Editor responsvel

Felix Dane

Organizao
Elena Lazarou
Bruno Theodoro Luciano

Coordenao Editorial
Reinaldo J. Themoteo

Reviso
Aline Bruno Soares
Bruno Theodoro Luciano
Reinaldo J. Themoteo

Traduo
Mnica Baa (pginas 45-59; 69-81; 83-96; 109-118)
Pedro Maia Soares (pginas 23-43; 83-96; 121-142; 163-174)

Design grfico e diagramao

Cacau Mendes

Impresso
Oficina de Livros

Dados Internacionais para Catalogao na Publicao (cip)

t278 A Unio Europeia alargada em tempos de novos desafios.

Rio de Janeiro : Konrad Adenauer Stiftung, 2014.
176 p. ; 24 cm. (Srie relaes Brasil-Europa)

isbn 978-85-7504-189-5

1. Brasil Relaes exteriores Europa. 2. Europa

Relaes exteriores Brasil. I. Konrad-Adenauer Stiftung
II. Srie.
cdd 327.8104

Todos os direitos desta edio reservados

fundao konrad adenauer
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Impresso no Brasil

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 sumrio

7 introduo
10 anos de relaes do brasil com uma europa alargada
Elena Lazarou Bruno Theodoro Luciano Felix Dane

parte 1

23 ue 2008-2014: uma boa crise? sada da crise e democratizao

Mario Tel

31 os fatos contra o corao:

crise, euroceticismo e a dificuldade de mudar padres
Kai Lehman

45 o estado do euro: o pior pode ter passado,

masno possvel enxergar o fim da crise em decorrncia
das polticas, da polticaedos processos
Vivien A. Schmidt

parte 2

63 o alargamento da unio europeia em tempos de novos desafios

Ana Paula Zacarias

69 a coragem do alargamento de 2004: um desafio recompensador

dez anos reinventando uma aventura europeia
Estevo C. de Rezende Martins

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 83 a ue, a otan e a parceria oriental:
o insolvel dilema sobre segurana
Jolyon Howorth

97 turquia e unio europeia: explicando uma relao resiliente

Paula Sandrin

109 desejando a europa, com saudades da rssia:

a poltica externa da ucrnia
Taras Kuzio

parte 3

121 relaes ue-brasil: uma parceria estratgica?

Richard Whitman Annemarie Penn Rodt

143 brasil-unio europeia: um passo para a frente, dois para trs?

Rui Faria da Cunha

153 brasil, amrica latina e a unio europeia

diante de novas agendas globais
Miriam Gomes Saraiva

163 viso geral das relaes polnia-brasil

Kinga Brudziska

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 introduo
10 anos de relaes do brasil
com uma europa alargada

Elena Lazarou
Bruno Theodoro Luciano
Felix Dane

O ano de 2014 marca o aniversrio de uma dcada do maior alargamento da

histria da Unio Europeia. Simultaneamente, dez pases da Europa Central,
Oriental e Mediterrnea, nomeadamente trs antigas repblicas soviticas (Es-
tnia, Letnia e Litunia), quatro antigos pases-satlites da Unio Sovitica
(Polnia, Repblica Tcheca, Eslovquia e Hungria), um pas da antiga Iugosl-
via (Eslovnia) e duas ilhas mediterrneas (Chipre e Malta), cumpriram os cri-
trios de admisso integrao e se tornaram formalmente Estados-membros
de uma Unio Europeia (UE) cada vez mais profunda e empoderada.
A Europa alargada necessitou adequar os novos interesses e preferncias
dos pases do leste tanto no jogo de foras interno da UE quanto no relaciona-
mento com pases terceiros. Ao mesmo tempo, esses novos membros tiveram
de lidar com o desafio de se integrar em uma unio poltica e econmica com
um papel global. A inevitvel Europeizao da poltica externa desses pases
levou a dramtica expanso da agenda de relaes exteriores dos pases recm
-ingressos UE. Ademais, as instituies e relaes exteriores europeias exis-
tentes criam oportunidades para os novos membros provenientes da Europa
Central e Oriental construrem ligaes com parceiros potenciais em regies
anteriormente no exploradas, como a Amrica Latina.
Aproveitando o lapso temporal de uma dcada, em 2014 a Fundao Ge-
tlio Vargas (FGV) e a Fundao Konrad Adenauer (KAS) dedicaram a 3 Se-
mana da Europa ao alargamento europeu. Nessa ocasio, entre outros aspectos,
surge um momento para se refletir se o alargamento europeu modificou em
alguma medida o relacionamento Brasil-Unio Europeia. Com isso em mente, 7

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 esse captulo inicia apresentando um histrico das relaes do Brasil com os
pases do leste europeu antes de 2004. Porteriormente, discute as opinies e
reaes brasileiras acerca do alargamento europeu para o leste e seus efeitos
em aspectos centrais das relaes Brasil-Europa, como a Parceira Estratgica
Brasil-Unio Europeia, instituda em 2007, e o relanamento das negociaes
Mercosul-UE em 2010.

1. RELAES BRASIL-EUROPA ORIENTAL

ANTES DO ALARGAMENTO EUROPEU

O relacionamento do Brasil com os pases da Europa do Leste comea a ser

gestado antes mesmo da dissoluo da Unio Sovitica. Em meados dos anos
1960, a poltica externa brasileira buscou a abertura de dilogo com a Europa
Centro-Oriental, bem como com os pases africanos, seguindo os enunciados
da Poltica Externa Independente, a qual propunha a universalizao das rela-
es internacionais do Brasil e o no-alinhamento automtico com o bloco
capitalista (Lessa, 1998). O Grupo de Coordenao de Comrcio com os pases
Socialistas da Europa Oriental (COLESTE), criado em 1962 (desestruturado
em 1992), relevante exemplo da criao de instrumentos para desenvolvi-
mento de dilogo comercial entre o Brasil e essa regio1.
O prprio conceito de Parceria Estratgica, segundo Lessa (2010), surge
nesse perodo dentro do espectro universalista da poltica externa brasileira
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

das dcadas de 1970 e 1980. At that time, the idea became operational owing to
the decision to speedily valorize relations with Eastern European countries, so as to
mitigate the effects of the deterioration of the political and economic relationship
with Washington (Lessa, 2010, p. 118).
O estreitamento dos laos com o leste europeu ocorre no mesmo perodo
em que se inauguram as relaes entre o Brasil e a ento Comunidade Eco-
nmica Europeia, a partir de acordo comercial que entra em vigor em 19742.
O relacionamento do Brasil com a Europa Comunitria dos nove, Ocidental,

1 Decreto n.1880, de 1962. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/

Historicos/DCM/dcm1880.htm. Acesso: 23/09/2014.
2 Decreto legislativo n.46, de 1974, disponvel em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/
decleg/1970-1979/decretolegislativo-46-19-junho-1974-346442-publicacaooriginal-1-pl.
8 html. Acesso: 23/09/2014.

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 desenvolve-se, portanto, simultaneamente ao dilogo comercial com a Europa
Oriental durante as dcadas de 1970 e 1980.
Enquanto nos anos 1990 houve um progressivo avano na relao da UE
com o Brasil e o Mercosul, representado pela assinatura do Acordo-Quadro
de Cooperao Comunidade Europeia-Brasil (1992), pelo Acordo-Quadro de
Cooperao UE-Mercosul (1995) e pelo lanamento das negociaes do Acor-
do de Associao Mercosul-UE (1999), os primeiros anos do sculo XXI con-
viveram com uma mudana de prioridades da UE, face aos novos desafios de
seu processo de integrao. Alm do avano do alargamento oriental, podem
ser mencionadas a consolidao da unio econmica e monetria e as mudan-
as institucionais necessrias para o funcionamento de uma Europa alargada
(Freres, 2000).
O final da Guerra Fria e a adeso dos antigos pases soviticos ao modelo
capitalista influenciaram nas relaes da Europa com atores extrarregionais
mais distantes, como o caso da Amrica Latina. O aprofundamento da in-
tegrao, a partir da criao da Unio Europeia, e a aproximao com o leste
europeu tornaram-se prioridades para a Europa Comunitria (Saraiva, 2004).
O relacionamento com a Europa Oriental, em direo a sua futura entrada na
UE, desviou ateno e recursos europeus antes voltados para a Amrica Latina
em direo ao leste, especialmente a partir do final da dcada de 1990.
O alargamento europeu para o leste, que somente se conclu em 2004,
difere-se fundamentalmente dos anteriores. O intervalo de dez anos para
sua concluso, a primeira expanso para antigos pases do bloco sovitico e
a adeso simultnea de 10 pases produziram desafios relevantes para as pol-
ticas tanto de alargamento, como de aprofundamento da UE. Os custos dessa
operao inevitavelmente dificultariam o relacionamento da UE com outros
atores globais, tendo em vista que os engajamentos oramentrios da Unio
condicionam obviamente suas prioridades em outras regies do mundo (Mar-
tins, 2004, p. 11).
Nesse sentido, a expanso das fronteiras da UE para o leste foi vista como
elemento que modificou alguns dos objetivos do projeto europeu, retiran-
do valor estratgico de iniciativas extraterritoriais, dentre essas a aproxima-
introduo

o com a Amrica Latina e com os pases do Mercosul (Flores, 2003). The

Commission, busy reorienting itself toward Eastern and Central Europe and, to a
lesser extent, the Mediterranean countries, cut its cooperation with Latin America
for the first time, after many years of steady increases (Freres, 2000, p. 79). 9

