cuestionan a las empresas forestales y al modelo basado en los monocultivos
han mantenido una posicin de denuncia e interpelacin permanente al sello FSC
en Chile y a nivel internacional. Se trata de una crtica emergente que da cuenta
de la decepcin y que deriva, en algunos casos, en el descrdito. Es promovida
por organizaciones ambientalistas y mapuche que, en ocasiones en alianzas con
organismos globales como el World Rain forest Movement, invalidan a estos sistemas
por transgredir principios que, a su juicio, son intransables en el manejo de los
bosques. Entre estos principios se encuentra la expansin de monocultivos a gran
escala, la tala rasa, la generacin de impactos sociales, entre otros. Se integran en esta
posicin valoraciones de decepcin e invalidacin de estos sistemas por considerarlos
serviles a los intereses empresariales, a los cuales se acusa de desvirtuar contenidos
claves del ambientalismo y del indigenismo global, transndolos con los intereses
transnacionales.
Encontramos tambin otra posicin basada en un sentido de interpelacin directa

de parte de organizaciones mapuche que han apelado a FSC para revertir situaciones
crticas, en que han visto vulnerados sus derechos. Un caso emblemtico de esta
disposicin ha sido el de la Corporacin Mapuche Pewn Kimun, que en 2015

denuncia pblicamente el comportamiento racista de un alto ejecutivo de una

empresa forestal certificada por FSC. Frente a ello, la organizacin mapuche apel a
que FSC en su Principio N 3
aboga para que las empresas forestales respeten los derechos de los pueblos
indgenas, estipulados en las herramientas internacionales de derecho, como
en el Convenio 169 de la OIT y la declaracin sobre los derechos de los
pueblos indgenas de Naciones Unidas4. Seguido a esto, vino la interpelacin
directa: Exigimos un pronunciamiento oficial y disculpas pblicas de (la
empresa forestal) respecto a estas ofensas al Pueblo Mapuche y esperamos
un pronunciamiento oficial de FSC Chile acerca de la membresa de esta
empresa dirigida por este Racista.
Se trata entonces de una posicin que reconoce a FSC como un agente
potencialmente incidente en el comportamiento de las empresas forestales, y por
eso apelan a su agencia para propiciar cambios concordantes con la legislacin
internacional en materia de derechos indgenas.
A partir de estas referencias, proponemos entonces agregar dos nuevas categoras a la

clasificacin de posiciones mapuche frente a la expansin forestal en Chile, estas seran:
a) Las lgicas inherentes a comunidades, actores y organizaciones mapuche que

desconocen y rechazan la legitimidad y eficacia de los sistemas internacionales
de certificacin forestal. Se trata de actores que, desde diversas experiencias,
desestiman el alcance de la certificacin y la consideran un tiempo perdido,
otro circo ms.
b) Las lgicas subyacentes a comunidades, actores y organizaciones mapuche que

reconocen en los sistemas de certificacin internacional por manejo forestal
sustentable, especialmente en FSC, un recurso disponible ante el cual pueden
presentar reclamos y al cual pueden exigir incidencia frente al incumplimiento
de los compromisos por parte de las empresas. Se trata de actores que expresan
y promueven una actitud vigilante, que es crtica pero a la vez legitima a los
instrumentos globales apelando a ellos para la rectificacin de situaciones que
les afectan.
Ambas posiciones que se van instalando en los actores mapuche dan cuenta hoy del
modo en que se construyen y circulan significados, sentidos y prcticas en torno
al manejo forestal sustentable y, ms especficamente, en torno a los instrumentos
de certificacin forestal internacional. La identificacin de estas lgicas de
sentido y de accin permiten dejar abierto el campo de relaciones posibles en
este marco econmico hegemnico y abrir nuevos espacios de anlisis acerca del
tipo de relaciones econmicas, polticas y culturales que se gestan entre diferentes
http://www..info/?kat=1&sida=4748.
4
Vol. 54, N2 (2016) 167

instituciones, actores y colectivos. Este anlisis de las formas de relacin, resistencia,

integracin y superacin permite entender la configuracin de estas nuevas tramas
en torno a la globalizacin capitalista comprendida no slo reducida a lo econmico
y a lo poltico, y nos abre a entender las fibras socioculturales de los territorios
intertnicos (Salas & Le Bonniec, 2015). Desde este nuevo espacio de anlisis,
interesa seguir indagando en la tensin intercultural de contenidos locales y globales,
especialmente en el modo en que culturas y economas no capitalistas enfrentan
hoy a la expansin del capitalismo. Para ello se requiere descubrir las posibilidades
del dilogo entre saberes, entendido como un dilogo entre seres culturales: de sus
procesos cognitivos, sus lgicas de sentido, sus prcticas y sus imaginarios; de sus
procesos de resistencia, sus movimientos de resistencia y sus acciones estratgicas en
la construccin de sus nuevos territorios de vida (Leff, 2015: 80). Se evidencian all
nuevas sntesis y otras posibilidades gestadas desde la autonoma cultural y poltica,
que, sin excluirse de los ciclos de la globalizacin, reafirman sus objetivos de control
econmico y cultural de sus territorios.
Conclusiones
Lejos de estar viviendo una fase plana y mecnica en la denominada cultura capitalista
global marcada por el consumo ilimitado e inconsciente-, nos encontramos, desde
una perspectiva etnogrfica, en una fase de mucha riqueza simblica y cultural
asociada a los contenidos y prcticas de la economa capitalista global. En el terreno
de una filosofa intercultural, se observa cmo tal capitalismo va generando nuevas
formas se subjetivizacin al interior de las sociedades, y al mismo tiempo generando
cuestionamientos a sus impactos y a su carcter hegemnico a travs de diversas
expresiones de resistencia.
En virtud de lo anterior es posible concluir que las regulaciones transnacionales de

la economa inciden permanentemente en la construccin de nuevos contenidos
y prcticas asociadas a la expansin de los monocultivos forestales en territorios
marcados por la diversidad cultural. El discurso de la sustentabilidad ha implicado el
surgimiento y la globalizacin de un paradigma de manejo forestal que implica el
reconocimiento de la diversidad y la consideracin de derechos. En tanto esquemas
de gobernanza, los sistemas de certificacin forestal internacional tienen una
incidencia directa en la reorganizacin de las relaciones sociales de la produccin
forestal. Si bien ello no implica la resolucin de los problemas que afectan a la
convivencia entre comunidades mapuche y empresas forestales en Chile, s logran
articular tejidos interculturales reformulados ahora bajo los cdigos ticos y polticos
del lenguaje y las prcticas de la sustentabilidad.
Se trata, por consiguiente, de una epistemologa poltica que responde a la dinmica

capitalista, materializada en la expansin de los monocultivos forestales. En esta
dinmica, los estndares de certificacin seran un instrumento clave, mediante
el cual el mercado global expresa estos matices, favoreciendo la redefinicin

y los usos contemporneos de la cultura y la diferencia cultural, propiciando la

implementacin de nuevos lenguajes y nuevas prcticas. En muchas de esas
dinmicas subyacen las dimensiones tico-polticas que organizan al quehacer
econmico capitalista y que se abren al campo de la desregulacin normativa de una
cierta fase de la globalizacin que hoy avanza en la bsqueda de una eticidad de las
normas que aseguren la sustentabilidad del sistema capitalista actual. Se abre as un
foco de gran inters para nuevas investigaciones crticas en torno a la globalizacin
econmica y los esquemas argumentativos del extractivismo, particularmente para
los desarrollos de la ecologa poltica de segunda y tercera generacin. Estas miradas
permiten delimitar y ahondar en las dimensiones epistemolgicas y ontolgicas del
capitalismo sustentable o verde enfrentado a la diversidad cultural, las que a travs de
la etnografa pueden ser evidenciadas generando contribuciones crticas al debate
poltico y ecolgico que tiende a predominar en la ptica norteamericana y europea
asociada al modelo de reconocimiento (Sauerwald & Salas, 2016).
Por otra parte, podemos concluir que el discurso global del manejo forestal sustentable
trae consigo la redefinicin de la diferencia cultural, afectando las relaciones desde y
hacia las comunidades indgenas. En este discurso, la diferencia es reconocida como
una variable gestionable a travs de los sistemas de derechos indgenas nacionales
e internacionales, y las empresas forestales deben comprometerse a reconocerlos
y a acatar sus indicaciones. El carcter general de estas indicaciones impide que
el cumplimiento de estos derechos incida en mayor grado en la restitucin de
los derechos del pueblo mapuche en Chile. Esto explica por qu, a pesar de la
implementacin de este discurso en los procedimientos de la certificacin forestal,
los conflictos intertnicos en el territorio forestal y mapuche en Chile se mantienen
e incluso se complejizan progresivamente. Por otra parte, este discurso reelabora
tambin su reconocimiento de la desigualdad, propiciando que las empresas se auto-
comprendan como agentes de desarrollo y desde all participen de la promocin
del emprendimiento a nivel local. Esto ha provocado que los enfoques paternalistas
y asistenciales, que han sido tradicionalmente implementados por la gestin
empresarial, vayan siendo reemplazados por los de la responsabilidad social y el valor
compartido.
A su vez, los miembros de las comunidades mapuche en Chile significan desde sus
propios cdigos los sistemas de certificacin forestal. Frente a ellos se despliegan
diversas y nuevas posiciones, entre las cuales se destacan con mayor nitidez en la
actualidad las posturas de la crtica y la interpelacin. La etnografa, los marcos
tericos de las ciencias sociales y la reflexin filosfica intercultural quedan as
abiertos a nuevas interrogantes y acontecimientos, disponibles y comprometidos
con el registro y el anlisis de una realidad sociocultural en movimiento bajo los
ritmos de la economa globalizada. Una interrogante que se presenta en algunos
estudios crticos a la perspectiva intercultural (Richards, 2016: 248-256) constata
que ella es siempre un campo de disputa, donde es claro que no es la misma nocin
y sentido histrico que posee en el proceso socio-poltico de generacin de alianzas
Vol. 54, N2 (2016) 169

intertnicas y el modo en que se institucionaliza en los programas del Estado con

financiamiento internacional y nacional e incluso de los gobiernos locales y de las
mismas empresas. Una interculturalidad que pretende meramente la integracin
de las comunidades mapuches en la economa capitalista global es slo una
funcionalizacin del discurso intercultural.
Todo lo anterior permite evidenciar cmo las regulaciones transnacionales

de la economa actual inciden permanentemente en la construccin de nuevos
contenidos y prcticas socioculturales, especficamente en territorios culturalmente
diversos marcados por la expansin de los monocultivos forestales. Los sistemas de
certificacin revisados muestran una parte relevante de la gestin capitalista de la
diversidad cultural en los territorios del centro sur de Chile y abren nuevas vetas y
problemticas acerca de las lgicas que operan dentro de esas complejas relaciones
intertnicas e interculturales. Paralelo a tales condiciones estructurales, siguen
circulando contenidos y significados emergentes que se pueden agrupar en lgicas
diferenciadas que permiten a los investigadores de la antropologa, de las ciencias
sociales y de la filosofa intercultural seguir pensando la expansin del capitalismo
ms all de lo mera y reductivamente econmico y seguir reconstruyendo sus fibras
sociopolticas y socioculturales.

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Vol. 54, N2 (2016) 173

Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 175-205
ISSN 0716-1077
Business, politics and ideology: neoliberalism

and capitalist class formation in Argentina and
Chile (1990-2014)
Toms Undurraga
Centro de Estudios de Conflicto y Cohesin Social COES
Research Associate, Department of Science and Technology Studies, UCL, UK
t.undurraga@ucl.ac.uk
This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of
neoliberal reform for capitalist class formation, asking why capitalists were
able to achieve a hegemonic class position through reform in Chile though
not in Argentina. Albeit many historical commonalities, market reforms ended
up producing different outcomes and reactions: a tempered neoliberalism in
Chile that have only recently been contested, and a post-neoliberal backlash
in Argentina in the wake of the 2001 crisis. These divergent paths are related
with the outcome of market reforms and various other factors, including the
capacity of businessmen to restore political and class power. The ideological
cohesion, political influence, and symbolic power of the Argentinean and
Chilean business classes are contrasted. I conclude by discussing the relationships
between capitalist classes power and their capacity to resist collectivist attempts
to undo marketization.
Keywords: bussiness, politics, ideology, Argentina, Chile.
Negocios, poltica e ideologa: neoliberalismo y

formacin de la clase capitalista en Argentina y
Chile (1990-2014)
Este artculo explora la conexin entre el neoliberalismo y las clases capitalistas
en Argentina y Chile. En particular, investiga el legado de las reformas
neoliberales para la formacin de la clase capitalista, preguntando por qu
los capitalistas fueron capaces de lograr una posicin hegemnica en Chile
y no en Argentina. No obstante muchos antecedentes comunes, las reformas
del mercado terminaron por producir diferentes resultados y reacciones: un
neoliberalismo templado en Chile que slo recientemente ha sido impugnado
y una reaccin post-neoliberal en Argentina tras la crisis de 2001. Estas
trayectorias divergentes estn relacionadas con el resultado de las reformas de
mercado y otros factores, incluyendo la capacidad de las clases capitalistas para
restaurar su poder de clase y defender al neoliberalismo. La cohesin ideolgica,
la influencia poltica y el poder simblico de los empresarios de Argentina y
Chile son contrastados. El artculo concluye discutiendo las relaciones entre
el poder de las clases capitalistas y sus capacidades para resistir los intentos
colectivistas de contrarrestar el neoliberalismo.
Palabras clave: negocios, poltica, ideologa, Argentina, Chile.
175
Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 175-205
ISSN 0716-1077
Business, politics and ideology: neoliberalism

and capitalist class formation in Argentina and
Chile (1990-2014)
Toms Undurraga
Centro de Estudios de Conflicto y Cohesin Social COES
Research Associate, Department of Science and Technology Studies, UCL, UK
t.undurraga@ucl.ac.uk
This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of
neoliberal reform for capitalist class formation, asking why capitalists were
able to achieve a hegemonic class position through reform in Chile though
not in Argentina. Albeit many historical commonalities, market reforms ended
up producing different outcomes and reactions: a tempered neoliberalism in
Chile that have only recently been contested, and a post-neoliberal backlash
in Argentina in the wake of the 2001 crisis. These divergent paths are related
with the outcome of market reforms and various other factors, including the
capacity of businessmen to restore political and class power. The ideological
cohesion, political influence, and symbolic power of the Argentinean and
Chilean business classes are contrasted. I conclude by discussing the relationships
between capitalist classes power and their capacity to resist collectivist attempts
to undo marketization.
Keywords: bussiness, politics, ideology, Argentina, Chile.
Negocios, poltica e ideologa: neoliberalismo y

formacin de la clase capitalista en Argentina y
Chile (1990-2014)
Este artculo explora la conexin entre el neoliberalismo y las clases capitalistas
en Argentina y Chile. En particular, investiga el legado de las reformas
neoliberales para la formacin de la clase capitalista, preguntando por qu
los capitalistas fueron capaces de lograr una posicin hegemnica en Chile
y no en Argentina. No obstante muchos antecedentes comunes, las reformas
del mercado terminaron por producir diferentes resultados y reacciones: un
neoliberalismo templado en Chile que slo recientemente ha sido impugnado
y una reaccin post-neoliberal en Argentina tras la crisis de 2001. Estas
trayectorias divergentes estn relacionadas con el resultado de las reformas de
mercado y otros factores, incluyendo la capacidad de las clases capitalistas para
restaurar su poder de clase y defender al neoliberalismo. La cohesin ideolgica,
la influencia poltica y el poder simblico de los empresarios de Argentina y
Chile son contrastados. El artculo concluye discutiendo las relaciones entre
el poder de las clases capitalistas y sus capacidades para resistir los intentos
colectivistas de contrarrestar el neoliberalismo.
Palabras clave: negocios, poltica, ideologa, Argentina, Chile.
175
Business, politics and ideology: neoliberalism and capitalist class formation in Argentina and Chile (1990-2014)
Introduction1
This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist classes
in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of neoliberal reforms
for capitalist class formation, asking why capitalists were able to achieve a hegemonic
class position through market reform in Chile though not in Argentina.
Albeit many historical commonalities, market reforms in these countries ended

up producing different outcomes and reactions: a tempered neoliberalism in Chile
that have only recently been contested, and a post-neoliberal backlash in Argentina
in which national populist policies were lead by the Kirchner governments
(20032015). While the Chilean businesses emerged empowered from Pinochets
dictatorship, and managed to strengthen their hegemonic position during
Concertacin and Piera governments (1990-2014), the historically dispersed
Argentine business sector withdrew to a defensive position, especially in the wake
of the 2001 crisis. Why? I argue that these divergent paths are related both with the
antecedents of the capitalist classes as well as with the outcome of market reforms
in each country, exploring how the differing fortunes of market reforms are linked,
among many other factors, with the capacity of their business sectors to restore
political and class power.
On a superficial level, the capitalist classes in Argentina and Chile may appear on
equal footing. Both business sectors are characterised by the concentration of capital
within family groups (Fazio, 2005; Fracchia et al, 2010; Undurraga, 2014). Most of
the largest business groups in both nations are widely diversified, closely held, and
family controlled (Schneider, 2009; Gaggero et al, 2014). In both countries the early
experiments in free market reform under dictatorial regimes (1973-1990 in Chile;
1976-1983 in Argentina) and the neoliberal policies of the transition to democracy
triggered changes in ownership of wealth. During the last three decades, powerful
local consortia lost their dominant positions. New economic groups emerged while
some traditional ones were reinforced. Accordingly, the composition of economic
elites evinces signs of continuity and change in both nations. Continuity, because
capital remains concentrated in few economic groups, despite the entrance of direct

1
We would like to thank the comments of several scholars that helped to improve this paper in
previous stages: Goran Therborn, Ben Ross Schneider, Larry King and David Lehmann at
Cambridge, UK. In Buenos Aires, the suggestions received by Mariana Heredia, Alejandro Gaggero,
Ana Castellani, Alfredo Joignant, and the participants of the workshop Elites econmicas y polticas
en Chile y Argentina in December 13, 2013 were very valuable. Likewise, the comments offered by
Jos Ossandn and Eugenio Tironi the editors of Divergencias: Trayectorias del neoliberalismo en
Argentina and Chile (Ediciones UDP, 2014), the book which contains the full material that sustains
this paper- were very generous. We also thank the anonymous reviewers of the Revista Poltica for
their comments on this article. Most importantly, we acknowledge Sasha Mudds contributions. Her
philosophical approach not only clarified the writing, but also sharpened the arguments of this article.
This article was developed thanks to the CONICYT/FONDAP/15130009.

Toms Undurraga
foreign investment; and change, because new economic consortia consolidated

dominant positions, coexisting with historical family groups.
However, if we examine the capacity of businesses to articulate a common

agenda and the power position of private firms during the period (1990-2014),
clear contrasts between the two countries emerge. While in Chile businesses
from a variety of sectors were associated under one encompassing association
the CPC and shared a common economic approach, and exercised both structural
and instrumental power (Hacker & Pierson, 2002) to influence politics and regulatory
laws, in Argentina the capitalist class did not share a common ideological vision,
was not organised around one encompassing association and did not influence
politics on anywhere near the same scale. For example, while Chilean capitalists
were effective in preventing tax increases above 20 per cent through five different
administrations in Chile (1990-2014), taxes over Argentinean export varied during
the same period, rising over 35 per cent in some sectors. Likewise, whereas pressures
from the Chilean business sector helped to maintain a labour code largely beneficial
to private firms, a resurgent union movement during the Kirchner governments
negotiated agreements on sector-wide wage increases as well as the minimum wage,
representing a backlash against the labour flexibility of the 1990s.
In studying the capacity of the business sectors to defend their own interest and
operate as a capitalist class we are taking into account a relational, polycentric and
performative notion of power. As Simon Susen (2014) points out in his 15 theses on
power, power is a relational and ubiquitous element of human life that is reproduced
through multiple networks of material and symbolic elements. Class power is
polycentric, insofar as has numerous centres in multiple fields of action e.g. social
power, cultural power, economic power, political power, ideological power, to name
a few. Class power is also understood here in its performative dimension, namely, the
capacity to act upon the world in which the structural form of domination is not
only imposed from top down but also reproduced from the bottom up. In light of
the above, the historical configuration of the capitalist classes in Argentina and Chile
are analysed in perspective of their links and influence to the state and society. The
internal conflict within sectors for achieving dominant positions is also considered.
The argument is developed in three sections. First, a brief theoretical discussion

about the concepts of neoliberalism and class formation that inspire this research
are presented. Second, an overview of the commonalities and varieties of neoliberal
experiences in Argentina and Chile in the last four decades are exposed.Third, their
capitalist classes are contrasted at three levels: ideological cohesion, political influence,
and symbolic power. I conclude by discussing the symbiotic relationships between
capitalist class power and neoliberalisms capacity to resist collectivist attempts to
undo marketization, and also elaborate on the weight of symbolic capital in light of
the corruption scandals and reputational events in which the Chilean business class
had been involved.
Vol. 54, N2 (2016) 177

Methodologically, the article combines a comparative historical analysis based on

secondary data with 120 interviews, conducted with members of the capitalist classes
and the cultural circuits of capitalism (Thrift, 2005) in both countries, including
managers, corporate representatives, economic journalists, business scholars and
consultants (Undurraga, 2014). These interviews were conducted in 2008 and 2009
in Buenos Aires and Santiago.
1. What is neoliberalism?
Neoliberalism is understood here as a multi-dimensional and contradictory project
characterised by the disenchantment of politics by economics (Davies, 2014). It is
not only considered in economic terms by the retrenchment of the state and the
privatization of public assets, but also by a broad restructuring of the state-market
relationships and its attendant ethos (Peck et al, 2009). This restructuring is seen as
a depoliticizing technique of governmentality (Foucault, 2008) and as a means of
maintaining and restoring class power (Harvey, 2005).
Rather than a succinct, clearly defined political philosophy (Mirowski & Plehwe,
2009), neoliberalism is linked with various policy positions, economic interests and
cultural practices. Perhaps most commonly, the neoliberal project is identified with
a set of policies that encapsulate the prescriptive development stance of Washington
Consensus institutions from the 1980s i.e. the International Monetary Fund
(IMF), the World Bank, and the International Development Bank (IDB). These
policies sought to increase competition through deregulation and the opening
up of domestic markets, including financial markets, to foreign competition
retrenched the role for the state, through privatization and limits on the ability
of governments to run fiscal deficits and accumulate debt (privatization of public
assets and cuts in public expenditure) (Williamson, 1990). In practice, however,
neoliberalism manifests in multiple forms between countries and between different
sectors within countries (Undurraga, 2014; 2015). As Maillet (2015) has shown,
for instance, the state-market relations in Chile vary across sectors e.g. electricity,
public transport and pensions. Although those policies where inspired by the same
neoliberal prescriptions at the end of the dictatorship, they took different paths
during the democratic governments.
As a term, however, neoliberalism gets used as both an oppositional slogan and

as an analytical construction. Considered from the latter point of view, at least
four interlinking dimensions may be identified as key features: i) neoliberalism as
economic theory; ii) as restructuring ethos; iii) as a depoliticizing technique of
governmentality; and iv) as a means of restoring class power. As I have argued
elsewhere, I use these four dimensions to shed light on the different fates of market
policies in Argentina and Chile (Undurraga 2014; 2015).
First, as an economic theory, neoliberalism builds on the foundations of nineteenth

century economic liberalism, that is, economic laissez-faire. Its roots are in the

Toms Undurraga
classical economic thinking of Adam Smith, David Ricardo and John Stuart Mill
and recent writings of Milton Friedman and Friedrich Hayek, among others.
Neoliberalism claims that society as a whole is best served by maximum market
freedom and minimum intervention by the state, claiming that such a situation will
enable individual entrepreneurial freedoms and skills to be maximally developed.
In this context, the governments role is limited to providing security, protecting
private property, and creating and maintaining markets (Harvey 2005).
Second, as a restructuring ethos (Peck et al., 2009), neoliberalism attempts to replace

political judgement and discourse with economic norms and methods of evaluation
(Davies, 2014). Rather than a closed totality of ideas or a typological state form,
neoliberal is here conceived as a private form of social rule marked by the dominance
of giant corporations, the privatization of public firms, and the colonization of
state services by new public management (Crouch, 2011). Understood in this way,
neoliberalism is less typically concerned with expanding markets per se, than in
expanding the reach of market based principles and techniques of evaluation. As
Davies stresses (2014: 4), the central defining characteristic of all neoliberal critique
is its hostility to the ambiguity of political discourse, and the commitment to the
explicitness and transparency of quantitative, economic indicators, of which the
market price system is the model. Neoliberalism is the pursuit of the disenchantment
of politics by economics.
Neoliberalism may also be used as depoliticizing technique of governmentality, one

that effectively helps to de-collectivize society through removing the institutions
that sanction public action. This aspect of neoliberalism was famously brought
forward in Foucaults lectures on biopolitics (2008) and Miller and Rose work
on governmentality (2008). According to this logic, neoliberalism operates as a
technique of governmentality that aims to shape citizens attitudes and behaviours
by reinforcing the autonomy of individuals as against the agency of politicized
collectives. Based on the promise that markets will provide steady and increasing
access to consumption in the future, neoliberalism aims to discipline both citizens
and political elites, postponing the social demands of the former, and containing the
internal conflicts of the latter (Guell, 2009).
A fourth feature of the neoliberal project consists in its ambition to restore class
power (Dumenil & Daniel, 2004). Harvey (2005: 15) argues that neoliberalism from
the beginning was a project to achieve the restoration of class power guided by
business elites and international institutions. In 1971 the labour movement enjoyed
its greatest global expansion, extending the collectivization of popular demands
(Therborn, 2011). The global economic elites generally regarded this largely anti-
corporate, anti-imperialist movement as having gone too far, calling for renewing
the conditions for capitalists expansion (Crozier et al, 1975). Conservative think
tanks like the Heritage Foundation and the American Enterprise Institute linked
their defence of individual freedoms to the defence of free markets (Medved, 2012).
Vol. 54, N2 (2016) 179

In this sense, neoliberalism would be a strategy for institutional transformation that

promised to resolve the capitalist crisis of the 1970s providing new guarantees for
the accumulation of wealth.The rising inequality across western countries linked to
marketization and globalisation in the last four decades would come to confirm this
feature of the neoliberal project (Piketty, 2014; Therborn, 2013).
One way of conceiving neoliberalism that brings together certain aspects of all four
dimensions is due to Mirowski and Plehwe (2009). They argue that neoliberalism
is, effectively, a thought collective, where by this they mean a multi-centric
movement anchored in a network of think tanks and pro-market institutions that
connect political, economic and scientific elites. Some of the epistemic commitments
that mark this thought collective are: markets must be built, they do not emerge
spontaneously; redefining rather than merely destroying or minimizing the state is
in the best interest of the market and those that profit from it; the best solutions to
problems caused by the market are themselves market-based (e.g. carbon credits, the
sale of human organs or vouchers for education) (Mirowski, 2013).
2. Neoliberal foundations and social contestation in

Argentina and Chile
The question about the commonalities and differences of neoliberal market reforms
in Argentina and Chile has been analysed from multiple angles. Both countries were
subject to early experiments in free market reform under dictatorial regimes in the
1970s. While the Chicago boys led radical transformations under the Pinochet
regime (1973-1990) in Chile, Finance Minister Martnez de Hoz attempted to
implement an analogous programme under the Argentinean Junta (1976-1983). In
Argentina, however, those reforms only fully took root a decade later with President
Menems (1989-1998) implementation of the convertibility plan. During the
1990s, both nations were held up as poster children of the Washington Consensus.
Following market reforms both countries pursued agro-export strategies, reinforcing
the deindustrialisation of their modes of production (Schneider, 2009). Despite
some of these capitalist commonalities (Streeck, 2010), the neoliberal trajectories
followed by these countries diverged.
In Chile, the social market economy (Muoz Goma, 2007) was supported by
the political-economic elites, preventing major challenges to the market model
during Concertacin and Piera governments (1990-2014). Concertacin did
not break with neoliberalism, but only aimed to temper it by orchestrating greater
social equality (Silva, 2009). Despite structural inequalities, the improved material
conditions brought by capitalist modernization e.g. better quality of housing, roads
and infrastructure, increased private consumption and access to educatio helped
create support for continuing the neoliberal model. However, since the cycle of
mobilizations that started with the penguin student movement in 2006 (Donoso,
2013) and continued gathering momentum in 2011 with protests against for-profit

Toms Undurraga
education, neoliberalism in Chile was challenged in unprecedented ways (Mayol,

2012). Growing discontent with structural inequalities and a frustrated sense that
the political class was out of touch with popular needs and demands produced social
unrest unseen since the Pinochet years. Protests focused on access to education
as well as environmental concerns (Aysn), workers conditions (Codelco) and
consumer rights (La Polar), among many others issues, multiplied. Chile entered
a new political cycle in which the subjugation of politics by economics is being
questioned, with calls for building a more social democratic model (Atria, 2013;
Fuentes, 2013; Atria et al., 2013). President Bachelet (2014-2018) was re-elected
with a programme willing to move away from neoliberal conventions e.g. reforms
in education, taxation and a new constitution.While senator Quintana called to use
an excavator digger to remove the foundations of neoliberalism, the advancement
of reforms for undo marketization have been hugely controversial. In fact, several
corruption scandals have dominated the agenda (e.g. Penta, Soquimich, Corpesca),
evincing the renter ties between business and politics, and how the business class
have captured the main political parties.
In Argentina, on the other hand, neoliberal policies came under severe scrutiny much
earlier, with the response to the countrys 2001 crisis proving pivotal. In effect, a social
reaction against market forces mobilized the country for over a decade (Villaln,
2007). The neoliberal model driven by Menem (1989-1999) was associated with
middle class consumerism, but also with corruption and unemployment (Novaro,
2006). The poor performance of the Washington Consensus policies led to the
collapse of the De la Rua government (1999-2001) and the convertibility plan.The
governments of Nstor Kirchner (2003-2007) and Cristina Fernndez de Kirchner
(2007-2015) subsequently capitalised on the backlash against the 1990s reforms.
Their post-neoliberal politics reinforced the activation of popular actors, enhanced
the legitimacy of the states right to intervene in structuring economic affairs, and
strengthened economic and social rights (Etchemendy, 2011). Despite the positive
results of the Kirchner administrations in their first decade, their confrontational
politics engendered controversy both domestically and abroad. There were repeated
clashes between the government and agro-industrialists over taxation and price
controls (2008-2009), confrontations with the Clarn media group concerning
television contracts and the media law, disputes with private consultants about
the inflation rates of INDEC (Institute of National Statistics), as well as disputes
concerning the nationalization of pension funds (AFJP), Aerolneas Argentinas and
YPF (Oil company), among many others. Until the end of Cristina Fernndez
government, the clash with foreign bondholders refusing to re-negotiation the
countrys 2005 debt left Argentina in technical default. The politics of agony
that inspired both Kirchner and Fernndezs government, in which power was
understood as the capacity to control rivals and weaken the opposition, ended
up putting their opponents on the counter-offensive. In December 2015 the
businessmen Mauricio Macri was elected president with a clear pro-market agenda,
driving a counteroffensive over the Kirchners administrations: foreign bondholders
Vol. 54, N2 (2016) 181

were paid, the National Institute of Statistics (INDEC) was intervened suppressing
the release of any public data for up to 12 months and the prices of subsidised
sectors such as energy and transport were adjusted to market prices. Macris policies
represent a backlash to the Kirchners popular discourse, which societys reactions
manifesting spontaneously. The extent to which Argentina will move towards a
more pro-market society is still in question.
In the mainstream political and sociological literature, competing accounts explain

why neoliberalism penetrated further in Chile than in Argentina, with multiple
factors explaining these divergences. In what follows, I present a synthesis of 9 factors
that help to explain the common antecedents and divergent paths of neoliberal
experience in these countries (Undurraga, 2015).
First, militarily, Pinochet was able to impose his authority inside the Junta, which
facilitated a more unified approach to the implementation of radical market reforms
(Grate, 2012), while a lack of cohesion inside the Argentinean Junta prevented such
an approach (Canelo, 2008; Boisard and Heredia, 2010).
Second, ideologically, Chicago economists and their monetarist ideas penetrated

far deeper in Chile than in Argentina (Huneeus, 2001; Dezalay & Garth, 2002;
Centeno & P. Silva, 1998; Montecinos & Markoff, 2009). The Chicago boys not
only guided the privatizations in Chile but also converted the economic profession
to a monetarist approach, which became the new ideology of the emerging business
class (Valds, 1995). In Argentina, by contrast, monetarist ideas were contested on
ideological grounds at important public universities such as UBA, and failed to
penetrate its school of economics (Biglaiser, 2009; Heredia, 2015).
Third, the implementation of reforms differed. While the stronger industrial sectors
in Argentina successfully resisted reform, forcing compensation from the state,
the Chicago boys applied a shock programme in Chile which, despite recession,
unemployment and business complaints, met little analogous resistance under
dictatorship (Etchemendy, 2011).
Fourth, economically, monetarist policies were eventually rejected in both countries

on the grounds of their precipitating economic collapse Argentina in 1980, Chile
in 1982 but whereas Pinochets regime successfully resisted the social pressure,
the Malvinas war defeat in 1983 buried both the military and neoliberalism in
Argentina (Novaro, 2006; Cavallo et al, 1988).
Fifth, in Chile, unlike in Argentina, the neoliberal institutional transformation was

comprehensive and its results locked in by the 1980 Constitution.While Pinochets
dictatorship repressed the social costs of reform, removing the institutions that
sanctioned collective action and weakening the workers movement (M. Taylor,
2006), Argentineans, in democratic times, resisted the de-collectivising effects of
reform, proliferating social movements and unrest (E. Silva, 2009;Villaln, 2007).

