Marco para La Acción

GOBERNABILIDAD LOCAL, CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÉRICA LATINA
GOBERNABILIDAD LOCAL, CONVIVENCIA

Y SEGURIDAD CIUDADANA
MARCO PARA LA ACCIÒN
Mayo de 2008
•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

1
Las ciudades que son seguras

para todo el mundo, harán a su
vez de éste un lugar más seguro,
ya que el delito y la violencia
encarcelan a la gente en sus
hogares e impiden a la vez la
práctica de otros derechos
humanos. Las estrategias de
prevención dirigidas a las causas
del delito urbano envuelven
importantes promesas.
Kofi Annan Secretario General,
Organización de las Naciones
Unidas-ONU
(1998).
Gobernabilidad, convivencia y seguridad ciudadana, Un marco para la acción.

Mayo 2008
ISBN:
Diseño, diagramación e impresión:
El presente documento ha sido elaborado por el Proyecto Regional de Gobernabilidad

Local en América Latina y el área de Gobernabilidad Local del LAC SURF. El documento
ha sido conducido y elaborado por Héctor Riveros Serrato1, experto senior en
gobernabilidad, convivencia y seguridad del Proyecto con el apoyo de Luis Eduardo
Quintero y Norma Constanza Peña, consultores en convivencia y seguridad del Proyecto
Regional/LAC SURF. Cuenta igualmente con insumos sustantivos de los expertos asociados
de la RED PNUD, Señores Jairo Libreros, Claudia Peñaranda, Olga Segovia, y Ernesto
Rodríguez.
Nota: Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las del
PNUD, su junta directiva, ni las de sus estados miembros.
1 Abogado constitucionalista, profesor titular de la Universidad Externado de Colombia,

experto en temas de seguridad y convivencia ciudadanas y gobernabilidad. Se ha
desempeñado como Viceministro del Interior de Colombia y Ministro encargado,
Secretario de Gobierno de Bogotá y Alcalde encargado de la ciudad, cargos en los
cuales debió diseñar y ejecutar políticas públicas a nivel nacional y local dirigidas a
disminuir el conflicto y los índices de violencia y delincuencia. Actualmente participa
como experto asociado para procesos de transferencia de conocimiento en varias
ciudades de América Latina en materia de seguridad y convivencia ciudadana del
proyecto regional Feria de conocimiento de Gobernabilidad local del PNUD para
América Latina.

2
CONTENIDO
1. PRESENTACIÓN………………………………………………………………………………….4
2. ANTECEDENTES…………………………………………………………………………………4
3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO………………..6
4. INTERPRETACIÓN DE LOS FENÓMENOS DE VIOLENCIA Y SU INCIDENCIA EN LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS…………………..………………………………………………………….8
5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA……..…………11
6. LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA....15
7. GOBERNABILIDAD LOCAL Y SEGURIDAD………….…….……...………………………...24
8. EXPERIENCIAS EXITOSAS Y LECCIONES APRENDIDAS…………………….……………28
9. BIBLIOGRAFÍA………..………..……………………………………………………………...31

3
1. PRESENTACIÓN
El Proyecto Regional de Gobernabilidad local para América Latina del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) promueve la
transferencia de conocimiento entre municipalidades de la región. Para
esto, identifica, documenta y promociona buenas prácticas en
gobernabilidad local y actúa como facilitador entre la oferta y demanda
de conocimiento para, a través de metodologías y herramientas
específicas, contribuir a la sostenibilidad de las iniciativas.
El Proyecto Regional ha identificado, basándose tanto en la gran

demanda existente como en la observación de las cifras de violencia y
delincuencia- la seguridad y convivencia ciudadana como un tema
prioritario para América latina en la actualidad. De esta forma, ha
establecido una línea de trabajo concreta para desarrollar herramientas
de conocimiento que permitan trabajar con las Oficinas PNUD para prestar
servicios de asesoría técnica y metodológica a actores de gobiernos
locales e intermedios para promover la convivencia y seguridad
ciudadana.
Las herramientas de conocimiento surgen de un marco conceptual

unificado que establece la posición del PNUD y la forma como éste
entiende el concepto de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Este
documento se configura como dicho marco, el cual a la vez es un marco
para la acción que sirva tanto a ejecutores de políticas públicas como a
académicos a acotar los conceptos implicados y a convertirlos en
herramientas de acción, con el fin de aportar a la gestión de la
convivencia y seguridad ciudadana en la región.
El contenido del documento surge de las lecciones aprendidas en las

iniciativas que ha desarrollado el PNUD en América Latina, de las buenas
prácticas identificadas y también toma como insumo algunos de los
diferentes enfoques que sobre el tema se han desarrollado.
El marco para la acción parte de la comprensión de la relación entre la

Convivencia y Seguridad Ciudadana con el Desarrollo Humano, la
Seguridad Humana y la Gobernabilidad Local. Posteriormente se centra en
identificar las múltiples causas de los fenómenos de criminalidad y violencia
en las ciudades. Finalmente, y basándose en las buenas prácticas, el
documento busca proponer los elementos esenciales del rol de los
gobiernos locales e intermedios en la gestión de la seguridad ciudadana
así como en la vinculación de actores de la sociedad civil en procesos de
corresponsabilidad en la materia.

4
2. ANTECEDENTES
La violencia urbana se ha convertido en uno de los mayores flagelos de los

países de América Latina al poseer ésta el más alto índice de violencia
homicida en el mundo. La mayor parte de los delitos que se presentan
ocurren en zonas urbanas. De ellos son victimas y victimarios en mayor
medida jóvenes habitantes de ciudades medianas o grandes. Se calcula
que en la sub-región latinoamericana mueren anualmente 350.000
personas de manera violenta, de las cuales 110.000 aproximadamente son
homicidios.2
La inseguridad forma parte de las preocupaciones de la mayoría de los

ciudadanos en todos los países de la región.3 Solo superada por aspectos
económicos y laborales, en la actualidad, el tema de la seguridad ha
tomado importancia y en algunos casos, es la preocupación número uno
de los ciudadanos. Es también la seguridad el tema en el que los
habitantes de las ciudades esperan una gran concentración de esfuerzos
por parte de sus gobernantes.
El costo económico que la violencia representa para la región es inmenso.

Dicha carga económica contempla costos no solo en el presupuesto de
los gobiernos, sino también costos individuales a los habitantes, las
organizaciones, las empresas, la industria y las inversiones en general.
Las victimas de la violencia urbana se concentran en hombres jóvenes,

quienes además son quienes hacen parte de las pandillas juveniles o
maras, como se les denomina en Centroamérica. El conflicto urbano se
expresa de manera muy violenta, se incrementa en relación con el grado
de organización, por lo que acciones preventivas y de control resultan
urgentes. De la efectividad de las mismas dependen miles de vidas de
América Latina.
Al mismo tiempo se presenta un tipo de violencia oculta y pocas veces

denunciada contra las mujeres, los niños, niñas y adolescentes al interior de
los hogares. Por desconocimiento o temor, los hechos asociados a la
violencia doméstica, de tipo físico o psicológico, quedan en la impunidad
2 Datos tomados de LA DEMOCRACIA EN AMÈRICA LATINA. Hacia una democracia de

ciudadanas y ciudadanos. PNUD 2.004
3 Según la encuesta de Latino barómetro 2.002 el tema de delincuencia y drogas es la
tercera de las prioridades de los latinoamericanos. Si se le suma la de violencia política

que aparece cuarta, alcanza casi el 20% de las respuestas, sólo superada por el
desempleo y la pobreza. Adicionalmente, las encuestas de victimización aplicadas en las
iniciativas apoyadas por el PNUD muestran cómo la seguridad está entre los tres temas de
mayor preocupación de los ciudadanos.

5
y se configuran como factores causantes de violencia futura.

Adicionalmente, las características del entorno urbano pueden llegar a
convertirse, en muchos casos, en amenazas a la seguridad de las mujeres,
hecho que se agrava cuando se presenta una tolerancia cultural a los
comportamientos violentos o discriminadores hacia ellas.
Mientras las sociedades latinoamericanas experimentan afrentas

constantes a la convivencia y seguridad de los habitantes, en la teoría se
desarrollan conceptos como los de seguridad pública, o seguridad y
convivencia ciudadana, abandonando los conceptos tradicionales de
seguridad nacional y de defensa interior. Simultáneamente se han
elaborado diversas teorías que tratan de explicar las causas del fenómeno
y recomendar, a partir del análisis, la adopción de políticas dirigidas a
prevenir el crimen y a intervenir en los conflictos urbanos. Sobre dichas
interpretaciones que van desde las “causas sociales” hasta la
“racionalidad económica” no hay unanimidad y mas bien parece
necesario aceptar que el fenómeno es multicausal y que por tanto debe
tratarse de manera integral.4
En esta transición de conceptos asociados a la seguridad se puede

observar como cada vez más los gobiernos locales e intermedios
adquieren roles relevantes en su gestión. Es así como el involucramiento
efectivo de los gobiernos locales en la gestión de la seguridad y
convivencia ha sido identificado como una condición necesaria para el
éxito de políticas integrales. Estas políticas deben combinar
adecuadamente instrumentos de intervención de carácter preventivo con
estrategias de control tanto disuasivo como reactivo, por lo cual resulta
esencial tener a disposición un detallado análisis situacional que permita
identificar problemas que afectan la condición de seguridad ciudadana.
Deben resaltarse dos hechos que subrayan el papel del gobierno local en
materia de seguridad ciudadana. De una parte, el hecho de que los
ciudadanos reclaman cada vez más que sus problemas sean resueltos por
las autoridades locales lo cual genera una responsabilidad política
ineludible. De otra, que los problemas de seguridad que más agobian a los
ciudadanos tienen que ver con el ámbito local y no lo trascienden. De
hecho muchos municipios en la región destinan importantes recursos a
programas de prevención del delito, de atención de víctimas y victimarios
de hechos de violencia o de apoyo logístico a las policías, sin que ello
necesariamente se refleje en la incidencia de la definición de las políticas
públicas de convivencia y seguridad ciudadana.
4 Ver ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana.

REVISTA DE LA CEPAL 70 ABRIL 2000.

6
Desde hace ya más de dos décadas en distintas regiones del mundo los
gobiernos locales han venido desarrollando iniciativas dirigidas a la
prevención del delito mediante diversas estrategias entre las que se
cuentan el mejoramiento de entornos urbanos deteriorados o la
promoción de lazos de solidaridad y convivencia entre la comunidad,
dando lugar a lo que algunos doctrinantes denominan seguridad
comunitaria.
Una de las experiencias más difundidas es la de los contratos de seguridad

celebrados en Francia a comienzos de los años 80s. Estos promueven el
involucramiento de los gobiernos locales en el tema de seguridad
ciudadana y la creación de instancias de deliberación sobre el tema con
la comunidad. Los contratos han dado lugar a proyectos de prevención
comunitaria que se han extendido por Francia y han propiciado la
creación del Foro Europeo para la seguridad urbana que alienta y apoya
a las autoridades locales a replicar las experiencias.
Legislaciones como la de Inglaterra5 han asignado de manera expresa

responsabilidades a las autoridades locales en materia de seguridad
ciudadana. Algunas de estas responsabilidades han sido el deber de crear
instancias multi-agenciales para realizar diagnósticos, identificar líneas de
acción y diseñar y ejecutar programas o proyectos dirigidos a la
prevención del crimen.
En América Latina se han desarrollado iniciativas dirigidas a promover el

liderazgo de los gobiernos subnacionales en la definición de políticas
públicas de carácter local. En Córdoba (Argentina) se realizó en 1998 el
Foro Latinoamericano sobre Seguridad Urbana. En Paraguay y Colombia se
han emprendido iniciativas para dar asistencia desde el gobierno Nacional
a las autoridades municipales y departamentales en la formulación,
seguimiento y evaluación de sus políticas en seguridad con el programa
de “municipios y departamentos seguros”. Igualmente, las ciudades de
Cali, Bogotá y Medellín se destacan por su gestión a los temas de
convivencia y seguridad ciudadana y los logros notables que han
alcanzado en la reducción del crimen y la violencia urbana. La Secretaría
nacional de Seguridad Pública (SENASP) de Brasil establece alianzas con
los gobiernos locales para desarrollar la línea de seguridad ciudadana.
En suma, se puede afirmar que el sistema institucional de la seguridad

ciudadana debe considerar de manera especial a los gobiernos locales,
ya que ellos deben afrontar de manera directa un tema con
características particulares y que tiene que ver, como el que más, con la
5 Crime and disorder act (1.998)

7
vida cotidiana de los ciudadanos. Las experiencias mundiales y regionales

demuestran que el escenario local resulta mucho más adecuado para
formular y poner en práctica una política de seguridad y convivencia
ciudadana, adoptada de forma participativa, que refleje de una manera
más certera las particularidades del fenómeno y que propicie un
acercamiento entre las autoridades y la comunidad.6
3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO
Hay discusión sobre los conceptos que deben ser usados para identificar
una política pública dirigida a prevenir y reducir los índices de violencia y
delincuencia de una sociedad. Particularmente se debate entre los
conceptos de seguridad pública -usado en varios países de la región- y el
de seguridad ciudadana, un concepto acuñado en Latinoamérica y
usado en la segunda mitad de la década de los 90s. Sin embargo, en
algunos países se ha empezado a usar el término de convivencia y
seguridad ciudadana para significar un contenido más comprensivo, lo
que ha generado reacciones de escepticismo que estiman que ese
concepto induce a una visión concentrada en lo preventivo, con
resultados a muy largo plazo, lo que convertiría la política en parcial y
seguramente con pocas posibilidades de éxito y ninguna posibilidad
política. A lo anterior hay que agregarle la dificultad que para el concepto
tiene el hecho de que no haya una palabra en el idioma inglés que
signifique lo que ésta en el castellano7.
Convivir que en sentido lato es vivir en compañía de otros adquiere en este

contexto una connotación de ausencia de violencia en las relaciones
interpersonales y sociales, por lo que una política pública que se denomina
como de convivencia ciudadana claramente irá dirigida a modificar
reglas de comportamiento que regulan dichas relaciones para disminuir los
índices de violencia.
La convivencia se ha definido como la cualidad que tiene el conjunto de

relaciones cotidianas que se dan entre los miembros de una sociedad
6 Sobre el papel de los gobiernos locales Ver: DECLARACIÓN FINAL DEL "SEMINARIO DE
REFLEXIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL DELITO Y LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES" ( ILANUD, SAN
JOSÉ DE COSTA RICA, 9-13 DE OCTUBRE DE 1995 ). En DELITO Y SEGURIDAD DE LOS
HABITANTES. Coordinado por Elías Carranza. Siglo Veintiuno de España editores,
s.a.MADRID ESPAÑA. primera edición, 1997. Seguridad ciudadana en la ciudad.
Documento base del proyecto Urbal de la Comisiòn Europea y los trabajos del BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO, en especial los preparados por Rodrigo Guerrero
7 Algunas expresiones que se acercan al concepto de convivencia son “civic culture,

living together y coexistence”.

