LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

CAPACIDADE DELIBERATIVA NAS POLTICAS DE

MUDANAS CLIMTICAS:
um estudo sobre a participao no Programa Bioclima

Londrina
2015
 LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

CAPACIDADE DELIBERATIVA NAS POLTICAS DE

MUDANAS CLIMTICAS:
um estudo sobre a participao no Programa Bioclima

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Administrao da Universidade
Estadual de Londrina como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

Orientador: Prof. Dr. Benilson Borinelli

Londrina
2015
 LEANDRO VIEIRA SILVA MATOS

CAPACIDADE DELIBERATIVA NAS POLTICAS DE

MUDANAS CLIMTICAS:
um estudo sobre a participao no Programa Bioclima

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Administrao da Universidade
Estadual de Londrina como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

BANCA EXAMINADORA

____________________________________
Orientador: Prof. Dr. Benilson Borinelli
Universidade Estadual de Londrina - UEL

____________________________________
Prof. Dr. Luis Miguel Lusio dos Santos
Universidade Estadual de Londrina - UEL

____________________________________
Prof. Dr. Elflay Miranda
Universidade Estadual de Maring - UEM

Londrina, _____de ___________de 2015.

Dedico este trabalho Democracia.
 AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Prof. Dr. Benilson Borinelli, pessoa fundamental para o

desenvolvimento deste trabalho e para minha formao pessoal. Agradeo imensamente por
todos esses anos de trabalho e parceria.
Aos meus companheiros do grupo de pesquisa GEA Grupo de Estudos
Socioambientais, em especial, Douglas Godoy, Mauro Capelari, Jessica e Natlia, que me
ajudaram muito durante minha vida acadmica.
A todos os professores e colegas do Programa de Ps-graduao em Administrao da
UEL, agradeo pela convivncia, pelas trocas de conhecimento e experincias.
A meus pais, Valdete Vieira Silva Matos e Leonardo da Silva Matos, pelo apoio e pelo
incentivo durante essa trajetria, que agora tenho o orgulho de concluir. Obrigado pelos
inmeros sacrifcios que fizeram em razo do meu bem-estar e educao; o possvel pouco
perto do esforo que fazem por mim.
minha namorada, Jaqueline Claudino da Silva, por sempre estar comigo e me dar
fora nos momentos em que precisei e por me fazer continuar at completar mais esse desafio.
Aos meus amigos, que sempre me ajudaram quando precisei e que me apoiaram
durante o mestrado.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes, pela
concesso da bolsa de estudos durante o perodo do mestrado.
Enfim, agradeo a todas as pessoas que acreditaram no meu trabalho e possibilitaram
experincias e aprendizados indispensveis minha carreira e minha vida.
 Pensvamos que era s chegar ao
governo e construir uma sociedade mais
justa. Descobrimos que isso impossvel.
A verdadeira transformao poltica
deve acontecer de baixo para cima, com
a democracia (Pepe Mujica).
MATOS, Leandro Vieira Silva. Capacidade deliberativa nas polticas de mudanas
climticas: um estudo sobre a participao no Programa Bioclima Paran. 2015. 93 fls.
Dissertao (Mestrado em Administrao) Universidade Estadual de Londrina, Londrina,
2015.

RESUMO

Levando-se em conta o carter conflituoso das polticas sobre mudanas climticas e a

importncia da participao social na deciso de um tema importante como este, a capacidade
deliberativa como forma de se democratizar a sociedade e solucionar algumas falhas do
mercado, burocracia estatal e democracia representativa e por conta das caractersticas
tecnocratas dos funcionrios pblicos do estado do Paran, historicamente pouco abertos
participao social, o presente trabalho objetivou: analisar como se deu a participao da
sociedade civil na formulao do Programa Bioclima Paran a partir da abordagem de
capacidade deliberativa. Dessa forma foi realizado um estudo qualitativo, por meio de
documentos e entrevistas, pela anlise das categorias de capacidade deliberativa. Percebeu-se
que o espao pblico referente a esse programa era composto por algumas organizaes mais
atuantes, possuindo mais recursos financeiros, humanos e cientficos. Porm algumas ONGs
sentem dificuldades para participar das polticas pblicas, em razo da falta de tais recursos e
da falta de apoio da mdia, por exemplo. As universidades tambm pouco atuaram no
Bioclima. Sobre os espaos empoderados, percebeu-se que espaos destinados participao
da sociedade, como conselhos e fruns, pouco debateram sobre o assunto. As relaes diretas
da Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA) com atores privilegiados foram a principal
forma de encaminhamento de demandas sobre o programa. A transmisso de demandas da
sociedade civil e a prestao de contas do Estado foram feitas entre a Secretaria e as ONGs
mais influentes e privilegiadas. O Frum Paranaense sobre Mudanas Climticas Globais
tambm serviu como espao de prestao de contas, tendo como papel secundrio a
transmisso. Por fim houve pouca decisividade no Bioclima, sendo que o programa ainda no
foi executado, despertando frustrao em membros de ONGs. A falta de decisividade deve-se
falta de recursos destinados ao programa, com o bloqueio de medidas legais que poderiam
assegurar o financiamento do Bioclima e o Pagamento por Servios Ambientais PSA, pelas
dificuldades que o Estado enfrenta em criar uma metodologia de clculo para o pagamento
dos beneficirios e pela falta de presso de grupos mais ligados sociedade para que o
programa seja colocado em prtica. Dessa forma percebeu-se que a participao ocorreu de
forma seletiva e pouco decisiva. Apesar da seletividade, esta pode ser encarada como um
primeiro passo para a democratizao das polticas ambientais e sobre mudanas climticas
no Paran, porm necessria maior abertura para que diversos grupos possam expor suas
vises e pressionarem o Estado de forma mais decisiva.

Palavras-chave: Participao; Poltica Ambiental; Mudanas Climticas; Capacidade

Deliberativa; Democratizao.
MATOS, Leandro Vieira Silva. Deliberative capacity on climate change policies: a study
on participation in Bioclima Paran Program. 2015. 93f. Dissertao (Mestrado em
Administrao) Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2015.

ABSTRACT

Taking into account the confrontational nature of policies on climate change and the
importance of social participation in decision an important issue like this, the deliberative
capacity as a way to democratize society and solve some market failures, state bureaucracy
and representative democracy and due to technocrats characteristics of Paran State civil
servants, historically little opened to social participation, this study aimed: analyze how was
the participation of civil society in the formulation of Bioclimate Program Paran from the
deliberative capacity approach. Thus we conducted a qualitative study through documents and
interviews, the analysis of the categories of deliberative capacity. It was noticed that the
public space regarding this program consisted of some most active organizations, having more
financial, human and scientific resources. But some NGOs find it difficult to participate in
public policies, due to the lack of such resources and the lack of media support, for example.
Universities participat a little in Bioclima too. About empowered spaces, it was realized that
spaces for participation of society, as councils and forums, little debated about it. The direct
relationship of the State Secretariat of Environment (SEMA) with key actors were the main
form of routing demands on the program. The transmission of demands from civil society and
the provision of government accounts were made between the Secretariat and the most
influential and privileged NGOs. The Paranaense Forum on Global Climate Change also
served as accounting space, with the secondary role transmission. Finally there was little
decisiveness in Bioclimate, and the program has not been implemented, raising frustration in
NGO members. The lack of decisiveness is due to the lack of resources allocated to the
program, with the blocking of legal measures that would ensure the financing of Bioclima and
Pagamento por Servios Ambientais, because of the difficulties the State faces in creating a
calculation methodology for the payment of beneficiaries, and the lack of pressure groups
more connected to society for the program to be put into practice. Thus it was noted that
participation occurred selectively and not very decisive. Despite the selectivity, this can be
seen as a first step towards the democratization of environmental policy and climate change in
Parana, but it is necessary more openness to different groups can express their views and put
pressure on the State more decisively.

Key-words: Participation; Environmental Policy; Climate Change; Deliberative Capacity;

Democratization.
 LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 Evoluo do percentual de despesa da funo gesto ambiental em relao ao

gasto total estadual, corrigidos pelo IGP-DI (FGV), entre 2002-2013. ................................. 40
Figura 2 Representantes de organizaes que tiveram mais membros presentes nas reunies
do FPMCG (2012-2014) ........................................................................................................ .72
Figura 3 Recursos do FEMA e Frhi (2003-2013) corrigidos IGP-DI, ano-base 2014........81
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Recursos do Fundo Nacional sobre Mudanas Climticas (2011-2014). ............ 76

 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura organizacional da poltica sobre mudanas climticas do Paran ...... 45

Quadro 1 Leis e decretos da poltica sobre mudanas climticas do Paran ..................... 46
Quadro 3 Projetos do Programa Bioclima Paran...............................................................49
Quadro 4 Andamento da Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas.............................62
Quadro 5 Andamento dos instrumentos do Programa Bioclima Paran..............................62
Quadro 6 Andamento das atividades do Pagamento por Servios Ambientais ..................62
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
CERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos
Colit Conselho de Desenvolvimento Territorial do Litoral Paranaense
COP Conferncia das Partes
Copel Companhia Paranaense de Energia
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias
FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente do Paran
Fiep Federao das Indstrias do Paran
FNMC Fundo Nacional para Mudana do Clima
FPMCG Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais
FRHI Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Paran
GEE Gases de Efeito Estufa
HSBC HongKong and Shanghai Banking Corporation
IAP Instituto Ambiental do Paran
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IGEE Inventrio de Emisses Antrpicas Diretas e Indiretas de Gases de Efeito Estufa
IPCC Painel Intergovernamental de Mudana Climtica
ONG Organizao No Governamental
PCPV Plano de Controle da Poluio Veicular
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMISA Programa de Manejo Integrado de Solos e gua
PSA Pagamento por Servios Ambientais
PSDB Partido Social Democrata Brasileiro
PUCPR Pontifcia Universidade Catlica do Paran
RIO+20 Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel
RPPN Reserva Particular do Patrimnio Natural
Sanepar Companhia de Saneamento do Paran
SEIL Secretaria Estadual de Infraestrutura e Logstica
SEMA Secretaria Estadual de Meio Ambiente
SMMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Curitiba
SPVS Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educao Ambiental
UEL Universidade Estadual de Londrina
UEM Universidade Estadual de Maring
UFPR Universidade Federal do Paran
Uneap Unio das Entidades Ambientalistas do Paran
 SUMRIO

1 INTRODUO ......................................................................................................... 12

2 PARTICIPAO E DEMOCRACIA DELIBERATIVA ..................................... 18

3 POLTICA AMBIENTAL E DE MUDANAS CLIMTICAS .......................... 27

3.1 POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS ............................................................ 31

4 ESTRUTURA DA POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS NO

PARAN ....................................................................................................................... 40

4.2 ESTRUTURA DA POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS DO PARAN ............... 43

5 O PROGRAMA BIOCLIMA ................................................................................... 49

5.1 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS.............................................................. 52

5.2 CONCEPO IDEOLGICA ...................................................................................... 57

5.3 A POLTICA ESTADUAL DE MUDANAS CLIMTICAS: BALANO ATUAL .................. 62

6 CAPACIDADE DELIBERATIVA DO PROGRAMA BIOCLIMA .................... 66

6.1 ESPAO PBLICO ................................................................................................... 66

6.2 ESPAO EMPODERADO ........................................................................................... 70

6.3 TRANSMISSO E PRESTAO DE CONTAS .............................................................. 77

6.4 DECISIVIDADE ....................................................................................................... 80

6.5 DEMOCRATIZAO DO PROGRAMA BIOCLIMA ...................................................... 85

7 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 89

REFERNCIAS ........................................................................................................... 93
 12

1 INTRODUO

A ditadura no Brasil acabou de forma negociada entre a elite poltica do pas,

havendo pouca participao social no processo (ODONNELL, 1999). A baixa
participao na transio democrtica ainda hoje um trao marcante da democracia
brasileira. A estrada da redemocratizao brasileira apresenta um traado
desconcertado, em que caminhos paralelos, cruzamentos mal sinalizados, mltiplos
obstculos e bifurcaes conduzem o pas a diferentes orientaes e direes
(LCHMANN, 2003, p. 166). Pode-se afirmar que, devido ao seu carter inconcluso e
incerto, ainda so enfrentadas barreiras participao social no Brasil.
A capacidade deliberativa pode ser definida como uma abordagem que busca
construir a participao ampliada, autntica e com resultados concretos (DRYZEK,
1992). Ampliada para diversos interesses e discursos. Autentica, pois permite a
participao recproca e sem coero. J os resultados concretos so contrrios aos
simblicos. uma forma de se fazer cumprir o que foi estabelecido no pargrafo nico
do artigo 1 da Constituio Federal: Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituio. Esta
passagem demonstra o anseio da sociedade que queria mais democracia, no apenas de
forma representativa como, tambm, de forma direta. O conceito da capacidade
deliberativa permite avaliar empiricamente a qualidade democrtica por meio da
participao social e suas consequncias nas polticas pblicas. A construo da
capacidade deliberativa importante, tambm, para tratar questes conflituosas,
permitindo o debate sobre tais problemas.
Problemas ambientais so exemplos de questes conflituosas, pois possuem
caractersticas como complexidade e incerteza, difcil mensurao espacial e temporal,
os conflitos e aspectos econmicos, tnicos e culturais. Alm disso, suas causas esto
profundamente enraizadas nos padres de produo e consumo (DOVERS, 1996, p.
307), principalmente em problemas como o das mudanas climticas. Nessa rea em
especfico, apesar de alguns avanos graduais, existem diversos conflitos para se
estabelecer um acordo mundial para a reduo de GEE Gases de Efeito Estufa. Os
conflitos so gerados, por exemplo, na definio de quais pases tero que arcar mais
com os nus por reduzirem suas emisses de gases, como no caso do Protocolo de
Kyoto. Por conta de tais conflitos e da profundidade dos problemas envolvendo a
mudana dos padres de produo e consumo atuais, importante que as polticas
 13

ligadas s questes sobre mudanas climticas sejam participativas e democrticas, de

forma que todos tenham condies similares para poder definir quem pagar os nus
dessas polticas.
O Paran, seguindo os acordos internacionais e as polticas nacionais, vem
adotando polticas sobre mudanas climticas. Alm disso, em sua histria, vem
sofrendo com as alteraes climticas desde a dcada de 1950 pelo menos (MAACK,
2002) com alteraes nas chuvas e geadas no microclima, por conta do rpido
desmatamento ocorrido em seu territrio. Dessa forma, desde 2005, medidas estatais
foram tomadas, com a criao do FPMCG Frum Paranaense de Mudanas Climticas
Globais e, em 2007, com a instituio da Coordenadoria de Mudanas Climticas. No
ano de 2012 inaugurada a Poltica Estadual sobre mudanas climticas, que tem como
um de seus princpios norteadores a participao social. O programa mais importante
que vem sendo desenvolvido dentro dessa poltica o Programa Bioclima Paran, que
visa atuar nas questes envolvendo mudanas climticas e conservao da natureza,
tendo como mecanismos principais os incentivos econmicos, que seriam viabilizados
pelo PSA Pagamento por Servios Ambientais. Apesar da participao social ser um
dos princpios dessa poltica, o Paran tem um histrico envolvendo tecnoburocrtas
estatais que so, por diversas vezes, avessos a tal participao social (ALMEIDA;
BRAUNERT, 2007).
Levando-se em conta o carter conflituoso das polticas sobre mudanas
climticas envolvendo interesses distintos sobre o tema, considerando a importncia da
construo da capacidade deliberativa para democratizar a sociedade e evitar assimetrias
entre os atores na definio das polticas de mudanas climticas e suas consequncias e
pelo fato de o Programa Bioclima ser uma das principais aes do estado do Paran
sobre a questo das mudanas climticas, indaga-se: a partir da anlise da capacidade
deliberativa, como se deu a participao da sociedade civil na formulao do Programa
Bioclima Paran?
O objetivo deste trabalho analisar como se deu a participao da sociedade
civil na formulao do Programa Bioclima Paran por meio da categoria da capacidade
deliberativa. Como objetivos especficos temos: (1) descrever a origem e estruturao
da poltica sobre mudanas climticas do Paran; (2) descrever, segundo as
subcategorias da capacidade deliberativa, como se deu o processo de participao na
formulao do Programa Bioclima Paran e (3) Discutir as implicaes dos resultados
 14

encontrados para o processo de democratizao e ampliao da participao social no

Programa Bioclima Paran.
Esse estudo tem sua importncia devido natureza dos problemas envolvendo as
mudanas climticas. O assunto tem relevncia global, sendo que anualmente so
realizadas COPs Conferncias das Partes, em que os pases buscam estabelecer um
acordo sobre o tema. As mudanas climticas vm sendo tambm um dos principais
pontos discutidos quando se debate sobre a sustentabilidade, pois as alteraes do clima
tm fortes chances de causar grandes riscos s geraes futuras e, tambm, s atuais.
Sobre a participao social nesse tema, este estudo nota-se importante por
pesquisar como vem se dando tal participao em uma poltica relativamente nova,
principalmente no estado do Paran. Devido grande extenso dos problemas que
podem ser causados pelas mudanas climticas, mudando o padro de produo,
consumo e qualidade de vida da sociedade, implicando transformaes de grande
magnitude (DOVERS, 1996), alterando as estruturas econmicas, sociais e de poder e
por conta da importncia de se evitar assimetrias no pagamento do custo para a
realizao dessas mudanas, a participao de toda a sociedade faz-se necessria.
Espera-se contribuir para os estudos sobre organizaes pblicas,
especificamente sobre a questo da participao nas polticas ambientais. Este estudo
prope a utilizao de uma categoria de anlise importante para se avaliar a qualidade
democrtica da sociedade e das organizaes pblicas. Contribui tambm para a anlise
e gesto de polticas sobre mudanas climticas, alm de contribuir para a avaliao de
atores estatais e de organizaes da sociedade civil. Esta pesquisa til para
pesquisadores e para representantes de ONGs, visto que as discusses sobre a
capacidade deliberativa contribuem para o empoderamento e aumento da conscincia
crtica sobre o tema, ao analisar como vem se dando a participao no Programa
Bioclima.
Alguns estudos foram feitos no Brasil, buscando analisar a deliberao em
espaos democrticos, principalmente em conselhos e oramentos participativos, porm
poucos estudos tm se focado fora de tais arenas, estudando polticas pblicas que
envolvam fruns, ONGs, secretarias de estado etc. Se forem levados em considerao
os estudos feitos com base na abordagem de capacidade deliberativa de Dryzek (2009),
o nmero de trabalhos cai ainda mais, sendo que apenas o trabalho de Gil (2014)
utilizou essa abordagem. Nele foi analisado um projeto social e seu foco foi
 15

contextualizar a proposta deliberativa entre cidados comuns, situados em localidades

rurais, com baixa familiaridade com os instrumentos de participao e engajamento
poltico [...] (GIL, 2014, p. 3). A anlise desse estudo demonstrou que o Estado no
tomou iniciativas formais de aproximao entre o espao empoderado e os cidados
sobre o tema do desenvolvimento local baseado no turismo. Outro item demonstrado
foi o distanciamento entre as aes do espao pblico e o empoderado, entre a
sociedade civil e o Estado. Em relao ao trabalho de Gil, a presente pesquisa busca
analisar de forma diferente a categoria adotara por Dryzek, analisando uma poltica
pblica e no a proposta deliberativa entre os cidados comuns.
A metodologia do trabalho privilegiou uma abordagem qualitativa do tipo estudo
de caso. A escolha da metodologia qualitativa se deu por conta da abordagem da
capacidade deliberativa de Dryzek, que, em geral, exige que se considere diversos
discursos, valores, organizaes e espaos institucionais. O estudo de caso est
sustentado na necessidade de se buscar a maior profundidade possvel no estudo
usando-se as diversas fonte de dados disponveis em torno do tema da participao na
poltica de mudanas climticas paranaense. Esta pesquisa pode ser entendida como
exploratria por conta da carter ainda incipiente de pesquisas sobre o tema abordado e
utilizando a capacidade deliberativa como categoria analtica no pas.
Os dados foram coletados atravs de entrevistas e anlise documental. Foram
realizadas cinco entrevistas de forma semiestruturada, entre novembro de 2014 e maio
de 2015, pessoalmente (na cidade de Curitiba) ou por telefone, sendo que algumas
informaes foram complementadas por e-mail, em alguns casos. As entrevistas 1 e 5
foram realizadas com representantes de duas das trs ONGs que participaram
ativamente da formulao do Programa Bioclima. As entrevistas 2 e 3 foram realizadas
com integrantes das Coordenadorias de Mudanas Climticas e de Biodiversidade e
Florestas da SEMA. Por fim, a entrevista 4 foi realizada com uma representante de uma
ONG de com uma postura crtica s polticas de orientao mais centralizadoras e de
mercado, e que, por conta disso, percebeu-se excluda dos processos de formulao da
polticas mudanas climticas e de outros temas.
Quanto aos documentos, foram analisadas as atas do FPMCG, do CEMA Conselho
Estadual de Meio Ambiente, mensagens de governo, relatrios de ONGs e sites oficiais
de rgos pblicos. Analisou-se um total de vinte e duas atas do FPMCG: trs de 2007,
uma de 2008, aps quatro anos sem registro foram disponibilizadas sete atas de 2012,
 16

quatro de 2013, e sete de 2014. Ressalta-se que foram feitas reunies que no possuem
atas disponveis no site e tambm no se encontram com a secretria executiva do fundo.
Dentre as atas do FPMCG constam reunies plenrias, de comisso executiva, de
cmaras temticas e grupos de trabalho. Em muitas atas no se registra o tipo de reunio,
nem se informa o nmero de sequncia da mesma. O CEMA, pelo contrrio, em todas
as atas registra qual o nmero da reunio realizada. Foram analisadas as desoito atas
deste conselho tambm, de 2011 a 2014, perodo de formulao do Bioclima. Foram
analisados as mensagens do governo Assembleia Legislativa do Estado do Paran de
2011 a 2013. A mensagem de 2014 no foi publicada at o momento. Analisou-se
tambm os relatrios anuais das ONGs SPVS, Mater Natura e Fundao O Boticrio,
disponveis em seus respectivos sites.
A anlise foi realizada tendo como base a abordagem da capacidade deliberativa
de Dryzek (2009), juntamente com a influncia de outras obras do autor, que seguem a
mesma linha. Utilizou-se para analisar e organizar os dados do estudo as cinco
categorias sugeridas pelo autor: espao pblico (informal); espao empoderado
(formal); transmisso (do espao pblico para o empoderado); prestao de contas
(accontability) (do empoderado para o pblico); e decisividade (deciso com resultados
autnticos). Analisou-se as ONGs como organizaes principais a transmitirem as
demandas do espao pblico para o empoderado. Funcionrios da SEMA foram ouvidos
como representantes do espao empoderado. E a participao destes atores no Programa
Bioclima Paran foi o objeto de estudo. Evidncias sobre as condies para sua
implementao foram coletadas e analisadas como forma de se entender qual o grau de
decisividade desta capacidade deliberativa e as relaes informais e formais (atravs do
Frum) foram pesquisadas para se entender de que forma ocorreu a transmisso e
prestao de contas no Programa Bioclima. A triangulao foi um mtodo importante
para a anlise dos contedos, cruzando dados de forma a garantir maior confiabilidade
na apresentao das informaes e resultados da pesquisa.
O estudo foi organizado tendo nesta primeira parte apresentado a problemtica
que envolve o problema e a metodologia utilizada para entend-lo. No prximo captulo
apresenta-se a teoria utilizada, primeiramente focando na democracia deliberativa e
participao, e, em segundo lugar, discutindo questes sobre poltica ambiental e
mudanas climticas. No terceiro captulo descreveu-se a estrutura principal do Estado
encarregada pelo Bioclima, apresentando os espaos participativos, coordenadorias,
 17

fundos, leis e decretos que formam o programa. O quarto e quinto captulos apresentam
a poltica de mudanas climticas no Estado do Paran. O sexto e ltimo captulo
descreve as categorias da capacidade deliberativa para o caso analisado e discute a
democratizao do Programa Bioclima e das polticas de mudanas climticas.
 18