Toms Undurraga
Sixth, politically, the technocratic political class helped build a neoliberal consensus
in Chile (P. Silva, 2008), while the attempt to disenchant politics by economics was
unable to disarm the collective tissue of Peronist networks in Argentina (L. Taylor,
1998). The Peronist philosophy of popular participation reproduced practices that
were in many ways incompatible with neoliberalism (Auyero, 2007).
Seventh, neoliberalism produced different outcomes and knock-on effects: whereas

material progress spread a notion of success associated with capitalist modernization
in Chile, the huge social costs of the 2001 crisis buried neoliberalisms creditability
in Argentina, while the counter-offensive launched by the Kirchners further de-
legitimised the neoliberal project. Regardless of the maintenance of inequalities
during the period, the material progress associated to the capitalist modernization
in Chile brought a sort of symbolic legitimacy to the market model. In Argentina,
by contrast, neoliberalism was associated to economic disaster, institutional chaos
and the lost of social rights.
Eighth, socially, neoliberalism as a de-collectivising project advanced further in

Chile particularly in the workplace (Winn, 2004), whereas in Argentinas post
convertibility the Kirchners reinvigorated faith in politics and collective action
(Grugel & Riggirozzi, 2012).
Ninth, neoliberalism partly succeeded in Chile because the bourgeoisie, the

strata destined to defend capitalism (Schumpeter, 1942), was empowered by the
Pinochet dictatorship (Kurtz, 2001) and then flourished during the Concertacin
and Piera years (1990-2014), consequently, was better able to protect and justify
marketization (Undurraga, 2013)2. This did not come to pass in Argentina, where
the dispersed business class never rose to such power, and where they were perceived
as accomplices in the 2001 crisis. It is this last factor the argument that I develop at
greater length in the next section.
3. The relationship between capitalist classes and neoliberal

reforms
The divergent trajectories of neoliberalism in Argentina and Chile is a multivariable
phenomena that is rooted in the history of these countries, their social compositions,
the economic outcomes of market reforms, and the features of their political processes,
among other factors described above. A fundamental element of the different fates
of marketization during the period studied (1990-2014), however, is the presence
2
The Chicago boys in Chile were explicitly conscious that the formation of a dynamic capitalist
class was fundamental for successfully constituting a market society and its subsidiary state. While
privatization and individualization were central to the neoliberal project, only with a capitalist class
able to compete in global markets and exercise a hegemonic position over the civil society, the
subsidiary state was going to flourish. As Minister Sergio de Castro put it: only in this way, we can
guarantee that the state will become truly subsidiary (DIPRE, 1978: 382).
Vol. 54, N2 (2016) 183

of capitalist class hegemony in Chile and its absence in Argentina. Neoliberalism

partly succeeded in Chile because the business class was in a hegemonic position,
with varied types of powers (e.g. economic, political, symbolic, religious, intellectual,
spatial, media) operating through interlinked networks, enabled them to justify and
expand marketization. This was not the situation in Argentina, where the dispersed
business class never rose to such power, where their ideas as an interest group about
the economy and the polity were not unified and were hugely contested by Peronist
movements and social reactions, and therefore their influence in the public sphere
during this period was much limited.
Esprit de corps and ideological affinity, close relations with political power, and
good reputation in their respective societies are traits that all economic elites aspire
to achieve. The ability of the business sector to influence in policy-making and the
laws that rules businesses and the economy depend on these variables. Between 1990
and 2014, the business elites of Argentina and Chile, independently, had moments of
ascending and descending authority. Since the 2000s, in particular, their differences
were remarked. In what follows, the power position of these capitalist classes thus
contrasts along three dimensions: ideological cohesiveness (i.e. level of shared ideas
and capacity to promote a common agenda), political influence (capacity to affect
policy-making) and symbolic power (i.e. levels of visibility and social reputation).
The three dimensions are interconnected, and help to explain the hegemonic
position of Chilean business class, but not among their Argentinean counterparts.
3.1. Ideological cohesiveness

While divisiveness and internal competition tended to undermine the capacity of
the Argentine business sector to build a common agenda in the post-convertibility
period (2003-2014), the ideologically consistent and politically connected capitalist
class in Chile was effective in defending pro-business regulations during the
Concertacin and Piera years (1990-2014). The Chilean capitalist class shares a
common liberal approach to economic matters and a moral conservatism in its
cultural values (Thumala, 2007; Grate, 2012). Since the mid-1980s, it has aggressively
defended market values and private solutions for public problems. Corporations
invested in business associations and institutions that promoted free market values
e.g. pro-business organisations, think tanks, and economic media, helping to
renew the justifications of Chilean capitalism (Undurraga, 2013). Different business
centres such as ICARE and CEP, plus strong business associations played a key
role in integrating and neutralising criticisms to the market model, while offering
technical support for lobbying in the Parliament. The Argentinean business class,
by contrast, was characterised during the period by diverse ideological agendas,
rivalry and politicisation (Schneider, 2004). Different factions (e.g. industrialists,
agro-exporters, financiers, commercialists and regionalists) defended their own
strategies, strengthening their particular political ties and promoting their own,
often competing, economic interests (Lewis, 2009). Although there were many think

Toms Undurraga
tanks and business institutions aiming to promote business interests, their capacity to
articulate ideas on behalf of the entire sector was much more limited. For instance,
the annual business meeting IDEA (roughly equivalent to Chiles ENADE) did not
have the capacity to congregate all relevant actors nor the political influence of its
Chilean counterpart.
One of the striking rituals of post-dictatorship democracy in Chile was the public
endorsement that political candidates needed from the business sector. Since 1989,
when Alejandro Foxley and Carlos Ominami, the economic team of the centre-
left coalition Concertacin, presented their financial programme to ENADE (the
annual meeting of businesses), reassuring that if candidate Aylwin was elected the
bases of the neoliberal model would be maintained, presidential candidates were
expected to meet with business representatives to show their economic credentials.
Meetings of this nature were unthinkable in Argentina, especially in the post-
neoliberal landscape of the Kirchners years (2003-2015). The deference that the
Chilean political elites had to the power of the business class was inexistent in
Argentina; the unity of the Chilean business sector to defend a common ideological
agenda was absent among their Argentinean counterparts, and their public influence
was also more limited.
Both historians and entrepreneurs themselves tend to describe the Argentine

business class as fragmented. Rivalry, politicisation and weak institutional capacity
have characterised business associations in the last 60 years (Schneider 2004: 173).
Different factions made up of industrialists, agro-exporters, financiers, commercialists
and regionalists defend their own business strategies, strengthening their particular
political ties and promoting their own, often competing, economic interests. Several
businesspersons interviewed echoed a common theme. As one manager from a large
firm put it: the business community as such does not exist in Argentina: there are a number
of entrepreneurs who are divided in their interests (Interview 68, March 3, 2009). The
lack of a sense of corps and the absence of a common agenda weaken the private
sectors capacity to promote a pro-business vision.
A usual interpretation is that local businessmen are individualistic: Argentinean

entrepreneurs bad-mouth their counterparts, accusing other sectors of seeking political
protection, a scholar explained (Interview 85, May 22, 2009). Business representatives
are accused of playing the odds for their particular benefit, without regarding the
benefit of business interests overall.As the executive of a major company commented:
in all associations that I have participated in the only common denominator is the utter
selfishness of the employer who lacks any concern for the common interest (Interview 77,
April 22, 2009). By and large entrepreneurs do not share a common ideological
vision: disputes over exchange rates, taxes, sectoral protection, political preferences,
trade strategies and personal gains tend to pull them apart.
Some historians tend to link the fragmentation of the economic elite with Peronism
(Lewis, 2009). As the studies of corporate networks have shown (Salvaj and Lluch,
Vol. 54, N2 (2016) 185

2012), the Argentine business suffered a sharp division between the 1950s and 1970s.
The social empowerment of the Peronist labour movement, with its re-distributive
claims and nationalistic narrative, rallied people against the accumulation of wealth
in the hands of the traditional bourgeoisie and foreigners since the 1940s. Conflicts
of interests between business groups competing for states protection inhibited their
capacity for a collective reaction (Acua, 1998). Pern threatened property rights
but also courted and exerted political influence over some segments of business. In
opposition to the powerful UAI (Industrialists), Pern supported the CGE in the
1950s, splitting the industrial sector. Further, state actors in Argentina denied or
gave only sporadic access to policy-making, dis-incentivising collective association
(Schneider, 2004: 194). Despite several attempts to build an economy-wide peak
association, partisan conflicts, the inability to reconcile sectorial interests, and weak
institutional capacity undermined these efforts3.
Although during the neoliberal 1990s Menem gave free rein to business expansion,
national industries in fact suffered from the introduction of international competition.
As Beltrn (2011) points out, the lack of commitment to the Convertibility Plan
within the heterogeneous business sector ended up increasing internal division. Under
the Kirchners governments, pressure on the private sector grew steadily, with only
businessmen close to the government benefited from state opportunities (for a picture
of the shifts within the business class and the divergent strategies that old and new
economic groups took during the post-convertibility years, see Gaggero et al 2014).
Despite these historical antecedents, the fragmentation of the Argentine business sector
during the Kirchner years is partly explained by the aggressive environment in which
they operated. As former minister Juan Llach observed: entrepreneurs individually seek
to save their companies from not being punished by the government with a tax inspection or
price controls. Employers react defensively. Having a public profile might be risky (Interview
80, May 12, 2009). In this adverse environment, the strategy of many entrepreneurs
rather than collective tended to be every one saves for himself .
The divisiveness of the Argentinean business class starkly contrasts with the
ideological unity displayed by its Chilean counterpart. The Chilean business
community, as its members referred to it during the period, was characterised by a
common liberal approach to economic matters and a shared moral conservatism in
its cultural values (Thumala, 2007; Grate, 2012). Informal networks that combine
social and instrumental relations also served to strengthen the defence of class
interests. A strong social system based on family relations, colleagues from college
and university, religious groups, chains of capital, and shared business interests

3
Schneider (2004: 174) argues that several coordinated initiatives from businesses lasted only until
the perception of threat passed, usually after the military had removed the offending government.
Since the return of democracy, temporary bodies such as grupo de los 11 (1984-1985), grupo de
los 17 (1987-1988), grupo de los 8 (1987-1989) or the captains of the industry were not able to
last either.

Toms Undurraga
connected economic elites. More importantly, a common core of ideological ideas

about the economy and society was largely shared within main business actors.
Chilean capitalists had a markedly right-wing orientation during the period.
Pinochets regime triggered an ideological revolution for the business class, who,
despite internal heterogeneity and variety of agendas, managed to become a
unified sector. This unification was achieved in part through the influence of the
Chicago Boys (Valds, 1995). The economic program written by these economists
the Brick- served not only as a practical guide for implementing the privatising
reforms, but also as an ideological device to re-educate and unite Chilean capitalists
(Tironi, 2013). But this was not an easy transformation. Entrepreneurs supported
the military coup not only seeking to defend private property and restore order,
but also to placate leftist parties and an organised civil society that threatened the
power of elites (Schneider, 2004). The unprecedented unity among the business
sectors before the coup was broken after the shock polices implemented in 1975
(Montero, 1997). The policies of the Chicago Boys were originally resisted by small
and medium-sized industries, who used to a capitalism protected by the state were
forced to compete. The trade liberalisation promoted by the regime produced the
collapse of many companies and the financial crisis of 1982, generating resistance to
monetarism. Market reforms started gaining transversal support within the business
establishment only by 1985, after the economic recovery and the stabilisation of the
reforms (Cavallo et al, 1988).
Many business representatives played official roles in Pinochet regime since the
mid-1980s, which for Arriagada (2004) makes them the most ideologically driven
economic elite in the region. Until the mid-2000s, many of them maintained key
positions in several corporate boards, such as AFPs, position from which they not
only defended the market model with arguments, but also administrated the Chilean
pensions funds with neoliberal priorities (Huneeus, 2014: 350). Despite the marked
right wing position of Chilean businessmen, a natural generational replacement
added new executives to firms whose careers were less marked by historical political
divisions and who brought more technical approaches to management. Further,
business associations realised that such visibly marked right wing political affiliation
did not facilitate their relations with centre-left governments. Since the 2000s, new
business representatives, such as Felipe Lamarca, Juan Claro and Rafael Guillisasti,
renewed the tone of SOFOFA and CPC, increasing collaboration between
Concertacin government and businesses. Having said that, Chilean businessmen
did not change their views about the relationships between capital and labour.
They maintained a persistent view of subordinating labour organization to capital
interests. The demonization of workers unions and employers rights as a danger
for the countrys growth and the attraction of investment was a constant argument
from business representatives across sectors and from different ages between 1990
and 2014 (Huneeus, 2014; Undurraga, 2014; lvarez, 2015).
Vol. 54, N2 (2016) 187

The ideological affinity of the Chilean business class was not a spontaneous
achievement. Since the 1980s, an ideological offensive to justify the new neoliberal
order and the emerging capitalist class was launched by the private sector.
Corporations invested in business associations and institutions that celebrated the
economic success of the exporter model and promoted free market values. These
institutions formed what Thrift (2005) calls cultural circuit of capitalism, based
on strong networks of enterprises, pro-business organisations, think tanks, private
universities, and the economic media (Undurraga, 2013). Different business centres
such as ICARE and CEP, plus strong business associations (CPC, SOFOFA, SNA,
CCHC), play a strong role in these circuits, and operate as meeting points, promoting
a business agenda, while offering technical support for regulatory lobbying in the
Parliament. ICARE, and its ongoing activities, became particularly influential
in this regard. As right-wing politician Joaqun Lavn pointed out: The boom of
ICARE started in the late 80s, and ENADE (ICAREs annual meeting) became a
landmark. Its the day the whole economy stops, when hundreds of executives, the whole PGB
meet, and authorities make their announcements (Interview 34, December 12, 2008).
These circuits have facilitated the defence of the market model and strengthened
the morale of the business class, making Chilean capitalism more sophisticated
and reactive. A pervasive discourse about innovation, entrepreneurship and social
responsibility the new spirit of capitalism (Boltanski and Chiapello, 2005) of the
Chilean neoliberal model celebrates the private sectors social role, emphasising
the generation of employment, reduction of poverty and the modernisation of the
country (Undurraga, 2014). As the CEO of a large firm put it, business ideals are
spread through business associations. At CPC, Ancham or Sofofa, managers compare practices
and generate benchmarks (Interview 11, October 2, 2008).
The closest the Argentinean business class has to an organisation like ICARE is an
annual meeting of businessmen called IDEA. This forum, however, is an isolated
activity that has no capacity to convene political actors, limiting its impact to the
business sector. IDEA grew with the boom of the 1960s and the demand from
corporations for more sophisticated managers. Despite the strengthening of
corporations during the 90s, the business sector failed to build a common ideological
agenda e.g. the convertibility plan never fully seduced industrialists. In the words
of a business consultant with experience in both countries, IDEA is a conference
where businessmen come together once a year, and you look at the faces of the crowd, and say:
youre my friend, youre my enemy. It is nothing like ICARE and the rituals of the Chilean
business community (Interview 81, May 15, 2009). Particularly after the collapse
of 2001, business associations, economic consultants and liberal think tanks the
Argentinean cultural circuits of capitalism retrenched to a defensive position. In
the post-convertibility years, the expert economic voices of the 1990s refuged
in private universities and consulting firms, where they were less visible to the
public sphere. It was only after the clashes between the Kirchner government and
agro-exporters in 2008 and the disputes about the intervention of public numbers
(INDEC) that they regained certain public presence. The economic difficulties in

Toms Undurraga
which Cristina Fernndezs government finished in 2015 gave plenty of room for
these pro-market experts to regain visibility and credibility. It is still too fresh to
assess the extent to which the businessmen and pro-business thinkers linked with
Mauricio Macris government will help to build a common ideological agenda for
the dispersed Argentinean business sector.
3.2. Political influence

Two traditional ways in which the businesses classes attempt to affect policy making
is through exercising instrumental and structural power (Fairfield, 2015; Hacker &
Pierson, 2002). Instrumental power entails political action to affect policy, such as
lobbying, recruitment into government, government-business cooperation, and
partisan linkages. Structural power acts primarily by restricting the agenda from a
perceived disinvestment threat by the private sector the so-called capital strike. In
comparing the capacity of the business classes to access to government and affect
policy-making in Argentina and Chile between 1990 and 2014, the differences sparkle.
Capitalists in these countries have differing levels of access to government, and,

therefore, different capacities to defend their interests in the political arena. While
the coordinated Chilean business associations have been a regular source of
consultation in government policy-making since the mid-1980s, their Argentine
counterparts have been largely marginalised from policy discussion (Schneider,
2004). While different Argentine governments encouraged the flourishing of some
conglomerates over others, the private sector in Chile remained associated with
right-wing parties and developed strategic links with Concertacin representatives,
who strongly back the business agenda. Between 2010 and 2014, the business sector
arrived at the pinnacle of political power in Chile with the ascension of businessmen
Piera to the presidency.
Business associations in Chile (SOFOFA, SNA, CCHC), gathered under the

umbrella of the Confederation for Production and Commerce (CPC), were
powerful actors with strong authority in the public arena, and an impressive capacity
to coordinate divergent sectors (i.e. agro-business, banks, mining, construction or
industry) during this period (1990-2014). The common agenda of the business
sector did not mean the absence of disputes between different branches. In fact,
as lvarez (2015) has shown, political disputes within the sector were a constant
pattern during the period. However, at the moment of negotiating with political
authorities, the position of the sector converged. One of the greatest examples is
labour reform, an issue that unified various business associations in maintaining a
very flexible labour market4.

4
For instance, the Heritage Foundations 2011 Labour Freedom rankings put Argentina 137th out
of 179 countries. Chile, by contrast, is ranked at 48th. Labour is more flexible and vulnerable in
Vol. 54, N2 (2016) 189

Access to government consultation is not a given pattern of business association

in Chile. Until the 1982 crisis, the Chicago boys had displaced industry leaders
from consultation on policy-making. The destructive 1982-83 crisis, however,
had a solidifying effect on the business sector, which reacted by strengthening
its encompassing association, CPC, and making it more influential in economic
policy (E. Silva, 1996). In addition to the appointment of Bchi as finance minister,
Pinochet appointed more business representatives in 1985 (e.g. Collado, Dlano),
assuring the support of the private sector. Since then, channels of collaboration
and consultation between the government and business associations have been
open and free-flowing (Schneider, 2004). The fact of having such strong influence
on policy-making stimulated the private sector to invest in their associations by
professionalising their staff and technical departments (E. Silva, 1998). Well-funded
business associations subsequently developed multiple institutional channels to
increase their participation in policy-making, exercising both instrumental and
structural power.
In addition,partisan linkages with right wing parties Unin Demcrata Independiente

(UDI) and Renovacin Nacional (RN), and strategic links with Concertacin
politicians, facilitated the defence of business interests in the Parliament, such as
maintenance of low taxation and a flexible labour market. Due to the strong structural
power of the private sector, Concertacin governments (1990-2010) felt the need
to consult with business associations on economic reforms. Political and technical
skills were used by Concertacin technopols (Joignant, 2011) in order to avoid
conflicts with businesses. Collaboration between business and government led to
the distributive reforms implemented during the 1990s, as well as the capital reforms
implemented in the 2000s. For instance, both Leyes de Mercado de Capitales I y II
during the Lagos and Bachelet administrations were based on proposals made by the
industrial association SOFOFA. The power of businesses and the right wing sector
overrepresented in parliament due to the binominal system constrained further,
more progressive policy changes. Additionally, affluent firms financed legally and
illegally parties on the right and left side of the spectrum. The unveiled scandals in
recent years e.g. SQM, Penta and Corpesca, to name a few showed not only gross
bribery practices, but also the way in which business interests colonized the political
machinery, towing the laws towards its own interests. Unsurprisingly, none of the key
reforms of the Concertacin governments-tax (Aylwin), state modernisation (Frei),
health (Lagos), and pensions (Bachelet) were as progressive as they were originally
believed to be, achieving only a partial correction of neoliberalisms inequities
(Garretn, 2012). During Pieras administration, businesses interests were directly
represented in government, which in practice meant that CEOs such Patricio
Chile. Firms contract and dismiss labour with fewer constraints. State intervention in the form of
wage control, as well as hiring and firing restrictions is lower compared with Argentina.

Toms Undurraga
Contesse from Soquimich wrote directly to the Ministry of Economy Pablo

Longueira the law that rules the mining sector.
Critical observers point out that the capitalist class in Chile succeeded in imposing
its particular interests under the banner of the national interest, and in this way
exercising their structural power (Ljubetic, 2008). When serious public discussion
of economic reform and labour issues were debated, the business sector routinely
defended its interests by arguing that any threat to business is a threat to the countrys
stability for instance, Alfredo Ovalle, president of the CPC, argued in his speech of
Enade 2007:
Today Chile breathes a rarefied air, where distrust appears increasingly

prevalent... We are concerned about the uncertainty regarding initiatives in
labour law, which undermine the confidence of business (Ovalle, 2007).
The constant threats of business representatives that democratic reform e.g.
labour relationships, pension funds, taxation disincentive economic growth and
investment speak volume of the structural power of the sector. The different ways
in which business associations influenced policy making in Chile reflects their
instrumental power. But perhaps the greatest example of neoliberal success that
echoes the hegemonic position of the business class in Chile during the period was
how the rationality of the private sector (the politics of expertise) was inculcated
in state institutions, affecting the way in which the polity was thought and planned
(private solutions for public necessities), achieving the disenchantment of politics by
economics described by Davies (2014).
The situation contrasts starkly with that in Argentina. Big businesses did not enjoy
the protection of a tough partisan ally, such as the Chilean RN and UDI. Business
associations were not gathered under one common multi-business association.
Weaker business power facilitated significant reform, although specific sectors,
including finance and agriculture, occasionally had instrumental and/or structural
power to defend their interests (Fairfield, 2015). Despite the existence of several
business associations, such as SRA (Sociedad Rural Argentina), UAI (Union
Industrial Argentina) and ADEBA (Asociacin de Bancos Argentinos), there were
internal factions competing for influence over public policy: ranchers versus farmers,
manufacturing versus construction, wholesalers versus retailers, foreign companies
versus domestic, large firms versus small (Lewis, 2009).
The Argentinean economic elites showed little consensus around a common

economic model and had difficulty forming strategic political alliances for or against
particular plans. Thus economic sectors tended to lobby in Congress with their
own agendas (Etchemendy, 2011). Since businesses did not operate under a stable
economy-wide association, governments had more opportunities to impose their
preferences, changing regulatory frames, scrutinising firms financial movements and
passing bills for increasing corporate taxes whenever it was politically expedient to
Vol. 54, N2 (2016) 191

do so. This situation was particularly visible during the Kirchner years. The links
between business and government were often individualised and informal:mediated
by personal networks, legislative lobbying, campaign contributions, and corruption
(Schneider, 2010: 309). As a result, business associations did not have the capacity to
influence governance at industry level to anywhere near a comparable degree.
Between 1990-2014, different government coalitions tended to promote particular

entrepreneurs, and displace others, generating competition for state links between
conglomerates, or what Castellani (2009) calls privileged spheres of accumulation.
The arrival of a new government can be counted on to favour some business
groups over others. The Kirchner governments were particularly tough on the
private sector, showing special hostility to international capital and entrepreneurs
strengthened in the Menem years, while favouring entrepreneurs close to their
circles. As a business scholar emphasised: Prez Compac, Bunge & Born, Fortabat,
Macri and Loma Negra were economic groups that flourished under Menem governments, but
have serious conflicts with the current administration (Interview 88, June 5, 2009). Under
the Kirchner governments (2003-2015), in particular, pressure on the private sector
grew steadily. Public service contracts with privatized utilities were renegotiated,
AFJP the private pension system Aerolneas Argentinas and YPF (Petroleum) were
re-nationalized. The Kirchners also increased taxes on several commodity exports,
while conflicts with adversaries to their brand of national popular politics increased
e.g. agro-exporters, foreign investors, private pension funds and the media industry,
among many others.
In addition, since regulation is vulnerable to political pressure in Argentina, the

impact of the political realm on businesses is greater. Frequent changes in the rule of
law make preferential treatment by government even more important for business.
Companies that operate in regulated sectors pay special attention to government
lobbying. As a manager from one of these firms claimed, being well linked to
government is any firms central strategic asset. It is a question of prevention: the State
can destroy your business.Your relationship with government has to be well oiled so that you
do not have problems. Here you cannot do business without the State (Interview 71, April
3, 2009). When making the comparison with Chiles business environment, many
Argentinean managers interviewed praised their neighbours respect for rules and
private property.They blamed the volatile conditions in Argentina for their insecure
situation as well as the rent-seeking attitude of local entrepreneurs.
Tax reform provides a concrete way of contrasting the character of business power
in Chile and Argentina. Attempts to increase taxation on income and profits in both
countries over the last two decades produced very different results. Argentina raised
corporate taxation further than Chile, while increasing the national tax agencies
access to bank information (with the aim of reducing income tax evasion). Despite
two decades of centre left governments in Chile, firms were effective in preventing
tax increases above 20 per cent and maintaining the states limited access to the bank

Toms Undurraga
information of private accounts. According to Fairfield (2010, 2015), the political

influence of business (its instrumental power) was directly responsible for inhibiting
reform in these areas. By contrast, a much weaker economic elite in Argentina was
unable to prevent corporate tax increases. Taxing big business and multinational
corporations became especially popular in the 2000s e.g. the unilateral increase of
taxes on LAN airlines for using land services at Buenos Aires airports (La Tercera,
2013). Depending on the sector, the income of companies in Argentina might be
taxed at 35% such as agro-export businesses. In addition, access to bank information
was increased after the 2001 crisis, weakening the capacity of the financial sector
to move capital in secrecy. The first Kirchner government (2003-2007) legislated
tougher transfer regulations in order to discourage tax evasion involving transactions
with subsidiaries in tax havens. In Chile, meanwhile, only pressure from the OECD
since 2009 led to increased access to bank information, and even then the access
achieved was more limited.
3.3. Symbolic power

Finally, the symbolic power of the capitalist classes also differs in both countries
during this period. Although the Chilean business class has recently come under
enormous scrutiny for a series of collusions and corruption scandals, during the
Concertacin years (1990-2010) it managed to become a hugely visible, legitimized
sector. Indeed, the sector arrived at the pinnacle of political power in Chile with
the ascension of businessmen Piera to the presidency. The symbolic power and
public influence of the Argentinean capitalist class was much limited during the
post-convertibility years. The credibility of the business class alongside politicians
and unions was widely doubted. Corruption, low patriotism and tax evasion were
accusations commonly levelled at economic elites. As consequence, entrepreneurs
in Argentina tended to keep a relatively low profile.
Entrepreneurs search for innovations has been largely identified as one of the
engines of capitalism. For Schumpeter (1976 [1942]: 83), in particular, capitalism is
an evolutionary process characterised by a creative-destructive dynamic in which
the bourgeoisie have the key function of reforming the pattern of production by
exploiting an invention or by reorganising an industry. But Schumpeter also attributed
to the bourgeoisie the role to defend capitalist values. In the aftermath of the 1930s
depression, the growth of monopolies and the increasing intervention of the state
were seen as constrains for entrepreneurs creative destruction process. Schumpeter
feared that capitalist societies would eventually turn socialist. The bureaucratisation
of private business and the role played by intellectuals persistently advocating change
in a socialistic direction threatened capitalisms legitimacy (1976 [1942]: 145).
Schumpeter anxiety was that modern businessmen were becoming like ordinary
office workers, losing the passionate fighting spirit of owners. The strata destined to
defend capitalist values and the importance of entrepreneurs was the bourgeoisie.
How well Chilean and Argentinean business classes have accomplished this role?
Vol. 54, N2 (2016) 193

The business classes of Chile and Argentina critically differ in their public
recognition and capacity to defend capitalist values during the period studied
(1990-2014). Chilean capitalists enjoyed not only a disproportionate concentration
of wealth (Gini 0.50,World Bank, 2013), but also huge cultural and symbolic power,
indeed, a position of hegemony. Networks of contacts and influence in different
social spheres e.g. political, military, church, media and university reinforced their
dominant position (Tironi, 1999). Argentine employers, on the other hand, did not
experience such a concentration of affluence (Gini 0.42, World Bank, 2013) nor
did they have comparable influence and visibility. Corruption, low patriotism and
tax evasion were accusations commonly levelled at the business class in Argentina.
Unsurprisingly, it is a common view amongst many Argentineans that Argentina is
a country of poor enterprises but rich businessmen, which evinces the perception
that firms might easily go bankrupt and fail, while businessmen will always find
ways of maintaining their private wealth. Some interviewees asserted that anti-
capitalist attitudes are to be blamed for the low regard in which the business
elite is held. For others, businessmen are frowned upon because many got rich in
obscure ways, paying bribes and using other illicit methods, currying favour with
the state. This critique gained prominence during the 1990s after several prominent
entrepreneurs sold recently privatised firms and then transferred their earnings to
foreign bank accounts, rather than re-investing in the country. Furthermore, the
social cost of the 2001 crisis reinforced the negative perception of businessmen. As
an entrepreneur put it: I dont say that Im empresario [businessman]. In Argentina, this
is a bad word. Instead, I present myself as entrepreneur. Businessmen are frowned upon. It
means that you evade taxes, have illegally-employed staff, pay bribes, and are cosy with people
in government who do you favours (Interview 82, May 17, 2009). It is interesting to
note the semantic displacement from businessman to entrepreneur in this quote. If
businessmen are linked with class, self-interest and narrow moneymaking priorities,
entrepreneurs are portrayed as generating opportunity and wealth, as adventurers
and risk takers (Jones & Spencer, 2009).
In response to the hostile environment for the capitalist class the main during
the Kirchner years, big businessmen in Argentina tended to keep a low profile.
With the exception of the business media, they did not frequently appear in the
public press commenting on current affairs. One interviewee commented that it
is not convenient for businessmen to show off their success or to be too loud in
defending their interests in the public domain. The government might increase
their taxes or regulators might decide to audit their firms more strictly. Alfredo
Coto, for instance, owner of a supermarket chain and president of IDEA, gave
an interview on November 18, 2005, before IDEAs annual meeting, criticising
the government and projecting 13% inflation for 2006. The Kirchners reacted
ferociously. No government official attended the conference. Mr. Coto was seriously
attacked, and nobody stood up for him. After the conference, he renounced the presidency of
IDEA, and was the first employer to sign a price agreement with the government.They made
him lick the ground, an economic journalist explained (Interview 70, March 25,

Toms Undurraga
2009). Jos Miguel Aranguren, then the president of Shell (now Minister of Energy
under Macris administration), endured a similar experience after challenging
Kirchners call to boycott Shell stations because of a refusal to accept the imposition
of government price limits in 2005. Consequently, many businesses were subjugated
by the political power of the Kirchners.
Despite the fact that many businessmen complain about their hostile treatment by
government officials, some managers assumed responsibility for the low regard in
which capitalists were held. They claimed that the private sector did not succeed in
defending its interests, the key responsibility of the business class for Schumpeter.
For instance, the CEO of a privatised utility firm commented on the inability of
the business class to secure and legitimise the 1990s reforms: It was also our own
fault.We were not able to legitimise the changes introduced. I agree: Menem was corrupt. But
there was fiscal balance and economic equilibrium.Yet we were not able to defend a constructive
business environment (Interview 83, May 20, 2009). Moreover, some businessmen
interviewed defended themselves by arguing that the recurrent economic crises,
institutional instability and hostile business conditions have forced them into short-
term and self-centred investment thinking.
If, on the whole, Argentine businessmen were accused of short-term thinking, and
if their public visibility and influence on government was limited, the contrast with
Chile during the period (1990-2014) could not be starker. A notion of heroism was
built up around the business class, especially in economic circuits. Businessmen were
cast as modernising agents, as the figureheads of the triumphant market economy
of the 1980s (Montero, 1993: 38). Since the 1990s, private firms consolidated a
leading social role in a country obsessed with economic growth (Tironi, 1999). A
particular culture of celebrity that surrounds CEOs extended this exultant narrative.
A dominant pro-business press amplifies their voices, magnifying their influence on
public discussion (Mnckeberg, 2009). As University Chancellor Andrs Bentez
noted:to be presented as a businessman in this country opens doors everywhere. It is worthier
than being an artist or a writer (Interview 9, September 27, 2008). And yet after so
many scandals of corruption and collusion unveiled in the last years one could
doubt if Bentez would claim the same optimistic vision about the image of Chilean
businessmen in 2016, the surveys during the period studied were pretty stable about
this issue. According to Barmetro CERC, between 1996 and 2010, roughly around
70% of interviewed agreed that businessmen are the base of he economy and
generate employment for Chileans: we all benefit from their work. Only a 30%
average during the same period considered that businessmen are only interested in
their profit, aiming to impose their will, without considering the consequence on
others (Huneeus, 2014: 355).
The Chilean business sector declares that it is proud of its long-term investment
in the country, portraying itself as a generator of employment and progress. In the
narratives collected from employers, Thumala notes the high opinion businessmen
have of themselves: these men want to be identified with the ideals of professional
Vol. 54, N2 (2016) 195

and ethical superiority and the justification of a government of the best ones (2007:
97). This sense of elitism is connected with their powerful social position, but also
with the hierarchical character of Chilean society.The government of the best ones
as president Piera proclaimed, was the manifest expression of a feeling of elite, no
longer founded on the notion of aristocracy, but on business success. As the editor
of an important economic media outlet commented: the business community feels a
sense of responsibility to the country.They have enterprises abroad, but they are proud of living
in Chile. They distinguish themselves from their Peruvian and Argentine counterparts, who
live abroad and manage their businesses remotely (Interview 33, November 28, 2008).
It is interesting to note, however, that increasing awareness of Chiles structural

inequalities and several corruption scandals implicating the business class in various
industries e.g. retail, pharmacies, poultry, education, tissue paper, banking, fishery,
mining to name just a few, have shattered the reputation of businessmen as well as
that of politicians, churches and the justice tribunals (UDP 2015, CERC 2014, CEP
2015). Different groups have become more likely to agitate for the improvement
of their social conditions. Recent strikes and protests of subcontracted workers in
the forestry, retail and mining sectors evince growing concern with the unequal
position of labour versus capital, and of the regions versus Santiago. Because of the
continuing power of the private sector, the perception of corporate privilege has
increasingly begun to provoke ire and distrust. A critical perspective on the business
class increased markedly during Pieras presidency (2010-2014). His governments
links with business representatives aroused suspicion that government decisions
were subordinated to corporate interests. The cycle of mobilisations that gained
momentum in 2011, with the student movement against the for-profit education
system, manifested deep dissatisfaction with a neoliberal model that favours big
business at the expense of a highly indebted citizenry (Mayol, 2012; Han, 2012).
These events marked not only a sharp decline in the reputation of business, but
more importantly, a significant change in the public sphere and in how public policy
is discussed (shifting the centre of debate from growth and poverty to inequality and
injustice). Citizens increasingly feel entitled to challenge the brand of market rule
that has reigned in Chile since Pinochets dictatorship.