8
cuando se han armonizado los intereses individuales con los colectivos y

por tanto los conflictos se desenvuelven de manera constructiva. Este
concepto resalta además la noción de vivir en medio de la diferencia,
tema de especial relevancia en las sociedades contemporáneas
caracterizadas por la heterogeneidad y el multiculturalismo. La noción
tampoco riñe con el uso regulado de la fuerza del que las sociedades
democráticas han revestido al estado para garantizar el libre ejercicio de
la libertad y los derechos de los ciudadanos.
El concepto de desarrollo humano, introducido por el PNUD a comienzos

de la década de los noventa, se refiere al aumento del rango de
oportunidades de elección de las personas. La seguridad humana, término
conocido a partir de 1994, implica que los individuos hagan uso de esas
opciones de manera segura y absolutamente libre.
De esta forma, en la actualidad la seguridad es vista por el PNUD como un

asunto relacionado directamente con el respeto por la vida y la dignidad.
La seguridad humana es un término amplio que incluye la seguridad
económica, alimentaria, medioambiental, personal, comunitaria y política.
Más allá de la estabilidad nacional o territorial, ésta busca la protección de
los individuos contra amenazas, tanto de carácter crónico como
repentino, tales como el hambre, las enfermedades, la degradación
ambiental, la producción y tráfico de drogas, la trata de personas, las
disputas étnicas y el terrorismo internacional, entre otros. El informe mundial
de desarrollo humano 1994 precisa que: “Al hablar de seguridad
ciudadana o seguridad pública hacemos alusión a una dimensión más
amplia que la mera supervivencia física. La seguridad es una creación
cultural que hoy día implica una forma igualitaria (no jerárquica) de
sociabilidad, un ámbito compartido libremente por todos. Esta forma de
trato civilizado representa el fundamento para que cada persona pueda
desplegar su subjetividad en interacción con los demás. Está en juego no
sólo la vida de la persona individual, sino igualmente la de la sociedad.”
En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las

libertades y los bienes de hombre, mujeres, niños y niñas de una sociedad,
obstaculizan la lucha contra la pobreza y producen efectos corrosivos
sobre la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano.
En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo

tiempo, causa y consecuencia de pobreza extrema y crecimiento
acelerado de las desigualdades económicas y sociales; a la vez que se
encuentra íntimamente ligada a condiciones de mal gobierno y alta
corrupción política.

9
En efecto, en términos económicos, la inseguridad es un desincentivo

importante para la inversión productiva; y en términos de dinámica
democrática, las dificultades para controlar y disminuir los índices delictivos
han llegado a comprometer la credibilidad de las instituciones públicas
que no hallan respuestas eficaces para este problema.
El informe sobre la democracia en América Latina auspiciado por el PNUD

agrega a esta descripción que en materia de ciudadanía civil la región no
ha realizado avances sustantivos, sobretodo en lo referente a la seguridad
de los ciudadanos y la capacidad del Estado de proveer protección8.
El problema más profundo, de cualquier manera, es que los factores

asociados a la violencia y el conflicto se refuerzan unos con otros
constituyendo una suerte de círculo vicioso que dificulta el desarrollo. De
aquí la necesidad de analizar este fenómeno como una cuestión inherente
al desarrollo humano.
En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de

protección circunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o
criminales, y se ubica como un aspecto diferenciado y medular de la
seguridad humana. Como resultado del encuadre de la seguridad
ciudadana en el marco de la seguridad humana las políticas de seguridad,
que tradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad
estatal y la conservación del régimen, corren y amplían su foco de
atención hacia el bienestar de las personas y los derechos humanos,
reposicionando a la ciudadanía como el principal objeto de la protección
estatal.
La situación de seguridad, entendida de esta manera, comporta

elementos objetivos, como subjetivos. Corresponde a la tradicional
distinción que se hace entre victimización y percepción para incluir no
solamente aquellas amenazas objetivas como las percibidas. A estas dos
nociones, se ha agregado el concepto de segurabilidad, definido como
“el conjunto de pensamientos, sensaciones y comportamientos que le
permiten a una persona sentirse segura y retornar a un estado de
seguridad, tras experimentar cualquier tipo de situación de inseguridad”, es
decir, “la capacidad personal para prevenir las amenazas y contender
con ellas”9, con el objeto de resaltar la percepción de los ciudadanos de
8 Ver La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y

ciudadanos, 2004.
9 PNUD Venciendo el Temor: (In) Seguridad Ciudadana y Desarrollo Humano en Costa

Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. San José 2005.

10
contar con recursos efectivos para prevenir o evitar las amenazas, con lo
que el componente institucional adquiere un valor esencial.
En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –

aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la
última garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones
institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la
violencia (políticas de seguridad ciudadana) se refieren a las amenazas a
la seguridad provenientes de la violencia y en particular de la violencia
cotidiana, la que se genera al interior de la familia, de la comuna, o que
padecen los ciudadanos como resultado de situaciones de riesgo o de la
actividad de organizaciones criminales asociadas a delitos de mayor
entidad y que pueden ser prevenidos o enfrentados con políticas locales.
La transformación conceptual que comporta el paso de la noción de

seguridad nacional al de seguridad ciudadana abre el espectro a un
conjunto de ámbitos asociados a los temas de violencia y delincuencia y
en general a los comportamientos ciudadanos que impone el
reconocimiento de nuevos actores dentro de los cuales se destaca el
gobierno local.
Si por seguridad ciudadana se entiende, como se dijo, una situación social

libre de amenazas, donde las personas pueden gozar plenamente y
ejercer integralmente sus derechos y libertades, las políticas se dirigirán a
administrar el conjunto de riesgos o conflictos (concretos o previsibles) que
lesionen aquella libertad o el goce pleno de esos derechos, mediante su
prevención, control o represión, con lo que la tradicional asociación de las
competencias de seguridad con los cuerpos policiales queda rebasada.
Seguridad no es solo policía y actuación policial y por tanto la
competencia estatal de intervención está atribuida a múltiples agencias a
las que misionalmente les corresponde actuar en las áreas relacionadas
con los denominados factores asociados.
El ámbito local permite diseñar una política integral y transversal que actúa
en diversos escenarios, frente a distintas poblaciones objetivo y cuyos
planes y programas son ejecutados por agencias de distintos niveles de
gobierno dentro de las cuales se encuentran los cuerpos de policía.
La reducción de las tasas de criminalidad en las zonas urbanas de América

Latina, especialmente las de violencia homicida, debe ser vista como una
condición para el logro de las metas del Milenio, toda vez que los más
afectados son los jóvenes de zonas marginadas de las ciudades de la

11
región. No de otra manera se podrá haber mejorado considerablemente,

para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los
barrios más precarios de América Latina.
4. INTERPRETACIÓN DE LOS FENÓMENOS DE VIOLENCIA Y SU INCIDENCIA EN

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Es larga la elaboración conceptual que se ha hecho para tratar de

explicar los comportamientos violentos de las personas y los fenómenos de
violencia y delincuencia que afectan las sociedades contemporáneas y
particularmente las latinoamericanas.
La literatura ha desarrollado interpretaciones que consideran la pobreza

como la principal causa de la violencia, posición que es la
mayoritariamente aceptada por los ciudadanos de los distintos países
cuando se les pide una explicación en las encuestas y que comparten
académicos, sectores de la iglesia católica, e incluso muchas autoridades
y policías encargadas de controlar el fenómeno. Últimamente, esta
posición ha variado para afirmar que es la inequidad y el marginalismo
social la variable fundamental para predecir violencia, con el apoyo
fáctico de que la violencia se expresa y concentra en sectores urbanos
marginados, aunque con necesidades básicas satisfechas y que en zonas
homogéneamente pobres las tasas delincuenciales son bajas.
Al otro lado se sitúan quienes consideran que la violencia se explica por

una decisión individual de carácter racional que evalúa la relación costo-
beneficio y que frente al menor riesgo opta por el uso de la violencia para
obtener provecho de alguna naturaleza.
Entre estos dos extremos se han construido hipótesis relacionadas con

hábitos de comportamiento que se convierten en factores de riesgo, para
lo cual echan mano del análisis epidemiológico del fenómeno, lo que con
base en la estadística, ha llevado a considerar que conductas como el
consumo de alcohol, drogas o el porte de armas explican buena parte de
los comportamientos violentos que ocurren en la sociedad.
Con base en análisis similares se consideran factores de riesgo la edad y

circunstancias de vida como estar en situación de calle, de
desplazamiento, de desempleo o de desescolaridad.

12
Recientemente10 se ha incorporado un elemento de análisis que tiene que

ver con el capital social o el ejercicio de la ciudadanía con base en el cual
se afirma que muchos de los fenómenos de violencia en América Latina se
explican por las deficiencias de confianza en los demás, en las autoridades
institucionales, deterioro en las relaciones interpersonales así como la
debilidad de redes, controles sociales y estrategias de co-responsabilidad
que incidan en los comportamientos individuales o colectivos.
La revisión de las múltiples manifestaciones de violencia y delincuencia

permite afirmar que ellas se explican por diversas razones, las cuales la
literatura del tema ha abordado desde distintas disciplinas. Con un
esfuerzo de sistematización se pueden agrupar tales explicaciones en seis
categorías de problemas, en los que se reunen varios factores asociados.
Esta propuesta busca facilitar el diagnóstico de la situación de violencia y
delincuencia de un determinado lugar y ayudar a la identificación de
líneas estratégicas de intervención, que respondan a dichos problemas,
para el diseño de una política integral de convivencia y seguridad
ciudadana.
Las categorías de problemas que se proponen para simplificar el análisis

son las siguientes:
1. Déficit de capital social.

2. Presencia de factores de riesgo (drogas, alcohol, armas).
3. Violencia intrafamiliar, de género e Inter.-generacional.
10 Carrión, Fernando (1994): “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en

Concha Eastman, A. y Cobo, G. (editores), Ciudad y violencias en América Latina, PGU,
Quito. Mario Lungo y Roxana Martel, CIUDADANIA SOCIAL Y VIOLENCIA EN LAS CIUDADES
CENTROAMERICANAS, en Experiencias Territoriales Nelia Tello, Carlos Garza, La cultura de
la legalidad, antídoto de la inseguridad, Artículo publicado en la Revista Este País, núm.
116, noviembre de 2000, p. 34. Myriam Jimeno,Departamento de Antropología, Centro de
Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia Cultura y Violencia. Antanas Mockus,
Armonizar ley, moral y cultura . Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados
en prevención y control de violencia en Bogotá, 1995-1997*Peñalosa, Enrique.
Gobernabilidad Democrática para la Ciudad Latinoamericana. Un Nuevo Modelo para la
Ciudad del Mundo en Desarrollo. Cláudio Santiago Dias Júnior. Capital social e violência:
uma análise comparada em duas vilas de Belo Horizonte Universidade Federal de Minas
Gerais

13
4. Contextos urbanos inseguros.

5. Ineficacia e ineficiencia policial y de justicia.
6. Presencia de crimen organizado.
4.1. AUSENCIA O DÉFICIT DE CAPITAL SOCIAL
Los problemas de violencia urbana están asociados con el crecimiento

urbano desordenado que genera un deficiente capital social, axial como
la desconfianza en las instituciones y una actitud complaciente con
conductas contrarias a la ley producto de economías con alto nivel de
informalidad.
Los ciudadanos desconocen las normas, no están dispuestos a cumplirlas

porque consideran que provienen de organismos que no buscan el
bienestar general, sino el aprovechamiento particular y no están
suficientemente sensibilizados con los beneficios de su acatamiento.
Las relaciones interpersonales están caracterizadas por la desconfianza, el

irrespeto y la intolerancia tanto en el nivel familiar, vecinal, como en el
comunitario. Los conflictos interpersonales se convierten en riñas y no se
acude a la justicia formal ni a la alternativa para su solución por la
desconfianza en las autoridades y en los demás, respectivamente.
Existe un alto grado de tolerancia cultural frente a los comportamientos

violentos y en algunas ocasiones las conductas violentas se dirigen a
grupos sociales tradicionalmente discriminados o excluidos.
4.2. PRESENCIA DE FACTORES DE RIESGO
Se han identificado diversos factores que pueden ser considerados como

causa de la violencia, en tanto con su presencia se incrementan las
posibilidades de que las personas incurran en actos o hechos violentos, así
como de que resulten víctimas de esos hechos. Estos factores son de
carácter social, cultural o espacial, tales como el porte y uso de armas, y el
expendio y consumo de drogas o alcohol.
El porte y uso de armas por parte de civiles denota, en muchos casos, la

falta de confianza en las autoridades policiales por lo que los particulares
sienten mayor seguridad garantizando así su “propia seguridad”. El
expendio y consumo irresponsable de alcohol y otras drogas coincide en
muchas ocasiones con la comisión de delitos, en relación con la vícitima y

14
el victimario. Está igualmente relacionado con la ocurrencia de accidentes

de tránsito y lesiones personales.
4.3. VIOLENCIA INTRAFAMILIAR, DE GÉNERO E INTER-

GENERACIONAL
En la violencia intrafamiliar se pueden encontrar elementos de producción

y reproducción de la violencia y por ende, representa una de las variables
claves en la solución o aminoramiento del problema general. La familia es
el primer referente que se tiene sobre los modelos de interrelación en la
estructura social, donde, por lo demás se reproducen perfectamente las
estructuras de poder, provenientes de valores, normas, obligaciones,
responsabilidades, etc., que son aceptadas espontáneamente y que
conllevan figuras de dominación y subordinación, con sus respectivos
mecanismos de perpetuación, entre ellos, la violencia en cualquiera de sus
manifestaciones, esto es, física, psicológica, sexual, etc.
La violencia contra los niños y las niñas es casi una variable predictiva de
violencia adulta. El temor, desconocimiento y la presión familiar hacen que
este tipo de violencia sea repetitiva, perdurable y se mantenga oculta en
el tiempo.
La violencia contra las mujeres se produce no solo al interior de los hogares

y en el ambiente familiar. Las mujeres perciben múltiples riesgos a su
seguridad en el entorno urbano, espacio y transporte público de las
ciudades. Asi mismo, la tolerancia cultural o la existencia de conductas
violentas a las mujeres son frecuentemente aceptadas en las sociedades
latinoamericanas.
Muchas de las expresiones de violencia se explican como forma de

manifestación de grupos sociales excluidos socialmente, lo que los pone en
una condición especial de vulnerabilidad frente a la violencia y el delito,
bien porque se conviertan en agentes o en victimarios. Tal ocurre con
jóvenes desescolarizados, en situación de calle, maltratados, o con
adicciones. Lo mismo se puede predicar de otros grupos sociales
tradicionalmente vulnerables como minorías étnicas y raciales, mujeres y
hombres en situación de prostitución, o habitantes de calle.