2 PARTICIPAO E DEMOCRACIA DELIBERATIVA

Neste captulo buscaram-se apresentar alguns aspectos tericos que sero

utilizados para analisar o Programa Bioclima Paran. A participao entendida neste
trabalho luz da Teoria da Democracia Deliberativa. Segundo tal corrente, a
participao deveria ir alm da escolha de representantes, buscando influenciar de
maneira mais direta a vida poltica. Como forma de se operacionalizar o estudo da
participao sob luz dessa teoria, utilizou-se a abordagem da capacidade deliberativa
de Dryzek (2009). Este autor orientou e orienta seus estudos buscando entender como se
deu a democratizao das polticas ambientais em diversos pases do mundo. As
categorias propostas por ele nos permite analisar quo ampla foi a participao da
sociedade no Programa Bioclima e leva em considerao tambm os resultados da
participao, ou seja, no considera apenas o fato de ter sido democrtico, mas, tambm,
o fato dessa democracia ter sido efetiva ou no nas polticas pblicas.
A participao no Brasil vem percorrendo caminhos difceis aps a sada do
regime militar (LCHMANN , 2003). Um das causas dessa trajetria o modo como a
transio para a democracia ocorreu. O Brasil foi um dos pases que teve uma transio
negociada, na qual a elite poltica brasileira teve o controle do processo, sendo que a
populao em geral pouco participou disso (ODONNELL, 1999). Mesmo com o fim da
ditadura, os militares e seus apoiadores continuaram ocupando cargos polticos, com
isso no houve total rompimento com o antigo regime, o ditatorial. Devido a essa falta
de ruptura entre o perodo autoritrio e o democrtico, a democracia no Brasil vem
apresentando diversas barreiras participao social.
Hoje em dia, a despeito dessas barreiras, no Brasil, vem-se construindo a
democracia, mesmo que com dificuldades. A questo que fica : como podemos estudar
a democracia? Existem vrias teorias sobre o tema, sendo que geralmente os autores
dessa rea dividem-na em duas grandes correntes, a da democracia representativa e a da
democracia participativa (PATEMAN, 1992; CHEREN et al., 2008; CREMONESE,
2006). A corrente representativa v a participao principalmente no momento das
eleies, quando a populao analisar como os atuais representantes responderam aos
anseios de seus representados e quais outros possveis representantes apresentam-se
nesse momento eleitoral. ODonnell (1994), porm, mesmo fazendo parte dessa
corrente, critica a democracia delegativa, ou seja, ele contra o ato de se participar
apenas na hora do voto, delegando a responsabilidade aos eleitos. Segundo o autor, a
 19

participao deve existir a todo o momento, com a populao monitorando as aes de

seus representantes.
Dahl (2001), outro representativista, tambm estende a viso de como a
participao pode ser vista. O autor apresenta uma abordagem terica da democracia em
pequena escala, baseada em cinco categorias: participao efetiva; igualdade de voto;
entendimento esclarecido; controle do programa de planejamento e incluso de todos os
adultos. A primeira, participao efetiva, refere-se ao direito de todos opinarem a
respeito do que est sendo discutido. A igualdade de voto quer dizer que todos, na
democracia, devem ter direito de votar sobre algo, sendo que ningum tem o direito de
ter seu voto valendo mais do que o de outro. O entendimento esclarecido importante,
pois todos devem ter a oportunidade de entender claramente quais alternativas existem e
quais as implicaes de cada uma delas. J o controle do programa de planejamento a
possibilidade de se alterar regras maiores, como a constituio, permitindo a melhoria
dos processos. A incluso dos adultos aparece como categoria importante, pois, em
muitas sociedades, alguns eram excludos, como escravos, estrangeiros, pobres,
mulheres etc. Contudo, apesar de Dahl (2001) apresentar esse modelo terico, ele
argumenta que isso s funciona em escala pequena, sendo que em escalas maiores seria
necessrio um sistema de representao e outras instituies, reduzindo o papel da
participao da sociedade como um todo.
Os tericos da democracia participativa veem a questo da escala de outra forma.
Alguns buscam um sistema hbrido, cuja representao seria importante, mas no
poderiam ser negligenciadas outras questes, como a funo educativa da participao,
ou seja, quando as pessoas passam a fazer parte e participam de instituies e processos
mais democrticos, elas aprendem a ser mais participativas tambm (PATEMAN, 1992),
dessa forma seria possvel uma democracia de fato, como os participacionistas
defendem. Para esses tericos, a democracia s verdadeira se a sociedade como um
todo for democrtica e participativa. Como forma de se alcanar a maior participao da
populao, um dos focos principais de vrios autores (LCHMANN, 2003; COELHO,
2004; CARNEIRO, 2005; ALMEIDA; TATAGIBA, 2012) so experincias como os
conselhos gestores e o oramento participativo, em que a populao possibilitada a
participar diretamente do que se discute nessas instituies. Nessas experincias, os
autores percebem o funcionamento de uma democracia em pequena escala e analisam
como essa cultura democrtica pode se estender para escalas maiores.
 20

John Dryzek busca desenvolver a democracia deliberativa em grande escala por

meio do que chama de democracia discursiva (DRYZEK; NIEMEYER, 2008).
Apesar de ser invivel toda a populao expressar sua opinio sobre algum assunto,
possvel que os discursos que envolvem tal questo sejam ecoados. A capacidade
deliberativa de uma sociedade torna-se importante para que esses discursos possam ser
concretizados pelas polticas pblicas. Segundo Dryzek (2009), a capacidade
deliberativa formada por cinco categorias, sendo elas: o espao pblico; o espao
empoderado; a transmisso; prestao de contas (accountability) e decisividade
(decisiveness).
O espao pblico um espao com poucas restries legais e de pessoas que
contenham uma diversidade de pontos de vista, e
estes espaos podem ser encontrados em conexo com a mdia,
movimentos sociais, associaes ativistas, locais onde as pessoas
podem se reunir e conversar (cafs, salas de aula, bares, praas), a
internet, audincias pblicas, e fruns desenhados por cidados
(DRYZEK, 2009, p. 1386).

Alm disso, o espao empoderado um espao deliberativo para atores,

reconhecidamente representantes de instituies produzindo decises coletivas
(DRYZEK, 2009, p. 1386). Esses espaos so, por exemplo, as cmaras das legislaturas,
conselhos gestores e cortes constitucionais. As instituies no precisam ser
empoderadas formalmente, isto , redes podem ser consideradas nessa categoria. Os
espaos pblicos e empoderados podem ser testados pelo grau em que cada um deles
so inclusivos para interesses e vozes relevantes (DRYZEK, 2009, p. 1386).
A transmisso a categoria responsvel por fazer o espao pblico influenciar o
espao empoderado por meio de campanhas polticas, retrica, argumentos e ligaes
pessoais entre atores nos dois tipos de espaos. O relacionamento entre o espao
pblico e o empoderado pode ser crtico, pode ser cooperativo, ou pode ser os dois
(DRYZEK, 2009, p.1387). A prestao de contas a contrapartida do espao
empoderado para o espao pblico. a chave para a gerao de ampla legitimidade
deliberativa para resultados coletivos (DRYZEK, 2009, p.1387). Os elementos
mencionados no espao empoderado podem ser mecanismos de prestao de contas,
como as campanhas eleitorais, onde os polticos tem que justificar suas posies para o
pblico mais amplo (DRYZEK, 2009, p.1387). Por fim, temos a decisividade, que
significa que os quatro elementos anteriores precisam influenciar de fato no contedo
 21

das decises coletivas. Ou seja, as deliberaes necessitam ser autnticas, e no apenas

simblicas.
Tais categorias sero analisadas neste trabalho. O espao pblico o mais difcil
de se investigar, j que ele ocorre a todo o momento nas discusses informais entre as
pessoas, mas ser pesquisado por meio das ONGs ambientalistas, fundaes
empresariais, acadmicos, funcionrios do governo e jornais. Os espaos empoderados
sero analisados por meio das atas do CEMA, do FPMCG Frum Paranaense de
Mudanas Climticas Globais, e das relaes que a SEMA tem com outros atores. A
transmisso ser a parte que mais ter importncia para este trabalho. Analisar-se-
como os atores tm influenciado as decises polticas e quais tm permisso para
transmitir ou no o que a esfera pblica tem discutido. A prestao de contas ser
analisada dentro dos espaos empoderados, buscando identificar qual o retorno dos
funcionrios pblicos para os outros agentes. Por fim, a decisividade ser investigada
por meio dos resultados alcanados pelo Programa Bioclima Paran, principal programa
sobre mudanas climticas e locus deste trabalho.
Dryzek traa uma linha de pensamento em que a capacidade deliberativa seria
uma forma de se construir uma democracia deliberativa ou discursiva mais forte,
contribuindo, assim, para a maior democratizao da sociedade. Para o autor, ela pode
ser entendida por trs categorias principais: ampliao, escopo e autenticidade
(DRYZEK, 1997). Essas categorias relacionam-se s da capacidade deliberativa, sendo
que estas so mais amplas, compreendendo a democratizao da sociedade como um
todo. A maior capacidade deliberativa levaria maior democratizao da sociedade.
A categoria ampliao refere-se abertura para que todas as pessoas possam
participar das decises polticas. No caso da democracia deliberativa, como no h
como incluir todas as pessoas em um debate, necessrio que se promova o maior
nmero de discursos possveis em uma discusso de determinada poltica pblica. A
democracia no pode ser uma contagem de cabeas mesmo cabeas deliberantes. [...]
devemos falar de legitimidade discursiva apenas na medida em que aquela competio
possa ser empenhada por uma ampla variedade de atores competentes (DRYZEK,
2004, p. 58). Assim sendo, Dryzek (2004) argumenta que, para a democracia
deliberativa ser legitimada, necessrio que as decises permitam uma amplitude de
discursos, e, ao serem discutidas pela opinio pblica, definiro um resultado provisrio.
 22

O escopo outra categoria de democratizao analisada por Dryzek. Ela refere-

se ao nmero de questes que esto submissas ao controle popular. Quanto mais
questes so levantadas, maior a probabilidade de que mais grupos estejam
participando da poltica. O Estado pode barrar alguns grupos (principalmente os mais
radicais) de participar de determinadas questes, mas estas podem no ser submetidas
ao controle popular tambm pela falta de importncia do assunto para a sociedade civil.
ONGs podem deixar determinada questo em segundo plano e no lutar pela
democratizao desse tal assunto. Dessa forma as desigualdades de participao em
determinadas questes podem partir do Estado e/ou da sociedade civil, seguindo a linha
de pensamento de democratizao de mo dupla de Dryzek.
Por fim, o autor utiliza a autenticidade da participao como categoria de anlise.
Essa autenticidade antnima participao simblica, ou seja, a participao deve
ocorrer de fato, no apenas como fachada. Conselhos e fruns de polticas pblicas, por
exemplo, devem permitir que a participao de diferentes setores e discursos faam-se
presentes para que sejam democratizados. Os resultados das deliberaes tambm tm
de ser autnticos. Processos de participao democrticos que no transformam as
propostas em aes reais demonstram que a participao continua sendo simblica, pois
as polticas implementadas de fato ocorreram de forma no democrtica.
Lchmann uma das autoras que mais estuda Dryzek no Brasil e, segundo a
autora, Dryzek aponta os movimentos sociais como os atores centrais para a
construo de espaos deliberativos crticos s instituies existentes (LCHMANN,
2012, p. 73). Dryzek enfatiza o papel dos discursos na esfera pblica, dando nfase
contestao, e no nas relaes entre atores com discursos parecidos (LCHMANN,
2012). A autora, porm, apresenta a posio de outro terico (MUTZ, 2006), cuja
argumentao a de que as pessoas que pensam da mesma forma incentivam uns aos
outros para a ao coletiva e promovem o tipo de paixo e entusiasmo que so centrais
para a motivao da participao poltica. Dessa forma, percebe-se que h um embate:
ao mesmo tempo que a abertura para diversos discursos possibilita maior participao,
esta geralmente motivada pelo agrupamento de pessoas que pensam de forma parecida.
Dryzek et al. (2003) demonstra que, na Alemanha, o Estado geralmente exclui o
movimento ambiental por meio de funcionrios pblicos que no consideram interesses
populares fora das normas legais abstratas; burocratas que veem os ativistas
oposicionistas como causadores de problemas, que s querem atrapalhar as atividades
 23

do Estado, sendo hostis quanto abertura de informaes para a sociedade civil. Para os
funcionrios pblicos deste pas, as justificativas cientficas so as nicas importantes, e
atores que no tm essa capacidade tcnica geralmente so excludos e desqualificados.
Como resposta, o movimento ambiental tem sido muito mais oposicionista,
apresentando discursos de confronto aos do Estado. Grupos que no puderam participar
da formulao das polticas pblicas passam a barrar a implementao destas, gerando
vrios conflitos. Como as justificativas cientficas so muito importante para os
germnicos, o movimento ambientalista uniu-se s universidades com o objetivo de
produzir relatrios tcnicos que pudessem contrariar as justificativas de outros atores,
como o Estado e as empresas. Assim,
o Instituto para a Ecologia Aplicada, fundada em 1977, procurou
atender a demanda por dados tcnicos e cientficos que poderiam ser
utilizados como apoio s queixas que desafiavam as instalaes
industriais ambientalmente questionveis nos tribunais (DRYZEK et
al., 2003, p.189).

Por outro lado, a Noruega apresenta-se como um dos Estados mais ativamente
inclusivos de movimentos sociais (DRYZEK et al., 2003). ONGs ambientais tm um
amplo apoio estatal. O prprio Estado Noruegus criou organizaes guarda-chuva para
abrigarem ONGs e dar apoio a elas. Financeiramente, o poder pblico incentiva
iniciativas que estejam de acordo com as prioridades do governo. Os comits so
configurados pelo governo e utilizados a fim de produzir propostas ao parlamento.
Nesses comits, a fora do governo consegue dominar interesses fragmentados,
fortalecendo as aspiraes de grupos mais organizados, como os do governo. Alm
disso, a representao no comit d-se pelos conhecimentos tcnicos das organizaes,
e no por terem pontos de vista diferentes. Em resumo pode-se dizer que a incluso
promovida pelo Estado na Noruega corroborou com que as ONGs assumissem um
carter mais tcnico e cooperativo com o governo.
Dessa forma, o autor demonstra que, quando o Estado inclui o movimento
ambiental, como no caso da Noruega, este movimento pode acabar tornando-se
profissionalizado e com pouca base popular, sendo cooptado para atender aos interesses
do Estado. J em casos cujo movimento ambiental geralmente excludo, como na
Alemanha, o movimento acaba tornando-se mais combativo s aes do governo e
empresas, ganhando maior apoio popular, e sendo representado, portanto, por mais
pessoas. Assim, a participao seletiva, abrindo espao apenas pela capacidade tcnica,
reduz as possibilidades de uma maior democratizao das polticas ambientais,
 24

bloqueando a participao de grupos que devem ser ouvidos, mas no tm recursos

suficientes para poder embasar seus argumentos de forma cientfica (DRYZEK et al.,
2003).
Percebe-se que existem duas estratgias utilizadas pelos diferentes atores,
principalmente nos movimentos sociais e ambientais, para influenciar as polticas
pblicas. Essas estratgias so divididas entre as de cooperao e as de oposio.
Os atores que buscam a cooperao por meio de uma estratgia convencional
seguem a filosofia de que melhor cooperar com o capitalismo do que ser contra ele.
Esses atores so guiados geralmente por uma viso de modernizao ecolgica: A
cooperao entre organizaes ecolgicas profissionais governamentais e centralizadas,
um tipo de ecocorporativismo parece ser benfico para a realizao das polticas
ambientais (JNICKE, 1997, p. 76). Assim, segundo Jnicke (1997, p. 81), um
trilogo funcionando entre administrao, grupos de interesse verdes e indstria so
elementos importantes da capacidade integrativa, que formam o capacity building
para o sucesso da poltica ambiental. Le Prestre (2000) segue o mesmo caminho,
argumentando que as organizaes da sociedade civil deveriam apoiar as iniciativas que
do certo, ao invs de ficarem apenas se opondo s aes das organizaes estatais e
econmicas.
Atores que adotam uma estratgia oposicionista perseguem valores ecolgicos e
democrticos na sociedade civil em vez de no Estado. Ocorre que grupos particulares
ou indivduos podem s vezes tentar influenciar funcionrios do governo, s vezes
participar em exerccios apoiados pelo governo (como consultas pblicas) e s vezes
participando em discusses independentes, boicotes, demonstraes ou aes
comunitrias (DRYZEK, 1997, p. 117). Nesta direo as ONGs tm se valido da
mdia, dos grandes shows e da organizao de manifestaes pblicas. De fato esta a
forma de atingir um pblico mais amplo, de obter solidariedade de cidados informais,
no participantes, em geral, do associativismo civil (SCHERER-WARREN, 1996, p.
8). No Brasil, as ONGs surgiram nas dcadas de 1970 e 1980, marcadas por uma
postura poltica em oposio ao governo militar e, tambm, pela participao no
processo de redemocratizao do pas (MEDEIROS, 2002).
A experincia da cidade de Fortaleza um bom exemplo de como o movimento
ambiental pode adotar uma agenda mais moderada ou mais radical, nesta cidade:
As diferenas, a partir dos anos 1980, entre militantes do
ambientalismo em Fortaleza, esto relacionadas sua origem, com
 25

diferentes perspectivas de concepo do meio ambiente. Havia entre

esses atores, preocupao com questes tcnicas dos problemas
ecolgicos que propem solues objetivas para minimizar ou evitar a
degradao ambiental. Havia tambm os que, com vivncia nos
movimentos de esquerda e do movimento estudantil da dcada de
1960, mantiveram postura mais crtica com relao s medidas
antidemocrticas dos governantes e defenderam propostas de
transformao para a cidade, no sentido de possibilitar a gesto
territorial mais justa. (NOTTINGHAM, 2006, p.153)

No Paran, o caso da Usina Hidreltrica de Mau (RODRIGUES, 2012)

demonstrou como o movimento ambiental atuou de forma oposicionista, unindo-se s
universidades da mesma forma que na Alemanha. A coalizo contra-usina contou com o
apoio das universidades estaduais de Londrina e de Maring (UEL e UEM), que
produziram relatrios demonstrando os problemas tcnicos, sociais, culturais etc. do
projeto e materiais de conscientizao da populao, buscando a mobilizao popular.
Ao final do processo, a Usina foi construda, porm as informaes produzidas foram
teis no sentido de possibilitar algumas medidas de correo pelos danos causados
mediante o pagamentos de indenizaes. Ainda no Paran, desde 1994, as organizaes
ambientalistas se organizaram e passaram a divulgar [...] a Lista dos Sujos do Paran
(GODOY, 2014, p.104), em que premiavam as empresas e autoridades que mais
contribuam para a degradao do meio ambiente no estado. Percebe-se, assim, que o
estado do Paran j apresentou episdios cujo movimento ambiental atuou de forma
oposicionista em relao a alguns temas.
Atuaes de oposio so importantes para Dryzek, pois o autor afirma que, se
determinados interesses no estiverem nos imperativos do Estado, em seu core, a
incluso s dar prmios simblicos para os grupos que representam tais interesses
(DRYZEK et al.,1996; et al., 2003). Dessa forma, a incluso poltica e o fomento estatal
para o movimento ambiental podem ser algo ruim em termos de participao, assim
como no caso do Mxico, cuja incluso cooptou os movimentos sociais (DRYZEK,
1996). Assim sendo, a oposio importante para que o movimento ambiental no seja
cooptado pelo Estado. A participao, portanto, ser entendida neste trabalho como
aquela em que vrios atores diferentes, com vrias formas de interpretar o assunto,
envolvem-se em determinada questo, no caso, a poltica de mudanas climticas do
Paran, mais especificamente o Programa Bioclima. Alm disso, a decisividade e
autenticidade da poltica importante, portanto, alm de esta ser ampla, a participao
deve levar a resultados autnticos, com polticas sendo implementadas de fato. A no
 26

implementao dessas polticas poderia ser entendida como um indicador de uma

participao simblica.
Nesse trabalho defende-se a tese de que a participao no Programa Bioclima
ocorreu de forma seletiva e com baixa decisividade. Houve pouca oposio por parte da
sociedade civil, apenas ONGs com caractersticas profissionalizadas puderam participar
da formulao do programa. As universidades pouco atuaram no Bioclima e no
apoiaram organizaes de oposio na produo de informaes. Dessa forma houve
pouca ampliao para a participao de diversos atores, o que impactou no escopo do
programa, que foi planejado, envolvendo diversas reas, porm foi reduzido ao PSA, ao
longo do tempo. Alm disso, o Bioclima ainda se encontra em fase de formulao, no
tendo sido implementado, causando descontentamento de diversas organizaes. Assim
sendo, a participao, alm de seletiva, foi simblica, no gerando resultados autnticos
at o momento.
 27

3 POLTICA AMBIENTAL E DE MUDANAS CLIMTICAS

Neste item sero apresentados alguns entendimentos importantes para se

entender questes relativas ao Programa Bioclima Paran. O objetivo deste captulo
entender as caractersticas da poltica ambiental e suas relaes com a participao da
sociedade civil, que podem representar dificuldades adicionais para a construo da
capacidade deliberativa e, ao mesmo tempo, ampliar tal capacidade, pois, por gerar
conflitos, tal poltica proporciona debates que podem ser saudveis para a deliberao
pblica, gerando polticas mais robustas. Iniciar-se- com o conceito de poltica
ambiental apresentada por Kraft (2011, p. 39):
A poltica pblica pode ser definida como um curso de ao do
governo em resposta aos problemas sociais, o que os governos
optam por fazer sobre aqueles problemas. Poltica ambiental refere-se
a aes governamentais que afetam ou tentam afetar a qualidade do
ambiente ou a utilizao de recursos naturais. Ela representa deciso
coletiva da sociedade com relao realizao de determinados
objetivos ambientais e s ferramentas especficas usadas para alcan-
los. [...] Poltica ambiental inclui no s o que os governos optam por
fazer para proteger a qualidade do meio ambiente e recursos naturais,
mas o que eles decidem no fazer, a deciso de no agir significa que
os governos permitem que outras foras moldem o meio ambiente.

A poltica ambiental tem algumas particularidades. Ela complexa, envolta de

incertezas, difcil de ser mensurada, difcil de delimitar quais seus limites temporais e
espaciais, alm de lidar com aspectos tnicos, culturais e econmicos (LE PRESTRE,
2000; DOVERS, 1996). Dessa forma, as questes ambientais so difceis de lidar, pois
as pessoas esto acostumadas a pensar no curto prazo, e a poltica ambiental requer
medidas de longa durao. So problemas complexos, que envolvem vrias disciplinas e
vrias dimenses, alm de vrios atores, e essa grande quantidade de fatores, que
precisam ser levadas em conta, dificultam o mobilizao de aes por parte das pessoas
em geral e das instituies.
Esta uma poltica envolta por vrias discusses, das quais: a disputa entre a
tecnocracia e a democracia. Muitos julgam que a poltica ambiental tem carter
estritamente tcnico, portanto os especialistas so os nicos que tm direito de opinar
nessa poltica. Outros interpretam de maneira diferente, argumentando que o
conhecimento cientfico importante, porm existem outras questes a se considerar.
Dryzek (1992, p. 28) argumenta que a expertise neutra embutida na administrao
um mito sob condies ecolgicas complexas, e isso especialmente verdadeiro quando
se adiciona as dimenses morais e polticas dessas questes. A corrente democrtica
 28

defende que existem questes no apenas cientficas e sim polticas. necessria a

participao de todos os envolvidos para se definir de que forma sero executadas as
polticas ambientais, pois todas as alternativas tero preos a serem pagos por alguns
segmentos da sociedade.
A maioria dos autores defende a participao como forma de se chegar
sustentabilidade, mesmo sendo de correntes diversas. Sero apresentadas brevemente
algumas vises sobre a participao na poltica ambiental. So vises diferentes que
sero analisadas como forma de se ter uma percepo geral do assunto. A corrente
adotada neste trabalho segue a linha adotada por Dryzek et al. (2003). Para esse autor,
importante a participao ampliada, envolvendo diversos entendimentos sobre a poltica
ambiental. Uma sociedade civil organizada oposicionista, como no caso da Alemanha,
garante maior participao social e evita a cooptao de grupos pelo Estado e mercado.
Sociedades com vis mais cooperativo e profissionalizado tendem a ter organizaes
mais tcnicas e pouco participativas, como no caso da Noruega (DRYZEK et al., 2003).
Para essa teoria, o debate essencial a fim de que a democratizao da poltica
ambiental, e este trabalho seguir tal entendimento. A seguir sero apresentadas outras
vises sobre o assunto.
Beck (2010) argumenta que estamos em uma sociedade de risco, e, nesta, todas
as decises tomadas so incertas, sempre havendo riscos de se gerar mais ou menos
danos do que outras. O autor afirma tambm o fato de o Estado ter perdido seu poder
para instituies como o mercado e a cincia. Dessa forma argumenta que o poltico se
torna apoltico e o apoltico, poltico (BECK, 2010, p. 279). As maiores decises so
tomadas pelas empresas e institutos tecnolgicos, que decidem o que deve ser
pesquisado. Por que investir mais na pesquisa de agrotxicos que na de alternativas
orgnicas, por exemplo? Beck (2010) defende a democratizao desses espaos, que
anteriormente no eram vistos como polticos. Discute tambm o fato de que os riscos
tornaram-se globais, fazendo-se necessria uma democracia global para que esses riscos
sejam enfrentados. Outra questo importante levantada pelo autor o fato de que o
progresso tornou-se uma tradio, em que no se discute se o crescimento bom ou no.
Dessa forma no existem possibilidades de a populao mundial escolher qual sistema
melhor, em qual as pessoas gostariam de viver.
A Teoria da Modernizao Ecolgica tambm considera a democracia como
essencial para a proteo ambiental. Defendem a ideia de que somente sociedades
 29

democrticas e com certo nvel de conscincia ambiental podero ser ecologicamente

modernas (MOL, 2000). Jnicke (1997), seguindo a Teoria da Modernizao Ecolgica,
v a informao, participao e integrao (cooperao entre os diversos atores) como
capacidades institucionais essenciais para a modernizao ecolgica, sendo estas as trs
caractersticas de uma democracia, em especfico, da democracia deliberativa. A
participao exaltada principalmente para fora do Estado; este aparece como uma
instituio secundria para algumas seguimentos dessa corrente.
Uma caracterstica central da reforma ecolgica de que a questo
dos melhoramentos ambientais no tem de ser explicitamente
expressada e reforada pelo Estado continuamente, assim o meio
ambiente tem se tornado institucionalizado at certo ponto em prticas
econmicas (MOL, 1997, p. 145).