Toms Undurraga
Table 1. Features of business sector.

Argentina Chile
Ideological cohesiveness Fragmentation and rivalry. Ideological and political
Sectoral defence of interests. affinity.
weak public justification. Sense of corps and class.
New spirit of capitalisms
discourse.
Business politics Contingent partisan Straight partisan connection.
connection. Powerful business
Low cross-sectoral associations.
coordination. Constant influence in
Partial influence in policies. policy-making.
Visibility/reputation Infrequent visibility in public High exposure in public
matters. sphere.
Discredited reputation. Questioned reputation.
Source: Own elaboration in base of material collected.
4. Discussion
This paper has explored the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigated the legacies of neoliberal
reforms for capitalist class formation, asking why capitalists were able to achieve a
hegemonic class position through market reform in Chile though not in Argentina.
While the existing literature on neoliberalism sheds light on various similarities
and differences in these countries experiences, as Section 2 explored, not enough
attention has been paid to the role played by the capitalist classes in defending
business interests and maintaining market reforms. This paper fills that gap. The
divergent paths of neoliberalism in these countries may be explained by multiple
factors that go beyond the role of the capitalist classes, such as the political
conditions under which market reforms were implemented, the concrete outcomes
of neoliberal reform (2001 crisis vs. capitalist modernization) and varying levels of
collectivisation and reaction to marketization. However, the differing degrees of
power exercised by the Argentinean and Chilean business classes in attempting to
legitimise neoliberal reform and resist collectivist attempts at undoing marketization
were a fundamental factor in shaping the recent history of each country.
In comparing the power position of these capitalist classes between 1990-2014

in reference to ideological cohesiveness, political influence and symbolic power,
important differences were found.
Ideologically, while divisiveness and internal competition undermined the capacity

of the Argentine business sector to build a common agenda, the ideologically
consistent and politically connected capitalist class in Chile was effective in defending
pro-business regulations. Between 1990 and 2014 the Argentinean business class was
Vol. 54, N2 (2016) 197

characterised by diverse ideological agendas and factions (e.g. industrialists, agro-

exporters, financiers, commercialists and regionalists) defending their own strategies
and economic interests. The Chilean business class, by contrast, despite internal
differences, acted with consistent ideological coherence in defending the subjugation
of politics to economics, and the power position of capital over labour. Chilean
capitalists heavily invested in institutions that promoted pro-business interests and
ideas e.g. forums, think tanks, and economic media (Undurraga, 2013), playing a
key role in neutralising criticism, while offering technical support for lobbying in
the Parliament. This situation was not mirrored in Argentina. Although there were
many think tanks and pro-business institutions, their capacity to articulate ideas on
behalf of the entire sector was much more limited. To be fair, the public sphere in
Argentina was a much more disputed arena during the period, especially after the
2001 crisis. The frontal attack lead by the Kirchner government on neoliberalism
(as the source of all evils), and the plurality of intellectual discourses and spaces of
contestation retrenched the business class to a defensive position (Undurraga, 2014).
Their ideological entropy only worsened the situation.
In terms of policy influence, business associations in Chile, under the umbrella of

CPC, were powerful actors during the period, implementing both structural and
instrumental power on multiple occasions. Their significant capacity to coordinate
divergent sectors (e.g. agro-business, banks, mining or industry) and their partisan
linkages with UDI and RN, and strategic links with Concertacin politicians,
facilitated the defence of business interests in the Parliament for decades. This
situation also contrasts starkly with that in Argentina, where rivalry and politicisation
of business representation was the norm especially during the Kirchner years.
Despite several attempts to build an economy-wide peak association, the inability to
reconcile sectorial interests undermined these efforts.As a result, business associations
did not have the capacity to influence governance at industry level to anywhere
near a comparable degree. Under the Kirchner governments (2003-2015), pressure
on the private sector grew steadily. Public service contracts with privatized utilities
were renegotiated, AFJP the private pension system Aerolneas Argentinas and
YPF (Petroleum) were re-nationalized.The Kirchners also increased taxes on several
commodity exports, while conflicts with adversaries over their brand of national
popular politics increased.
Finally, the symbolic power of the capitalist classes also differed in both countries
during this period. Although the Chilean business class has recently come under
heavy scrutiny for a series of corruption scandals, during the Concertacin years
(1990-2010) it managed to become a hugely visible, legitimized sector.The symbolic
power and public influence of the Argentinean capitalist class was, by contrast, much
more limited.The credibility of the business class alongside politicians and unions
was widely doubted. Corruption, low patriotism and tax evasion were accusations
commonly levelled at economic elites. While Chilean businessmen were highly
visible and enjoyed a dominant position in most fields of society i.e. business,

Toms Undurraga
politics, media, universities, church, sport successful entrepreneurs in Argentina

tended to keep a relatively low profile.
In the aftermath of the period analysed (1990-2014), the symbolic power of the
business elites has continued changing in both countries. Despite decades in which
the Chilean business class ruled comfortably, their hegemony is now challenged
afresh at least in symbolic terms.While their structural power, ideological cohesion
and dominant position in several sectors remains almost untouched, their reputation
is in question virtually across the board. After a series of corruption scandals
implicating key business groupse.g. Matte, Piera, Luksic, Paulmann, Saieh in
which the blatant subordination of the political class to corporate interests became
evident e.g. SQM, Penta, Corpesca, Caval the reputation of the business class has
been damaged. Chileans see more clearly that the motivations and commitments
of businessmen do not necessarily align with the interests of the nation, as is so
ubiquitously declared, but rather with profit and self-interest. The business class
is increasingly perceived as abusive, with public image-lynching through social
media becoming a growing trend. In April 2016, for instance, in the Lower Camera
Congressman Rivas publicly insulted businessmen Luksic as a son of the bitch,
accusing him of being responsible for Santiagos flooding. Luksic responded through
a youtube video, appealing to the support of common citizens. Luksic presented
himself as one of the most powerful citizens in the country, and claimed he was
tired of being blamed for the injustices of the system. In social media, however,
the reaction of scorn lasted for weeks. Few feel compassion for the millionaires
affliction. An episode of this nature would have been unthinkable a decade ago.
Entrepreneurs in Chile seem to be retrenching to a defensive position.
Meanwhile, the pendulum in Argentina seems to be swinging the other way.

With the election of businessmen Macri as president in 2015, the capitalist class
is in power for the first time in more than half a century. This has boosted the
visibility of the capitalist class and with it their capacity to define business rules.
The country has shifted its orientation to international markets, and financial values
have been given a novel impetus. While it is still too early to fully assess the impact
of Macris government on the power, reputation and coordination of the business
class, businessmen are clearly in a better position than they were in during the
Kirchner years, however dispersed their interests may still be, and however agonistic
the political game remains. We must wait to see how Argentinean society will react
to a pro-business government, to the rise of prices in public services and to the
injustices associated with private rule. The appearance of Macri in the Panama
papers confirmed the suspicions of many Argentineans. It was taken as another
sign of a discredited business class oriented to avoiding taxes, and little interested in
national investment.
As the literature on political scandals has helped us understand (Thompson, 2002;

Tironi & Cavallo, 2004), symbolic power is fragile. Reputation is a quality that takes
time and long-term investment to build, but can be shattered quickly in the wake of
Vol. 54, N2 (2016) 199

public scandals, especially in an age obsess with transparency. The reputation of the
Chilean business class is experiencing serious decline. Despite its growing disrepute,
however, the structural power of the sector, its ideological unity and well organised
associations, remain powerful tools for defending a pro-business environment. But
the environment has changed. Social movements proved that influence over the
state can undermine elite capacity to maintain the market rule e.g. changes in
the education regime after 2011. It will be interesting to see the extent to which
the guardians of neoliberalism in Chile will be able to contain reactions against
marketization in light of their newly weakened reputation.
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Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 207-233
ISSN 0716-1077
Electoral forecasting and public opinion

tracking in Latin America: an application to
Chile
Kenneth Bunker
The London School of Economics and Political Science
k.a.bunker@lse.ac.uk
Stefan Bauchowitz
The London School of Economics and Political Science
s.bauchowitz@lse.ac.uk
The purpose of this article is to explore electoral forecasting and public opinion
tracking in Latin America. We review different approaches used to estimate
the true value of public opinion, and assess the range of their application.
We focus on election night forecasting and campaign variation tracking in
Latin America. We propose a two-stage model based on poll aggregation and
Bayesian inference. We present data from two presidential elections in Chile.
We test the model and show that it provides the most accurate election night
forecasting point estimate and the most comprehensive campaign variation
tracking method. Finally, we discuss the advantages and limitations of our
model, and suggest a route for future research.
Keywords: presidential election, public opinion, Chile.
Pronsticos electorales y seguimiento de la

opinin pblica en Amrica Latinoamrica: una
aplicacin a Chile
El propsito de este artculo es explorar pronsticos electorales y seguimiento

de opinin pblica en Amrica Latina. Revisamos distintos enfoques que se han
utilizado para estimar el verdadero valor de la opinin pblica, y evaluamos su
rango de aplicacin. Nos enfocamos en pronsticos electorales y seguimientos
de variaciones durante campaas en Amrica Latina. Proponemos un modelo
de dos etapas basado en la agregacin de encuestas y la inferencia bayesiana.
Presentamos datos de dos elecciones presidenciales en Chile, probamos el
modelo y mostramos que provee el pronstico electoral ms certero y el ms
comprehensivo seguimiento de variaciones durante campaas. Finalmente,
discutimos las ventajas y las limitaciones de nuestro modelo, y proponemos
una ruta para la literatura futura.
Palabras clave: eleccin presidencial, opinin pblica, Chile.
207
Electoral forecasting and public opinion tracking in Latin America...
Introduction1
Electoral forecasting dates back to at least 1948, when Lois Bean argued that data
from individual states could be used to predict the outcome of national elections
in the United States (1948). This approach was complemented in the mid-1970s,
when Ray Fair used aggregate economic measures along with political variables
to explain electoral returns (1978). Michael Lewis-Beck and Tom Rice produced
the first book-length overview in the 1990s, suggesting that forecasting should be
treated as a predictive instrument and be evaluated accordingly (1992). Randall
Jones extended the scope to trial heats (polls), exit polls, expert judgments, electoral
cycles, and the nomination process (2002).
Campbell and Garand suggest that electoral forecasting has three different objectives,
related to academia, politicians and the media (2000). They argued that the first
objective is to provide academics with evidence, which helps advance scientific
knowledge. They can use the data to accept or reject electoral theories. The second
objective is to allow politicians to evaluate the effect of campaign events.They can use
the input to change or uphold their strategies. The third objective is to provide the
media with reference points, which can help them interpret the electoral process and
provide voters with information they can use to evaluate the candidates in the race.
Electoral forecasting is synonymous to election night forecasting. It is concerned

with the final result of the election. Its objective is to estimate the final state of
voting intentions. It attempts to provide an answer to the hypothetical question:
who will win the election? Traditionally, this has been related to academia. Major
symposiums organized by leading political science journals (Electoral Studies in
2011, by The British Journal of Politics and International Relations in 2005, and by
PS: Political Science & Politics in 2012) reflect the interest of scholars in predicting
electoral results. Forecasting elections provides academics with valuable data and
evidence, which may ultimately help them develop theories of electoral behavior.
Electoral forecasting is often but not always accompanied by public opinion

tracking. In contrast to electoral forecasting, public opinion tracking is concerned
with the partial result of the election. Its objective is to estimate the current state
of voting intentions. It attempts to provide an answer to the hypothetical question:
who would win the election if it were held today? Public opinion tracking is
usually related to politicians and the media. The recent success of FiveThirtyEight
or the Princeton Election Consortium in the United States reflects the interest
of both candidates and news outlets in interpreting campaign variations. Tracking

1
This work was partially supported by Fondecyt Project 1120638 - How have electoral preferences,
institutional incentives and internal party/coalition politics determined who wins and who loses in
legislative and municipal elections in Chile, 1989-2009?

Kenneth Bunker y Stefan Bauchowitz
public opinion can provide both politicians and the media with information proxies
and short-cuts.
Electoral forecasting and public opinion tracking are intrinsically related to each
other.Their ultimate objective is to estimate the true value of 2 public opinion.They
differ in that they each focus on the value of the measure at different points in time.
On the one hand, forecasters attempt to estimate vote intention for each candidate
on election night, by comparing the forecast to the election result; the veracity
of their estimates can only be observed on election night. On the other hand,
trackers aim to estimate vote intention for each candidate throughout the campaign;
the veracity of their estimates cannot be observed during the campaign, although
estimates of public opinion closer to the election can arguably be considered a
forecast in their own right.
Electoral forecasting and public opinion tracking are at an incipient state in Latin
America. While, scholars, politicians and voters alike turn to polls, expert opinions,
quantitative models and in some cases electronic markets they rarely use their
full potential to track the final and partial state of public opinion during electoral
cycles. The contribution of this article is to develop and test a model for electoral
forecasting and public opinion tracking sensitive to the particular characteristics
of Latin America. As most countries approach three decades of uninterrupted
democracy, we believe that there is finally leeway to develop a model that is accurate
on both counts. We propose a model that increases the accuracy of election night
forecasts and provides a more comprehensive account of campaign variations.
The remainder of this article is organized as follows. In Section 2 we review

different approaches used for electoral forecasting and public opinion tracking, and
assess the range of their application. In Section 3 we argue that given the structural
and circumstantial state of electoral systems and party systems in Latin America, an
approach based on public opinion polls is the most appropriate. In Section 4 we
propose a two-stage model based on poll aggregation and Bayesian inference. In
Section 5 we present data from two presidential elections in Chile. In Section 6 we
test the model. In Section 7 we discuss advantages and limitations, and suggest a
route for future research.
1. Approach and geographical scope
1.1. Approach
Andreas Graefe et al. identify four approaches that aim to estimate the true value of
public opinion during electoral cycles (2014). We follow their insightful summary.
The first approach is based on public opinion; it usually relies on information
stemming from trial heat polls to make inferences on voting behavior. The second
approach is based on expert opinion; it generally uses the judgment from political
insiders and experienced observers as reference points to predict the current state
Vol. 54, N2 (2016) 209

of an electoral campaign and the final outcome of an election. The third approach
is based on quantitative models; it commonly combines economic indicators and
political variables 3 to explain electoral results. The fourth approach is based on
electronic markets; it normally incorporates information from electoral markets to
make projections.
The approach based on polls is perhaps the most common (Graefe et al., 2014).
It normally relies on data from vote intention polls, where individuals are asked
who they would vote for in the upcoming election. Questions are usually open-
ended (unlimited number of options) or close-ended (limited number of options).
Individual polls can be used on their own or combined into aggregate data.
James Campbell and Ken Wink analyzed the accuracy of polls for 11 presidential
elections in the US from 1948 to 1988 (1990). They find that errors are often large,
increasing as the distance from the election grows. Christopher Wlezien shows that
errors in polls are often caused by sampling problems, non-responses, inaccurate
measurements and faulty processing (2003).
One method used to increase the accuracy of estimations has been to average polls
conducted by different organizations near the same time. Richard Gott and Wesley
Colley used this method to correctly predict the outcome of the 2004 and 2008
US elections (2008). This method is known as aggregating. A more advanced form
of aggregating is called projecting, in which the historical record of the polls used
are taken into account when forecasting electoral results or tracking variations
throughout the campaign. Indeed, by using the error of each poll in the previous
electoral cycle, a formula can be derived to estimate the expected error the poll will
have in the current electoral cycle. Robert Erickson and Cristopher Wlezien find
that poll projections are much more accurate than individual polls for election night
forecasting (2008).
The approach based on experts is the traditional manner of forecasting elections and
tracking public opinion (Graefe et al., 2014). Samuel Kernell shows that before the
emergence of polls in the 1930s, the opinion of experts was the predominant way
of assessing electoral cycles (2000). Experts influence extends to the present day.
They normally know how to read and interpret polls, and sometimes have insider
information that enhances their intuition. Some experts take public polls at face
value and simply propagate their forecasts through the media. Other experts may
completely disregard polls and use insider information to state their predictions.
Either way, they do not have to meet the same standard as other approaches with
the same objective and disclose their particular methods.
Expert predictions are often a product of different sources. They may rely on polls
or on insider information. Experts may rely on both or on none.They may consider
only some of the polls or some of the insider information to make their election
night forecast and interpret campaign variations. Experts are often considered
reliable proxies since they have experience in reading elections. But also because

their careers often depend on their accuracy. Experts who get elections right stand
out, while experts 4 who get elections wrong fade away. Their forecasts therefore
tend to be more conservative they do not normally incur in high risks. Since
they can change their opinion at their discretion, their readings generally converge
towards the average prediction.
The approach based on quantitative models is considered the standard manner

approaching elections scientifically (Graefe et al., 2014). For more than three decades
scholars have been developing and testing these types of models. Alan Abramowitz
(2012), James Campbell (2012), Robert Erickson and Cristopher Wlezien (2012)
and Michael Lewis-Beck and Charles Tien (2012) all use quantitative models that
combine variables that represent economic indicators and political variables. Most
of these models include between two and five determinants, and use indicators
such as GDP, inflation and unemployment along with variables such as presidential
approval and incumbency status.
One way that has been singled out as a manner of increasing accuracy further is to
combine individual models. Larry Bartels and John Zaller used various combinations
of structural variables representative of the economy to develop and test 48 models
(2001). They showed that by combining models together they were able to reduce
error of election night forecasts made by individual polls by around 15%. Robert
Erickson, Joseph Bafumi and Bret Wilson built on this, and showed that accuracy
could be further increased when public opinion variables were added into the
combined models (2001). In their study they added presidential approval ratings
to each of the 48 models, and showed that accuracy of election night forecasts
increased by around 30%.
A fourth approach to forecasting elections is based on betting markets (Graefe et

al., 2014). Almost as old as expert opinions, traditional betting markets out-date
both public opinion polls and quantitative models. In the time before scientific
models, experts opinions were more valuable when they were backed by monetary
endorsement. Paul Rhode and Koleman Strumpf look at historical betting markets
in US presidential elections between 1884 and 1940 and conclude that they did a
remarkable job in predicting electoral outcomes (2004, 138). Indeed, by including
a monetary penalty betting markets were able to consistently exclude betters with
larger margins of error associated to their predictions. On average, only confident
betters are expected to participate, increasing the accuracy of the instrument.
A modern version of traditional betting markets are electronic betting markets.

Electronic betting markets such as the now defunct Intrade constitute a reliable
proxy to estimate the result of an election, though Robert Erikson and Christopher
Wlezien show that they do not outperform polls (Erickson and Wlezien, 2008).
Electronic betting markets are, however, appropriate instruments for tracking
electoral campaign variations. Indeed, they produce daily estimates.While individual
polls only provide snapshots of the moment, markets provide a continuous real-time
Vol. 54, N2 (2016) 211

account of electoral 5 preferences. At any rate, electronic betting markets are an

important source of information for people who do not trust polls, do not believe
experts and do not understand quantitative models.
1.2. Geographical scope

The four approaches outlined above are often used to predict and track elections
in parliamentary regimes. They have been used in the United Kingdom, since
at least 1987 (Mughan, 1987). David Sanders was one of the first to attempt to
predict electoral outcomes in the UK, when he looked at prospects for the hitherto
forthcoming general election of 1995 (Sanders, 1995). Most but not all electoral
forecasting in the UK is based on economic models (Lewis-Beck, Nadeau and
Blanger, 2004). Matthew Lebo and Helmut Norpoth presented an account based
on a pendulum model to capture intra party variations (Lebo and Norpoth, 2007).
Richard Nandeau, Michael Lewis-Beck and Eric Blanger presented a two-step
model to increase parsimony (Nadeau, Lewis-Beck and Blanger, 2009).The extent
of data and methods has recently widened (Fisher et al., 2011; Gibson and Lewis-
Beck, 2011). Most notably, Election Forecast, which took a scientific approach to
pooling polls to estimate election night results in the United Kingdom general
election of 2015.
Electoral forecasting has recently extended to other European parliamentary

regimes. One case is Spain, in which Juan Jos Dolado explored the long-range
dependence of polls (Dolado, Gonzalo and Mayoral, 2003). More recently, Pedro
Magalhes, Sandra Aguiar-Conaria and Michael Lewis-Beck developed a model
from core political economy theory (Magalhes, Aguiar-Conraria and Lewis-Beck,
2012). In Italy, Paolo Belluci explored and described election cycles and electoral
forecasting in 19942008 (Bellucci, 2010). In Austria, Julian Aichholzer correctly
forecast elections using what he described as the grand coalition model (Aichholzer
and Willmann, 2014). In Germany, Helmut Norpoth and Thomas Gschwend picked
the incumbent vote share to the decimal in the 2002 election and were just three-
tenths of a percent off in the 2005 election using the chancellor model (Norpoth
and Gschwend, 2010).
Electoral forecasting expands beyond European borders. Simon Jackman developed

a model based on averaging polls for the 2004 election cycle in Australia (Jackman,
2004). Richard Nadeau shows that electoral forecasting dates back to at least 1993
in Canada (1993). Mark Pickup used campaign trial heats to produce electoral
forecasts for the 2004 and 2006 Canadian elections (2007). More recently, Eric
Blanger and Jean Franois Godbout tested a vote function model, using variables
related to the economy and presidential approval, on all federal elections between
1953 and 2008 (Blanger and Godbout, 2010). The website Three Hundred Eight
has tracked campaign variations and produced accurate estimates for most Canadian
6 elections since 2008.

Electoral forecasting has also frequently been used in presidential regimes, with
most evidence stemming from US elections. Some of the major contributions date
back to the early 1980s (Lewis-Beck and Rice, 1984; Rosenstone, 1983). Since
1996, the most stable approaches have correctly forecast the election winner with
an average error of less than 3% (Jones and Cuzn, 2008). These forecasts have
often been quantitative models based on economic measures (Alesina, Londregan
and Rosenthal, 1993; Nadeau and Lewis-Beck, 2001; Lewis-Beck and Stegmaier,
2000). Since the 2004, electoral forecasting has also relied on public opinion polls
(Campbell, 2008). In 2012, Drew Linzer combined polls to produce an election
night forecast and an account of campaign variations (2013).
France is the leading case in European presidential regimes, with electoral forecasts
dating back to 1991 (Lewis-Beck, 1991). While most contests since then have had
some sort of forecasting, the tool received a boost after the polls failed dramatically
in the 1997 legislative elections (Jrme, Jrme and Lewis-Beck, 1999) and then
again in the 2002 presidential election (Durand, Blais and Larochelle, 2004). While
some academics questioned the quality of the data, others turned to explanations
based on political instability (Jerme and Jerme, 2000). At any rate, it was this turn
in events that led to the massification of quantitative models. In 2002, vote functions
were explored (Dubois and Fauvelle-Aymar, 2004). In 2005, literature surrounding
models grew further, when economic conditions were found to be robust predictors
(Auberger and Dubois, 2005). Richard Nandeau, Michael Lewis-Beck and Eric
Blanger built on these models with a multi-equation solution (see 2010).
2. Application
Latin American countries have received significantly less attention from electoral
forecasters and campaign trackers. One reason may be because of their young
democratic record (Mainwaring, 1998). A second reason may be because of the
quality of available data (Lewis-Beck and Rice, 1992). Electoral forecasting cannot take
place in systems without elections or in environments with incomplete information.
Accordingly, most approaches to electoral forecasting and public opinion tracking
in the region have used rudimentary resources. Inaccurate assumptions about the
data have often been made in order to generate pseudo-scientific inferences. For
example, some experts interpret individual polls as indicators of the current state
of public opinion many days after they have been published, or as a forecast for
election night many days before it takes place.
The shortcut mentioned in the example above represents a common methodological

shortcoming of the public opinion approach. First, because a poll is technically a
snapshot of the moment in which it is fielded. As such, it only represents the
moment in which it is taken. It can only illustrate the distribution of preferences for
each of the candidates for the days the interviews were conducted.The rule of thumb
is that as a poll ages, it loses its predictive power. In the example, experts also have fault.
Vol. 54, N2 (2016) 213

If they read polls irresponsibly, they can inadvertently sway the result of an election.
An influential expert, in a country sensitive to the bandwagon or underdog effects,
could unintentionally bias voters towards a given candidate. Both sources of bias are
more common in countries with poorly regulated public opinion research and media.
In the case of quantitative models, most of the research is undertaken ex-post and
can thus only be used as a contextual element of electoral events, or as independent
variables. These studies which have grown in quality and quantity in recent years
can be more useful as control variables in electoral forecasts and campaign tracking.
Models with few variables tapped at few point in time cannot serve to track
campaign trends. Electronic markets do not have this problem. Since they present
continuous data points, they usually serve as real time trackers of public opinion.
The shortcoming of electronic markets is that they are rare in the Latin America.
We are only aware of one such experience in the region, Bolsa Electoral in Chile2.
Any one of the four approaches outlined above could potentially be developed
and tested in Latin America to forecast elections. Indeed, as more elections take
place and more data becomes available, they should. However, at this point in
time the approach based on public opinion stands out. First, and in terms of data
availability, because most countries in the region have pollsters and polls. Only some
countries are stable enough to use quantitative models and most countries do not
have electronic markets. Second, and in terms of data quality, because most pollsters
and polls report their methods. Only some regional experts and electronic markets
(if available) do the same. Third, and in terms of data parsimony, because polls are
the smallest unit of analysis in an aggregate forecast. Both quantitative models and
electronic markets are products of aggregate indicators.
3. Two-stage model
In this section we propose a two-stage model based on the public opinion approach
to forecast elections and track public opinion in Latin America. We argue that
the approach fits in well, given the structural and circumstantial conditions of
the region. We believe that data reported by pollsters is the best possible source
of information to estimate the true value of public opinion during an electoral
cycle. In what follows we propose a model based on poll aggregation and Bayesian
inference capable of both forecasting elections and tracking campaign variations in
the region. We borrow from advances made in two-party systems with large banks
of poll data. However, we design our model to fit the particular characteristics of the
multi-party systems and quantity of information in the region.

2
Bolsa Electoral is a project led by the Facultad de Economa y Negocios of the Universidad de
Chile. Its main purpose in 2009 and 2013 elections was to predict the outcome of elections in Chile,
such as the share of the popular vote for each presidential candidate, by observing the transaction of
fictitious electoral shares.