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 Tanto a nova fase do alargamento europeu quanto a crise econmica que
os pases do Mercosul vivenciaram a partir do final dos anos 1990 desmobiliza-
ram a agenda de cooperao interregional, na medida em que as duas regies
voltaram sua ateno para questes e problemas internos (Lessa, 2009; Doc-
tor, 2007). Essa conjuntura auxiliou na paralisao das negociaes comerciais
Mercosul-Unio Europeia em 2004, aps profunda dificuldade dos negocia-
dores alcanarem um acordo e avanarem nos temas de desgravao tarifria.
O alargamento para o leste adicionou novos complicadores agenda de
negociao comercial birregional, especialmente dentro do grande n nas ne-
gociaes, a liberalizao de produtos agrcolas, na medida em que os pases da
Europa Central e Oriental competiriam com os pases do Mercosul no comr-
cio de produtos primrios (Savini, 2001; Castilho, 2003). Entre os produtos
que poderiam ser afetados, destacam-se as exportaes brasileiras de oleagi-
nosas e de carnes bovinas, ovinas e caprinas (Oliveira, 2005). Enquanto alguns
ressaltam as oportunidades que os mercados do Leste Europeu poderiam ofe-
recer ao incremento do comrcio Mercosul-UE (Boniolo, 2004), outros enfa-
tizam o potencial de competitividade da Europa Oriental com os produtos de
exportao dos pases do Mercosul (Nogus, 2003; FloresS, 2003).

2. MUDANAS E CONTINUIDADES NO RELACIONAMENTO

BRASIL-EUROPA APS O ALARGAMENTO PARA O LESTE (2004)
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

As perspectivas majoritariamente negativas em relao ao impacto do alar-

gamento europeu na aproximao com o Brasil e a Amrica Latina foram se
relativizando aps a concluso da expanso de membros da UE. Logo em 2005,
a Comisso Europeia lanou o documento A Stronger Partnership between the
European Union and Latin America, no qual ressalta o objetivo europeu de
estreitar relaes com a regio, retirando a impresso de que a UE estaria to
voltada para seu processo de alargamento que marginalizaria o dilogo extrar-
regional e sua presena no mundo. Importante destacar que nesse momento
os europeus comeam no somente a enfatizar a parceria com toda a regio,
como tambm ressaltam a necessidade de estabelecimento de um tratamento
especial para alguns pases chave, como Brasil e Mxico (Van Loon, 2010).
As prospectivas acerca das possibilidades de desvio de comrcio dos pases
latino-americanos em direo Europa Oriental tambm foram postas em
10 cheque. Estudo encomendado pelo Parlamento Europeu, ainda em 1999, j

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 havia indicado que o baixo desempenho do comrcio de produtos da Amrica
Latina na UE no poderia plenamente ser atribudo aproximao da Unio
com os pases do leste (Parlamento Europeu, 1999). Enquanto no campo co-
mercial restavam dvidas em relao aos efeitos do alargamento europeu,
certo que o terreno valorativo comum entre os pases da regio e da Unio
Europeia contribui para uma aproximao (Martins, 2004, p. 22). Nesse m-
bito, merecem destaque o Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica em
2004, assinado pelo Brasil e pela UE, bem como o Programa de Assistncia
Regional, adotado em 2007 pela Comisso Europeia, este ltimo enquadrado
no marco da assistncia ao fortalecimento institucional do Mercosul. Embora
os temas econmicos no tenham avanado na agenda UE-Brasil no ps-alar-
gamento, assuntos no-comerciais e assistncia ao processo de integrao do
Mercosul estiveram na pauta do relacionamento bilateral.
Nesse momento, algumas transformaes importantes modificam a es-
trutura do dilogo entre Europa e Brasil, para alm do contexto de alargamen-
to europeu, o qual prosseguiu dinmico, com a adeso de Romnia e Bulgria
em 2007 e finalmente com a entrada da Crocia no bloco em 2013. O forte
crescimento econmico da Amrica Latina e o aumento da presena interna-
cional do Brasil, bem como a ecloso da crise na Europa ao final da primeira
dcada do sculo XXI alteram o nvel de assimetria do relacionamento entre
as duas regies.
A integrao europeia inspirou e apoiou, normativamente e financei-
ramente, o desenvolvimento de processos de integrao regional na Amri-
ca Latina. A experincia europeia tambm servira ao propsito de facilitao
do dilogo inter-regional Europa-Amrica Latina. A crise do euro relativiza
a ideia de que o projeto europeu deve ser perseguido pelas lideranas polti-
cas da Amrica Latina e do Brasil. (...) the outbreak of the Euro-crisis in 2008
has severely challenged the appeal of this model in terms of its sustainability and
utility as an instrument of regional cooperation (Lazaroua, 2013, p. 9). Por ou-
tro lado, os pases do leste europeu, de modo geral, tiveram uma recuperao
econmica mais rpida do que os pases da Europa Ocidental e Mediterr-
nea. Em 2013, pases como Polnia, Romnia e Letnia cresceram 1,6%, 3,5%
introduo

e 4,1%, respectivamente, em contraste aos ndices de 0,4%, 0,2% e -1,9% de

Alemanha, Frana e Itlia (EUROSTAT, 2014).
No campo econmico, a Europa em crise deixa de ser uma prioridade co-
mercial para a regio, a qual passa cada vez mais a se voltar ao relacionamento 11

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 com os pases da sia-pacfico, destacando-se o crescimento da presena chi-
nesa na regio. Embora a UE, agora dos 28, permanea como maior parceiro
comercial do Brasil, a China, desde 2009, ultrapassou os Estados Unidos como
maior parceiro individual do Brasil. A China tambm passa a manter esse sta-
tus com Chile e Peru, enquanto segundo parceiro de Mxico e Argentina (Sa-
las, 2014). Revertendo-se um quadro histrico no relacionamento birregional,
o Brasil e os pases latino-americanos tm participado do debate sobre como
resolver a crise de endividamento na Europa, criticando as polticas macroeco-
nmicas adotadas no velho continente (Gratius, 2013).
Durante os anos 2000, o Brasil passou a ser reconhecido como uma po-
tncia regional e emergente, sendo posto ao lado de pases como Rssia, China,
ndia e frica do Sul a partir do acrnimo BRICS. nessa conjuntura de au-
mento da relevncia internacional do Brasil que a Unio Europeia convida o
Brasil a se tornar um Parceiro Estratgico, estabelecendo a Parceria Estratgica
Brasil-Unio Europeia em 2007 e elevando esse dilogo poltico bilateral para
o mais alto nvel (Lazarou; Edler, 2012). Importante ressaltar que embora a UE
tenha comeado a desenvolver o conceito de Parceria Estratgica na Estratgia
de Segurana Europeia de 2003, o Brasil no foi includo na lista original de
parceiros propostos, somente sendo adicionado posteriormente devido sua
crescente influncia poltica e econmica.
Ainda que o dilogo inter-regional UE-Amrica Latina seja cultivado e
as negociaes econmico-comerciais se mantenham centradas entre Merco-
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

sul-UE (retomadas formalmente a partir de 2010), a construo da Parceria

Estratgica implica na construo de um mecanismo de dilogo exclusivo com
o Brasil, reconhecendo o crescimento de sua importncia regional e interna-
cional e o papel proativo da poltica externa brasileira nos ltimos anos. A
amplitude da Parceria Estratgica estabelecida significativa, incluindo temas
como multilateralismo, mudanas climticas, energia sustentvel, integrao
regional e combate pobreza no relacionamento bilateral Brasil-UE. No en-
tanto, o elemento mais relevante da Parceria Estratgica reside na instituciona-
lizao de mecanismos de cpulas diplomticas de alto nvel periodicamente
regulares, garantindo a estabilizao e a estruturao das relaes bilaterais
(Lazarou, 2011). Juntamente com o estabelecimento de novos instrumentos
de poltica externa europeia a partir do Tratado de Lisboa, particularmente o
Servio para a Ao Externa, novo corpo diplomtico da UE, cria-se uma base
12 mais concreta para construo e fortalecimento de laos bilaterais.