A modernizao ecolgica uma teoria que busca dar mais autonomia ao

mercado, acreditando que este dar conta de resolver os problemas ambientais. O que
vai contra o que pensam alguns autores mais ligados s teorias marxistas ecolgicas,
que criticam a centralizao do mercado e entendem o Estado como um campo de
disputa, cuja participao social pode produzir resultados mais socialmente justos.
Foladori (2001, p.105) acredita que as diferenas na forma social de produo so
decisivas na determinao de que materiais usar, do ritmo com que sero usados e do
relacionamento com o meio ambiente, assim como da eventual existncia e da
particularidade da populao excedente [pobreza]. Como existem essas diferenas,
deveria haver tambm possibilidades de escolha de qual forma social de produo
deveria ser adotada. Dessa forma,
S uma sociedade organizada a partir da livre associao entre os
produtores poder transformar a atual economia em uma economia
poltica, na qual decises econmicas seja resultado da vontade
coletiva conscientemente expressa; em que as diretrizes no
provenham dos preos, mas dos interesses de longo prazo da
populao, no deixando, como faz a sociedade capitalista, uma
deciso to importante nas mos das foras ocultas do mercado.
(FOLADORI, 2001, p.161).

A sociedade escolheria quais rumos deveramos tomar, o mercado deixaria de ter

o monoplio do poder de deciso. OConnor (2002), seguindo uma linha ecomarxista,
acredita que a presso popular induzir o Estado a imputar custos ambientais ao
mercado. Ele acredita que entre as estratgias para se enfrentar o capital global est a
necessidade de se desenvolver conscientemente uma esfera pblica, na qual
trabalhadores e ambientalistas trabalhassem juntos. Outras estratgias seriam a criao
 30

de alternativas econmicas e ecolgicas dentro dessa esfera pblica e tambm a

organizao de lutas para se democratizar o Estado.
Apesar de serem de correntes diferentes, alguns autores apresentam semelhanas
em alguns pontos especficos. Por exemplo, tanto Foladori (2001) quanto Beck (2010)
parecem ser contrrios tradio do progresso, argumentando a favor de que as
pessoas deveriam poder escolher entre as alternativas existentes. Beck (2010) defende
tambm que na sociedade de risco vrias interpretaes esto disputando a percepo da
populao, dessa forma um entendimento esclarecido, uma das categorias da
democracia de Dahl (2001), essencial nessa teoria. Os ecomarxistas acreditam que o
Estado a principal instituio a dar conta dos problemas ambientais, pois somente ele
pode regular o mercado. A participao importante para que se decidam em conjunto
quais os rumos a serem tomados. A sociedade civil importante nessa fase de
formulao, porm a execuo papel principal do Estado. Dryzek, como um terico da
democracia, entende a importncia da participao e das disputas pelas percepes da
populao, pois diferentes discursos em debate podem gerar maior democratizao da
sociedade. Dryzek, de certa forma, tambm percebe a importncia do Estado, mas a
forma como este dever agir seria definida de forma democrtica, aps amplo debate
pblico.
A Teoria da Sociedade de Risco, de Beck, e a modernizao ecolgica percebem
a reduo da centralidade do Estado, mas continuam dando espao importante
sociedade civil e ao mercado. Observ-se, porm, que divergem em grande parte sobre
qual o papel desses atores. Para Beck (2010), o mercado e a cincia so atores muito
poderosos e reduziram a centralidade do Estado, portanto a sociedade civil deveria focar
nesses grandes atores buscando democratizar as decises tomadas por eles. J para os
autores da modernizao ecolgica, o mercado o ator principal a levar a sociedade
sustentabilidade. A sociedade civil tem papel importante, pois, se os consumidores
demandarem aes sustentveis das empresas, os mecanismos de oferta e demanda
faro com que tais empresas tornem-se ecologicamente corretas para se adequarem s
demandas de mercado. O Estado tem importncia, mas esta reduzida, pois os
mecanismos de mercado supririam a maior parte dos problemas ambientais. Para
Dryzek, o ator mais importante a sociedade civil, posto que esta tem o potencial de
democratizar todas as esferas, tanto Estado quanto mercado e cincia. a sociedade
civil, tambm, que deve democraticamente decidir, com entendimento esclarecido, qual
 31

instituio dever ser mais importante, porm sem reduzir a centralidade da participao
social.
A poltica ambiental tem dificuldades de ser executada pelo Estado por diversas
razes. Uma delas o fato de a sociedade civil pression-lo de forma muito sutil, no
colocando em risco o sistema atual. Alm disso, as questes ambientais so complexas e
envoltas de incertezas, e as estruturas do Estado so formadas para atuarem por meio da
diviso do trabalho administrativo, ou seja, as diversas agncias estatais trabalham
individualmente, e no em conjunto. Questes ambientais so complexas demais para
serem fragmentadas nessas agncias, e isso dificulta a ao estatal. So de difcil
mensurao, portanto a populao tem dificuldades de saber se o Estado tem atuado de
fato para resolver os problemas ambientais ou se est criando apenas polticas
simblicas. So de difcil delimitao espao-temporal, assim sendo, muitas vezes,
essas questes ultrapassam as fronteiras administrativas, requerendo aes conjuntas
entre cidades, estados e pases. So tambm problemas de longo prazo, portanto
ultrapassam o perodo de quatro anos das eleies, o que dificulta a ao dos
governantes nessas causas, pois seus efeitos s sero sentidos muito tempo depois.
Questes ambientais lidam com aspectos tnicos, culturais e econmicos. Mudanas so
sempre difceis de serem levadas adiante, e as questes ambientais muitas vezes
requerem amplas mudanas em vrios aspectos da sociedade em que vivemos. A
complexidade das questes ambientais, somada complexidade de se trabalhar de
forma participativa, representa grandes desafios organizao estatal e sociedade civil.
Polticas sobre mudanas climticas so relativamente novas e so ainda mais difceis
de serem trabalhadas.

3.1 POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS

Existem teorias diferentes sobre as mudanas climticas e as mais aceitas so

aquelas que entendem a ao do homem como a principal causa do aquecimento global,
que tambm o pensamento base para as polticas sobre esse tema. Segundo essa
corrente, As mudanas climticas antropognicas esto associadas s atividades
humanas com o aumento da emisso de gases de efeito estufa, de queimadas, com o
desmatamento, a formao de ilhas urbanas de calor, etc (NOBRE; SAMPAIO;
SALAZAR, 2007). A emisso de gases de efeito estufa, como o carbono, um dos
 32

pontos mais focados pelas polticas pblicas sobre mudanas climticas. Para se reverter
tal fenmeno, o plantio de arvores tem sido muito utilizado.
As polticas sobre mudanas climticas poderiam ser enquadradas na
classificao de Dovers (1996) como macro-problemas, que so:
Multi-facetados, complexos, envoltos de incertezas, espacialmente e
temporalmente difusos, altamente conectados com outras questes,
ameaando grandes possveis perturbaes nos sistemas humanos e/ou
naturais, alm de estarem alm do alcance das habilidades polticas
existentes. Suas causas esto profundamente enraizados nos padres
de produo e consumo. Globalmente, os exemplos incluem as
alteraes climticas, perda de biodiversidade e crescimento das
populaes humanas e as taxas de consumo de recursos (DOVERS,
1996, p. 307)

Entende-se, portanto, que esses problemas so muito difceis de lidar por conta
dessas caractersticas, causando vrias discusses em todo o mundo. Alguns cientistas
defendem que as mudanas climticas vm sendo ocasionadas pela ao dos seres
humanos, outros vo contra, defendendo que estamos passando por um ciclo natural da
Terra. Se um lado ou o outro est certo, no temos como saber, porm nosso trabalho,
como cientistas sociais, estudar como a sociedade incorpora essas temticas. Mas o
que vem a ser a mudana climtica? Para Giddens (2010, p. 19), o termo:
Se refere ao fato de que as emisses de gases geradores do efeito
estufa, produzidas pela indstria moderna, vm fazendo o clima da
Terra se aquecer, com consequncias potencialmente devastadoras no
futuro.

Por essa definio, o autor assume a mudana climtica como efeito das aes
humanas. De certa forma, essa definio no est errada quando se trata da poltica de
mudanas climticas. Medidas de mitigao s tm sentido se crermos que o clima tem
mudado por conta de nossas aes, que so passveis de transformao rumo a uma
reduo de emisses de gases do efeito estufa GEE. claro que a poltica no feita
apenas de uma percepo. Muitas vezes, grupos cticos em relao a esse conceito tm
barrado as polticas sobre mudanas climticas.
As polticas sobre mudanas climticas podem ser definidas como aquelas que
visam mitigar os efeitos e adaptar a sociedade frente aos fenmenos causados pelo
aquecimento global, que foram causados pelo homem. As polticas de mitigao visam
reduzir a quantidade de GEE na atmosfera pela captura de carbono realizada pelas
rvores ou pela reduo de emisses na fonte, com energias alternativas e reduo nos
padres de produo e consumo. As polticas de adaptao necessitam de um bom
 33

conhecimento sobre as reas com maiores riscos aos efeitos das mudanas climticas,
que devero ser preparadas para lidar com tais consequncias. No caso de polticas
urbanas, por exemplo:
Com aes de mitigao, pode-se reduzir substancialmente o impacto
ambiental das reas urbanas e, consequentemente, transformar
infraestruturas e padres de consumo melhorando o meio ambiente de
forma geral. Medidas de adaptao, por outro lado, buscam aumentar
a resilincia das cidades e sua populao em relao aos impactos e
aos riscos inerentes ocasionados por eventos climticos (MARTINS;
FERREIRA, p. 255).

Existem vrias estratgias que podem ser utilizadas nas polticas sobre mudanas
climticas. Compston (2009) apresenta quatro estratgias: (1) refinamento de estratgias
atuais, aumentando o rigor de metas de emisses e o uso mais enftico de instrumentos
econmicos e incentivos financeiros, por exemplo; (2) explorao de novas polticas,
como o incentivo e a regulao da efici6encia energtica, investimentos estatais em
novas infraestruturas e tarifas de exportao de carbono; (3) reforma do governo
administrativo, aumentando a medio de emisses, integrando a economia e a
governana ambiental, abrindo espao para peritos e ONGs em conselhos e fruns,
designando pessoas competentes para postos-chave e aumentando a transparncia e
iniciativas populares potenciais; (4) imposio de polticas mais radicais, buscando
mudar com maior nfase padres de produo e consumo, fiscalizar e taxar empresas
que emitem grande quantidade de GEEs etc. Dessa forma, percebe-se que existem
vrias formas para se tratar essa questo, algumas se baseiam em uma viso mais
harmoniosa, outras visam a uma transformao maior, punindo quem contribui mais
para as mudanas climticas.
Assim, j foram mencionadas duas caractersticas da poltica de mudanas
climticas: ela envolta de incertezas e conflitos. No h certeza sobre os efeitos e
sobre quo prximo estamos de eventos trgicos, causados pelo aquecimento global.
Existe tambm uma incerteza cientfica propagada na mdia, que d muita ateno aos
cientistas cticos, apesar de estes representarem apenas 0,7% das publicaes sobre
mudanas climticas (COOK et al., 2013). Os conflitos vm por essas incertezas e
tambm porque essa poltica lida com diversos interesses. Para se resolver tais
problemas, seria necessrio mudar todo nosso sistema econmico, social e cultural.
Teramos que mudar nossas fontes de energia, nossos hbitos de consumo e transporte,
nossa forma de fazer poltica e de gerir a mquina pblica. Ento, percebe-se mais uma
 34

caracterstica da poltica sobre mudanas climticas: ela complexa, envolve vrios

setores, organizaes, aes, pensamentos de nossa sociedade, economia, poltica etc.
As caractersticas dessa poltica podem ser percebidas ao se analisar a trajetria
dos acordos internacionais sobre mudanas climticas. Esses esforos globais tm como
marco a criao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas IPCC, em
1988. Em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre o meio Ambiente e
Desenvolvimento (a Eco 92), foi criada a Conferncia Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima. A partir de 1995 so realizadas, anualmente, as Conferncias das
Partes COPs. Na COP-3, em 1997, assinado o Protocolo de Kyoto, que estabeleceu
metas de reduo de emisses para pases industrializados, de 2005 a 2012. Apesar de
esse acordo ter sido importante para conscientizar o mundo dos efeitos das mudanas
climticas, dez anos aps ter entrado em vigor, o Protocolo de Kyoto tem um
diagnostico claro: o acordo fracassou em reduzir as emisses mundiais de gases-estufa,
que cresceram 16,2% de 2005 a 2012 (TUFFANI, 2015, p. 1). A retirada dos Estados
Unidos do acordo, em 2001, foi um dos fatores que dificultaram o cumprimento das
metas do Protocolo e que demonstra os conflitos envolvendo as negociaes
internacionais sobre mudanas climticas (VIOLA, 2002). Essa tarefa continua sendo
conflituosa. Na COP-18, realizada no Catar, em 2012, as metas de Kyoto foram
estendidas, pois no foram cumpridas e no conseguiu firmar-se outro acordo. Da
mesma forma que nesta Conferncia das Partes, a Rio+20 no avanou muito na
questo de mudanas climticas.
No ano de 2014 foi realizada a COP-20, em Lima no Peru. Apesar das
dificuldades de se chegar a um acordo entre as partes, conseguiu ser redigido um
rascunho zero, que servir como base para um possvel Protocolo de Paris, que poder
ser criado na COP-21. As principais barreiras situavam-se na briga entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. Estes pressionaram pelas metas diferenciadas,
mais rgidas aos pases desenvolvidos, porm os pases desenvolvidos buscavam um
acordo em que todos reduzissem as emisses na mesma proporo. Felizmente, apesar
dessas discusses, as delegaes de 196 pases aprovaram o rascunho zero de um
futuro acordo global do clima depois que as naes mais ricas fizeram concesses
(CARVALHO, 2014, p. 1). At o presente momento foram realizadas vinte COPs,
sempre havendo dificuldades para que acordos fossem firmados, porm essa ultima
 35

reunio mostrou resultados animadores, conseguindo construir certo consenso entre as

partes.
O Brasil assinou o Protocolo de Kyoto em 1998 e o ratificou em 2002 pelo
Decreto Legislativo 144/2002. Nesse processo, o Ministrio de Cincia e Tecnologia
comandou as negociaes. A partir de 2000, a arena de definio ampliou-se com a
incluso, em posio secundria, do Ministrio do Meio Ambiente, do Conselho
Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel, de alguns governos
estaduais da Amaznia e de vrias ONGs (VIOLA, 2002, p. 38). Com isso, nesse ano
foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas pelo Decreto 3.515/2000. No
Estado do Paran, a poltica sobre mudanas climticas teve incio em 2005, com a
criao do Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais FPMCG pelo Decreto
Estadual 4.888/2005. Posteriormente, a criao da Coordenadoria de Mudanas
Climticas na Secretaria Estadual de Meio Ambiente SEMA. Em 2012, ano em que se
realizaria a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, a
Rio+20, o governo paranaense iniciou os trabalhos para a implementao do Programa
Bioclima Paran, tendo como marco o Decreto Estadual 4.381/2012. Tal programa foi
criado prometendo agir em diversas reas da poltica ambiental, principalmente nas
reas de conservao e mudanas climticas.
O Programa Bioclima Paran apresenta certas semelhanas em relao ao
modelo normativo que Giddens (2010) apresenta em seu livro A poltica da mudana
climtica, que apresenta uma viso integracionista, buscando resolver os conflitos e
executar de fato tais polticas sobre mudanas climticas. Porm, ao evitar conflitos,
podem haver excluses de grupos com vises diferentes sobre o assunto, reduzindo o
grau de democratizao e capacidade deliberativa de tal poltica.
Segundo Giddens (2010, p. 28), nem sempre os conflitos so gerados por conta
da incerteza cientfica, muitas vezes o problema a incerteza econmica: ser que
reduzir as emisses far com que as empresas percam lucro?. Por conta disso, certas
medidas podem ser barradas pelo setor privado. Giddens (2010), ento, aponta a
necessidade de convergncia econmica para que se possa avanar nessas aes. A
convergncia econmica diz respeito ao grau em que as inovaes econmicas e
tecnolgicas desenvolvidas para combater o aquecimento global tambm geram uma
vantagem competitiva para aqueles que as empregam (GIDDENS, 2010, p. 28).
 36

Por o problema ser complexo, ele envolve no s a mudana na economia, mas

na poltica tambm (alm de outros). Em busca de um futuro, que pode no ser mais to
distante assim, os partidos deveriam entrar em consenso sobre a necessidade de medidas
para amenizar os efeitos do aquecimento global e para preparar-nos para estes. Alm
disso, o tema da mudana climtica precisaria ser evidenciado como um dos
imperativos do Estado, estar no core, como diria Dryzek. A convergncia poltica seria
ento o:
Grau em que a poltica da mudana climtica se superpe de maneira
positiva a outros valores e objetivos polticos. A convergncia poltica
crucial para determinar at que ponto a poltica da mudana
climtica se tornar inovadora e enrgica, mas tambm para decidir se
ela receber amplo apoio popular (GIDDENS, 2010, p. 27).

Sobre o apoio popular, se a mudana climtica recebe o suporte da sociedade

civil, o tema passa a ser tratado de forma mais enftica pelo sistema poltico, e, como
argumentado pelo autor, essa superposio da mudana climtica frente aos outros
valores e objetivos polticos um ponto importante para decidir se a poltica ter
sucesso. Da mesma forma que Dryzek et al. (2003) argumenta a necessidade de a
poltica ambiental core do Estado, para que possa ser uma poltica autntica. Para isso, o
autor descreve como a poltica ambiental passou a figurar entre os imperativos do
Estado, principalmente os de Acumulao, por meio de polticas mais voltadas
modernizao ecolgica e de Legitimao, mediante aes inclinadas s subpolticas de
Beck.
E para levar adiante a poltica da mudana climtica, o ator principal, na viso
de Giddens (2010, p. 23), o Estado, que ser um ator importantssimo, uma vez que
inmeros poderes continuam em suas mos, quer falemos de poltica interna, quer de
poltica internacional. Ele, o Estado, tem o poder de assinar e implementar os acordos
internacionais; estabelecer um teto para o preo do carbono e um nvel exigente; dar
apoio ao avano tecnolgico; precificar as externalidades negativas etc, porm os
Estados tero de trabalhar com uma diversidade de outros rgos e agncias, bem como
com outros pases e com organizaes internacionais, se quiserem ser eficazes
(GIDDENS, p. 24). Ou seja, por o problema ser complexo, fazem-se necessrias a
cooperao e a articulao entre diversos setores, organizaes e dimenses. O trecho a
seguir demonstra bem essas caractersticas:
Pela natureza transversal e multiescalar, o desafio das mudanas
climticas exige a anlise de diferentes nveis de ao, do global para
o local, levando em considerao as formas pelas quais processos
 37

sociais, econmicos, culturais e polticos interagem com diferentes

nveis e sistemas de governana (MARTINS; FERREIRA, 2010, p.
230).

Sobre o Estado, Giddens (2010, p. 95) argumenta que este deve ser um
facilitador: seu papel primordial ajudar a acionar uma diversidade de grupos para
que eles cheguem s solues de problemas coletivos, sendo que muitos destes grupos
atuaro de baixo para cima. O Estado, contudo, no pode ser s isso, seu papel
tambm tem que ser o de fornecedor de resultados (GIDDENS, 2010, p. 95). Dessa
forma, o terico argumenta que necessrio mais do que um Estado facilitador,
preciso um Estado assegurador: Significa que o Estado responsvel por monitorar os
objetivos pblicos e por procurar certificar-se de que eles se concretizem de forma
visvel e aceitvel (GIDDENS, 2010, p. 96). Interessante notar que o autor diz: muitos
grupos atuaro de baixo para cima, ou seja, ele demonstra que as ONGs e a sociedade
civil como um todo sero importantes nesse processo, sendo que possivelmente a
maioria das iniciativas vir desses grupos, e no do Estado. provvel que as
iniciativas mais drsticas brotem das aes de indivduos de grande viso e da energia
da sociedade civil (GIDDENS, 2010, p. 24).
A ideia de Estado assegurador pode ser relacionada categoria decisividade de
Dryzek (2009; 1997) e Dryzek et al. (2002). Para este autor, as polticas ambientais
necessitam ser autnticas para que possam ser consideradas democratizadas. Se o
processo de formulao da poltica for participativo, mas a implementao ocorrer de
forma muito destoante do formulado, pode-se dizer que h algum ator mais poderoso
influenciando os resultados reais da poltica, transformando a participao em algo
meramente simblico. Assim sendo, um Estado que assegure os resultados das polticas
ambientais, ou mais especificamente, das polticas da mudana climtica, necessrio
para se medir at que ponto essa poltica e a participao so autnticas.
O problema que h certa dificuldade para que se construa um Estado
assegurador. J se apresentaram algumas caractersticas do Estado expostas por Dryzek
(1992), como a forma fragmentada (pela diviso do trabalho administrativo),
burocratizada e rotinizada dos processos estatais. Essas caractersticas so contrrias ao
que seria necessrio para resolver os problemas ambientais, que necessitam ser
resolvidos de forma conjunta entre vrias agncias e atores, de forma dinmica e
participativa, em vez de burocratizada. Alm disso, o Estado est aprisionado pelo
paradigma do crescimento econmico, pois ele precisa dos recursos dos recursos do
 38

mercado para financiar suas atividades por meio de impostos. A viso de curto prazo
tambm envolve essa instituio, que governada pelo planejamento que no ultrapassa
muito o perodo de um governo (atualmente quatro anos). Essas e outras questes
dificultam a existncia de um Estado assegurador, nos moldes que prope Giddens
(2010).
Mas, como argumentado, a poltica da mudana climtica necessita de uma
transformao geral, no apenas da economia e da poltica, outra rea que necessita de
mudanas o prprio comportamento humano. Temos dificuldades de tomarmos
atitudes com situaes abstratas, invisveis, e essas so outras caractersticas das
mudanas climticas; as pessoas acham difcil atribuir o mesmo nvel de realidade ao
futuro que ao presente (GIDDENS, 2010, p. 20), o que representa outra barreira,
tratando-se de uma poltica de longo prazo. Alm disso, pesquisas de atitude mostram
que a maior parte da populao reconhece o aquecimento global como uma ameaa,
mas apenas uns poucos se dispem a alterar sua vida de modo significativo em
decorrncia disso (GIDDENS, 2010, p. 20). Assim sendo
A poltica da mudana climtica tem que lidar com o que eu chamo de
paradoxo de Giddens: visto que os perigos representados pelo
aquecimento global no so palpveis, imediatos ou visveis no
decorrer da vida cotidiana, por mais assustadores que se afigurem,
muita gente continua sentada, sem fazer nada de concreto a seu
respeito. No entanto, esperar que eles se tornem visveis e agudos para
s ento tomarmos medidas srias ser, por definio, tarde demais
(GIDDENS, 2010, p. 20).