The two-stage model we propose was developed and tested in Chile, a stable multi-
party democracy with regular public opinion polls across numerous electoral cycles.
Chile is an interesting case because polls have often been seen as having predictive
power. Yet, evidence from the 1999 and 2005 presidential elections shows the
contrary; polls are significantly inaccurate when used as predictors.This originally led
us to believe that they were also biased instruments to measure campaign variations.
We tested our model live with data from the 2009 and 2013 presidential elections on
the website Tresquintos.com3. For both elections we produced accurate estimates of
the election night result, along with a comprehensive account of campaign variations.
3.1. Stage 1
3.1.1. Poll aggregation

In the first stage we propose a model based on poll aggregation. Indeed, combining
polls is likely to reduce error. Graefe et al. note that by using different forecasts (in
this case polls), both selection bias and omitted variable bias can be reduced (2014).
Indeed, when polls are normally distributed, combining them into an aggregate
measure will output more accurate estimates. This is true in any electoral cycle in
which some polls predict a large outcome for a given candidate and other polls
predict a low outcome for that same candidate. In these situations it is said that
bracketing occurs, and when this takes place aggregate measures will always perform
better than a random poll (Larrick and Soll, 2006). A random poll may outperform
the aggregate. But a random poll is often irregular over time, making it hard to
predict how it will fare beforehand (Graefe et al., 2014; Pasek, 2015).
While simple averages may perform well in some situations, the scarcity of data intrinsic
of Latin America warrants a different approach. When some information about the
accuracy of polls is available, Scott Armstrong suggests weighing each observation
(2001). Since we find that pollsters in the region are often of uneven quality (some
may be politically biased or have significant methodological flaws) and the number
of polls they output can be small (sometimes only publishing one poll in an entire
electoral cycle) we opt for this weighted approach. In constructing the weight, we take
into account each polls margin of error, the accuracy of its pollster, and the time at
which it was fielded. In what follows we review each of these variables.
3
Tresquintos.com is a project led by Kenneth Bunker. Its main purpose has been to predict the
outcome of elections in Latin America, such as the share of the popular vote for each presidential
candidate, by aggregating polls. Note that the model presented here and used on Tresquintos.com is
a work in progress. Hence there are slight variations between the estimates presented here and those
on the website.
Vol. 54, N2 (2016) 215

3.1.2. Margin of error

The margin of error is a variable that expresses the proportion of error expected to
occur in any given poll. As the margin of error increases, the likelihood the given
poll is reporting results representative of the population decreases. In contrast, as the
margin of error decreases, the likelihood the given poll is reporting results indicative
of the true value of public opinion increases.
We apply a standard formula, derived for polls that draw simple random samples from
a large population. The logic behind the formula is that the numerator represents
the confidence level, while the denominator represents the sample size. If we hold
the numerator constant at a given confidence level, as the denominator increases,
the margin of error decreases. We propose the following specification:
where i is a poll, N is its sample size, and k reflects the confidence level4.
3.1.3. Accuracy of a pollster

There are different methods to assess the accuracy of a pollster. It ultimately depends
of the type of accuracy that is sought after (Mosteller, 1948). For example, a pollster
can be considered accurate if its polls consistently (1) correctly predict the winner
of elections, or if its polls consistently (2) correctly predict the margin of victory of
elections (Martin, Traugott and Kennedy, 2005).
We apply a method that accounts for the particular features of multiparty systems
with multiple candidates (see Wright and Russell, 2013).We assess the accuracy of a
pollster according to the overall error of their last available poll for the immediately
previous election. That is, we assess each pollsters mean squared error. We propose
the following specification:

4
We use 1.29 as the numerator for a confidence level of 99%, we use 0.98 as the numerator for a
confidence level of 95%, and we use 0.82 as the numerator for a confidence level of 90%.

where p is the pollster, y is the observed share of votes for candidate c in the
immediately previous election, y is the estimated share of votes for candidate c
in the immediately previous election, and C is the total number of candidates
in the immediately previous election5. Given the dearth of historic information
on pollsters performance, to avoid assigning excessively high or low weights to
particularly accurate or inaccurate pollsters we winsorize the accuracy weights to
the 10th and 90th percentile.
3.1.4. Time of the poll

The time of the poll is a variable that aims to estimate a polls predictive utility
taking into account its age. It works under the assumption that the predictions in
a poll published today will be less useful after 30 days, and even less than that after
60 days and so forth.This implies that older information becomes less useful as new
information becomes available.
We apply a decay function to account for this issue. In our model, an average poll
will lose about half its weight in thirty days, but the exact rate of decay of each poll
is itself a function of its moe and accuracy. The age is given by the number of days
that have elapsed since the poll was fielded.We propose the following specifications:
where i is a poll, p is a pollster, and T reflects the number of days that have elapsed
since the poll was fielded6.
3.1.5. Specification of the model

Once the weights are constructed, polls can be aggregated. Polls with larger margins
of error that are fielded by less accurate pollsters weigh less in the overall than polls
5
We assign the average pollster weight as the default for pollsters for which no previous information
is available.
6
We use the median date of fieldwork as the date of the poll.
Vol. 54, N2 (2016) 217

with smaller margins of error that are fielded by more accurate pollsters. If the two
polls are fielded on the same day, the former poll will decay faster than the latter poll.
An example may help clarify this.The first poll in an electoral cycle weighs 100% in the
overall. If a second (more accurate) poll is published on the same day, the first poll will
weigh less than the second poll in the overall. If a third (less accurate) poll is published
that same day, the first poll will weigh more than the third, but less than the second, in
the overall.Weights are recalculated each time a poll is published and assigned to a vector:
where i is the poll, p is the pollster, and n is the number of polls fielded to date.
Then, the estimated share of votes for each candidate is multiplied by its respective
weight. This process is described by the following specification:
where z is the predicted share of votes for candidate c at time t, y is the estimated share of
votes for that candidate,W is the respective polls weight, and n is the total number of polls.
3.2. Stage 2
3.2.1 Bayesian inference

In the second stage we propose a model based on Bayesian inference. We believe
it is well suited to estimate the true value of public opinion. Bayesian inference is
normally used to update a previously estimated probability given new information
(Gelman et al., 2004). As a general principle, we can state Bayes theorem as follows:
where P(A|B) is the probability of A given that B is true, P(B|A) is the probability
of B given that A is true, and P(A) and P(B) are the probabilities of A and B
independent of each other.

We use this theorem to update our predicted share of votes for a candidate (say, B)
every time a poll publishes an estimated share of votes for that candidate (say, A).
It has been frequently applied in electoral studies, including research that has used
public opinion polls to estimate electoral returns (Fernandez-i Marin, 2011; Lock
and Gelman, 2010; Jackman, 2004; Linzer, 2013; Strauss, 2007). As such, it has been
found to increase the overall accuracy of estimates (see Brooks and Gelman, 1998;
Gelman and Rubin, 1992) and (Jackman, 2000, 2009).
3.2.2. Bayesian model

We update the predictions derived from Equation 5 with the predictions derived
from Equation 6. We use a dynamic linear model to track latent support between
each prediction (see Linzer, 2013). While there are no major changes at the point
estimate level, there are significant variations at the margin of error level.We borrow
from models developed for elections in two-party systems, but adjust it to fit the
particular characteristics of elections in multi-party systems (see Gelman et al., 2004).
Instead of using a binomial distribution (that uses a single parameter to estimate the
margin between one candidate and another), we use a multinomial distribution
(that uses many parameters to estimate the relative difference in preferences among
all of the candidates).
We use the adjusted proportion of the vote intention reported for each candidate in
each poll as the parameter of interest (see Stoltenberg, 2013). We assign the number
of respondents that vote for a certain candidate c in a given poll i to a vector yi.
For example, if 1,000 individuals are interviewed for poll i, and candidate c obtains
.4, we infer that yi,c = 400. For the multinomial distribution this means that the
event of voting for candidate c is observed 400 times; in each individual poll, the
counts themselves are considered a multinomial distribution, with parameter .
Accordingly, we propose the following specification:
where is the probability of a respondent stating his intention to vote for candidate
c, and Ni is the sample size of the poll.
Vol. 54, N2 (2016) 219

The resulting posterior distribution for 1, . . . , c takes the form of a Dirichlet

distribution.This ensures that all parameters add up to 1.We propose the following
specification:
where represents the parameter for a voting proportion.
We use a non-informative prior. This is also known as the let the data speak for
itself approach (Gelman et al., 2004, 51). The prior distribution is thus based on
a vague estimation of the possible range of support for each candidate. We use
the size of the endorsing party as a proxy. We assign a prior of 30 to 60 percent
for candidates endorsed by major parties, and priors of 0 to 30 percent for the
candidates endorsed by minor parties.
3.2.3. Markov chain Monte Carlo

We fit the Bayesian model using a Markov chain Monte Carlo (MCMC) sampling
procedure to provide posterior estimates. This enables us to produce logically valid,
probabilistic inferences about the vote proportion for each candidate. The Markov
property is that the probability distribution over the next observation depends only
upon the current observation. A Markov chain is the string of these numbers.
Because we already know the distribution of interest (the posterior distribution of

the parameters), we use MCMC to find a transition kernel to move from one state
to the next. A Markov chain uses an equilibrium distribution.The state of the chain
after a large number of iterations is used as a sample of the desired distribution. The
quality of the sample improves as the number of iterations increases.
As the number of iterations approach infinity, the sample converges on the posterior
density of the distribution of interest (Jackman, 2000). In practice, this requires
including uncertainty into the pollsters estimates, such that we are not concerned
with individual probabilities and vote shares but with probability distributions. By
doing so, we account for the pollsters estimates of public opinion.
This procedure accounts for the gaps between polls. We estimate daily unobserved
vote shares using a random walk (see Jackman, 2004). For the transition model, the
posterior distribution at time t reflects probabilities, given by the voting probabilities
at time t 1, which are then fed back into the multinomial model as proportions
of a pseudo sample of the size of the previous observation.

3.2.4. Computing
Data are analyzed using the R statistical package (R Core Team, 2012).We generate
Markov chains with the Gibbs sampler JAGS (Plummer, 2012). JAGS takes samples
from the individual conditional distributions of each parameter of interest. We
estimate the sampling distribution for each day in the electoral cycle7.
A caveat is warranted. Our model is not designed to produce an election night

forecast, since we cannot anticipate the events that take place between the final
poll in an electoral cycle and election night. It is designed to track public opinion,
since we produce an estimate of vote intention for each candidate during the entire
electoral cycle.
4. Data
We use data from the 2009 and 2013 elections in Chile. In the first round of the
2009 presidential election (15 December) four candidates ran for office: Sebastin
Piera, Eduardo Frei, Marco Enrquez-Ominami, and Jorge Arrate (see Table 1).
Since none of the candidates secured the absolute majority of votes needed to take
the presidency outright, a run-off between the two most-voted candidates Piera
and Frei was held on 17 January, 2010. Piera was elected to the presidency with
51.61% of the vote (see Toro and Luna, 2011).
Table 1. Results of the 2009 chilean presidential election.

First round Second round
Candidate Votes Percent Votes Percent
Piera 3,074,164 44.06 3,591,182 51.61
Frei 2,065,061 29.60 3,367,790 48.39
Enrquez-Ominami 1,405,124 20.14
Arrate 433,195 6.21
TOTAL 6,977,544 100.00 6,958,972 100.00
Source: Servel.
In the first round of the 2013 presidential election (17 November) nine candidates
ran for office: Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enrquez-Ominami,
Franco Parisi, Marcel Claude, Alfredo Sfeir, Roxana Miranda, Ricardo Israel and
Toms Jocelyn Holt (see Table 2). Since none of the candidates secured the absolute
majority needed to take the presidency outright, a run-off between the two most-
voted candidates Bachelet and Matthei was held on 15 December, 2013. Bachelet
was elected to the presidency with 62.16% of the vote (see Bunker, 2014).

7
We iterate the process 100,000 times, with a 10,000 burn-in.
Vol. 54, N2 (2016) 221

Table 2. Results of the 2013 chilean presidential election.

First round Second round
Candidate Votes Percent Votes Percent
Bachelet 3,075,839 46.70 3,470,379 62.16
Matthei 1,648,481 25.03 2,111,891 37.83
Enrquez-Ominami 723,542 10.98
Parisi 666,015 10.11
Claude 185,072 2.81
Sfeir 154,648 2.34
Miranda 81,873 1.24
Israel 37,744 0.57
Jocelyn-Holt 12,594 0.19
TOTAL 6,585,808 100.00 5,582,270 100.00
Source: Authors.
We consider 11 major national pollsters (see Table 3). In 2009 we consider polls
from: Centro de Estudios Pblicos (CEP), Centro de Estudios de la Realidad
Contempornea (CERC), El Mercurio/Opina, Giro Pas/Subjetiva, Imaginaccin,
IPSOS, La Tercera/Feedback, UDD/La Segunda and UDP/ICSO. Three of the
10 pollsters conducted face-to-face interviews (CEP, CERC and UDP/ICSO) in
all of their polls. The other seven pollsters conducted telephone interviews. We
considered the question: If the election were held next Sunday, which of the
following candidates would you vote for? We coded answers: Sebastin Piera,
Eduardo Frei, Marco Enrquez-Ominami, Jorge Arrate, and Other/None.
In 2013 we take into account polls from: CEP, Conecta, El Mercurio/Opina,

ICHEM/UA, IPSOS, UDD/La Segunda and UDP/ICSO. Three of the seven
pollsters conducted face-to-face interviews (CEP, ICHEM/UA and UDP/ICSO)
in all of their polls. The other four pollsters conducted telephone interviews. We
considered the question: If the election were held next Sunday, which of the
following candidates would you vote for? We coded answers: Michelle Bachelet,
Evelyn Matthei, Marco Enrquez-Ominami, Franco Parisi, Marcel Claude,
Alfredo Sfeir, Roxana Miranda, Ricardo Israel, Toms Jocelyn-Holt, and
Other/ None.

Table 3. Pollsters and olls in chilean presidential elections.

2009 2013
Pollster Number of Mean Number of Mean
polls sample polls sample
size size
CERC 2 1,200
Giro Pas/Subjetiva 1 810
Imaginaccin 3 1,092
La Tercera/Feedback 1 801
CEP 2 1,505 1 1,437
El Mercurio/Opina 3 1,200 1 561
Ipsos 1 1,522 4 690
UDD/La Segunda 2 1,197 2 969
UDP/ICSO 1 1,302 1 756
Conecta 1 601
Ichem/UA 1 1,708
Source: Authors.
For both elections we ignore Other/None answers, and use likely voter models
when available8. The estimates for each of the candidates are thus rescaled to reflect
the proportion of valid answers only.We register the total number N as the sum of the
preferences for all of the registered candidates. While this inevitably reduces the size
of the samples, it makes theoretical sense. Undecided voters are, on average, normally
distributed, and likely-voter models generally help distinguish signals from noise.
For both elections we use data that covers the final 100 days of the campaign. This
is the date when candidates are legally required to register. It also marks the point
in which pollsters can legitimately consider all candidates in the same scenario.
Before candidates register, pollsters can only speculate, and cannot use closed-ended
questions. Indeed, before then, pollsters may ask about candidates that eventually
do not register, or not ask about candidates that eventually do register. In 2009 we
consider polls from September through December, and in 2013 we consider polls
from August through November.
8
Likely voter models are used by pollsters to ascertain which respondents are probably going to
turn out for an election. These models can be understood as the most sophisticated prediction of a
pollster.
Vol. 54, N2 (2016) 223

5. Results
Figure 1 shows the adjusted poll prediction for the first round of the 2009 election.
These are the results derived from Equation 5. It shows the percentage of support
for each of the four candidates that ran for election. It shows that the order in their
preferences did not significantly vary between October and December.
Piera showed little variation in his vote intention, consistently polling between
40 and 45 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote
intention was 43.7% during September-October, 43.4% during October-November
and 42.9% during November-December. Frei was the runner-up, polling between
28 and 32 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote
intention was 28.4% during September-October, 27.8% during October-November
and 27.6% during November-December. Enrquez-Ominami followed in the race,
with preferences ranging between 18 and 22 percent. Based on the adjusted polls,
we estimate that his average vote intention was 23.2% during September-October,
23.3% during October-November and 22.5% during November-December. Finally,
Arrate moved between 1 and 6 percent. Based on the adjusted polls, we estimate
that his average vote intention was 4.5% during September-October, 5.3% during
October-November and 6.8% during November-December.
Figure 1
40%
Adjusted vote intention
30%
20%
10%
0%
Sep Oct Nov Dec
Time
Candidates Piera Frei Enrquez Arrate
Figure 2 shows the Bayesian model with the results for the first round of the 2009
election. The dots represent the original values reported by the pollsters, ignoring
undecided voters. These are the results derived from Equation 6. It uses each of the
adjusted poll predictions and tests the likelihood they represent the true value of
public opinion. The percentage of support for each of the candidates in days that
do not have an adjusted poll prediction were estimated with a MCMC random
walk. The lines represent the estimated vote proportion for each candidate and the
shaded areas portray the credibility interval (analogous to the confidence interval).

The symbols represent the adjusted polls. It shows that the estimated vote share
for Piera remained stable throughout the campaign. He began campaigning with
a vote intention of 45% in September and finished with a vote intention of 44%
in December. Our final estimate for Piera was 43.3% (he obtained 44.0% of the
vote on election night).The precision of our estimate for Piera was widest in early
September and late November.
It also shows that the estimated vote share for Frei and Enrquez-Ominami
converged in the middle of the election cycle. While Frei started with a vote
intention around 30%, and Enrquez-Ominami started with a vote intention
around 20%, they both approached 25% in mid-October. Our final estimate
for Frei was 28.3% (he obtained 29.6% of the vote on election night), and our
final estimate for Enrquez-Ominami was 22.2% obtained 20.2% of the vote on
election night). As with Piera, the precision for our estimates for both Frei and
Enrquez-Ominami were widest in early September and late November. Finally,
the figure shows that the estimated vote share for Arrate increased at a slow but
steady rhythm. He moved from 3% upon registration towards 7% on election
night. Our final estimate for Arrate was 6.1% (he obtained 6.2% of the vote on
election night). The precision of our estimate for Arrate was the narrowest of the
four candidates.
Figure 2
60%
50%

Vote intention
40%

30%
20%
10%
0%
Sep Oct Nov Dec
Candidates Piera Frei Enrquez Arrate
Figure 3 shows the adjusted poll prediction for the first round of the 2013 election.
It shows the percentage of support for four of the nine candidates that ran for
election. It shows that the order of preference between the top two candidates did
not change in the final 100 days. However, there were important variations for the
bottom two candidates.
Bachelet showed the largest variation in her vote intention, polling anywhere
between 38 and 55 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that her average
vote intention was 47.2% during August-September, 47.4% during September-
Vol. 54, N2 (2016) 225

October and 45.7% during October-November. Matthei was the second favorite
candidate, polling between 20 and 28 percent. Based on the adjusted polls, we
estimate that her average vote intention was 22.4% during August-September,
23.1% during September-October and 24.6% during October-November. Marco
Enrquez-Ominami followed in the race, with preferences ranging between 8 and
12 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote intention
was 10.1% during August-September, 9.3% during September-October and 8.4%
during October-November. Parisi moved closely to Enrquez-Ominami, with
preferences also ranging between 8 and 12 percent. Based on the adjusted polls,
we estimate that his average vote intention was 12.1% during August-September,
12.3% during September-October and 12.6% during October-November.
Figure 3
60%
Adjusted vote intention
40%
20%
0%
Sep Oct Nov

Time
Candidates Bachelet Matthei Enrquez Parisi
Figure 4 shows the model with the results for the first round of the 2013 election.
The dots represent the original values reported by the pollsters, ignoring undecided
voters. As explained above, it uses each of the adjusted poll predictions, and simulates
the likelihood they are the true value of public opinion. It shows that the estimated
vote share for Bachelet varied throughout the campaign. She began with a vote
intention of 45% in August before climbing to 50% in October and falling to
44% in November. The precision of our estimate for Bachelet was widest in late
September and early October. Bachelet was only able to solidify her vote intention
in the final month. Our final estimate for Bachelet was 47.4% (she obtained 46.7%
of the vote on election night).
Figure 4 also shows that the estimated vote share for Matthei remained stable
throughout the campaign. She moved between 20% and 25%. As with Bachelet, the
precision of our estimate for Matthei was also widest in late September and early
October. Our final estimate for Matthei was 22.6% (she obtained 25.0% of the
vote on election night). Finally, the figure shows that the vote share for Enrquez-
Ominami and Parisi were not significantly different. Both, started and finished with

around 10% each. The precision of our estimate for Enrquez-Ominami and Parisi
were widest in late September and early October. Our final estimate for Enrquez-
Ominami was 8.7% (he obtained 10.8% of the vote on election night), and our final
estimate for Parisi was 12.2% (he obtained 10.1% of the vote on election night).
Figure 4
60%

50%

Vote intention
40%

30%
20%
10%
0%
Sep Oct Nov
Candidates Bachelet Matthei Enrquez Parisi
The above shows that the forecasts, for both 2009 and 2013, were extremely close
to the election night result. However, since the forecasts were made in real-time, we
can also compare them to other methods normally used to anticipate the results of an
election. For example, if we compare our final forecast for the 2013 election to the
predictions of the individual pollsters final poll in the cycle for the same election, our
accuracy is significantly superior considering both the total and the average error (see
Bunker and Bauchowitz, 2013).While some critics find this comparison troublesome
(see Gelman, 2013), we consider that poll aggregators and polls are essentially at odds
since both attempt to forecast and predict the true value of public opinion at a
given point in time. At any rate, while this successful experience does not validate the
method, it is indeed a first step in the right direction (Traugott, 2015).
Discussion
In this article we developed a two-stage model based on a public opinion approach
to forecast elections and track public opinion in Latin America.We tested the model
with data from Chile. We showed that election night forecasting and campaign
variation tracking is possible in developing democracies that present methodological
challenges such as large multi-party systems or a lack of data. We showed that a
model that could both mitigate bias and smooth polls over time was a suitable
approach. Indeed, we showed that even though we do not produce an outright
prediction for election night, in every case our final estimated vote share for a
candidate was within two percentage points of the final result.
Vol. 54, N2 (2016) 227

Our contribution is to have advanced the understanding of forecasting elections and

tracking public opinion in Latin America. This is significant because of two reasons.
First, because we further the understanding of forecasting and tracking in multi-
party systems. Hitherto, most of the literature has focused on two-party systems
(or on the margin of victory between the top two candidates). Second, because
we advance the understanding of forecasting and tracking in environments with
biased or incomplete information. Until now, most of the literature has focused on
countries that counter this problem with large collections of data.
One advantage of our model is that it will systemically output more accurate
election night forecasts than individual polls. This is true only when bracketing
occurs (which normally does), and if the final adjustments is made close to the
election. While not technically comparable, if someone is concerned only with the
outcome of the election, our model would be the best guess. Our final estimation
(roughly equivalent to an election night forecast) will inevitably have lower average
and total error than the polls it uses as input. In the unlikely case that bracketing
does not occur, our total 22 error will be larger, but our average error will still be
small. In worst case scenario, our prediction will not improve accuracy, but it will
not diminish it either.
One limitation of our model is that it necessarily relies on pollsters. If pollsters are
biased, our prediction will be biased.While forecasters in industrialized democracies
have numerous polls at their disposal, and can legitimately assume that on the
aggregate level they are not biased, this presents a serious limitation in developing
democracies. This is the case, for example, when bracketing does not occur. This
flaw is apparent in our Bayesian model for the first round of 2013 (see Figure
4), where pollsters consistently predicted that Enrquez-Ominami would come in
fourth, only to be proven wrong on election night.
Given the advantages and limitations of our model, we suggest that future literature
should consider testing the model in different environments, such as larger multi-party
systems with even less available data. We also suggest future literature should focus
on developing a model that can take into account different sources of information.
Our model should eventually be adjusted to incorporate more information, such as
aggregate economic measures and political variables. Furthermore, adding data on the
characteristics of undecided voters could eventually render a more accurate model,
since it can help refine both final predictions as well as variations during the campaign.

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Vol. 54, N2 (2016) 233

Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 235-254
ISSN 0716-1077
La difusin de polticas pblicas. Estado del arte

y contribuciones para la disciplina en Amrica
Latina
Cecilia Osorio
Universidad Alberto Hurtado
cosorio@uahurtado.cl
Jos Miguel Vergara

Universidad Alberto Hurtado
jm.vergara@hotmail.com
Los estudios sobre difusin de polticas buscan responder por qu diversos

pases adoptan una misma poltica, cmo lo hacen y quines participan de ese
proceso. Este artculo entrega una revisin de los principales componentes del
modelo y de sus fortalezas y debilidades en el mbito terico y metodolgico.
Asimismo, se comentan algunos trabajos que abordan la difusin de polticas
pblicas y sociales en Amrica Latina. Ello permite destacar sus principales
contribuciones y los desafos emergentes para continuar desarrollando y
aplicando el modelo en la regin.
Palabras clave: difusin de polticas pblicas, mecanismos de difusin, proceso de
formulacin de polticas pblicas, Amrica Latina.
Policy Diffusion. State of the art and

contributions to the discipline in Latin America
Policy diffusion studies look for answering why diverse countries adopt
the same policy, how they do that, and who participate in that process. This
article makes a revision of the main components of the framework and its
strengths and weaknesses in the theoretical and methodological arena. Beside
this, some research about public and social policies diffusion in Latin America
are commented. That exercise allows to highlight its main contributions and
challenges for continuing developing this perspective in regional cases.
Keywords: policy diffusion, dissemination mechanisms, policy making process, Latin
America.
235
La difusin de polticas pblicas...
Introduccin
Los estudios sobre difusin de polticas pblicas abordan preguntas acerca del
cambio poltico tales como Por qu gobiernos diferentes adoptan un mismo tipo
de polticas? Por qu otros no lo hacen? Por qu algunas innovaciones de polticas
se diseminan y concentran en un determinado territorio? Qu explica la velocidad
de un proceso de difusin de poltica? (Colho, 2016). Para responder a estas
interrogantes, se asume que la informacin acerca de nuevas polticas o instituciones
es comunicada por los miembros de un sistema social de una manera descoordinada,
donde las primeras adopciones de una innovacin afectan las probabilidades de
hacerlo por quienes no la han aplicado (Rogers, 2004).
A partir de los 60 se comenzaran a aplicar al mbito de las polticas pblicas1 las

contribuciones emanadas de los estudios de difusin de innovaciones, tales como
los de Rogers (2004). El objetivo es explicar procesos de adopcin de polticas,
abordando el momento de la toma de decisin y formulacin de estas y asumiendo
que es un proceso que no se explica en exclusiva por variables domsticas. Se aspira
a determinar las variables independientes que explican una adopcin (que viene a
ser la variable dependiente), as como los mecanismos que operan en este proceso.
Se adopta una mirada dual, que vincula el nivel domstico donde se ha aplicado una
poltica, con el regional/global donde esta se ha diseminado.
Este artculo tiene como objetivo presentar una revisin de los principales
componentes del modelo de difusin de polticas, destacando sus fortalezas y
desafos en el mbito terico y metodolgico.Asimismo, se presentan investigaciones
relevantes que abordan procesos de difusin de polticas pblicas en Amrica Latina,
discutiendo su contribucin a la comprensin de estos procesos en particular y al
modelo de difusin en general. El trabajo se estructura de la siguiente manera: en
una primera parte se abordan algunas definiciones de este proceso, los mecanismos
de difusin que plantea la literatura, as como las fortalezas y debilidades de estos.
En la segunda parte se abordan algunos estudios significativos sobre casos regionales,
de los cuales emergen importantes contribuciones acerca del objeto de anlisis y
sobre aspectos metodolgicos. Para terminar se mencionan los principales aspectos
discutidos, los cuales deben ser considerados para perfeccionar el modelo y su
aplicacin a casos latinoamericanos.

1
Meseguer y Gilardi (2008) sealan que los primeros trabajos de difusin de polticas se remontan a
fines del siglo XIX y que brevemente aparecen mencionado en variados trabajos bajo la rbrica del
problema de Galton. No obstante, el conjunto de trabajos ms notorio se observa desde mediados
del siglo XX.

Cecilia Osorio y Jos Miguel Vergara
1. El modelo de difusin y sus principales componentes

Uno de los primeros trabajos de difusin es el de Jack Walker en 1969 (Berry y Berry,
2007), que tuvo como objetivo desarrollar proposiciones que pudieran ser usadas
como guas para la difusin de innovaciones y aplicadas, adems, para el anlisis
de la toma de decisiones (Walker, 1969). Su objeto de estudio fue la capacidad de
innovacin en diversas reas por parte de los Estados federales de Estados Unidos
y sus preguntas fueron similares a las que todava se realizan en los estudios con
este modelo: Por qu algunos Estados actan como pioneros adoptando ciertos
programas antes que otros? Y una vez que han sido adoptados, cmo se esparcen
por los Estados? (Walker, 1969). Entre sus principales resultados, Walker esboza,
aunque no los llame de esa manera, algunos de los mecanismos que influyen en la
difusin, estos son la competencia y la emulacin entre los Estados (Walker, 1969).
Posteriormente, el nmero de trabajos sobre la difusin de polticas ha ido en

aumento, al igual que los sectores estudiados. Estos hacen referencia a la difusin
de polticas econmicas, de salud, educacin, previsin, pobreza, agricultura,
instituciones, entes de regulacin, medio ambiente, entre otras. En general, se
aplican diversos modelos que se han diseado para explicar la difusin (Berry y
Berry, 2007), manteniendo en comn que parten desde las teoras de innovacin y
dan un paso ms adelante al plantearse cmo se produce la difusin entre diversos
Estados y cules son las variables que la explican. Junto con la variedad de mbitos, el
modelo de difusin se ha aplicado en diversos niveles: nacional, federal (en especial
en Estados Unidos) y local.
Dado que la difusin de polticas emerge desde las teoras de difusin de

innovaciones, algunos autores trabajan con la definicin planteada por Rogers
(2004), quien seala que es el proceso mediante el cual una innovacin se esparce
a travs de ciertos canales de comunicacin en el tiempo entre los miembros de una
sociedad (Rogers, 2004: 13). Otros aplican propuestas como la de David Strang
(1991), entendiendo la difusin como el proceso en el cual la adopcin de una
prctica altera la posibilidad de hacerlo por quienes an no lo han hecho (Elkins
y Simmons, 2005). Tomando aspectos de las anteriores, Levi-Faur define difusin
como el proceso mediante el cual la adopcin de la innovacin por miembro(s)
de un sistema social es comunicado a travs de determinados canales en el tiempo,
y activando los mecanismos que aumentan la probabilidad de adopcin por otros
miembros que todava no la han adoptado (Levi-Faur, 2005: 23). O, en otras
palabras, entendiendo difusin como el proceso donde la informacin acerca de
nuevas polticas o instituciones es comunicada a travs de ciertos canales en el
tiempo entre miembros de un sistema social de una manera descoordinada, donde
las primeras adopciones de la innovacin afectan las probabilidades de la adopcin
por quienes no lo han hecho (Jordana, Levi-Faur y Fernndez i Marn, 2009).
Vol. 54, N2 (2016) 237

En sntesis, todas las definiciones asumen que en un proceso de difusin la

adopcin de una innovacin por parte de un Estado no se debe en exclusiva a
razones propias de su proceso poltico interno. Se considera la posibilidad de que
las opciones de poltica en un pas afectan las opciones polticas de otros pases,
por lo que causan polticas de convergencia (Meseguer y Gilardi, 2009: 528). Este
modelo descarta entonces la posibilidad de que los pases respondan de manera
independiente a similares condiciones domsticas y que ello pudiera explicar la
coincidencia en la toma de decisiones. Tambin ve como poco probable que la
convergencia se produzca debido a una coordinacin entre los actores, a travs
de procesos de cooperacin internacional o debido a presiones de agentes ms
poderosos. Se define, en cierto sentido, una posicin mixta en cuanto a que existe
interdependencia entre pases en el tiempo o con un actor central, quien acta
como transmisor. Los pases no actuaran de forma completamente independiente,
pero tampoco de forma coordinada. El proceso de difusin responde entonces a una
descoordinada interdependencia (Elkins y Simmons, 2005). Bajo esta concepcin,
los gobiernos son independientes en el sentido de que toman sus propias decisiones
sin cooperacin o coaccin, pero interdependientes en el sentido de que ellos
influyen en las decisiones de otros gobiernos (Elkins y Simmons, 2005: 35). En
ese sentido, en general, los estudios sobre difusin buscan descartar la hiptesis nula
que afirma que los factores nacionales socioeconmicos y polticos son la causa
exclusiva del cambio en las polticas. Por ejemplo, las investigaciones acerca de las
polticas de privatizacin, regulacin, reglamentacin, liberalizacin del comercio
y reformas sociales (Brooks, 2009; Weyland, 2004 y 2006; Meseguer, 2004), donde
los procesos de regionalizacin, neoliberalismo y globalizacin han sido analizados
como variables explicativas para la adopcin de aquellas polticas.
La convergencia en las polticas adoptadas se complementa con otros componentes

que configuraran un proceso de difusin. Este se caracterizara por ocurrir como
olas, es decir, partiendo lentamente en cuanto al nmero de actores que adoptan la
iniciativa, aumentando de manera importante, para luego disminuir. Esto implica que,
en trminos grficos, la tasa de adopcin en el tiempo adopte la forma de la curva
en S (Weyland, 2006). En segundo lugar, la difusin suele presentar una significativa
convergencia geogrfica, en una misma regin o pases vecinos (Weyland, 2006).
Finalmente, en general la literatura suele asumir que un tercer elemento de la
difusin es la similitud entre las caractersticas centrales de las polticas, pero con
divergencia en otros componentes (Weyland, 2006).
En cuanto al objeto de difusin, Weyland (2006) destaca que es relevante distinguir

si se trata de un modelo o de un principio. El primero se refiere a la difusin de
una poltica o programa especfico y concreto que se replica, como por ejemplo
un modelo de privatizacin de pensiones chileno o el sistema de micro-crditos de
Grameen Bank. El segundo se refiere a la difusin de un principio, una directriz que
lidera las decisiones hacia determinadas polticas, como la autonoma de los bancos
centrales, o el acceso universal a los servicios de salud primarios (Weyland, 2006).