15
4.4. CONTEXTOS SOCIOURBANOS INADECUADOS O INSEGUROS
La arquitectura y la criminología han encontrado una fuerte relación entre

el contexto urbano y el comportamiento de las personas, así como entre el
diseño de los espacios urbanos y la percepción de seguridad y
tranquilidad por parte de los ciudadanos.
De la misma manera, paradójicamente, la sensación de temor ciudadano

se expresa en muchas ocasiones en los lugares más concurridos,
usualmente los centros de las ciudades, los cuales presentan un alto nivel
de deterioro y una gran ocupación indebida de los espacios públicos con
ventas callejeras, con vehículos estacionados e incluso con apropiación
particular ilegal. Equipamientos urbanos deteriorados como las partes
bajas de puentes, los puentes peatonales, parques abandonados son
también mencionados como los lugares que generan mayor percepción
de inseguridad por parte de los ciudadanos.
Por otro lado se puede hacer referencia a los contextos socio-urbanos

inseguros. La relación entre el indicador de desarrollo humano, el indicador
GINI y otros similares con la situación de violencia y delincuencia puede
develar una particular situación de inequidad o marginalismo que impida
crear condiciones de prevención o reducción del fenómeno.
4.5. INEFICACIA INSTITUCIONAL
Las instituciones encargadas de proveer seguridad y justicia actuan de

manera ineficiente y desarticulada. En algunas ocasiones el personal de la
policía es insuficiente para atender las necesidades de la ciudad o su
distribución en diferentes labores que realiza es inadecuada. En otros
casos, no posee las capacidades necesarias para atender la demanda
tornándose en un órgano ineficaz. De igual forma, el personal puede
carecer de preparación para atender situaciones de violencia doméstica
o violencia contra la mujer.
No son pocas las evidencias de que los cuerpos policiales se encuentran

implicados en hechos de corrupción, maltrato y violación a los derechos
humanos, así como en el involucramiento directo en hechos
delincuenciales. Esto se constituye en un elemento devastador de la
confianza institucional.
En muchos casos la justicia no logra juzgar de manera correcta a los

responsables de actos de violencia y delincuencia quedando muchas

16
situaciones en impunidad. Esto hace que la ciudadanía no confíe en sus

instituciones judiciales lo que contribuye a la reducción en el porcentaje de
denuncia de delitos, y esto a su vez, al aumento de la probabilidad de
comisión de éstos.
El hacinamiento y las malas condiciones de salubridad son una constante

en muchas instituciones carcelarias de la región. La cárcel, permeada de
corrupción y luchas de poder, se convierte en un instrumento para
delinquir o adquirir nuevas técnicas para hacerlo.
4.6. PRESENCIA DE CRIMEN ORGANIZADO O DELINCUENCIA

COMPLEJA
El surgimiento y crecimiento de organizaciones criminales asociadas a

delitos como narcotráfico, trata de personas, contrabando, hurto de
vehículos y en general hechos de delincuencia compleja, impacta los
indicadores de violencia en forma importante, en especial, los delitos de
homicidio, así como la presencia de armas de fuego, la corrupción policial
y las lesiones personales.
Las ciudades de América Latina han visto surgir organizaciones

fuertemente armadas que reclutan centenares de jóvenes, casi todos ellos
provenientes y concentrados en los cinturones de pobreza, y se disputan el
control en un territorio con las autoridades legítimas o con otras
organizaciones, con las que compiten por el mercado ilegal de droga y
armas. Medellín, Ciudad de México, Rio de Janeiro, San Salvador, Ciudad
de Guatemala, San Pablo y muchas otras ciudades de la región han
sufrido o sufren este flagelo, como consecuencia del cual han visto crecer
de manera alarmante sus tasas de muertes violentas.
La siguiente gráfica resume la interpretación multi-causal del fenómeno de

la violencia y delincuencia urbana. Esta va desde los fenómenos asociados
a la violencia incidental hasta aquellos de carácter instrumental o crimen
organizado.

17
VIOLENCIA VIOLENCIA
INCIDENTAL INSTRUMENTAL
Deficits de Factores de Violencia Contextos Ineficiencia Crimen

capital riesgo y intrafamiliar y de socio-urbanos policial y de organizado
grupos sociales
social género inseguros justicia
excluidos
Debilidad institucional
Entender la violencia y delincuencia como fenómenos que obedecen a

múltiples causas permite explorar diversos enfoques para atenderla. En
el siguiente apartado se examinarán los diferentes grupos de políticas
públicas enfocadas a atender cada una de estos grupos de problemas.
Esta discusión teórica produce un efecto directo relacionado las

políticas públicas de seguridad con el tipo de estrategias de
intervención que se adoptan. Las estrategias varían desde las
puramente preventivas que buscan incidir en los comportamientos
ciudadanos hasta estrategias de control dirigidas a incrementar el
grado de riesgo de sanción en que incurre un delincuente cuando
comete un hecho ilícito.
La experiencia demuestra que cuando la política toma partido por una

de las distintas posiciones teóricas en materia de seguridad fracasa y, al
contrario, que en los pocos casos en los que decide abordar el
fenómeno de manera integral produce resultados en el corto plazo los
cuales, además, se mantienen en el tiempo.
5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Las medidas de prevención, control, sanción y represión de la violencia y la

delincuencia constituyen una responsabilidad básica e irrenunciable del
Estado. Por ello, constituyen un componente vital de las políticas públicas,
sin perjuicio de las responsabilidades que le caben a la sociedad civil.
Atendiendo a estas premisas, se define la Política de Convivencia y

Seguridad Ciudadana como el conjunto de intervenciones públicas
llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales abocados al

18
abordaje y resolución de aquellos riesgos y conflictos (concretos o

previsibles) violentos y/o delictivos que lesionen los derechos y libertades de
las personas, mediante la prevención, control y/o represión de los mismos.
Tradicionalmente la región se ha caracterizado por la poca atención

prestada a la seguridad ciudadana o la concepción de ésta como un
asunto netamente policial. Uno de los rasgos históricos distintivos del
sistema de seguridad pública de los países de América Latina ha sido el
recurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad, que ha
llevado a que la dirección, administración y control de los asuntos de la
seguridad así como su organización y funcionamiento quedaran en
manos de las propias agencias policiales, generando una suerte de
“policialización” de la seguridad pública. También es cierto que ha habido
un deficiente proceso de adopción de políticas públicas, las cuales han
sido más intuitivas que analíticas, reactivas que planificadas, segmentadas
que integrales, dispersas que focalizadas, fragmentadas que
consensuadas. Y talvez lo más grave es que la mayoría de ellas no ha
tenido un impacto real, lo que se evidencia en los altos índices de violencia
y delincuencia han aumentado de manera sistemática en las dos últimas
décadas, sin que los inadecuados esfuerzos de los gobiernos hayan
logrado revertir la tendencia, salvo en excepcionales casos, casi todos ellos
de carácter local o intermedio.
De la revisión de los pocos documentos existentes, de las declaraciones de

tomadores de decisiones, así como del propio debate público sobre el
tema se advierte que en América Latina han primado interpretaciones
mecánicas del fenómeno de la violencia que la suelen asociar de manera
automática a los índices de pobreza o a debilidad del aparato estatal
para castigar a los responsables, sin ningún grado de comprobación
empírica.
De hecho, una de las mayores deficiencias institucionales es la carencia de

información veraz y confiable. La estadística criminal en la mayor parte de
los casos está desactualizada o se integra con fuentes poco confiables, o
con datos recogidos anti-técnicamente. En muchas ocasiones los datos
proporcionados por algún organismo del estado no coinciden con la
información que manejan otros. No deja de sorprender que las
comparaciones internacionales que con frecuencia se publican, registran
información de más de cinco años de antigüedad, que para un fenómeno
tan dinámico como éste no sólo no son útiles, sino que en algunos casos
resultan ser incluso inconvenientes. De otro lado, para analizar el fenómeno
de seguridad la información de victimización y percepción ciudadana es
indispensable, y en muchos casos no se encuentran disponibles estas cifras,

19
aparte de aquellas que manejan los medios de comunicación que

pueden ser poco objetivas.
De otra parte, los actos violentos suelen generar gran impacto social, que
en ocasiones se traduce en fuerte presión hacia las autoridades a quienes
se les exige actuar, lo que genera anuncios, o decisiones tomadas más
como reacción que como resultado de un análisis sistémico y sistemático
de la situación. Las políticas así adoptadas suelen tener efectos positivos
de opinión pública por la simplicidad del mensaje y su carácter
meramente simbólico. La interpretación de los hechos, como ocurre en la
mayoría de los fenómenos sociales, está mediada por preconcepciones
ideológicas, de alto contenido ético, lo que lleva a adoptar decisiones que
privilegian un tipo de soluciones y desechan otras, lo que dificulta el logro
de resultados ante un fenómeno multicausal como el de la violencia.
La dificultad de trabajar con las personas que están en riesgo de ser

víctimas o victimarios de la violencia y la simplicidad de los análisis hacen
que las políticas se dirijan a donde no es, en particular en las políticas de
carácter preventivo, en las que prefieren las denominadas de carácter
terciario, que las secundarias o primarias, más directamente dirigidas a las
poblaciones objeto de intervención.
Tal vez una de las mayores debilidades de las políticas públicas de

prevención y control de la violencia en América Latina es la casi total
ausencia de mecanismos de monitoreo, seguimiento, mediciones de
impacto y esquemas de control social que permitan precisar los resultados
y los efectos reales de los esfuerzos que hacen los gobiernos, las ONGs, los
organismos de cooperación y la banca multilateral.
Una política eficaz debe, en cambio, ser el resultado de un detallado

análisis de situación, basado en un juicio sistemático y analítico, consistente
en el abordaje descriptivo e interpretativo de un conjunto de campos y
dimensiones fundamentales de las problemáticas (situaciones de violencia,
conflictos y delitos) existentes en dicha jurisdicción y de su sistema
institucional de seguridad pública, de sus actores, organización y
funcionamiento, considerar metas de mediano y largo plazo y comprender
herramientas o instrumentos que abarquen los distintos tipos de problemas
que la política debe enfrentar para prevenir y reducir el fenómeno de
violencia y delincuencia.
Varios casos en América Latina y otro tanto en distintos continentes

evidencian que el nivel local (o intermedio) es un escenario privilegiado
para realizar un análisis preciso. Así, partiendo de las manifestaciones de
los problemas es posible hacer relaciones entre los factores asociados para

20
finalmente identificar o establecer los problemas que están afectando la

convivencia y seguridad ciudadana en el territorio.
Así mismo, una política exitosa debe corresponder a una visión de

desarrollo basada en el desarrollo humano, el respeto y la dignidad de la
persona y la construcción de relaciones de confianza entre los ciudadanos
que les permita ejercer libremente sus derechos y cumplir sus deberes.
Debe convocar a todas las agencias estatales, a las fuerzas políticas, el

sector privado y las agencias internacionales y a la sociedad civil, para
focalizar los esfuerzos y garantizar el carácter integral de la intervención. Así
mismo, tendrá que contar, de entrada, con una línea de base y un sistema
de medición de impacto que garantice que los resultados se alcanzan o
que la política tiene la flexibilidad suficiente para adoptar los correctivos
que se identifiquen durante su ejecución.
Una política con estas características parte del supuesto básico que,
siguiendo la tendencia moderna en el tema, las acciones deben realizarse
en un amplio espectro que va desde el nivel preventivo, entendiéndose
éste como la anticipación que se hace de los riesgos tanto en su aparición
como en el control de su expansión, hasta los niveles legítimos de coerción
de un Estado democrático de Derecho. La política pública que se adopte
debe incorporar el enfoque de equidad de género de forma transversal,
haciendo especial incidencia en la violencia contra las mujeres.
La incorporación transversal del enfoque de género en el campo de la

seguridad ciudadana implica producir y articular información para
identificar lo específico y asociado que aportan las cuestiones de género
en la producción o inhibición de la violencia y de la delincuencia, de tal
forma que permita definir los medios y mecanismos más acertados que
posibiliten a las políticas y estrategias tener la eficiencia y eficacia capaz
de reducir los riesgos y el incremento de capacidades para lograr un
desarrollo humano y democrático, donde la equidad sea una realidad.
Ahora bien, el enfoque de género no sólo influye en el plano de la

violencia de género y de los crímenes violentos contra las mujeres; también
influye en las ubicaciones, desempeños y en la configuración de diversas
estrategias de carácter delictivo. De igual forma, la incorporación del
enfoque de género en aspectos esenciales como son la convivencia y la
construcción de ciudadanía implica la generación y el cumplimiento de
normas más equitativas y respetuosas y la valoración de las diferencias con
el objetivo de lograr un trato equitativo entre hombres y mujeres.