A poltica da mudana climtica tem, portanto, de lidar com outro grande

desafio, que a cultura e caracterstica humanas de acomodao, principalmente com
fatores intangveis e distantes no tempo. A dificuldade humana de mudar o status quo
uma grande barreira para essa poltica e constatada tambm entre membros das ONGs
que sero estudadas no Paran, que, mesmo tendo conscincia sobre os problemas
possveis de surgir com o aquecimento global, enfrentam dificuldades devido falta de
apoio popular para pressionar Estados e empresas a agirem sobre tal questo.
No captulo 5 ser explorado com mais detalhes o Programa Bioclima Paran e
ser importante notar como as caractersticas apresentadas por Giddens (2010) se
apresentam na formulao do programa, que visa a um bom relacionamento com o
mercado, atuando de forma cooperativa, buscando a ajuda de outras organizaes como
algumas ONGs, e tendo no Estado um papel facilitador, cuja busca integrar
empresas que queriam preservar a biodiversidade e mitigar seus efeitos climticos e
 39

produtores rurais que conservem parte de seu territrio com florestas. Essa viso
integracionista tem como objetivo reduzir conflitos e dar maior agilidade para a
execuo de polticas pblicas, porm pode excluir grupos com vises e discursos
diferentes, reduzindo o grau de participao, democratizao e capacidade deliberativa
de tal poltica.
 40

4 ESTRUTURA DA POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS NO

PARAN

Entender como se deu a participao na poltica sobre mudanas climticas no

Paran, especialmente o Bioclima, o principal programa dessa agenda, o objetivo
deste trabalho. Para isso, este captulo apresentar uma viso geral dessa poltica e sua
estrutura, buscando apresentar em que contexto o Programa Bioclima Paran foi
instalado. Este captulo apresenta um breve histrico da poltica ambiental paranaense,
seguido pela descrio da debilidade de tal estrutura e a tendncia tecnoburocrtica que
restringe a participao nesta poltica. Depois apresentada a estrutura da poltica de
mudanas climticas do Paran e alguns de seus programas, tendo como foco o
Programa Bioclima e o PSA.
A estrutura estatal da poltica de mudanas climticas entendida neste trabalho
como as organizaes responsveis por implementar as aes correspondentes a essa
temtica, s leis, aos decretos e programas. Estudar a estrutura que implementa a
poltica de mudanas climticas importante, principalmente pelo fato de este estudo
focar na participao da sociedade civil na poltica, nas aes do Estado. A estrutura que
implementa a poltica de mudanas climticas contm muitos elementos da capacidade
deliberativa, fomentando o entendimento como a participao ocorre ou obstruda por
conta de tal estrutura.
Por muito tempo, a economia do Paran foi baseada em grande parte pela
extrao de seus recursos naturais, como no ciclo da madeira, erva-mate e caf. Neste
estado est situada a Hidroeltrica de Itaipu, que foi por muitos anos a maior usina de
energia eltrica do mundo. Visando dar sustentabilidade s florestas que representavam
uma rica fonte de renda ao estado, em 1907 sancionado o primeiro cdigo florestal do
Brasil, no Paran. Sendo que o cdigo nacional foi promulgado 27 anos depois. Um
importante preservacionista, Reinhard Maack, estudou Geologia e Geografia em Berlim
e veio para o Paran em 1920. Ele criticou o desflorestamento no estado e alertou para
as consequncias que poderiam ser gerados no futuro por conta dessa ao (MAACK,
2002). Foi no Paran tambm que se criou a primeira Escola de Florestas do Brasil, na
Universidade Federal do Paran UFPR (GODOY, 2014). Alguns dos tcnicos
formados l passaram a compor o quadro de pessoal das organizaes pblicas
ambientais paranaenses.
 41

Diante desse quadro, o Estado do Paran vem criando aes e programas de

reflorestamento e proteo de reas verdes desde a dcada de 1970 com o Programa de
Manejo Integrado de Solos e guas PMISA. Nessa dcada so criadas organizaes
ambientais importantes como a Administrao de Recursos Hdricos ARH e o
Instituto de Terras e Cartografia ITC. Na dcada de 1980, tais organizaes alteram
sua estrutura e denominao, tornando-se Superintendncia de Recursos Hdricos
SUDERHSA e Saneamento Ambiental SUDERHSA e Instituto de Terras, Cartografia
e Florestas ITCF. Alm disso, aps a redemocratizao, instalado o CEMA,
buscando dar maior abertura participao popular. Finalmente, na dcada de 1990
criada a SEMA e o IAP Instituto Ambiental do Paran, a partir da juno da
SUDERHSA e ITCF (MATOS, 2012; GODOY, 2014).
Tal estrutura da poltica ambiental apresenta vrias debilidades por conta dos
reduzidos recursos financeiros, humanos e polticos, tendo pouca importncia para o
governo estadual. Isso pode ser verificado por meio dos gastos ambientais no estado.
Em um estudo realizado por Borinelli et al. (2011, p. 106),
A anlise dos gastos ambientais do Estado do Paran no perodo de
2000 a 2009 revelou que essas despesas em meio ambiente tendem a
ser instveis e vm declinando na ltima dcada, e que o corte de
gastos na funo gesto ambiental bem superior ao corte do
oramento total.

O Grfico abaixo demonstra o percentual das despesas na funo gesto

ambiental em relao ao total do gasto estadual entre 2002 e 2013.

Figura 1 Evoluo do percentual de despesa da funo gesto ambiental em relao

ao gasto total estadual, corrigidos pelo IGP-DI (FGV), entre 2002-2013

Fonte: Elaborada pelo autor com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional.
 42

Com a anlise feita por Borinelli et al. (2011) e pelo grfico apresentado,
percebe-se que a poltica ambiental tem baixa prioridade pelos governos, apresentando
uma mdia de 0,59% do gasto em relao ao total do Estado. Existem tambm
problemas, como a falta de concursos pblicos (GODOY, 2014), fazendo com que, a
cada ano, menos funcionrios trabalhem nas instituies ambientais, j que no h
reposio de pessoal. Outro fato agravante que na ltima dcada, alm de os recursos
oramentrios terem estabilizado o volume de atribuies, aumentaram
consideravelmente, a exemplo da gesto das florestal, resduos slidos e das polticas
de mudanas climticas. Atualmente, a Coordenadoria de Mudanas Climticas possui
apenas trs funcionrios e um estagirio, dessa forma a poltica sobre mudanas
climticas aloca-se em uma estrutura frgil e pouco prioritria pelos governadores do
Estado.
Alm da debilidade institucional, a poltica ambiental paranaense marcada pela
restrio da participao social. Em anlise sobre essa participao no CEMA, Matos
(2012) argumentou sobre como tal estrutura foi criada como poltica simblica, no
possibilitando a participao autntica dos diversos atores da sociedade civil, a exemplo
de membros de ONGs, setor econmico, universidades etc. Neste estudo apontaram-se
sinais de que os tcnicos do governo no repassavam informaes importantes sobre a
poltica ambiental aos conselheiros, impossibilitando a deliberao e participao na
formulao de polticas pblicas sobre o tema. O Paran tem uma tendncia tecnocrata,
cujos funcionrios pblicos acreditam que, por conta de sua competncia, eles tm
legitimidade para decidirem qual o interesse geral da sociedade. Os membros da elite
poltico-administrativa [do Paran] reagem negativamente ideia do aumento de
participao dos cidados nas decises polticas (ALMEIDA; BRAUNERT, 2007, p.
181).
Essa tendncia tecnocrata pde ser percebida com o caso ocorrido no incio da
dcada de 1990. Naquela poca, um tcnico do governo sugere e desenvolve uma nova
poltica, visando aos incentivos econmicos de cidades que preservem seus mananciais
de abastecimento e florestas. Dessa forma foi criado o ICMS Ecolgico Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios Ecolgico. Tal programa obteve grande sucesso,
aumentando significativamente o nmero de unidades de conservao no Estado
(SANTOS, 2012), porm um de seus limites era a falta de incentivo aos donos de
RPPNs Reservas Particulares do Patrimnio Natural, pois o incentivo do ICMS
 43

ecolgico dado aos municpios, que muitas vezes no repassam aos donos dessas
reservas. Dessa forma foi implementado o PSA dentro da Poltica Estadual de
Mudanas Climticas.

4.2 ESTRUTURA DA POLTICA SOBRE MUDANAS CLIMTICAS DO PARAN

Na estrutura da poltica sobre mudanas climticas do Paran percebem-se

alguns elementos da capacidade deliberativa. O CEMA, o FPMCG e tambm a SEMA
so espaos empoderados, cujos atores participam e tentam influenciar a poltica. O
CEMA e o FPMCG so espaos potenciais de transmisso e prestao de contas, em
que o Estado apresenta o que vem fazendo para os representantes de diversos setores do
governo e da sociedade civil. A SEMA e toda a estrutura estatal produzem polticas
pblicas, que podem mostrar se houve ou no decisividade nas deliberaes.
A Poltica Estadual sobre Mudana do Clima do Estado do Paran, de acordo
com a Lei Estadual 17.133/2012, norteada pelos seguintes princpios: a proteo do
sistema climtico; a preveno; a precauo; o poluidor-pagador; o conservador-
beneficirio; o desenvolvimento sustentvel; a informao, da transparncia e da
participao; a responsabilidade comum, porm diferenciada. Segundo o Art. 3, ela tem
como objetivos: (I) incentivar e implementar aes de controle e reduo progressiva
das emisses antrpicas por fontes e setores e a remoo por sumidouros; (II)
incentivar, implementar e monitorar polticas pblicas para desenvolvimento de
processos tcnicos e tecnologias baseadas em recursos renovveis; (III) identificar e
avaliar os impactos das mudanas climticas, definindo e implementando medidas de
adaptao nas comunidades locais, em particular naquelas especialmente vulnerveis
aos efeitos adversos; (IV) estimular mecanismos financeiros e polticas pblicas para o
desenvolvimento de projetos florestais relacionados captura de carbono em atividades
de plantio ou ao desmatamento e degradao florestal evitados. De acordo com o Art. 4,
pargrafo nico: os objetivos da Poltica Estadual sobre Mudana do Clima devero
estar em consonncia com o desenvolvimento sustentvel, buscando a proteo da
biodiversidade, o crescimento econmico e a reduo da desigualdade social.
A lei, em seu artigo sexto, estabelece como instrumentos da Poltica Estadual
sobre Mudana do Clima: a Poltica Nacional e o Plano Nacional sobre Mudana do
Clima; o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, o Fundo Estadual do Meio
Ambiente FEMA e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos Fehi/PR; o Plano
 44

Estadual sobre Mudana do Clima; o Registro Estadual de Emisso, Reduo e Captura

de Gases de Efeito Estufa; a Comunicao Estadual sobre Mudana do Clima; o
monitoramento climtico estadual; o monitoramento do ciclo hidrolgico estadual;
medidas econmicas, financeiras, fiscais e tributrias destinadas mitigao de
emisses, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a
serem estabelecidos em lei especfica; padres ambientais e de metas, quantificveis e
verificveis, para a mitigao de emisses antrpicas de gases de efeito estufa;
indicadores de sustentabilidade; zoneamento ecolgico-econmico (ZEE).
Por fim, a legislao estipula que o Poder Executivo dever, a partir da data de
sua publicao, implantar o Comit Intersecretarial de Mudanas Climticas em at 180
dias; realizar o primeiro Inventrio Estadual e criar o Registro Pblico Estadual de
Emisses em at 1 ano; elaborar o Plano Estadual sobre Mudana do Clima e a primeira
Comunicao Estadual sobre Mudana do Clima em at 2 anos. Esta a poltica de
mudanas climticas do Paran.
A poltica de mudanas climticas do Paran pode ser dividida em duas fases: a
primeira o perodo de construo das bases da poltica, que ocorreu no perodo do
Governo Roberto Requio (PMDB 2003-2010), conhecido por seu perfil centralizador
e estatista, pouco aberto a relaes amigveis com empresas e organizaes da
sociedade civil. Nesse perodo foram criados o FPMCG Frum Paranaense de
Mudanas Climticas Globais (DECRETO ESTADUAL 4.888/20051e a Coordenadoria
de Mudanas Climticas (PARAN, 2007). A segunda fase compreende o perodo de
criao de polticas pblicas, que vem ocorrendo no perodo do Governo Beto Richa
(PSDB 2010-2018), marcado pelas caractersticas mais voltadas ao setor empresarial e
por suas tendncias neoliberais, abrindo espao para o mercado, transferindo
responsabilidades do Estado para outros setores, como as empresas e ONGs. Durante
essa fase foram criadas leis e decretos de programas voltados s mudanas climticas,
como a Poltica Estadual sobre Mudana do Clima e o PSA e o Programa Bioclima
Paran. Em 2013 emitido novo decreto sobre o FPMCG, dessa vez aprovando seu
regulamento.

1
Este Frum s comeou a funcionar em 2007 (PARAN, 2009).
 45

Dentro dessa poltica, alguns programas e projetos vm sendo executados. Um

deles o Inventrio de Emisses Antrpicas Diretas e Indiretas de Gases de Efeito
Estufa (IGEE).
O inventrio um levantamento das emisses de diferentes fontes dos
setores pblico e privado. Ele avalia quatro setores saneamento e
resduos; agropecuria, florestas e uso do solo; processos industriais e
uso de produtos e energia, seguindo a metodologia do
Intergovernmental Painel Climate Change (IPCC), reconhecida
internacionalmente (PARAN, 2014b, p. 1).

Esse inventrio a base para a criao de polticas de adaptao e mitigao,

segundo o secretrio da SEMA. Com o inventrio foi possvel constatar um maior
impacto ambiental vindo dos setores de Energia e Uso do solo (PARAN, 2014b, p.1),
devido ao carter agrcola e de utilizao de veculos per capta.
Outro projeto apresentado pela SEMA o Estradas com Araucrias, que
realizado em parceria com a Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria e
tem o objetivo de realizar o plantio de araucrias em divisas de propriedades rurais com
estradas federais, estaduais, municipais ou particulares. Esse projeto propicia aes
conjuntas com prefeituras, proprietrios rurais, escolas, associaes, empresas privadas,
cooperativas e rgos estaduais (PARAN, 2015a). A ideia desse projeto criar um
mecanismo em que empresas efetuariam pagamentos aos proprietrios rurais, que
plantariam as araucrias entre suas propriedades e as estradas, de forma a compensar o
lanamento de carbono emitido por essas empresas. Porm esse projeto ainda no foi
implementado.
A Coordenadoria de Mudanas Climticas foi criada em fevereiro de 2007
(PARAN, 2009). Em seu ano de criao ela realizou algumas atividades, segundo a
Mensagem de Governo do ano base 2007, e, entre elas, a realizao de seminrios, de
palestras sobre mudanas climticas em 13 conferncias regionais, publicao de
boletins informativos, apoio implantao e insero no mercado de carbono do Projeto
de Carbono para reflorestar as reservas legais em pequenas propriedades no noroeste do
Estado, divulgao e conscientizao sobre a questo de mudanas climticas em vrios
eventos. Alm de atividades diretamente relacionadas ao Frum, como a:
Realizao do II Encontro do Frum Paranaense de Mudanas
Climticas Globais sobre as aes locais para minimizar os efeitos das
mudanas climticas no Paran; Aprovao da proposta de Cmaras
Temticas no Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais;
Incio de atividades da Cmara Temtica Poltica Estadual de
Mudanas Climticas no Paran e do Grupo Temtico Inventrio de
Emisses de GEE no PR; Elaborao e atualizao contnua do site do
 46

Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais dentro do Portal

do Meio Ambiente (PARAN, 2007, p.107).

A maioria das aes, como se pode perceber, focaram-se na conscientizao e na

produo de informaes. A realizao de seminrios e conferncias, alm das
atividades realizadas pelo Frum, em tese, ajudariam a incentivar a participao da
sociedade civil nessa poltica, porm o que foi percebido durante este trabalho foi a
participao de ONGs profissionalizadas, com pouca ancoragem social. Existia a
participao social, mas no de forma ampla, construindo maior capacidade deliberativa
na poltica sobre mudanas climticas.
Atualmente, a Coordenadoria de Mudanas Climticas da SEMA tem investido
em aes de adaptao s mudanas climticas. O foco desse investimento est nos
sistemas de informaes, que ajudaro o Estado a prever onde podem acontecer
desastres ambientais, como se pode notar pela fala do coordenador:
Ns estamos adquirindo radares, estaes hidrometereolgicas,
centros de comando, supercomputador para fazer modelagem do clima
e estamos contratando escutas de mapeamento de risco de
deslizamento, risco de inundao, cenrios futuros, cenrios
ambientais, investindo em sistemas de informaes, grande conjunto
de aes (ENTREVISTA 2, 2014, p. 2).

Segundo o atual coordenador de mudanas climticas, essas aes integram o

Programa Bioclima. O foco da coordenadoria atualmente se encontra na criao de um
sistema de informaes, para que depois sejam realizadas aes concretas. Tais aes
seriam prioritariamente de adaptao, buscando dar suporte a reas com mais riscos de
desastres.
Em resumo, os prximos quadros apresentam de forma geral a estrutura
organizacional e legal da poltica sobre mudanas climticas no Paran.

Quadro 1 Estrutura organizacional da poltica sobre mudanas climticas do Paran

Ano Nome Objetivo

CEMA - Conselho rgo superior de carter colegiado, consultivo, normativo e deliberativo,

1987 Estadual de Meio subordinado Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos
Ambiente SEMA. (DECRETO ESTADUAL 2376/2000).

"Implantao e suporte financeiro de custeio e de investimentos do Sistema

FRHI - Fundo Estadual de
1999 Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (LEI ESTADUAL
Recursos Hdricos
12.726/1999).

"Concentrar recursos destinados a financiar planos, programas ou projetos

FEMA - Fundo Estadual
2000 que objetivem o controle, a preservao, a conservao e/ou a recuperao
de Meio Ambiente
do meio ambiente (LEI ESTADUAL 12.945/2000).
 47

"Liderar junto sociedade paranaense, aes estratgicas manifestadas por

Coordenadoria de meio de projetos, programas, parcerias e marcos legais que tenham por
2001
Biodiversidade e Florestas objetivo proteger, conservar e recuperar a biodiversidade no Estado"
(PARAN, 2011, p.312)

FPMCG -Frum "Conscientizar e mobilizar a sociedade paranaense para a discusso e

2005 Paranaense de Mudanas tomada de posio sobre o fenmeno das mudanas climticas globais
Climticas Globais (DECRETO ESTADUAL 7.524/2013).

Contribuir para a reduo das emisses de GEE e para a adaptao aos

impactos de mudanas climticas no Estado do Paran com a participao
Coordenadoria de
2007 da sociedade paranaense. e apoiar tcnica e administrativamente o
Mudanas Climticas
Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais (PARAN, 2009,
p.4).
"Assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de
FNMC Fundo Nacional
2009 empreendimentos que visem mitigao da mudana do clima e
sobre Mudana do Clima
adaptao mudana do clima e aos seus efeitos. (LEI 12.114/2009).
Fonte: Elaborado pelo autor.

Quadro 2 Leis e decretos da poltica sobre mudanas climticas do Paran

Ano Ato Nome

2005 Decreto Estadual 4.888 Institui o Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais

2008 Lei Estadual 16.019 Institui o Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais

2012 Lei Estadual 17.133 Institui a Poltica Estadual sobre Mudana do Clima

2012 Lei Estadual 17.134 Institui o Pagamento por Servios Ambientais

2012 Decreto Estadual 4.381 Dispe sobre a criao do Programa BIOCLIMA PARAN

Aprova o Regulamento do Frum Paranaense de Mudanas

2013 Decreto Estadual 7.520
Climticas Globais

2013 Decreto Estadual 9.085 Institui a Poltica Estadual sobre Mudana do Clima - SEMA

Instituio do Programa de Regularizao Ambiental das

2014 Lei Estadual 18.295
propriedades e imveis rurais

Regulamenta as normas do Pagamento por Servios Ambientais e o

2015 Decreto Estadual 1.591
Biocrdito
Fonte: Elaborado pelo autor.

Quanto estrutura, o que se percebe que a poltica sobre mudanas climticas

do Paran insere-se na frgil Secretaria Estadual de Meio Ambiente, que conta com
poucos recursos financeiros e baixa prioridade poltica. H tambm um histrico de
baixa participao na poltica ambiental do Estado, possivelmente tendo como uma das
causas a fora da tecnoburocracia estatal, que muitas vezes mostra-se avessa
influncia da sociedade civil em suas decises. J a Coodenadoria de Mudanas
 48

Climticas ainda continua trabalhando apenas com a produo de informao para que
depois atue de forma mais concreta na realidade. A Poltica Estadual de Meio Ambiente
demonstra em sua legislao seu alinhamento com o conceito de desenvolvimento
sustentvel e com linhas mais reformistas, como as apresentadas por Giddens (2010) e
autores da modernizao ecolgica, como Jnicke (1997) e Mol (2000). Tambm
percebeu-se que existem duas fases nessa poltica: a primeira, marcada por um perfil
centralizador, do governador Roberto Requio, com algumas iniciativas de ouvir e
divulgar o tema para a sociedade civil, e a segunda, com caractersticas tecnicistas do
governador Beto Richa. As duas fases, de um modo geral, apresentaram perfis que
dificultam a participao ampliada e aberta a todos os discursos. Dessa forma, percebe-
se que a histria e estrutura da poltica ambiental do Paran podem representar barreiras
capacidade deliberativa do Programa Bioclima.
 49

5 O PROGRAMA BIOCLIMA

O Programa Bioclima Paran prope a adoo de estratgias que objetivam a

conservao da biodiversidade, contribuindo para a mitigao das mudanas climticas
globais. Para isso, este conta com vrios projetos dentro de si, entre os quais o mais
importante o PSA. Muitas vezes, tais projetos so tratados como sinnimos em
entrevistas, notcias de jornais, relatrios do governo e ONGs, assim como na fala da
primeira coordenadora do Programa Bioclima Paran: o Programa Bioclima e o
Pagamento por Servios Ambientais esto intrinsecamente relacionados (CEMA, 2011,
ata 82, p.10). Entre os programas sobre mudanas climticas existentes no Estado, o
Programa Bioclima tem se demonstrado o mais importante, tanto pela nfase que o
governo do Estado tem dado ao programa quanto pela sua amplitude, abarcando outros
programas dentro dele, como o PSA. O objetivo deste captulo apresentar o Programa
Bioclima Paran. Primeiramente apresentou-se o programa e suas caractersticas, em
seguida descrito de forma mais especfica o PSA, as ONGs envolvidas neste e sua
histria. Depois dada nfase na concepo ideolgica do projeto, e, por fim,
apresentada a situao atual da Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas do Paran.
Criado em 2012 pelo Decreto Estadual 4.381/2012, o Bioclima visa estimular a
conservao e recuperao da biodiversidade e a prestao de servios ambientais,
segundo o art.1. O programa est estruturado em trs componentes principais: (1)
conservao e recuperao da biodiversidade; (2) minimizao de impactos das
mudanas climticas; e (3) desenvolvimento de novos mecanismos de incentivo
conservao. A citada lei define como instrumentos do Programa: o ICMS-Ecolgico, o
Sistema de Manuteno, Recuperao e Proteo da Reserva Legal e reas de
Preservao Permanente (SISLEG), o mercado regional e mercado voluntrio de
carbono e o Pagamento por Servios Ambientais. Os recursos financeiros do programa
sero alocados em uma conta especfica do Fundo Estadual do Meio Ambiente. A
participao no programa dever se dar de forma voluntria, podendo inscrever-se como
benificirios proprietrios e posseiros de imveis, empresas pblicas e privadas,
entidades do Terceiro Setor.
Coube SEMA, mais especificamente Coordenadoria de Biodiversidade e
Florestas, a coordenao geral do Bioclima. Isto demonstra que o Programa Bioclima
teve muita influncia do setor de conservcao ambiental, o que ficar mais evidente
quando forem apresentadas as ONGs que pressionaram o governo para implementar
 50

este programa. Internamente, o Bioclima gerido por dois comits, o Comit Gestor
(composto pelas Coordenadorias da SEMA, os Conselhos do Litoral, CEMA e Recursos
Hdricos) e o Comit Cientfico (composto por cientistas de renomado conhecimento
tcnico). A lei abre a possibilidade de serem estabelecidas parcerias entre instituies
pblicas e privadas para a consecuo dos objetivos do programa e cria a figura da
Unidade de Gerenciamento do Programa (UGP) que, subordinada SEMA, poder ser
instituda mediante parcerias com o Terceiro Setor (Art. 8).
Antes da lei houve aes que tornaram possvel a instituio de tal programa.
Em 2011, por meio da Coordenadoria de Biodiversidade e Florestas, foram realizados
10 seminrios para a elaborao de planejamento estratgico para a conservao da
biodiversidade, que resultou na proposio de um novo programa denominado Bioclima
Paran. (PARAN, 2011, p. 312). J segundo o entrevistado 1, algumas ONGs
reuniram-se com a SEMA no intuito de criarem o Programa Bioclima. possvel que o
programa tenha sido elaborado primeiramente por tais ONGs e depois, com a realizao
dos seminrios, agregadas novas propostas ao Bioclima.
Um fator que pode ter dado visibilidade ao Programa Bioclima foi a realizao
da RIO+20 Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel,
no mesmo ano de criao de tal programa, em 2012. O Frum Paranaense de Mudanas
Climticas compareceu ao evento, apresentando as aes da SEMA na rea de
mudanas climticas (segundo atas do FPMCG). O Programa Bioclima, tendo vrias
reas de atuao, como a biodiversidade e as mudanas climticas, tinha potencial para
chamar a ateno da conferncia. Provavelmente, a RIO+20 foi importante para dar
relevncia ao bioclima.
O Programa composto por vrios projetos, agrupados em temas como: a)
Conservao de reas Naturais; b) Recuperao de reas Alteradas; c) Incentivos
Econmicos; d) Mudanas Climticas; e) Monitoramento Ambiental; f) Educao
Ambiental; e g) Capacitao e Pesquisa Cientfica. Ele apresenta alguns de seus
diferenciais, como: elaborao de um planejamento estratgico com base em
diagnsticos regionais; o envolvimento do setor privado; a utilizao da cincia e
tecnologia; a inovao advinda do Pagamento por Servios Ambientais PSA; e a
sustentabilidade financeira do programa (PARAN, 2014).