Por tanto, se difunde una nueva gua de ruta, una idea clave, pero que puede verse
concretada con caractersticas institucionales y componentes diversos. El resultado
de esta difusin no es un patrn de cambio tan profundo y uniforme como en el
caso de la difusin de un modelo (Weyland, 2006).
2. Los mecanismos de difusin

Los estudios sobre difusin buscan tambin comprender el objetivo tras la adopcin
de determinada poltica y, asimismo, determinar cmo fue aquel proceso. Los
mecanismos de difusin permitiran dilucidar la relacin causal de aquella decisin
y si, por ejemplo, ella se debe a un afn de competencia entre Estados, si se busca
emular decisiones que confieren cierto estatus en el concierto internacional, o si fue
fruto de un proceso de aprendizaje que permiti identificar aquella poltica como la
ms pertinente y funcional (Elkins y Simmons, 2005). La literatura tambin sostiene
que el tipo de mecanismo podra tener consecuencias en la calidad de las polticas2.
Por ejemplo, una poltica adoptada por emulacin podra no ser la alternativa ms
adecuada para resolver un problema (Meseguer y Gilardi, 2008).
Simmons, Dobbins y Garret (2008) distinguen cuatro mecanismos de difusin

coercin, emulacin, competencia y aprendizaje sobre los cuales existe relativo
consenso, aunque las denominaciones y ciertos componentes pueden variar
parcialmente.
El mecanismo de coercin se refiere a la imposicin de las polticas de los gobiernos

nacionales por parte de organismos internacionales o de pases ms poderosos e
influyentes. Por tanto, la convergencia de las polticas es promovida por los actores
dominantes y se trata de un mecanismo que opera en sentido vertical.
Los otros tres mecanismos operan en sentido horizontal entre los diversos
actores y tendran un carcter voluntario. La emulacin se produce cuando las
polticas se adoptan por su valor social, en lugar de adoptarse por su propio valor,
buscando entonces legitimidad y estatus (Osorio, 2015: 34). Se diferencia de los
otros mecanismos porque se basa en la lgica de lo apropiado, donde la accin de
adoptar una poltica implica la evocacin de una identidad o rol en una situacin
especfica ms que en el anlisis racional de las variables domsticas a considerar
en el proceso decisorio (Gilardi, 2012). Por otra parte, los hacedores de polticas
no estn tan interesados en las soluciones polticas eficaces, sino que en facilitar la
aceptacin pblica o viabilidad de un cambio de poltica, por lo que una emulacin,
en trminos de resultados, puede no conducir a una mejora o incluso conllevar a
un deterioro en una situacin dada. Es por lo anterior que se argumenta que la

2
Es posible hablar de la calidad, xito o eficiencia de las polticas. El punto es segn qu indicadores
se medir aquello y segn qu actor (los gobernantes o la ciudadana, por ejemplo). Este es un asunto
debatido en la literatura, que requiere mayor discusin desde el punto de vista normativo y de las
polticas (Marsh y Sharman, 2009).
Vol. 54, N2 (2016) 239

emulacin normalmente implica la copia de la poltica (Benger; Sonja y Holger,

2014).
En tercer lugar, existe una competencia cuando los pases que disputan los mismos
recursos adoptan la poltica de sus competidores por temor a una prdida econmica
(Osorio, 2015: 34). Se suele asumir que se refiere en exclusiva al mbito econmico,
sin embargo, es posible identificar competencia poltica y social. La primera se
produce cuando los Estados tratan de adoptar el papel de lderes internacionales
o de primeros seguidores en una poltica con el fin de influir en la evolucin de
la poltica y minimizar los costos de adaptacin. A su vez, la segunda denota una
relacin de dos entidades con un tercero. Con el fin de estabilizar dicha relacin,
estas dos entidades se observan y si es necesario se imitan unas con otras (Benger;
Sonja y Holger, 2014).
Por ltimo, en el mecanismo del aprendizaje existe un proceso de conocimiento de

la poltica en cuestin, y como consecuencia de este surge la decisin de adoptarla
(Simmons, Dobbins y Garret, 2008). Las polticas adoptadas en algunos pases
resultan experimentos naturales de los cuales otros pueden aprender (Meseguer,
2008: 323). Ahora bien, la literatura ha realizado una importante distincin entre el
aprendizaje completo o racional y el limitado. En su primera versin, el aprendizaje
mejora el conocimiento, pues implica la revisin de los vnculos causales entre las
polticas y los resultados a la luz de la experiencia observada, y mejora la comprensin
de las consecuencias de las polticas (Meseguer, 2005). Esta definicin contribuye,
por tanto, a distinguir entre el aprendizaje racional y la emulacin o la imitacin
simblica (Weyland, 2004) ya que este ltimo busca ms bien la credibilidad, el
estatus o la simple conformidad con las tendencias internacionales (Meseguer,
2005). Por otro lado, el aprendizaje limitado recurre a atajos heursticos. En lugar
de escanear toda la informacin, los gobiernos dan un vistazo a la informacin
pertinente (Meseguer, 2005: 72).
El debate acerca de los mecanismos es permanente y van surgiendo alternativas a lo

ya mencionado. Por ejemplo, Simmons ha reagrupado los mecanismos distinguiendo
entre aquellos donde la adopcin por parte de un actor altera la prctica del otro (esto
es, las condiciones sobre las cuales toma su decisin) y donde la adopcin por parte de
unos provee informacin sobre la cual se toma una decisin (por ejemplo, acerca de
ventajas y desventajas) (Simmons y Zachary, 2005). Por otra parte, Meseguer y Giraldi
(2008 y 2009) excluyen la coercin del listado de mecanismos posibles. La verticalidad
y la presin ejercida condicionara la voluntariedad en la decisin.

3. La mirada crtica a los modelos de difusin de polticas y

sus mecanismos
Como ya se ha sealado, el modelo de difusin de las polticas proporciona una
perspectiva para entender la convergencia entre los pases que adoptan una poltica,
contribuyendo a identificar el o los mecanismos que explican este proceso. Sin
embargo, se observan algunos aspectos en la literatura que pueden ser discutidos
para enriquecer su aplicacin.
Uno de ellos es el solapamiento que existe entre los diferentes mecanismos de difusin
de las polticas. Los lmites entre la definicin de un mecanismo u otro son difusos
y tienden a contener aspectos en comn que dificultan la distincin entre ellos. Este
es un punto clave a considerar durante la interpretacin y la comprobacin emprica
(Meseguer y Gilardi, 2009). En el caso de la emulacin, por ejemplo, la principal
distincin con el aprendizaje tiene que ver con los motivos, ya que la adopcin de la
poltica se debera a la aspiracin de imitar a un pas con un alto prestigio o adoptar
una poltica que est de moda. Ahora bien, a pesar de ello, es posible que exista en la
motivacin una expectativa acerca de los resultados de la poltica que provoque ciertas
consecuencias esperadas (Meseguer, 2004) pues que en caso contrario, la decisin sera
completamente irracional, con lo cual una dificultad tiene que ver con poder asegurar
que la motivacin fue exclusivamente emular una determinada poltica. Asimismo,
puede calificarse un mecanismo como aprendizaje, si se identifica un conocimiento
profundo de la iniciativa antes de su adopcin. Sin embargo, probablemente no ser
posible descartar completamente que la motivacin de emular no haya estado presente.
Por ende la idea de mecanismos cien por ciento puros no capta la complejidad del
proceso y en trminos metodolgicos es difcil de aplicar.
Los otros mecanismos, competencia y coercin, presentan menores dificultades para

ser identificados y aplicados. En el caso del primero, se entiende que las polticas
adoptadas afectaran directa o indirectamente a otros pases en cuanto a aspectos
econmicos, con lo cual la motivacin es no quedar en una situacin de desventaja.
Y respecto a coercin, la presin ejercida por una institucin internacional o por
un pas influyente tambin es posible de identificar, por ejemplo a travs de la
condicionalidad de un prstamo. Sin embargo, formas ms sutiles de coercin
pudieran solaparse con aprendizaje o emulacin, lo que demanda la definicin de
indicadores precisos.
En esa lnea, una tensin presente en los mecanismos es que involucran aunque
no siempre definidos de manera adecuada dos componentes: los medios y las
motivaciones (Osorio, 2015). La atencin puesta sobre uno u otro vara en los
estudios de difusin y tambin segn los mtodos de investigacin que se apliquen.
Vol. 54, N2 (2016) 241

La identificacin de los motivos y medios de cada uno contribuir a definir con

mayor precisin sus caractersticas y luego su operacionalizacin3.
Asimismo, es preciso considerar que pueden operar diversos mecanismos durante

un proceso de difusin y, adems, pueden observarse una variedad de ellos segn
los pases involucrados o segn los sectores donde se produzca la difusin (Jordana,
Levi-Faur y Fernndez i Marn, 2009). Con ello, debiera evitarse un supuesto
homogeneizante, ya que en un proceso de difusin entre un conjunto de pases puede
darse el caso de que algunos adopten nuevas polticas porque aprenden de otros, y
que existan pases que lo hagan por simple emulacin o por competencia (Meseguer
y Gilardi, 2009). En ese sentido, la consideracin de los aspectos domsticos de cada
Estado abre las alternativas para observar variables de tipo poltico, tales como la
proximidad de las elecciones o el impacto de determinados mbitos institucionales
(Meseguer y Gilardi, 2009). Se trata, en definitiva, de continuar esclareciendo cmo
la poltica nacional condiciona la difusin.
Especficamente respecto al aprendizaje, uno de los desafos es avanzar en identificar

los componentes del proceso que influyen en el resultado final. En ese sentido, pudiera
distinguirse en cuanto a cul es el objeto de estudio, es decir qu se aprende. Aqu,
la distincin ya comentada de Weyland entre la adopcin del modelo o principio
(Weyland, 2006) es de utilidad. Luego, debe tambin considerarse que aprender
un principio o un modelo puede tambin ser el resultado de este mecanismo y de
las decisiones tomadas en su desarrollo, es decir, puede ser consecuencia de cmo
se aprendi. Por ltimo, otro aspecto que se debe continuar trabajando es definir
quines son los que aprenden. Ello no se ha abordado en detalle hasta ahora por la
literatura y se asume en un mismo grupo a hacedores de polticas, tecncratas y los
polticos. Las diferencias respecto a sus motivaciones y atribuciones pudieran ser
importantes, difiriendo, por ejemplo, entre preocupaciones sustantivas acerca de la
naturaleza de la poltica o la obtencin de rditos electorales.
Al analizar este mecanismo al nivel de los hacedores de polticas, emerge la cuestin

de si el proceso de aprendizaje ha sido individual o colectivo. Como ya se ha sealado,
el proceso de aprendizaje de una poltica puede comenzar a nivel individual y
podra eventualmente ser un aprendizaje colectivo, pero no necesariamente para el
momento de tomar la decisin de adoptar la iniciativa4. No obstante, se trata de un
punto a tener en cuenta, ya que tiene que ver directamente con la identificacin de
quines aprenden el momento de adoptar una poltica.

3
En Osorio (2015) se encuentra una propuesta ms especfica para distinguir entre motivaciones y
medios, con sus respectivos indicadores.

4
En ese sentido, el aprendizaje institucional pareciera que se torna ms relevante para la implementacin
de la poltica, del programa, donde se requiere que todo el organismo encargado est, en algn grado,
en sintona con la poltica.

4. Los estudios sobre olas de difusin en el mundo y en

Amrica Latina
Diversos trabajos tratan sobre procesos de difusin de polticas globales y regionales,
utilizando diferentes metodologas. En este apartado se comentan algunos de ellos,
poniendo atencin en los que abordan procesos en la regin. Esta revisin no
pretende ser exhaustiva, sino que ilustrar la variedad de temticas y herramientas
metodolgicas que se han utilizado hasta ahora.
Jacint Jordana y David Levi-Faur, en su trabajo The Diffusion of Regulatory Capitalism

in Latin America: Sectoral and National Channels in the Making of a New Order
(2005), analizan el periodo de creacin y reforma de las agencias reguladoras en
diecinueve pases de la regin, cuestionando el enfoque tradicional y considerando
mbitos sectoriales, as como tambin las variaciones nacionales en la difusin
de las autoridades reguladoras en Amrica Latina (Jordana y Levi-Faur, 2005).
En ese sentido, Jordana, Levi-Faur y Fernndez i Marn proponen dos enfoques
para explorar los canales de transferencia institucional: el enfoque nacional y el
enfoque de poltica sectorial (Jordana, Levi-Faur y Fernndez i Marn, 2011). Esta
contribucin considera cmo los canales de transferencias varan durante las etapas
del proceso de difusin y, a su vez, complejiza el enfoque sobre los mecanismos de
esta misma, al considerar que pueden operar no slo entre Estados, sino que entre
sectores de polticas. As, puede darse el caso de que operen diversos mecanismos de
difusin entre pases, segn el sector en que se produce el proceso.
Bajo esta lgica, este estudio sugiere que el enfoque tradicional trata al cambio o
la adopcin como exgeno, por lo tanto plantea que tambin se deben examinar
fuentes endgenas de cambio, sobre todo comprendiendo cmo la probabilidad de
adopcin de innovaciones (ideas, normas, organizaciones, preferencias) depende de
las decisiones anteriores de otros pares. Desde este punto de vista, las ideas sobre las
mejores prcticas se difunden a travs de las redes de los responsables polticos y las
comunidades epistmicas (Jordana y Levi-Faur, 2005).
Tambin abordando un proceso global, Sarah Brooks realiza un amplio estudio

para comprender la ola de difusin de las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP). Su trabajo Social protection and the market in Latin America (2009), analiza la
ola de reformas en el mbito de previsin social, esto es, el paso de los sistemas
de reparto a los de capitalizacin individual. Busca responder los argumentos que
prevalecen a la hora de privatizar el sistema, a pesar de las consecuencias que esto
trae y la frrea oposicin que genera desde los diversos actores.
La transformacin de las instituciones de proteccin social es analizada entonces a

partir de tres reas en las que las reformas avanzan. La primera examina los efectos de
la integracin econmica en las reformas de pensiones, en el proceso tecnocrtico de
toma de decisiones. En ese sentido sostiene que no son, necesariamente, las economas
ms abiertas las ms propensas a privatizar. El segundo argumento examina el proceso
Vol. 54, N2 (2016) 243

a travs del cual los lderes del gobierno buscan establecer el consentimiento pblico
para las reformas estructurales de las pensiones. As pone atencin a factores como la
ideologa, la credibilidad y/o fortaleza de los lderes polticos para conducir el cambio
a nivel interno, por sobre las variables externas que se han tendido a argumentar para
explicar cambios en las polticas de esta naturaleza. El tercer mbito se refiere a las
polticas legislativas de la reforma, donde Brooks sostiene que la probabilidad y grado
de cambio institucional dependen de cunta capacidad de negociacin se requiere
para construir una mayora y en la disponibilidad de la autoridad institucional y los
recursos de compensacin para establecer coaliciones de votos detrs de la prdida de
imponer la reforma (Brooks, 2009).
Este trabajo es interesante tambin porque toma un enfoque multimtodo y

multinivel para responder las preguntas. Se realiz un anlisis cuantitativo a nivel
global5 que constituye un primer paso en el esfuerzo de testear las hiptesis, ratificar
la relacin entre las variables e identificar cules son significativas para el anlisis
cualitativo posterior (Brooks, 2009). Luego se analizan en profundidad, y con un
enfoque cualitativo, los casos de Argentina, Brasil, Mxico y Uruguay.
Por otra parte, cabe destacar las numerosas investigaciones realizadas por Kurt
Weyland (algunas de ellas en 2002, 2004, 2005, 2006 y 2015) que contribuyen de
manera significativa a la investigacin sobre los procesos de difusin, as como a la
comprensin de olas de difusin de polticas especficas en la regin. En Learning
from Foreign Models in Latin American Policy Reform (2004), se renen una serie de
artculos que abordan los procesos de difusin de reformas en el sector de seguridad
y previsin social, en seguros de desempleo y en el mbito de salud6. En el captulo
introductorio y conclusiones, Weyland discute acerca de cmo una poltica se
convierte en un modelo a ser imitado por otros Estados y las circunstancias en
que las naciones son particularmente susceptibles a las influencias externas. En
ese aspecto, seala que el aprendizaje no necesariamente implica un cambio en el
comportamiento. El aprendizaje puede diferir de la transformacin plenamente
racional de la informacin pertinente y por lo tanto puede tener resultados
subptimos (Weyland, 2004: 6).
En Bounded rationality and policy diffusion: social sector reform in Latin America (2006),
Weyland desarrolla un enfoque psicolgico de la toma de decisiones, profundizando
y desarrollando algunos de los lineamientos de Learning from Foreign Models y

5
Los investigadores suelen utilizar el seguimiento de la historia de los acontecimientos (Event
History Analysis), el modelo paramtrico, el semi-paramtrico (modelo de Cox por ejemplo) y
no-paramtrico (regresiones logsticas y otros) (Bernardi, 2006). Estos modelos permiten analizar
cambios en el tiempo, lo cual es clave en el fenmeno de la difusin (Sugiyama, 2012).

6
Algunos de estos trabajos son los de Joan M. Nelson, External Models, International Influence, and
the Politics of Social Sector Reforms; Louise Haagh y David Bravo, Ideological Marketization and
Policy Learning in Chile: The Case of Unemployment Insurance; Carlos Cruz y Elena Carrera,
The Role of Foreign Models in Mexican Healthcare Reforms of the 1990s (Weyland, 2004).

analizando casos comparados cualitativamente. Su investigacin encontr que

una forma claramente delimitada de la racionalidad prevalece en la difusin
transnacional de las innovaciones polticas. Las decisiones son tomadas entonces
en base a una racionalidad limitada, y en base a ciertos atajos heursticos cognitivos
representatividad, disponibilidad y anclaje que se utilizan para procesar la
informacin de la que se dispone. De esta manera contempla la posibilidad de que
los actores hayan tomado la decisin de adoptar una poltica, por ejemplo asignando
un peso sobrestimado a determinada informacin que les es particularmente
memorable y destacada (disponibilidad). La representatividad define la evaluacin
de sus resultados. As se tiende a tomar conclusiones con un nmero acotado de
evidencia o en cortos perodos. Finalmente, el atajo cognitivo del anclaje limita los
ajustes que los hacedores de poltica realizan a la poltica adoptada, dndole mayor
relevancia a la informacin recibida inicialmente (aunque esta sea de naturaleza
arbitraria) (Weyland, 2006).
El que los ajustes a la poltica adoptada sean limitados contribuye a la similitud con
diversidad, caracterstica central atribuida a los procesos de difusin. Las polticas que
se adoptan conservan rasgos comunes centrales, pero con modificaciones perifricas
(Weyland, 2006). Considerando aquello, los polticos y hacedores de polticas utilizan
estos atajos cognitivos para procesar la informacin necesaria para tomar decisiones
(Weyland, 2006). Los atajos heursticos cognitivos han dado forma a su aprendizaje
a partir de modelos extranjeros, experiencias y principios, y han guiado la difusin
de innovaciones (Weyland, 2006: 215). Sin embargo, la influencia vara en funcin
del sector de la poltica, segn si su estudio es mayor en previsin social o salud, y
adems el autor afirma que el contexto poltico y econmico tambin es relevante.
Weyland tambin seala que la institucionalidad y los actores involucrados

condicionan el impacto que tienen los atajos cognitivos en la toma de decisiones.
Ambos componentes estn relacionados. Las atribuciones de las instituciones, la
posibilidad de veto y el conocimiento acumulado deben ser considerados para
comprender cmo los mecanismos cognitivos explican el aprendizaje en el proceso
de adopcin de la poltica. Obviamente, la difusin de polticas parte de un proceso
poltico ms amplio conformado por el poder y los intereses (Weyland, 2006: 64).
Otros estudios relacionados con la difusin de reformas sociales en Amrica Latina

abordan la diseminacin de uno de los programas sociales ms relevantes de las
ltimas dcadas, los Programas de Transferencia Condicionada (PTC). Algunas
investigaciones lo analizan a nivel regional, otras lo complementan con casos de
estudios y por ltimo tambin se estudia la difusin al interior de un pas, como es
el caso de Brasil.
La investigacin La Difusin de Programas de Transferencia Condicionada en Amrica

Latina 1990-2010, de Cecilia Osorio (2014), aborda la diseminacin de los PTC en
el mbito de la superacin de pobreza en la regin, pues en Amrica Latina, entre
1995 y 2010, 17 de los 20 pases adoptaron este tipo de programas. Este estudio busca
Vol. 54, N2 (2016) 245

responder qu variables explican este procesos de difusin y los mecanismos de

difusin que se observan en los proceso de adopcin a nivel nacional. Se desarrolla
la hiptesis de que la difusin se explica por la existencia de un consenso acerca de
los PTC generada por una comunidad epistmica regional, que se vincula adems
con los organismos internacionales presentes en Amrica Latina. A travs de un
anlisis cuantitativo, se contrastan diversas hiptesis sobre la ola de difusin de los
PTC en la regin y sus principales caractersticas. Junto con ello, mediante dos
casos de estudio desarrollados de manera cualitativa (Chile y Ecuador) se profundiza
con ms detalle sobre sus posibles explicaciones. En ese sentido se observa la
complementariedad de las metodologas, ya que el modelo cuantitativo permite,
por una parte, confirmar el proceso de difusin y, por otra, descartar variables y
afinar las hiptesis. Se corroboran entonces variables domsticas que explicaran
la difusin, como el grado de desigualdad, y se descartaron otras externas, como la
preeminencia de la vinculacin de la banca multilateral en el proceso de difusin.
Ratifica el escaso rol de estas variables, el estudio desarrolla el papel de la comunidad
epistmica regional, vinculada a los organismos internacionales, identificando los
expertos, sus creencias acerca de los programas, sus vas de influencia y vinculacin
con los procesos nacionales de formulacin de polticas.
Junto con ello, el estudio presenta una propuesta de operacionalizacin de los

mecanismos de difusin, distinguiendo entre motivaciones y medios, y proponiendo
indicadores para poder distinguirlos en los casos empricos. Tambin releva la
importancia de analizar tanto el proceso regional de difusin la ola de difusin
como su interaccin con los procesos domsticos de formulacin de polticas. Esto
implica reconocer aspectos tales como las capacidades institucionales y el margen de
maniobra que tendran los actores locales frente a la incidencia de variables exgenas
que motivaran la adopcin. Otra contribucin es que releva el rol de los expertos
en este caso configurados como una comunidad epistmica y de los organismos
internacionales, como actores esenciales en la difusin. Ellos contribuyen a generar
ideas, modelos, y a transmitirlos, ya que cuentan con legitimidad de expertos, de
autoridad e incidencia (mayor o menor segn cada caso) en los procesos domsticos
de polticas.
La difusin de los PTC a nivel global es estudiada por Brooks (2015), a travs de un
anlisis cuantitativo, en Social protection for the Poorest: the adoption of Antipoverty Cash
Transfer Programs in the Global South (2015). Utilizando una muestra de 114 pases en
desarrollo, entre 1990 y 2011, mediante una regresin logstica se testean variables
para explicar la dispersin de los programas. Sus hallazgos sealan que hay mayor
probabilidad de implementar los programas con la presencia de los PTC entre
pases de la misma regin (el llamado efecto vecino en la literatura) y entre pases
democrticos. En la arena domstica, la democratizacin aumenta la probabilidad
de adoptar, junto con la existencia de gobiernos con divisiones ideolgicas entre el
ejecutivo y el legislativo (Brooks, 2015). As, el giro en los pases en desarrollo hacia
este tipo de programas ha emergido desde la profundizacin de la democracia, desde

la mejora de las condiciones macroeconmicas y desde los canales horizontales de

comunicacin entre pases que permiten a los gobiernos discernir si ese diseo
es adecuado para su contexto o no. Asimismo, afirma que la ideologa no es una
variable que tenga un peso explicativo en estos pases, a diferencia de lo que sucede
en los Estados de bienestar europeos.
Natasha Borges Sugiyama tambin ha contribuido en la discusin sobre el rol

de actores internacionales en el proceso de difusin de los PTC. En su artculo
The diffusion of Conditional Cash Transfer programs in the Americas (2011) seala que,
junto con los bancos, se observa la presencia de otros organismos internacionales
y expertos, actores que tambin deben ser considerados en la explicacin sobre la
difusin de polticas. Discute dos mecanismos donde estos actores estn presentes:
aprendizaje a travs de intercambio de normas y conocimiento; y coercin a
travs de instituciones financieras. Sobre esto ltimo, sostiene que los organismos
internacionales y la banca han sido partidarios de los PTC mediante sus prstamos
y asistencia tcnica, lo cual al menos habra reforzado las decisiones domsticas y
provisto de los recursos necesarios (Sugiyama, 2011: 264). Acerca del aprendizaje
como resultado del intercambio de conocimiento, se seala que los programas
Beca Familia (Bolsa Escuela) y PROGRESA-Oportunidades generaron inters
en la llamada comunidad internacional de superacin de pobreza (Sugiyama,
2011:262) o comunidad de polticas sobre desarrollo (Jenson, 2009:460), lo cual
se refleja en la amplia produccin de estudios, reportes, informes y artculos sobre
la materia. Ello, complementado con los resultados de las evaluaciones de impacto
mencionadas antes, que constituyeron evidencia a considerar. Tambin destaca el
rol que los organismos internacionales habran jugado en conectar expertos de
distintos pases en las conferencias, talleres y encuentros. Ahora bien, se requiere una
discusin ms a fondo para abordar temas como quines integran esta comunidad
de polticas, qu ideas la convocan, sus mecanismos de influencia, entre otros. Los
actores internacionales hoy actan menos forzando la adopcin de polticas que
como orquestadores y participantes de redes de conocimiento y divulgacin de
normativas (Peck, 2011: 168). En ese sentido es posible conjeturar que ms all de
las consideraciones polticas, el consejo tcnico habra ejercido una mayor influencia
en la decisin de adoptar el programa.
La misma autora, en Diffusion of Good Government. Social sector reforms in Brazil

(2013), examina las polticas detrs de los programas de buen gobierno e investiga
las fuerzas detrs de su esparcimiento. En particular, pone atencin en los gobiernos
locales brasileos y en la difusin de dos programas sociales, el Beca Familia7 y el
Programa de Salud Familiar (Programa Sade da Famlia), a nivel municipal.

7
La Beca Familia tiene su origen a nivel local y se observa su difusin interna horizontal entre
ciudades y posteriormente vertical desde el nivel local al nacional (Sugiyama, 2012; Colho, 2012a
y 2012b).
Vol. 54, N2 (2016) 247

Seala que una de las variables que podran explicar la adopcin es el incentivo
electoral. Sus resultados demostraron quecontrario al sentido comn de que los
polticos son conducidos por sus ambiciones electorales, encontr que el enfoque
de los incentivos polticos ofrece una sorprendentemente dbil explicacin para la
difusin de polticas sociales innovadoras (Sugiyama, 2013: 12). El inters electoral
no puede explicar la variacin entre las decisiones de los hacedores de polticas
para implementar programas como Beca Escuela y el Programa Salud de Familia,
ni tampoco permite explicar por qu algunas ciudades los adoptan antes que otras
(Sugiyama, 2013).
La explicacin alternativa, por tanto, se refiere a la ideologa y las normas socializadas

a nivel profesional. La primera en cuanto a que la ideologa sirve como una base
para muchos hacedores de polticas guindolos para la accin y ayudndolos a filtrar
sus propias preferencias polticas. En ese sentido, los polticos que se identifican
como de izquierda o de centro izquierda tenderan a adoptar este tipo de programas
por ser coherentes con sus compromisos ideolgicos y porque confiaban en que
estos programas contribuirn a superar la pobreza (Sugiyama, 2013). La segunda
motivacin se refiere a que los tecncratas estn involucrados en redes profesionales
que transmiten informacin y establecen normas en su campo. Los tecncratas
buscan demostrar que comprenden y siguen los parmetros establecidos en el mbito
profesional. Estos mecanismos, los incentivos polticos, los compromisos ideolgicos
y las normas pueden operar de manera independiente o en conjunto. En cuanto a
la metodologa, en este trabajo Sugiyama complement un anlisis estadstico para
abordar la difusin de estos programas a nivel municipal, junto con encuestas y
entrevistas a los actores involucrados.
Asimismo, Denilson Colho, en Mecanismos de difuso de Polticas Sociais no Brasil:

uma anlise do Programa Sade da Famlia (2016), se centra en cmo el Programa
de Salud Familiar se convierte en un modelo a seguir por otros estados federales,
comenzando como un proceso de difusin al interior del mismo Brasil. El estudio
realizado por Colho centra su atencin en el proceso de adopcin de este PTC
en factores de naturaleza poltica, institucional y cmo la influencia regional
condiciona la adopcin del programa. Las determinantes internas y externas son
cruciales para explicar cmo se copian los nuevos modelos de prestacin de servicios
entre gobiernos tan distintos, destacando la competencia poltica en la adopcin del
Programa de Salud Familiar (Colho, 2016: 27).
Colho entrega en su artculo aspectos relevantes para la compresin del modelo de

difusin, tales como la distincin entre las determinantes exteriores e interiores. La
primera supone que los pases adoptan una poltica porque son influenciados por
otros gobiernos a travs de la propagacin de la comunicacin por medio de redes
institucionales de informacin. La interaccin entre las diversas unidades propicia
vnculos constantes entre los actores que comparten informacin, generando as un
proceso de aprendizaje que orienta sus decisiones a emular las polticas pblicas. Por

otra parte, las determinantes internas son aquellas que plantean que el proceso de
adopcin de una poltica est condicionada por las caractersticas locales, tomando
importancia los aspectos sociales y econmicos de la poblacin, la capacidad
institucional, ideologa y el grado de competencia poltica (Colho, 2016).
Para Colho, la adopcin del Programa de Salud Familiar est condicionada, en su

mayora, por variables de carcter domstico, siendo la variable competencia poltica
la que posee mayor incidencia en la adopcin del programa. Adicionalmente existe
otro aspecto importante de este estudio y del Sugiyama (2013), ya comentado, pues
analizan el proceso de difusin al interior del mismo Estado. Esto permite mirar el
proceso de difusin desde una nueva perspectiva, pues la adopcin de polticas por
medio de este modelo puede estar condicionada por decisiones que sean efectuadas
tanto por un gobierno nacional como tambin por uno municipal y/o regional.
Por su parte, Da Faria, en Idias, Conhecimento e Polticas Pblicas. Um inventrio sucinto

das principais vertentes analticas recentes (2003), estudia la importancia que revisten
las ideas y el conocimiento en el proceso de polticas pblicas. Junto con ello, en
su trabajo A difuso de polticas sociais como estratgia de insero internacional: Brasil e
Venezuela comparado (2012) analiza comparativamente la manera que el Brasil de
Lula (2003-2010) y la Venezuela de Chvez (1999-2013) trataron de dotar a los
procesos de difusin de polticas sociales internacionales de herramientas que les
permitieran obtener un beneficio en sus estrategias de insercin internacional,
teniendo en cuenta que ambos pases tenan la intencin de ejercer un liderazgo en
el contexto regional.
Para Da Faria, el proceso de difusin internacional de las polticas sociales destaca

el hecho de que no importa cun deliberada puede ser la accin de un gobierno
con el fin de mandar, dar direccin y conferir racionalidad y utilidad poltica a los
procesos de difusin en que se encuentran involucrados. Esto es un proceso en gran
medida multidireccional, con la participacin de una amplia gama de actores, redes
y iniciativas que tienen diferentes grados de coordinacin. Cabe sealar, tambin,
que los impactos de la ejecucin de esta multiplicidad de actores y redes no siempre
estn circunscritos por sus intenciones. Entre otras cosas porque la propagacin
tambin implica aprender y no slo comprar y vender soluciones o modelos (Da
Faria, 2003).
En la difusin o proceso de transferencia internacional, la poltica social ha

desempeado un papel destacado tanto en la poltica exterior como en las estrategias
de insercin internacional, ya que este proceso ha llevado a Brasil y Venezuela a
posicionarse como pases impulsores del modelo PTC en la regin. Esto ltimo
representa un gran avance para el estudio de los procesos de difusin, pues incorpora
instrumentos de poltica exterior para comprender el por qu unos Estados adoptan
o exportan ciertas polticas pblicas.
Vol. 54, N2 (2016) 249

Recientemente,Weyland, en Authoritarian Diffusion in Europe & Latin America: Diffusion