21
La política pública con estas características se deberá poder reflejar en un

diagrama como el que se muestra abajo, en el que se reconoce la multi-
causalidad de los fenómenos de violencia, así como la heterogeneidad de
sus manifestaciones, las cuales han sido tipificadas de diversas maneras por
los autores, pero que para efectos de decisiones de política se pueden
simplificar en dos tipos: violencia incidental y violencia instrumental o de
crimen organizado. Entre estos dos extremos hay múltiples manifestaciones
de violencia y delincuencia que son el resultado de múltiples factores que
se conjugan en un determinado momento. Las simples estadísticas pueden
no decir mucho ya que por ejemplo, se registra como un homicidio
cualquier muerte violenta causada intencionalmente por una persona,
independientemente si el móvil de esa muerte fue una riña callejera, un
hecho de violencia doméstica, un hecho consecuente de un intento de
robo o secuestro, o la venganza entre miembros de organizaciones
criminales.
El diagrama expresa también el tipo de políticas públicas que se pueden

emprender y desarrollar para enfrentar los problemas que se identifiquen
como los que prioritariamente deben abordarse para disminuir los índices
de violencia y delincuencia en un territorio.
Se han definido siete categorías de herramientas de intervención, en

función del tipo de problemas que pretenden resolver, dentro de los cuales
se encuentran las distintas áreas de trabajo o de análisis identificadas tanto
por los ejecutores de políticas públicas como por académicos y estudiosos
del fenómeno. Estas categorías son:
1. Herramientas para la construcción de capacidades para el diseño de políticas

locales de seguridad y convivencia: fortalecimiento del esquema institucional
encargado de la gestión de los temas de seguridad y convivencia y dotar a las
autoridades locales con información de violencia y delincuencia para la toma de
decisiones y mediciones de impacto.
2. Herramientas de autorregulación ciudadana: incremento del conocimiento de las
normas y su acatamiento voluntario.
3. Herramientas para reducir los factores de riesgo de que conllevan a actos de
violencia: reducción del consumo de alcohol y los factores de riesgo asociados a él,
desarme e inclusión social de población en riesgo.
4. Herramientas para el mejoramiento de contextos urbanos: recuperación del
espacio público, renovación urbana y recuperación de centros y actividades de
animación urbana. Mejoramiento de contextos asociados al miedo o peligro real.
5. Herramientas para la prevención del abuso y la violencia intrafamiliar: atención a
menores de edad y educación a las jóvenes, madres en embarazo y adultos de la
tercera edad.
6. Herramientas para facilitar el acceso ciudadano a la justicia y la promoción de
los mecanismos de solución pacífica de conflictos: Establecimiento de jueces de
paz, comisarías de familia, centros de mediación y conciliación y casas de justicia.
7. Herramientas para el fortalecimiento de 2la
2 policía: mejoramiento tecnológico de
la actividad policial, de la capacidad operacional y programas para fortalecer la
relación entre la policía y la comunidad.
Elementos de una política integral en

seguridad y convivencia ciudadanas
Violencia Crimen
Incidental Organizado
Creación de capacidades institucionales
Inclusión Acercamiento
social y de la justicia
disminución al ciudadano
del riego
Cumplimiento Mejoramiento Fortalecimiento
voluntario de del entorno de la fuerza
normas pública
6. LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD

CIUDADANA
El análisis de los fenómenos de violencia y conflictividad urbana permite

concluir que para disminuir la violencia y el delito y generar condiciones de
seguridad se requiere intervenir en las siguientes áreas:
6.1. FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES LOCALES EN SEGURIDAD

Y CONVIVENCIA
El primer desafío de líderes locales será la construcción de capacidades

dirigidas a la gestión de la seguridad y la convivencia ciudadana. Estas
capacidades tendrán un efecto directo sobre la actuación de las
autoridades, mejorando su eficiencia y eficacia, así como sobre la
valoración ciudadana de la gestión del tema de seguridad en el ámbito
local. Así por ejemplo, la puesta en marcha de programas de policía
comunitaria deberá reflejarse en el incremento de la confianza ciudadana
en la institución policial, que a su turno es una variable fundamental en la
condición de liderazgo exigida para garantizar las condiciones de éxito (o
de gobernabilidad local) de los programas.
Este aspecto del empoderamiento local resulta particularmente

importante si se tiene en cuenta que tradicionalmente los temas de la
seguridad han sido asignados de manera exclusiva a las autoridades
nacionales y que buena parte de las agencias estatales que deben actuar

23
tienen ese carácter y por tanto, no responden de manera jerárquica a las

autoridades locales. En ocasiones, subsisten en los países diferentes niveles
de policía y no hay pocas quejas referidas a las interferencias políticas en
la relación entre alcaldes, síndicos o presidentes municipales y la policía
nacional. Debe agregarse que la policía aparece con registros inferiores al
50% en la confianza ciudadana en casi todos los países de la sub-región11.
La información adecuada es uno de los principales requerimientos para el

buen diseño de una política pública de seguridad y convivencia
ciudadana y en la mayoría de los países ésta es inexistente o poco
confiable, por lo que los esfuerzos en este sentido incrementarán la
capacidad de la autoridad local para liderar programas dirigidos a
disminuir los índices de violencia y delincuencia. Así mismo, salvo avances
aún aislados, los gobiernos locales no cuentan con estructuras
administrativas de carácter civil que asuman el tema y dependen para su
conocimiento e información de instituciones armadas. No cuentan con
diagnósticos fiables, ni estadísticas que permitan definir la magnitud del
problema.
La identificación de recursos de origen local para invertir en seguridad y

convivencia ciudadanas es otro desafío importante. Los gobiernos locales
definen prioritariamente inversiones en aspectos distintos a éste que
resultan más visibles o sobre los cuales la competencia es exclusivamente
municipal.
Finalmente, para solo mencionar algunos de los aspectos centrales de este

eje, la participación de la comunidad en la definición de los diagnósticos y
la identificación de las políticas a seguir en esta materia es una practica
que debe ser regular, porque ello permitirá ser más certero en la
escogencia de las herramientas a usar.
Las experiencias en la región son recientes y aún incipientes, pero aún así,
permiten identificar posibilidades de gestión que pueden resultar exitosas.
§ El programa de seguridad ciudadana 2001-2006, adoptado por la

ciudad de Valparaíso en Chile, con el apoyo del Ministerio del
Interior de ese país, puede ser un buen ejemplo de la manera como
se debe apuntar al diseño de una política local de carácter
transversal y de mediano plazo en materia de seguridad.
11Datos de Latinobaròmetro 2.003 y de algunas encuestas de victimización aplicadas en

ciudades latinoamericanas entre 2006 y 2007.

24
§ La creación de la subsecretaria de seguridad y convivencia

ciudadana en Bogotá, integrada por un pequeño equipo
profesional de buen nivel, permitió dotar al alcalde de información
oportuna y fiable para asumir el liderazgo del tema. Se trata de un
grupo especializado que produce reportes permanente dirigidos al
Secretario de Gobierno y el Alcalde Mayor, responsables directos del
tema en la ciudad.
§ El sistema de información de violencia y delincuencia de Bogotá

(SUIVD), el anuario estadístico publicado por la Fundación Paz
Ciudadana de Chile y los observatorios del delito que se han
desarrollado en algunos municipios de la región son ejemplo de las
acciones que pueden adelantar gobiernos locales, e incluso
organizaciones de la sociedad civil para mejorar la información que
soporte la toma de decisiones.
La inclusión de la participación comunitaria en la prevención de la

violencia y la solución pacífica de los conflictos cuenta con experiencias,
recientes y todavía no evaluadas, que merecen tenerse en cuenta. Tales
son los casos de las juntas vecinales de seguridad de Córdoba en
Argentina, los Frentes de seguridad local de Colombia y los Consejos de
Seguridad de Sao Paulo, entre otros.
6.2. CONSTRUCCIÓN DE CAPITAL SOCIAL Y AUTOREGULACIÓN
El capital social comprende las características de organización social,

confianza, normas y sistemas que contribuyan a aumentar la eficiencia de
una sociedad facilitando acciones coordinadas12. La construcción de
ciudadanía supone, entonces, que existe una relación directa entre los
niveles de confianza y la disposición de cooperación al logro de un
propósito colectivo.
Las distintas maneras de entender el concepto de capital social privilegian

la capacidad de acción colectiva. Una formal dice que el capital social es
la asociación “en amplias redes organizacionales”13, y otra material
sostiene que él consiste en la conformación de una “comunidad cívica” –
fenómeno dentro del que estaría la asociación– constituida por tres
elementos básicos: i) relaciones de confianza personal que llegan a
12 Putnam, 1996[1993]p.177
13 Cuéllar, ídem.

25
generar confianza social o generalizada entre desconocidos, ii)

prevalencia de normas de reciprocidad y iii) redes de compromiso cívico 14.
Las interacciones de los seres humanos determinan diferentes modos de

relacionarse que pueden generar conflictos de diversa índole, abarcando
ámbitos como el civil, el laboral, familiar, vecinal, comunitario, patrimonial y
penal; siendo el estado el encargado de generar estrategias para regular
y disminuir el impacto de estos conflictos. Cabe anotar cómo en la
mayoría de los casos el tratamiento dado a la disputa se centra en los
sistemas formales de justicia, es decir, la judicialización, lo que implica el
uso del control social formal en su máxima expresión. Sin embargo, con el
transcurso del tiempo diversas experiencias han demostrado que la
judicialización no constituye la única forma de afrontar los distintos
conflictos que surgen de la cotidianidad y que existen formas de abordaje
más efectivas y menos onerosas para el estado y las partes involucradas,
como son los mecanismos alternativos de resolución de conflictos
(mediación, conciliación en equidad, jueces de paz, arbitraje tradicional y
los nuevos arbitrajes).
En relación con la seguridad se ha dicho que en una sociedad en la que

hay alta cohesión social y sentimientos de cooperación es posible inhibir
comportamientos criminales a partir de expresiones solidarias y trabajo
colectivo. Con base en esta hipótesis se han realizado estudios en distintas
partes de América Latina que han encontrado relación entre las variables
de capital social y el fenómeno de violencia.
El estudio de maras y pandillas en Centroamérica concluyó que “La

confianza interpersonal y la presencia de espacios públicos de encuentro
son, pues, las condiciones de capital social que parecen determinar más la
presencia o no de las maras en algunas de las comunidades estudiadas de
Centroamérica”15. Este estudio exploró las variables de confianza
interpersonal, participación comunitaria, presencia de espacios públicos
positivos de encuentro, existencia de espacios públicos “perversos” y
percepción de violencia en la comunidad y encontró que en el caso de la
confianza interpersonal, los espacios públicos y la percepción de violencia,
la relación se da en la dirección supuesta por las hipótesis de trabajo. Esto
es, que la confianza interpersonal dentro de la comunidad inhibe la
aparición de pandillas; que los espacios comunitarios positivos neutralizan
la aparición de los mareros o pandilleros; que la presencia de bares,
discotecas, cantinas y burdeles (espacios públicos perversos) estimulan el
14 Putnam, Robert. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press. En Lechner, Norbert. Desafíos de un
Desarrollo Humano : individualización y capital social. Documento de contribución al Foro Desarrollo y Cultura de la Asamblea del Banco
Interamericano de Desarrollo, París, 1999. http://www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/revista/revi sta7/docs/lechner.pdf
15 RUBIO, Mauricio. Maras y pandillas en centro América. 2003

26
aparecimiento de pandilleros y de violencia; y que una comunidad

percibida como muy violenta da lugar también al desarrollo de las
pandillas”. Este estudio también encontró que la variable de percepción
de la violencia también se vincula estadísticamente con casi todos los
factores de capital social.
Antanas Mockus ha desarrollado una teoría con base en la cual sostiene

que “el ejercicio sistemático de la violencia por fuera de las reglas que
definen el monopolio estatal del uso legítimo de ella, o el ejercicio de la
corrupción, crecen y se consolidan precisamente porque llegan a ser
comportamientos culturalmente aceptados en ciertos contextos. Se
toleran así comportamientos claramente ilegales y con frecuencia
moralmente censurables”16.
Y sustenta su afirmación en el divorcio entre la ley, la moral y la cultura

como sistemas reguladores de comportamientos individuales y sociales.
“Se expresa en acciones ilegales pero aprobadas moral y culturalmente,
acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente
juzgadas como aceptables y acciones ilegales, reconocidas como
moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Y
como obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones
morales o que en ciertos medios sociales no son incorporadas como
obligaciones culturalmente aceptadas” 17.
Estos conceptos sustentaron el diseño de programas de cultura ciudadana
en Bogotá, cuyo objeto principal fue planteado como la autorregulación
interpersonal, expresada en el ámbito privado, pero especialmente (y con
fuertes repercusiones) en el ámbito de lo público.
Los programas de cultura ciudadana así entendidos buscan:
1. Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia;
2. Aumentar la capacidad de unos ciudadanos para que lleven a otros
al cumplimiento pacífico de normas;
3. Aumentar la capacidad de concertación y de solución pacífica de
conflictos entre los ciudadanos;
4. Aumentar la capacidad de comunicación de los ciudadanos
(expresión, interpretación) a través del arte, la cultura, la recreación
y el deporte.
16Antanas Mockus, 1995

17Guía práctica de cultura ciudadana. MOCKUS, Antanas; BROMBERG, Paul; LONDOÑO,
Rocío; PEÑARANDA, Claudia; CASTRO, Carolina; SANCHEZ, Efraín. Universidad Nacional de
Colombia-PNUD, junio de 2005.

27
6.3. DISMINUCION DE FACTORES DE RIESGO QUE PREDICEN O

FACILITAN EXPRESIONES DE VIOLENCIA Y ATENCIÓN DE GRUPOS
SOCIALES EXCLUIDOS
Desde hace algunos años, a partir de los estudios epidemiológicos de la

OMS,18 se han identificado diversos factores que pueden ser considerados
como causa de la violencia, en tanto con su presencia se incrementan las
posibilidades de que las personas incurran o sean víctimas de actos o
hechos violentos. Estos factores son sociales, culturales o espaciales y
algunos de ellos son tratados en otros acápites de este documento.
Los estudios19 demuestran que el consumo de alcohol, por ejemplo, genera

en los individuos cambios comportamentales que se exteriorizan en
comportamientos agresivos. Además se ha comprobado que un alto
número de victimas y de victimarios (en los pocos casos en los cuales se
cuenta con información) han ingerido licor en momentos previos a la
ocurrencia de los hechos delictivos.
De otra parte, se afirma que las armas de fuego son el mayor factor de
riesgo para facilitar la ocurrencia de hechos violentos y, en especial para
incrementar la letalidad de las agresiones.20 En todos los países en donde
se cuenta con estadísticas fiables se ha encontrado que la mayoría de los
homicidios ocurren con presencia de un arma de fuego, por lo que se han
desarrollado varias experiencias dirigidas a desestimular a los ciudadanos
a portarlas y se han adoptado medidas restrictivas para su venta y porte.
Bogotá, Mendoza, Río de Janeiro, Panamá y 12 municipios de El Salvador,

entre varios otros, han adelantado con éxito campañas de desarme
voluntario, en las que se ha hecho énfasis en el componente pedagógico
dirigido a niños a través del intercambio de juguetes bélicos por otro tipo
de juguetes o de incentivos.
18 Ver INFORME MUNDIAL SOBRE LA VIOLENCIA Y LA SALUD realizado por la Organización Mundial de la Salud. 2.003. En www.paho.org .
Tambièn los trabajos de Rodrigo Guerrero sobre el control de la violencia a travès de los factores de riesgo.
19 Ver Londoño JL, Guerrero R. La violencia y sus costos en América Latina.Coyuntura Social; 1999. 21: 73-105 y Orpinas, P. Who is violent?:
factors associated with aggressive behavior in Latin America and Spain. Pan Am J Pub Health; 1999. 78: 232-244.
20 Ver Kellermann AL, Rivara FP, Somes G, Reay DT, Francisco J, Banton JG, et al. Suicide in the home in relation to gun ownership. N Engl J
Med 1992;327(7):467-72.Kellermann AL, Rivara FP, Rushforth NB, Banton JG, Reay DT, Francisco JT, et al. Gun ownership as a risk factor for
homicide in the home. N Engl J Med 1993;329(15):1084 -91.Cummings P, Koepsell TD, Grossman DC, Savarino J, Thompson RS. The association
between the purchase of a handgun and homicide or suicide. Am J Public Health 1997;87(6):974-8 y Villaveces A, Cummings P, Espitia VE,
Koepsell TD, McKnight B, Kellermann AL. Effect of a ban on carrying firearms on homicide rates in 2 Colombian cities. Jama 2000;283(9):1205-
9