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 3. DESAFIOS PARA EVOLUO DA PARCERIA ESTRATGICA
COM A EUROPA ALARGADA

Um dos grandes desafios para a expanso da Parceria Estratgia o aprofun-

damento dos vnculos entre Brasil e os pases do alargamento para leste, haja
vista o mtuo desconhecimento entre essas regies e o relacionamento limi-
tado e incipiente entre eles, mesmo que imiscudo de um histrico amigvel e
isento de conflitos (Lazaroub, 2013). O significativo vnculo econmico e po-
ltico do Brasil com a Europa Ocidental tende a marginalizar o contato desse
pas com o leste do continente. O desconhecimento relativo e a competio na
agroexportao entre Brasil e Leste Europeu, no entanto, convivem com um
grande potencial de parcerias, complementariedade e oportunidades nas reas
poltica, econmica e tecnolgica.
Brudzinska e Znojek (2012) destacam o contraste dos desafios e das opor-
tunidades para as duas regies. Para alm do cenrio de competio, existe o
potencial de complementariedade na produo agrcola entre o Brasil e pases
do Leste Europeu, como a Polnia. As duas regies tambm apresentam ex-
tensas oportunidades para negcios e investimentos conjuntos em reas de
convergncia ou complementariedade econmica. Fora do campo econmico
e comercial, possvel tambm identificar interesses e laos convergentes entre
eles. Parcerias no mbito da indstria de defesa e colaborao em temas de
Cincia e Tecnologia so espaos que transcendem o mundo dos negcios e
que podem se tornar nichos para a expanso da agenda entre esses atores.
Tanto a Amrica Latina como o Leste Europeu hoje so regies com
potenciais econmicos emergentes, contrastando-se com as dificuldades
econmicas enfrentadas pela Amrica do Norte e pela Europa Ocidental e
Mediterrnea. As duas regies passaram, nas ltimas dcadas, por uma am-
pla transio democrtica, deixando o passado autoritrio para trs. Ambas
contaram com a integrao regional no auxlio para redemocratizao. No
caso do leste da Europa, a Unio Europeia, por meio das polticas de alar-
gamento, incentivou e facilitou a transio dessa regio para a economia de
mercado e o Estado de Direito, adequando seu ordenamento jurdico de des-
introduo

cendncia sovitica ao acervo comunitrio europeu. Na Amrica Latina, os

processos de integrao como o Mercosul fortaleceram o cenrio de coope-
rao entre os pases vizinhos e a defesa da estabilidade democrtica regio-
nal. Ademais, existem laos sociais e demogrficos os quais conectam as duas 13

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 regies, tendo em vista a histrica e intensa imigrao de povos da Europa
do Leste, principalmente da Polnia e Hungria, para a Amrica Latina (Bru-
dzinska, 2014).
Nas ltimas dcadas o relacionamento diplomtico entre o Brasil e esses
pases tem se consolidado e se estruturado. Dentre os pases do alargamento
europeu, somente trs deles ainda no instalaram suas embaixadas em Braslia
(Malta, Letnia e Litunia)3. Todavia, a partir do ingresso na UE, esses pases
passam tambm a serem diplomaticamente representados pela Delegao da
Unio Europeia no Brasil, facilitando a aproximao do Brasil com essa regio.
Na dimenso da diplomacia interparlamentar, vlido mencionar a atual
participao de dez deputados dos ltimos pases a ingressarem na UE, como
Eslovquia, Letnia, Bulgria, Polnia, Repblica Tcheca e Eslovnia tanto
nas delegaes do Parlamento Europeu para os pases do Mercosul quanto
na recm-criada delegao do PE para o Brasil, como membros titulares ou
suplentes.
Em temas de educao, cincia e tecnologia, Brasil e os pases da Europa
central e oriental podem se aproximar a partir dos instrumentos de coopera-
o institucionalizados entre UE e Brasil nessa rea. Destacam-se, nesse m-
bito, o programa de intercmbio Erasmus Mundus, que permite o ingresso de
estudantes e pesquisadores de pases terceiros em programas acadmicos dos
pases da UE e o recente Instituto de Estudos Brasil-Europa, criado no intuito
de facilitar a colaborao entre instituies de pesquisas do Brasil e Europa e
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

de fomentar os estudos sobre integrao europeia no pas.

A recente nomeao do antigo primeiro-ministro polons Donald Tusk
como Presidente do Conselho Europeu, rgo poltico de mais alto nvel da
UE, tambm indicativo da aproximao do Brasil com os pases dos ltimos
alargamentos europeus. Tusk ser o representante europeu responsvel pela
interlocuo direta com a Presidente Dilma Rousseff nos encontros anuais or-
ganizados no contexto da Parceria Estratgica Brasil-UE.
Distintamente das expectativas pr-alargamento, o relacionamento en-
tre Brasil e Europa avanou substantivamente nesses 10 anos de expanso da
Unio Europeia para o leste, mesmo em momentos de crise econmica na Eu-

3 Levantamento realizado no stio eletrnico do Ministrio das Relaes Exteriores do

Brasil. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/cerimonial/corpo-diplomatico/lista.
14 Acesso em 04/11/2014.

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 ropa. Manteve-se o apoio material e valorativo integrao do Mercosul e da
Amrica do Sul ao mesmo tempo em que se aprofundou o dilogo Brasil-UE
a partir da institucionalizao da Parceria Estratgica. No mbito das negocia-
es comerciais os desafios permanecem, ainda que as tratativas tenham sido
retomadas em 2010, sob um contexto de baixas expectativas, decorrente dos
impasses na Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio e da conjun-
tura de crise europeia.
Enquanto pensava-se que o alargamento para o leste tornar-se-ia um
grande empecilho no relacionamento Brasil-UE, o contexto de crise da Europa
e de emergncia do Brasil como relevante ator global elevou, na realidade, a re-
lao entre ambos a um patamar de dilogo poltico superior, concretizado na
Parceria Estratgica. Embora sejam identificadas posies discordantes entre
Brasil e UE, especialmente em grandes temas da agenda global, estes so en-
capsulados por meio da Parceria Estratgica, a qual abre espao para a insero
de novos temas na agenda bilateral com alto grau de convergncia. Finalmente,
o compartilhamento de grandes princpios das relaes internacionais pelo
Brasil e a Europa alargada, tais como multilateralismo, democracia, direitos
humanos, integrao regional, proteo do meio ambiente, incentivam uma
maior proximidade desses atores.

4. FORMATO DA PUBLICAO

As relaes Brasil-Europa tomaram contornos importantes e dinmicos a par-

tir do alargamento europeu para o leste. Os dez anos desse processo de alar-
gamento marcam um significativo perodo de reflexo a respeito dos desafios
contemporneos da Europa alargada e de sua relao com atores extrarregio-
nais como o Brasil e Amrica Latina. A presente publicao resultado das
discusses derivadas da 3rd Europe Day Conference (Rio de Janeiro, maio de
2014), fruto da parceria entre a Fundao Konrad Adenauer (KAS) e o Centro
de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV), com
apoio da Delegao da Unio Europeia no Brasil. Os participantes da con-
ferncia internacional, juntamente com outros colaboradores convidados, os
introduo

quais tm se debruado sobre as questes europeias atuais, contriburam na

consecuo dessa publicao ao apresentarem olhares profundos e multiface-
tados acerca dos eventos e processos que envolvem a Unio Europeia na atua-
lidade, bem como seu relacionamento com o Brasil. 15

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 O atual estado da Unio Europeia, os desafios enfrentados e os rumos
da integrao so discutidos por autores da Europa e do Brasil. Mario Tel,
professor da Universidade Livre de Bruxelas (ULB) e da LUISS Guido Carli,
apresenta uma reflexo a respeito da sada da crise do euro e de suas potencia-
lidades para maior democratizao da construo europeia. Kai Lehmann, da
Universidade de So Paulo (USP), e Vivien Schmidt, professora da Universi-
dade de Boston, argumentam que a crise europeia transcende os desafios eco-
nmicos e financeiros inicialmente identificados, questionando os preceitos
democrticos e representativos do velho continente. Schmidt ressalta a neces-
sidade de alteraes institucionais para garantia de mecanismos de legitimi-
dade na UE. J Lehmann afirma que os lderes europeus devem se fazer novos
questionamentos e definir novos objetivos e abordagens para lidar com a crise
na estrutura poltica da Europa.
O aniversrio de 10 anos do alargamento europeu e da intensificao das
relaes com os pases do leste tambm recordado pelos autores. Ana Paula
Zacarias, Embaixadora da Unio Europeia no Brasil, e Estevo Martins, pro-
fessor da Universidade de Braslia (UnB), destacam o significado histrico do
alargamento para o leste dentro do projeto europeu, no isento de dificuldades
e desafios. A interao da UE com os esquemas de segurana e defesa regio-
nais, com nfase sua participao na Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (OTAN) e sua relao com os pases do leste europeu so analisadas
por Jolyon Howorth, da Universidade de Yale. Paula Sandrin, professora da
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), e Taras Kuzio,

da Universidade de Alberta, retratam a relao da Europa com dois pases que
tm apresentado um histrico de aproximao com a UE: Turquia e Ucrnia, e
as conturbadas relaes contemporneas deste ltimo com a Rssia.
As complexas e diversificadas relaes da Europa e dos pases do leste com
o Brasil e Amrica Latina so destacadas por Richard Whitman (Universidade
de Kent) e Annemarie Rodt (Universidade de Roskilde), Rui Cunha (gerente
executivo da APEX Brasil em Bruxelas), Miriam Saraiva (Universidade do Es-
tado do Rio de Janeiro) e Kinga Brudziska (Instituto Polons de Assuntos In-
ternacionais). Enquanto Whitman e Rodt discutem em que medida a Parceria
Estratgia Brasil-Unio Europeia ainda se v estruturada atravs de atividades
e temas de curto prazo, ao invs de objetivos e propsitos de longo prazo e
estratgicos, Cunha apresenta os padres de comrcio e investimento entre
16 Brasil e UE frente a essas transformaes no relacionamento poltico bilateral.