& Counter-Diffusion (2015), ha trabajado tambin el concepto de contradifusin, en
el contexto del anlisis de las olas autoritarias en Europa y Amrica Latina. Seala
que no slo polticas progresistas o innovadoras pueden difundirse, sino que, a lo
largo de la historia tambin se han difundido polticas reaccionarias. Por ejemplo, las
olas de fascismos y autoritarismos en Europa y Amrica Latina durante el perodo
entre guerras y la ola de regmenes autoritarios en esta ltima regin durante los
60-70s. Plantea que la presin externa, el aprendizaje racional y las apelaciones
normativas han sido las explicaciones planteadas por la literatura, pero que en esos
casos seran insuficientes. Por tanto, los atajos cognitivos que ya ha trabajado en
sus investigaciones previas y cmo estos operan en los anlisis de costos-beneficios
de una racionalidad acotada contribuiran a explicar estas olas autoritarias. Su
argumento es que la percepcin de riesgo no emergi de una evaluacin racional y
ello sobreestim las consecuencias, lo que explica las reacciones desproporcionadas.
Su trabajo contribuye a afinar el modelo de difusin cuando busca abordar no ya el
anlisis de dispersin de polticas, sino que de cambio de rgimen, pues la difusin
de un rgimen puede generar polarizacin y por tanto olas que busquen actuar en
oposicin, esto es, olas de contradifusin. Por eso, busca abrir la discusin sobre estos
procesos de contradifusin, los cuales no han sido todava abordados en profundidad
por la literatura.
Consideraciones finales
Los estudios sobre difusin de polticas pblicas constituyen una perspectiva de
anlisis consolidada que contribuye a comprender procesos de diseminacin de
polticas que pueden ocurrir al interior de un pas, o a nivel regional y global.
Plantean un amplio espectro de variables explicativas para comprender el por qu un
grupo de actores adoptan un mismo tipo de polticas. Algunos de estos factores se
observan en las pginas anteriores. A nivel domstico, por ejemplo, se considera que
variables tales como el tipo de rgimen poltico, las instituciones y sus caractersticas,
el producto interno bruto y la ideologa de los gobiernos pudieran explicar la decisin
de adoptar o no determinada poltica. A nivel externo se suele suponer la presencia
del llamado efecto vecino, la vinculacin a prstamos de la banca multilateral, la
incidencia de crisis econmicas y la influencia de expertos, de comunidades
epistmicas, de coaliciones promotoras o de organismos internacionales.
Estas variables son testeadas a travs de diversas metodologas. Existe cierto consenso
acerca de las ventajas de complementar anlisis cuantitativos a nivel macro sea
estatal, regional o global que permiten testear las variables y profundizar en su
incidencia. Luego, la mirada en detalle de cmo estas variables inciden y operan en
la toma decisiones debe estudiarse con anlisis de casos de estudios o comparados.
En esta lnea, es preciso continuar perfeccionando los instrumentos cuantitativos y
cualitativos, destacando sus fortalezas y debilidades en funcin de captar los procesos
a nivel global o regional, pero no olvidando considerar su vinculacin con el nivel

domstico o local. En otras palabras, una vez confirmado un proceso de difusin y

las variables que pudieran explicarlo, se torna esencial constatar cmo esa ola incide
en la decisin de adoptar, esto es, por qu, cmo y qu se adopta.
Los mecanismos de difusin contribuyen a distinguir el cmo se adopta, si bien es

preciso avanzar en identificar las motivaciones y medios, como tambin esclarecer
los actores involucrados en los procesos. Quines adoptan? es una pregunta clave,
que ha sido obviada en muchos estudios de difusin de polticas. As, una debilidad
de los modelos, sobre todo de los cuantitativos, es asumir a los hacedores de
polticas y polticos como un conjunto uniforme, lo que los convierte en una caja
negra, que puede ser el Estado en su conjunto. Es necesario clarificar, al menos,
quines intervienen en los procesos, y cules son sus competencias y capacidades y
motivaciones.
Bajo esta lgica, y como se ha sealado con anterioridad, si bien el modelo se

ha aplicado en variados casos de difusin en Amrica Latina, cabe considerar la
necesidad de afinar las variables y los supuestos de cmo operan los mecanismos
de difusin en este contexto regional y qu diferencias pudieran identificarse en
relacin a otras regiones. Es razonable asumir que ciertas variables significativas en
algunas regiones no lo fueran en otras, por lo que todava existen interesantes desafos
tericos y metodolgicos que al ser abordados permitirn continuar enriqueciendo
la comprensin de la adopcin de las polticas pblicas en la regin.
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Poltica /yRevista
Luis Garrido-Vergara, Luz Marina Valderrama de Peafiel
Javier Ros Ciencia Poltica
Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 255-275
ISSN 0716-1077
Democracia deliberativa, instituciones y

participacin ciudadana en Amrica Latina
Luis Garrido-Vergara
Universidad de Santiago de Chile
luis.garrido.v@usach.cl
Luz Marina Valderrama

Fundacin Casa de la Paz
luzmarinavaa@gmail.com
Javier Ros Peafiel

Licenciado en Sociologa por la Universidad de Chile
rios.jvr@gmail.com
Este artculo desarrolla un anlisis comparativo de la forma en que los diseos

institucionales de los pases latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Per, Venezuela y Uruguay) tipifican los procesos de
participacin ciudadana. El principal objetivo es definir, clasificar y comparar
los mecanismos que se establecen en los marcos legales y establecer a qu
formas especficas de participacin corresponden. El anlisis muestra que
en la mayora de los casos los marcos institucionales carecen de mecanismos
especficos que aseguren formas de participacin concretas, algo que afecta
negativamente la consolidacin de democracias deliberativas en la regin. Sin
embargo, aun cuando la participacin ciudadana depende de la existencia de
un amplio rango de mecanismos institucionales normalmente definidos por
los regmenes polticos es necesario asegurar su implementacin para mejorar
el desempeo de las democracias latinoamericanas.
Palabras clave: articipacin, democracia, deliberacin, Amrica Latina.
255
Democracia deliberativa, instituciones y participacin ciudadana en Amrica Latina
Deliberative democracy, institutions and citizen

participation in Latin America
This article carries out a comparative analysis of civic participation in various

Latin American countries (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia,
Ecuador, Peru,Venezuela and Uruguay). Its main objective is to define, classify
and compare the specific mechanisms that refer to civic participation within
their legal frameworks. The analysis shows that in most cases there is a lack of
specific mechanisms to ensure citizen involvement, which adversely affects the
consolidation of deliberative democracies in the region. However, although
civic participation depends on different institutional mechanisms usually
defined by political regimes it is necessary to ensure their implementation in
order to improve the performance of Latin American democracies.
Keywords: participation, democracy, deliberation, Latin America.
Introduccin: La participacin ciudadana y la posibilidad

deliberativa1
La participacin ciudadana constituye un aspecto fundamental para garantizar la
integracin de la sociedad civil en el contexto de una democracia deliberativa. La
deliberacin supone que las partes involucradas alcancen consensos sobre los temas de
inters pblico, bajo la lgica de acuerdos racionalmente motivados (Habermas, 1998).
Esta forma de participacin supone la bsqueda de acuerdos transversales sobre

asuntos comunes, para lo que es requisito la existencia de una racionalidad que
permita producir los intercambios de informacin. As, la tica comunicativa
constituye un principio base para consolidar a la deliberacin pblica como
una prctica poltica que oriente a los sistemas sociales comunicativos hacia una
realizacin integrada y emancipadora (Garrido Vergara, 2011a).
Esta relacin entre la accin comunicativa como aspecto clave en el ejercicio

deliberativo tiene su origen en la obra de Habermas (1987a, 1987b, 1987c y 1989).
A grandes rasgos, la teora habermasiana plantea que en la interaccin, mediada por
el lenguaje, reside el verdadero cambio social de las sociedades modernas. En este
sentido, la relacin de las lgicas comunicativas con el ejercicio deliberativo pblico
est sujeta a la generacin e implementacin de mecanismos (tales como asambleas
pblicas, plebiscitos, etc.) que no slo aseguren formas de participacin ciudadana,
sino que adems posibiliten la integracin sociopoltica y otorguen legitimidad a las

1
Este artculo se enmarca dentro de la estrategia desarrollada por la Fundacin Casa de la Paz en
proyectos de participacin ciudadana, a travs de su rea de Participacin y Dilogo Multisectorial.
Agradecemos los comentarios de Mara Eliana Arntz.

Luis Garrido-Vergara, Luz Marina Valderrama y Javier Ros Peafiel
decisiones polticas. En este contexto, la sociedad civil es entendida como una esfera
intermedia entre el Estado, la economa y otras esferas relevantes que dan sentido a
la vida comunitaria (Paffenholz y Spurk, 2006: 3; Croissant et al., 2000: 17).
Si bien lo anterior no implica necesariamente que la ciudadana deba participar

directamente en todas las decisiones de carcter pblico, es importante, bajo la nocin
de democracia deliberativa recin descrita, que existan mecanismos institucionales
vinculantes que aseguren formas de participacin en instancias pblicas relevantes.
Este artculo parte de la premisa habermasiana para realizar un anlisis comparativo

de la forma en que los diseos institucionales de los pases latinoamericanos tipifican
los procesos de participacin ciudadana, basndose en dos elementos fundamentales
que determinan los procesos de participacin ciudadana: por un lado, los mecanismos
participativos, que corresponden a un conjunto de reglas y procedimientos que
permiten estimar quines pueden formar parte del proceso de participacin en s; y
por el otro, los procedimientos participativos, que corresponden a una o mltiples
estrategias que permiten agregar y operacionalizar las decisiones individuales en
trminos colectivos (Flisfisch, 1980).
En este contexto, el principal objetivo de este artculo es tipologizar los mecanismos

establecidos en los marcos legales de diferentes naciones sudamericanas actuales
y definir a qu formas especficas de participacin corresponden. Se consideran
los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per,Venezuela y
Uruguay. Se tomaron en cuenta las premisas definidas en sus diseos institucionales,
basadas en sus respectivas constituciones polticas y leyes especficas. Habermas
logra dar sentido al acto deliberativo como un acto racional comunicativo, que
otorga validez a las decisiones consensuadas sobre actos pblicos. En este artculo,
dicho concepto es considerado un tipo ideal para el anlisis comparativo de los
mecanismos institucionales participativos.
Las formas de participacin activa en la regin se categorizaron de acuerdo con las

definiciones propuestas por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OECD, 2001). Estas categoras distinguen entre informacin, consulta
y participacin activa-deliberativa. Esta distincin facilita la caracterizacin de
los escenarios nacionales en funcin de los mecanismos que posibilitan los actos
deliberativos en el marco de la participacin ciudadana. Aun cuando existen trabajos
que dan cuenta sobre la diversidad conceptual que existe en las leyes y constituciones,
y por tanto de las dificultades que esto representa para medir la calidad de los
regmenes democrticos (Coppedge et al., 2011; Altman y Prez-Lin, 2002), este
trabajo constituye un esfuerzo por realizar un anlisis terico-conceptual segn la
premisa habermasiana de democracia deliberativa, a travs de las categoras definidas
por la OECD.
Vol. 54, N2 (2016) 257

1. Ciudadana, participacin y democracia

La participacin constituye un concepto de carcter polismico, sujeto a mltiples
interpretaciones y diversas aplicaciones (Morales, 2015). Como fenmeno social
y generador de ciudadana, la participacin puede abarcar mltiples magnitudes,
dimensiones y espacios de influencia (Hopenhayn, 1988; Palma, 1998). En la esfera
pblica, la participacin ciudadana puede ser entendida como una forma de intervencin
de los individuos en actividades pblicas, en las que estos poseen y representan los
intereses de la sociedad en que residen (Cunill, 1991). En esto, el involucramiento de
la sociedad civil supone una relacin de los individuos con el Estado que est sujeta a
consecuencias en el sistema de decisin poltica (Espinosa, 2009).
El ejercicio poltico ciudadano depende de los miembros de una comunidad

determinada, que establecen requisitos (rdenes fcticos) para definir su membreca
(Molina, 1997; Morales, 2015). Por lo tanto, dos conceptos fundamentales que
determinan la constitucin y la prctica de la ciudadana son los derechos individuales
y las instituciones, que fijan las formas de pertenencia a una comunidad poltica.
Como forma de accin, la participacin tiene implicancias a nivel colectivo y est
sujeta a mltiples dispositivos. De ellos, destacan dos elementos que promueven las
acciones participativas: por un lado, un conjunto de reglas y procedimientos que
permitan estimar quines pueden formar parte del proceso de participacin en s,
es decir, los mecanismos participativos, y por otro, los procedimientos participativos,
entendidos como una o mltiples estrategias que permitan agregar y operacionalizar
las decisiones individuales en trminos colectivos (Flisfisch, 1980; Font, Blanco,
Gom y Jarque, 2000).
Las formas de participacin estn determinadas por la existencia de mecanismos,

leyes y/o procedimientos que prescriben tanto su prctica como sus alcances
asociados a un determinado contexto. La pertenencia a la sociedad civil y la
existencia de procedimientos que permitan articular e incentivar formas de accin
colectiva son esenciales para garantizar el empoderamiento ciudadano, pero adems
para dar estabilidad y profundizar el alcance y calidad de los regmenes democrticos
(Fung y Wright, 2003).

Esquema 1: Modalidades de participacin ciudadana.
Fuente: Arntz y Soto (2009).
Independiente de los mecanismos, procedimientos o modalidades aplicadas, los

conceptos de ciudadana y participacin ciudadana presuponen que los miembros
de la sociedad poseen ciertos derechos fundamentales que les permiten incidir en
el ciclo de las polticas sobre asuntos pblicos, ya sea a nivel de toma de decisiones,
diseo y/o implementacin. La ciudadana y su accionar constituye as una
dimensin de anlisis en la relacin entre el Estado y la sociedad, que permite, entre
otras cosas, dar cuenta de las formas y grados de integracin social y poltica (Castillo,
1997). En este sentido, los estudios sobre este tema contribuyen al conocimiento
sobre la democratizacin del Estado y del sistema poltico (Sez, 1997).
La sociedad civil o ciudadana se constituye a partir de una amplia gama de

componentes, incluyendo a las personas, organizaciones e instituciones cvicas. En
trminos analtico-conceptuales, puede ser abordada como un tipo ideal (siguiendo
la lgica weberiana), lo que implica definir y categorizar sus formas de pertenencia
y as tambin sus lneas de accin. Tambin puede ser abordada como un proceso,
lo que implica analizar las estrategias que confluyen en ella y la forma en que
afectan a la realidad (Whitfield, 2002). Con todo, la presencia de una sociedad
civil fortalecida, bien constituida y organizada tiene implicancias favorables para el
desarrollo poltico, econmico y social (Kaulem, 2007).
El fenmeno de la participacin ciudadana se enmarca dentro de la distincin entre

lo estatal y lo pblico (Delamaza, 2011). Estas esferas determinan tanto la constitucin
como las formas de accin que los ciudadanos pueden desempear como actores
sociales. La sociedad civil constituye un actor que, si bien puede originarse desde la
esfera privada, est llamado a legitimar la construccin y funcionamiento del espacio
pblico (en este caso, en el marco de una democracia deliberativa). Al distinguir
entre lo que es estatal y pblico, se reconoce una dimensin de lo pblico que
no es hegemonizado por lo estatal. En otras palabras, aboga a la existencia de un
espacio pblico no producido por el Estado. Es aqu donde las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) pueden llegar a asumir un rol fundamental como productoras
del espacio pblico, por medio del cual ponen sobre la mesa la necesidad de repensar
y redefinir los supuestos tradicionales y los marcos institucionales, con respecto a
Vol. 54, N2 (2016) 259

la gobernabilidad democrtica en un contexto deliberativo (Centro de Polticas

Pblicas UC, CPPUC, 2016).
Gramsci ha planteado que la sociedad civil constituye un mbito en donde se

deben construir y definir consensos sociales o formas de hegemona en relacin
a la definicin y funcionamiento de las instituciones y asuntos pblicos. Desde
esta perspectiva terica no slo se enfatiza a la sociedad civil como un mbito
desde donde emerge la participacin ciudadana, sino como un espacio en donde
confluyen mltiples discursos que disputan el rol que sta juega dentro del sistema
poltico. En la sociedad civil se ejerce la hegemona del bloque dominante, el cual
determina la actividad poltica y las formas de interaccin de sus miembros. En este
contexto, bajo la perspectiva gramsciana se justifica la necesidad de conducir a la
sociedad civil a penetrar en los espacios de participacin, de modo que esta tenga
ms lugares de discusin para propiciar debates y espacios de deliberacin entre sus
miembros (Pereyra, 1988). Como seala Gramsci, la sociedad civil es interpelada
constantemente a disputar la hegemona del espacio pblico y poltico, y hacer
exigibles dichos derechos y deberes que son controlados por el Estado. As, se define
a la sociedad civil como un colectivo llamado a agenciar su poder poltico en torno
a sus derechos sociales (Pereyra, 1988).
En este contexto se vuelve relevante analizar el rol de la democracia y del Estado

latinoamericano como escenario y contexto de la participacin ciudadana
deliberativa, ya que es en este marco bajo el cual operan los dilogos e intercambios
entre la sociedad civil y el Estado.
2. Participacin ciudadana y deliberacin en Amrica Latina

Pese a los esfuerzos post-dictatoriales por establecer sociedades democrticas
estables, la mayora de los gobiernos latinoamericanos han tenido que enfrentar
mltiples dificultades para lograrlo. En esto, la consolidacin de la participacin
ciudadana se ha mantenido como un desafo pendiente, que es crucial si se pretende
integrar sociopolticamente a las comunidades y abogar por mejorar la calidad de
las democracias. El concepto de ciudadana emerge y se inserta en los debates
latinoamericanos con prcticamente la misin de conjugar las demandas por mayor
participacin (Aedo, 2004: 21).
Las desigualdades econmicas y polticas heredadas de las dictaduras, los efectos de la

transicin hacia la democracia sobre las formas de accin colectiva, la diversidad de
realidades que conviven en la regin sudamericana y la falta de alianzas estables para
potenciar el desarrollo conjunto de los pases miembros, entre otros, son factores que
han llevado a que la participacin ciudadana sea relevada como una tarea prioritaria
(Cavero, 2008; Garretn, 2001; Garretn, 2003). En este marco se han debatido
las crecientes dificultades para garantizar el ejercicio de ciertos derechos civiles,
polticos y sociales, los que operan dentro de una comunidad constituida por la
ciudadana y suponen una igualdad bsica, arraigada en el concepto de integracin

poltica (Marshall, 1998). La falta de autonoma poltica, junto con otras formas de
desigualdad, han sido determinantes en la baja aprobacin de las autoridades, lo que
ha provocado importantes crisis de representatividad en la mayora de los pases de
la regin, sobre todo en relacin a los partidos polticos (Morales, 2011; Carmona,
2012). En un reciente informe de opinin pblica latinoamericana (Latinobarmetro,
2015) se constata que, en promedio, slo un 20% de los latinoamericanos confa en
los partidos polticos, mientras que un 27% lo hace en el Congreso y cerca de un
33% en el gobierno. En contraste, un 70% de la poblacin confa en las instituciones
eclesisticas (Latinobarmetro, 2015).
Lo anterior coincide con la creciente ausencia de participacin de la ciudadana

en procesos pblicos, lo que constituye un problema para garantizar legitimidad,
eficiencia y transparencia en el ejercicio de los gobiernos. Se ha constatado que la
baja participacin se ve expresada, sobre todo, en la ausencia de la ciudadana en
asuntos de inters nacional, un sntoma de la disminucin progresiva de la confianza
en las instituciones polticas. Esto ha provocado que, en la mayora de los casos, la
ciudadana opte por participar casi exclusivamente de asuntos vinculados a polticas
pblicas enfocadas en demandas especficas, lo que ha afectado la generacin de
vnculos programticos estables entre la sociedad civil y las autoridades (Carmona,
2012; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2014).
La presencia de vnculos programticos en un sistema de partidos contribuye a

traducir las preferencias de los votantes en resultados de poltica pblica. En la
regin son muy pocos los casos en que existen niveles comparativamente altos
de vinculacin programtica entre partidos y votantes. Esto deja en evidencia
las dificultades para que la ciudadana opte por vnculos programticos ante
otros de tipo ms personalista o clientelar (PNUD, 2014: p. 11).
La baja participacin en procesos deliberativos a escala nacional contrasta con el
creciente desarrollo de la protesta popular y la masificacin de otras instancias de
manifestacin ciudadana, que van ms all de los procedimientos polticos pre-
establecidos (PNUD, 2014). No obstante, histricamente la regin presenta diversos
mecanismos que garantizan y promueven la participacin ciudadana de carcter
deliberativo. En los casos de Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Uruguay,
por ejemplo, se establecen referndums constitucionales, convocantes a asambleas
constituyentes, junto con mecanismos asociados a revocatorias de mandatarios y
abrogatorias para leyes (PNUD, 2014).
Existe un grupo de pases en la regin que han ido incorporando progresivamente

polticas de participacin ciudadana, hacindolas parte de su sistema democrtico,
tanto de forma declarativa como en su ejercicio. En esta situacin se encuentran
los sistemas democrticos de Bolivia y Venezuela. Bolivia ha efectuado referndums
autonmicos y revocatorios en 2008, y referndums constitucionales en 2009 y
2016. Asociado a contingencias relevantes y a escenarios de inestabilidad poltico-
institucional, el referndum se ha transformado en un instrumento democrtico
Vol. 54, N2 (2016) 261

de primer orden para este pas. Se ha dicho que los diferentes actores, entre los
que se incluye la sociedad boliviana, tienen un fuerte apego a las experiencias de
referndum (Lissidini, Welp y Zovatto, 2008).
En el caso destacado de Uruguay, la institucionalidad respecto a la participacin

ciudadana posee una larga data, complementada por casos concretos de participacin
desde mediados del siglo XX, con ms de 30 procesos distintos de esta ndole.
La legislacin determina qurums para la promocin de mecanismos como
referndums e impugnaciones de leyes (Lissidini et al., 2008).
Por otro lado, existe un segundo grupo de pases que, si bien contemplan algunos
de estos mecanismos, no han logrado aplicarlos cabalmente a lo largo de su historia
democrtica, como es el caso de Colombia y Ecuador (Lissidini et al., 2008). La
principal diferencia entre existencia y aplicacin de mecanismos es que, en el primer
caso, pueden estar considerados o debidamente definidos y tipologizados en los
marcos legales, y en el segundo es cuando se aplican concretamente, ya sea por
disposiciones estipuladas en la ley o frente a contingencias especficas. En el caso
colombiano, es posible constatar que la alta abstencin que posee dicha sociedad
en los procesos eleccionarios se replica en las pocas instancias de participacin
ciudadana que ha tenido histricamente (Velsquez y Gonzlez, 2003).
La experiencia regional constata la presencia de estados donde se hace necesario

implementar mecanismos de participacin deliberativa y democracia directa; un
derecho que debe estar garantizado no slo por una carta fundamental, sino por la
generacin de condiciones que permitan que estos dispositivos sean efectivamente
una alternativa para la sociedad civil. En el caso chileno, por ejemplo, la entrada en
vigencia de la Ley 20.500 de participacin ciudadana en 2011, sin duda implica un
avance en estas cuestiones. Sus alcances apuntan a simplificar la burocracia en el
reconocimiento jurdico de las organizaciones, brindar un marco regulatorio para
su ejercicio e incentivar su surgimiento y puesta en marcha, entre otros. Pese a
esto y como sealan las propias OSC, an quedan desafos pendientes, dados por la
ausencia de dispositivos de participacin ciudadana deliberativos (como la iniciativa
popular, el referndum y la revocacin) (PNUD, 2004).
3. Instancias de participacin en Amrica Latina

Como ya se ha explicitado, el objetivo de este artculo es analizar comparativamente
los mecanismos de participacin ciudadana deliberativa presentes en Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela y Uruguay. La tabla a
continuacin exhibe los principales mecanismos institucionales a nivel nacional,
departamental y municipal, considerando su forma de aplicacin y estndar de
transparencia para los casos de los pases latinoamericanos seleccionados. Esta
modalidad de sistematizacin de la informacin es complementada con un anlisis
que se desarrolla a continuacin.

En lo que sigue, vale aclarar que las formas de participacin activa en la regin se
categorizaron de acuerdo con las definiciones propuestas por la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, 2001), que distinguen entre
informacin, consulta y participacin activa-deliberativa. Este trabajo constituye un
esfuerzo por realizar un anlisis terico-conceptual segn la premisa habermasiana
de democracia deliberativa, a travs de las categoras definidas por la OECD. Las
categoras establecidas por este organismo permiten definir y clasificar analticamente
a los pases seleccionados para conocer sus mecanismos de participacin. Esta
distincin facilita la caracterizacin de los escenarios nacionales en funcin de los
mecanismos que posibilitan la deliberacin.
Informacin: se define como una relacin unilateral en donde el

gobierno produce y entrega informacin para uso de los ciudadanos,
lo que implica el acceso pasivo a la informacin demandada por los
ciudadanos. Ejemplos son el acceso a los registros pblicos, diarios
oficiales y sitios web del gobierno.
Consulta: es una relacin bidireccional en la cual los ciudadanos proveen

de retroalimentacin al gobierno. El gobierno define el tema de consulta,
plantea las preguntas y maneja el proceso, mientras los ciudadanos son
invitados a contribuir con sus visiones y opiniones. Ejemplos de esto
son las encuestas de opinin pblica y comentarios a proyectos de ley.
Participacin activa-deliberativa: es una relacin basada en la

colaboracin entre el gobierno y la ciudadana, donde estos ltimos se
vinculan de manera activa en la definicin del proceso y contenido de
polticas. Se entiende que los ciudadanos estn en posicin de igualdad
para plantear una agenda, proponer opciones de polticas y dilogos. Sin
embargo, la responsabilidad de la decisin final, la formulacin de la
poltica o validacin del proceso descansan en el gobierno. Ejemplos son
los consensus conferences, referndums y jurados ciudadanos.
En la Tabla 1 se desarrolla un anlisis comparativo de las formas de participacin
activa en la regin, ordenado segn las categoras planteadas por la OECD (2001):
informacin, consulta y participacin activa-deliberativa.
Vol. 54, N2 (2016) 263

264
Tabla 1: Mecanismos institucionales para participacin ciudadana en los pases latinoamericanos.
Pas Base legal Mecanismos institucionales Aplicabilidad (deliberativa, Transparencia
consultiva e informativa)
Nacional Departamental Municipal
/ Regional / Federal
Argentina Reforma Constitucional Iniciativa legislativa. Iniciativa legislativa Presupuestos participativos. Deliberativa: consulta
1994, artculos N 39, 40, Consulta popular vinculante. Referndum popular vinculante y
52, 65 y 66. Consulta popular no Consulta popular presupuestos participativos.
Ley de Consulta Popular vinculante. Revocatoria del mandato Propositiva: iniciativa
Vinculante y no Vinculante Presupuestos participativos. legislativa.
N 25.432. Consultiva: consulta popular

no vinculante.
Bolivia Ley de Rgimen Electoral Referndum. Referendo. Referendo. Deliberativa: revocatoria del Ley de Transparencia en la
N 26. Revocatoria del mandato. Asambleas y cabildos. Consulta pPrevia. mandato, consulta previa, Gestin Pblica del Poder
Ley del rgano Electoral Asambleas y cabildos. Consulta previa. Asambleas y cabildos. referndum y presupuestos Ejecutivo N 28.168.
Plurinacional N 18. Consulta previa (indgena). Presupuestos participativos. participativos.
Ley Marco de Autonomas y Iniciativa legislativa ciu- Propositiva: iniciativa
Descentralizacin N 31. dadana. legislativa ciudadana.
Consultiva: asambleas y
cabildos.
Brasil Articulo 14 y 61 de la Referndum. Presupuestos participativos. Deliberativa: referndum y Ley N 12.527 de Acceso
Constitucin. Iniciativa popular. presupuestos participativos. a la Informacin.
Propositiva: iniciativa
popular.
Chile Ley sobre Asociaciones y Consulta pblica. Consulta pblica. Deliberativa: presupuestos Ley de Transparencia N
Participacin Ciudadana N Consejos de la sociedad civil. Presupuestos participativos. participativos. 20.285.
20.500. Acceso a informacin Consultiva: consulta pblica
Ley de Bases Generales de la relevante. y consejos de la sociedad
Administracin del Estado Cuenta pblica participativa. civil.
N 18.575. Referndum. Informativa: cuenta pblica
y acceso a informacin
relevante.
Colombia Ley N 134 de 1994. Referendo. Referendo. Referendo. Deliberativa Plebiscito, Ley de Transparencia y del
Nacional N 1.712. Consulta nacional. Revocatoria del mandato. Consejo territorial de presupuestos participativos, Derecho de Acceso a la
Artculo N 340 de la Plebiscito. Consulta popular. planeacin. revocatoria del mandato, Informacin Pblica.
Constitucin. Cabildo abierto. Iniciativa legislativa. Revocatoria del mandato. referendo y consulta previa.
Iniciativa popular legislativa Presupuestos participativos. Consulta popular. Propositivo: iniciativa
y normativa. Iniciativa legislativa. popular legislativa y
Consejo nacional de Presupuestos participativos. normativa.
planeacin. Consultiva: consulta
Consulta previa (indgena). (nacional y popular),
cabildo abierto y consejo
de planeacin (nacional y
territorial)
Ecuador Ley Orgnica del Consejo Iniciativa popular ciudadana. Consulta popular. Consulta popular. Deliberativo: referendo, Ley Orgnica de
de Participacin Ciudadana Referendo. Revocatoria de mandato. Revocatoria del mandato. revocatoria del mandato, Transparencia y Acceso a
y Control Social. Consulta popular. Presupuestos participativos. Presupuestos participativos. consulta previa y la Informacin Pblica.
Cdigo Orgnico Revocatoria de mandato. Cabildos populares. presupuestos participativos.
de Organizacin Consulta previa (indgena). Propositiva: iniciativa
Territorial, Autonoma y popular ciudadana.
Descentralizacin. Consultiva: consulta popular
y cabildos populares
Per Ley de los Derechos de Iniciativa de reforma Revocatoria de autoridades. Revocatoria de autoridades. Deliberativa: revocatoria de Ley de Transparencia y
Participacin y Control constitucional. Presupuestos participativos. Presupuestos participativos. autoridades referndum y Acceso a la Informacin
Ciudadano N 23.600. Iniciativa en la formacin presupuestos participativos. Pblica N 27.806.
Ley Marco del Presupuesto de leyes. Propositiva: iniciativa (ref.
Participativo N 28.056. Referndum. constitucional y de leyes).
Ley del Derecho a la Rendicin de cuentas. Informativa: Rendicin de
Consulta Previa a los Consulta previa (indgena). cuentas.
Pueblos Indgenas u
Originarios N 29.785.
Venezuela Artculo 70 de la Referendo. Revocacin del mandato. Presupuestos participativos. Deliberativa: referendo,
Constitucin. Consulta popular. Cabildo abierto. revocatoria del mandato y
Ley de Consejos Locales de Revocacin del mandato. Iniciativa legislativa. presupuestos participativos.
Planificacin Pblica. Iniciativas legislativas. Propositiva: iniciativas
Ley Orgnica de Rgimen Iniciativas constitucionales. (legislativas, constitucionales
Municipal. Iniciativas constituyentes. y constituyente).
Cabildo abierto. Consultiva: cabildo abierto
Asamblea de ciudadanos. y asamblea.
Uruguay Ley N 17.244. Referndum nacional. Referndum departamental. Presupuestos participativos. Deliberativa: referndum Ley de Acceso a la
Ley N 9.515. Iniciativa popular. (nacional y departamental) y Informacin Pblica N
Artculo 82 de la presupuestos participativos. 18.381.
Constitucin. Propositiva: iniciativa
popular.
Vol. 54, N2 (2016)