28
Así mismo, los elevados niveles de deserción escolar21, y sobre todo los
elevados niveles de desempleo y subempleo juvenil, son un factor
predisponente de la violencia, sobre todo en contextos donde las
convocatorias al consumo son muy fuertes. La combinación de ambas
dimensiones, lleva a las generaciones jóvenes a buscar el acceso a bienes
de consumo por vías alternativas a las legalmente vigentes.
La ausencia de espacios de socialización juvenil (en las familias, las

comunidades y los espacios públicos) es otro factor predisponente de la
violencia. En una etapa donde la socialización entre pares pasa a tener
una relevancia muy grande, las y los jóvenes suplen aquellas carencias a
través de la constitución de pandillas (maras, gangues, etc.) que les
ofrecen los respaldos que no tienen en otros ámbitos, llevándolos al mismo
tiempo a una participación creciente en espirales de violencia.
La estigmatización de la que son objeto las y los jóvenes afectados por

agudos cuadros de exclusión social, por parte de la sociedad integrada y
las autoridades establecidas (públicas y privadas) y la vigencia de políticas
de “mano dura” con las expresiones de descontento juvenil, agigantan los
problemas que pretenden controlar, en la medida en que inhiben la
posibilidad de tender puentes entre integrados y excluidos y a la vez
fomentan el desarrollo de mecanismos de defensa más sofisticados y
poderosos.
Además, se puede afirmar con toda certeza que las muertes violentas se
concentran especialmente en los hombres jóvenes. Los programas
desarrollados en Bogotá en escenarios escolares para prevenir la violencia,
así como el trabajo de “acciones para la convivencia”, demostraron ser
herramientas eficaces para disminuir los riesgos del conflicto. En varios
países de América Latina hay lecciones aprendidas en materia de
prevención de violencia juvenil.
En general, la presencia de grupos poblacionales vulnerables, como

habitantes de la calle o personas que ejercen la prostitución, pueden
convertirse en un factor predictor de ocurrencia de hechos violentos, por lo
que procesos de intervención social que promuevan condiciones más
dignas de vida mejoran las condiciones objetivas y subjetivas de seguridad.
Algunas experiencias de este tipo de intervenciones se desarrollan en el
marco de procesos urbanos en zonas deterioradas y de renovación
urbana.
21 Ver BARRETO MUÑOZ, Marcos. Deserción escolar y criminalidad. División de seguridad ciudadana. Ministerio del Interior. Chile.Serie
Análisis. No. 1. Junio 2.002

29
Finalmente, también se han podido identificar experiencias replicables

dirigidas a disminuir los contenidos violentos en los medios de
comunicación, en particular en la televisión, los cuales incrementan los
riesgos de uso de la violencia, en la medida en que otorgan status social a
quien la usa y son un factor de imitación importante.
La siguiente matriz contiene algunas experiencias relacionadas con

jóvenes en América Latina, las cuales se pueden considerar como exitosas,
innovadores y cuestionables. Entre los dos primeros grupos se encuentran
prácticas en donde se consideran los intereses y necesidades de los
jóvenes y se hace una apuesta a su participación activa así como al
fortalecimiento de capacidades.
Tratamiento de las Violencias Relacionadas con Jóvenes:

Evaluación Comparada de Éxitos y Fracasos en América Latina22
Experiencias Experiencias Innovadoras Experiencias

Exitosas Cuestionables
Escuelas Abiertas de Participación Juvenil en Campañas

Atención Brasil (Unesco – Procesos de Presupuesto “Moralizadoras” a Través
Primaria Ministerio Educación) Participativo de Medios Masivos de
Comunicación y de la
Fomento de Cultura de Participación Juvenil en Educación Formal
Paz en Escuelas (Unesco Control Social de Políticas
y Asociados) Públicas
Atención Capacitación e Inserción Participación Juvenil en Casas de la Juventud y

Secundaria Laboral de Jóvenes Experiencias de Clubes Juveniles para
Vulnerables Desarrollo Local y “Potenciales
Comunitario Delincuentes”
Sistema de Justicia Sistemas Modernos de Programas de

Atención Juvenil y Medidas Privación de Libertad a “Mano Dura” y de
Terciaria Alternativas a la Privación Adolescentes en “Tolerancia Cero” en
de Libertad en Costa Rica Conflicto con la Ley Centroamérica
Notas Aclaratorias: Atención Primaria: Consiste en las medidas más generales y difusas que tienden a
operar mucho antes que ocurran los hechos delictivos, promoviendo acciones de no violencia y el
incentivo de caminos alternativos al delito y la violencia. Atención Secundaria: Las políticas y los marcos
legales se enfocan a desarrollar medidas centradas en las respuestas más inmediatas a los actos de
violencia, dirigidas a grupos o individuos ligados a pandillas juveniles o a grupos similares. Atención
22 Fuente: Ernesto Rodríguez (2005) Políticas Públicas y Marcos Legales para la Prevención de la Violencia
Relacionada con Adolescentes y Jóvenes: Estado del Arte en América Latina 1995-2004. OPS-GTZ, Lima. En:
Prevención y atención de las violencias relacionadas con jóvenes en América latina: una herramienta clave
para la convivencia y la seguridad ciudadana a nivel local.

30
Terciaria: Las políticas y marcos legales se orientan a intervenciones centradas en la atención a largo plazo,
con posterioridad a los actos violentos, e intentos por reducir los traumas o la discapacidad de larga
duración. Experiencias Exitosas: Son aquellas que han sido probadas y evaluadas científicamente y han
mostrado resultados e impactos satisfactorios en los jóvenes beneficiarios, en un número suficiente de
casos. Experiencias Innovadoras: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas de manera preliminar,
y han mostrado buenos resultados, pero todavía se carece de un número suficiente de casos.
Experiencias Cuestionables: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas, en un número suficiente
de casos y se ha constatado que no reúnen las condiciones mínimas necesarias como para ser
consideradas experiencias exitosas o buenas prácticas.
6.4. VIOLENCIA DE GÉNERO Y DOMÉSTICA
En la violencia intrafamiliar o doméstica se pueden encontrar elementos de

producción y reproducción de la violencia y por ende, esta representa una
de las variables claves en la solución o aminoramiento del problema
general. “El sufrir o estar expuesto a abuso crómico en la niñez es un
precursor importante de violencia adulta” (BerKowitz 1996) es casi una
variable predictiva de violencia adulta23, por copia del modelo de
conducta.
La violencia ejercida en el seno de las familias trasciende el ámbito de lo

privado y de los derechos de las personas que encontrándose en
condiciones de vulnerabilidad, son agredidas física, sexual o
psicológicamente por aquellas encargadas de su cuidado.
La familia es el primer referente que se tiene sobre los modelos de

interrelación en la estructura social, donde, por lo demás se reproducen
perfectamente las estructuras de poder, provenientes de valores, normas,
obligaciones y responsabilidades, que son aceptadas espontáneamente y
que conllevan figuras de dominación y subordinación, con sus respectivos
mecanismos de perpetuación, entre ellos, la violencia en cualquiera de sus
manifestaciones.
Aun cuando el fenómeno de la violencia intrafamiliar atraviesa

transversalmente a sociedades industrializadas y en desarrollo, a personas
de bajos y altos ingresos, se ha identificado a América Latina como una de
las regiones más violentas del mundo, en lo que a este tipo de violencia se
refiere. Según múltiples encuestas realizadas en la región, casi la mitad de
las mujeres sufren abuso psicológico, mientras que una o dos mujeres de
23De acuerdo con un estudio sobre el perfil del homicida condenado en Cali, el 35%
había sido víctima de violencia y falta de oportunidades. CISALVA 1998. Universidad del
Valle. Facultad de Salud. Documentos de trabajo de la Red de Centros. R 339

31
cada cinco son víctimas de abuso físico 24. “Según la mayoría de estudios,
cada año entre 30% y 50% de las mujeres adultas con pareja son víctimas
de actos de violencia psicológica, mientras que entre 10% y 35% sufren
maltrato físico. Estos resultados son bastante uniformes en los distintos
países de la región”25.
Después de la aprobación de la Convención de Belém do Para, los

gobiernos de estos países han facilitado la creación de Comisarías de la
Mujer, y promulgado legislaciones especiales contra la violencia
intrafamiliar (Argentina, Chile, Panamá, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Costa
Rica, México, Colombia, República Dominicana, Perú, El Salvador,
Nicaragua, Guatemala y Venezuela.)
En Latinoamérica según cifras manejadas por el BID, las mujeres que son
víctimas de violencia doméstica tienen menores ingresos que aquellas que
no lo son, lo cual representa una pérdida regional de salarios del 1,6% al
2,0% del PIB.26 Existen otros costos indirectos que se ven reflejados en los
siguientes datos:
§ El 63,1 % de los hijos de mujeres víctimas de violencia física severa

han repetido alguna vez un año escolar.
§ Los hijos de víctimas de violencia física severa abandonan la escuela

cuatro años antes que el promedio general.
§ En hogares con violencia física grave sobre la mujer, los hijos son 100
veces más propensos a ser hospitalizados.
Por lo demás, como se ha mencionado dicho insistentemente, la violencia

familiar se traduce en violencia social.
La violencia intrafamiliar se caracteriza por ser una violencia impulsiva o

emocional, que no instrumental, lo cual evidencia la necesidad de
implementar políticas donde prevalezca el componente de prevención,
fundamentado en variables psicosociales y culturales.
24 LAS NACIONES UNIDAS, EN EL DÍA INTERNACIONAL DE “NO MÁS VIOLENCIA CONTRA LA MUJER” AFIRMÓ QUE
“E N ALGÚN MOMENTO DE SUS VIDAS MÁS DE LA MITAD DE TODAS LAS MUJERES LATINOAMERICANAS HAN SIDO
OBJETO DE AGRESIONES EN SUS HOGARES . UN 33 POR CIENTO FUE VÍCTIMA DE ABUSOS SEXUALES ENTRE LAS
EDADES DE 16 Y 49 AÑOS, MIENTRAS EL 45 POR CIENTO RECIBIÓ AMENAZAS, INSULTOS Y LA DESTRUCCIÓN DE
OBJETOS PERSONALES ”.
25 BUVINIC MAYRA, MORRISON ANDREW Y SHIFTER MICHAEL. La violencia de las Américas.
Marco de acción. Banco Interamericano de Desarrollo.

26 El contexto y los costos de la violencia doméstica. En La violencia en las Américas del
BID.

32
En la óptica de implementación de políticas preventivas, tiene un gran

valor el componente encaminado a incentivar la solución pacífica de
conflictos, toda vez que enseña a tramitar las diferencias normales por una
vía pacífica. No se trata pues de crear mundos idílicos donde los
problemas no se presentan, si no de tramitar estos en forma racional y sin
causar daño.
Para implementar políticas preventivas es necesario fortalecer la

capacidad de las autoridades en la valoración de ciertos hechos que
constituyen importantes indicios de violencia intrafamiliar. Es importante
continuar el fortalecimiento de las políticas públicas orientadas a incentivar
la denuncia. Desde esta perspectiva resulta clara la necesidad de
promover la participación de los medios de comunicación para enseñar
actitudes sociales que puedan incidir positivamente en la reducción de la
violencia intrafamiliar.
6.5. GENERACIÓN DE ESPACIOS SOCIO URBANOS SEGUROS
Hace algún tiempo se ha trabajado la relación del entorno urbano con la

seguridad y a partir de esos trabajos se ha avanzado en el diseño
conceptual de los elementos de prevención situacional y las estrategias de
prevención del crimen a través del diseño urbano. Sin embargo, esta
concepción es parcial y debe ser considerada de manera integral con
aquella que valoriza el espacio público como el escenario natural de
integración social y por tanto, de encuentro.
La arquitectura y la criminología han encontrado una fuerte relación entre

el contexto urbano y el comportamiento de las personas, así como entre el
diseño de los espacios urbanos y la percepción de seguridad y
tranquilidad de los ciudadanos.
En términos generales, se considera que los espacios urbanos bien

planificados, diseñados y mantenidos pueden disuadir comportamientos
violentos por que aumentan el riesgo de sanción o porque inducen a
conductas adecuadas para su conservación.
Los espacios públicos ordenados promueven lo que se ha denominado

una vigilancia natural por parte de la comunidad lo que genera una
mayor seguridad subjetiva, incrementa el uso del espacio por parte de la
gente y disminuye las probabilidades de la comisión de delitos.