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 No plano global, Saraiva aborda o grau de convergncias e divergncias entre
Brasil e Unio Europeia em temas da agenda multilateral. Brudziska, por ou-
tro lado, faz um estudo de caso acerca das relaes polticas e econmicas do
Brasil com um dos pases do alargamento europeu de 2004, a Polnia.
O contedo da presente publicao no encerra o debate sobre o impacto
do alargamento europeu nas relaes Brasil-Europa, mas se apresenta como
mais uma iniciativa e esforo da Fundao Konrad Adenauer e da Fundao
Getlio Vargas em divulgar e promover estudos de temas europeus no Brasil.

Elena Lazarou Professora Adjunta do Centro de Relaes Internacionais da Fundao Ge-

introduo

tlio Vargas, cpdoc/fgv.

Bruno Theodoro Luciano Konrad Adenauer Fellow em Estudos Europeus no Centro de
Relaes Internacionais, cpdoc/fgv.
Felix Dane Representante da Fundao Konrad Adenauer no Brasil. 17

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introduo

19

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 parte 1

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 ue 2008-2014: uma boa crise?
sada da crise e democratizao

Mario Tel

1. a ue como agrupamento regional mais sofisticado

que enfrenta a pior crise desde a dcada de 1930

Uma nova etapa dos estudos sobre a UE est aberta h uma dcada. Discutir
sobre o estado da Unio Europeia sem situ-la no contexto global est, em lar-
ga medida, obsoleto. O pensar global sobre a UE tem algumas consequncias:

a) a Unio Europeia no um Estado federal em formao, mas um

grupo regional de Estados e sociedades vizinhos. completamente intil
difundir iluses de um segundo Estados Unidos da Amrica em forma-
o, mas tambm outros modelos de Estado, assim como o debate sobre a
diferena de capacidades/expectativas consequncia de uma anlise errada.
Comparar a UE com os EUA pode ser enganoso, ao passo que as semelhanas
e diferenas devem ser analisadas em relao ao Mercosul, ASEAN e outros
agrupamentos regionais anlogos. Existe uma vasta literatura interdiscipli-
nar, academicamente consagrada, sobre a cooperao regional comparativa
em todos os continentes. Com efeito, cresce em todo o mundo a tendncia
para a cooperao regional e polticas regionais comuns. Essa tendncia
encarnada por entidades multidimensionais, em vez de simples acordos de
livre comrcio, e inclui o comrcio, a integrao sociopoltica e a coordena-
o das polticas nacionais, a preveno de conflitos e a identidade compar-
tilhada. A comunidade internacional de pesquisadores concorda com duas 23

serie BR-EU 2014.indd 23 18/12/14 19:04

 hipteses: teremos mais regionalismo no sculo XXI do que no XX, e a coo-
perao regional ir progredir em todos os continentes, seguindo caminhos
variados.
Essas conquistas cientficas apresentam insights relevantes a respeito da
crise atual, que pode ser comparada com as crises do Mercosul e da ASEAN
que ocorreram no final dos anos 1990: em ambos os casos, as concluses dos
observadores so de que agrupamentos regionais podem transformar a crise
numa oportunidade de nova ampliao e cooperao regional. Um exemplo
disso a ampliao para novos membros da ASEAN e a iniciativa Chang Mai,
em 2000, de criar um fundo regional no mbito da ASEAN+3. Da mesma
forma, podemos considerar a expanso do Mercosul, bem como o seu passo
em frente, o Fundo regional, a Unasul e o Parlasul, entre outros. Os agrupa-
mentos regionais no so uma panaceia, mas constituem, de acordo com uma
literatura internacional altamente qualificada, uma caracterstica estrutural da
governana global. Eles so resistentes a crises externas e internas, ainda que
a esperana de que eles se transformassem numa organizao poltica do tipo
estatal tenha se mostrado enganosa.

b) A UE est prestes a iniciar sua sada da pior crise financeira, econmica

e social desde a dcada de 1930. Essa crise deve-se principalmente a razes
internacionais, bem como a causas internas. Ela teve sua origem nos EUA (sub
-primes e especulaes imobilirias com consequentes quebras de bancos em
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

2007) e no dentro da UE. A crise da dvida soberana europeia no uma

eurocrise (na verdade, a moeda europeia muito forte: 1,39 dlares para um
euro em 2014 enquanto que em 2001, o cmbio costumava ser de 1,17 dlares),
mas uma crise da dvida pblica nacional (provocada por polticas fiscais na-
cionais erradas decididas por vrios governos nacionais) e uma crise poltica
dos mecanismos de governana da zona do euro. A questo em aberto se essa
crise pode se tornar uma crise boa que aprofunde a integrao regional ou
uma crise ruim, que conduza desintegrao.
O Reino Unido representa a tendncia para a desintegrao, simbolizada
pela proposta do premi D. Cameron de um referendo em 2017 sobre a sada
da UE, assim como por sua exigncia de menos Europa e mais Europa flex-
vel. Margaret Thatcher foi considerada uma lder britnica euroctica durante
uma dcada. Suas controvrsias com o presidente da Comisso J. Delors, bem
24 como com o presidente francs F. Mitterrand e o chanceler alemo H. Kohl

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 ainda esto vivas na memria coletiva de muitos observadores. No entanto, ela
jamais props um referendo sobre a sada da UE.
A poltica de desintegrao do Reino Unido est dando um salto qualita-
tivo frente. Isso implica uma clara demonstrao do carter autodestrutivo
de uma abordagem da cooperao da UE que se baseia apenas em clculos de
custo-benefcio estreitos, de curto prazo. Essa postura s torna o apoio inter-
no cada vez menor, porque todas as questes mobilizadoras de legitimidade
poltica e identidade poltica (o cerne) so deixadas para os partidos eurocti-
cos e tabloides, resultando nisso: a vitria do Partido Independente do Reino
Unido (UKIP) nas eleies de 2014 para o Parlamento Europeu. O risco para
a liderana conservadora inglesa promover uma desintegrao dupla: uma
separao interna da Esccia e uma vitria do referendo contra a participao
na UE. D. Cameron pede UE uma flexibilidade impossvel, at mesmo alm
da atual excluso do euro e de outras polticas comuns: uma espcie de Euro-
pa la carte, sem qualquer solidariedade interna e unio/identidade poltica
compartilhada.
Os membros da zona do euro no podem aceitar essa reverso radical
do acervo da UE, o que tambm poria sob ameaa o mercado comum. E o
que dizer de um caminho alternativo para o Reino Unido? O comentrio do
governo norte-americano (queridos britnicos, vocs so interessantes para
a influncia internacional dos Estados Unidos, desde que permaneam mem-
bros relevantes da UE) proporciona indcios do impasse em que a liderana
do Partido Conservador britnico est entrando.
Por outro lado, Alemanha, Itlia, Blgica, Espanha, Portugal, Polnia e
outros pases membros representam a vontade de uma grande maioria da
populao de fazer da crise uma fora motriz para uma integrao regional
mais profunda e democratizada. O novo Parlamento Europeu, que limita os
grupos eurocticos e eurofbicos a 150 dos 751 assentos, mostra claramente
ue 2008-2014: uma boa crise?

que a grande maioria ainda a favor dessa perspectiva em quase todos os

Estados membros. Nesse contexto, a perspectiva europeia apresentada ao
pblico no somente como garantia das trs principais mensagens clssicas
iniciais (assegurar a paz entre inimigos anteriores, estruturar a consolidao
democrtica de Estados nacionais, promover a prosperidade socioeconmi-
ca), mas tambm como uma oportunidade para fortalecer uma identidade
comum e polticas comuns no mundo globalizado instvel e incerto do s-
culo XXI. 25

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 Qual tendncia vai prevalecer, desintegrao ou integrao? Seis anos
aps o incio da crise e depois de muitos anos em que os comentrios an-
glo-saxes previram com demasiada rapidez o fim do euro, podemos dizer
que a zona do euro e a UE esto a meio caminho de escapar do perigo da
desintegrao.