Fuente: elaboracin propia.
265
Una de las formas ms efectivas de promover la participacin ciudadana es

mediante de la gestin local de ciertos programas pblicos especficos. Las polticas
de descentralizacin que promueven instancias de gestin ciudadana local han
logrado que el Estado pueda fortalecer su relacin con la sociedad en un territorio
determinado (Rofman, 2007; Garrido Vergara, 2011a; Garrido Vergara, 2011b). Un
ejemplo de esto es la iniciativa del gobierno chileno actual, bajo la presidencia de
Michelle Bachelet, por adoptar mecanismos e instancias que trabajen el tema de
la participacin ciudadana, a travs de la reciente creacin del Consejo Nacional
de Participacin Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Este pretende
instalar a la participacin ciudadana de manera permanente y orgnica en la gestin
de los asuntos pblicos, entendindola como un derecho exigible y que cuenta con
estndares e instrumentos para ello (Gobierno de Chile, 2016). En definitiva, la
participacin ciudadana tambin surge como una dimensin de la poltica que se
busca abordar en la medida en que sta se hace importante para mantener una
gobernanza deseable. Sin embargo, existe tensin cuando el Estado otorga espacios
de participacin ciudadana mediante la institucionalizacin de mecanismos, ya que
esto implica una redistribucin de poder poltico (Arnstein, 1969). En otras palabras,
el modo en que se configuren los mecanismos de participacin determinar hasta
qu punto el Estado le cede su poder a la ciudadana.
Respecto a cmo los Estados latinoamericanos abordan su participacin ciudadana

por medio de sus diferentes mecanismos, en el caso argentino cada Departamento
Federal posee una Constitucin interna que rige su funcionamiento y sus mecanismos
de participacin ciudadana. Esta disposicin se encuentra regulada por el artculo 5
de la Constitucin Nacional Argentina, sealando que cada provincia dictar para
s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional (Constitucin de
la Nacin Argentina, 1994: 1), y as bajo de estas condiciones el Gobierno Federal,
garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (Constitucin
de la Nacin Argentina, 1994: 1). Si bien este marco legal contempla una serie
de mecanismos de participacin ciudadana, slo dos son de carcter vinculante
(consulta vinculante y presupuestos participativos). De estos dos mecanismos, la
consulta vinculante mantiene esta facultad slo si la participacin en dicha consulta
alcanza el 50% del padrn apto para participar. De esta manera, el presupuesto
participativo constituye el mecanismo de participacin ms importante para la
ciudadana argentina.
Colombia, Per y Ecuador poseen mltiples mecanismos de participacin, y dentro

de ellos la mayora son de carcter deliberativo. La existencia de estos mecanismos
permite a la ciudadana tomar una decisin que debe ser satisfecha (como la
revocatoria del mandato, presupuestos participativos, consulta previa y referendo).
Sin embargo, pese a estas garantas institucionales, ha existido una baja utilizacin de
estos mecanismos. En el caso colombiano, por ejemplo, la ltima consulta ciudadana

que se realiz en 2003 tuvo un acotado nivel de participacin (Velsquez y Gonzlez,

2003).
Venezuela y Bolivia forman parte de los pases con un corpus de mecanismos

de participacin ciudadana bastante consolidado, y han hecho uso de ellos de
manera frecuente durante las ltimas dos dcadas. En Bolivia, dada la definicin
legal de la repblica como plurinacional, el Estado ha definido en su corpus legal
los mecanismos a nivel organizacional mediante la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin N 031. El paralelo venezolano a esta ltima disposicin legal
est dado tanto por la Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica, como por
la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. Ambas disposiciones legales demarcan el
alcance que pueden tener los distintos mecanismos de participacin ciudadana.
Uruguay, pese a no tener un amplio nmero de mecanismos de participacin de

carcter deliberativo, registra un alto uso de estas instancias por parte de la ciudadana
(Lissidini, 2012). Si bien no se aprecia una utilizacin intensiva de los mecanismos
en tiempos recientes, es probablemente el pas con el mayor nivel de utilizacin en
la regin. Uruguay posee mecanismos de participacin consolidados en un sistema
democrtico, que no slo garantiza el derecho ciudadano de participacin activa,
sino que tambin se ha transformado en un soporte relevante de su estabilidad.
Los pases con menor nmero de mecanismos de participacin son Brasil y

Chile. Brasil, pese a no contar con un amplio rango de instancias participativas,
ha sido pionero en la implementacin de los presupuestos participativos, que han
logrado un alto nivel de participacin deliberativa (Preciado, 2011). En contraste,
en el caso chileno, los mtodos de participacin deliberativa son ms bien escasos
y de bajo nivel de institucionalizacin, producto de caractersticas propias de su
diseo, determinado por el centralismo de la institucionalidad nacional (Delamaza,
2011). Esta situacin limita directamente las posibilidades y potencialidades de
los mecanismos. No obstante la existencia de la Ley 20.5002 sobre asociaciones y
participacin ciudadana en la gestin pblica, promulgada en 2011 en Chile, sigue
estando en el centro de la discusin poltica la forma de profundizar la democracia
y dar cabida a expresiones sociales y polticas marginadas de la toma de decisiones
(Decide, 2013, p. 13).
En el anlisis en cuestin vale destacar el presupuesto participativo como

mecanismo de participacin ciudadana, ya que est presente en todos los pases
considerados. Esta modalidad se expandi rpidamente en la regin luego de una

2
La Ley 20.500 modifica la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin
del Estado (Ley N. 18.575), y se funda en la libertad de asociacin y en el principio participativo.
Entre otros aspectos, mediante esta ley el Estado reconoce el derecho de participacin ciudadana en
sus polticas pblicas, planes y programas e indica que los rganos de la Administracin del Estado
son los encargados de establecer las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn
las personas y las organizaciones en el mbito de su competencia.
Vol. 54, N2 (2016) 267

primera experiencia en Brasil. Es un mecanismo reciente y de uso frecuente, cuyo

aporte a la participacin ciudadana deliberativa es importante (Bobbio, 2012). Para
todos los casos, incluso el peruano, este tiene una ley especfica que lo regula (Ley
Marco del Presupuesto Participativo N 29.785). Cabe considerar tambin a la
consulta previa como mecanismo de participacin relevante, con especial enfoque
en los pueblos originarios. Este se origina a raz del convenio N 169 de la OIT,
abordando, dentro de otras estipulaciones, la consulta previa como el derecho de
los pueblos indgenas a ser consultados ante cualquier misiva de orden legal que
pudiese afectar su autonoma y derechos. Este adquiere distintos matices en los
pases investigados. Para el caso ecuatoriano, esta disposicin es enftica en abordar
proyectos industriales contemplados en reas locales de comunidades indgenas. En
este mbito, Per destaca nuevamente con una ley que norma con amplio detalle el
derecho de los pueblos indgenas.
En cuanto al acceso a la informacin pblica y de gestin del gobierno, son dos los
pases que no tienen un mecanismo definido por ley para salvaguardar esta demanda
ciudadana: Argentina y Venezuela. El resto de los pases analizados integra en sus
legislaciones una ley al respecto. Este mecanismo cobra vital importancia en casos
como el chileno, en donde pese a la falta de mecanismos deliberativos especficos,
el marco legal promueve el acceso a la informacin de la gestin pblica, volviendo
transparente al quehacer gubernamental, desde la perspectiva de la ciudadana. La
ausencia de este mecanismo en Venezuela contrasta con la fuerte utilizacin de
mecanismos para refrendar iniciativas presidenciales y constitucionales, situacin
que ha sido criticada por instituciones nacionales e internacionales que apelan a
concepciones liberales de la democracia.
4. La democracia y sus instrumentos deliberativos en

Amrica Latina
Tal como se observa en la seccin anterior, existe un amplio rango de mecanismos
de participacin ciudadana en los pases analizados y el desarrollo de la democracia
ha sido dismil en cuanto a la definicin y aplicacin concreta de estos mecanismos
en el rgimen democrtico. Existen pases que han pasado por fuertes reformas
constitucionales, como Ecuador y Bolivia, los que han mantenido un nivel democrtico
aparentemente aceptable y de reconocimiento en la regin, como Chile, y aquellos
con una larga tradicin democrtica validada por su ciudadana y por la comunidad
democrtica internacional, como el caso uruguayo (Latinobarmetro, 2015).
El 60% de la poblacin latinoamericana an considera que no existe igualdad: no

por los avances econmicos, ni por el perfeccionamiento de las democracias, ni
por su modernizacin o la formacin de la clase media (Latinobarmetro, 2015).
En estas condiciones, el ejercicio deliberativo, mediado por los mecanismos de
participacin ciudadana, cobra vital relevancia en la configuracin democrtica de
los Estados latinoamericanos.

Grfico 1: Apoyo y satisfaccin con los regmenes democrticos en Amrica

Latina.
Fuente: elaboracin propia, a partir de Latinobarmetro (2015).
Respecto al nivel de desempeo de las democracias, y de los niveles de apoyo y

satisfaccin de la ciudadana hacia estas, se constata que son slo tres los pases que
presentan valores sobre el 50% ante estas dos evaluaciones:Uruguay, Ecuador y Chile.
El resto de los pases de la regin evala con niveles mediocres a sus democracias,
siendo particular el caso venezolano, que presenta una altsima diferencia entre
satisfaccin y apoyo a su democracia (llegando a una diferencia del 54%). Ante
esta informacin, es claro el nivel exiguo con el que las ciudadanas evalan el
desempeo de sus democracias.
Vol. 54, N2 (2016) 269

Grfico 2: Relacin entre el desempeo de la democracia y la cantidad de

instrumentos deliberativos.
El diagrama propuesto, para abordar la relacin entre los mecanismos deliberativos

y el desempeo de la democracia en cada pas, muestra a Uruguay como el pas con
mejor desempeo de la regin y de ms baja cantidad de mecanismos deliberativos
en relacin a sus pares3. Argentina y Ecuador se acercan al nivel de desempeo
uruguayo. El caso argentino contempla un nmero similar de mecanismos, pero el
ecuatoriano, pese a contar con un alto nmero de ellos, cuenta con una evaluacin
satisfactoria de su democracia que se acerca al caso de Uruguay.
Entre los pases con un nivel de desempeo igual o menor al 50% se encuentran
Bolivia, Chile y Colombia. Estos poseen un ms bien bajo desempeo, que puede
decirse que no est determinado por su cantidad de mecanismos, dada la diferencia
entre la cantidad de mecanismos que tienen Colombia y Bolivia en comparacin
con Chile.
Los pases peor ubicados en cuanto a la evaluacin de desempeo de sus democracias

sonVenezuela, Brasil y Per. En este caso, tampoco puede establecerse una relacin
entre la cantidad de mecanismos y el desempeo democrtico, lo que podra denotar
una baja incidencia de la primera variable sobre la segunda.

3
No se considera la frecuencia de uso de los mecanismos.

Al respecto puede sealarse que los mecanismos de participacin ciudadana

deliberativa, si bien pueden consolidar y reforzar las democracias en algunas
sociedades, como la uruguaya o la ecuatoriana, no parecen tener mayor incidencia en
el caso brasileo o venezolano. Es necesario evaluar la calidad de estos mecanismos
en relacin a otros factores, que expliquen de mejor manera por qu algunas
democracias pueden caracterizarse como ms funcionales y eficaces que otras.
Conclusiones
La participacin ciudadana constituye un aspecto fundamental para garantizar
la integracin poltica de la sociedad civil, en el contexto de una democracia
deliberativa. Este artculo vislumbra que si bien el desarrollo de esta forma
de participacin depende de diferentes mecanismos, garantas e instrumentos
institucionales definidos por los regmenes polticos, es necesario asegurar formas
de implementacin concretas para mejorar el desempeo de las democracias. El caso
uruguayo es un buen ejemplo de ello, considerando que, pese a no tener muchos
mecanismos democrticos en relacin a otros pases, los ha utilizado frecuentemente
y esto ha impactado positivamente en el desempeo de su democracia. Uruguay
contrasta con otros casos como el venezolano, pas que, a pesar de contar con una
amplia cantidad de mecanismos, registra un bajo nivel de desempeo democrtico.
La necesidad de estudiar los mecanismos institucionalizados se encuentra justificada

en el artculo en cuestin, pues con ellos el Estado define cmo se vincula con la
ciudadana, delimitando los alcances de sus acciones deliberativas. Por medio de
stos se articulan los intereses de la ciudadana y su pretensin de empoderamiento,
la que impacta en la hegemona del poder de los estados. Claro est que las
expresiones y manifestaciones de la participacin ciudadana no estn nicamente
ceidas a las instancias propuestas por el Estado, pues los mrgenes de accin de este
grupo no se limitan a un marco institucional. Es interesante, sin embargo, observar
cmo se articulan las distintas expresiones ciudadanas respecto a la participacin
institucionalizada y de esa manera comprobar cmo el Estado hace efectiva su
hegemona sobre la ciudadana.
En relacin al problema de la hegemona entre el Estado y la ciudadana, un aspecto

relevante a considerar es el perfil de los mecanismos y el alcance real que tienen los
ciudadanos a travs de estos medios definidos institucionalmente. As se presentan
mecanismos de carcter consultivo, informativo o resolutivo. Es este aspecto o
caracterstica la que nos seala con mayor vehemencia la capacidad otorgada a los
ciudadanos de intervenir concretamente en la gestin pblica.
El alcance y perfil de los mecanismos pueden entenderse como cruzados por

una variable de mecanismos de transparencia. Estos ltimos son una tendencia
reconocible en la regin, ya que siete de los nueve pases abordados por este
estudio cuentan con este mecanismo de transparencia. Por medio de su presencia se
observa una intencin estatal de convertir a la ciudadana como un fiscalizador de
Vol. 54, N2 (2016) 271

la gestin pblica y as alcanzar niveles de validacin que otorguen contrapeso a los

cuestionamientos de una mala gestin o corrupcin.
De acuerdo con lo observado y respecto del comportamiento de otras variables,

se ha visto que la cantidad de mecanismos deliberativos no guarda relacin con
su uso efectivo o con la posibilidad prctica de su ejercicio. El mejor caso para
ejemplificar lo anterior es Colombia. Como ejemplos opuestos al colombiano (de
alta cantidad de mecanismos) tenemos a Chile y Brasil, que presentan una baja
cantidad de mecanismos la menor, pero difieren en sus niveles de uso. Para
abordar esta situacin se proponen dos aristas de anlisis: 1) La primera implica
estudiar el condicionamiento que le brinda la descentralizacin de los mecanismos.
Dada la naturaleza de los presupuestos participativos se hace de inters identificar
cunta incidencia tiene el alcance territorial de los mecanismos en el uso efectivo de
estos. 2) Las condiciones institucionales de descentralizacin de los Estados parece
ser otro factor de inters analtico, pues facilita que los mecanismos sean utilizados
por la poblacin a menor escala y con cierta autonoma del Estado central.
Este trabajo demuestra que la mayora de los pases analizados poseen mecanismos de
participacin deliberativa. Sin embargo, esta tendencia asume distintas condiciones
segn los contextos locales, lo que coincide con evidencias presentadas en otros
trabajos respecto de este tema (Coppedge et al., 2011; Altman y Prez-Lin,
2002). Es precisamente por ello que ciertos Estados se presentan con una robusta
institucionalidad y otros con menor envergadura, siendo la utilizacin efectiva de
estos mecanismos un factor independiente del nivel de institucionalizacin de la
participacin ciudadana.
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Vol. 54, N2 (2016) 275

Poltica / Revista de Ciencia
Juan Pablo Araya Poltica
Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 277-298
ISSN 0716-1077
Influencia burocrtica en la formulacin de

polticas pblicas: el caso del Sistema de Alta
Direccin Pblica en Chile
Juan Pablo Araya
Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile
jpabloaraya@iap.uchile.cl
Cmo influencian los burcratas en la formulacin de polticas pblicas?

Parte importante de la literatura ha postulado que la formulacin de polticas
es dirigida por los polticos, quienes definen los alcances de stas. No obstante,
enfoques alternativos plantean que los burcratas ejercen influencia en este
proceso. El objetivo del presente trabajo es, a travs del estudio de caso del
Sistema de Alta Direccin Pblica en Chile (SADP), analizar los mecanismos
a travs de los cuales los burcratas influyen en la formulacin de polticas. La
evidencia indica que los burcratas influenciaran cuando los polticos no estn
interesados en la poltica pblica, dejando amplios espacios de discrecionalidad,
y por un tipo de experticia particular que los diferenciara de otros actores
como tecncratas o tecnopolticos.
Palabras clave: burocracia poltica, formulacin de polticas, implementacin de polticas.
Bureaucratic influence in the formulation of

public policy: the case of the system of high
public management in Chile
How bureaucrats influence in policy formulation? The mainstream of literature

postulates that the policy formulation is led by politicians who define the scope
of these. However, alternative approaches argue that bureaucrats influence
in this process. The aim of this study is to analyze the mechanisms whereby
bureaucrats influence policy formulation, through the case study of Sistema de
Alta Direccin Pblica en Chile (SADP). Evidence indicates that bureaucrats
influence on those policies that politicians are not interested, leaving wide
areas of discretion, and for a specific expertise that differentiates them from
other actors as technocrats or technopols.
Keywords: political bureaucracy, policy formulation, policy implementation.
277
Influencia burocrtica en la formulacin de polticas pblicas...
Introduccin1
Cmo influyen los burcratas en la formulacin de poltica pblica? Parte
importante de la literatura ha postulado que el proceso de formulacin de polticas
pblicas est dirigido principalmente por los polticos, quienes definen los alcances
de stas, negocian con los diferentes actores asociados a la problemtica, establecen
quines son los ganadores y perdedores, y disponen de medios para alcanzar los
objetivos (Kingdon, 1985; Easton, 1965; Dahl, 1961). En este esquema, los burcratas
seran los encargados de implementar las decisiones de los polticos, gestionando los
recursos e intentando aadir valor pblico a estas realizaciones, sin una influencia
mayor en el proceso de formulacin de polticas, sino ms bien ejerciendo una
funcin ejecutora (Wilson, 1887; Goodnow, 1900; Moore, 1995). Sin embargo, una
propuesta terica alternativa (en particular la aproximacin de la burocracia poltica)
evidencia que la formulacin de polticas pblicas es un proceso complejo, en el cual
es imposible para el poltico abordar todas las definiciones de sta. El poltico, por la
naturaleza de su trabajo, no puede conocer todos los detalles de la formulacin de
las polticas, razn por la que otorga espacios de discrecionalidad a los burcratas,
quienes pueden actuar definiendo el alcance de stas (Waldo, 1952; Allison, 1971;
Peters, 1995; Page y Jenkins, 2005; Ramesh, 2008; Olavarra, 2015). Por esta razn
los burcratas podran influenciar considerablemente la formulacin de polticas
pblicas (Peters, 1995).
Es posible ver una variedad de actores al interior del aparato estatal que influenciaran
de diferentes maneras en la formulacin de polticas. Por un lado, y en funcin de
la experticia cientfica o tcnica, la literatura distingue a dos tipos de actores: los
tecncratas (Williamson, 1994; Putnam, 1977) y los tecnopolticos (Domnguez,
1997; Joignant, 2011). Los tecncratas son definidos como actores en el poder en
virtud de sus mritos acadmicos o experticia (Centeno y Maxfield, 1992; Centeno,
1993; Cheng y White, 1990; Collier, 1979; Mizuno, 2009; Silva, 2008; Rowney,
1989; Wonka, 2007; Ribbhagen, 2013). Se caracterizan por haber estudiado en
instituciones de educacin tradicionales en sus respectivos pases y por realizar
estudios de postgrado en importantes universidades norteamericanas o europeas,
para luego integrarse a niveles medios-altos del aparato estatal. Gunnell (1982)
define tecnocracia como el gobierno (o control) de la sociedad por cientficos,
tcnicos o ingenieros o a lo menos el ejercicio de la autoridad poltica en virtud
de competencias tcnicas y la aplicacin del conocimiento (p. 392). Scheneider
(2004) vincula a los tecncratas con profesionales relacionados a los negocios, leyes
y administracin, mientras otro grupo de autores (Ai Camp, 1997; Montecinos y
Markoff, 2009) los relacionan en forma especfica a la profesin de economista. Por
otro lado, los tecnopolticos, aunque comparten con el tecncrata la caracterstica de
una alta experticia tcnica, se diferenciaran por tener un importante capital poltico

1
Este artculo es fruto del Proyecto Fondecyt Regular 1120546, a cargo del profesor Mauricio
Olavarra Gambi.

Juan Pablo Araya
(Joignant, 2011). Esto quiere decir que, junto con tener una destacada formacin
tcnica, poseen una trayectoria poltica ocupando cargos de representacin popular,
o al interior de partidos o movimientos polticos (Dvila, 2010).
La literatura distingue otro tipo de actor que influencia desde los mandos medios-
altos de la burocracia estatal, pero que, a diferencia de los tecncratas y tecnopolticos,
influencia en la formulacin de polticas ajustando los diseos tecnocrticos a las
posibilidades reales que ofrece el aparato administrativo: los Burcratas de Poltica
Pblica (BPP de aqu en adelante) o gerentes de poltica (Colebatch et al., 2010;
Howlett y Walker, 2012; Page, 2003; Page y Jenkins, 2005; Page, 2010; Page, 2011;
Page, 2012). De acuerdo a la literatura, los BPP tendran un rol importante en la
formulacin de polticas pblicas ya que seran el nexo entre lo poltico, al tener
un contacto estrecho con los actores de poder, y lo administrativo. Segn Howlett
y Walker (2012), son miembros de burocracias de poltica quienes administran los
procesos evaluativos de poltica, tanto en las etapas de formulacin como de evaluacin
de poltica (p. 212). Desde una aproximacin organizacional, las burocracias de
poltica (policy bureaucracies) son parte de las organizaciones gubernamentales con
responsabilidades especficas para mantener y desarrollar polticas (Page y Jenkins,
205: p. v). Los BPP no son actores que solamente obedecen al mandato poltico, sino
que tambin en forma constante estn buscando soluciones a los problemas pblicos
que enfrentan. En esta lnea Morgan, et al. (1996: 360) sealan que el desarrollo
de respuestas de poltica pblica a asuntos del da a da es uno de los principales
componentes de su trabajo.
Los BPP actuaran en la formulacin de polticas, siendo capaces de detectar los

problemas pblicos incluso antes que los polticos los visualicen, por lo que estos
actores tendran una gran injerencia en la caracterizacin de stos. Por lo anterior,
para Howlett y Walker (2012) los BPP () no seran el nico grupo de asesores
de poltica en el gobierno, pero forman parte del grupo de insiders privilegiados
(p. 212), quienes al estar vinculados a tareas administrativas, de planificacin y
presupuestarias se relacionan de forma ms cercana con los polticos.
Intentando establecer una caracterizacin de los diferentes tipos de BPP, Howlett

y Walker (2012) distinguen entre: i) los coordinadores-planificadores, asociados a
actividades como coordinacin, evaluacin, planificacin o actuando como
profesionales de enlace; ii) los investigadores-analistas, asocindose al rol de estos las
funciones de analista de poltica, gerente de proyecto e investigador; y iii) el director-
gerente, asociado a las labores de jefatura y liderazgo. En especfico, Howlett y Walker
(2012: 220) evidencian que los directores-gerentes son ms activos en determinar el
alcance de las opciones de poltica, implementar las polticas y negociar y consultar
con los actores internos y externos, mientras que los investigadores-analistas invierten
su tiempo en el anlisis de las funciones principales de la poltica, recaban datos
y emprenden investigaciones, y finalmente, los coordinadores-planificadores juegan un
rol ms activo en todas las etapas de la elaboracin de polticas y el proceso de
implementacin. Son tpicamente ms activos que los gerentes-directores en el proceso
Vol. 54, N2 (2016) 279

de elaboracin de polticas y tienen un involucramiento ms regular en los aspectos

de la implementacin que los investigadores-analistas.
Hoppe y Jeliazkova (2006), de igual forma, categorizan a los BPP como: i) director
de procesos, quien tiene un rol activo en asesorar a los polticos sobre los alcances de
la poltica. Sus principales funciones seran la de gestionar y monitorear procesos;
ii) filsofo de poltica pblica, quien se ve un poco ms distanciado de la poltica, con
el objetivo de tomar una postura ms crtica si es necesario; iii) defensor de la poltica,
quien se caracteriza por una frrea defensa o como promotor de la posicin del
ministro; iv) neo-weberiano, quien est ms cercano a la idea de objetividad tcnica,
estableciendo una frontera importante entre lo tcnico y lo poltico, aunque con
ciertos matices ya que entiende el contexto de incertidumbre en el que se maneja; y,
v) asesor experto, quien se observa a s mismo como asesor, basando su influencia en
sus capacidades analticas y en su visin objetiva. Hoppe y Jeliazkova (2006) sealan
como principal caracterstica de los BPP la habilidad de reconocer los problemas
de poltica pblica en especfico, adems de desarrollar un conocimiento del
proceso poltico y las destrezas para desenvolverse en estos contextos e instituciones
especficas (p. 42)
En el caso chileno, la literatura de la ciencia poltica mayoritariamente ha evidenciado

la influencia de los polticos en el proceso de formulacin de polticas pblicas
(Aninat et al., 2006; Boeninger, 2007; Schmidt-Hebbel, 2008), los tecncratas (Silva,
1997; Silva y Centeno, 1998; Silva, 2008; Dvila, 2010; Dvila, 2011; Montecinos,
1998; Hunneus, 1998; Dvila, Olivares y Avendao, 2013; Gonzlez, 2013) y los
tecnopolticos (Joignant y Gell, 2011; Joignant, 2011; Fuentes, 2010). Sin embargo,
son escasas las investigaciones empricas que analizan la influencia de los burcratas
de mandos medios-altos en la formulacin de polticas pblicas en Chile. Los
trabajos existentes bsicamente analizan cmo se formulan las polticas pblicas en
Chile, describiendo indirectamente la participacin de los burcratas en el proceso
de formulacin de polticas (Fuentes, 2010; Figueroa, 2010; Olavarra, 2010a y
2010b; Olavarra, 2012; Olavarra y Dockendorff, 2015). Por esta razn, el objetivo
de este trabajo es explorar cmo influencian los BPP en la formulacin de polticas.
1. Cmo influencian los burcratas de poltica en la

formulacin de polticas pblicas
De acuerdo a la literatura analizada existen dos factores que permiten explicar la
influencia de los BPP en la formulacin de polticas: el grado de discrecionalidad de
los BPP al ejercer sus funciones y la Experticia de Poltica Pblica (EPP), la que se
ve reflejada en el trabajo cotidiano de los BPP.

Juan Pablo Araya
1.1. Grado de discrecionalidad de los BPP

Como lo mencionamos en un comienzo, las definiciones de ciertas polticas son
realizadas en trminos muy generales o equvocos, por lo que la funcin de los
BPP a menudo es especificar la definicin y la forma de implementacin de estas
polticas. Michael Lipsky (1980) analiza el comportamiento de los burcratas que
estn en las agencias que entregan servicios pblicos directamente al ciudadano,
denominndolos burcratas de nivel de calle (street-level bureaucrats). El aporte de
Lipsky (1980) est en conceptualizar al burcrata no slo como un ejecutor de
polticas, sino como un actor poltico. Al respecto expresa que (...) las decisiones de
los burcratas de nivel callejero, las rutinas que ellos establecen y los dispositivos que
inventan para hacer frente a las incertidumbres y las presiones del trabajo, llegan a
convertirse efectivamente en las polticas pblicas que llevan a cabo (1980, xii). En
esta misma lnea, Wilson (1989) afirma que los burcratas tienen discrecionalidad
en la toma de decisiones, la que est determinada por un conjunto de factores
entre los que estn sus propios intereses o sus propias convicciones o la necesidad
de los clientes. En palabras de Wilson, (...) si al brazo administrativo del gobierno
le es dado altos niveles de autonoma y si no existen fines claros entregados por las
instituciones democrticas de gobierno, el resultado ms probable es la transferencia
de cantidades crecientes de poder para la formulacin de polticas a la burocracia (p.
54). Por esta razn, para Wilson (1989) los burcratas no slo se encargan de buscar
los medios ms ptimos para los fines, sino que tambin toman decisiones polticas.
Finalmente, lo que dirige esta toma de decisiones polticas puede ser el contexto
de las situaciones diarias, los valores profesionales o las ideologas. En relacin
con la dimensin institucional, Seidman (1970) es categrico en sealar que el
brazo administrativo del gobierno tiene que ver con el poder y la poltica. Segn
Seidman (1970), la localizacin institucional y el ambiente que rodea a una poltica
determinan cmo se distribuye el poder y la influencia, por lo que la burocracia
tcnica estara ampliamente involucrada en el juego poltico.
OToole (1997) sostiene que existe una red de organizaciones alrededor de la

burocracia, las que son independientes pero comparten valores u objetivos en comn
con ella. Estas redes son importantes por la complejidad de los problemas pblicos
que deben enfrentar los gobiernos, ya que en la resolucin de stos participan
tanto actores pblicos como privados. No obstante, OToole (1997) asegura que en
estas redes tambin hay espacios oscuros, donde los burcratas pueden gestionarlas
ejerciendo una gran influencia poltica. Por esta razn el autor seala que las
redes deben ser tratadas como instituciones polticas, ya que estas se establecen
principalmente por razones polticas (Frederickson et al., 2012: p. 58).
Page y Jenkins (2005) aseveran que la presencia de un mayor espacio de

discrecionalidad le otorga mayor influencia al BPP en la formulacin de polticas.
En un estudio comparativo entre cinco pases, Page (2012) evidenci una presencia
espordica de los polticos en las decisiones del da a da de las agencias, variando
Vol. 54, N2 (2016) 281

este involucramiento en funcin de la etapa del proceso de poltica donde se

encuentre. Segn Page (2012), () los ministros tienden a no ser explcitos con lo
que quieren, y les corresponde a los burcratas hallarlo (p. 86). Por consiguiente, la
influencia de los BPP puede apreciarse desde el diseo de la poltica (policy design),
es decir el diseo y elaboracin de la reglamentacin, estructura financiera y/o
estructura organizacional que soportar la poltica, hasta la implementacin. En las
polticas, cuando existe mayor grado de discrecionalidad para los BPP, la mayor
participacin del poltico ocurre en la legitimacin de la legislacin secundaria
(reglamentos o decretos), elaboradas por los BPP, ya que en los pases analizados, la
firma del poltico es requerida en casi todos los casos. De este modo, los BPP, de
acuerdo al estudio de Page (2012), informaban a los polticos sobre el trabajo que
estaban desarrollando, siendo la principal actuacin de este ltimo la legitimacin
del trabajo realizado por los BPP.
En relacin con el prrafo anterior, una lnea de investigaciones plantea que se puede
influir en la formulacin de polticas desde la implementacin. Esto podra explicarse
porque puede concebirse la implementacin como un juego en el que los diferentes
actores involucrados se comportan estratgicamente buscando satisfacer sus propios
intereses (Bardach, 1977). De acuerdo a Hasenfeld y Brock (1991), la implementacin
puede ser considerada como un lugar donde los grupos de inters compiten y/o
negocian con el objetivo de lograr el control de los recursos. Segn Elmore (1979),
existen dos aproximaciones para analizar la implementacin de polticas. Una de ellas,
el mapeo hacia atrs (backward mapping), seala que () mientras ms cerca se est
de la fuente del problema, mayor es la capacidad para influir en l; y la habilidad para
resolver un problema de un sistema complejo no depende del control jerrquico,
sino de maximizar la discrecin en el punto donde el problema es ms inmediato
(Elmore, 1979: 605). De acuerdo a esta perspectiva, los burcratas, al estar ms cerca
de las problemticas inmediatas de la implementacin, le dan mayor poder sobre l.
Segn Hasenfeld y Brock (1991), el tipo de liderazgo de los actores (en este caso
de anlisis, los burcratas) es una fuente de influencia en la implementacin para
cumplir con el mandato de polticas (Olavarra, 2015).
1.2. Experticia de poltica pblica

La literatura relacionada con la tecnocracia ha dado gran importancia a la experticia
tcnica o cientfica como fuente de influencia de los tecncratas y los tecnopolticos
en la formulacin de polticas, la que puede ser evidenciada en la posesin de grados
doctorales en economa o gestin. Sin embargo, para Page y Jenkins (2005) si los
BPP son expertos, esta experticia no tiene relacin con su nivel educacional, ya que
utilizaran muy poco los conocimientos aprendidos en la educacin superior en la
vida laboral diaria (p. 38).
El tipo de experticia caracterstica de los BPP es denominada por Page (2010) como
Experticia de Poltica Pblica (EPP de aqu en adelante). La EPP es concebida

Juan Pablo Araya
como el conocimiento de un () rango de polticas e instrumentos presentes y

pasados, propuestos y promulgados, que rigen en un rea de poltica en particular,
conociendo cmo estos operan (p. 259), contrastando con la influencia que ejercen
los tecncratas en funcin de la experticia cientfica. Colebatch (2006: 315) se refiere
a la diferencia entre experticia cientfica de los tecncratas y la EPP de los BPP,
sealando que estos ltimos, ms que necesitar la experticia basada en la episteme
producto de la racionalidad analtica, necesitan la experticia basada en techne, es decir,
el conocimiento derivado de la experiencia y las destrezas. Para Colebatch (2006), la
experticia de los BPP est asociada a prcticas personales o institucionales implcitas.
La EPP tambin tendra relacin con la capacidad de comprender el entorno

poltico en el cual se da la discusin de poltica pblica, junto con el conocimiento
de cmo se genera el proceso de poltica pblica y las destrezas para desenvolverse
en estos contextos e instituciones especficas (Hoppe y Jeliazkova, 2006: 42). En
este mismo contexto, Callander (2007) define Experticia de Poltica como ()
el conocimiento directo del proceso de poltica pblica mismo (p.i) y asocia esta
definicin a lo planteado por Bendor et al. (1985), quienes sealan que los ()
burcratas tpicamente poseen una visin especial dentro de la relacin entre
programas y consecuencias (p.1 ). Page y Jenkins (2005: 52) destacan de los BPP la
() habilidad para recoger la variedad de seales que existen para ayudar a formar
las decisiones y acciones mientras se hace el trabajo de poltica.
Adams et al. (2015) evidencian que el trabajo de los BPP no est relacionado con
() un ejercicio abstracto en modelar problemas y demostrar soluciones, sino
que est ms relacionado con construir programas de accin y negociar con los
otros participantes (p. 103). Por lo tanto, podemos concluir que junto con el
conocimiento del entorno poltico, la EPP tiene relacin con la capacidad de los
BPP de relacionarse con diferentes actores con intereses involucrados y consensuar
respecto a cmo el problema es formulado y las estrategias de accin como respuesta
al problema. Para Adams et al. (2015), esta es una de las principales funciones polticas
de los BBP, pues () quien est involucrado en el trato con el problema ser quien
de la forma de cmo este se enmarca, y cmo se enmarque determina quin puede
llegar a estar involucrado en tratar con este (p. 103).
Principalmente, esta EPP es evidenciada en el trabajo que realizan los BPP

peridicamente. Page y Jenkins (2005) plantean que el trabajo que realizan los BPP
puede ser clasificado en tres grandes grupos: elaboracin de polticas, seguimiento de
polticas, y servicio de polticas. El trabajo de elaboracin de polticas est relacionado
con la definicin de los objetivos y alcances de una poltica o determinar los medios
de una poltica al momento de elaborar la legislacin secundaria (decretos y/o
reglamentos). Al hacer este trabajo, los BPP desarrollan aspectos especficos de las
polticas. Para Adams et al. (2015), este trabajo tambin se ve reflejado en la produccin
de documentos para respaldar tcnicamente los objetivos y definiciones de las polticas.
Vol. 54, N2 (2016) 283

El trabajo de seguimiento est vinculado con el anlisis peridico que realizan los
BPP sobre el grado de cumplimiento de metas comprometidas por ciertos servicios
pblicos, cumplimiento que est asociado generalmente a incentivos monetarios.
De esta forma los BPP buscan asegurar que las decisiones polticas estn avanzando
y se vean reflejadas en las actividades diarias de las organizaciones pblicas. Lahera
(2006) destaca la labor de estos profesionales al momento de definir qu problemas
requieren la atencin y el uso de la autoridad presidencial y la deteccin y
anticipacin de cuellos de botella para la implementacin, evitando situaciones
que posteriormente pudiesen tener un efecto poltico adverso.
Finalmente, el trabajo de servicio de polticas est relacionado con asesorar a quienes

producen las polticas, pero no mediante una asesora de experticia tcnica, sino
ms bien relacionada con el conocimiento de procesos organizacionales y la cultura
informal de las organizaciones. Lahera (2006) plantea que este tipo de trabajo est
vinculado con la: i) preparacin, asistencia y seguimiento de las reuniones de las
autoridades, con otras autoridades o con stakeholders; ii) redaccin de intervenciones
y textos para las autoridades relacionado principalmente con la funcin de
comunicacin del gobierno y iii) anlisis de la prensa internacional sobre temas de
actualidad e inters (p. 7). Otra de las actividades distintivas de este tipo de trabajo es
la labor de los BPP en las oficinas privadas de los ministros, destinada a seleccionar
qu correspondencia llega al ministro y cul no, o en general, indicndole las
necesidades que seran urgentes. Todo lo anterior pone al BPP en una posicin que
le da poder e influencia en la formulacin de polticas.
En sntesis, observamos que los burcratas influyen en el proceso de formulacin de

aquellas polticas pblicas donde existe un mayor grado de discrecionalidad para su
accin, producido principalmente por la ausencia de inters del poltico en participar
en la formulacin, o por el establecimiento de objetivos ambiguos por los actores de
poder. Los BPP influencian en funcin de la Experticia de Poltica Pblica, relacionada
con el conocimiento del instrumental asociado a una poltica pblica. Esta EPP sera
desarrollada no por entrenamiento acadmico, sino ms bien por la experiencia en un
rea de poltica en particular, la que sera ejercida en los diferentes tipos de trabajo que
realizan los BPP (elaboracin, seguimiento y asesora).
2. Metodologa
El presente trabajo es un estudio de caso que busca explicar cmo los BPP influyen
en la formulacin de polticas pblicas. El diseo de la investigacin es de tipo
cualitativo, emprico y no experimental. El caso de anlisis seleccionado es el
surgimiento e instalacin del Sistema de Alta Direccin Pblica en Chile (SADP).
Yin (2009) plantea que el estudio de caso investiga un fenmeno contemporneo
dentro de un contexto real, en especial cuando los lmites entre el fenmeno y el
contexto no son claramente evidentes. Adems seala que el estudio de caso es
una estrategia de indagacin emprica til especialmente cuando la pregunta que

Juan Pablo Araya
orienta la investigacin es cmo, o cuando no se tiene mayor control sobre los

eventos analizados. Junto con lo anterior, el estudio de caso permite buscar la mejor
explicacin dentro de una serie de eventos.
Para el caso chileno se consider como BPP a aquellos actores que ocuparon
cargos correspondientes a un segundo y tercer nivel jerrquico (jefe de divisin
y jefe de departamento), y en algunos casos a directores de servicios pblicos.
Siguiendo con lo planteado por Page y Jenkins (2005), estos actores se encontraran
en un nivel inmediatamente inferior a los cargos designados polticamente o por
criterios polticos, como los ministros o subsecretarios. En este sentido, y respecto
a la categorizacin dicotmica, a estos actores les correspondera la funcin de
implementacin de la polticas. En el caso chileno, desde el primer nivel jerrquico
hacia abajo, la funcin que les corresponde es la implementacin de poltica
pblicas(Longo, 2013), estando reservada la funcin poltica para los ministros y
subsecretarios2. Cabe sealar que aunque estos actores puedan pertenecer a un
partido poltico, la funcin que han desempeado o desempearon en el contexto
del SADP ha estado asociada con un aspecto burocrtico ms que poltico.
Los datos recabados provienen de cuatro fuentes: entrevistas, documentacin

oficial, bibliografa acadmica y notas de prensa3. Se entrevistaron a 67 actores,
polticos, directivos pblicos, representantes de funcionarios pblicos y acadmicos
relacionados con la modernizacin de la gestin pblica en Chile, con el objetivo de
conocer sus percepciones con respecto al surgimiento e implementacin del SADP,
y as evidenciar la influencia ejercida por los BPP. Para identificar a los entrevistados
se utilizaron bsicamente dos criterios: la realizacin de un listado considerando a
los principales actores de la poltica la consulta a los entrevistados por los actores
claves que ellos recomendaban entrevistar. Los entrevistados fueron seleccionados de
acuerdo al criterio de muestreo terico y redundancia terica, permitiendo descubrir
categoras analticas (Valles, 2007). La revisin de las entrevistas de todos estos
actores tuvo el propsito de caracterizar las principales caractersticas del proceso
modernizador de la gestin pblica y en especfico el SADP.
Las entrevistas estn construidas en base a preguntas abiertas sobre i) cmo surge
y es reconocido el problema pblico; ii) cmo fueron construidas las propuestas
o alternativas de poltica; y iii) cmo fue tomada la decisin con respecto a la
alternativa. Las entrevistas fueron analizadas a travs del mtodo grounded theory
method, y se efectuaron entre 2008 y 2014, dependiendo de la disponibilidad de los
entrevistados.

2
Cabe destacar que aunque la legislacin chilena le atribuye al subsecretario una funcin administrativa
de los ministerios, en la realidad poltica chilena los subsecretarios son seleccionados por criterios
polticos (cuoteo) y desempean una funcin de contrapeso poltico al interior de los ministerios
(Dvila, 2011).

3
Esta informacin fue recogida en el marco del Proyecto Fondecyt N 1120546, a cargo del profesor
Mauricio Olavarra Gambi.
Vol. 54, N2 (2016) 285

En relacin con el principal foco de esta investigacin, se explora en la injerencia

de: i) la Experticia de Poltica Pblica (EPP) y el tipo de trabajo de poltica asociado
a esta experticia, y ii) el grado de discrecionalidad de los BPP, como factores que
explican la influencia de estos actores en el proceso de formulacin de polticas
pblicas.
Figura 1. Modelo analtico de la investigacin.
Experticia de Poltica Pblica

(EPP)
Influencia de BPP en el
proceso de formulacin de
polticas pblicas
Grado de discrecionalidad de
BPP
Con el objetivo de estandarizar los factores descritos anteriormente, se codificaron

las entrevistas aplicadas de acuerdo a los criterios mostrados en la tabla siguiente
(ver tabla 1). La fuente de influencia fue codificada en una variable dicotmica
donde se contrasta la experticia cientfica y la Experticia de Poltica Pblica. El
grado de discrecionalidad de los BPP fue codificado en relacin con la percepcin
de los entrevistados sobre el inters de los polticos en el establecimiento de un
Sistema de Alta Direccin Pblica. Las entrevistas fueron codificadas mediante el
uso del software de anlisis de datos cualitativos ATLAS Ti.
Tabla 1. Descripcin de variables relacionadas con tipos de experticia y tipos de

trabajo de poltica.
Criterio Variable
Experiencia cientfica
Fuente de influencia
Experiencia de Poltica Pblica (EPP)
Inters de los polticos en la poltica

Grado de discrecin de BPP
Desinters de los polticos en la poltica

Juan Pablo Araya
3. El establecimiento del Sistema de Alta Direccin Pblica

en Chile
El surgimiento y posterior implementacin del SADP en Chile est enmarcado
en la Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile (PMGP). Desde
la ptica del proceso poltico en torno al surgimiento de esta poltica, en el
perodo 1990-2014, Olavarra (2015) destaca el escaso inters de los polticos
por la modernizacin de la gestin pblica. Ms bien, los primeros indicios de
modernizacin post-dictadura surgen del impulso de algunos directivos pblicos al
intentar modernizar los propios servicios en donde ellos se desempeaban4. Aunque
estos directivos no tenan un mandato poltico de innovar, el impulso de generar
valor pblico y mejorar los niveles de eficiencia del Estado es lo que motiv a estos
directivos a innovar (Olavarra, 2010).
Para Olavarra (2010) sera la llegada al gobierno del Presidente Frei Ruiz-
Tagle la que permite la formalizacin de la PMGP, ya que instala la temtica en
la agenda pblica. Para gestionar esta poltica, Frei Ruiz-Tagle crea el Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, bajo la Secretara
General de la Presidencia (SEGPRES), con un fuerte influjo de la Direccin
de Presupuestos (DIPRES) a travs de la Subdireccin de Racionalizacin
Administrativa. Sin embargo, el plan no tuvo un diseo acabado, sino que se
bas en reformas de la gestin de servicios pblicos determinados, que se iban
implementando de acuerdo a las posibilidades que se tenan (p. 66).
Durante el gobierno del Presidente Lagos se mantuvo la tendencia evidenciada por

Olavarra, por lo que los temas sobre la modernizacin de la gestin pblica estuvieron
en un segundo plano. Sin embargo, con la aparicin de los casos de corrupcin
MOP-GATE, MOP-CIADE, MOP-IDECON y CORFO-INVERLINK5 se
genera una ventana de oportunidad para que la modernizacin de la gestin pblica
se transforme en un tema relevante de la agenda. Es en este contexto donde surgen
los denominados Acuerdos poltico-legislativos para la modernizacin del Estado, la
transparencia y la promocin del crecimiento, siendo las reformas ms importantes
para la gestin la creacin del servicio civil y el establecimiento del SADP. Previo
al establecimiento del SADP en Chile, la provisin de cargos directivos responda
principalmente a un modelo patrimonialista, donde mediante el cuoteo poltico
se incorporaban los cargos directivos en la administracin pblica (Olavarra y
Dockendorff, 2015; Ferraro, 2008).
4
Olavarra (2010) indica que los servicios pblicos donde comenz esta innovacin fueron el
Servicio de Impuestos Internos (SII), el Instituto de Normalizacin Previsional (INP), el Servicio de
Registro Civil e Identificacin y el Fondo Nacional de Salud (FONASA).
5
Para conocer en mayor detalle cada uno de estos casos, ver Olavarra (2010), p 72-73.
Vol. 54, N2 (2016) 287

El Servicio Civil se crea mediante la ley N 19.982, la cual le entrega la facultad de

gestionar el SADP a la Subdireccin de la Alta Direccin Pblica. El proceso comienza
cuando las reparticiones pblicas declaran la necesidad de llenar un cargo directivo
pblico a la Subdireccin de Alta Direccin Pblica, quien mandata a consultoras
privadas previamente seleccionadas para la bsqueda de los candidatos ms idneos. El
Consejo de Alta Direccin Pblica (CADP) propone una terna, cuaterna o quina a la
autoridad, la que finalmente realiza el nombramiento. El CADP est conformado por
el Director Nacional del Servicio Civil, quien lo preside, y cuatro consejeros elegidos
por el Presidente de la Repblica (Olavarra y Dockendrff, 2015).
Cmo los BPP lograron influir en el contexto de la formulacin de esta poltica?

El anlisis de las entrevistas evidencia la presencia de los siguientes factores crticos
al momento de explicar la influencia de los BPP: desinters de los polticos en la
poltica y por ende la discrecionalidad de los BPP en la formulacin de la poltica,
y la Experticia de Poltica Pblica, reflejada en el trabajo diario de estos burcratas.
3.1. Discrecionalidad de los BPP en la formulacin de la poltica

Al igual como sucedi con la PMGP, el establecimiento de un sistema civil de carrera
en el sector pblico no fue una prioridad para los gobiernos de la Concertacin.
Las primeras propuestas tcnicas con respecto al establecimiento de un sistema de
gerencia pblica surgen del Comit Interministerial de Modernizacin Pblica de
la Secretara General de la Presidencia, el gobierno de Frei Ruiz-Tagle. Durante ese
tiempo estas propuestas tambin se trabajaron con el Centro de Estudios Pblicos,
a travs de una serie de estudios y encuentros, sin embargo no tuvieron la atencin
de los actores de poder.
No obstante, la gran mayora de los actores entrevistados coinciden en que la

aparicin en la prensa de los escndalos de corrupcin MOP-GATE y MOP-
INVERLINK gener la ventana de oportunidad para el establecimiento del SADP,
provocando el inters de los polticos, como seala un poltico entrevistado:
() cada vez que hemos tenido crisis (...), el tema de la modernizacin salta a la
palestra.
Un poltico del perodo tambin refuerza lo anterior, comentando:
() la Alta Direccin Pblica habra sido impensable probablemente sin el caso

MOP-GATE.
Los entrevistados sostienen que los polticos, al momento de estallar los casos
de corrupcin, buscaron una respuesta poltica reconociendo e incorporando el
trabajo realizado previamente como propuesta de diseo para enfrentar la crisis
poltica. Como resultado de la crisis poltica se establecen los acuerdos polticos
y legislativos mencionados anteriormente. En torno a estos acuerdos se decide
establecer el SADP, el Sistema de Compras Pblicas y la Ley de Financiamiento de

Juan Pablo Araya
los Partidos Polticos6. Sin embargo, posterior al establecimiento de estos acuerdos

como estrategia poltica para enfrentar la crisis, una vez que la presin ejercida por
los medios de comunicacin ces, los polticos quitaron su atencin en la definicin
de esta poltica. Un poltico del perodo indic:
() lo que se hizo fue que a raz del MOP- GATE se cre el Consejo de Alta
Direccin Pblica, las funciones crticas, las transparencias de los sueldos, pero pasaron
como una reaccin.
Aunque el inters de los polticos disminuy una vez que ces la presin meditica,
se generaron amplios espacios de discrecionalidad, creando un ambiente frtil para
que los BPP tomaran un rol activo en el diseo e implementacin de la poltica. Lo
anterior nos lleva a concluir que en el caso del establecimiento del SADP: los BPP
junto a otros tecncratas disean propuestas de poltica, las que son ignoradas por los
polticos; los casos de corrupcin permiten la ventana de oportunidad para que los
polticos decidan intervenir; los polticos recogen el trabajo realizado por los BPP y
tecncratas como propuesta de poltica; y posterior a la disminucin de la presin
meditica, los polticos una vez ms pierden su inters, dejando amplios espacios
de discrecionalidad a los BPP para la formulacin e implementacin de la poltica.
3.2. Experticia de Poltica Pblica

La experticia propia de los BPP es evidenciable en el diseo de la poltica pblica,
tanto previo a la aparicin de los casos de corrupcin como posterior a estos, al
momento de la formalizacin e implementacin de la poltica. En especfico, los
BPP tuvieron una importante influencia en la construccin del proyecto de ley
as como de los reglamentos y decretos que dieron vida al SADP. Un BPP que
particip en el diseo de una propuesta de un sistema de gerencia pblica, previo a
la aparicin de los casos de corrupcin, seala:
6
En especfico, las modificaciones que se introducen abarcan: 1) establecer mecanismos concursales,
transparentes y objetivos para el nombramiento de los altos funcionarios pblicos desde las
jefaturas de servicio hasta las jefaturas de departamento y la promocin de los funcionarios de
planta (Ley N 19.882, de 2003); 2) mejorar la transparencia fiscal y la evaluacin de los resultados
de la gestin financiera del sector pblico (leyes N 19.875 y N 19.896, de 2003); 3) transparentar
el financiamiento de las campaas electorales y los partidos polticos (leyes N 19.884 y 19.885,
de 2003; leyes N 19.963 y 19.964, de 2004; y Ley N 20.053, de 2005); 4) aprobar una Ley
de Bases de Procedimiento Administrativo (Ley N 19.880, de 2003); 5) aprobar una Ley de
Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de Servicios (Ley N 19.886,
de 2003); 6) regular los gastos reservados y crear nuevas asignaciones para las altas autoridades y
los funcionarios que desempean funciones crticas (Ley N 19.863, de 2003); y 7) exigir una
declaracin de patrimonio a las autoridades y altos funcionarios que se sum a la declaracin de
intereses introducida en 1999 (Ley N 20.088, de 2006) (Gobierno de Chile, 2010: p. 11).
Vol. 54, N2 (2016) 289

nosotros dejamos redactado el primer proyecto de gerencia pblica, e incluso, qued

firmado por el Presidente de la Repblica Eduardo Frei, pero al final no ingres (al
parlamento).
Una BPP que particip en el diseo del SADP, posterior a la ocurrencia de los casos
de corrupcin, revela su influencia en el diseo de la poltica:
(...) habamos terminado este proyecto de la Alta Direccin Pblica, la Ley 19.882,
y estbamos pendientes de hacer los reglamentos, de ver qu se haca (...).
Otro burcrata de poltica seal:
() nosotros llegamos parlamento con el proyecto de ley armado.

Con respecto a la tipologa del trabajo realizado por los BPP propuesta por Page
y Jenkins (2005), podemos corroborar la influencia de los burcratas en el trabajo
de elaboracin de polticas. Al analizar las entrevistas es posible evidenciar que la
experticia propia de los BPP en esta etapa est relacionada no con el conocimiento
experto de un tecncrata, sino ms bien con el conocimiento de la estructura y
funcionamiento de la administracin pblica, dado por la experiencia en el sector
pblico. Una de las BPP asociadas al diseo de la poltica sealo () aqu hay que
saber cmo funciona el sector pblico (). Este conocimiento con respecto a la
estructura y funcionamiento es observable en el captulo escrito por miembros del
Comit Interministerial de Modernizacin Pblica de la Secretara General de la
Presidencia, en el libro Reforma del Estado. Volumen II, del Centro de Estudios
Pblicos.
En segundo lugar, la EPP es evidenciable en el conocimiento del entorno poltico

por parte de los BPP, y en la capacidad de moverse en ese entorno y relacionarse
con actores estratgicos para el desarrollo de la poltica. En las entrevistas es posible
evidenciar el conocimiento del juego poltico por parte de los BPP y la capacidad
de interpretar los casos de corrupcin como ventana de oportunidad para presentar
a los actores polticos las propuestas trabajadas previamente por ellos. Un BPP
asociado al diseo del SADP seal que:
() la gran gracia del acuerdo Longueira-Lagos es que aprovechamos la oportunidad

de hacer pasos sper importantes en materia de modernizacin, que no la hemos
tenido en otro momento.
Adems de la comprensin del juego poltico tambin es notorio el conocimiento
de los BPP tanto del entramado de la administracin pblica chilena como sobre
los actores que podran impulsar o vetar la poltica, con el objetivo de establecer
estrategias de coordinacin o negociacin. En este sentido, un BPP record:
() con la Contralora ya nos habamos instalado muy bien () mis mejores

amigos estaban en la Contralora, entonces tena lnea directa con los abogados.

Juan Pablo Araya
Es distintiva la facilidad de los BPP para acceder a las autoridades polticas, lo que
les permiti tener el espacio propicio para participar en la definicin de las polticas.
Por ende, la influencia de los BPP tambin estara relacionada con la posicin
organizacional estratgica que ocupan entre los mandos polticos y los cargos
tcnico-administrativos. Esta posicin clave les dara una gran influencia. Una BPP
asociada al establecimiento del SADP evidencia su estrategia para posicionar su
tema, al sealar:
() yo fortalec mi red con la presidencia () t tienes que estar muy en sintona

con el elemento gubernamental.
En el caso de esta poltica, el principal trabajo de negociacin de los BPP tuvo
relacin con la definicin de qu cargos seran concursados mediante el SADP.
La opinin de los entrevistados se puede reflejar en lo que expresa un BPP, quien
observa que una de sus principales funciones fue:
() reestructurar cules cargos entraban a la Alta Direccin Pblica y eso era una
negociacin poltica muy fuerte.
Es necesario acotar que lo anterior no necesariamente implica que los BPP militen
en partidos polticos. Sin duda el pertenecer a estas redes les da cierta ventaja, ya que
conocen la distribucin formal e informal de poder, sin embargo los entrevistados
no lo consideran como una condicin excluyente:
() son importantes las redes de todas maneras, pero no necesariamente son redes
polticas, no son de poltica partidista () hay que poder generar confianzas, pero eso
no necesariamente requiere de militar todos en el mismo partido.
Esta declaracin podra explicarse en cierto sentido por una caracterstica transversal
a los BPP entrevistados: la posesin de importantes competencias blandas,
especficamente la capacidad de stos para persuadir a los actores de poder sobre los
alcances de las polticas que estn diseando y/o implementando. Por lo tanto, no
sera tan primordial la pertenencia a un partido poltico, sino ms bien la posesin
de ciertas habilidades blandas o polticas. Una BPP seal al respecto:
() aqu tenemos que seducir, ser los mejores amigos del mundo, que todo el mundo
quiera estar con nosotros, que le interese saber qu opinamos, qu se est haciendo, que
los servicios vengan pero que las autoridades tambin no nos rechacen.
Lo anterior es evidenciado no slo autorreferencialmente por los BPP, sino adems
por los polticos que se relacionan constantemente con ellos. Un poltico entrevistado
destaca de los BPP lo siguiente:
() quien viene con vocacin y con habilidades blandas muy desarrolladas, puede
sobrevivir estupendo y tener formas que nadie haba dimensionado.
Vol. 54, N2 (2016) 291

Discusin y conclusiones
Qu nos dice la evidencia del caso chileno con respecto a cmo influencian los
Burcratas de Poltica Pblica el proceso de formulacin de polticas? Uno de
los principales hallazgos de esta investigacin ha sido identificar una importante
influencia de estos burcratas en el diseo de polticas pblicas, particularmente en
aquellas polticas donde los actores de poder manifiestan poco inters. El inters de
los actores de poder surge ante los casos de corrupcin anteriormente mencionados,
producindose una conjuncin virtuosa: para los BPP es el momento oportuno de
evidenciar el trabajo realizado con anterioridad con respecto al tema, y para los
polticos, la propuesta preparada por los BPP es una oportunidad para proponer
una respuesta a la crisis poltica. Una vez que la presin meditica por los casos de
corrupcin ces, los polticos nuevamente perdieron el inters por esta poltica en
particular. Es menester subrayar en que este poco inters de los actores de poder
por establecer y fortalecer un sistema de alta direccin pblica puede ser explicado
por los alcances mismos de la poltica: la disminucin de la discrecionalidad de los
polticos al momento de seleccionar a los altos directivos pblicos, limitando su poder
de designar cargos de acuerdo a criterios como el cuoteo poltico (Waissbluth, 2006).
Especficamente en el caso del SADP, es posible identificar la influencia de los

BPP en dos momentos: i) en el diseo de la poltica, previo al surgimiento de los
casos de corrupcin, donde el trabajo parece ser ms tcnico-administrativo a nivel
de la elaboracin de propuestas, y ii) en la implementacin de la poltica posterior
al surgimiento de los casos de corrupcin, donde el trabajo tiene caractersticas
ms polticas, en el sentido de convencer y negociar con otros actores relevantes
para incorporarse al SADP. El caso analizado corrobora la influencia importante de
los BPP en la formulacin y diseo de la poltica, desde la implementacin de la
misma, en relacin a lo planteado por Hasenfeld y Brock (1991) y Olavarra (2015).
El anlisis de las entrevistas demostr que es la presencia de amplios espacios de
discrecionalidad lo que podra explicar que los BPP pueden participar activamente
tanto en el diseo de la poltica como en la posterior implementacin.
Con respecto a las caractersticas distintivas de los BPP en el caso analizado, es

posible concluir que manifiestan un perfil de gerentes-directores, en funcin de
la clasificacin propuesta por Howlett y Walker (2012). En este caso vemos que el
tipo de trabajo que realizan los BPP es principalmente de elaboracin de polticas
pblicas, al participar en el diseo propiamente tal, as como en la negociacin con
diferentes actores involucrados. No existe en las entrevistas mayor evidencia con
respecto a los otros tipos de trabajo: seguimiento y servicio de polticas.
Por otro lado, el anlisis de las entrevistas tambin refleja la Experticia de Poltica
Pblica como elemento diferenciador de los BPP, de otros actores estatales que
tambin participan en la formulacin de polticas, como los tecncratas y
tecnopolticos. En especfico, es posible encontrar este tipo de experticia en: i) el

Juan Pablo Araya
conocimiento que tienen los BPP de los procesos e instrumentos de la poltica misma,
ii) en la capacidad de comprender el entorno poltico que rodea la formulacin de
polticas, y la correlacin de fuerzas al interior del gobierno, y iii) en el desarrollo
de destrezas o competencias relacionadas con la negociacin y/o la persuasin para
desenvolverse en el intersticio entre poltica y administracin.
Cmo se desarrollara este tipo de experticia caracterstica de BPP en el caso

chileno? A diferencia de la experticia cientfica caracterstica de los tecncratas
corroborada por la posesin de grados doctorales, la experticia de los BPP se
desarrollara por dos factores: i) la amplia experiencia y permanencia de los BPP en
el sector pblico en posiciones estratgicas entre lo poltico y lo administrativo, y ii)
por la militancia de los BPP en partidos polticos o la cercana con redes polticas,
donde a travs del aprendizaje informal logran identificar el comportamiento de los
actores de poder. Es necesario destacar que estos factores podran actuar tanto de
forma complementaria como independiente, ya que un BPP puede desarrollar al
EPP por su continuidad en una posicin estratgica sin necesidad de militar en un
partido poltico, o complementariamente, puede estar en esta posicin estratgica y
a la vez militar en un partido poltico.
Los dos factores recin mencionados pueden explicar la habilidad de los BPP de
discernir los tiempos polticos y establecer estrategias con el fin de influir en el proceso
de formulacin de polticas. Llama la atencin del caso analizado la capacidad de los
BPP de interpretar los casos de corrupcin como una ventana de oportunidad para
avanzar en el establecimiento de un sistema civil de carrera en Chile, promoviendo
el trabajo realizado previamente por ellos como propuesta de poltica. Tambin, los
dos factores mencionados anteriormente pueden explicar la capacidad de los BPP
de persuadir a los actores de poder. Esta persuasin se ve reflejada en el intento de
los BPP por convencer a los ministros y subsecretarios de la necesidad de ampliar la
cantidad de puestos directivos que fueran concursados mediante este nuevo sistema, lo
que de plano implicaba una prdida de poder para los polticos.
Con el objetivo de caracterizar de mejor forma a los BPP en la realidad chilena y su

influencia a travs de la EPP, estudios posteriores podran analizar cmo influencian
estos actores, pero ahora en polticas donde los actores de poder estn interesados.
Otros estudios podran explorar en profundidad el tipo de trabajo que realizan los
BPP con el objetivo de verificar si estos influyen solamente en la elaboracin de
polticas como evidenci el presente artculo, o de igual forma influyen a travs del
seguimiento y/o servicio de polticas pblicas. Finalmente, acerca de los resultados
de este artculo, estudios posteriores podran avanzar en ponderar la influencia tanto
de la permanencia en cargos estratgicos en el sector pblico como la pertenencia a
redes o partidos polticos en el desarrollo de la Experticia de Poltica Pblica de los
Burcratas de Poltica Pblica.
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Revista de Ciencia Politica Chile #54

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Hernn Cuevas Valenzuela y Dasten Julin Vjar

Introduccin: Capitalismo en primer plano.

Vol. 54, N2 (2016) 7

y normativo, lo cual ha neutralizado elementos relacionales clsicos de los estudios

A riesgo de caer en simplificaciones y reduccionismos, podemos afirmar que el

Por su parte, en la tradicin de cierta economa poltica marxista, el capitalismo

Finalmente, varios enfoques y autores confluyen en afirmar que el sistema capitalista

8 Poltica / Revista de Ciencia Poltica

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Argentina, Brasil y Mxico. El artculo destaca el carcter polmico de dichas polticas

El artculo Negocios, poltica e ideologa: neoliberalismo y formacin de clase

Vol. 54, N2 (2016) 11

Boltanski, L. y Chiapello, E. (2002). El nuevo espritu del capitalismo. Madrid: AKAL.

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Entre la acumulacin primitiva y la reproduccin

En los ltimos aos se ha revitalizado la problemtica que diferencia entre

Between primitive accumulation and extended

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El objetivo de este artculo ser entonces profundizar esta correlacin partiendo

1. Entre la acumulacin originaria y la reproduccin

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El hecho que los procesos constitutivos de la acumulacin primitiva no sean

Vol. 54, N2 (2016) 51

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La separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos de produccin,

Si dejamos de lado la reproduccin simple por su carcter bsicamente hipottico y

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La continuidad de varios de los componentes de la acumulacin originaria nos

La continuidad de los mecanismos de la acumulacin originaria2 hace que esta

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trabajo, de tal manera que es posible identificar correlaciones con la conflictividad

De esta manera, el proceso de cercamiento propio de la acumulacin originaria puede

2. De los viejos a los nuevos cercamientos

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A estos procesos, ms predominantes pero no exclusivos en reas perifricas del

3. Conflictividad social y contradicciones diversas: entre las

Vol. 54, N2 (2016) 55

El surgimiento de la modernidad a costa de la superacin del feudalismo, por

56 Poltica / Revista de Ciencia Poltica

hegemona6. As, de la apropiacin privada de la produccin se pasa gradualmente

Esta mercantilizacin y privatizacin de lo comn (justificada y aceptada

Entender la conflictividad moderna implica, por lo tanto, atender a todas estas

Vol. 54, N2 (2016) 57

constitucin de la misma.Y es as entonces podemos reconocer, adems de las clases

58 Poltica / Revista de Ciencia Poltica

4. Acumulacin y conflictividad en Amrica Latina

Vol. 54, N2 (2016) 59

Es que los sujetos parten de la condicin de trabajador industrial ocupado, posicin

Esto implica reconocer el carcter continuo de los procesos de cercamiento a

Para los casos de los conflictos de General Mosconi y Cutral-C mencionados ms

60 Poltica / Revista de Ciencia Poltica

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