33
Peñalosa –ex alcalde de Bogotá- ha sostenido que la manera de construir

ciudades y organizar la vida urbana puede ser un instrumento poderoso en
la construcción de una sociedad más igualitaria e integrada y lograr que
prevalezca el interés general, mejore la calidad de vida y aumente la
autoestima. Así mismo, resalta el valor del contexto urbano para avanzar
en la consecución de las claves del éxito, dentro de las cuales se debe
incluir la felicidad, la cual tiene más relación con el desarrollo del
potencial humano que con el nivel de consumo, en lo que el espacio
público como escenario natural de encuentro adquiere una importancia
relevante.
“Un espacio público de alta calidad construye integración social, porque

atrae a ciudadanos de todos los estamentos. Por el contrario, si el espacio
público se deteriora, se profundiza la exclusión social, porque los
ciudadanos de ingresos altos encuentran alternativas privadas al espacio
público, mientras que los más pobres, sin otra opción, ven deteriorar su
calidad de vida. Poco a poco se conforman patrones excluyentes y por
supuesto espacios excluyentes en los que se desarrolla la vida urbana de
manera cada vez más segregada”.
En el mismo sentido, la investigación de maras y pandillas en

Centroamérica consideró con gran importancia el tema de los espacios
públicos de encuentro como elemento integrante de capital social
porque, de acuerdo con los investigadores “es un indicador insustituible
para medir la capacidad del barrio para interactuar y formar redes de
participación y apoyo, que permiten que la comunidad logre sus objetivos.
Una interpretación parecida puede hacerse de los “espacios perversos”.
La existencia numerosa de éstos, en una barriada, constituye también un
indicador pero de la incapacidad de la comunidad para controlar
comportamientos que pueden ser perjudiciales para el funcionamiento de
la misma. La presencia de una gran cantidad de bares en una vecindad,
agobiada por las carencias de los servicios sociales, por ejemplo, puede
exacerbar los problemas de alcoholismo en los hombres de la comunidad
e incrementar la probabilidad de que los mismos ejerzan violencia en
contra de los suyos y los miembros de la comunidad. Los espacios de
interacción comunitaria reflejan, pues, la capacidad de la comunidad
para actuar de manera conjunta y organizada, y presuponen ciertos
niveles de interacción colectiva que, en ausencia de tales sitios,
simplemente serían mucho menos frecuentes”.
Complementa este concepto la idea según la cual la dotación de

espacios públicos tiene como objetivo equilibrar en lo público las
desigualdades que se dan en el ámbito de lo privado. Todo ello permite

34
construir redes sólidas que promueven la participación y el alcance de

propósitos comunes.
En las ciudades de América Latina algunos espacios públicos, lugar de

ocurrencia de casi el 60% de los delitos, favorecen la comisión de delitos
porque su diseño impide la vigilancia natural, tal como ocurre en
desarrollos urbanos subnormales donde la estrechez de las vías, la
inexistencia de infraestructura peatonal o recreativa, impiden la vigilancia
natural, e incluso dificultan la acción policial. En lugares más consolidados
la percepción de inseguridad ha llevado a que la comunidad adopte
medidas, tales como cerramientos o barricadas que impiden el libre
tránsito, que aparentemente mejoran en el corto plazo las condiciones de
seguridad, pero que a más largo plazo destruyen las relaciones sociales e
incluso empeoran la seguridad.
De la misma manera, paradójicamente, la sensación de temor ciudadano

se expresa en muchas ocasiones en los lugares más concurridos,
usualmente los centros de las ciudades, los cuales presentan un alto nivel
de deterioro y una gran ocupación indebida de los espacios públicos con
ventas callejeras, con vehículos estacionados e incluso con apropiación
particular. Equipamientos urbanos deteriorados como las partes bajas de
puentes, los puentes peatonales, parques abandonados son también
mencionados como los lugares que generan mayor percepción de
inseguridad.
En varias ciudades de América Latina como Lima, Quito, Santiago de

Chile, y Bogotá se han adelantado programas de recuperación de
espacios públicos invadidos en los cascos históricos, que han redundado
en mejoras en la calidad de vida de las personas, en disminución
significativa de los índices de delincuencia y en incremento de la
tranquilidad.
Intervenciones urbanas de otro tipo como la puesta en marcha del sistema

de transporte masivo Transmilenio en Bogotá se han reflejado en una
disminución considerable en la ocurrencia de hechos violentos, en especial
atracos callejeros y homicidios y lesiones en accidentes de tránsito.
Procesos de regeneración urbana como los de Puerto Madero en Buenos

Aires y el Malecón de Guayaquil, así como la recuperación del cerro de
Santa Ana en esta misma ciudad han modificado de manera drástica los
entornos urbanos con consecuencias admirables en términos de seguridad
ciudadana.

35
Actividades de animación urbana como la que se realiza semanalmente

en Bogotá, replicada en otras partes de América Latina como Santo
Domingo y Ciudad de México, en la que se cierran varias decenas de
kilómetros de vías tradicionalmente destinadas a tránsito motorizado para
dedicarlas al tránsito peatonal, de bicicletas y la recreación, incrementan
los comportamientos solidarios y favorecen la apropiación por parte de la
comunidad de los espacios públicos.
Intervenciones simples como el mejoramiento de la iluminación y el aseo

de los espacios públicos, la dotación de equipamientos urbanos o el
control a grafittis pueden resultar de gran utilidad para promover el uso
adecuado de esos espacios por parte de la comunidad.
Todos los instrumentos que se usen con el objeto de mejorar el entorno

urbano para la seguridad deberán procurar la participación de la
comunidad en su diseño, su creación o recuperación e incluso su
administración. La promoción de la participación en estos casos es una
oportunidad para mejorar los lazos entre la comunidad, crear o fortalecer
organización social e incrementar el sentido de pertenencia con su barrio y
su municipio.
Llama la atención la experiencia de la ciudad de Bogotá en la cual se

desarrolló un audaz programa de recuperación y generación de espacios
públicos concebidos como espacios de encuentro que coincide con la
disminución sistemática durante once años consecutivos de los índices de
violencia homicida en esa ciudad.
Otros documentos se han referido a la disminución de los índices de delitos

contra la propiedad ocurridos en Bogotá como consecuencia de la
recuperación de espacios públicos invadidos por automóviles o
vendedores ambulantes. En este punto se quiere resaltar la eventual
coincidencia del uso de dichos espacios como espacios de encuentro que
se expresa en múltiples actividades culturales y recreativas de carácter
gratuito que se programan en dichos espacios, así como en el intensivo uso
que se le da a equipamientos comunitarios como la red de bibliotecas
públicas de la ciudad, que es la más visitada del mundo.
Los programas que se desarrollen permitirán identificar y aumentar

obstructores de violencia, como factores y elementos de capital social
(confianza, redes y normas de convivencia entre otros), presencia,
disuasión, control y trabajo con comunidad, adecuación de contextos
para el cumplimiento de normas, ordenación de espacios, controles,
mecanismos de comunicación para producir entendimiento, etc. Estos

36
fenómenos deberán ser objeto concreto de las acciones del trabajo

interinstitucional.
El diseño de los proyectos deberá tener en cuenta dos estrategias dirigidas
a mejorar su eficiencia y eficacia:
• La interagencialidad, de manera que convoque esfuerzos de las

autoridades de los distintos niveles de gobierno, de las
organizaciones de la sociedad civil organizada y de las
comunidades asentadas en los sitios críticos.
• La focalización para lo cual se identificarán las zonas objeto de

intervención mediante la realización de una monografía municipal
de seguridad que determine cuales son los barrios o comunas en los
cuales se presentan los índices más altos de violación de la norma y
del ejercicio de la violencia. Para lo cual se georeferenciará la
información que se tenga sobre hechos violentos o actividades
criminales. Y se promoverá una evaluación participativa de la
situación de violencia en las zonas de mayor conflictividad .27
En estas zonas resulta pertinente trabajar bajo la lógica de cuadrantes y el

programas de organizaciones vecinales de seguridad. Al determinar los
cuadrantes es fundamental tener previamente referenciado en qué
lugares, en qué horarios y qué tipo de población es la afectada, con el fin
de definir claramente focos de acción. Segundo, la intervención que se
realiza en estas zonas aunque pretende evitar que estas se deterioren y en
esta medida es preventiva, no se limita a esto. Por el contrario se requieren,
de igual forma, acciones que garanticen altos índices de seguridad y
convivencia para la población residente o visitante, lo que implica la
aplicación oportuna, adecuada y definitiva de la ley y el principio de
autoridad.
6.5. MECANISMOS DE SOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS
Por lo general, en América Latina los sistemas de justicia ordinaria tardan

periodos más extensos que lo estimado para atender asuntos por métodos
alternativos. En algunos casos, los sistemas están permeados por
corrupción y lucha de poderes lo que lo convierte en un sistema
ineficiente. En otros, los ciudadanos no conocen los procedimientos.
27 Al respecto resulta válido el concepto de Guillermo O´Donell sobre “zonas marrones” el cual sugiere la presencia de zonas al i nterior de
las ciudades de América Latina o áreas completas en países de la región en los cuales la legalidad del Estado y el monopolio de las armas
no se encuentran vigentes o coexisten con otro tipo de legalidades, y noción de la norma.

37
Debido a la ineficiencia e ineficacia de parte y parte, el sistema de

administración de justicia se torna obsoleto mientras la confianza en él
disminuye, convirtiéndose en un círculo vicioso.
Esta situación aleja a los ciudadanos de los mecanismos institucionales de

solución de conflictos, lo que se convierte en un factor generador de
violencia y pertubador de la convivencia ciudadana.
La complejidad institucional también hace que las víctimas de violación de

sus derechos mediante actos violentos se sientan desprotegidos y
vulnerables.
En algunos países se han creado mecanismos para acercar la justicia al

ciudadano y promover alternativas distintas para la solución de los
problemas en las cuales el ciudadano tenga un rol más activo y pueda
encontrar soluciones en corto tiempo. Entre las herramientas están: Jueces
de paz, Centros de mediación y conciliación, comisarías de familia y casas
de justicia.
Estas herramientas han sido muy difundidas en Perú, donde existe una larga
tradición de la jurisdicción de paz, mientras que las Casas de Justicia,
ubicadas en lugares de alta concentración de conflictividad en las
ciudades colombianas han ayudado a disminuir los hechos violentos y las
tasas delincuenciales.
Brasil ha desarrollado un fuerte programa de promoción de métodos

alternativos de solución de conflictos y de procedimientos de justicia
restaurativa que facilitan a los ciudadanos la solución pacífica de sus
diferencias.
Las herramientas dirigidas a facilitar el acceso de los ciudadanos a la

solución alternativa de los conflictos deberían tener las siguientes
características:
- Facilidad física de acceso, lo que obliga a adecuar una infraestructura en

diferentes zonas de las ciudades, con horarios extendidos, atención
permanente y condiciones para atención a víctimas en forma individual,
así como con espacios para terapias y trabajos de grupo.
-Procedimientos flexibles, con el objeto de permitir a los ciudadanos, pero

también a los funcionarios que conducen los procedimientos, a adecuarlos
al caso concreto, a buscar alternativas de solución y a agilizar los trámites.
Las reglas de este procedimiento deben estar dirigidas a la oralidad y a

38
facilitar a los ciudadanos a acudir a él sin formalismos o conocimientos

especiales.
-Atención interdisciplinaria, para proveer miradas e intervenciones

integrales en conflictos en los cuales normalmente están implicados no
solo, y no principalmente, discusiones de carácter jurídico sino aspectos
que requieren apoyo profesional en trabajo social, psicología, medicina,
entre otras disciplinas.
-Presencia Inter-agencial, para facilitar a los ciudadanos acudir a la

autoridad que corresponda de acuerdo con su caso y para permitir la
acción efectiva de las diversas instituciones que deben actuar en estos
casos.
6.6. FORTALECIMIENTO DE LA POLICÍA
La policía cumple un papel esencial en la prevención del delito. Su función

tradicionalmente ha estado asociada a la protección civil de los
ciudadanos. Sin embargo, en muchos países de América Latina los cuerpos
policiales han adoptado modalidades de organización y funcionamiento
que replican estructuras militares, con lo que se privilegia su papel de
control sobre las acciones preventivas. Esta situación ha empezado a
cambiar como producto de la consolidación de la democracia en la
región, de la superación de conflictos armados internos –con la excepción
colombiana- y del desarrollo de trabajos acadèmicos que demuestran la
importancia de que la policía actúe en función de prevenir mediante el
acercamiento a los ciudadanos, la presencia continua y la formación en
derechos humanos.
La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local,
debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante
procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado
de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio.
Las experiencias policiales en esta materia demuestran que su actuación

produce resultados palpables en materia de mayor presencia en las calles,
mejor comunicación con los ciudadanos, mayor coordinación con otras
agencias de control y prevención, todo lo cual redunda en una
disminución de los índices de violencia y delincuencia y en una mayor
sensación de seguridad por parte de los ciudadanos.

39
De otra parte, herramientas de fortalecimiento tecnológico de la policía

que hacen màs eficaz su actuación son importantes en una política
integral de seguridad y convivencia ciudadanas. Hay experiencias que
demuestras como la implantación de un número único de emergencias
que existen en prácticamente todos los países de alto nivel de desarrollo es
recomendable para mejorar los tiempos de respuesta de la policía y de
todas las demás instituciones encargadas de la protección de las personas.
Así mismo, las ayudas tecnológicas como los circuitos cerrados de
televisión y los seguimientos satelitales no solo facilitan la intervención
policial, sino que producen un efecto disuasivo preventivo e incrementan
la sensación de seguridad de los ciudadanos.
Con todo, los mayores problemas que se enfrentan para el fortalecimiento

de la policía son dos: el de coordinación con otras entidades, máxime
cuando la policía es de carácter nacional o simultáneamente existen
policía de los diversos niveles de gobierno, y el de la confianza de la
ciudadanía. La encuesta de Latinobarómetro demuestra que la institución
policial tiene un alto nivel de desprestigio entre los ciudadanos, lo que
impone un desafío de grandes proporciones en materia de depuraciones
internas, mejora de relación con las personas y eficacia.
7. GOBERNABILIDAD LOCAL, SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA
Una política de convivencia y seguridad ciudadana requiere de la

generación de condiciones de gobernabilidad que favorezcan su
viabilidad y la construcción de capacidades institucionales de gestión de
las agencias responsables.
La adopción de políticas desde lo local se dificulta por la debilidad

institucional y la carencia de adecuadas condiciones de gobernabilidad,
así como por la superposición de competencias en materia de seguridad,
tema tradicionalmente relacionado con los Estados centrales. Por ello se
hace necesario emprender acciones dirigidas al fortalecimiento de esas
condiciones.
La generación de condiciones de gobernabilidad en lo local para la

convivencia y la seguridad pasa por la definición precisa de las
competencias locales en la materia, la adopción de un plan como
herramienta de gestión, la asunción del liderazgo del tema por parte del
alcalde, la creación de un sistema eficiente de gestión de la conflictividad
en lo local, y el fortalecimiento de la acción policial.