Quadro 3 Projetos do Programa Bioclima Paran


Projeto Objetivo
Contribuir para a conservao da
biodiversidade por meio do planejamento da
paisagem, da proteo de remanescentes de
vegetao natural, recuperao de
Conservao de ecossistemas e ambientes naturais, manejo de
reas Naturais espcies de especial interesse para a
conservao, criao e implementao de
Unidades de Conservao e conservao de
reas Estratgicas para a Biodiversidade no
Paran.
Contribuir para a manuteno da estabilidade
ambiental e ecossistmica, favorecendo a
Recuperao de conservao da biodiversidade, a manuteno
reas Alteradas dos processos ecolgicos o dos corpos
hdricos, visando melhoria da qualidade e
quantidade de gua.
Contribuir para carbono e para a adaptao
aos impactos das Mudanas Climticas;
Economia de baixo carbono: Desenvolver
Polticas Pblicas, regulamentar, controlar e
Mudanas fiscalizar as emisses de GEE com a
Climticas finalidade de reduzi-las segundo metas
estabelecidas; Reduo de Emisses;
Adaptao aos impactos causados pelas
mudanas climticas, avaliando os riscos
decorrentes destas.
Monitorar a biodiversidade, processos
ecolgicos e processos de restaurao de
ambientes e ecossistemas por meio de
Monitoramento
indicadores consistentes; Monitorar as
Ambiental
Mudanas Climticas e seus impactos sobre a
biodiversidade, ecossistemas e organismos
por meio de indicadores consistentes.
Educao Trabalhar as diferentes formas de
Ambiental comunicao para a educao ambiental.
Capacitar os diversos atores para
Capacitao e implementar as aes do programa; Respaldar
Pesquisa Cientfica tcnica e cientificamente as aes do
programa.
Incentivos Desenvolver mecanismos de incentivos
Econmicos conservao da biodiversidade
Fonte: BIOCLIMA (2014).
De acordo com a primeira coordenadora do Bioclima, existem tambm temas do
programa que so transversais, como as aes de monitoramento da biodiversidade,
aes de difuso, capacitao e pesquisa e tambm uma ao de gesto do programa
(CEMA, 2011, ata 80, p.27). O PSA o principal projeto que vem sendo formulado
dentro do Bioclima. Muitas vezes tratam Bioclima e PSA como sinnimos, como se
51
Subprojetos
Sistema de Unidades de Conservao
(UC s); Conservao de espcies da Flora e
Fauna ameaadas de Extino; Poltica
Estadual para Biodiversidade; e Metas da
Conveno da Diversidade Biolgica,
Metas de Aishi.
Recuperao de reas ciliares e de alta
fragilidade ambiental; Formao de
Corredores Ecolgicos; Controle de
espcies exticas invasoras; Planejamento e
arborizao Urbana Biocidade; Projetos
de fixao de carbono.
Preveno, adaptao e mitigao de
impactos causados pelas mudanas
climticas; Mapeamento de reas de
vulnerabilidade ambiental; Sistema de
Alerta e Preveno de Desastres; Controle e
Reduo de Emisses; Economia de Baixo
Carbono; Inventrio Estadual de Emisses;
e Energias alternativas.
Planejamento da Paisagem; Monitoramento
sistematizado por imagens de satlite;
Banco de dados BIOCLIMA;
Monitoramento Qualidade do Ar;
Fiscalizao Ambiental Integrada
Estudantes Detetives Ambientais; Oficinas
de participao motivacional para melhor
idade; Exposies Interativas mveis;
Produo de mdia e materiais educativos.
Rede internacional, intercmbio de prticas
sustentveis e manejo de reas silvestres;
Estimular a pesquisa em Unidades de
Conservao; Estruturar banco de apoio a
pesquisas prioritrias, indicando formas de
financiamento - BIOCRDITO.
Pagamento por Servios Ambientais PSA
e mercado de carbono; Composio de
fundos de recursos pblico e privados;
Estudos tcnicos e posterior
regulamentao para diferentes
modalidades do BIOCRDITO;
Compensao de Reserva Legal Servido
florestal; ICMS-Ecolgico; Modernizao
do Licenciamento e incentivos
certificao Ambiental.
 52

pde perceber durante as vrias falas dos tcnicos do Estado, devido ao destaque e
esforo que vm sendo dedicados a esee projeto em relao aos demais. O PSA
tambm a rea do Programa Bioclima que mais vem avanando, portanto merece
ateno especial neste estudo.

5.1 PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS

O PSA Pagamento por Servios Ambientais um projeto que se encaixa em

um dos objetivos do Programa Estadual de Mudanas Climticas: estimular
mecanismos financeiros e polticas pblicas para projetos florestais, e um dos carros-
chefes do Programa Bioclima. Foi criado em 2012 pela Lei Estadual 17.134/2012 e
regulamentado recentemente pelo Decreto Estadual 1.591/2015. Esse projeto vem
ganhando grande visibilidade entre os programas ambientais do Paran, tendo por
objetivo realizar pagamentos como incentivo monetrio para proprietrios e posseiros
de imveis que possuam reas naturais preservadas que prestem servios conservao
da biodiversidade e dos recursos hdricos no Estado do Paran (LEI ESTADUAL
17.134/2012).
Trs ONGs aparecem como sendo as principais influenciadoras do Programa
Bioclima Paran. So elas a SPVS, o Mater Natura Instituto de Estudos Ambientais e,
por fim, a Fundao O Boticrio de Proteo Natureza (ENTREVISTAS 1; 2; 3).
Entender o perfil dessas trs organizaes o primeiro passo para analisarmos como se
deu a participao da sociedade civil por meio dessas instituies.
A Fundao O Boticrio apresenta poucas informaes institucionais em seu site,
focando mais em informativos sobre o que ela faz. Ela foi criada em 1990 como uma
das primeiras instituies ligadas iniciativa privada voltadas conservao da
natureza no Brasil (BOTICRIO, 2015, p.1). Sua misso Promover e realizar aes
de conservao da natureza, e sua sede fica em Curitiba. Entre os projetos que realiza
est o Oasis, que serviu de inspirao para o PSA, rendendo uma Homenagem do
Governador do Estado do Paran por ter inspirado o Programa Bioclima Paran
(PARAN, 2012).
O Projeto Oasis foi criado em 2006, sendo pioneiro em Pagamento por Servios
Ambientais no Brasil e implementado inicialmente na grande So Paulo.
Posteriormente, executado em Apucarana, no Paran, e em So Bento do Sul, Santa
Catarina. Essa iniciativa criou um sistema de pagamento por servios ecossistmicos a
 53

proprietrios de terras que se comprometem a conservar integralmente reas de

remanescentes de Mata Atlntica na regio dos mananciais na Grande So Paulo
(BOTICRIO, 2008, p. 6). Apucarana foi a segunda cidade a receber o projeto e a
primeira do Paran. Assim,
Em 2010, foram assinados os primeiros contratos entre a prefeitura e
os proprietrios. Os recursos para os pagamentos so provenientes da
Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR) que repassa
mensalmente 1%do seu faturamento no municpio ao Fundo
Municipal do Meio Ambiente (BOTICRIO, 2010, p. 23).

A Fundao O Boticrio uma organizao do terceiro setor, porm conta com

recursos financeiros e humanos de empresas privadas. Sua fonte de recursos
considervel, a ponto de financiar projetos de outras ONGs, como a SPVS e Mater
Natura (BOTICRIO, 2014, p. 108). Sobre seus recursos humanos, essa organizao
contou com 53 colaboradores em 2014 e com mais de 100 consultores voluntrios, a
maioria doutores (BOTICRIO, 2014). Tem diversos recursos cientficos,
possibilitando o encontro de seis novas espcies, que foram batizadas com seu nome.2
Alm disso, tem atuado constantemente em conjunto com o setor pblico por meio do
Projeto Oasis, por exemplo, em que atua com o apoio das prefeituras e, no caso de
Apucarana, da Sanepar. Dessa forma, essa uma organizao do terceiro setor que
detm recursos financeiros, humanos e conhecimento importantes, que contribuem para
que ela possa influenciar a poltica ambiental paranaense.
A SPVS foi criada em 1984 e em 1985 realizou seu primeiro projeto: Semana
do Meio Ambiente para filhos de funcionrios da Petrosix em So Mateus do Sul no
Paran, iniciando suas atividades com estreitas relaes com empresas privadas.
Atualmente, segundo a entidade, a SPVS conta com um corpo tcnico qualificado para
planejar a estruturao de iniciativas que inserem aes de conservao da
biodiversidade na gesto das companhias (SPVS, 2015, p. 1). Segundo essa
organizao, a misso da SPVS trabalhar pela conservao da natureza, atravs da
proteo de reas nativas, de aes de educao ambiental e do desenvolvimento de
modelos para o uso racional dos recursos naturais (SPVS, 2015, p. 1). Ela entende que
seus projetos tm temas atuais devido sua capacidade de inovao e criatividade,

2
Em 1998, em um de seus projetos, foi descoberta a r Megaelosia boticariana; em 2002, o
peixe Listrura boticrio; no ano de 2004, o peixe Aphyolebias boticarioi; em 2005, o maracuj
Passiflora boticarioana; em 2010, o arbusto Gymnanthes boticrio; e, em 2014, o peixe
Ituglanis boticrio.
 54

unida ao conhecimento cientfico e noo de prioridade em favor da conservao da

biodiversidade (SPVS, 2015, p. 1).
Seu Projeto Desmatamento Evitado, assim como o Projeto Oasis, da Fundao
O Boticrio, foi inspirao para o PSA, criado por lei em 2011 no Paran. O objetivo
do Programa Desmatamento Evitado , de um lado, localizar empresas privadas
interessadas em apoiar a conservao da natureza e, de outro, proprietrios de reas que
precisem de apoio para aes de conservao (SPVS, 2011, p. 4). Sua ideia nasceu em
2003, com o nome Campanha de Adoo de reas, e passou a ser denominado
Desmatamento Evitado em 2007, com a entrada do HSBC, tendo o objetivo de ser uma
alternativa contra o fenmeno de acelerao das mudanas climticas. A primeira
empresa a adotar uma rea foi a Posigraf, do grupo Positivo. A rea foi a Mata do Uru,
localizada na Lapa (PR) (SPVS, 2011, p. 4). No ano de lanamento do Programa
Bioclima Paran, em 2012, tanto a SPVS e Fundao O Boticrio quanto o HSBC, a
Posigraf e o dono da Mata do Uru, Gabriel Campagnolo, receberam homenagens da
SEMA por terem inspirado o programa (PARAN, 2012).
Percebe-se, aps tal anlise, que a SPVS uma ONG com muitas relaes com o
setor empresarial. Desde seu primeiro projeto at os atuais tem estado majoritariamente
em sintonia com o empresariado, buscando parcerias para viabilizar a execuo de tais
projetos em favor da conservao da natureza. Outro ponto a ser ressaltado a
importncia que a SPVS d ao seu conhecimento tcnico e cientfico e como este pode
ajudar companhias privadas e governo a conservarem o meio ambiente.
O Mater Natura Instituto de Estudos Ambientais surgiu em 1983, quando um
grupo de estudantes de biologia da PUCPR Pontifcia Universidade Catlica do
Paran participou de um encontro que denunciava a utilizao indiscriminada de
agrotxicos na agricultura paranaense (MATER NATURA, 2015, p. 1), ou seja, sua
criao foi motivada em um movimento de oposio s atitudes que estavam sendo
tomadas. Em sua histria engajou-se em movimentos populares contra a caa de baleias,
e a favor do fechamento da Estrada do Colono, que cortava ilegalmente o Parque
Nacional do Iguau (MATER NATURA, 2015, p.1), por exemplo. Assim,
Seu objetivo influenciar decises, atitudes e legislao, tanto local
quanto nacionalmente, sempre em busca do favorecimento da
conservao da natureza, do meio ambiente e da melhoria da
qualidade da vida, mediante o uso sustentvel dos recursos naturais
(MATER NATURA, 2015).
 55

Ele atua em polticas pblicas articulada com outras organizaes, inclusive

sendo uma das organizaes mais ativas na Uneap Unio de Entidades Ambientalistas
do Paran e do Frum do Movimento Ambientalista do Paran. Segundo o Mater
Natura (2015), entre suas atividades, ela acompanha o poder pblico no processo de
legislao e de programas, difundindo informaes com o objetivo de propiciar a
participao da sociedade civil em defesa de seus direitos e intesesses; monitora e
denuncia aes de rgos pblicos, empresas e cidados que agem danificando o meio
ambiente; e, desenvolvendo campanhas de mobilizao social em defesa da questo
ambiental. O Mater Natura participou dos processos de discusso que movimentou a
sociedade brasileira, por ocasio das consultas populares para a elaborao da
Constituio Federal (1987-88) e do estado do Paran (1988-89), e elaborou o projeto
de Lei 8.946/1989, que probe maus-tratos aos animais, a caa e pesca predatria no
Paran.
Porm, ao se desenvolver, o Mater Natura foi perdendo suas caractersticas de
denncia e mobilizao social. Atualmente apresenta caractersticas mais tcnicas,
contando com 63 associados, entre estes 15 bilogos. Seu presidente especialista em
Ecologia das guas continentais e a organizao trabalha com diversos programas em
cooperao com o setor pblico e privado.
Analisando seu objetivo, histria e atuao em polticas pblicas, percebe-se que
o Mater Natura foi uma organizao da sociedade civil que buscou a participao desta,
fazendo oposio quando atitudes contra o meio ambiente foram realizadas,
pressionando a criao de arcabouo legal para poder proteger a natureza, criando
alianas com outras ONGs e buscando a mobilizao da sociedade civil para promover
mais avanos na rea ambiental. Sua histria recente, porm, demonstra que esta se
profissionalizou e perdeu um pouco suas caractersticas mais participativas.
O PSA foi inspirado em iniciativas de duas ONGs com sede no Paran: a SPVS
Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educao Ambiental e a Fundao o
Boticrio de Vida Selvagem. A Campanha de Adoo de reas, criada em 2003, pela
SPVS tinha o objetivo de ser uma alternativa contra o fenmeno de acelerao das
mudanas climticas (SPVS, 2011, p. 4). Segundo o diretor executivo da SPVS, a ideia
surgiu em uma histria em que havia de um lado um empresrio que expunha sempre
seu descontentamento pela ausncia de uma ao mais orquestrada nessa direo [da
conservao da natureza] (BORGES, 2013, p. 1), e, de outro lado, um proprietrio de
 56

reserva natural, Gabriel Campagnolo. Este casamento que aproximou proprietrio e

empresrio conservacionistas gerou a primeira experincia de adoo de uma rea de
Floresta com Araucria no Paran, e uma das primeiras ocorridas no Brasil (BORGES,
2013, p. 1). O empresrio ajudava financeiramente o proprietrio da reserva natural, que
agora passava a receber apoio para continuar preservando o meio ambiente. Em 2007
esse projeto passou a ser conhecido como Desmatamento Evitado, com a entrada do
HSBC, ampliando seu impacto. O objetivo do Programa Desmatamento Evitado , de
um lado, localizar empresas privadas interessadas em apoiar a conservao da natureza
e, de outro, proprietrios de reas que precisem de apoio para aes de conservao
(SPVS, 2011, p. 4).
Em 2006, a Fundao O Boticrio criou o Projeto Oasis, uma iniciativa
pioneira, que estimula a conservao da natureza por meio do pagamento por servios
ambientais (BOTICRIO, 2014b, p. 1). Tal projeto foi iniciado na grande So Paulo, e,
em 2010, em Apucarana, sendo a segunda cidade a executar tal projeto. Nessa cidade,
os recursos para os pagamentos so provenientes da Companhia de Saneamento do
Paran (Sanepar) que repassa mensalmente 1%do seu faturamento no municpio ao
Fundo Municipal do Meio Ambiente (BOTICRIO, 2010, p. 23). Em 2012, a
Fundao O Boticrio assinou um termo de cooperao tcnica com a SPVS para o
projeto de PSA na Regio Metropolitana de Curitiba (BOTICRIO, 2014, p. 39). No
mesmo ano tambm foi lanada uma nova metodologia do Projeto Osis, que
possibilitava a sua aplicao em qualquer municpio do pas.
Na vertente estatal, em 2009, o Projeto de Lei 143/2009, apresentado pelo
Deputado Estadual Luiz Eduardo Cheida (PMDB), foi o primeiro a tentar instituir o
PSA no Paran, porm a Comisso de Constituio e Justia da Assembleia Legislativa
barrou a proposta alegando que tal texto estabelecia atribuies SEMA, o que s
poderia ser feito pelo Poder Executivo. O deputado enviou um pedido de impugnao
contra tal deciso, porm esta foi feita fora do prazo, portanto no foi aceita (PROJETO
DE LEI 143/2009). Segundo o deputado, o projeto saiu de pauta novamente em 2012,
mas com a garantia de que se criaria um Fundo para que tal projeto fosse efetivado
(CHEIDA, 2012).
Durante a pesquisa percebeu-se que ONGs como a SPVS e Fundao O
Boticrio tinham e continuam tendo boas relaes com a SEMA. Possivelmente, o PSA
havia sido apresentado aos tcnicos estatais ainda no Governo Roberto Requio, porm,
 57

por conta das caractersticas centralizadoras do governador, o projeto no havia sido

colocado na agenda. Com a entrada do governador Beto Richa, os tcnicos da SEMA,
juntamente com selecionadas ONGs, puderam expor o projeto e coloc-lo na agenda do
executivo e do legislativo.
Em 2012, o Poder Executivo lanou o Projeto de Lei 119/2012, que institua o
PSA. O Deputado Luiz Eduardo Cheida apresentou uma emenda lei do PSA, o qual
sugeria a destinao de 1% da tarifa bruta da Copel, da Sanepar e do Imposto sobre
Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens e Direitos para constituir um
fundo que viabilizasse o PSA. O Deputado Estadual Augustinho Zucchi (PDT)
apresentou emenda para que fosse destinado 1% da tarifa bruta das Pequenas Centrais
Hidreltricas do estado com a mesma finalidade. As duas emendas passaram pelas
comisses, porm a do deputado Cheida foi negada em plenria e Augustinho Zucchi
protocolou requerimento de retirada da sua proposta.
Com isso, em abril de 2012, o projeto foi aprovado, culminando na Lei do
Pagamento por Servios Ambientais (17.134/2012). Em 2012 foram ainda aprovadas a
Lei da Poltica Estadual sobre Mudana do Clima (17.133/2012) e o Decreto Estadual
4.381/2012 que regulamenta o Programa Bioclima Paran.

5.2 CONCEPO IDEOLGICA

O Bioclima e o PSA so orientados por uma lgica reformista. Segundo o site do

Programa Bioclima Paran, este guiado pelos princpios da economia verde, 3 que
segue a linha de pensamento da modernizao ecolgica (JNICKE, 1997). O site
descreve o Programa desta maneira:
O Estado do Paran apresenta um Programa inovador em toda sua
concepo e lastreado por um embasamento tcnico cientfico sem
precedentes, desenvolvido com a participao de tcnicos de
diferentes instituies governamentais, de instituies de ensino e
pesquisa e de ONGs (PARAN, 2014, sem grifos no original).

Com a aprovao dessas leis e decretos, ainda em 2012, o Bioclima e o PSA so

apresentados no CEMA. A coordenadora de mudanas climticas argumentou que o

3
A economia verde acredita que seja possvel alcanar a sustentabilidade por meio de um
conjunto de processos produtivos que possam ser amigveis social e ambientalmente. Suas
ideias esto muito ligadas aos conceitos da Modernizao Ecolgica.
 58

objetivo do programa ter uma relao amigvel com os empresrios: no queremos

que seja uma forma de punir os empresrios ou qualquer atividade (CEMA, 2011, ata
80, p. 28). Argumentou tambm que o Bioclima seguir o modelo mundial, de
mitigao e adaptao. Assim sendo, esse programa seria a ao principal da Secretaria
de Meio Ambiente e do Estado do Paran para enfrentar as mudanas climticas.
Para a coordenadora do programa, um dos pontos mais importantes desse o
fato de ele tentar fomentar, incentivar para que o agricultor tenha algum incentivo
econmico, financeiro para conservar as florestas em suas propriedades. A que vem o
diferencial dos programas, realmente a forma de incentivo econmico (CEMA, 2011,
ata 80, p.28). A questo dos incentivos econmicos, materializados no PSA sempre se
mostra como o eixo principal desse programa. A coordenadora de biodiversidade
demonstra o porqu de esse incentivo ser to importante, ao estimular os proprietrios
rurais que preservam e atualmente no recebem gratificaes financeiras por tal servio
ambiental prestado.
Voltando questo dos incentivos conservao, uma questo
bastante importante o pagamento por servios ambientais, que o
programa prev, e preveem trs mecanismos, pagar por biodiversidade,
unidades de conservao e por recuperao - formao de corredores
ecolgicos. Traduzindo de uma forma bem simples: biodiversidade
seria o proprietrio que preservou alm da reserva legal. Hoje temos
casos em que o cidado chamado de bobo, porque preservou alm
dos 20%. Ento, ele tem na sua propriedade tudo certinho e ele tem
um mais, ento esse a mais ns contemplaramos. Outra questo
tambm com as unidades de conservao, tem propriedades
particulares onde o cidado registrou em cartrio a rea com uma
restrio maior que a reserva Legal, ou seja, ele formulou um reserva
particular do patrimnio natural. O Estado do Paran o Estado que
mais tm no Brasil essas reas e tambm o cidado se comprometeu
voluntariamente, registrou a sua vontade de preservar essas reas.
Ento, esse tambm um cidado que merece ter o nosso
reconhecimento pblico. E, por fim, a questo da recuperao, ou seja,
a pessoa que quer fazer uma ao de restaurao e para isso merece ter
um incentivo de forma incremental formando corredores de
biodiversidade. Hoje temos as nossas unidades de conservao
bastante isoladas, digamos assim, e a formao de corredores a nica
estratgia de forma voluntria que pode resultar em bons ganhos
(CEMA, 2011, ata 80, p. 29-30)

A cordenadora do programa expe claramente que um dos objetivos do PSA o

estmulo criao de RPPNs Reservas Privadas do Patrimnio Natural.
As propriedades que cadastrarem o programa podero ser beneficiadas
com ele, tanto por pagamentos por servios da biodiversidade como
por compensao da Reserva Legal ou at, querendo transformar a sua
propriedade ou parte em uma unidade de conservao privada, como
 59

RPPN, como realmente pretendemos estimular ou pblica (CEMA,

2011, ata 80, p. 30)

Esse estmulo criao de RPPNs por meio do PSA um dos principais

objetivos do programa, pois vem tentar resolver uma lacuna do ICMS Ecolgico
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios Ecolgico. Este um programa
que visa destinar 5% do ICMS para municpios que preservem suas reas verdes. Foi
criado no Estado do Paran, em 1992, sendo o primeiro instrumento de mercado de
poltica ambiental criado no pas, utilizado posteriormente como modelo em diversos
estados brasileiros (SANTOS, 2012).
O ICMS Ecolgico um Instrumento de Incentivo Econmico do tipo
recompensa financeira. Ele destina uma parte do ICMS arrecadado aos
municpios que possuem mananciais de abastecimento de gua ou UC.
Dessa forma, so gerados externalidades positivas sociedade, e um
pagamento ao municpio pela preservao (SANTOS, 2012, p. 24)

Porm, um dos limites do ICMS Ecolgico a falta de repasses aos proprietrios

rurais que preservam o meio ambiente. Os recursos desse programa so repassados para
os municpios e muitas vezes estes no repassam a verba para quem conserva a natureza.
Diante disso, segundo Santos (2012, p. 119): em especial, deve-se dar mais ateno aos
proprietrios de RPPNs, pois o estrato mais insatisfeito e com maior potencial de
expanso.
O PSA surge, portanto, como uma forma de se resolver tal lacuna existente no
ICMS Ecolgico, o principal e nico instrumento econmico da poltica ambiental
paranaense at ento. O PSA contou com intensa cooperao entre segmentos de
governo e ONGs especializadas, que compartilhavam dos princpios reformistas na
poltica ambiental
O PSA seria financiado pelas contribuies de empresas que aderissem
certificao ambiental do Bioclima. O biocrdito seria uma das ferramentas principais
para financiar o pagamento por servios ambientais.
Pretendemos de um lado a reduo, o monitoramento e a mensurao
do impacto desses empreendimentos [que utilizam a biodiversidade],
que essas empresas voluntariamente procurem a sua certificao
ambiental aderindo ao programa Bioclima e com essa adeso teriam
um residual, ou seja, um valor a contribuir, que estamos chamando de
biocrdito, e esse serviria para o pagamento de servios ambientais
(CEMA, 2011, ata 80, p. 31).

Segundo a coordenadora de biodiversidade, as expectativas para esse programa

so: (1) ter um programa autossustentvel financeiramente, que no dependa de
 60

financiamento de bancos internacionais; (2) incorporao das prticas de neutralizao

de carbono no mercado, oferecer tem um cardpio de alternativas para esse cidado
que quer neutralizar o seu carbono (CEMA, 2011, ata 80, p. 32); (3) transparncia no
financiamento e pagamento do dinheiro a pessoa ter o mapa do Paran, as empresas
que esto colaborando e por outro lado as propriedades que esto recebendo por essas
reas (CEMA, 2011, ata 80, p. 32), e assim ela encerra a apresentao do programa no
CEMA.
Apesar de todo o planejamento, levando em conta uma forma sustentvel de
financiamento e a transparncia do programa. De tantas expectativas do ento secretrio
de meio ambiente e do CEMA. Com a atuao de ONGs como a SPVS, Mater Natura e
Fundao O Boticrio. Apesar disso, o PSA ainda no foi executado at o presente
momento. Em 2013, conselheiros do CEMA questionaram o porqu de o PSA ainda no
ter sido implementado. O diretor geral da SEMA respondeu da seguinte forma:
A grande dificuldade, no s no Paran como no Brasil, definir a
forma de se fazer o pagamento do servio ambiental ao produtor rural,
ao agricultor, ao proprietrio, ao posseiro, que instrumento legal se
converte em dinheiro de natureza pblica para uma entidade privada,
seja pessoa fsica ou jurdica. Ns estamos participando de vrios
encontros nacionais produzidos pela Agncia Nacional de gua, pelo
prprio Ministrio de Meio Ambiente, pelo GIZ, pelo convnio da
Alemanha aonde temos feito alguns debates sobre isso. Mas
recebemos semana passada alguns produtos que finalizaram contrato
com o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - FUNBIO, onde
estabelecemos as demandas, os mecanismos financeiros, onde
podemos captar os recursos para fazer o pagamento. E estamos
encerrando, at o fim de outubro, a metodologia, j fizemos alguns
testes com a Emater, SEAB, ADAPAR e a microbacia do Miringuava
aqui da regio metropolitana de Curitiba, aonde j fizemos alguns
testes para a implementao desse pagamento. Ento, provavelmente
at o final desse ms tenhamos a concretizao do mecanismo do
clculo financeiro para cada proprietrio rural que tenha reas
preservadas em mananciais de abastecimento, que o PS guas e
PSA RPPN que so para os proprietrios que tenham a reserva
particular do patrimnio natural, que vo receber valores do Estado
como ttulo de contribuio pelo favor ou pelo servio ambiental
prestado populao paranaense e brasileira. Os mecanismos
financeiros foram entregues, como eu falei (CEMA, 2013, ata 22 extra,
p. 2).

O diretor explicou algumas das dificuldades para se operacionalizar o PSA. Por

ser um repasse de dinheiro a pessoas privadas, possvel que haja formas de corrupo,
repassando recursos de maneiras ilcitas a terceiros. Por isso necessrio que seja feita
uma metodologia confivel, para se evitar benefcios a atores privilegiados. O Estado do
Paran entrou em parceria com diversas organizaes para poder estabelecer o clculo
 61

de pagamento por tais servios ambientais e prometeu que essa fase estaria pronta em
breve. O PSA importante tambm para promover maior comunicao entre as
instituies pblicas, quebrando a caracterstica de agncias isoladas do mtodo
cartesiano. A promessa feita, porm, no foi cumprida, sendo que, no momento, a
Secretaria Estadual de Meio Ambiente tem uma parceria com a Fundao O Boticrio
para criar tal metodologia, a qual no tinha sido entregue na poca dessa reunio.
No ano de 2014, a Fundao O Boticrio iniciou a expanso do PSA em nvel
nacional. Ela realizou um diagnstico sobre o marco legal nos estados do Rio de Janeiro,
Santa Catarina e Paran. Nestes dois ltimos, a Fundao apoiou a alterao das leis
existentes. No Paran:
Para a elaborao do Decreto Geral que regulamenta a Lei n
17.134/201 e para discutir sua regulamentao e implementao,
foram promovidas oficinas com diversas instituies que atuam com
PSA no estado. No entanto, foi identificada a necessidade de alterao
nessa legislao, o que deu origem ao Projeto de Lei n 360/2014 (O
BOTICRIO, 2014, p. 47).

Esse projeto de lei foi aprovado de forma surpreendente rpida e na surdina

(UFPR, 2014, p. 1), transformando-se na Lei Estadual 18.295/2014, que institui o
Programa de Regularizao Ambiental. Alm de instituir tal programa, essa lei altera
alguns pontos da Lei 17.134/2012, que institui o PSA. Essa nova lei inclui o Princpio
do Protetor Beneficirio, permitindo a remunerao daqueles que preservaram a floresta.
Inclui tambm o Princpio do Usurio Pagador, fazendo com que usurios de recursos
naturais paguem ao Biocrdito,4 de forma voluntria, uma quantia estipulada por conta
de tal uso e que ser utilizada para beneficiar os protetores citados anteriormente. Dessa
forma, a Lei Estadual 18.295/2014 estabelece como uma das fontes para o Biocrdito
os:
recursos decorrentes da utilizao com fins econmicos dos recursos
naturais, com base no princpio do usurio-pagador, cujos valores
sero fixados nos procedimentos de licenciamento ambiental,
inclusive naqueles onde no for exigido estudo prvio de impacto
ambiental (LEI ESTADUAL 18.295/2014, Art.65).

A histria do PSA no Paran iniciou com uma ONG que busca a integrao de
todos os setores para a conservao da natureza. Desde o comeo, a ideia do programa

4
Fica denominado BIOCRDITO o conjunto dos recursos financeiros, pblicos e privados,
destinados implementao da Poltica Estadual da Biodiversidade e da Poltica Estadual sobre
a Mudana do Clima, constituindo um dos seus mecanismos o Pagamento por Servios
Ambientais PSA (LEI ESTADUAL 18.295/2014, Art.11).
 62

aproximar usurios-pagadores que financiariam os protetores-beneficirios. Percebe-se

que a Fundao O Boticrio, para executar o Projeto Oasis em Apucarana, em 2010,
conseguiu captar 1% da receita da Sanepar para financiar a iniciativa, e no ano de 2014
conseguiu pressionar o legislativo a aprovar uma lei estabelecendo normas para que
usurios de recursos naturais pagassem por isso. O deputado Cheida, porm, em 2012,
quando tentou incluir a mesma porcentagem de 1% da Sanepar, entre outras fontes, no
conseguiu aprovar sua emenda. Percebe-se, portanto, que a Fundao O Boticrio
parece ter grande influncia para aprovar seus projetos no legislativo.
Atualmente, o PSA encontra-se em fase de diagnstico para indicar as potenciais
propriedades que recebero o pagamento, etapa que ser financiada com recursos, cerca
de R$1,4 milho, da Agncia Nacional de guas (PARAN, 2015b). Tambm sero
realizados projetos pilotos em trs bacias do estado, Miringuava, Piraquara e Iap, cada
um destes contar com uma UPG Unidade de Gerenciamento do Projeto. A bacia de
Piraquara a mais adiantada e tem como articuladora a SPVS, que provavelmente far
parte da UPG. Tambm foi institudo o Decreto Estadual 1.591/2015, em 2 de junho de
2015, que regulamenta a lei do PSA.
Aps trs anos da criao da lei sobre tal projeto, seu decreto sancionado, o
que demonstra a lentido e os vrios obstculos enfrentados pelo projeto, sobretudo os
relacionados metodologia de trabalho, s formas de financiamento das indenizaes
pelos servios ambientais e fragilidade institucional do setor pblico ambiental.

5.3 A POLTICA ESTADUAL DE MUDANAS CLIMTICAS: BALANO ATUAL

Aps analisarmos o Programa Bioclima, o Pagamento por Servios Ambientais

no captulo 5 e a Poltica Estadual de Mudanas Climticas no captulo 4, podemos
fazer um balano preliminar das aes realizadas em nome da poltica de mudanas
climticas no estado do Paran.Tal poltica executada pela Coordenadoria de
Mudanas Climticas, j o Bioclima e PSA, pela Coordenadoria de Biodiversidade e
Florestas. Segundo o ento coordenador de mudanas climticas, tal setor estava
trabalhando no inventrio de emisses de GEE, no registro pblico de emisses de GEE,
na educao ambiental por meio da produo de cartilhas educativas, no Projeto Estrada
com Araucrias e no Projeto SEMA Carbono Zero. Alm disso, tambm argumentou
que havia sido criado o Comit Intersecretarial de Mudanas Climticas pelo Decreto
Estadual 9.085/2013, porm esse comit foi apenas institudo por decreto, sendo que
 63

este ainda no entrou em funcionamento (FPMCG, 2014, Ata 20/out, p. 3), segundo
funcionria da SEMA.
No fim do ano de 2014 foi relatado que a Coordenadoria de Mudanas
Climticas estava adquirindo radares, estaes hidrometereolgicas, centros de
comando, um supercomputador, e investindo no mapeamento de riscos (ENTREVISTA
2, 2014). Segundo esse funcionrio, as aes desse setor vm se concentrando em
medidas de adaptao s mudanas climticas. O Inventrio Estadual de Emisses de
GEE foi finalizado em outubro de 2014, e o Registro Pblico de Emisses de GEE,
iniciado em abril de 2015. Estas foram as aes realizadas pela coordenadoria
recentemente. Para se ter uma ideia melhor sobre o andamento da Poltica Estadual
sobre Mudanas Climticas, o quadro a seguir apresenta um resumo.

Quadro 4 Andamento da Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas

Prazo (dado pela Lei
Atividade Andametno
17.133/2012)
Comit Intersecretarial de
180 dias Out/2013 Ainda no executado
Mudanas Climticas
Inventrio de Emisses de GEE 1 ano - Abr/2013 2 anos Out/2014
2 anos iniciado em
Registro Pblico de Emisses 1 ano Abr/2013
Abr/2015
Plano Estadual sobre Mudanas
2 anos Abr/2014 Ainda no executado
Climticas
Comunicao Estadual sobre
2 anos Abr/2014 Ainda no executado
Mudanas Climticas
Fonte: Elaborado pelo autor

Como dois importantes componentes da Poltica Estadual sobre Mudanas

Climticas, temos o Programa Bioclima e o PSA. Apesar da lentido, vem-se avanando
nestas questes, e o quadro a seguir apresenta sumariamente o andamento desses
programas. O Programa Bioclima Paran tinha quatro instrumentos descritos em seu
decreto de criao, eram estes o ICMS Ecolgico, o SISLEG - Sistema de Manuteno,
Recuperao e Proteo da Reserva Florestal Legal e reas de Preservao Permanente,
o Mercado de Caarbono e o PSA. O ICMS Ecolgico uma poltica que existe desde
1991, j o SISLEG foi implementado em 1999, portanto o Bioclima apenas agregou tais
programas. A novidade est nos mercados de carbono e no PSA, sendo que
possivelmente o PSA seja uma forma de se implementar os mercados de carbono. Alm
destes instrumentos temos ainda alguns pontos a serem analisados sobre o Programa
Bioclima Paran.
 64

Quadro 5 Andamento dos instrumentos do Programa Bioclima Paran

Atividade
Institudo pela Resoluo SEMA 028/2013, no implementado
Comit Gestor do Bioclima
Comit Cientfico do Bioclima
Unidade de Gerenciamento do
Programa
Fonte: Elaborado pelo autor
Andamento
(ENTREVISTA 1, 2014).
Institudo pelo Decreto Estadual 4.381/2012, no
implementado.
Institudo pelo Decreto Estadual 4.381/2012, ser implantado
em cada bacia hidrogrfica participante (PARAN, 2015b).

Quadro 6 Andamento das atividades do Pagamento por Servios Ambientais

Atividade Andamento
Lei do PSA Lei Estadual 17.134
Correes necessrias para
implementao do PSA (Segundo Lei Estadual 18.295/2014.
Fundao O Boticrio)
Decreto de regulamentao Decreto Estadual 1.591/2015.
Criao de metodologia para o Modelo padro criado pela Fundao O Boticrio,
pagamento parceria estabelecida entre SEMA e tal ONG.
Diagnstico de indicao de
A ser realizado com recursos liberados pela Agencia
potenciais propriedades a receber o
Nacional de guas (PARAN, 2015b).
pagamento
Ser realizado em trs bacias hidrogrficas (PARAN,
Pagamento dos servios ambientais
2015b).
Fonte: Elaborado pelo autor.

Percebe-se que o Programa Bioclima Paran no implementou seus comits

gestor e cientfico, alm disso incorporou programas que j haviam sido criados
anteriormente, sendo o PSA a grande inovao, e, possivelmente, este o motivo de os
dois programas serem confundidos. A Coordenadoria de Mudanas Climticas vem
realizando algumas aes que integram o Bioclima pela produo de informaes e
definio de reas de risco. Apesar disso, esses so apenas alguns pontos do Programa,
do qual o PSA o principal componente, que vem sendo implementado aos poucos,
sendo que os principais avanos vm ocorrendo neste ano de 2015.
Neste captulo buscou-se demonstrar como a poltica de mudanas climticas
paranaense, principalmente por meio do Programa Bioclima e do PSA, vem sendo
formulada e implementada na ltima dcada com certa participao de atores da
sociedade civil e sob condies que podem ajudar a compreender a qualidade dessa
participao, ou como se est assumindo neste trabalho, da capacidade deliberativa.
Essa questo ser aprofundada no prximo captulo, quando, com base nas
subcategorias apresentadas por Dryzek para o estudo da capacidade deliberativa,
 65

procurar-se- como se deu o processo de participao na formulao do Programa

Bioclima.
 66

6 CAPACIDADE DELIBERATIVA DO PROGRAMA BIOCLIMA

A capacidade deliberativa (DRYZEK, 2009) permite avaliar a qualidade da

participao da sociedade civil nas polticas pblicas. Segundo Dryzek (2009), ela um
componente relevante para a democratizao do Estado e da sociedade, portanto neste
captulo buscaram-se analisar as cinco categorias que compem essa abordagem, para se
entender como ocorreu a participao no Programa Bioclima Paran.
As cinco subcategorias analisadas foram: (1) O espao pblico, que onde
diversos pontos de vista dialogam entre si. Neste trabalho estudamos algumas
organizaes que representam uma parte desse espao pblico, como ONGs de perfis
diferentes e atores do Estado; (2) o espao empoderado aquele que tem poder para
produzir e executar as decises coletivas. O FPMCG, o CEMA e as relaes diretas
entre atores da sociedade civil e a SEMA so alguns desses espaos; (3) a transmisso
a influncia do espao pblico no espao empoderado, a influncia da sociedade civil
nas polticas pblicas. Neste trabalho buscou-se entender como organizaes da
sociedade civil influenciaram o Programa Bioclima; (4) a prestao de contas a
comunicao do espao empoderado para o pblico, do Estado para a sociedade. A
disponibilizao de informaes pelo FPMCG, CEMA e atravs de outros meios uma
forma de se entender tal categoria nesta pesquisa; (5) por fim, a decisividade, que
considera as consequncias concretas da participao nas polticas pblicas, procura
avaliar at que ponto as decises so implementadas de fato.

6.1 ESPAO PBLICO

O espao pblico composto por cidados comuns, associaes, fundaes,

empresas, universidades, organizaes pblicas, mdia, entre outros atores. Na poltica
sobre mudanas climticas e no Programa Bioclima Paran, alguns desses atores foram
mais atuantes e outros menos. Como apresentou-se neste trabalho, trs ONGs foram
mais atuantes nesse programa: a Fundao O Boticrio, a SPVS e o Mater Natura. A
primeira uma fundao sustentada por uma empresa privada, dessa forma ela
representa as vises dessa corporao. A SPVS trabalha constantemente buscando
integrar o setor privado e o pblico. Suas viso tambm est ligada cooperao com as
empresas. O Mater Natura surgiu na academia, com uma posio de oposio, porm,
nas palavras de um dos seus integrantes, O Mater Natura cresceu, as denncias sobre
agrotxicos foi o fato gerador. Hoje atuamos com a execuo de projetos e polticas
 67

pblicas (ENTREVISTA 5, 2015, p.1). Seu perfil de oposio foi deixado em segundo
plano, assumindo caractersticas de cooperao com o Estado, trabalhando com polticas
pblicas.
O Mater Natura participava tambm do Frum do Movimento Ambientalista do
Paran, que tem um carter mais oposicionista em relao s aes do governo. Tal
carter de oposio fez com que a SPVS se retirasse de tal frum, pois faziam-na de ru,
em razo de suas parcerias com as empresas (ENTREVISTA 1, 2014). Um dos
membros mais importantes desse Frum fez crticas ao Estado, argumentando que
diversas ONGs no tm abertura para influenciarem as polticas pblicas, e disse
tambm que vrias dessas organizaes da sociedade civil no tm estrutura financeira,
o que dificulta seu trabalho. Segundo ela, coloca-se muita responsabilidade sobre as
ONGs e pouco se importam do enorme sacrifcio que fazem para defender os interesses
da sociedade (ENTREVISTA 4, 2015, p. 2). Tal dificuldade relatada tambm por
outro representante de ONG, que disse que pessoas criticam as ONGs por estas fazerem
pouco para o meio ambiente, mas no levam em conta a falta de estrutura que estas
organizaes enfrentam para cumprirem sua misso (ENTREVISTA 1, 2014).
A dificuldade financeira das ONGs algo muito tratado nas teorias sobre
participao, e o apoio do Estado muitas vezes cobrado pelos pesquisadores (GOHN,
2001). Dryzek, porm, alerta para o perigo de cooptao dessas organizaes, quando
estas so financiadas pelo Estado. O caso da Noruega, em que muitas organizaes so
criadas pelas mos estatais, h a tendncia de profissionalizao das ONGs e reduo da
participao da populao como um todo. J no caso da Alemanha, essas organizaes
sofrem certas dificuldades por parte do Estado, porm tm uma base popular mais forte,
contribuindo de forma mais intensa para a democratizao do pas (DRYZEK et al.,
2002; 2003). Dryzek, em suas obras, defende a ideia de que um Estado muito inclusivo
reduz a autonomia das organizaes da sociedade civil, porm o Brasil um pas que,
durante sua histria, pouco viveu perodos democrticos, alm de seus cidados no
terem uma cultura de apoio s ONGs, o que dificulta a ao destas.
Um membro do Frum do Movimento Ambientalista do Paran criticou tambm
a mdia, argumentando que a imprensa tambm pratica a invisibilidade
(ENTREVISTA 4, 2015, p. 2), ignorando os atos realizados pelas ONGs com menos
recursos, o que dificulta a ancoragem e apoio social para as aes que elas realizam.
Apesar dessas crticas imprensa, sobre as mudanas climticas, a mdia, nos ltimos
 68

anos, tem dado mais ateno ao tema, relatando as negociaes que ocorreram nas
COPs, criando algumas matrias sobre a conscientizao do tema. Atualmente, tais
questes ficaram mais visveis, com o caso da crise hdrica no estado de So Paulo. A
mdia tradicional buscou focar em atitudes do cotidiano das pessoas que poderiam
reduzir o consumo de gua, porm algumas mdias alternativas, com menos abrangncia,
denunciavam falhas do governo, que privatizou parte da companhia de saneamento, os
desperdcios por conta da falta de manuteno do sistema de abastecimento e os
benefcios dados s grandes empresas com alto consumo de gua.
As universidades pouco participaram das polticas de mudanas climticas e do
Bioclima. Segundo um representante de ONG, Os pesquisadores querem s pesquisar,
mas no querem interferir na realidade. O importante ter suas publicaes, agora
melhorar o meio ambiente de fato no melhoram (ENTREVISTA 1, 2014, p. 2). Essa
opinio compartilhada por um funcionrio do governo cuja argumentao : as
universidades no contribuem [nas polticas de mudanas climticas] tanto quanto s
ONGs (ENTREVISTA 2, 2014, p. 3). No FPMCG, as universidades tambm pouco
atuaram, frequentando pouco tal Frum. Assim sendo, percebe-se que falta maior
interao da academia com o espao pblico e empoderado, influenciando ainda pouco
as polticas pblicas sobre mudanas climticas.
A falta de participao da academia nas polticas pblicas ambientais dificulta o
fortalecimento do espao pblico nessa questo. Dryzek et al. (2002; 2003) apresenta
como a parceria entre as universidades e o movimento ambiental proporcionou um
aporte cientfico para que pudessem argumentar contra as aes tomadas pelo Estado
que iam contra a proteo ambiental. No Paran, o mesmo aconteceu no caso da Usina
Hidreltrica de Mau, analisado por Rodrigues (2012). Universidades e ONGs
paranaenses criaram uma coalizo contra o empreendimento. Tendo estudos
demonstrando os perigos ecolgicos de se construir tal hidreltrica, a coalizo
conseguiu mobilizar a opinio pblica e a mdia. Apesar de a Usina ter sido construda,
a coalizo contrria construo, embasando-se em argumentos cientficos, com os
quais conseguiu algumas vitrias no judicirio, obrigando os empresrios a pagarem
multas por seus danos ambientais e contra os indgenas.
O espao pblico, entre outros problemas, enfrenta tambm a dificuldade por
conta da complexidade das questes ambientais. Muitas vezes, a populao no entende
a importncia de se preservar o meio ambiente, dando pouca ateno ao assunto.
 69

Entendimento esclarecido uma das categorias utilizadas por Dahl (2001) em seu
conceito de democracia, e a falta desle representa uma lacuna na democratizao das
polticas sobre mudanas climticas, prejudicando a participao ativa nos debates e
processos decisrios. Alm disso, h o perigo de assimetrias de informao e de
entendimentos. Atores mais poderosos podem utilizar-se de meios como a mdia e
centros de pesquisas para influenciar a maioria da populao, como no caso da Usina
Hidreltrica de Mau (RODRIGUES, 2012), porm, nesse caso, a coalizo contra a
usina contou com o apoio de universidades e conseguiu diversas vitrias por conta dessa
parceria. No caso do Bioclima, a academia pouco participou do programa, dificultando
a produo de conhecimentos que poderiam reverter o quadro de falta de entendimento
esclarecido.
Outro fator que vem pesando contra a democracia o fato de o Brasil liderar no
ranking de violncia contra ativistas. Segundo relatrio da ONG Global Witness, dos
116 assassinatos contabilizados no ano passado em 17 pases, 29 ocorreram no Brasil,
o equivalente a um quarto das mortes (LUCIANO, 2015, p. 1). Segundo o secretrio
executivo do Frum do Movimento Ambientalista do Paran, Juliano Bueno Arajo, o
Paran o estado mais violento. Ao todo, foram 14 vtimas. Recentemente, trs casais
precisaram se mudar por conta de ameaas de morte recebidas aps levantarem
informaes contrrias a interesses locais (LUCIANO, 2015, p. 1). Isso demonstra
mais um dos perigos democracia que o pas e o Paran enfrentam.
A falta de apoio popular tambm vem sendo uma barreira para a decisividade
(categoria analisada posteriormente) do Programa Bioclima e do PSA. A democracia
representativa tem como falha o foco em polticas de curto prazo e que rendam mais
votos. Assim sendo, polticas de longo prazo e que no garantem tantos votos acabam
sendo deixadas de lado pelos governos. Alm disso, por ser uma questo complexa, de
difcil entendimento e de resultados em longo prazo, grande parte da populao no
consegue interpretar os riscos de no se investir nessas reas, portanto deixam de apoiar
programas como esse. Esta uma das barreiras capacidade deliberativa, como
argumenta Dryzek (2009). Segundo o autor, a falta de alfabetizao e educao da
populao dificultam a competncia comunicativa dos atores polticos e dos cidados
comuns, ou seja, representam uma barreira ao entendimento esclarecido (DAHL, 2001).
importante dar populao um melhor esclarecimento sobre questes polticas,
possibilitando melhores e mais frequentes discusses no espao pblico, criando a base
 70

para que este transmita suas demandas ao espao empoderado, cobrando este de prestar
contas sociedade e pressionando para que as polticas sejam executadas de fato. O
entendimento esclarecido e a mobilizao do espao pblico so essenciais para a
decisividade das polticas e para a construo da capacidade deliberativa.
Dessa forma, o espao pblico pesquisado, que envolve o Programa Bioclima e
as mudanas climticas, marcado por ONGs com princpios ligados modernizao
ecolgica de Jnicke (1997) e Mol (2000), como a cooperao e a importncia do
conhecimento cientfico. Outras ONGs, que no seguem tais princpios, sofrem com a
falta de recursos financeiros e humanos e com a excluso por parte do Estado e da mdia,
por exemplo, por no partilharem dos princpios do sistema econmico. Essa mdia
tambm tem a prtica de jogar a responsabilidade das alteraes climticas ao cidado
comum. As universidades tm contribudo pouco para as discusses sobre o tema e no
vm ajudando a populao a obter um entendimento esclarecido sobre os problemas de
mudanas climticas. Dessa forma h uma excluso de boa parte da populao nas
discusses sobre as mudanas climticas por conta da falta de informao e
entendimento sobre o assunto. Os debates e demandas da sociedade civil para polticas
pblicas, entre elas as de mudanas climticas, so raros e difusos e, quando ocorrem,
por diversas vezes sofrem com aes de excluso ativa do Estado e de riscos de vida
para os ativistas. Dessa forma, o espao pblico neste caso estudado marcado por
pouco engajamento oposicionista e, quando este existe, tende a ser pouco incentivado
e constrangido pelo Estado.

6.2 ESPAO EMPODERADO

O espao empoderado do Programa Bioclima Paran composto pelo FPMCG

Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais, pelo CEMA Conselho Estadual
de Meio Ambiente e pelas relaes informais entre a SEMA Secretaria Estadual de
Meio Ambiente e as ONGs ambientalistas, empresas, universidades etc.
O CEMA, em sua primeira reunio do Governo Beto Richa, apresentou o
Programa Bioclima Paran por meio das coordenadoras de mudanas climticas e de
biodiversidade e florestas, que tambm era a coordenadora do programa (CEMA, 2011,
Ata 80). Na reunio 81 do CEMA foi informado que o Programa Bioclima estava
preliminarmente aprovado e fora enviado ao governador (CEMA, 2011, Ata 81). Na
reunio 82, um funcionrio da secretaria argumentou que uma das prioridades da
 71

Cmara Temtica de conservao era a Estratgia Estadual para Conservao de

Ambientes Naturais, e que esta j est contemplada no Programa Bioclima, ento,
deveria ser apoiado o programa como uma das estratgias ou a estratgia principal para
a conservao (CEMA, 2011, Ata 82, p. 2). O Programa ainda no havia sido
implementado, porm havia boas expectativas para os funcionrios do governo e
membros do conselho. A falta de crticas ao programa demonstra que ele foi bem aceito
pelas organizaes que compunham o CEMA, e o interesse principal destas quanto ao
Bioclima era a efetiva execuo deste.
Em 2012, na reunio 83, um funcionrio da SEMA argumentou que ns [da
Secretaria de Meio Ambiente] estamos prestes ao lanamento do Programa Bioclima,
que fantstico, suas leis esto sendo discutidas na Assembleia Legislativa, inclusive o
Secretrio est l, esclarecendo os detalhes (CEMA, 2012, Ata 83, p. 31). Porm,
apesar da demonstrao de nimo ante ao Bioclima, em 2013 questionou-se o porqu da
demora em se implementar o PSA, sobre o qual o diretor geral da SEMA respondeu,
argumentando que havia dificuldades na definio do clculo para o pagamento aos
conservacionistas. Alm disso, ainda faltavam recursos para o programa, conforme a
entrevista 1 e a anlise do Fundo Estadual de Meio Ambiente; Fundo Estadual de
Recursos Hdricos e Fundo Nacional sobre Mudana Climtica. O CEMA no
participou da formulao do Programa Bioclima, nem do PSA, e tambm no teve voz
ativa para pedir por maior agilidade no encaminhamento do programa.
A falta de participao do CEMA nas polticas ambientais do Paran j foi
relatada por Matos (2012). Neste estudo percebeu-se que tal conselho funcionava de
forma simblica, sendo que um dos motivos para que isso acontecesse o fato de as
demandas ambientais serem inconsistentes e difusas. Analisando tal pesquisa, percebe-
se que as prprias caractersticas da poltica ambiental interferem na participao social.
Como analisado no espao pblico, as polticas ambientais e de mudanas climticas
so complexas e suas demandas so fragmentadas. Existem diversas ONGs trabalhando
com o meio ambiente, mas cada uma focando em um problema diferente. Se todas as
ONGs ambientalistas trabalhassem com mudanas climticas, talvez fosse possvel ter
mais fora para dar destaque ao tema e pressionar por polticas autnticas, conforme
argumentao de representante de ONG (ENTREVISTA 1, 2014, p. 1). Essas demandas
inconsistentes, por conta da fragmentao dos atores envolvidos, dificultam as presses
no espao empoderado.
 72

O FPMCG, segundo a Lei Estadual 16.019/2008, composto por: quinze

Secretarias de Estado; Procuradoria Geral do Estado; Ministrio Pblico Estadual; dez
outras organizaes (pblicas, de economia mista, autarquias etc); Comisso de Meio
Ambiente da Assembleia Legislativa do Estado; por trs Conselhos (Meio Ambiente;
Recursos Hdricos; e Litoral); e por
Representantes do setor empresarial, do terceiro setor, de
trabalhadores e de instituies de ensino e pesquisa, associaes,
fundaes, demais rgos, pessoas jurdicas de direito pblico e de
direito privado, cujas finalidades institucionais guardem pertinncia
com o tema mudanas climticas, constitudas nos termos da lei civil
por pelo menos dois anos (LEI ESTADUAL 16.019/2008).

A lei estabelece a participao de vrios rgos pblicos e tambm possibilita a

participao de diversas organizaes da sociedade, como empresas, ONGs e
universidades. Porm, na reunio do dia 18 de julho de 2007 (descrita como dcima
reunio pela ata) apresentada a representante das ONGs ambientalistas, Zuleica Nycz,
que declarou ter sido a primeira reunio em que as ONGs foram convocadas (FPMCG,
2007, Ata 18 jul). Dessa forma percebe-se que o Frum, que teria como um dos
objetivos integrar a sociedade civil, iniciou as atividades sem convocar as ONGs para
participar, o que dificulta o envolvimento dos diversos discursos sociais na Poltica de
Mudanas Climticas.
Tratando-se de composio real e de frequncia dos membros, percebe-se uma
grande diferena em relao ao que se estabelece na lei e no decreto. A maioria das
instituies pblicas no frequenta o Frum. Na Figura 2 apresentado um grfico que
mostra os membros mais assduos de acordo com suas instituies. Cada barra
representa uma pessoa diferente. As instituies no presentes nesse grfico possuam
representantes que frequentaram menos de trs encontros do FPMCG. Segundo
Carneiro (2005), membros que participam mais tm maior poder para influenciar as
decises de um grupo, assim sendo, a frequncia demonstra uma categoria importante
sobre a participao nesse espao. Os dados foram coletados de 18 Atas do FPMCG no
perodo de 2012 a 2014, pois tais documentos apresentavam os presentes, tornando
possvel a contabilizao. A secretria executiva do Frum, como esperado, foi a mais
assdua, estando presente em quinze das dezesseis reunies analisadas. Logo em seguida,
dois membros de ONGs foram os que mais participaram. Aps estes, aparecem alguns
funcionrios e estagirio da SEMA, do Conselho do Litoral e de outras instituies.
 73

Figura 2 Representantes de organizaes que tiveram mais membros presentes nas

reunies do FPMCG (2012-2014)

UFPR
SMMA
SEMA
Colit
SPVS
Maternatura
Gerar
SEMA
IAP
FIEP
FIEP
SEIL
COPEL
Colit
SEMA
SEMA
Funabi
Brinque e Limpe
SEMA

0 2 4 6 8 10 12 14 16

Fonte: Atas do FPMCG Frum Paranaense de Mudanas Climticas Globais (2012-2014).

Alguns dos membros representados no grfico s comearam a participar das

ltimas reunies analisadas, perodo no qual o Frum trabalhou sobre o PCPV Plano
de Controle de Poluio Veicular. Nesee perodo, membros da Copel, Fiep, SEIL, IAP,
e SMMA,5 comearam a ir ou a participar com mais frequncia. A anlise demonstrou
que o Frum pode ser visto como de pouca importncia para muitas instituies, porm,
quando algo de interesse (por conta de afinidade com o assunto e da importncia deste)
est sendo discutido, tais instituies comeam a comparecer mais para a discusso. Em
outros casos, como nos comits de bacias estudado por Abers e Keck (2009), assuntos
internos ocuparam a pauta de reunies por muitos anos. O mesmo ocorreu com a
CEMA, segundo Matos (2012). Ou seja, esses espaos, que deveriam discutir a poltica

5
Copel Companhia Paranaense de Energia; Fiep Federao das Indstrias do Paran; SEIL
Secretaria Estadual de Infraestrutura e Logstica; IAP Instituto Ambiental do Paran; SMMA
Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Curitiba.
 74

ambiental do Estado, muitas vezes discutem sobre si prprios, o que pode ser um fator
que gere a falta de interesse para que mais atores participem das reunies dos Fruns,
conselhos e comits.
Outros pontos a serem ressaltados so: O Colit Conselho de Desenvolvimento
Territorial do Litoral Paranaense possua dois representantes no incio das atas
analisadas, frequentando assiduamente em 2012. Porm o CEMA e CERH Conselho
Estadual de Recursos Hdricos no enviaram representantes em nenhuma das reunies
analisadas. Sobre as universidades, elas estiveram presentes em muitas reunies,
contudo a maioria dos professores que participavam frequentou apenas uma ou duas
reunies, sendo que o nico que chegou a participar de pelo menos trs reunies foi o
Professor Francisco Mendona, da UFPR Universidade Federal do Paran. Dessa
forma nota-se a falta de interesse das universidades nas reunies do Frum.
Ne reunio extraordinria 19 do CEMA abriram-se inscries para quem
desejasse representar o Conselho no FPMCG. Um conselheiro, suplente da ONG Ideia
Ambiental, argumentou:
Pela ausncia do Conselheiro Rodrigo de Almeida, que tambm faz
parte do IDEIA Ambiental que suplente aqui no Conselho e pela
atuao que ele tem junto ao Programa Bioclima e est bem inteirado
com a parte de mudanas climticas, gostaria de fazer a inscrio dele
(CEMA, 2011, Ata 19 extra, p. .2)

O membro da ONG Ideia Ambiental foi inscrito, porm tal organizao no

compareceu ao Frum ao menos em trs reunies. Importante destacar a argumentao
foi que esse conselheiro tinha uma atuao intensa no Programa Bliclima e nas
mudanas climticas. Ou seja, apesar de ter relevante participao nessa rea, tal
membro de organizao da sociedade civil no compareceu com frequncia aos espaos
participativos, destinados a dar oportunidade para ONGs e outras organizaes
participarem das aes do Estado. Isso pode demonstrar que o Frum no era um espao
cuja participao ocorria de fato. As ONGs mais prximas e ativas ao Bioclima
dialogavam diretamente com a SEMA, sendo o Frum um espao secundrio na
participao da poltica de mudanas climticas do Paran. Isso tambm pode ser
ilustrado com a baixa presena de ONGs como a SPVS e a Mater Natura, que
participaram de apenas trs reunies do FPMCG, e a Fundao O Boticrio, em apenas
um encontro.
As relaes entre a SEMA e outras organizaes, como a SPVS, o Mater Natura
e Fundao O Boticrio parecem ser as que mais geram decises para as polticas
 75

pblicas ambientais. Segundo entrevista realizada com um representante de ONG, estas

trs reuniram-se com a SEMA para pedir a criao do Programa Bioclima
(ENTREVISTA 1, 2014). Funcionrios da Coordenadoria de Mudanas Climticas e da
Coordenadoria de Biodiversidade e Florestas tambm confirmaram a presena marcante
dessas trs ONGs (ENTREVISTA 2, 2014; 3, 2014). Mater Natura e Fundao O
Boticrio receberam um prmio da SEMA, na inaugurao do Bioclima, como forma de
agradecimento por ter inspirado e cooperado com o programa. Percebeu-se tambm que
o PSA, componente principal do Bioclima, nasceu nos projetos dessas duas ONGs. Isso
tudo demonstra como essas trs organizaes tinham abertura e possibilidade de
participao efetiva na formulao do programa.
A Fundao O Boticrio citada por um representante do governo como a mais
importante nesse programa (ENTREVISTA 2, 2014). possvel perceber que sua
influncia vai alm da SEMA. Como se indicou anteriormente, no Poder Legislativo, a
ONG exerceu influncia para a aprovao do projeto de Lei 306, sancionado como Lei
Estadual 18.295/2014, que instituiu o cadastro ambiental rural, importante para o
andamento do PSA.
importante enfatizar os critrios que esses espaos empoderados levam em
considerao para permitir a participao de determinados atores. Pesquisas nacionais
demonstraram que o conhecimento tcnico uma caracterstica presente nos conselhos
gestores e outros espaos deliberativos (FONSECA; BURSZTYN; MOURA, 2010).
Assim sendo, o CEMA e o FPMCG so locais que tendem a ser compostos por pessoas
que detm tal caracterstica. Na SEMA no diferente. Segundo funcionria do governo,
o nico critrio existente para poder participar do programa ter competncia tcnica.
Segundo ela, no existem impedimentos polticos para se participar do Bioclima
(ENTREVISTA 3, 2014), porm, selecionar os atores por conta de seus conhecimentos
tcnicos-cientficos uma forma de se excluir politicamente alguns grupos e incluir
outros (DRYZEK, 1992).
Essa seleo por tais critrios ocorre pela crena da elite poltico-administrativa
do Estado do Paran de que as decises polticas so tcnicas, sendo que, para essa elite,
apenas aqueles que possuem o conhecimento tcnico so capacitados para influenciar a
poltica (ALMEIDA; BRAUNERT, 2007). A tecnoburocracia estatal acredita que
existe um grupo que, por direito prprio, monopoliza as funes administrativas
justamente para promover, por meio do primeiro atributo (a competncia), o segundo
 76

objetivo (o interesse geral da sociedade) (CODATO; GOUVA, 2007, p. 50). Essa

elite poltico-administrativa acredita ser a responsvel legtima para resolver os
problemas ambientais, geralmente restringindo a participao de outros atores, em
especial daqueles que vo contra os seguimentos econmicos.
No caso do programa Bioclima percebe-se certa abertura para algumas
organizaes, porm estas tambm devem justificar-se por meio de sua qualidade
tcnica-cientfica, que seja de acordo com os valores dos tecnocratas ambientais, que
acreditam em um conhecimento neutro. Dryzek (1992), todavia, assim como diversos
autores, argumenta que no h conhecimento neutro e que a desagregao
administrativa dos problemas tambm mina qualquer clamor por percia neutra.
Diferentes unidades administrativas tipicamente contm diferentes tipos de especialistas
comprometidos com diferentes valores (DRYZEK, 1992, p.25). At mesmo dentro de
uma unidade possvel haver tcnicos com diferentes valores. Vale ressaltar que, no
Programa Bioclima, tanto atores do Estado quanto das trs ONGs mais influentes
apresentavam grande afinidade entre seus valores, tanto no diagnstico dos problemas
quanto nas alternativas a estes, ressaltando princpios como o da cooperao (parcerias)
e superioridade do conhecimento tcnico, que so pontos importantes da Teoria da
Modernizao Ecolgica (JNICKE, 1997; MOL, 2000).
Dryzek et al., (2002; 2003) argumenta que ONGs mais profissionalizadas e
tcnicas tm maior tendncia a ser cooptadas pelo Estado, porm, no Paran, o que se
percebe no exatamente uma relao de cooptao, mas, sim, de troca entre tais ONGs
e o Estado. Este beneficia-se da mo-de-obra das ONGs. Estas, por sua vez, beneficiam-
se de recursos doados aos seus projetos aprovados e por estarem alcanando sua misso
institucional, porm apenas algumas ONGs aproveitam-se desse benefcio, sendo que
apenas aquelas que tm afinidade ideolgica com o Estado e com o sistema econmico
podem fazer parte destas relaes de troca. Organizaes massificadas e oposicionistas
possibilitam a participao de toda a sociedade em seus movimentos pr meio ambiente.
Como Dryzek et al. (2002; 2003) afirma, sociedades com movimentos mais combativos
s aes contra o meio ambiente, como no caso da Alemanha, podem alcanar um
melhor nvel de participao e proteo ambiental.
 77

6.3 TRANSMISSO E PRESTAO DE CONTAS

A transmisso e a prestao de contas so categorias relativas comunicao

entre o Estado e a sociedade. No caso do Programa Bioclima, algumas formas de se
perceber se houve transmisso e prestao de contas analisando por meio dos espaos
empoderados. O CEMA e o FPMCG so espaos destinados envolver agentes estatais
e da sociedade, dessa forma deveriam abrigar boas transmisses e prestaes de conta.
Conforme estudo j citado, Matos (2012) demonstrou que o CEMA um
conselho que pouco influencia de forma autntica as polticas ambientais do Paran.
Alm disso, nesse conselho foram criticadas vrias vezes as atitudes do governo, que
no repassava informaes ao conselho. Nas atas do CEMA, no perodo que antecedeu
o lanamento do Bioclima, conselheiros demonstraram indignao quanto a essa falta de
prestao de contas e disponibilizao de informaes. Com a falta de repasse das
informaes sobre as atividades do Estado aos conselheiros, a transmisso de demandas
era dificultada, pois a sociedade no sabia exatamente o que estava sendo feito na
poltica estadual para poder cobrar avanos ou criticar medidas incorretas.
No FPMCG, tal espao parece ter sido utilizado principalmente como
mecanismo para repassar informes sobre o andamento das atividades da Coordenadoria
de Mudanas Climticas para as instituies presentes. Para um funcionrio dessa
coordenadoria, o Frum um instrumento muito importante para ns, que para ouvir
a sociedade, e para a gente transmitir (ENTREVISTA 2, 2014, p. 3). O entrevistado
citou como exemplo do caso da Resoluo do Registro Pblico de Emisses de GEE.
Quando tcnicos e advogados da SEMA trabalharam no documento e o apresentaram ao
Frum, este acatou algumas das sugestes dadas. Importante apontar o fato de que o
coordenador de mudanas climticas quase no frequenta as reunies do Frum e pouco
sabe o que acontece l, segundo relato em entrevista (ENTREVISTA 2, 2014).
Analisando as atas, perceberam-se a existncia de transmisso e prestao de
contas entre Estado e sociedade, que desenvolvem juntos alguns projetos voltados
conscientizao da populao e de tomadores de deciso, aplicao do questionrio
Levantamento de iniciativas municipais para melhoria de infraestrutura urbana e rural
no enfrentamento das Mudanas Climticas e implementao do Plano de Controle
de Poluio Veicular. O Bioclima, porm, apenas foi apresentado no Frum e os
participantes deste no chegaram a contribuir nesse programa em especfico, nem
relatou-se sobre o andamento do programa. Apesar de haver certos casos de transmisso,
 78

seu foco a prestao de contas, a comunicao do Estado sobre o que este tem feito
para a sociedade. As organizaes da sociedade civil organizada, universidades e
empresas tm sido pouco oposicionistas e deliberativas, dialogando pouco com a SEMA,
isso faz com que o Frum seja um espao menos participativo, deixando em segundo
plano sua funo de transmisso das demandas da sociedade civil ao Estado.
A Coordenadoria de Mudanas Climticas planejava para o incio deste ano
(2015) lanar um newsletter apresentando as aes que esto sendo desenvolvidas na
rea, o que no aconteceu. Segundo o funcionrio do governo, um dos problemas
existentes o fato de que muitas coisas no so divulgadas, temos pouca gente, pouco
tempo para fazer e talvez a gente passe mais tempo fazendo do que divulgando
(ENTREVISTA 2, 2014, p. 4). Essa fala demonstra certo interesse em se prestar contas
sociedade e demonstra tambm como a falta de recursos na poltica ambiental,
contando com um nmero reduzido de funcionrios, dificulta a transparncia e o repasse
de informaes sociedade. Tais dificuldades com relao falta de pessoal na SEMA
j foram mencionadas em reunies do CEMA, segundo estudo feito por Matos (2012).
Naquele momento, funcionrios do governo argumentaram que no havia profissionais
suficientes para poder atender s demandas do conselho. Interessante notar como a falta
de recursos humanos e financeiros poltica ambiental no afeta apenas a decisividade
(que ser explanada a seguir) como, tambm, a prestao de contas do governo, ou seja,
a qualidade da capacidade deliberativa.
Sobre as relaes entre a SEMA e as trs ONGs mais influentes no Bioclima, a
situao diferente. Esses atores so privilegiados e contam com um livre acesso s
informaes do Bioclima, at porque, segundo um funcionrio da Coordenadoria de
Mudanas Climticas (ENTREVISTA 2, 2014), tais organizaes tm mais
conhecimento do programa que a prpria secretaria. Essa abertura de informaes
comentada pela funcionria de biodiversidade e florestas (ENTREVISTA 3, 2014) e
pelo representante da Coordenadoria de Mudanas Climticas. Para ele, em relao a
tais ONGs
Elas trabalham em contato conosco, sem nenhuma dificuldade de
acesso informao. Os projetos so construdos muito em parcerias
com elas, ento, elas detm as informaes para o projeto, ns
estamos trabalhando agora com o pagamento de servios ambientais
em estreita colaborao com a Fundao O Boticrio e a SPVS, os
membros destas ONGS fazem parte da equipe tcnica, trabalham
juntos com os tcnicos da SEMA, em condio de igualdade, eles
conhecem tudo (ENTREVISTA 2, 2014, p. 2).
 79

Assim sendo, a transmisso de informaes maior do que a prestao de contas

no Programa Bioclima. As informaes s vezes esto dentro delas, esto dentro das
ONGS ns [SEMA] que vamos buscar l, o caminho inverso at [sic], ns buscamos
a informao l (ENTREVISTA 2, 2014, p. 3). Isso demonstra como o recurso
informao poderoso para poder transmitir as demandas para dentro do Estado. As trs
ONGs mais influentes so as detentoras de conhecimento sobre como executar o
Programa Bioclima e, dessa forma, estas recebem abertura para ser informadas sobre o
que tem sido feito sobre o programa e de motivar o Estado a fazer esee caminho inverso,
procurando as ONGs para poder saber o que deve ser feito.
Porm, como um representante do governo argumentou, faltam funcionrios
para produzir informaes para a sociedade e tambm para ouvir o que a populao
anseia. Apesar de essas trs ONGs terem livre acesso informao, por deterem a maior
parte desta, muitas outras organizaes e grupos ficam de fora, tendo que tentar
transmitir suas demandas pelo FPMCG e pelo CEMA, que so instituies que pouco
conseguem influenciar de fato a poltica ambiental. A influncia desses espaos
polticos to baixa que as trs ONGs mais ligadas ao Programa Bioclima no
chegaram a participar de mais de trs reunies do Frum. H tambm o fator da falta de
clareza nas demandas, o que dificulta a transmisso da sociedade civil ao Estado. Seria
importante que outras ONGs apresentassem com maior consistncia suas demandas,
aumentando a possibilidade de se conseguir um maior grau de transmisso. Percebeu-se
que essa categoria ocorreu com base na expertise. Assim sendo, apesar de haver uma
boa relao de algumas ONGs com o Estado, outras no o tem, provavelmente por
sentirem que no poderiam contribuir ou porque no sentiram espao e incentivos do
governo para haver um envolvimento mais efetivo na elaborao do programa. No h
espao para oposio e outras demandas; de certa forma, o Estado d preferncia por
utilizar as organizaes que possam de alguma forma suprir suas limitaes, por conta
da falta de pessoal e de recursos que a poltica ambiental possui. Diante da debilidade
da poltica ambiental, alguns atores estatais optam por estabelecer relaes mais slidas
com ONGs que se apresentem como alternativa para que as polticas ambientais tenham
mais chances de ser executadas.
 80

6.4 DECISIVIDADE

A decisividade a categoria que analisa os resultados concretos da participao

nas polticas pblicas. Analisar se o Programa Bioclima foi executado de fato uma
forma de se entender at que ponto esse critrio foi atendido ou no. Como percebeu-se,
houve certa participao na formulao desse programa, porm esta foi seletiva,
algumas ONGs tiveram maior abertura para participar. Tambm pode ser percebido pelo
atual escopo reduzido do Bioclima, em relao ao seu planejamento, que previa um
programa robusto, englobando vrias secretarias de governo e frentes de atuao.
Percebeu-se que o escopo foi reduzido a programas voltados principalmente
conservao de reas verdes, ou seja, as mudanas climticas ficaram em segundo plano.
possvel que a preferncia pela conservao venha da influncia das ONGs que
levaram a demana do PSA ao Estado. Fundao O Boticrio e SPVS so organizaes
voltadas ao tema e conseguiram colocar suas demandas na agenda do Estado.
Possivelmente o Bioclima seria apenas um programa de conservao da natureza. A
insero do tema mudanas climticas possivelmente veio como uma forma do Estado
do Paran demonstrar que estava atendendo s diretrizes nacionais, como a Poltica
Nacional de Mudanas Climticas, por exemplo. Alm disto ter um programa de
mudanas climticas facilita o recebimento de receitas da Unio para a execuo do
programa. Assim sendo o Programa Bioclima Paran pode ser entendido como um
programa prioritariamente de conservao, que inseriu o tema mudanas climticas para
angariar recursos da Unio.
O Programa Bioclima Paran vem apresentando uma baixa decisividade, sendo
que seus comits gestor e cientfico ainda no foram implementados, e seu principal
projeto, o PSA, tambm ainda no foi implementado. Este, por sua vez, aps anos de
promessas, est em fase de concluso da metodologia para o pagamento. Os
diagnsticos de possveis propriedades a receberem os recursos s comearam a serem
feitos neste ano de 2015, e uma parte dos recursos para o pagamento foi liberado apenas
no fim de 2014, por meio de recursos repassados pela Sanepar. Projetos-pilotos de
pagamento comearo a ocorrer neste ano em trs bacias hidrogrficas. Em resumo, o
Programa Biolcima e o PSA apresentam uma baixa decisividade, mas alguns resultados
esto comeando a aparecer, apesar da lentido do processo.
Alm disso, um representante de uma ONG parceira demonstrou insatisfao por
conta do Bioclima ainda no ter sido implementado completamente, afirmando que o
 81

programa foi um blefe (ENTREVISTA 1, 2014). Tal entendimento quanto ao do

Estado apresentado por esse entrevistado tambm em uma conversa sobre as reas de
conservao em 2011: Fica parecendo um blefe, j que nenhuma providncia efetiva
tomada (RDIO EDUCADORA, 2011). Argumentou este que j havia trabalhado por
mais de cem dias no Bioclima e, mesmo assim, no havia avanado muito em relao
proposta inicial (ENTREVISTA 1, 2014). Outro representante de ONG tambm
demonstrou desgosto por conta da falta de compromisso do governo e por ter sido
reduzido o escopo do Bioclima, que era para ser algo grande, envolvendo vrias
secretarias de governo, mas no saiu do papel (ENTREVISTA 5, 2015, p. 1). A
insatisfao das ONGs que participam do projeto demonstra que, mesmo atores que
participarem ativamente do processo, encontram-se desapontados.
Um dos motivos para a baixa decisividade no programa a falta de recursos para
sua operacionalizao, que representam sua debilidade institucional (BORINELLI,
2007). Quanto aos recursos humanos, o ltimo concurso realizado para os rgos
ambientais estatais ocorreu em 1991 (GODOY, 2014). Assim sendo, h mais de duas
dcadas existe uma defasagem de pessoal, contando que muitos dos concursados se
aposentaram ou saram por outros motivos. Alm da falta de concursos, existe o
problema do aumento da carga de trabalho. Novas legislaes e decretos definem novas
atribuies ao setor pblico ambiental, dessa forma tais organizaes contam a cada ano
com menos funcionrios e com mais funes a serem desempenhadas. H, portanto,
uma debilidade na poltica ambiental por conta da desproporcionalidade entre o
aumento no nmero de atribuies e na reduo de pessoal para realizar tais atividades.
Essa fragilidade institucional tambm se expressa nas fontes oramentrias
disponveis. O FNMC Fundo Nacional para Mudana do Clima disponibilizou entre
2011 e 2014 aproximadamente 29 milhes de reais para o pas inteiro, que uma
quantia pequena para atender s demandas de todos os estados.

Tabela 1 Recursos do Fundo Nacional sobre Mudanas Climticas (2011-2014)

Agente Alocao 2011 2012 2013 2014
No reembolsvel 29.167.463 29.706.000 26.346.298 29.648.000
FNMC Administrao do
560.000 606.000 414.000 352.000
fundo
FONTE: MMA, 2015.
 82

Analisando a tabela sobre os recursos do fundo, percebe-se que houve um corte

em 2013, que muito mencionado no relatrio do FNMC de tal ano. Alm disso, o
governo federal vem cortando gastos na administrao do fundo a cada ano.
O FRHI Fundo Estadual de Recursos Hdricos s passou a receber recursos em
2011. J o FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente sofreu uma grande queda nesse
mesmo ano, 2011, sendo que, em conversas informais, os prprios funcionrios da
SEMA acusam o governador de ter retirado recursos do Fundo para cobrir despesas de
custeio, o que dificultou as possibilidades para viabilizar o PSA. Tais operaes
tornaram-se legais este ano, aps manobra do governo que instituiu a Lei Estadual
18.468/2015, que possibilita o uso dos recursos de diversos fundos na aplicao de folha
de pagamento ou de outras despesas (VIEGAS, 2015).

Figura 3 Recursos do FEMA e FRHI (2003-2013) corrigidos IGP-DI, ano-base 2014

40.000.000

35.000.000

30.000.000

25.000.000

20.000.000 FRHI

15.000.000 FEMA

10.000.000

5.000.000

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fonte: Balanos gerais do estado (2003-2013).

O que se percebe que o Governo Requio no alocou recursos no FRHI, sendo

que esse fundo s passou a receber recursos com Beto Richa, porm essa gesto reduziu,
de 2010 para 2011, os recursos do FEMA em mais de 70%. Ou seja, a soma dos dois
fundos na Gesto Beto Richa no se comparam quantia do FEMA na Gesto Requio.
Em conversas informais com funcionrios da Coordenadoria de Recursos Hdricos
comentou-se sobre o fato de o governador ter retirado recursos dos fundos destinados ao
Bioclima. O que pde ser comprovado com a anlise do grfico, demonstrando os
 83

recursos para o fundo de recursos hdricos e o de meio ambiente. A soma dos recursos
disponveis nos dois fundos reduziu consideravelmente em relao ao Governo Roberto
Requio.
Alternativas como a taxao de grandes usurios de recursos naturais, como a
Copel e Sanepar, tambm foram negadas quando colocadas em emenda lei do PSA.
Dessa forma, apesar de o Programa Bioclima e o Pagamento por Servios Ambientais
ter sido estabelecidos em lei, o Estado no tem recursos suficientes para execut-los,
sendo que at mesmo os valores existentes foram retirados do FEMA, dificultando
ainda mais a operacionalizao do Bioclima.
Essas fontes alternativas para o Programa Bioclima e PSA, como pde ser
percebido, so frgeis e so pouco promissoras para garantir a autonomia financeira dos
programas. Segundo Abranches (1987), polticas pblicas efetivas necessitam de
recursos contnuos e suficientes. Contnuos para se garantir que o programa continue
sendo executado, e suficientes, pois, apesar de os recursos serem contnuos, se o valor
recebido for baixo, no ser possvel executar tal poltica.
Em junho de 2015 foi decretado o regulamento do PSA (DECRETO
ESTADUAL 1.591/2015). Segundo o decreto, o PSA ser financiado pelos recursos
pblicos ou privados, preferencialmente do Biocrdito (art. 31). O Biocrdito foi
descrito pela lei 17.134/2012, que instituiu o PSA, sendo que este seria constitudo de
algumas fontes. Uma delas parte dos recursos dos fundos de meio ambiente e de
recursos hdricos. Outra fonte seria da constituio de fundos privados e certificaes da
biodiversidade, em que as empresas voluntariamente pagariam ao Estado para
receberem tal certificao. A Lei 18.295/2014, que foi influenciada pela Fundao O
Boticrio, especificou tambm as fontes do Biocrdito, que poderiam advir do
licenciamento ambiental e de doaes voluntrias, como se pode ler a seguir:
3. Os fundos privados e os mecanismos financeiros previstos no
2 deste artigo sero compostos por: (I) recursos decorrentes da
utilizao com fins econmicos dos recursos naturais, com base no
princpio do usurio-pagador, cujos valores sero fixados nos
procedimentos de licenciamento ambiental, inclusive naqueles onde
no for exigido estudo prvio de impacto ambiental; (II) doaes
voluntrias e aportes financeiros oriundos de convnios nacionais e
internacionais, que prevejam o uso deste instrumento financeiro; (III)
outros permitidos em lei.

A filosofia do Programa o incentivo econmico e cooperao entre os setores,

exaltando a ao voluntria dos atores. Com isso, as leis e decretos sobre o PSA no
 84

exigem obrigao para que empresas paguem por sua emisso de GEEs e pelo uso de
biodiversidade, alm de o pagamento pelo licenciamento ambiental, que j existe e no
representar um acrscimo de nus aos empresrios. Dessa forma, o financiamento do
PSA pode ficar comprometido, por depender de recursos vindos de forma voluntria,
de acordo com a vontade e situao econmica das organizaes.
Assim sendo, em pocas de crise, empresas tendem a cortar custos, dessa forma
a destinao de verbas para polticas pblicas tendem a diminuir, comprometendo o
financiamento do PSA. O contexto atual, por exemplo, no tem sido propcio para a
captao de recursos para o programa, pois o Estado vem alegando uma crise, reduzindo
o gasto com diversas polticas, como educao e sade. Setores menos prioritrios como
o do meio ambiente sofrem ainda mais com tais cortes (BORINELLI et al., 2011), dessa
forma a captao de dinheiro para a execuo do PSA torna-se ainda mais dificultosa.
A baixa decisividade do Programa Bioclima e do PSA reflete tambm a falta de
resultados na Poltica Estadual de Mudanas Climticas como um todo. O Comit
Intersecretarial, o Plano Estadual e a Comunicao Estadual sobre Mudanas Climticas
ainda no foram implementados, sendo que o prazo destes dois ltimos era abril de
2014. J o Inventrio Estadual e o Registro Pblico de Emisses de GEE foram
apresentados com um ano de atraso, em 2014. Equipamentos para a produo de
informaes e definio de reas de risco, por exemplo, estavam para ser entregues no
fim de 2014 (ENTREVISTA 2, 2014). Dessa forma, essa poltica apresenta uma
decisividade baixa e lenta.
Enfim, alm da dependncia de recursos incertos e da falta de apoio popular,
existem outras barreiras que foram percebidas para que o Programa Bioclima fosse
decisivo. A debilidade da poltica ambiental foi percebida como grande responsvel por
tais barreiras. Primeiramente, h uma debilidade tcnica, cujas tentativas para serem
superadas esto sendo realizadas mediante parcerias com ONGs que possuem tal
conhecimento e recursos humanos. A Fundao O Boticrio, por exemplo, vem criando
uma metodologia que possa ser utilizada por diversos Estados para implementar o PSA.
Porm, mesmo superando essa barreira, existe a segunda, mais profunda e difcil de se
superar, que a debilidade da poltica ambiental. Questes ambientais e sobre mudanas
climticas so marginalizadas pelos governos, que geralmente no chegam a investir 1%
de seus oramentos nessa poltica. Dessa forma, assim como Dryzek et al. (2002; 2003)
 85

afirma, se a poltica ambiental no estiver no core do Estado, as chances de que

polticas simblicas sejam feitas sero muito maiores.

6.5 DEMOCRATIZAO DO PROGRAMA BIOCLIMA

Ao longo do estudo feito sobre a participao no Programa Bioclima Paran

percebeu-se que esta existiu de certa forma, porm em uma participao seletiva.
Estudar a capacidade deliberativa foi uma forma de se entender como ocorreu a
participao nesse programa em especfico, e, quanto maior e melhor for a participao,
mais democratizada a sociedade se encontra. Esta sesso tem como objetivo apresentar
as barreiras democratizao e capacidade deliberativa do Programa Bioclima,
apresentando questes como os baixos nveis de educao, sociedades divididas, cultura
poltica, estrutura do estado e os interesses econmicos.
Dryzek (2009) apresenta algumas barreiras construo da capacidade
deliberativa. Primeiramente, a falta de alfabetizao e educao da sociedade implica
um baixo grau de entendimento esclarecido, ou seja, grande parte da populao no
consegue interpretar questes polticas, econmicas, sociais e ambientais, portanto no
conseguem participar de debates sobre as polticas pblicas por conta de sua falta de
entendimento. Mudanas climticas, por exemplo, por serem complexas e de longo
prazo, so difceis de entender e apresentam baixo apoio popular, movimentando em
baixo grau o espao pblico.
Existe tambm a dificuldade de se alcanar a deliberao em sociedades
profundamente divididas (DRYZEK, 2009). No Brasil, as divises so causadas
principalmente pela grande distncia entre ricos e pobres e por conta de os efeitos de
poder que surgem dessas assimetrias, como o monoplio da mdia e a corrupo.
Assistimos, por exemplo, a uma grande diviso representada pelas eleies
presidenciais e os discursos de dio partindo dos dois lados. H um sentimento nacional
de que no existe dilogo no pas, e isso compromete a construo da capacidade
deliberativa e da participao social na poltica. Por conta das desigualdades
econmico-sociais, existem tambm dificuldades para que grupos menos favorecidos
consigam influenciar a agenda poltica, de forma que apenas atores mais poderosos
financeiramente consigam influenciar o setor poltico.
A cultura poltica autoritria brasileira tambm representa uma barreira
democratizao. Notam-se caractersticas como o alto grau de corrupo, vinda do
 86

patrimonialismo, e a apatia poltica da populao, em razo de sua falta de costume com

o regime poltico democrtico. O modo de transio negociado, ocorrido no Brasil sem
um colapso do antigo sistema para a entrada da democracia, um dos motivos para que
tais caractersticas culturais e polticas continuem (ODONNELL, 1999). Como um dos
traos dessa cultura est a preferncia de se utilizar influncias para o encaminhamento
de demandas em relao utilizao de espaos empoderados formais, como conselhos
e fruns. Em algumas subprefeituras da cidade de So Paulo percebeu-se que os
movimentos sociais utilizavam-se muito das relaes diretas com o subprefeito para
encaminharem suas demandas. Segundo as pesquisadoras desse caso, possvel at
dizer, com base nas entrevistas, que os espaos informais so mais valorizados pelos
movimentos (TATAGIBA; TEIXEIRA, 2006, p. 231). Assim sendo, as relaes
informais estabelecidas pelas trs ONGs com a SEMA como forma de se encaminhar
demandas e participar no algo exclusivo do Programa Bioclima. Organizaes da
sociedade civil muitas vezes preferem participar dessa forma em vez de se utilizarem de
canais formais como conselhos e fruns, o que pode indicar a cultura poltica autoritria
existente e que tais espaos no tm sido efetivos para propiciar a participao social. A
utilizao de canais informais para influenciar as polticas pblicas pode desempoderar
espaos empoderado.
A estrutura debilitada do Estado representa uma quarta barreira
democratizao das polticas pblicas. A participao seletiva de algumas ONGs
parceiras pode ser vista como uma forma que os funcionrios pblicos encontraram para
contornar a situao frgil da estrutura ambiental estatal. Tal estrutura dificulta a
atuao dos funcionrios pblicos no fomento ao debate. Se o Estado tivesse fomentado
o debate sobre o Programa Bioclima em espaos empoderados, talvez aparecessem
discursos mais oposicionistas, que visam reduo dos nveis de produo e consumo.
Os estados podem ter caractersticas mais inclinadas incluso ou excluso da
participao social (DRYZEK et al., 2002; 2003). A excluso geralmente ocorre aps a
iniciativa de grupos oposicionistas. J no caso estudado, o que se percebeu foi que a
estrutura da poltica ambiental paranaense to frgil que o Estado no tem capacidade
nem de fomentar o debate, excluindo os grupos antes mesmo de eles serem formados
nos espaos empoderados, como os conselhos e fruns. A poltica ambiental como um
todo excluda pelo Estado, grupos oposicionistas sofrem ento duas excluses, a
 87

primeira por conta de seu carter conflituoso, a segunda por conta do tema trabalhado, a
poltica ambiental.
O Programa Bioclima parece ter sido criado com base em teorias mais
reformistas, como as de Giddens (2010), Jnicke (1997) e Mol (2000). Este argumenta
que a democratizao das polticas ambientais deve ocorrer em forma de trilogo, em
que Estado, mercado e ONGs cooperem entre si para que seja possvel uma sociedade
mais sustentvel e participativa. No caso do Bioclima percebe-se que grupos voltados
cooperao com o sistema de mercado conseguiram inserir suas agendas mais
facilmente no escopo do programa. Tal escopo, em sua formulao, envolvia diversos
temas, portanto foi reduzido. Com isso, questes como a reduo dos nveis de
produo e consumo como forma de se minimizar as emisses de gases do efeito estufa
foram deixados em segundo plano. A reduo desee escopo se d, em primeiro lugar,
pela dependncia que o Estado tem ao crescimento econmico e, em segundo, como
forma de se reduzir a complexidade, trabalhando com o que possvel fazer com uma
estrutura fragilizada.
Seguindo a linha de cooperao com o sistema econmico atual, Giddens (2010)
prope como desenvolver polticas sobre mudanas climticas. Defende a necessidade
de haver convergncia econmica, as alternativas propostas devem ser feitas sem
ameaar o desenvolvimento econmico, o que tambm pode ser visto na forma como foi
concebido o Bioclima. Argumenta tambm que necessria a convergncia poltica, em
que todos os partidos apoiem as polticas sobre mudanas climticas. Talvez esta seja a
parte mais difcil para o Bioclima, pois o programa ainda no foi executado e no h
garantias de que os prximos governos continuaro os trabalhos realizados. Sobre o
papel do Estado, Giddens (2010) argumenta que este deve trabalhar com diversas
agncias internamente e com outras organizaes externamente. Percebe-se que isso
ocorreu no Programa Bioclima, que vem trabalhando com algumas ONGs por meio de
parcerias na formulao e provavelmente na execuo deste. Porm, pelo que parece, h
pouca cooperao entre as agncias internamente. O Estado necessita tambm ser um
facilitador, integrando organizaes em prol da mitigao dos efeitos e adaptar-se s
mudanas climticas. O que tambm pode ser visto na proposta do PSA, que visa
aproximar empresas que desejam conservar o meio ambiente e produtores rurais, que
destinam parte de suas terras conservao da natureza.
 88

As caractersticas dos problemas trabalhados tambm influenciam no grau da

capacidade deliberativa. Polticas sobre mudanas climticas, como j apresentadas, so
complexas, de longo prazo, lidam com a mudana de comportamento de toda a
sociedade e os rumos dessas polticas podem decidir a maneira como a humanidade
viver nas prximas dcadas, por conta dos riscos envolvidos. Apesar da importncia do
tema, em razo dos problemas envolvidos, h pouco debate sobre isso no espao
pblico, devido complexidade dos problemas. Para alm da complexidade intrnseca
ao problema, existe tambm outra criada pela operao articulada mediante os interesses
econmicos. A mdia d uma centralidade aos discursos contra a tese do aquecimento
global por causas antropognicas, que no reflete a realidade, em que menos de 1% dos
artigos cientficos so cticos ao tema (COOK et al., 2013).
A falta de relaes de definio (BECK, 2010) dificulta o surgimento e
envolvimento de organizaes mais crticas que contrariam o sistema poltico,
econmico e social atual (OCONNOR, 2002). Uma forma de se enfrentar algumas
dessas barreiras desenvolver boa parte da capacidade deliberativa fora do Estado
(DRYZEK, 2009). Segundo o autor, transies democrticas tm mais chances de
implantarem uma democracia autntica se a cultura deliberativa j tiver sido criada no
antigo regime. Se os oponentes do antigo regime vierem de um espao pblico
deliberativo [...] ento eles podem trazer para a crise alguns compromissos democrticos
que se estabeleceram obedecendo os preceitos deliberativos (DRYZEK, 2009, p. 1388).
A transio democrtica brasileira no ocorreu dessa forma, sendo que a elite negociou
os termos dessa transio (ODONNELL, 1999). Porm ainda possvel haver uma
nova transio, desenvolvendo uma cultura deliberativa no espao pblico, caminhando
para a democratizao da sociedade e das polticas pblicas.
 89

7 CONSIDERAES FINAIS

Esta pesquisa teve como objetivo analisar como se deu a participao da

sociedade civil na formulao do Programa Bioclima Paran por meio da abordagem de
capacidade deliberativa. A anlise e resultados mostraram que a capacidade deliberativa
do Programa Bioclima Paran permite certo tipo de participao, porm falta abertura
para que outros grupos possam fazer parte deste e influenciarem nas decises a serem
tomadas. A participao ocorreu de forma seletiva e com pouca decisividade. Seletiva,
pois algumas organizaes do espao pblico tm tido dificuldades de influenciar os
espaos empoderados devido sua falta de recursos financeiros e humanos e de
afinidade ideolgica. A pouca decisividade deve-se falta de recursos financeiros e da
prpria estrutura do Estado e das polticas ambientais.
A participao no foi apenas seletiva e pouco decisiva. Outro ponto importante
a se destacar que a sociedade civil em geral pouco tentou participar das polticas de
mudanas climticas no Paran. Assim sendo percebe-se que a seletividade da
participao no foi apenas culpa do Estado, havendo tambm a falta de iniciativa da
prpria populao. Mas vale ressaltar que nosso sistema no incentiva a participao da
sociedade civil. O Estado no se esfora no fomento ao debate. Conselhos e Fruns
foram criados, mas no h incentivos para os participantes destes, sendo que as
principais decises so tomadas fora destas arenas, como pde-se perceber neste caso
estudado. Assim sendo a baixa capacidade deliberativa no responsabilidade nica do
Estado, porm este tem grande influncia neste resultado.
Existe tambm problemas intrnsecos prpria democracia. Se fosse colocada a
discusso sobre as mudanas climticas para que toda a populao decidisse sobre sua
importncia, possvel que a maioria entenda que tal questo no prioritria,
preferindo concentrar esforos em outros temas. Assim sendo, a democracia como
participao ampliada por si s no garante que a sustentabilidade seja alcanada, sendo
possvel que se delibere contra o meio ambiente. Porm vlido se destacar que a
abordagem utilizada neste estudo no leva em considerao apenas a participao
ampliada nas decises. Uma democracia verdadeira buscaria construir uma populao
com um entendimento esclarecido sobre as questes a serem discutidas. A participao
ampliada no seria apenas para as decises como tambm para as discusses,
possibilitando a sociedade civil conhecer vrios discursos sobre a mesma questo,
 90

havendo maior igualdade entre os argumentos e, assim sendo, havendo maiores

possibilidades de se escolher as melhores alternativas.
Com base no que foi levantado, sugerem-se pontos que podem melhorar a
capacidade deliberativa no Programa Bioclima Paran. Primeiramente, como forma de
se fortalecer a representatividade de organizaes com menos recursos, a criao de
mecanismos de financiamento de projetos executados por ONGs poderia dar condies
de estas participarem de forma mais ativa nas polticas pblicas. importante tambm
fortalecer espaos empoderados como o Frum Paranaense de Mudanas Climticas e o
Conselho Estadual de Meio Ambiente, de forma que estes possam discutir sobre
programas mais amplos e importantes como o Bioclima, e no apenas certas resolues.
Alm disso, importante assegurar que esses espaos possibilitem a participao
ampliada e autntica, com decises que realmente tornem-se concretas. A falta de apoio
popular para questes como as mudanas climticas tambm dificulta a presso do
Estado. importante que se criem mobilizaes populares e que o espao pblico
debata sobre questes que afetem toda a sociedade.
Polticas ambientais e de mudanas climticas no rendem muitos votos,
portanto no so reas prioritrias pela via da democracia representativa. Ampliar a
participao e a democracia direta importante para se garantir meios que possibilitem
a execuo de polticas de longo prazo. Ampliar a participao importante tambm
como forma de se aumentar a democracia econmica. Ao mesmo tempo que as
desigualdades econmicas e sociais influenciam e dificultam a igualdade poltica, o
contrrio tambm ocorre. Dessa forma, por meio de amplos debates na sociedade, no
apenas sobre mudanas climticas como, tambm, sobre toda a estrutura poltico-
econmico-social, por meio do que Beck chama de subpolticas, por exemplo, que so
criadas no espao pblico. Tais discusses no espao pblico, ao ganharem amplo apoio
popular, teriam fora para transmitir essas demandas ao espao empoderado, podendo
transformar de maneira decisiva as assimetrias econmicas e sociais existentes.
Possibilitar maior participao da sociedade civil essencial para que haja maior
igualdade entre a populao, evitando que atores privilegiados tomem conta do processo
de deciso das polticas pblicas e aumentando a capacidade deliberativa da sociedade e
do Estado.
Perceberam-se alguns desafios que as organizaes pblicas, neste caso em
especfico a SEMA, enfrentam. Um deles equilibrar a competncia tcnica para se
 91

resolver os problemas, com as competncias polticas, de modo a garantir polticas

pblicas democrticas e gerir conflitos, envolvendo atores com poderes assimtricos.
Dessa forma importante que os gestores pblicos percebam quo importante
balancear tais competncias para que sejam possveis melhores resultados nas polticas
pblicas. A estrutura do Estado representa uma grande barreira a alguns pontos
levantados. A priorizao no pagamento de dvidas pblicas, por exemplo, implica
poucos recursos para polticas sociais e ambientais, se at mesmo as organizaes
estatais ambientais sofrem com a falta de verbas, mais difcil ainda seria destinar
recursos para ONGs. A falta de recursos humanos influencia na qualidade de espaos
empoderados, como conselhos e fruns, pois no h pessoal suficiente para dar ateno
a tais arenas. Em sociedades como a brasileira, investimentos em educao tornam-se
essenciais para que se garantam maiores apoios populares a questes como as mudanas
climticas. Apenas com uma populao esclarecida ser possvel a participao
ampliada em temas complexos como este.
Com este estudo pde-se contribuir analisando um caso brasileiro sob a
perspectiva da capacidade deliberativa de Dryzek. Segundo o levantamento feito, este
foi o segundo trabalho utilizando tal abordagem terica e primeiro a ser utilizado para
analisar polticas pblicas. Tal teoria demonstrou-se suficiente para se estudar a
participao nas polticas sobre mudanas climticas, por englobar as relaes entre a
sociedade civil e o Estado. Foi possvel analisar os locus onde ocorrem os processos de
deciso e percebeu-se que os locais que deveriam ser mais participativos pouco
influenciaram de fato nas polticas pblicas. Este trabalho buscou contribuir para a
administrao pblica na questo sobre a participao na gesto pblica, abarcando
teorias societais, que analisam no apenas a organizao em si, mas como ela lida com
atores externos. A construo da capacidade deliberativa deve ser realizada por diversos
atores sociais e administradores. Os gestores pblicos tm grande responsabilidade
nessa questo, criando formas de se fortalecer o espao pblico e empoderado e de
melhorar a comunicao entre os dois por meio de categorias de transmisso e prestao
de contas, tendo o compromisso de implementar de fato as decises tomadas de forma
participativa.
Como lacunas identificadas na abordagem terica adotada, percebe-se que essa
teoria genrica, portanto falha ao analisar questes mais especficas. Por conta dessa
amplitude de anlise, algumas categorias no puderam ser analisadas a fundo, como no
 92

caso do espao pblico, neste trabalho. Assim sendo, teorias que analisem questes
mais especficas, como a organizao das ONGs ambientalistas do Paran, a
conscincia da populao sobre o tema de mudanas climticas, o papel da mdia, a
democracia e a era digital, entre outros assuntos, seria importante para dar robustez no
entendimento sobre o Programa Bioclima Paran. Este estudo demonstrou que a
participao, no caso analisado, foi seletiva e que as decises tomadas esto sofrendo
barreiras para serem executadas. Focou-se nas trs ONGs mais influentes nesse
programa e, apesar de terem sido consultadas organizaes que ficaram de fora desse
processo, seria interessante aprofundar-se em estudos que foquem nos atores excludos
do processo.
Ao fim deste estudo percebeu-se que a maior igualdade entre os atores e a
participao ampliada importante para que sejam asseguradas boas polticas sobre
mudanas climticas, de forma que sejam corrigidas as assimetrias entre grupos no
momento em que se pagar os custos para se evitar e se adaptar s mudanas climticas.
Devido aos riscos ligados ao problema, tais custos podem ser muito altos para serem
pagos, dessa forma a participao importante para que se garanta maior justia no
momento de definio de tal pagamento. A alta participao e a execuo de boas
polticas sobre mudanas climticas, de acordo com o que foi decidido por meio dessa
participao, resultaro em um alto grau de capacidade deliberativa nessa rea. O que
ocorre, porm, que neste caso estudado, houve uma participao seletiva e sem
resultados concretos, at o momento, no Programa Bioclima. Apenas com um espao
pblico mais autnomo e participativo mudanas podero ocorrer e mudar quadros
como o apresentado.
 93

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