2. Integrao / desintegrao: o desafio da eficincia

Como foi dito, a crise atual se refere governana poltica da zona do euro e
no uma eurocrise. Em causa est precisamente o equilbrio entre o poder
das instituies centrais da UE e a soberania dos Estados membros. Queremos
dizer que os tratados de Maastricht implicam disposies assimtricas no que
diz respeito Unio Monetria Europeia (UME): de um lado, uma espetacular
unidade monetria de estilo federal (como nos EUA) e, por outro lado, uma
unio econmica europeia descentralizada e confederal que carece de unio
oramentria, coordenao de poltica fiscal e unio bancria.
Por isso, a governana interna da UME foi incapaz de coordenar as po-
lticas macroeconmicas dos governos nacionais na poca de ouro de 1997
a 2008. Muitos governos nacionais no souberam avaliar o excelente spread
entre seus ttulos nacionais e os ttulos alemes e s aumentaram a dvida so-
berana nacional. O Pacto de Estabilidade falhou quando at mesmo Frana e
Alemanha no respeitaram a clusula de dficit anual de 3%.
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

As estratgias de sada no podem ter outro sentido seno a de revisar essa

governana descentralizada com passos significativos no sentido de uma maior
centralizao da governana econmica, de, por assim dizer, mais Europa.
Portanto, cada etapa da crise socioeconmica est convergindo para uma
maior integrao europeia:

- criao de trs novas agncias para controlar o mercado de obrigaes,

aes e seguros.
- semestre europeu (alm do artigo anterior 99 do TEC) como coordena-
o macroeconmica multilateral feita pelo Conselho das polticas ora-
mentrias nacionais, antes da aprovao delas pelo parlamento nacional;
- um novo Tratado Fiscal Intergovernamental para enfatizar a necessidade
de estabilidade oramentria, com o objetivo de deter os gastos deficit-
26 rios acima de 3% e recuperar a dvida acumulada;

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 - mecanismo financeiro europeu e, posteriormente, o Mecanismo Europeu
de Estabilidade, como uma garantia poderosa (900 bilhes de euros) con-
tra possveis ataques especulativos internacionais dvida soberana de um
Estado membro da zona do euro;
- expanso do papel anticclico do BCE chefiado por M. Draghi, proporcio-
nando liquidez ao sistema bancrio e advertindo a especulao global de
que tudo ser feito para salvar o euro (2013);
- unio bancria que combine garantias e controle dos duzentos maiores
bancos pelo BCE em 2014.

Essas medidas foram muitas vezes decididas com excessiva lentido e

implementadas de forma irregular; no entanto, todas significam passos no
sentido de mais regulamentao e mais integrao. Ainda no podemos de-
clarar, em 2014, o sucesso delas, que controverso na literatura. Porm, se as
medidas forem analisadas como um pacote, elas implicam uma combinao
de austeridade e crescimento/emprego, solidariedade e um controle mais cen-
tralizado. Eles tambm implicam novas formas de governana: no so uma
simples mudana no sentido do intergovernamentalismo, mas visam um novo
mix de supranacionalismo e intergovernamentalismo. O semestre europeu
um exemplo: o processo de monitoramento acontece no mbito do Conse-
lho, que define diretrizes e faz um acompanhamento peridico; por sua vez,
a Comisso organiza o monitoramento nas 28 capitais e fornece ao Conselho
avaliaes de polticas nacionais e propostas de recomendaes. Aps o Con-
selho Europeu de outubro de 2014, essas recomendaes sero mais fortes no
caso da assinatura de acordos bilaterais voluntrios (entre Estados membros
e Comisso, intercmbio de ajudas com mais mecanismos de controle supra-
nacionais). Mas o ritmo e o modo como essas medidas e mudanas relevantes
foram implementadas tm fortalecido o dficit democrtico, com vrias for-
ue 2008-2014: uma boa crise?

mas de rejeio populista de decises percebidas como medidas tecnocrticas

de cima. O risco que ocorra uma enorme discrepncia entre a eficincia e
legitimidade.
Os sinais limitados de recuperao ainda no so suficientes para mudar a
tendncia substancial de output legitimacy: Grcia e Portugal esto novamente
vendendo seus ttulos nos mercados internacionais, o spread de Itlia e Espa-
nha, com os preos dos ttulos alemes caindo de 575 pontos em 2011 para 140
em 2014..., mas a taxa mdia de desemprego ainda est no nvel recorde de 27

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 13%, e 40% para os jovens nos pases em crise. A recuperao lenta e frgil
e o desemprego atingiu uma taxa alarmante. Se uma gerao inteira for, em
grande medida, excluda do mercado de trabalho, isso ter consequncias gra-
ves para a democracia. Arriscamo-nos a salvar o euro to tarde e por meios to
tecnocrticos e socialmente onerosos que a recuperao da moeda se far ao
preo de matar a prpria alma da integrao europeia: o modelo social.

3. O desafio da legitimidade e uma boa soluo errada

O dficit democrtico foi agravado pelo progresso demasiado lento da pol-

tica externa da UE (apesar das novas disposies do Tratado de Lisboa e do
SEAE) e da poltica de imigrao, apesar dos avanos no sentido de uma
comunitarizao da tomada de decises. Em termos gerais, os eurobarme-
tros mostram um apoio cada vez menor para a UE no mbito da opinio p-
blica dos Estados membros, ainda que a pontuao varie de 30% a 65%.
Qual poderia ser a sada?
O crescimento dos grupos eurocticos um perigo para a unidade da UE?
A percepo de uma formulao de diretrizes sem poltica abre caminho, en-
tre outras coisas, para ondas populistas de direita (muito mais do que de es-
querda) que exigem a renacionalizao das polticas e tolerncia zero contra
os imigrantes. Esses partidos populistas esto divididos a respeito de muitas
questes, especialmente quanto a mais liberalizao (UKIP de Farage) ou mais
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

protecionismo (Marine Le Pen e a extrema-direita na Hungria, Holanda, Bl-

gica etc.). O impacto atual e potencial deles no deve ser exagerado: esto divi-
didos em vrios grupos e tm em comum somente a oposio radical a mais
Europa. Por sua vez, a ameaa que vem do grupo euroctico dividido que
conta com cerca de 15% do PE, apesar da campanha que manipula os efeitos
da pior crise social em muitas dcadas (e a joga contra o bode expiatrio da
UE), no deve ser exagerada. Seu impacto negativo e desestabilizador maior
na poltica nacional de alguns Estados membros, como a Frana e o Reino
Unido (o Movimento Cinco Estrelas de Grillo com 20% e 17 assentos no PE foi
derrotado teve menos trs milhes de votos em comparao com 2013 pelo
Partido Democrtico liderado por Renzi, que alcanou o recorde de 41% dos
votos, 31 assentos, graas a uma campanha de sucesso com foco na estabilidade
(contra a campanha antieuro de Grillo e Berlusconi) e na mudana, especial-
28 mente numa poltica de reforma da UE.

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 A grande maioria dos quatro principais famlias (S&D com 190 MPEs,
EPP com 212 e Ecolo com 50, os liberais com 67 e, em certa medida, a Esquerda
com 52) a favor de novas medidas no sentido da unidade europeia no que
diz respeito s polticas econmica, ambiental, energtica, social, imigratria e
externa. Elas esto divididas pela prioridade das questes sociais e da demanda
de democratizao da governana da zona do euro que torna possveis con-
vergncias: por exemplo, a respeito dos quatro lderes da UE que devem ser
apontados e ratificados pelo Parlamento Europeu: presidentes da Comisso,
do Conselho da UE e do Parlamento Europeu e alto representante para a pol-
tica externa. Isso faz parte da democracia parlamentar europeia.
Alm disso, caso seja respeitada a vontade de eleies democrticas do PE
e o papel do Parlamento Europeu, definindo ambas as autoridades da UE e o
plano para prximos cinco anos, o mais relevante filsofo europeu (Frankfurter
Allgemeine de 1. de junho de 2014) Jrgen Habermas, o inventor da ideia de
uma esfera pblica europeia em formao e de um patriotismo constitucio-
nal europeu, ficaria feliz com a vitria da lgica democrtica contra a barga-
nha interestatal defendida por D. Cameron. A existncia de uma postura ainda
mais radicalmente crtica de minorias eurocticas no est em conflito com a
criao de uma esfera pblica europeia mais profunda: ao contrrio, bastante
normal, um lado fisiolgico da democracia poltica, canalizando os cidados
tentados pela absteno a participar em um processo institucional de tomada
de decises. A experincia nica de um parlamento supranacional eleito pe-
los cidados de 28 Estados que falam 25 lnguas diferentes seria reforada: ela
sobreviveu pior crise da histria da Europa depois dos anos 1930, atravs do
reforo de suas caractersticas democrticas e ao limitar o declnio da partici-
pao para um nvel (1943, 3%) comparvel ao do comparecimento de eleito-
res nas eleies presidenciais dos Estados Unidos (no obstante a natureza da
UE de organizao poltica no estatal, mas de entidade regional) .
ue 2008-2014: uma boa crise?

No que diz respeito ao futuro, uma grande escola de pensamento a favor

de aumentar a politizao da vida democrtica da Unio Europeia (S. Hix e sua
escola, por exemplo). Em nosso ponto de vista, trata-se de um dos pilares de
uma legitimidade reforada da UE no mbito da opinio pblica nacional. O
papel do PE como tal no mbito do sistema institucional secundrio, porque,
por um lado, ele canaliza a variedade de sentimentos e percepes tpicas de
uma sociedade civil europeia conturbada, suas esperanas e medos no interior
de uma economia globalizada; por outro lado, a UE no um Estado e seus 29

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 requisitos de legitimidade sero inevitavelmente mais complexos do que os de
um Estado federalista. A UE uma mquina extraordinria de negociaes em
muitos nveis, multinacionais e com muitos atores que no pode ser adminis-
trada apenas de acordo com a simples clivagem direita-esquerda. Este comple-
xo processo de negociao precisa de concesses, limitando o conflito entre
Estados; ele precisa de convergncia e de acomodao entre diferentes interes-
ses nacionais, sociais e polticos, vrias demandas e reivindicaes democrti-
cas nacionais, que devem ser alcanados normalmente; precisa-se tambm de
rgos tecnocrticos e intergovernamentais e modos variados de governana,
paralelos ao princpio democrtico representado pelo PE.
Alm disso, a unio econmica est na agenda, e ser o caminho da UE
no sentido de uma unio poltica de um novo tipo (no uma rplica do Es-
tado federal norte-americano); no entanto, a unio econmica no pode ser
um empreendimento de 28 Estados membros, mas de uma zona do euro em
expanso. Esse processo europeu de integrao em dois nveis j existe de facto
(Zona do Euro, rea de Schengen...): ele s pode ser reforado e formalizado
pelo seu prprio oramento, pela integrao e parlamento da poltica externa
nos prximos anos.
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

Mario Tel Presidente emrito do iee-ulb de Bruxelas, membro da Academia Real de Cin-
30 cias e professor de Relaes Internacionais na luiss-Roma.

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 os fatos contra o corao:
crise, euroceticismo e a
dificuldade de mudar padres

Kai Lehman

Resumo

Existe um amplo consenso entre comentadores, analistas e polticos de que a

Unio Europeia est passando por uma grave crise. No entanto, este artigo pre-
tende demonstrar que esta crise, na verdade, vai muito alm da Unio Euro-
peia ou da esfera econmica, questes em que a literatura e as anlises mais se
concentraram. Em vez disso, a crise da UE tambm profundamente poltica e
um reflexo de crises nacionais semelhantes em quase todos os Estados mem-
bros da UE. H uma profunda desconfiana da populao em relao queles
que supostamente devem represent-la. Ao mesmo tempo, h uma grave crise
de liderana poltica, em que os lderes ficam travados num modo de gesto
de crise quase permanente, incapazes ou no dispostos a pensar e agir estrate-
gicamente. O artigo argumenta que a chave para superar essa crise examinar
os padres que sustentam a atual crise e intervir neles. Para isso, os lderes
polticos precisam fazer com urgncia perguntas diferentes, definir objetivos
diferentes e se engajar ativamente com a populao a que devem servir.

1. Introduo

incontestvel que a Unio Europeia atravessa uma crise profunda. Tambm

deveria estar fora de dvida que essa crise vai muito alm dos problemas eco-
nmicos do bloco em geral, e de alguns pases em particular. Vrios autores,
como Kramer (2012), afirmaram vrias vezes que a UE atravessa uma grave
crise poltica, no sentido de que ela no sabe mais qual o seu objetivo e no 31

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 sentido de que no parece ter lderes capazes de formular qualquer tipo de
viso estratgica.1
O que vou sustentar aqui que os problemas enfrentados pela Unio Eu-
ropeia e seus dirigentes polticos se refletem em e, em muitos aspectos, se ins-
piram e so perpetuados por problemas semelhantes encontrados em nvel
nacional. Eu diria que a maioria dos pases da UE dirigida por governos que,
na verdade, tm muito pouca noo do que eles so a favor e o que, estrate-
gicamente, querem alcanar. Temos, ento, governos que governam por gover-
nar, primeiros-ministros ou chanceleres que esto em seus cargos porque pen-
sam que seriam muito bom nisso, como David Cameron expressou de forma
sucinta antes de se tornar primeiro-ministro britnico, em 2010 (Rawnsley,
2012). Essa falta de viso acompanhada e muitas vezes sustentada e intensi-
ficada por uma excluso da sociedade, no somente dos processos de tomada
de deciso, mas tambm dos debates fundamentais que levam a essas decises,
alimentando um profundo sentimento de desiluso com o establishment po-
ltico, seja nacional ou europeu.
Indo mais longe, argumentarei que independentemente das consequn-
cias negativas que esse processo tem para a UE e seus Estados membros isso
prejudica muito do que era bom e admirado na organizao em todo o mun-
do, contribuindo para uma crise poltica muito mais ampla que est levando
fragmentao e ao isolamento, e que pode ser vista no s na Europa, como
tambm em partes da Amrica Latina e nos Estados Unidos. Em consequncia,
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

eu diria que no s o regionalismo que est enfrentando problemas profun-

dos, mas a poltica como um todo, em termos do que est sendo feito (ou no
feito), como est sendo feito e por que est sendo feito.
Para escapar desse ciclo, precisamos nos reorientar em termos no ape-
nas de como fazemos poltica, mas tambm em termos de estilo e substncia:
como definimos os problemas? Como podemos desenvolver solues e como
e onde vamos implementar essas solues? Todas essas questes e outras
precisam ser repensadas com urgncia.

1 Este autor tambm contribuiu para o debate. Ver Lehmann (a sair), artigo que serve de
32 base e ponto de partida para este texto.

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 2. Qual o problema?

Todo mundo sabe dos problemas econmicos que a UE enfrentou nos ltimos
anos e continua a enfrentar, embora talvez de forma diferente: dvida pblica,
um sistema bancrio frgil, recesses econmicas graves e duradouras em al-
guns pases, desemprego muito alto e, recentemente , a ameaa de deflao, so
todos problemas que tm sido amplamente discutidos h algum tempo, como
demonstraram Copsey e Haughton (2012) e Lane (2012). Contudo, centrar o
foco nesses problemas, por mais urgentes e reais que sejam, no suficiente
para compreender e muito menos resolver as questes mais amplas enfren-
tadas pela Unio Europeia e a Europa.
Se fssemos resumir em duas palavras a relao entre os cidados euro-
peus e a UE, elas seriam desconfiana crescente. De acordo com o Eurobar-
metro, pesquisa de opinio pblica da prpria Comisso Europeia realizada
no final de 2013, apenas 31% dos inquiridos viam a Unio Europeia como to-
talmente positiva. Por outro lado, 28% a consideravam totalmente negativa.
Embora esses nmeros possam no parecer muito alarmantes, bvio que
no so muito bons. Mas o que, na minha opinio, alarmante a tendncia
de longo prazo revelada nesses nmeros. Por exemplo, o nmero de pessoas
com uma viso positiva da UE diminuiu de 52%, em 2007, para 31% agora. Da
mesma forma, no mesmo perodo, a percentagem daqueles com uma viso ne-
gativa aumentou de 15% para 28%. Durante esse mesmo perodo, a confiana
da populao nas instituies nacionais governo e parlamento diminuiu
significativamente de 41% para 23%, no caso de governos nacionais, e de 43%
para 23%, no caso dos parlamentos nacionais. Embora isso possa no ser to
surpreendente, tendo-se em mente as agruras econmicas pelas quais a Europa
tem passado desde 2008, como outros j salientaram, essas tendncias, na ver-
dade, so anteriores crise e apenas foram aceleradas por ela.2
os fatos contra o corao

Outros indicadores pintam um quadro similar. No Reino Unido, por

exemplo, o nmero de filiados aos partidos polticos tradicionais est em de-
clnio h dcadas, como registrou a Cmara dos Comuns (2012). Em eleies
recentes na Grcia e na Frana, os assim chamados partidos de protesto passa-
ram a fazer parte da corrente poltica principal, particularmente a Frente Na-
cional francesa. Tudo isso aponta para uma desconexo profunda e crescente

2 Para a pesquisa completa, ver European Commission (2013). 33

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 entre o establishment poltico e a sociedade que ele lidera e supostamente
representa.
As fontes dessa desiluso foram analisadas amplamente e h algumas dife-
renas significativas de opinio quanto s causas exatas dessa tendncia, como
um debate organizado pela Chatham House (2012) deixa claro. No entanto,
eu diria que, no que diz respeito UE, a tendncia geral (e o problema) foi
resumida perfeitamente por Jochen Bittner (2010), quando sustentou que a
UE transforma as coisas pequenas em grandes demais e as grandes em pe-
quenas demais. Em outras palavras, a UE tem uma incapacidade de lidar com
grandes questes estratgicas, sejam elas o desemprego, a educao e formao
profissional, infraestrutura ou imigrao, mas faz pequenas coisas que no so
apenas desnecessrias, mas tambm extremamente irritantes, prejudicando
gravemente a legitimidade da UE junto sua populao que, como mostra-
mos, j est desiludida.
Eu diria que se trata de um problema que acontece em praticamente todos
os nveis de governo em que se possa pensar. Tomando o Reino Unido como
exemplo, uma vez que o pas que conheo melhor, sucessivos governos foram
incapazes de resolver os problemas cruciais de longo prazo, sejam eles a cres-
cente disparidade econmica entre o norte e o sul, o crescente desequilbrio na
economia entre o setor de servios e o setor produtivo, a infraestrutura frgil
do Reino Unido ou as preocupaes do pblico com a imigrao. A Economist
(2014) resumiu o problema ao dizer que Westminster simplesmente parou
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

de fazer as coisas. Nesse sentido, eu diria que h um problema mais amplo de

liderana na Europa, uma incapacidade ou falta de vontade para enfrentar
questes no s grandes, mas complexas.
Evidentemente, os lderes polticos discordam dessa avaliao e poderiam,
muito justamente, apontar para a enorme quantidade de atividade desenvolvi-
da para, por exemplo, salvar e estabilizar o setor bancrio europeu ou a moeda
nica desde a crise de 2008. Eles no estariam errados e est claro que algumas
das medidas tomadas foram ousadas e, muitas vezes, de tirar o flego em seu
alcance, sendo um dos melhores exemplos o fundo de resgate europeu (Faiola,
2012).
No entanto, eu diria que nenhuma dessas aes enfrentou os problemas
fundamentais que levaram crise, nem, de forma mais ampla, reverteu a ten-
dncia antipoltica descrita acima. Com efeito, como Serricchio, Myrtotsaka-
34 tika e Quagila (2013) mostraram, as consequncias muitas vezes dolorosas

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 para os cidados comuns das tentativas de recuperao do sistema financeiro
europeu simplesmente aumentaram o sentimento de alienao da classe pol-
tica em geral, e da Unio Europeia, em particular.
A questo o por qu, e aqui temos de olhar para algumas das tendn-
cias e padres subjacentes que marcam o cenrio poltico contemporneo. Em
outras palavras, precisamos ver o que os problemas descritos acima realmente
significam.

3. Ento, o que significa tudo isso?

De muitas maneiras, a Unio Europeia sempre foi marcada por crises e, como
tal, seu estado atual no novo nem necessariamente algo para se preocu-
par. Cini e Borragn (2013), por exemplo, mostraram que a histria indica
claramente que a UE teve mais perodos de crise do que de outro tipo: na
dcada de 1960, foi de Gaulle, na dcada de 1970, os choques do petrleo, na de
1990, as vrias crises da ratificao e agora a econmica ou crise da dvida
soberana.
Trata-se de um argumento lcito, mas deixa de levar em conta alguns pon-
tos cruciais que so especficos da situao atual. Em primeiro lugar, durante
suas crises anteriores, a UE nunca perdeu de vista seu projeto essencial, tanto
poltico quanto econmico. Mesmo durante as dcadas de 1960 e 1970, a Guer-
ra Fria e os esforos para fortalecer as relaes franco-alems proporcionaram
um alicerce fundamental para todo o projeto, o que fez com que no entrasse
em colapso. Durante a segunda metade da dcada de 1980, um aspecto do
brilhantismo de Jacques Delors na Presidncia da Comisso Europeia foi sua
capacidade de unir pases e lderes muito dspares em torno de seu programa
do mercado nico, que, mais uma vez, serviu como um contexto crtico dentro
do qual as diferenas coexistiam, mas no levaram ao rompimento da Unio.
os fatos contra o corao

Durante a dcada de 1990 e incio da de 2000, as vrias crises da ratificao dos

tratados Maastricht, Amsterd, Nice ocorreram todas dentro de um contex-
to em que todos os Estados membros estavam comprometidos em assegurar
uma passagem tranquila dos antigos Estados comunistas para uma sociedade
liberal, capitalista e democrtica. Havia tambm uma grande concordncia de
que esse processo deveria incluir a ampliao da Unio Europeia. Foi funda-
mental, especialmente durante o processo de ampliao, durante a dcada de
1990 e incio da de 2000, que a UE apresentasse uma significativa flexibilidade 35

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 e adaptabilidade em resposta mudana das circunstncias, como as altera-
es de seu calendrio para a ampliao mostraram claramente (ibid.).
Em outras palavras, sempre houve uma ideia razoavelmente coerente do
objetivo da Unio Europeia, do porqu de sua existncia; havia um tema do-
minante que a sustentava nas crises e nas diferenas que existiam entre os Es-
tados membros.
esse tema abrangente que faz muita falta no momento e, mais uma vez,
trata-se de um problema que existe tanto em nvel nacional como europeu.
Isso no quer dizer que no tenha havido um tema-poltica abrangente. A
austeridade foi claramente esse tema, mas austeridade para qu? Alm de
manter a Grcia na zona do euro e evitar que o Estado grego fosse falncia, o
que a austeridade fez pelo grego comum? Quais os benefcios tangveis que ela
trar para as pessoas comuns no futuro? Alm de evitar que um dos maiores
bancos da Espanha fechasse, o que o pacote de resgate do Bankia obteve? O
que foi feito para ajudar os 50% dos jovens desses pases que esto desempre-
gados? O que foi feito para que as consequncias a longo prazo da Austeridade
possam ser combatidas? Em outras palavras, qual a narrativa que pode ex-
plicar no s o que foi feito, mas o por qu? Qual a narrativa no interior da
qual as consequncias no intencionais de austeridade, como o aumento da
mortalidade infantil na Grcia (Cooper, 2014) ou o crescimento da migrao
(Pidd, 2011), podem ser no somente racionalizadas, mas transformadas em
polticas inovadoras, de longo prazo e sustentveis? O que foi feito, de forma
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

mais ampla, para defender e sustentar a integrao europeia como um projeto

que vale a pena diante de um panorama to desfavorvel?
Tendo em mente a necessidade de desenvolver esses argumentos, as incon-
sistncias gritantes que foram exibidas por lderes polticos no ajudam e, de
novo, no nvel nacional que podemos encontrar muitas dessas inconsistncias.
Tomemos, por exemplo, David Cameron e a Austeridade. Ao entrar em
Downing Street, ele enfatizou que a austeridade era uma necessidade, no uma
escolha. Em outras palavras, ele no estava fazendo cortes por cortar. No en-
tanto, em um discurso para lderes empresariais feito em 2013, ele falou sobre a
austeridade como forma de reconfigurar permanentemente o papel e o tama-
nho do Estado (ver Watt, de 2013, sobre essa mudana). Apenas alguns meses
depois, em resposta s inundaes de Natal e Ano Novo de 2013/14 no sul da
Inglaterra, ele prometeu que o Estado pagaria o que for preciso para facilitar
36 a reconstruo das regies mais afetadas (Morris, 2014).

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 No estou dizendo que alguma dessas polticas errada em si mesma.
claro que se pode fazer a defesa da Austeridade, ou de um Estado permanente
menor (ou no jargo moderno: mais eficiente), ou da necessidade de investir
boa parte dos recursos estatais na reconstruo de reas do pas devastadas
por inundaes. O que no se pode fazer apresentar todos esses argumentos
quase ao mesmo tempo, sem se contradizer. Qual, ento, a narrativa de David
Cameron?
A liberdade europeia de circulao outro exemplo de inconsistncias se-
melhantes que atravessam vrios nveis de governo. Praticamente todos os go-
vernos da UE alardearam essa liberdade, no apenas como uma das principais
realizaes positivas do processo de integrao europeia, mas como um passo
necessrio para competir em um mercado globalizado: a palavra de ordem era
flexibilidade da mo-de-obra. Hoje em dia, o prprio princpio est sendo
questionado abertamente por muitos governos e esto introduzindo restries
em relao a muitos direitos que costumavam vir com a liberdade de circula-
o europeia (Pop, 2012).
Pode-se muito bem defender os mritos de algumas das propostas es-
pecficas apresentadas atualmente, mas h inconsistncias claras em termos
dos princpios que as sustentam, levando-se em conta que, em geral, a mesma
classe poltica que agora prope restries costumava defender essas liberda-
des fundamentais da UE.
O que se tem, ento, um esvaziamento do processo poltico e do discurso
poltico. As polticas so feitas em um vcuo, sem sustentao em qualquer
tipo de narrativa consistente que possa nos dar uma ideia de para onde esta-
mos indo. Na verdade, eu iria mais longe e diria que, enquanto alguns lde-
res, como Cameron, tiveram narrativas inconsistentes, ou seja, que mudaram
com frequncia, outros no tiveram nenhuma. Por que, por exemplo, Barroso
foi presidente da Comisso Europeia por dez anos? difcil encontrar uma
os fatos contra o corao

resposta.
Tendo isso em mente, surpreende muito pouco que tenha havido uma re-
jeio da velha poltica e uma corrida em direo a atores e partidos polticos
que condenam exatamente o tipo de coisas descritas acima. Assim, quando
Nigel Farage, lder do Partido Independente do Reino Unido (UKIP), defende
que os polticos britnicos devem se concentrar em encontrar emprego para
a classe trabalhadora branca britnica ou quando polticos gregos culpam
a UE e/ou a Alemanha pelo mau estado de seu pas, ou quando Movimento 37

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 Cinco Estrelas da Itlia afirma que eles deveriam simplesmente acabar com
toda a classe poltica italiana, isso atrai um segmento significativo das respec-
tivas populaes, que, como mostramos acima, desconfiam profundamente de
quem est no poder e que se defrontam todos os dias com as inconsistncias
daqueles de quem desconfiam de qualquer maneira.
O grande perigo, tanto para a UE como para os lderes europeus, o fato
de que as polticas oferecidas por esses partidos no podem ser combatidas
apenas por fatos e por mostrar como seriam inviveis na prtica. Nesse pon-
to, o exemplo do Partido Independente do Reino Unido mais uma vez instru-
tivo. medida que as intenes de voto para o partido aumentaram, seu lder
ficou muito mais exposto ao escrutnio da mdia. consenso que seu desem-
penho em muitas entrevistas foi ruim e muitas das polticas que seu partido
defende foram rejeitadas por ele, sem falar do fato de que muitos candidatos
de seu partido foram apanhados fazendo, para dizer o mnimo, comentrios
ofensivos e, em alguns casos, abertamente racistas, em desacordo total com
viver numa sociedade liberal e exercer um cargo representativo nela. Na ver-
dade, o prprio Farage est se esquivando de supostas irregularidades de suas
despesas parlamentares na Unio Europeia e no consegue justificar o fato de
empregar sua esposa alem como sua secretria. No entanto, apesar de tudo
isso, as intenes de voto no UKIP continuaram a aumentar, como confirma-
ram as recentes eleies europeias, ganhas pelo partido. Como disse Andrew
Rawnsley (2014), parece que, atualmente, o corao vai prevalecer sobre a
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

cabea no que diz respeito poltica em geral e UE em particular.

Isto pode se dever ao que esses partidos e seus lderes representam. Por
um lado, como demonstramos, eles representam uma rejeio do establishment.
Por outro lado, no entanto, eu tambm diria que eles respondem a um pro-
fundo sentimento de insegurana de partes significativas da populao, ofe-
recendo solues aparentemente simples para problemas profundos: sair da
UE, deter (ou, pelo menos, controlar) a imigrao, protecionismo econmico
etc. Como mencionamos, se essas polticas funcionariam realmente na prtica
, neste momento, quase secundrio, j que, para bem ou para o mal, esses
partidos representam de fato um nesta maravilhosa maneira alem de dizer
as coisas Politikentwurf, um conceito ou projeto poltico, que, pelo menos
superficialmente, consistente e trata dos problemas do homem comum.
Esse Politikentwurf s notvel por sua ausncia no interior do establishment
38 poltico europeu.

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 4. E agora? Desafios para a Europa e a Unio Europeia

O que tentei mostrar que os problemas enfrentados na Europa neste exato mo-
mento no so especficos da UE, nem so econmicos ou polticos. O que temos
so padres que se estendem ao longo do tempo, do espao e dos nveis de anlise.
Do lado do establishment, o que sustenta todas as polticas atuais a
ideia de crise e a necessidade de austeridade, termos que transcenderam as
divises partidrias. Na elaborao das polticas para resolver a crise, as princi-
pais medidas que fazem a diferena so as propores das dvidas, o tamanho
dos fundos de resgate e os nmeros do PIB. As polticas que esto sendo imple-
mentadas so elaboradas pela Troika composta por UE, FMI e Banco Central
Europeu, e so comunicadas aos respectivos governos, com o anexo impor-
tante de que realmente no h escolha na realizao das reformas estru-
turais necessrias, um dos argumentos que o ministro das Finanas alemo,
Wolfgang Schuble, utilizou para justificar o seu pedido de um adiamento das
eleies gregas h dois anos (Mnchau, 2012).
Contudo, vistas de baixo, as perspectivas so um pouco diferentes. Aqui,
austeridade significa cortes nos servios e benefcios pelos quais as pessoas co-
muns pagaram atravs de impostos ao longo de sua vida profissional. A UE ou
o FMI no so vistos como aqueles que tentam resolver a crise, mas, sobretu-
do, como aqueles que a causaram. As principais diferenas, ento, no so os
nmeros do PIB, mas experincias pessoais, que muitas vezes tm muito pouca
semelhana com nmeros gerais. Para essas pessoas, a UE e os outros impem
um diktat e o ressentimento aumenta em conformidade. Alguns comentaris-
tas, como Schmitter (2012), tambm apontaram o surgimento de clivagens
novas e, para a UE, incomuns e perigosas entre o Norte e o Sul, ricos e pobres,
as quais solapam a solidariedade europeia, alicerce tradicional da UE e, muitas
vezes, provocam tenses polticas destrutivas.
os fatos contra o corao

Esses padres contraditrios levaram a um conjunto do que Eoyang e

Holladay (2013) chamam de regras simples que sustentam um padro muito
perigoso de desenvolvimento. Para os lderes, estas regras so:

resolver a crise em primeiro lugar

pensar a curto prazo
proteger o que temos
fazer o que podemos, no o que devemos 39

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 Para partes significativas da populao, no entanto, as regras simples so:

desconfiar de quem est no comando

rejeitar o establishment
proteger-se dos outros

Alis, padres semelhantes podem ser observados nos Estados Unidos,

na sia ou na Amrica do Sul, inclusive no Brasil. Aqui temos tambm lderes
incapazes ou no dispostos a fazer as coisas estratgicas que precisam ser feitas
e que tratam de proteger-se, jogam com o sentimento nacionalista e so alr-
gicos e pior do que isso no receptivos a crticas de fora. H em todo o
mundo uma suspeita do outro e o desejo de homens fortes que apresentem
solues simples para problemas complexos.
O que temos, ento, so padres que trabalham uns contra os outros e tor-
nam muito menos provvel um processo coerente de desenvolvimento atravs
do tempo e do espao. O que estamos vendo um processo de fragmentao,
que precisa ser enfrentado com urgncia. Desse modo, no basta olhar para os
nmeros do PIB ou para as estatsticas de desemprego para julgar o progresso
ou sucesso de determinadas polticas. Precisamos ver se e como essas polti-
cas influenciaram os padres subjacentes, se e como esses padres podem ser
usados para
estabelecer e alcanar regras simples novas atravs do tempo e
do espao etc. Em outras palavras, o que precisa mudar o contexto dentro
a unio europeia alargada em tempos de novos desafios

do qual a Europa pode se desenvolver do ponto de vista econmico, social e

poltico. por essa razo que um novo Politikentwurf to necessrio, porque
ele daria aos lderes polticos europeus e populao que eles representam
algo pelo que lutar, objetivos claros em torno dos quais se possa debater e
moldar novos padres.
No entanto, para envolver a populao nesse esforo essencial que esta
mesma populao se engaje nele. Como mostramos, um dos principais pro-
blemas enfrentados hoje que h uma desiluso com os lderes polticos que
aumenta no tempo e no espao, um sentimento de alienao e medo do novo
e do desconhecido. Para enfrentar esse padro, fundamental que os lde-
res polticos no se limitem a falar para a populao. preciso haver um
intercmbio no tempo e no espao, atravs de vrios nveis de anlise, para
usar o termo de relaes internacionais. Os lderes polticos de todo o espectro
40 precisam se afastar da ideia de que eles sabem mais, que existem para nos mos-

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 trar o que melhor e que tratem as populaes como consumidores passivos
de polticas pensadas alhures.
Especificamente para a UE isso pode muito bem significar fazer menos,
mas fazer melhor, um slogan que foi usado por Jacques Santer, h vinte anos
(com pouco resultado, como se viu!), mas que hoje talvez tenha mais rele-
vncia do que jamais teve. Isso significa repensar suas regras bsicas e agir em
conformidade. E se as regras bsicas da UE fossem

ouvir e comprometer-se
ser honesto
aprender e avaliar com cada interao
pensar estrategicamente
delegar e descentralizar?

Se a Unio Europeia e os lderes europeus pensassem e agissem de

acordo com essas regras, isso obviamente no resolveria todos os problemas,
nem garantiria determinados ou mesmo desejveis resultados, mas estabe-
leceria um caminho de desenvolvimento diferente e abriria a possibilidade de
diferentes padres de elaborao de polticas ao longo do tempo, do espao e
de escalas.
discutvel se possvel para a UE e outros polticos europeus se reposi-
cionar e se remodelar dessa forma. Sob muitos aspectos, fomos todos criados
para sermos receptores passivos de polticas e decises tomadas por aqueles
que sabem mais, a quem confiamos fazer o que melhor para ns tanto co-
letiva como individualmente.
No entanto, como mostramos, isso no est obviamente funcionando e a
insatisfao parece estar se disseminando. O desafio est, ento, em os lderes
polticos reconhecerem essa insatisfao e us-la para mudar no apenas as
os fatos contra o corao

polticas, mas o modo como ela so feitas e o modo como eles interagem com
aqueles que representam. Necessita-se com muita urgncia de mudanas e de
repensar tudo radicalmente.

Kai Lehmann tem um mestrado em Poltica da Unio Europeia (1999) e um Doutorado em

Relaes Internacionais (2010), ambos da Universidade de Liverpool, Inglaterra. Seus interesses
de pesquisa tem enfoque particularmente em poltica externa, na aplicao da Teoria da com-
plexidade nas relaes Internacionais, na Unio Europeia, e na integrao regional em geral. Ele
professor na Universidade de So Paulo (USP). 41

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