40
7.1. LA DEFINICION DE LAS COMPETENCIAS LOCALES EN MATERIA

DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA
La distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno en

América Latina es muy dispar. Por esto, resulta difícil señalar a priori en cuál
de las áreas de intervención identificadas arriba los gobiernos locales
cuentan con instrumentos jurídicos, políticos o presupuestales que les
permita actuar. Es así como se hace necesario desarrollar un ejercicio de
evaluación institucional que incluya esta identificación para lo cual,
además de las áreas mencionadas resulta útil diferenciar en cada caso
entre las siguientes categorías competenciales:
De Promoción, Se propone como la más básica de las categorías,

asumiendo que la capacidad básica que un actor puede tener es
promover una agenda, ideas o iniciativas.
De financiamiento, para determinar la posibilidad del municipio de

decretar y cobrar tributos de carácter local dirigidos a financiar programas
y proyectos de convivencia y seguridad ciudadana.
De regulación, [es la capacidad de expedir normas de naturaleza legal o

reglamentaria, reguladoras de comportamientos ciudadanos, que regulan
el ejercicio de las libertades de los individuos, son generales, impersonales,
preexistentes. Aunque son esencialmente regulatorias, la consecuencia
jurídica derivada del incumplimiento suele ser una sanción por lo que se
ubican dentro de la potestad punitiva del Estado, que se concreta en
normas de carácter penal, de carácter contravencional (poder de policía)
o administrativo (policía administrativa), de carácter disciplinario o fiscal.
De control, [es la gestión administrativa concreta del poder de policía,

usualmente la ejercen autoridades de carácter civil, no pertenecientes a
cuerpos uniformados, como alcaldes, inspectores, etc, a quienes se les
atribuye la capacidad, previo el cumplimiento de un procedimiento
especial, de verificar el cumplimiento de las normas derivadas del poder
de policía y derivar la consecuencia jurídica correspondiente, la cual se
concreta en una sanción como multa u otra o en una orden de policía
como el desalojo, la demolición de una construcción, el cierre de un
establecimiento de comercio,etc.
De ejecución, que desarrollan los cuerpos uniformados, que despliegan por

orden superior la fuerza material instituida para ejecutar las órdenes o
instrucciones emanadas de quien ejerce la función de policía o para hacer
cumplir las normas derivadas del poder de policía y en general del poder
punitivo del Estado. Dentro de este grupo debe considerarse la capacidad

41
de crear cuerpos uniformados que ejerzan actividad de policía, así como

la capacidad de la autoridad civil de impartir instrucciones generales a
dichos cuerpos.
La evaluación de la situación de la condición de existencia de una Visión

Estratégica en materia de convivencia y seguridad ciudadana deberá
considerar la manera como el concepto de seguridad se incorpora en el
modelo de desarrollo local y el carácter integral de las acciones previstas.
7.2. UN PLAN COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN
Es muy importante contar con un plan entendido como una herramienta

de gestión que pretende hacer más eficiente la acción estatal y convocar
la participación de los ciudadanos y las organizaciones sociales.
Debe contener una visión integral del fenómeno, definir cursos precisos de
acción, facilitar un adecuado seguimiento de su aplicación y resultados,
establecer una política de mediano a largo plazo por lo cual los objetivos
que se definen en el mismo, deben ser cumplidos en un periodo
aproximado de 10 años.
Teniendo en cuenta que las competencias en las materias asociadas a los

temas de seguridad y convivencia se encuentran distribuidas entre los
distintos niveles de gobierno, será muy importante valorar la congruencia y
complementariedad entre las políticas públicas promovidas por ellos.
Aunque los fenómenos delictivos y los hechos violentos suelen ser

dinámicos y parte de la eficacia de las políticas está condicionada a que
los agentes estatales encargados de la toma de decisiones cuenten con
información oportuna que les permita prever manifestaciones de violencia
o reaccionar a tiempo, también en seguridad como en cualquier proyecto
se deberá valorar la continuidad de las políticas públicas. En este caso, en
especial las políticas no policiales cuyo resultado generalmente solo se
percibe en el mediano o largo plazo y precisamente tienen un gran valor
para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones policiales.
7.3. EL LIDERAZGO DEL ALCALDE
Tal vez una de las mayores debilidades en la gestión estatal de la

seguridad en los escenarios locales es la ambigua posición de las
autoridades municipales para asumir el tema como propio. Muchos
consideran que es un tema en el que se asumen muchos riesgos políticos y
que al no estar todas las variables y herramientas a disposición del
gobierno local resulta mejor asumirlo con un bajo perfil. Sin embargo, todas

42
las experiencias demuestran que en aquellos lugares donde el intendente,

prefecto o alcalde ha asumido como propio el liderazgo de la gestión
público-privada de la seguridad y la promoción de la convivencia, es
donde se han alcanzado los mejores resultados.
Además, como ya se señaló, una concepción holística de la seguridad

lleva fácilmente a la conclusión que en la autoridad local reposa un gran
número de competencias relacionadas con aquellas áreas en las cuales se
hace necesario intervenir para prevenir y controlar los múltiples factores
asociados a la violencia. Resulta imprescindible, entonces, que el Gobierno
Local las asuma y comprenda que cada programa o proyecto que se
desarrolle en esa área no es aislado sino que debe entenderse como parte
de una política integral.
De otra parte la evaluación de las condiciones de gobernabilidad para

emprender una política de seguridad ciudadana deberá medir tanto el
reconocimiento ciudadano del papel del gobierno local en el tema de
seguridad como la percepción y expectativa ciudadana en el tema.
Aunque en la mayoría de los temas la opinión pública se expresa de
manera fluctuante, tal vez donde ocurren cambios de manera más rápida
es en los temas de seguridad. La ocurrencia de un hecho violento que
afecta a una persona con alto nivel de reconocimiento o con condiciones
especiales de vulnerabilidad suele generar una reacción ciudadana que
ubica el tema con la máxima prioridad ciudadana y que además presiona
por medidas dirigidas al control y al castigo y es lo que usualmente induce
a los gobiernos a privilegiar políticas unívocas y no integrales.
La confianza es el factor más importante en términos de claves de éxito de

una política de convivencia y seguridad ciudadana. Esta importancia se
explica por varias razones, de una parte, porque una política integral va a
buscar cambios en los comportamientos ciudadanos, algunos muy fuertes
y tal propósito no lo logra un actor que no cuente con una alta capacidad
de convocatoria social. En segundo lugar, porque muchas de las
herramientas de prevención y control requieren que los ciudadanos
acudan a las autoridades en condición de árbitros de los conflictos
sociales, de garantes del ejercicio de la libertad y los derechos ciudadanos
y de catalizadores de la reparación de daño recibido.
En la práctica el mayor o menor grado de confianza se expresa no solo en

el nivel de favorabilidad con que se califique a los actores locales y su
gestión sino en conductas como las de acudir o no a las autoridades
cuando se está frente a una situación conflictiva o se ha sido víctima de un
delito, el grado de satisfacción de la atención recibida, la valoración de la
gestión policial. La desconfianza ciudadana en las instituciones se refleja

43
en situaciones de “justicia por mano propia”, crecimiento de la “cifra

negra” de delitos y la percepción de inseguridad, poco temor a ser
sancionado cuando se incumple la ley y la desvalorización de lo público y
el respeto por los derechos de los demás.
7.4. LA CREACIÓN DE UN SISTEMA LOCAL DE CONVIVENCIA Y

SEGURIDAD CIUDADANA
En lo local se deberá contar con un sistema de gestión del tema que
replique de alguna manera la estructura institucional nacional o estadual,
esto es, que cuente con un cuerpo colegiado representativo de distintos
sectores estatales y privados encargados de definir las líneas estratégicas
de acción y de hacer el seguimiento al cumplimiento de las metas
propuestas.
El sistema debe ser liderado por el Alcalde para lo cual es
indispensable contar con una oficina especializada encargada del tema.
A dicha oficina le debe corresponder la elaboración de las políticas de
seguridad en sus diferentes dimensiones, la producción y actualización
permanente de un cuadro de situación del delito y la violencia en los
niveles estratégico y tácticos generales así como también la gestión de la
información y el análisis necesarios, la dirección y control de la gestión
administrativa del sistema de seguridad, la coordinación político-
institucional con el sistema policial, la dirección y coordinación del sistema
de prevención social de la violencia y el delito, y la coordinación integral
de la participación comunitaria en asuntos de seguridad.
7.5. FORTALECIMIENTO POLICIAL
La policía cumple un papel esencial en la prevención del delito. Su función

tradicionalmente ha estado asociada a la protección civil de los
ciudadanos. Sin embargo, en muchos países de América Latina los cuerpos
policiales han adoptado modalidades de organización y funcionamiento
que replican estructuras militares, con lo que se privilegia su papel de
control sobre las acciones preventivas.
Esta situación ha empezado a cambiar como producto de la

consolidación de la democracia en la región, de la superación de
conflictos armados internos –con la excepción colombiana- y del desarrollo
de trabajos académicos que demuestran la importancia de que la policía
actúe en función de prevenir mediante el acercamiento a los ciudadanos,
la presencia continua y la formación en derechos humanos.

44
La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local,
debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante
procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado
de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio.
Las experiencias policiales en esta materia demuestran que su actuación

produce resultados palpables en materia de mayor presencia en las calles,
mejor comunicación con los ciudadanos, mayor coordinación con otras
agencias de control y prevención, todo lo cual redunda en una
disminución de los índices de violencia y delincuencia y en una mayor
ssensación de seguridad por parte de los ciudadanos.
De otra parte, herramientas de fortalecimiento tecnológico de la policía

que hacen más eficaz su actuación son importantes en una política
integral de seguridad y convivencia ciudadanas. Hay experiencias que
demuestran cómo la implantación de un número único de emergencias,
que existe en prácticamente todos los países de altos niveles de desarrollo,
es recomendable para mejorar los tiempos de respuesta de la policía y la
articulación con todas las demás instituciones encargadas de la
protección de las personas. Así mismo, las ayudas tecnológicas como los
circuitos cerrados de televisión y los seguimientos satelitales no solo facilitan
la intervención policial, sino que producen un efecto disuasivo preventivo e
incrementan la sensación de seguridad de los ciudadanos.
Con todo, los mayores problemas que se enfrentan para el fortalecimiento

de la policía son dos. Por un lado, el de coordinación con otras entidades,
máxime cuando la policía es de carácter nacional o simultáneamente
existen policía de los diversos niveles de gobierno. Por otro lado, el de la
confianza de la ciudadanía. La encuesta de Latinobarómetro demuestra
que la institución policial tiene un alto nivel de desprestigio entre los
ciudadanos, lo que impone un desafío de grandes proporciones en
materia de depuraciones internas, mejora de relación con las personas y
eficacia.
La organización y el funcionamiento policial debe estructurarse sobre la

base de problemáticas criminales haciendo que el esfuerzo global de la
institución esté centralmente destinado a las labores de prevención del
delito, policiamiento complejo e investigación criminal, el policiamiento por
resolución de problemas delictivos específicos debe constituir la
modalidad predominante de labor policial.
El proceso de modernización policial debe asentarse en una clara

interpretación del vínculo institucional que debe existir entre la policía y la
problemática delictiva. No hay posibilidad de lograr un sistema policial

45
eficaz y eficiente en el desarrollo de las actividades (estratégicas y

tácticas) de prevención, policiamiento complejo e investigación criminal
que no parta de la detección apropiada y conocimiento actualizado de
las diversas problemáticas delictivas que guíen la disposición organizativa y
las modalidades operacionales de dicho sistema y de sus diferentes
componentes así como la evaluación y control del desempeño policial
durante la puesta en marcha de las estrategias y tácticas decididas en
cada caso.
De otra parte, la diferenciación institucional entre policiamiento preventivo

y policiamiento complejo debe conformar el eje de la organización y
funcionamiento policial. Para que las labores policiales estén únicamente
abocadas a la resolución de las problemáticas delictivas identificadas y
analizadas, resulta indispensable estructurar la organización de la
institución policial y el funcionamiento operacional de la misma sobre la
base de la distinción conceptual y la diferenciación institucional entre las
dos esferas funcionales básicas de toda institución policial, a saber, el
policiamiento preventivo y el policiamiento complejo.
El desempeño eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales así

como la profesionalización especializada de los efectivos encargados de
ellas imponen el desarrollo de una estrategia de modernización policial
basada en la paulatina diferenciación institucional de estas diferentes
actividades profesionales. Para ello, las policías de nuestros países deben
estructurarse orgánica y funcionalmente en torno de estas dos esferas de
labores profesionales, conformando dos agrupamientos policiales
diferenciados en cuanto al sistema de mando estratégico y táctico, la
estructura organizativa y funcional, la carrera profesional de los efectivos y
el sistema de formación y capacitación de los mismos.
La reforma y modernización policial debería considerar: el diseño e
implementación de nuevas estrategias y modalidades de intervención
policial preventiva y de control, así como el desarrollo de modalidades de
policiamiento comunitario dedicadas a labores policiales de seguridad
preventiva y de los desordenes, las faltas y los delitos leves desarrollados en
el ámbito local, con intervención de la comunidad y el conocimiento y
análisis policiales de las condiciones y circunstancias que llevan a la
comisión de delitos o infracciones que causan conmoción en la
comunidad local.
El fortalecimiento policial debe incluir la conformación y puesta en
funcionamiento y/o el fortalecimiento de un sistema de policiamiento
complejo dedicado a la producción de inteligencia criminal compleja y al
desarrollo de modalidades operacionales de investigación y control de las
diferentes manifestaciones de la criminalidad compleja, ya sea en el plano

46
estratégico como en el táctico, basado en el análisis estratégico de la

información de inteligencia
8. EXPERIENCIAS EXITOSAS Y LECCIONES APRENDIDAS
La preocupación creciente por la inseguridad ha generado gran actividad

de parte de la academia, los organismos internacionales de cooperación,
la banca multilateral, las agencias estatales y últimamente los gobiernos
locales, todo lo cual ha generado un conocimiento valioso y dejado unas
lecciones aprendidas que deberán tenerse en cuenta al momento de
diseñar y poner en práctica una política integral de seguridad y
convivencia ciudadanas.
La Organización Mundial de la salud ha sido pionera en la promoción del

análisis epidemiológico de la violencia, lo que ha permitido promover
varias campañas mundiales de prevención de violencia que han obtenido
resultados exitosos. De la misma manera, el informe mundial sobre violencia
y salud es un muy valioso aporte para entender el fenómeno.
El Banco Interamericano de Desarrollo ha apoyado financiera y

técnicamente varios proyectos de políticas locales de seguridad en la
región. Así mismo, ha patrocinado estudios y eventos que han permitido
profundizar en la investigación y el análisis del conflicto urbano
contemporáneo.
El Banco Mundial también trabaja en la promoción de la gestión local de

la seguridad y recientemente acaba de producir, para los actores locales,
material que les permite identificar herramientas útiles para planificar
acciones en este sentido.
El sistema de Naciones Unidas a través de sus diferentes agencias (UNIFEM,

ONUDD, UN-LIREC, entre otras) ha promovido programas dirigidos a
prevenir la violencia urbana, a prevenir y reducir la violencia contra la
mujer, a empoderar a los gobiernos locales para su gestión y a promover la
cooperación internacional para actuar frente a factores de riesgo.28
Desde 1.996 la Agencia Hábitat desarrolla el programa de CIUDADES

SEGURAS a petición de alcaldes africanos y tiene por objeto construir
capacidades a nivel local para combatir la inseguridad urbana a partir de
una estrategia de prevención.
28 Ver Guide to United Nations Resources and Activities for the Prevention of Interpersonal Violence Injuries and Violence Prevention
Department Noncommunicable Diseases and Mental Health Cluster. World Health Organization France. 2002

47
El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del

Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) establecido en 1975,
colabora con los gobiernos en el desarrollo económico y social equilibrado
de los países latinoamericanos, mediante la formulación e incorporación
en los programas nacionales de desarrollo de políticas e instrumentos de
acción adecuados en el campo de la prevención del delito y la justicia
penal.
Las oficinas nacionales del Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD) han desarrollado múltiples convenios de cooperación
técnica con gobiernos nacionales de la región para apoyar programas de
seguridad y convivencia ciudadana, dentro de los que se deben destacar
los adelantados en Centroamérica después de superados los conflictos de
los 80s y primera parte de los 90s, así como los que se adelantan en
Argentina, Brasil, México, Ecuador y Colombia.
A nivel nacional los países han adoptado diversas políticas dirigidas a

prevenir o combatir el crimen con resultados variables, pero en general,
poco exitosos, en tanto los índices han crecido en la mayoría de los países.
Los esfuerzos locales son más recientes, han sido parciales y discontinuos
por lo cual no es fácil evaluar su impacto en el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo,
dentro de las experiencias hay varias que merecen destacarse, ser
identificadas como buenas prácticas y difundidas para ayudar a los
gobiernos de la región a una mejor gestión de los temas de la seguridad
ciudadana.
Colombia, que es uno de los países más afectados por la violencia, ha sido
escenario de varios procesos promovidos desde lo local. Cali y Medellín
han adoptado políticas públicas de prevención del crimen que hasta
hace unos años no lograba tener continuidad por lo cual los resultados no
habían sido sostenibles, no obstante se observa una continuidad desde las
últimas administraciones que ya como fruto ha logrado disminuir algunos
de los indicadores más graves como la tasa de homicidios. Bogotá, en
cambio ha desarrollado una política de seguridad y convivencia
ciudadana desde 1.995, lo que le ha permitido reducir de manera
sostenida los índices de los crímenes de más alto impacto, en especial el
número de homicidios tanto los dolosos, como los culposos ocurridos en
accidentes de tránsito. En los últimos quince años, Bogotá pasó de tener un
índice de 90 homicidios por 100.000 habitantes a principios de los noventa
a 18 homicidios por 100.000 habitantes en el año 2007, lo que la ubica por
debajo de muchas ciudades del país y la región.

48
Bogotá logró también, a partir de 1.998 disminuir los índices de delitos

contra la propiedad tales como los atracos callejeros y los hurtos a
residencias o a establecimientos comerciales, gracias a políticas de
vinculación de la comunidad a la seguridad, así como a una audaz
política de recuperación y apropiación colectiva del espacio público y
mayor presencia policial en la vía pública.
La ciudad también logró después de varios años mejorar la percepción de

seguridad por parte de los ciudadanos y el cambio de actitud ciudadana
frente a lugares tradicionalmente considerados como peligrosos, así como
el incremento del cumplimiento voluntario de normas.
Lo significativo de la experiencia de Bogotá es que se destaca por sus

resultados en ahorro de vidas humanas, en mayor tranquilidad de sus
habitantes, en mejoramiento de su calidad de vida, y no por las
actividades desarrolladas para alcanzar estos resultados. Debe señalarse
también que el contexto en el que se ha desarrollado la experiencia de
Bogotá es muy adverso, lo que releva las lecciones de esta ciudad. A la
par que se han logrado los resultados citados, se ha escalonado el
conflicto armado que vive el país, el narcotráfico sigue teniendo una alta
presencia en Colombia y los indicadores económicos y sociales han sufrido
un deterioro significativo.
La experiencia de Chile es, en ese sentido, también considerada una

buena práctica, en tanto ha logrado mantener los más bajos índices de
violencia de los países de la región. Sin embargo, esta experiencia
combina política de los distintos niveles de gobierno y de organizaciones
de la sociedad civil, por lo que algunas de las herramientas que allí han
resultado eficaces podrían no serlo en otras partes.
El conocimiento detallado del fenómeno de la violencia urbana con

estadísticas oficiales, pero también con investigaciones y análisis de la
academia y de organizaciones sociales y privadas así como el
fortalecimiento de la policía para desarrollar actividades de tipo
preventivo y cercanas a la comunidad y la prevención situacional son las
más importantes lecciones de las ciudades chilenas.
En Centroamérica hay un amplio conocimiento del tema de violencia

juvenil, creado a partir de la necesidad de desarrollar políticas dirigidas a
atender el fenómeno de las pandillas o maras que han alcanzado a
congregar miles de jóvenes en todos los países de la zona. Los gobiernos
nacionales han persistido en las medidas de control y de endurecimiento
de las penas, mientras que gobiernos locales y organizaciones sociales, así
como organismos internacionales han hecho significativos aportes al

49
entendimiento del problema y a la formulación de políticas para su

prevención y reducción del conflicto generado.
Conociendo la existencia de múltiples lecciones aprendidas en el tema de

convivencia y seguridad ciudadana en la región, el PNUD – a través del
Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América Latina y la Unidad
Sub-Regional de recursos de América Latina y el Caribe LAC SURF- se ha
dado a la tarea de identificar dicho conocimiento, documentarlo y
ponerlo a disposición de actores locales interesados en aprender de este.
Este conocimiento ha permitido la construcción del enfoque integral de

convivencia y seguridad que este documento expone, el cual se ha
traducido en herramientas concretas de gestión de conocimiento que
apoyan los procesos de transferencia de conocimiento. Herramientas que
permiten:
i) Establecer un diagnóstico de las condiciones o situación de
un territorio basándose en estadísticas oficiales, cifras de
victimización y percepción ciudadana;
ii) Analizar las capacidades del territorio para manejar el tema
de convivencia y seguridad ciudadana;
iii) Formular políticas, programas o proyectos con las
características propias que contextualizan el fenómeno de
violencia en un determinado territorio;
iv) Realizar seguimiento, monitoreo y evaluación a las iniciativas
implementadas;
v) Crear y fortalecer capacidades en los actores involucrados
para la gestión de la seguridad a través de diplomados in
situ;
vi) Promocionar las buenas prácticas identificadas, animando a
sus ejecutores a continuar con los procesos y
retroalimentarlos de la experiencia de transferencia a
territorios con características similares.
Dichas herramientas incorporan componentes que fortalezcan la

gobernabilidad local, en la búsqueda de que las iniciativas
implementadas, si bien logran sus primeros resultados en el corto plazo,
sean sostenibles a lo largo del tiempo.
Esta sistematización del conocimiento ha logrado que el diseño, ejecución

y monitoreo técnico de una política de carácter integral contribuya a
mejorar la gestión de la seguridad y a actuar con medidas preventivas y
de control eficaces que impacten positivamente en la reducción de los
índices de violencia y criminalidad.

50
A continuación se mencionan algunas de las iniciativas realizadas con

gobiernos locales e intermedios de la región, bajo la asesoría técnica del
PNUD y haciendo uso de las herramientas dentro del enfoque integral de
gobernabilidad local para la convivencia y seguridad ciudadana:
§ Delegaciones de los gobiernos estatales de Brasil (estados de Río

Grande do Norte, Bahía y Espíritu Santo), de la Secretaría Nacional
de Seguridad Pública de Brasil –SENASP, de El Salvador, del gobierno
local de Tegucigalpa (Honduras), del Área Metropolitana de
Guadalajara, y del Ecuador han visitado Bogotá para tener un
contacto directo con los programas y proyectos que han logrado
que la ciudad se convierta en una experiencia ejemplar en
convivencia y seguridad ciudadana (2005-2008).
§ El Distrito Metropolitano de Quito DMQ (Ecuador) formuló su política

de seguridad y convivencia ciudadana basándose en el enfoque
integral y las metodologías del PNUD (2003).
§ La Secretaría Nacional de Seguridad Pública de Brasil – SENASP

preparó junto con el PNUD un plan de seguridad y convivencia para
los juegos Panamericanos de Río de Janeiro 2007. Dentro del Plan
diseñó un proyecto para la construcción de espacios urbanos
seguros con participación comunitaria. De igual forma, organizó
junto con el PNUD tres diplomados dirigidos a fortalecer las
capacidades de policías, funcionarios, y demás actores
relacionados con la gestión de la convivencia y seguridad
ciudadana en el país (Junio, septiembre y octubre de 2007).
§ La ciudad de Medellín (Colombia) realizó un diagnóstico de

convivencia y seguridad ciudadana y formuló una Política de
seguridad ciudadana así como un Plan Maestro de seguridad. En
este marco, formuló un programa de desarme que busca nutrirse de
experiencias exitosas en el tema desarrolladas en la región (2004-
2005).
§ La ciudad de Pereira (Colombia) formuló su política integral de

seguridad y convivencia ciudadana con el apoyo técnico y
metodológico del PNUD (2004).
§ La ciudad de Manizales (Colombia) realizó su diagnóstico integral

(situacional e institucional), y formuló su Política Integral así como su
Plan Maestro de equipamientos en Convivencia y Seguridad
Ciudadana con el apoyo técnico y las metodologías del PNUD
(2006-2007).

51
§ La ciudad de Cuautitlán Izcalli (México) realizó un diagnóstico

situacional e institucional, y formuló su Política Integral así como su
Plan Maestro de equipamientos en Convivencia y Seguridad
Ciudadana con la asesoría del PNUD. De igual forma, organizó con
el apoyo técnico del PNUD y su red de expertos asociados, un
diplomado para fortalecer a gestión de la convivencia y seguridad
ciudadana, el cual contó con la participación de más de 200
personas entre policías, funcionarios, actores de la comunidad y del
sector privado (2007).
§ Diagnósticos de convivencia y seguridad se realizaron en Asunción y

San Salvador para establecer el estado de la seguridad y se
formularon recomendaciones para la adopción de un plan integral.
§ La ciudad de Villavicencio (Colombia) realizó un diagnóstico integral

de seguridad y convivencia. Así mismo, creó un Observatorio de
Violencia y Delincuencia con el apoyo del PNUD (2005).
§ El PNUD junto con la Universidad Externado de Colombia organizó

dos diplomados para el fortalecimiento de la gestión de políticas
locales en seguridad y convivencia ciudadana. Los diplomados
realizaban un balance entre teoría y práctica, estudios de caso y
herramientas de acción. Así, incluían seminarios dictados por
expertos asociados al PNUD, estudios de caso, realización de trabajo
aplicado y visitas guiadas a los programas o proyectos exitosos
dentro de la experiencia de Bogotá. Asistieron a los diplomados
policías, gestores de la seguridad y académicos provenientes de
Colombia, Nicaragua, México, Venezuela, El Salvador y Ecuador
(2004 y 2006).
§ La ciudad de Cartagena de Indias (Colombia) se encuentra

realizando un diagnóstico situacional e institucional con el fin de
tener insumos para la formulación de su Política integral de
convivencia y seguridad ciudadana y su Plan Maestro de
equipamientos (2008).
Esos son algunos de los casos en los que el PNUD – a través de sus oficinas
de país y programas asociados como BCPR (Bureau for Crisis Prevention
and Recovery), el Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América
Latina y la Unidad Sub-Regional de recursos de América Latina y el Caribe
LAC SURF- ha trabajado con actores locales o intermedios en el
fortalecimiento de la gobernabilidad local para la convivencia y seguridad
ciudadana.

52
BIBLIOGRAFÍA
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54

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GOBERNABILIDAD LOCAL, CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

GOBERNABILIDAD LOCAL, CONVIVENCIA

MARCO PARA LA ACCIÒN

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

Las ciudades que son seguras

Gobernabilidad, convivencia y seguridad ciudadana, Un marco para la acción.

El presente documento ha sido elaborado por el Proyecto Regional de Gobernabilidad

1 Abogado constitucionalista, profesor titular de la Universidad Externado de Colombia,

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO………………..6

4. INTERPRETACIÓN DE LOS FENÓMENOS DE VIOLENCIA Y SU INCIDENCIA EN LAS

5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA……..…………11

6. LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA....15

7. GOBERNABILIDAD LOCAL Y SEGURIDAD………….…….……...………………………...24

8. EXPERIENCIAS EXITOSAS Y LECCIONES APRENDIDAS…………………….……………28

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

El Proyecto Regional de Gobernabilidad local para América Latina del

El Proyecto Regional ha identificado, basándose tanto en la gran

Las herramientas de conocimiento surgen de un marco conceptual

El contenido del documento surge de las lecciones aprendidas en las

El marco para la acción parte de la comprensión de la relación entre la

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

La violencia urbana se ha convertido en uno de los mayores flagelos de los

La inseguridad forma parte de las preocupaciones de la mayoría de los

El costo económico que la violencia representa para la región es inmenso.

Las victimas de la violencia urbana se concentran en hombres jóvenes,

Al mismo tiempo se presenta un tipo de violencia oculta y pocas veces

2 Datos tomados de LA DEMOCRACIA EN AMÈRICA LATINA. Hacia una democracia de

tercera de las prioridades de los latinoamericanos. Si se le suma la de violencia política

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

y se configuran como factores causantes de violencia futura.

Mientras las sociedades latinoamericanas experimentan afrentas

En esta transición de conceptos asociados a la seguridad se puede

4 Ver ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana.

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

Una de las experiencias más difundidas es la de los contratos de seguridad

Legislaciones como la de Inglaterra5 han asignado de manera expresa

En América Latina se han desarrollado iniciativas dirigidas a promover el

En suma, se puede afirmar que el sistema institucional de la seguridad

5 Crime and disorder act (1.998)

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

vida cotidiana de los ciudadanos. Las experiencias mundiales y regionales

3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO

Convivir que en sentido lato es vivir en compañía de otros adquiere en este

La convivencia se ha definido como la cualidad que tiene el conjunto de

7 Algunas expresiones que se acercan al concepto de convivencia son “civic culture,

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

cuando se han armonizado los intereses individuales con los colectivos y

El concepto de desarrollo humano, introducido por el PNUD a comienzos

De esta forma, en la actualidad la seguridad es vista por el PNUD como un

En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las

En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

En efecto, en términos económicos, la inseguridad es un desincentivo

El informe sobre la democracia en América Latina auspiciado por el PNUD

El problema más profundo, de cualquier manera, es que los factores

En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de

La situación de seguridad, entendida de esta manera, comporta

8 Ver La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y

9 PNUD Venciendo el Temor: (In) Seguridad Ciudadana y Desarrollo Humano en Costa

•PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÈRICA LATINA – LAC-SURF- PNUD•

En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –