O Legislativo na produo de polticas

Andra Freitas1
Unicamp/Cebrap

Trabalho apresentado no GT: Partidos e Sistemas Partidrios do 38 Encontro

Anual da ANPOCS. Verso preliminar, no cite sem autorizao da autora.

Resumo

Qual o papel do Legislativo na feitura de polticas no Brasil? Esse artigo tem

como objetivo principal mostrar a relevncia da participao do Legislativo na produo

do consenso que leva as altas taxas de sucesso do Executivo no Brasil. Analisando as

alteraes realizadas nos projetos do Executivo por meio de substitutivos e emendas dos

parlamentares veremos que o Legislativo participa ativamente do processo de produo

de polticas, mesmo quando o Executivo utiliza os mecanismos que permitem a esse

Poder controlar a agenda do Legislativo, tal como as medidas provisrias. De forma

resumida o que ser apresentado que apesar dos recursos que a presidncia possui para

colocar na agenda seus projetos, nenhum desses instrumentos capaz de levar a

aprovao dos mesmos sem que o Legislativo, discuta, anlise e modifique essas

propostas.

1
Professora do Departamento de Cincia Poltica da UNICAMP, pesquisadora do CEBRAP e do NECI.
Email: amfreitas1@gmail.com
Hoje ponto pacfico que o Brasil governvel. O presidente aprova a maioria das

propostas que envia ao Legislativo (possui altas taxas de sucesso) e a maioria das leis

so oriundas de projetos iniciados pelo Executivo (possui altas taxas de dominncia)

(Figueiredo & Limongi, 1999). As explicaes para o sucesso e dominncia tm como

base os poderes do presidente os poderes de agenda, o controle discricionrio sobre

cargos e sobre o oramento. Ainda que, em geral, as pesquisas destaquem a importncia

do conjunto de poderes, a operacionalizao tende a se concentrar na importncia de

uma nica varivel institucional deixando de lado outros componentes explicativos

(Chaisty, Cheeseman, & Power, 2012). Ao mesmo tempo, que se concentram

excessivamente na figura do presidente e nos seus poderes, deixam de lado o

Congresso, pois o foco recai nos meios utilizados pelo Executivo para anular os

interesses particulares que guiariam a ao dos parlamentares. Se levada ao extremo,

resultaria dessa lgica que os poderes do presidente retirariam qualquer possibilidade de

ao do Legislativo. Mesmo quando a explicao partidria, ela tende a se concentrar

em como a centralizao do processo legislativo nas mos dos lderes partidrios

anularia os incentivos fragmentadores e personalistas do sistema eleitoral. Portanto,

mesmo que hoje reconheamos a governabilidade como um fato, esta parece ser

assegurada a despeito do Legislativo, por meio da sua neutralizao.

A discusso em torno do significado das medidas provisrias exemplifica claramente a

viso que se tem do Legislativo brasileiro. Grande parte do debate em torno do tema

dedicado a entender se o Legislativo abdica ou no do seu poder de legislar em favor do

Executivo (Amorim Neto & Tafner, 2002; Figueiredo & Limongi, 1997). As concluses

a que chegam os autores so dispares e substantivos como usurpao, abdicao e

delegao so utilizados para se referir ao modus operandi da relao entre Executivo e

Legislativo. Em nenhum das abordagens considera-se a importncia do processo de

reviso de polticas que acontece no interior do Legislativo.

Mas como afirma Aldrich (2006) no Legislativo que a democracia acontece, no

Legislativo que os interesses se cruzam e eventualmente se chocam, onde o debate

poltico se torna pblico. Mas qual o papel do Legislativo brasileiro em um ambiente

institucional que favorece o Poder Executivo? Esse artigo dedicado a responder essa

pergunta. O objetivo entender qual o papel do Legislativo na produo de legal, em

um sistema poltico que fornece ao Executivo inmeros poderes de agenda que acabam

por desequilibrar a relao entre os Poderes.

Como veremos, diferente do que se pode imaginar, nenhum dos recursos a disposio

do Executivo capaz de impedir a participao ativa do Legislativo no processo de

produo de leis. Para demonstrar esse ponto analisarei as emendas e substitutivos

apresentados aos projetos de lei ordinria (PL), as medidas provisrias (MPV) e aos

projetos de lei complementar (PLP) enviados pelo Executivo durante os governos

Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva que sofreram algum tipo de

veto2, total ou parcial. Com isso o que se pretende mostrar que as taxas elevadas de

sucesso e de dominncia do Executivo no informam o alto grau de participao do

Legislativo na produo legal do pas.

Executivo e Legislativo na produo de polticas

Qual o papel do Legislativo na feitura de polticas? A consulta a qualquer manual nos

d uma reposta simples e direta para esta questo, qual seja: o papel do legislativo

elaborar leis. A complementao bvia a est resposta : cabe ao Executivo

2
Foram escolhidas as matrias que sofreram algum tipo de veto, pois so essas que tornam explcito um
possvel conflito entre Executivo e Legislativo.
implementar as leis elaboradas pelo Legislativo. Mas sabemos que a relao entre os

Poderes muito mais complexa e que a separao dos Poderes exige um grau razovel

de sobreposio das capacidades institucionais dos mesmos (Cameron, 2000, p. 13). Em

sistemas presidencialistas a depender dos poderes do Executivo, essas funes

sobrepostas so acompanhadas de recursos institucionais que acabam por dar

preferncia no processo legislativo para as matrias de um dos Poderes.

Esse parece ser o caso do Brasil, onde a Constituinte de 1988 determinou uma que o

Poder Executivo pode unilateralmente determinar que suas matrias passem na frente

dos demais projetos. A utilizao das medidas provisrias e a urgncia Constitucional3

permitem ao Executivo colocar na pauta do Legislativo os projetos de sua preferncia,

dada a ampla utilizao, em especial das medidas provisrias, a agenda do Legislativo

est constantemente sobrecarregada de propostas do Poder Executivo.

Para alm dos poderes de agenda exclusivos do Executivo, tambm o Legislativo em

virtude da formao de coalizes majoritrias trabalha para a aprovao da agenda do

Executivo atribuindo urgncia do Legislativo em maior nmero para os projetos do

Executivo do que para seus prprios projetos (Figueiredo & Limongi, 1999).

Como consequncia desses recursos as taxas de dominncia do Executivo so cerca de

80%. Ou seja, Legislativo brasileiro responsvel apenas 20% dos projetos

transformados em Lei entre 1988 e 2010. So esses nmeros que levam a cincia

poltica brasileira a questionar se o Legislativo no est abrindo mo da sua capacidade

de legislar.

Mas as taxas de dominncia, ou seja, a porcentagem de projetos transformados

em Lei com origem em cada um dos Poderes, no informa de maneira precisa o

3
Determinada pelo artigo 64 da Constituio Federal.
tamanho da participao na produo legal de cada Poder. A questo a ser considerada

quando o Executivo envia um projeto ao Legislativo se inicia um intenso processo de

negociao em torno da proposta, que pode envolver a modificao do mesmo. Nesse

ltimo caso, ainda que o Legislativo no tenha proposto um determinado projeto, as

alteraes realizadas por emendamento e por substitutivos podem ser de tal forma

significativas que seria injusto contabilizarmos o projeto como sendo o mesmo que foi

originado no Poder Executivo. Mas como medir o grau de alterao que sofrem os

projetos do Executivo no Legislativo?

Um projeto enviado pelo Executivo, no interior das Casas, passar por comisses onde

ser avaliado sob a coordenao de um relator nomeado pela presidncia da comisso,

com anuncia dos lderes partidrios. Durante esse processo, novas informaes sobre a

matria so produzidas e os parlamentares apresentaro os pontos de discordncia em

relao proposta original do Executivo. Eventualmente, a sociedade civil se

manifestar sobre a temtica. Segue-se, ento, um intenso processo de barganha. O

Legislativo um espao privilegiado de deliberao dos projetos, onde no s ministros

e tcnicos do governo manifestam suas preferncias. Isto , ao dar entrada no

Congresso, a matria se torna pblica e oposio, coalizo e a sociedade civil entram no

debate. O Legislativo , ento, a arena onde se constri o consenso necessrio entre a

maioria para a aprovao da matria, consenso construdo atravs do processo de

alterao.

Deputados e senadores, cada um em seu turno do processo legislativo, podem

apresentar emendas ao projeto, podendo inserir, retirar, modificar, substituir ou

aglutinar dispositivos. As emendas podem ser aplicadas a pequenas partes do projeto,

mesmo a palavras. Tambm podem ser apresentadas emendas as emendas e, nesse caso,

teramos uma subemenda. E, por fim, o relator pode apresentar um substitutivo, ou seja,
um novo projeto que substitui o texto do anterior. No substitutivo, o relator pode

retomar em parte o projeto original, ou reescrev-lo inteiramente, seja incorporando

emendas de outros parlamentares ou as suas prprias.

Os legisladores tm poucas restries no tocante apresentao de emendas. As

restries que existem dizem respeito ao momento em que as emendas podem ser

apresentadas. Mesmos os projetos com ritos de tramitao extraordinrios, com

urgncia ou MPVs (medidas provisrias) esto sujeitas ao emendamento de todos os

parlamentares.

Em projetos com tramitao ordinria, podem apresentar emendas ao projeto qualquer

membro da comisso temtica que ir debat-lo. Depois de oferecido o parecer pela

comisso em um prazo de cinco dias teis no Senado ou cinco sesses na Cmara

, qualquer parlamentar pode apresentar emendas. Essas emendas voltam s comisses

para que o relator d seu parecer sobre elas. Em projetos com tramitao

extraordinria4, qualquer legislador pode apresentar emendas nas comisses, antes que

essas tenham deliberado e oferecido parecer a sobre a matria.

Dadas as regras institucionais, os custos para a apresentao de emendas so

baixssimos. Assim sendo, qualquer deputado ou senador insatisfeito com a proposta

enviada pelo Executivo pode propor modificaes mesma. Propor, mas no

necessariamente aprovar. Aprovar uma segunda etapa, que exige coordenao e

formao de maiorias. Mas, como medir as alteraes do Legislativo?

Metodologia

4
Projetos de cdigo, com urgncia, MPVs, ou tramitando com poder terminativo ou conclusivo, na
Cmara. Projetos que tramitam com poder terminativo podem ser aprovados no interior da comisso sem
ter que passar pelo plenrio da casa em que tramitam.
Anlises empregadas para entender o processo de alterao nos Legislativos, ou mesmo

do texto constitucional, costumam utilizar a contagem de artigos (Martin & Vanberg,

2011), de palavras, ou a contagem de emendas (R. Freitas, 2010; Silva & Arajo, 2012).

O livro de Martin e Vanberg, por exemplo, busca medir as alteraes propostas a um

projeto comparando o nmero de artigos originais com o nmero de artigos finais. R.

Freitas, verifica quais emendas foram aprovadas e quantifica projetos modificados.

Silva e Arajo, por sua vez, analisam a atratividade de um projeto a partir da razo entre

nmero de emendas apresentado e nmero de artigos do projeto original.

Os prprios autores dos trs trabalhos citados acima apresentam as limitaes dos

mtodos por eles empregados, que perdem muito das nuanas do processo legislativo. A

comparao do nmero de artigos originais e finais dos projetos no permite que se

avalie o volume real de alteraes. Com exemplo, pode-se imaginar um projeto ao qual

foram adicionados dois artigos e suprimidos outros dois; na comparao entre projeto

original e final teramos, como resultado, zero modificaes, ou seja, pareceria que o

Legislativo no fez nenhuma alterao quando, na verdade, ele o fez. Essa metodologia

tambm no permite que identifiquemos quem o autor de cada uma das modificaes

e seus partidos. O que, por sua vez, inviabiliza que vejamos a posio dos atores na

conformao do consenso necessrio.

A anlise do nmero de emendas aprovadas, ou seja, inseridas no texto final da lei, se,

por um lado, permite a identificao do autor das alteraes, por outro, no permite

avaliar o tamanho da alterao que o projeto sofreu. Uma emenda pode modificar muito

pouco um projeto, ou pode fazer modificaes significativas. Uma emenda

modificativa, por exemplo, pode apenas fazer pequenas alteraes no texto, sem, no

entanto, alterar o sentido do que est sendo proposto, por vezes sem fazer nenhuma

alterao de fato no que est sendo proposto. Emenda uma unidade que no permite
comparao e no mede o que se quer medir; isto , quanto o projeto original alterado.

Precisamos, ento, decompor o projeto original em unidades bsicas, contrapondo-o ao

projeto que foi aprovado.

Para tanto, fiz uso da metodologia desenvolvida por Arantes e Couto (2009, 2010) para

analise constitucional. Os autores separaram o texto constitucional em dispositivos, que

so:

[...] a unidade bsica que compe o texto constitucional.

Examinamos artigos, pargrafos, incisos e alneas que formam a
Constituio, decompondo-os e algumas vezes agrupando-os at que seja
possvel circunscrever o elemento constitucional que est sendo
veiculado (Arantes & Couto, 2009, p. 48).

Recorri ao mesmo mtodo, decompondo cada matria apresentada pelo Executivo em

dispositivos e procurando identificar a menor unidade legal possvel que contenha

elementos legais. O projeto assim destrinchado foi comparado ao projeto que saiu do

Legislativo, decomposto pelo mesmo mtodo, rumo sano presidencial. Assim, foi

possvel identificar uma a uma as alteraes realizadas pelo Legislativo.

Feito isso, foi preciso identificar o autor5 de cada uma das modificaes6, bem como as

caractersticas do dispositivo que este autor modifica, como o tipo de dispositivo, sua

abrangncia, e se o seu contedo se relaciona ao contedo da matria, entre outras. Para

isso comparou-se cada uma das modificaes com todas as emendas e substitutivos7

5
Embora o trabalho tenha sido minucioso, quanto mais antigo o projeto maior a dificuldade de
identificar qual o autor da proposta. Em diversos casos, na Cmara e, especialmente no Senado, as
emendas aparecem listadas, sem que se apresente a autoria delas. Esses casos so contabilizados como
modificaes, mas no so analisados quando tratamos da autoria, eles representam 0,2% do total de
casos analisados.
6
As emendas de redao que visam apenas corrigir vcios no texto no foram consideradas modificaes.
7
Caso seja, apresentado um substitutivo, compara-se o substitutivo com o contedo das emendas, quando
uma emenda de um parlamentar foi incorporada ao substitutivo, esse dispositivo tem como autoria o
parlamentar e no o relator.
apresentados ao projeto na Cmara dos Deputados, e repetindo-se, depois, o processo,

no Senado Federal.

Por ltimo, comparou-se o projeto final que saiu do Congresso com os vetos

presidenciais8. Com isso, o que se pretendeu foi mapear a participao de cada partido,

de cada Casa Legislativa e de cada poder em cada uma das propostas do Executivo.

Bem como foi possvel identificar os pontos exatos dos projetos onde existem

divergncias entre Executivo e Legislativo.

Vejamos, por exemplo, a Lei n 11.648 de 20089. Em sua verso final, a lei possua sete

artigos. O projeto original enviado a Cmara possua cinco artigos. Ao ser enviado a

presidncia possua oito artigos, tendo sido um deles vetado, o que levou a contagem

final de sete artigos.

Se levarmos em conta apenas a contagem dos artigos, afirmaramos que o Legislativo,

ao inserir trs artigos, modificou uma porcentagem significativa da lei. No entanto, essa

seria uma anlise precipitada.

A mencionada lei possui inmeros incisos, pargrafos e alneas. Se classificarmos a lei

por nmero de dispositivos veremos que a lei original possui 36 dispositivos. O

Congresso alterou, acrescentou e/ou retirou sete dispositivos da matria. O presidente

vetou um dispositivo. A separao da matria na menor unidade possvel permite que

dimensionemos corretamente a contribuio de cada um dos poderes ao projeto.

Permite, portanto, uma anlise mais detalhada e precisa das modificaes, evitando as

8
O trabalho minucioso de coleta dos dados no seria possvel sem a ajuda de Guilherme Pinheiro Guedes,
Guilherme Zanelato Corra e Samir Luna de Almeida, mas especialmente de Andra Junqueira Machado.
9
A Lei n. 11.648/2008 fez o reconhecimento formal das Centrais Sindicais no Brasil, enquanto entidades
associativas de direito privado de representao geral dos trabalhadores, constitudas em mbito nacional.
dificuldades notadas em trabalhos que recorrem contagem de artigos, palavras e

mesmo emendas.

O mtodo permite, ainda, que identifiquemos exatamente quem o autor de cada

modificao. Novamente, a ttulo de exemplificao, pode-se imaginar que, em um

determinado projeto, dois deputados alterem um artigo, acrescentando, cada um deles,

uma alnea. Ao considerar-se apenas o nmero de artigos modificados, a mincia da

alterao seria perdida. Aqui no s se perderia o nmero real de modificaes, mas

tambm ter-se-ia dificuldade de atribuir a autoria das alteraes. Esse caso pode ser

exemplificado com a Lei n 12.350 de 201010. A medida provisria enviada pelo

Executivo ao Legislativo sofreu alterao em 282 dispositivos. Somente ao artigo 18

foram feitas quatro alteraes, trs delas feitas pelo deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP)

e uma pelo deputado Jos Rocha (PR/BA). Neste caso, alm de permitir a identificao

do autor do dispositivo, a metodologia tambm permite identificar quais alteraes

foram objeto do veto presidencial. No caso citado, dentro do artigo 18, apenas um

dispositivo foi vetado, a saber, o proposto pelo deputado Jos Rocha.

Acredito que a anlise por meio dos dispositivos a medida mais adequada para avaliar

no s a alterao em si, mas tambm o impacto dela no texto, sem perder a autoria de

cada alterao. Permite, assim, reconstruir o caminho de cada projeto no interior do

Legislativo e, ainda, entender como os legisladores e o Executivo constroem o consenso

necessrio que leva aos altos ndices de disciplina e aprovao em plenrio.

O grau de detalhamento da metodologia, por um lado, traz grandes vantagens do ponto

de vista analtico. Por outro, contudo, impe ao pesquisador um esforo enorme na

10
A Lei n 12.350 de 2010 regula medidas tributrias referentes realizao, no Brasil, da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014 e promove desonerao tributria de subvenes
governamentais destinadas ao fomento das atividades de pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
inovao tecnolgica nas empresas.
coleta dos dados. Por esse motivo, foi feito um recorte. Assim, meu universo de anlise

foram os projetos do Executivo que sofreram algum tipo de veto 11, parcial ou total.

Essas so certamente as matrias mais conflituosas ou as nicas onde o conflito entre

Executivo e Legislativo explicito e mensurvel. Usando a metodologia de anlise de

dispositivos nos projetos vetados foi possvel identificar a menor unidade possvel da lei

que gerou conflito no interior do Legislativo, seja entre os partidos que compem a

coalizo, seja entre coalizo e oposio; ao mesmo tempo em que tornou-se possvel

identificar exatamente quais alteraes do Legislativo que divergiram das preferncias

originais do Presidente. Ou seja, atravs dos projetos vetados foi possvel entender o

papel do Legislativo na resoluo de conflitos no interior da coalizo, ao mesmo tempo

em que foi possvel perceber onde conflitos no foram suficientemente bem resolvidos,

levando ao veto presidencial. Podemos, ento, visualizar cada uma das etapas do

processo legislativo, da apresentao do projeto original ao veto.

Foram analisadas as matrias com origem no Executivo que foram apresentadas e

aprovadas entre 01/01/1995 incio do governo Fernando Henrique Cardoso e

31/12/2010 final do governo Lus Incio Lula da Silva. O recorte no governo FHC e

Lula tm dois motivos, um terico e outro prtico. O primeiro que FHC foi o primeiro

presidente ps-constituinte a encerrar seu mandato, o que, por si s, j reflete um

momento mais estvel do sistema poltico brasileiro. Em razo disso, questes

conjunturais afetam menos o dia a dia da poltica, permitindo uma anlise mais

abrangente do funcionamento do sistema poltico. A razo prtica est na especificidade

dos dados coletados: nos projetos mais antigos, a Cmara e o Senado no

disponibilizam a informao completa da tramitao, ou dos textos aliados aos projetos,

11
Os projetos vetados so aqueles onde o conflito entre Executivo e Legislativo evidente, dessa forma
possvel avaliar no s se o Legislativo modifica os projetos, mas tambm entender como o Executivo
reage a essas modificaes. Agradeo ao Patrick Silva pela ideia.
nem mesmo nos Dirios das casas, o que dificulta enormemente, quando no

inviabiliza, a identificao de autoria das emendas. As espcies normativas que

compem a amostra so: MPVs (Medidas Provisrias) ps-Emenda Constitucional (EC)

32 de 2001, PLs (projetos de Lei Ordinria) e PLPs (projetos de Lei Complementar)12.

Universo de Anlise

Antes de partimos para a anlise dos dados recolhidos preciso chamar a ateno para

os termos foram usados na anlise desse ponto em diante. A unidade de anlise

primordial so os dispositivos, mas, como apresentado anteriormente, chamei de

dispositivo a menor unidade de um projeto (ou de uma Lei) que ainda possui contedo

legal.

Os dispositivos foram contabilizados em cada uma das etapas do processo Legislativo e,

nesse sentido, preciso diferenciar proposta de resultado. Quando o Executivo manda

um projeto ao Legislativo ele possui um nmero determinado de dispositivos, os quais

refletem a preferncia do Executivo. Esse projeto pode ser alterado no interior do

Legislativo, como mencionado anteriormente, atravs da apresentao de emendas ou

12
As MPVs anteriores s modificaes no rito de tramitao regulado pela EC 32 no foram includas por
dois motivos: o primeiro, a dificuldade de localizar a informao necessria nos documentos
disponibilizados pelo Senado Federal , os textos originais das medidas, bem como as alteraes que o
Presidente faz a cada reedio muitas vezes sequer so encontrados, mas difcil ainda encontrar as
emendas oferecidas a essas medidas. O segundo motivo diz respeito dificuldade imposta pelo prprio
processo de tramitao das matrias, uma vez que a possibilidade de reedio das medidas tornou muito
difcil identificar se o autor das modificaes o Presidente ou o Legislativo. Isso porque, na poca, o
Presidente a cada reedio podia decidir modificar o projeto originalmente enviado. PLNs (projetos de
Lei Oramentria) tambm no foram analisados. PLNs regem o oramento da Unio, tratam de
remanejamento de verbas, abertura de crdito extraordinrio, do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da prpria lei oramentria anual. Dada sua especificidade, ou seja, dado que so leis
cujo efeito cessa aps sua aplicao, decidi no inclu-los, sendo esse um universo a parte que pede
estudo especfico. PECs (propostas de Emenda Constituio) no entram no recorte, por no poderem
ser objeto de veto.
de um substitutivo. As alteraes propostas, por sua vez, no se resumem incluso de

novos contedos. Assim, os dispositivos podem ser divididos em13:

1. Aditivos propem novo contedo a um determinado projeto, ou seja, propem

artigos, incisos, pargrafos, alneas novas;

2. Modificativos modificam contedo existente no projeto original, ou seja,

reformula um determinado artigo de forma que no o descaracterize;

3. Supressivos suprimem artigos, incisos, alneas ou pargrafos do projeto

original.

Ou seja, quando os dispositivos propostos pelo Executivo chegam ao Legislativo, este

ltimo no s pode acrescentar outros dispositivos, como tambm pode retirar ou

modificar parte dos dispositivos desejados pelo Executivo. Passado o trmite no

Legislativo, se aprovado, o projeto vai sano presidencial. O presidente pode vetar o

contedo proposto e/ou modificado no interior do Legislativo, como tambm pode vetar

os artigos propostos por ele mesmo. S aps o veto presidencial temos o resultado final.

Com a Lei promulgada possvel traar o caminho inverso e verificar quantos

13
O artigo 118 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados define os tipos de emendas que podem
ser apresentados como supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. No mesmo
artigo cada tipo de emenda definido como: supressiva a que manda erradicar qualquer parte de outra
proposio; aglutinativa a que resulta da fuso de outras emendas, ou destas com o texto, por transao
tendente aproximao dos respectivos objetos; emenda substitutiva a apresentada como sucednea a
parte de outra proposio, denominando-se substitutivo quando a alterar, substancial ou formalmente,
em seu conjunto; considera-se formal a alterao que vise exclusivamente ao aperfeioamento da tcnica
legislativa; modificativa a que altera a proposio sem a modificar substancialmente e aditiva a que se
acrescenta a outra proposio. Usei esses critrios para definir cada tipo de alterao, no entanto, no
foram encontradas emendas aglutinativas, nem substitutivas. Embora no ltimo caso, ocorreram diversos
substitutivos propostos pelos relatores, nesse caso, como analiso dispositivo a dispositivo do relator,
considerei o efeito de cada dispositivo individualmente, e os classifiquei como aditivo, quando o texto
no estava presente no projeto original; supressivo, quando o dispositivo foi retirado do texto original;
modificativo, quando estava presente, mas seu contedo foi modificado mantendo o contedo original
proposto pelo Executivo. Como j foi mencionado, tomei o cuidado de separar o que era contedo
inserido pelo relator, do que era contedo presente em emendas de quaisquer tipos incorporadas ao
projeto pelo relator. Ressaltamos esse ponto toda vez que uma emenda de igual contedo apareceu no
substitutivo do relator e, ainda que o relator no tenha explicitado sua incorporao, considerei que o
autor da alterao foi o parlamentar que props a emenda e no o relator.
dispositivos desejados pelo Executivo e quantos desejados pelo Legislativo esto

contidos no texto legal.

Separando, ento, preferncias de resultados, ao longo do trabalho e nas tabelas fiz

referncia aos dispositivos em termos de cinco categorias, quais sejam, os dispositivos

do Executivo, os dispositivos do Legislativo e dispositivos na Lei. Essa ltima

categoria, no entanto, envolve outras duas: os dispositivos do Executivo e os do

Legislativo no texto legal.

Temos ento:

1. Os dispositivos do Executivo so os que constavam no projeto que foi enviado

pelo Executivo ao Legislativo, constituindo, portanto, as preferncias do

Executivo, contabilizados antes de qualquer ao do Legislativo;

2. Os dispositivos do Legislativo so aqueles que foram adicionados, suprimidos,

ou modificados no interior do Legislativo. Constituem uma medida que

contempla os diferentes tipos de alteraes que o Legislativo pde fazer,

contabilizadas antes do veto. Ou seja, apontam as preferncias do Legislativo;

3. Os dispositivos na Lei so os dispositivos finais, retiradas as supresses do

Legislativo e os vetos presidenciais. Constituem o resultado, ou seja, aqueles

dispositivos que sobreviveram a todo o processo e passaram a integrar a

legislao. Para que fique claro, os dispositivos na Lei so aqueles que vieram

do Executivo e no foram alterados no Legislativo, somados aos adicionados

pelo Legislativo, retirados os vetos presidenciais. Esses podem ser divididos em

duas categorias:
 3.1. Dispositivos do Executivo na Lei so aqueles que constavam

no projeto original do presidente e no sofreram nenhum tipo de alterao no

interior do Legislativo, tampouco foram vetados;

3.2. Dispositivos do Legislativo na Lei so aqueles que sofreram

alteraes, foram adicionados ou modificados no interior do legislativo14,

mas no foram vetados pelo Executivo.

Na Tabela 1, podemos observar o universo de anlise, sendo possvel visualizar o

nmero de projetos analisados separados por espcie. Como vemos foram analisados

179 projetos, dos quais 178 viraram Lei e um foi totalmente vetado. Esse conjunto de

projetos representa cerca de 15% do total de projetos enviados pelo Executivo ao

Legislativo. Embora o nmero de projetos em cada grupo varie, quando separadas por

espcie normativa, as amostras esto razoavelmente equilibradas e representam 15% do

total de MPVs enviadas, 12% dos PLs e 21% de PLPs.

Tabela 1 Universo de anlise: nmero de projetos e dispositivos por categoria

Nmero de Nmero de
Nmero de Dispositivos na
Tipo de projeto dispositivos do dispositivos do
projetos Lei
Executivo Legislativo
MPV 101 10451 5599 13863
PL. 70 5120 3275 6062
PLP 8 1307 1855 1450
Total 179 16878 10729 21375
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Na tabela 1 tambm possvel observar o nmero de dispositivos do Executivo, ou seja,

aqueles que constavam nos 179 projetos originais enviados pelo Executivo; o nmero

total de dispositivos do Legislativo, que so aqueles alterados pelo Congresso; e o total

de dispositivos da Lei, quais sejam, aqueles que restaram no texto transformado em

norma jurdica. Mas, como observado acima, os dispositivos apresentados nessa tabela

14
Notem que aqui nessa categoria, obviamente, no so contabilizados os suprimidos.
so um indicativo de atividade, mas no de contribuio para o texto legal. Em outras

palavras, no possvel somar os dispositivos do Legislativo aos do Executivo e

verificar o nmero total de dispositivos da Lei, uma vez que os dispositivos do

Legislativo so a soma dos vrios tipos de ao, que incluem a retirada de dispositivos

do projeto que d origem a Lei.

Conforme se observa, o nmero de alteraes feitas no interior do Legislativo bastante

grande. O que por si s demonstra o volume da participao do Legislativo na definio

das polticas. Mas tambm possvel observar que o nmero de dispositivos alterados

alto, independentemente do rito de tramitao da proposta. Mesmo as MPVs, onde

parlamentares tm pouco tempo para avaliao do projeto, no passam ilesas pelo

Legislativo. Esse ponto ser discutido mais frente, sendo aqui importante reter qual o

universo de anlise e, como j mostra a tabela 1, que nem sempre uma alterao do

Legislativo acrescenta dispositivos ao projeto Executivo.

Assim, o Legislativo prope novo contedo (dispositivo aditivo), veta o contedo

existente (dispositivo supressivo), ou modifica o que o Executivo props (dispositivo

modificativo). No Grfico 1, pode-se observar os dispositivos do Legislativo separados

por tipo de alterao, completando o universo no qual se concentrar a anlise. O que se

observa que grande parte dos dispositivos do Legislativo, em nmero de 7638, inclui

contedo novo aos projetos do Executivo, sendo aditivos, portanto. Mas parte

significativa do trabalho no sentido de retirar contedo existente dos projetos do

Executivo, com 1901 dispositivos do Executivo tendo sido retirados dos projetos

originais (supressivos). Por fim, os dispositivos modificativos so em nmero de 1191.

Assim, deste ponto em diante, ao mencionar dispositivos do Legislativo, importante

ter em mente que no se est falando somente de incluso, mas tambm de modificao

e supresso.
 Grfico 1 - Dispositivos por tipo de alterao
8,000
6,000
4,000
2,000

Aditiva Modificativa Supressiva

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

preciso ainda ressaltar que a distribuio dos dispositivos no uniforme. Em todos

os tipos de projeto temos casos desviantes, seja no nmero de dispositivos do Executivo

enviados ao Legislativo, seja no nmero de alteraes observadas no Legislativo. No

Grfico 2 pode-se observar o nmero de dispositivos, do Executivo e do Legislativo,

por projeto em MPVs. O que se observa que 80% das MPVs chegam ao Legislativo

com o nmero de dispositivos entre 2 e 200, mas existem duas que chegam com algo

em torno de 800 dispositivos e um caso realmente extremo chega com 2147

dispositivos. Os dispositivos do Legislativo por projeto variam de 1 a 584, mas em

quase 90% dos projetos as alteraes vo de 1 a 100 dispositivos.

 Grfico 2 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (MPV)

MPV
Executivo Legislativo

100
90
80
70
60
Projetos (%)

50
40
30
20
10
0

200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2200

200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2200
0

0
Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Grfico 3 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PL)

PL
Executivo Legislativo
100
90
80
70
Projetos (%)

60
50
40
30
20
10
0

100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650

100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650
0

0
50

50

Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No grfico 3, observa-se o nmero de dispositivos, do Executivo e do Legislativo, por

projeto em PLs. O nmero de dispositivos, tanto do Executivo, como do Legislativo,

mais bem distribudo do que nas MPVs, mas ainda assim verifica-se que h uma

concentrao entre 3 e 100 nos do Executivo e entre 0 e 25 nos do Legislativo e alguns

poucos outliers, onde os dispositivos so maiores que 400. Aqui vale ressaltar que
 apenas 4 projetos na amostra no receberam nenhuma alterao no interior do

Legislativo, sendo todos PLs.

Grfico 4 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PLP)

PLP
Executivo Legislativo
100
90
80
70
60
Projetos (%)

50
40
30
20
10
0

100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1100
1200

100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1100
1200
0

Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Por fim, no Grfico 4, observamos o nmero de dispositivos em PLPs. Aqui

notamos que os dispositivos do Executivo se concentram entre 24 e 150, mas tambm
temos casos desviantes. Os do Legislativo concentram-se entre 22 e 250, havendo um
caso extremo de um projeto que recebeu mais de 1000 alteraes.

Anlise

Como vimos o nmero de alteraes do Legislativo no pequeno. Mas qual o impacto

dessas alteraes na produo legal? Afinal, no faz sentido nos concentrarmos nas

alteraes do Legislativo, se elas forem insignificantes. Ento a primeira pergunta a ser

feita : o quanto as alteraes do Legislativo afetam de fato a produo legal? Para

responder essa pergunta preciso entender o quanto cada Poder contribui para o texto

legal, para o que farei uso do que chamo de taxa de contribuio15.

O primeiro passo para entender o clculo da taxa separar as aes de cada Poder no

processo de formatao de um projeto em lei. Comeando pelo Executivo, temos que

esse Poder envia ao Legislativo um projeto que contm um determinado nmero de

dispositivos. Ao final do processo ele pode vetar tantos dispositivos quantos tiverem o

projeto enviado sano. Assim, as aes do Executivo sobre o texto legal podem ser

divididas em duas:

Dispositivos do Executivo (DE) constituem o input inicial16, ou seja, os dispositivos

presentes no projeto enviado ao Legislativo;

Dispositivos vetados (DV).

Os vetos, por sua vez, podem incidir sobre dispositivos do Legislativo e/ou sobre

dispositivos do prprio Executivo. A metodologia adotada permite identificar se o

Executivo veta dispositivos alterados no interior do Legislativo, ou se ele veta

dispositivos que constavam no projeto original que no foram alterados no interior do

Legislativo. Assim, os dispositivos vetados podem ser decompostos de acordo com seu

propositor, isto :

DV =VE + VL

Onde:

15
preciso ressaltar que a taxa de contribuio no uma medida de grau de atividade, ou de quantidade
de trabalho, nem to pouco de relevncia do trabalho de cada. uma medida quantitativa que informa
unicamente quantos de dispositivos que esto presentes no texto da Lei tiveram origem no Poder
Executivo e quantos foram inseridos no Poder Legislativo.
16
O input inicial do Executivo porque estou estudando apenas projetos com origem nesse Poder, mas a
metodologia tambm pode ser usada para entender os projetos com origem no Legislativo.
VE = Vetos do Executivo a dispositivos que constavam no projeto original;

VL = Vetos do Executivo a dispositivos do Legislativo.

O Legislativo, por seu turno, pode adicionar contedo novo ao projeto dispositivos

aditivos , pode suprimir contedo dos projetos dispositivos supressivos e/ou pode

modificar contedo dos projetos dispositivos modificativos. Assim, as aes do

Legislativo sobre o texto legal podem ser realizadas atravs dos dispositivos

adicionados aditivos (DLa) e dos dispositivos suprimidos supressivos (DLs) e/ou

dos dispositivos modificados modificativos (DLm).

Assim, o total de dispositivos no texto legal ou os dispositivos transformados em norma

jurdica (TDNJ) so representados como:

TDNJ = DE + DLa - DLs - DV

Onde:

DE = Dispositivos do Executivo (projeto original)

DLa = Dispositivos do Legislativo aditivos

DLs = Dispositivos do Legislativo supressivos

DV = Dispositivos vetados

A taxa de contribuio percentual do Executivo apresentada como:

CE = DE - DLs - DLm - VE/TDNJ *100

E, por fim, a taxa de contribuio percentual do Legislativo :

CL = DLa + DLm - VL/TDNJ *100

Para exemplificar, pode-se imaginar que um projeto enviado pelo Executivo com 24

dispositivos. Quando chega ao Legislativo so adicionados 8 dispositivos, 1 dispositivo

suprimido e 3 outros so modificados. O projeto vai sano presidencial e o

presidente veta 2 dispositivos do Executivo e 4 do Legislativo. Nesse caso o total de

vetos, seria:

DV = 2 + 4 = 6

O total de dispositivos na norma jurdica seria:

TDNJ = 24 + 8 - 1 - 6 = 25

A taxa de contribuio do Executivo seria:

CE = 24 - 1 - 3 - 2/25 *100 = 72

A taxa de contribuio do Legislativo seria:

CL = 8 + 3 - 4/25 *100 = 28

Na Tabela 2, podemos observar a contribuio mdia do Executivo e do Legislativo s

leis promulgadas17. Observa-se que a contribuio do Legislativo significativa: em

mdia 36% do texto das Leis so produzidos no interior do Legislativo, ao passo que o

Executivo contribui com cerca de 64% do texto legal. Observa-se tambm que essa

contribuio varia significativamente entre os tipos de projeto. Em PLPs, as mdias de

contribuio se invertem, com o Executivo contribuindo com 33,5% do contedo legal e

o Legislativo com 66,5%.

17
Para facilitar a fluncia do texto no relembro o leitor a cada momento que o meu universo est restrito
as leis iniciadas pelo Executivo e vetadas total ou parcialmente.
 Tabela 2 - Contribuio Mdia do Executivo e do Legislativo Lei

Nmero de Dispositivos Taxa de Contribuio

Tipo de Nmero de Dispositivos
na Lei (Mdia Percentual por Lei)
Projeto
Executivo Legislativo Executivo Legislativo Executivo Legislativo
MPV 10451 5599 9399 4469 60,8 39,2
PL 5120 3275 3843 2219 71,3 28,7
PLP 1307 1855 456 994 33,5 66,5
Total 16878 10729 13698 7682 64,1 35,9
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Novamente, cabe destacar que mesmo nas medidas provisrias vistas como expresso

exclusiva da vontade do Presidente, como uma arma de que ele se utilizaria para impor

a sua vontade ao Legislativo , so objeto de contribuio expressiva do Legislativo. O

Legislativo responsvel por 40% do texto das leis geradas por esse tipo de projeto. Ou

seja, o presidente no governa sozinho ou capaz de impor a sua vontade ao

Legislativo, nem mesmo editando medidas provisrias. E o Poder Legislativo, ainda que

sob estas condies extremas, de forma alguma levado inao ou submisso.

Existe uma enorme variao na contribuio de cada Poder quando os projetos so

desagregados e tomados separadamente. No grfico 5, possvel observar essa variao.

O que se verifica que a contribuio dos dois Poderes varia de 0 a 100%. No h

dvidas de que, em termos quantitativos, o Executivo contribui mais. Contudo, a

contribuio do Legislativo est longe de ser a esperada, em um contexto onde o

Executivo tratado como o nico ator relevante.

 Grfico 5 - Distribuio da contribuio dos poderes ao texto legal

Executivo Legislativo
20
15
Leis (%)

10
5
0

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Taxa de contribuio
Percentagem
normal taxa de contribuio

Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Essa anlise introdutria revela que embora a maior parte das leis seja oriunda de

projetos do Executivo, o Legislativo no se isenta de seu papel. Ele delibera sobre os

projetos e os altera quando entende que necessrio. E as alteraes tm impacto

considervel no ordenamento jurdico do pas.

Impacto dos poderes de agenda nas alteraes

De todo o exposto at aqui, fica claro que o Legislativo que a participao do

Legislativo no contedo das leis relevante. Nesta seo, analisaremos o impacto das

caractersticas dos tipos de projeto e dos poderes de agenda do Executivo e dos lderes

partidrios , sobre a capacidade de alterao do Legislativo.

Os trs tipos de projeto que esto sendo analisados guardam diferenas no tocante ao

seu contedo e sua tramitao. PLPs regulam a Constituio e, por conta disso,
necessitam de qurum qualificado para serem aprovadas, isto , apoio de maioria

absoluta dos parlamentares. Mesmo as alteraes ou as emendas18 apresentadas a esse

tipo de projeto para serem aprovadas necessitam da reunio de maiorias qualificadas, o

que implica que o custo de alterao maior. Projetos desse tipo, pelo menos primeira

vista, parecem ser mais complexos, mais longos e, por isso mesmo, tramitam por mais

tempo no Legislativo. MPVs19 tm um carter extraordinrio e, por sua natureza, tm

uma tramitao extremamente rpida: passam apenas por uma comisso especial,

formada ad hoc, sua votao em plenrio pode se pelo mtodo simblico ou nominal, e

sua aprovao exige apenas a maioria dos presentes votem sim20. PLs, por sua vez,

tramitam por muito mais tempo que as MPVs, mas muito menos que os PLPs.

Tramitam por no mnimo duas comisses21 e, como as medidas provisrias, no

precisam de qurum especial para serem aprovados. PLs e PLPs podem tramitar sob

regime de urgncia, seja por solicitao dos lderes partidrios22, seja por solicitao do

poder Executivo, nesse ltimo caso, por solicitao de urgncia constitucional23.

18
As emendas podem ser incorporadas ao projeto caso o relator faa um substitutivo. Uma vez
incorporada ao projeto, s necessrio reunir maioria uma nica vez. Ainda assim, no momento da
votao pode-se solicitar que pequenas partes do projeto sejam destacadas para votao em separado.
19
Const., art. 62.
20
Metade dos presentes, uma vez alcanado o qurum mnimo para a votao, que 50% dos membros
da Casa.
21
A distribuio dos projetos para as comisses responsabilidade da Presidncia de cada casa
Legislativa e feita segundo o tema do projeto. Projetos que envolvem mltiplas reas passam ento por
mais de uma comisso temtica, alm da comisso constitucional e, pela comisso financeira, caso
implique ou possa implicar em custos para Unio. Projetos muito complexos, que necessitariam da
avaliao de mais de trs comisses temticas, so avaliados por uma comisso especial, tambm
formada ad hoc. Quando o tema do projeto for de natureza constitucional, a CCJ ou CCJC, dar dois
pareceres ao mesmo, sobre a constitucionalidade e sobre o mrito, s nesse caso o projeto pode tramitar
em apenas uma comisso por casa, mas isso incomum.
22
O Regimento Interno do Senado Federal determina que uma vez concedida urgncia sobre um projeto
este pode entrar na pauta de votao na segunda ou na quarta sesso legislativa aps a concesso da
urgncia (RISF, Art. 345). O Regimento Interno da Cmara dos Deputados determina que concedida a
urgncia o projeto pode ser includo automaticamente na ordem do dia podendo ser deliberado e votado
imediatamente (RICD, Art. 155).
23
A urgncia constitucional pode ser solicitada unilateralmente pelo Executivo para os projetos de lei sua
inciativa em qualquer tempo. Caso o presidente solicite urgncia, o projeto tem que ser avaliado na
Cmara e no Senado em no mximo 45 dias, caso contrrio interrompe-se todas as demais deliberaes
legislativas da respectiva Casa (Const., art. 64).
No seria incorreto supor que o tempo que as matrias tramitam, sua complexidade e o

tipo de tramitao ao qual as matrias esto submetidas afetam a oportunidade dos

legisladores modificarem as propostas. Tambm no seria descabido imaginar que o

input inicial do Executivo afeta o nmero de alteraes: projetos muito grandes

ofereceriam mais material para ser modificado.

De fato, quando se observam as mdias de dispositivos do Executivo24, na Tabela 33,

verifica-se que h uma diferena entre o nmero de dispositivos enviados conforme o

tipo de projeto. PLPs chegam ao Legislativo com mais que o dobro dos dispositivos de

um PL e cerca de 50% mais dispositivos que uma MPV, respectivamente: 163,4, 73,1 e

103,5 dispositivos para cada um dos tipos de projeto. Mas, como vimos no captulo

anterior, a distribuio no uniforme e temos alguns outliers.

Entre as MPVs temos 12 outiliers, sendo o mais destacado a MPV25 que trata da

reformulao do plano de carreira e de gratificaes de diversos rgos do servio

pblico. Essa MPV foi enviada ao Legislativo com 2147 dispositivos. Retirando-a da

amostra, a mdia de dispositivos no projeto original cai para 83, bastante parecida com

PLs. Mas entre os PLs tambm temos 8 outliers. O PL26 que dispe sobre a gesto de

florestas pblicas para produo sustentvel, institui o Servio Florestal Brasileiro

(SFB) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), chegou ao

Legislativo com 429 dispositivos. Entre os PLPs, temos apenas um outlier, o PLP

transformado na Lei de Responsabilidade Fiscal27, que enviada pelo Executivo com

694 dispositivos. Por conta dos casos desviantes, as medianas so a melhor maneira de

avaliar os dados. Temos, ento, que as medianas dos dispositivos do Executivo so 29,
24
Relembrando os dispositivos do Executivo so aqueles que constavam no projeto original do presidente
quando este foi enviado ao Legislativo.
25
MPV 441 de 2008 que foi transformada na Lei 11907 de 2009.
26
O PL 4776 de 2005, transformado na Lei 11284/2006.
27
O PLP 18 de 1999 que transformado na Lei Complementar 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal impe limite aos gastos dos estados e muncipio.
39 e 77, em MPVs, PLs e PLPs, respectivamente. Ainda assim, PLPs chegam ao

Legislativo consideravelmente maiores que os outros dois tipos de projeto. Mas MPVs e

PLs, ainda que prximos, invertem suas posies.

Tabela 3 - Mdia de dispositivos por projeto

Nmero de Mdia de Desvio

Dispositivos Mediana Mnimo Mximo
projetos dispositivos padro
MPV
Executivo 103,5 249,3 29,0 2 2147
101
Legislativo 55,4 83,3 24,0 1 584
PL
Executivo 73,1 82,9 38,5 3 429
70
Legislativo 46,8 94,3 12,5 0 641
PLP
Executivo 163,4 224,9 76,5 24 694
8
Legislativo 231,9 360,1 114,5 22 1114
Mdia
Executivo 94,3 200,0 36,0 2 2147
179
Legislativo 59,9 117,7 22,0 0 1114
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Os projetos analisados receberam em mdia 60 alteraes no interior do Legislativo.

Mas, quando olhamos para os dispositivos do Legislativo, tambm temos casos

desviantes da mdia. Entre MPVs so 5 casos. Para exemplificar, a MPV 28 que prorroga

o prazo para opo pelo regime de Imposto de Renda retido na fonte de Pessoa Fsica

dos participantes de planos de benefcios, que recebeu 584 alteraes no interior do

Legislativo29. Entre PLs, temos 7 outliers, sendo o caso que se destaca o que trata da

reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de

Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-

Estrutura de Transportes. S este PL30 recebeu 641 alteraes no Legislativo. Entre os

28
MPV 255 de 2005, transformada na Lei Ordinria 11196/2005.
29
Novamente, quando tratamos de alteraes do Legislativo, esto inclusos, adio, modificao e
supresso.
30
PL 1615 de 1999 que foi Transformado na Lei Ordinria 10233/2001.
PLPs, temos aqui tambm s um caso, j enunciado acima: o projeto que trata da Lei de

Responsabilidade Fiscal sobre o qual foram feitas 1114 alteraes.

Dessa forma, tambm quando olhamos para alteraes, o mais indicado olhar para as

medianas. Ao separar os dispositivos do Legislativo por tipo de projeto, verificamos que

as medianas so: 12,5, 24 e 115 em PLs, MPVs e PLPs respectivamente. Como os PLPs

se destacam no tocante a alteraes, o custo de reunir maiorias deve, ento, ser

minimizado. O pouco tempo que os parlamentares tm para avaliar MPVs tambm no

parece ser um problema, uma vez que essas so mais alteradas que PLs. O curioso aqui

que PLs que tramitam por mais tempo do que MPVs, bem como no precisam de

maiorias nominais e qualificadas para serem aprovados, so os que menos recebem

alteraes.

Existe uma correlao31, ainda que pequena, entre o tamanho da proposta enviada e

nmero de alteraes, ou seja, entre nmero de dispositivos do Executivo e do

Legislativo. o que podemos observar no Grfico 6. Para permitir a visualizao das

variveis, foi utilizado o log das mesmas e no seus valores. O que o grfico informa

que o input inicial do Executivo impacta de maneira moderada as alteraes do

Legislativo ainda que haja projetos originalmente grandes que quase no receberam

alteraes no Legislativo, sendo o inverso tambm verdadeiro, ou seja, projetos que so

enviados pelo Executivo com um nmero pequeno de dispositivos e que so muito

alterados.

31
A correlao do nmero de dispositivos do Legislativo com os dispositivos do Executivo significativa
a 1% na taxa de 0,29, mas quando separamos por tipo de projeto o resultado diferente. PLPs so
significativos a 1% a taxa de 0,93. Em MPV a relao no significativa. PLs so significativos a 1%
0,53.
 Grfico 6 - Disperso do log dos dispositivos do Executivo e do Legislativo

8
6
4
2
0

0 2 4 6 8
Log Dispositivos do Executivo

MPV MPV PL PL PLP PLP

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Os tempos de tramitao de cada um dos tipos de projeto tambm so bastante

diferentes. PLPs so apreciados, em mdia, 882 dias, enquanto PLs tramitam em mdia

na metade dessse tempo, em 479 dias. A mdia de dias de tramitao das MPs,

obviamente, a menor de todas, 129 dias32. Mas haver uma relao entre o nmero de

dias de tramitao dos projetos com o nmero de alteraes?

No Grfico 7 podemos observar a razo entre o nmero de dispositivos alterados e o de

dias de tramitao no Legislativo. O que se observa que, relativizando-se as alteraes

do Legislativo pelos dias que cada proposio tramitou no Legislativo, o nvel das

alteraes nos diferentes projetos se aproxima, sendo as mdias das razes da ordem de

0,42 para MPVs, 0,14 para PLs e 0,46 para PLPs. Assim, sob essa tica, as alteraes

32
A mdia um pouco maior do que o que deveria ser o prazo mximo de tramitao, a saber: 120 dias.
Isto ocorre porque quando o Congresso Nacional entra em recesso o prazo das MPVs para de correr.
em MPVs e PLPs so aproximadamente da mesma magnitude e PLs continuam a ser os

menos alterados33.

Grfico 7 - Razo de dispositivos do Legislativo por dias tramitando

4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
.5
0

MPV PL. PLP

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O que fica patente no Grfico 7, bem como pela inexistncia de correlao entre dias

tramitando e alteraes a dispositivos do Legislativo, que o nmero de dias no uma

varivel importante para explicar alteraes nos projetos. Novamente, embora o

Legislativo tenha muito pouco tempo para avaliar MPVs, esse fator no suficiente

para impedir a deliberao e a avaliao das mesmas34. Nesse sentido, o debate sobre as

medidas provisrias serem abdicao ou delegao do Poder Legislativo deve ser

mitigado. Vale dizer, embora o Legislativo tenha fornecido ao Executivo um

33
A correlao entre as duas variveis, dispositivos do Legislativo e nmero de dias tramitando, no
significativa, nem com os casos agrupados, tampouco separando por tipo de projeto.
34
A anlise aqui quantitativa, no diz respeito a qualidade das alteraes, nem to pouco da deliberao.
Mas a qualidade no algo banal e deve ser discutido, uma vez que as MPV tem grande impacto no
ordenamento jurdico do pas. Mas esse no o objetivo deste trabalho.
instrumento extremamente poderoso35, as MPVs no constituem um cheque em branco.

Cada MPV no interior do Legislativo devidamente considerada, no havendo nenhum

impedimento para a ao dos parlamentares, seja no sentido de rejeit-la, alter-la ou

aprov-la.

Mas no podemos inferir que esse poder de agenda, as medidas provisrias, no tenha

nenhum efeito sobre as alteraes. Na tabela 4 podemos observar a distribuio dos

dispositivos por tipo de projeto e por tipo de alterao. Fica evidente que o tipo de

projeto importa para entendermos o tipo de alterao. Ainda que, no geral, grande parte

das alteraes propostas pelo Legislativo seja no sentido de incluir novo contedo nos

projetos, h uma variao significativa dos tipos de alteraes entre os tipos de projeto.

Enquanto parte importante das modificaes feitas em PLPs supressiva, esse tipo de

alteraes quase no ocorre em MPVs.

Tabela 4 - Dispositivos do Legislativo por tipo de projeto e tipo de alterao

Tipo de alterao
Tipo de
Total
Projeto Aditiva Modificativa Supressiva

81,5 11,8 6,8 100,0

MPV
(4563) (658) (378) (5599)
63,1 14,0 22,9 100,0
PL.
(2067) (457) (751) (3275)
54,2 4,1 41,7 100,0
PLP
(1006) (76) (773) (1855)
71,2 11,1 17,7 100,0
Total
(7636) (1191) (1902) (10729)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Devemos lembrar que MPVs mudam o status quo no momento de sua edio, ou seja,

antes do Congresso se manifestar sobre elas. Como bem argumentam Figueiredo e

35
Quem fornece ao Presidente poderes de agenda a Constituio, mas a Constituio foi escrita por
legisladores. Da mesma forma que esses poderes de agenda foram fornecidos por legisladores na
Constituio de 1988, eles podem ser retirados pelos legisladores. Basta que se renam maiorias.
Limongi (1999), ao mudarem o status quo, as MPVs interferem diretamente nas

preferncias dos parlamentares. O mesmo se pode dizer sobre as alteraes nas MPVs.

Uma vez que os parlamentares no esto lidando com uma possibilidade, mas com uma

poltica que j est em prtica, retirar um dispositivo de uma MPV mais custoso do

que de um PL ou de um PLP. Outro fator ainda deve ser considerado, quando os

parlamentares fazem uma alterao a uma MPV, devem tambm lidar com as

consequncias sobre as relaes jurdicas decorrentes da alterao da medida. O mesmo

ocorre quando o Congresso rejeita a MPV, sendo que, nesse caso, cabe ao Congresso

lidar com as consequncias da modificao legal causada pela rejeio da MPV.

Alm do poder de editar medidas provisrias, os legisladores brasileiros forneceram

outro tipo de poder de agenda ao Executivo. Como referido, o Executivo pode solicitar

que seus projetos sejam apreciados em regime de urgncia, sendo a solicitao do

Presidente unilateral, independente da anuncia do Legislativo, e passvel de ser

requerida em qualquer tempo, mesmo depois do projeto ter sido enviado ao Legislativo.

A urgncia pode ser solicitada para PLs e PLPs, mas, na prtica, nunca foi solicitada

para esse ltimo tipo de projeto. Quando requerida a urgncia, no h nenhum

impedimento formal ao emendamento, embora se reduza significativamente o tempo de

tramitao dos projetos. Caso a urgncia seja solicitada, cada casa do Legislativo tem 45

dias para apreciar o projeto, caso contrrio, assim como ocorre com a MPV, ele tranca

a pauta. Nesse sentido, h o encurtamento do tempo disponvel para avaliao dos

projetos, o que pode limitar a oportunidade de emendamento36. Embora no haja

correlao entre tempo de tramitao e alteraes, podemos ser mais rigorosos e

verificar o efeito desse poder de agenda sobre as alteraes.

36
importante destacar que a urgncia constitucional (urgncia do Presidente) muito pouco solicitada,
entre 1988 e 2011, foi solicitada apenas 3,6% dos projetos enviados pelo Presidente ao Legislativo. Entre
os projetos que estamos avaliando, os projetos vetados, a urgncia constitucional foi solicitada para 13%
dos projetos36, o que um indicativo do relevo desse conjunto.
Outro poder de agenda que poderia afetar a oportunidade de alterao do Legislativo a

urgncia dos lderes dessa vez no um poder do Presidente, mas dos lderes partidrios

no interior do Legislativo. O nmero de parlamentares necessrios para solicitar a

urgncia varia entre as casas e no interior delas, a depender do tipo de urgncia a ser

solicitada37. Mas o importante que, independentemente do tipo de urgncia, basta que

lderes representando o nmero determinado pelos Regimentos apoiem a solicitao

para que ele seja deliberada. Destaquemos esse ponto, cabe aos lderes38 a solicitao da

urgncia, mas ela necessariamente tem que ser deliberada pelo plenrio, ou seja, para

sua aprovao necessrio reunir maioria qualificada39. Reiterando, para que seja

aprovada a urgncia necessrio o consentimento da maioria do Legislativo.

A urgncia pode ser solicitada para PLs ou para PLPs e, se aprovada, o Regimento

Interno do Senado Federal determina que o projeto pode entrar na pauta de votao na

segunda ou na quarta sesso legislativa aps a concesso da urgncia, a depender do

relator da matria solicitar ou no prazo maior para sua avaliao (RISF, Art. 345). O

Regimento Interno da Cmara dos Deputados determina que, concedida a urgncia, o

projeto pode ser includo automaticamente na ordem do dia, podendo ser deliberado e

votado imediatamente (RICD, Art. 155). Tanto na Cmara quanto no Senado a

aprovao da urgncia do Legislativo permite a retirada do projeto das comisses, sem

que elas tenham deliberado sobre a matria. Assim, poderamos supor que projetos que

37
No Senado A urgncia pode ser proposta: I no caso do art. 336, I, pela Mesa, pela maioria dos
membros do Senado ou lderes que representem esse nmero; II no caso do art. 336, II, por dois teros
da composio do Senado ou lderes que representem esse nmero; III no caso do art. 336, III, por um
quarto da composio do Senado ou lderes que representem esse nmero; IV por comisso, nos casos
do art. 336, II e III; V pela Comisso de Assuntos Econmicos, quando se tratar de pedido de
autorizao para realizar operaes de crdito previstas nos arts. 28 (RISF, Art. 338). Na Cmara I
dois teros dos membros da Mesa, quando se tratar de matria da competncia desta; II um tero dos
membros da Cmara, ou Lderes que representem esse nmero; III dois teros dos membros de
comisso competente para opinar sobre o mrito da proposio( RICD, Art. 154 e 155).
38
Como vimos na nota 37, parlamentares tambm podem solicitar urgncia, desde que tenham o apoio
numrico necessrio, mas na prtica isso no ocorre. A urgncia sempre solicitada pelos lderes.
39
necessrio o mesmo qurum de PLPs, 50%+1 dos parlamentares.
tramitam nesse rito por poderem, em tese, ser retirados das comisses e terem seu

tempo de tramitao reduzido, poderiam limitar o processo de deliberao e,

consequentemente, a capacidade de emendamento dos legisladores.

Grfico 8 - Dispositivos por projeto e por urgncia

650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Sem Urgncia Urgncia do Executivo Urgncia do Legislativo

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 840 podemos observar a distribuio dos dispositivos em PLs, separados

pela incidncia ou no de urgncia e, nos casos em que ocorre, por urgncia

constitucional ou do Legislativo. O que se verifica que a ocorrncia ou no de

urgncia no afeta o nmero de alteraes realizadas no Legislativo. Nesse particular,

no importando o tipo de urgncia, os parlamentares continuam a exercer seu poder de

deliberar e modificar as propostas.

Poder positivo das Comisses

40
Todos os PLPs tramitaram com urgncia do Legislativo e nenhum tramitou com urgncia presidencial,
o que impossibilita a comparao do efeito da urgncia nesse tipo de projeto.
Muito relevo dado urgncia do Legislativo, como uma ferramenta que diminuiria o

poder das comisses de deliberarem sobre os projetos. Por esse motivo as comisses so

costumeiramente tratadas como sem importncia e fracas. Essa uma viso equivocada

do processo legislativo que tem como base uma nica regra, a saber: a possibilidade de

que, uma vez pedida urgncia legislativa para um projeto, esse possa ser retirado das

comisses sem deliberao das mesmas.

O argumento construdo contrastando o sistema de comisses brasileiro com o norte-

americano. Nos Estados Unidos, as comisses tm poder de vetar proposies nas suas

reas temticas (poder negativo). De forma rasa: se as comisses no deliberam sobre

uma proposio na sua rea, ele no pode ir ao plenrio e no h meio de retirar o

projeto da comisso41.

Dois pontos devem ser destacados: primeiro, a urgncia uma autorizao para a

retirada do projeto da comisso; e segundo, o fato de as comisses no terem poder

negativo, no implica que essas no sejam importantes para a definio dos contornos

que o projeto assume no interior do Legislativo. A comisso no tem poder negativo

ou seja, de engavetar a proposta negando a sua tramitao , mas no perde seu poder

positivo, isto , a capacidade de alterar o projeto.

Considerando os nicos dois tipos de projetos para o qual se pode pedir urgncia, PLs e

PLPs, verificamos que, entre 1988 e 2010, dos 1588 projetos transformados em Lei que

tramitaram em regime de urgncia, 878 foram ao plenrio aps a aprovao da urgncia.

Ou seja, 55% dos projetos no tiveram o parecer do relator aprovado no interior da

comisso. Os outros 710, apesar de tramitarem em regime de urgncia, tiveram o

41
Essa a viso tradicional do Legislativo norte americano. Na realidade, a maioria pode, por meio de
um requerimento (discharge petition), retirar as propostas da comisso. H controvrsias sobre o uso
desse tipo de requerimento. Conf. Krehbiel (1992) acerca desse assunto.
parecer do relator aprovado no interior da comisso antes de ir a plenrio. Em outras

palavras, 45% dos projetos foram deliberados no interior da comisso apesar da

urgncia42.

Na verdade, desse universo de 1588 projetos, para 344 deles a urgncia s foi pedida

quando o projeto j estava pronto para a pauta. Ou seja, depois que j havia terminado

todo o processo ordinrio de tramitao. A urgncia, antes de ser um instrumento para

lidar com comisses oposicionistas, ou um instrumento usado para anular a ao

individual dos parlamentares, , sim, um instrumento para levar o projeto para uma

ordem do dia que est abarrotada de projetos. Caso a urgncia no fosse solicitada para

esses projetos, eles seriam obrigados a esperar em uma fila, abaixo das MPVs, dos PLs

com urgncia constitucional e dos demais projetos com urgncia.

Esse, ento, o primeiro ponto a ser destacado: a urgncia uma autorizao. Vimos

acima que 22% dos projetos que tramitaram em regime de urgncia j tinham passado

por todo o rito de forma ordinria antes que a urgncia fosse solicitada. O requerimento

de urgncia, nesses casos, no tinha o objetivo de contornar legisladores oposicionistas.

A urgncia no constitui aqui um poder para oprimir ou inibir a ao dos parlamentares,

antes disso, um poder de agenda, utilizado para por em pauta um projeto.

O segundo ponto que, ainda que as comisses no tenham poder negativo, o poder

destacado do legislador deve ser o propositivo. No Brasil as comisses possuem fortes

poderes positivos. As comisses, enquanto corpo coletivo, podem pedir urgncia para

seus projetos, podem emendar projetos em plenrio mesmo quando o que for ser votado

42
Todos os dados apresentados tem como fonte o Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
seja sua redao final43, podem propor projetos, emendas ao oramento, entre outras

tantas atribuies e prerrogativas.

A incidncia ou no da urgncia, bem como a retirada ou no do projeto da comisso,

no informa de fato quanto poder positivo tem as comisses. Uma das maneiras de

avaliar o poder propositivo das comisses entendermos em que etapa do processo

legislativo as alteraes foram feitas. As emendas podem ser apresentadas s comisses

e em plenrio44. Ento, o primeiro passo entender em que momento a emenda

incorporada ao projeto. Como um mesmo projeto pode passar por mais de uma

comisso e receber dispositivos no plenrio e nas comisses, s possvel avaliar o

momento em que a alterao foi deliberada se consideramos os dispositivos e no o

projeto. Por esse motivo, a unidade de anlise da tabela 5 deixa de ser o projeto e passa

a ser o dispositivo.

Regimentalmente, uma emenda nomeada como de comisso quando esta delibera

sobre uma proposta. A tabela 5 mostra que quase 98% dos dispositivos de MPVs foram

nomeados como sendo da comisso especial45. Mas, na prtica, sabemos que as

43
O emendamento de projetos em plenrio limitado quando esses projetos esto sendo votados em
segundo turno ou quando o que est sendo votada a redao final. A emenda s considerada se for
proposta por comisso, ou subscrita por 1/5 da Casa ou lderes que representem esse nmero.
44
As emendas sero apresentadas nas comisses pelos membros da comisso em qualquer tempo. Por
todos os parlamentares aps a apreciao preliminar do relatrio do parecer, para projetos tramitando de
maneira ordinria. As emendas podem ser apresentadas em plenrio, mesmo que tenham sido rejeitadas
na comisso, desde que na apreciao, no interior da comisso a rejeio no tenha sido unnime. Caso a
matria esteja tramitando em regime de urgncia, s podem ser apresentadas emendas na etapa de
discusso e votao da matria em plenrio, se forem de comisses, ou tiverem apoio de 1/5 da casa ou
lderes que representem esse nmero. Mesmo para matrias tramitando em regime de urgncia no fica
dispensado o parecer do relator sobre as emendas apresentadas em plenrio (RICD Art. 120 e 121; RISF
Art. 232, 277). Caso sejam apresentadas emendas em plenrio o relator pode solicitar que a discusso do
projeto seja adiada para avalia-las, se entender que isso necessrio (RICD Art.157; RISF Art. 348).
45
Quando as comisses no so formadas, o plenrio das casas delibera primeiro sobre o parecer do
relator, depois sobre o mrito. Essas emendas, nomeadas como sendo da comisso, passaram
necessariamente pelo crivo do relator, como representante do corpo coletivo. O papel do relator no
aqui diminudo.
comisses especiais que deveriam avaliar as MPVs no se formam46, razo pela qual

devemos desconfiar da aplicao da regra determinada pelo regimento.

O que o Legislativo faz considerar o relator o representante do corpo coletivo. Ou

seja, o Poder Legislativo nomeia como emenda de comisso toda a emenda que foi

avaliada pelo relator antes da deliberao em plenrio. Assim, mesmo quando a

comisso especial que delibera sobre MP no se formou, o Legislativo considera que o

relator representante da mesma, se ele avaliou a emenda, ento a emenda nomeada

como de comisso. Mas podemos ser mais rigorosos, separando as emendas nomeadas

como de comisso e que foram deliberadas no interior da comisso das que no foram

deliberadas, embora tenham sido avaliadas pelo relator.

Seguindo o critrio anunciado, na Tabela 5 podemos observar em que etapa do processo

legislativo o dispositivo foi incorporado ao projeto. Aqueles dispositivos que o

Legislativo nomeou como sendo de comisso foram separados em dois. Os com

deliberao e os sem deliberao do corpo coletivo.

O que se observa que PLs e PLPs so alterados majoritariamente no interior das

comisses: respectivamente, 62% e 80% dos dispositivos do Legislativo no s foram

apresentados no interior das comisses, como tambm passaram por deliberao no

interior das mesmas. Ou seja, a urgncia que incide sobre esses tipos de projeto no

afeta o poder propositivo das comisses.

46
Em 2012, o Supremo Tribunal Federal determinou que as comisses especiais deveriam se formar e
avaliar as propostas. S a partir desse ano as comisses passaram a se formar de fato.
 Tabela 5 - Etapa da tramitao em que o dispositivo foi incorporado ao projeto

Comisso
Tipo do Sem
Plenrio Com Sem Total
projeto informao47
deliberao deliberao
100,0
MPV 0,9 0,0 97,6 1,5
(5600)
100,0
PL. 9,5 61,6 28,8 0,1
(3274)
100,0
PLP 19,8 80,2 0,0 0,0
(1855)
6,8 32,7 59,7 0,8 100,0
Total
(729) (3505) (6410) (85) (10729)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

As comisses tm um papel institucional a desempenhar, qual seja, o de avaliar os

projetos, deliberar sobre eles, convocar audincias pblicas e reunir informao tcnica

para avalia-los de forma embasada. O relator, escolhido pelo presidente da comisso,

o ator responsvel pela coordenao desse processo. Cabe a ele reunir informaes e

repass-las aos demais membros da comisso por meio de seu parecer. Cabe a ele

tambm articular a negociao em torno das propostas. Todos os parlamentares tm a

oportunidade de apresentar emendas ao projeto, inclusive o relator, o qual, alm de

emendar o projeto, pode apresentar um substitutivo. Regimentalmente o relator um

ator chave no processo de tramitao de uma matria. Mas esse papel se reflete nas

alteraes?

Na Tabela 6, podemos observar o autor das alteraes por tipo de projeto. Em todos os

tipos de projeto, os relatores se destacam como autores dos dispositivos do Legislativo,

sendo responsveis por pouco mais que 80% das alteraes.

Tabela 6 - Porcentagem de dispositivos por ator e projeto

Tipo do
Lderes Parlamentar Relator Total
projeto
100,0
MPV 0,3 13,4 86,3
(5515)

47
Note-se que, para 0,8% dos dispositivos, no foi possvel identificar a etapa da tramitao onde o
dispositivo foi incorporado ao projeto. Como referido anteriormente, esta identificao exige que
encontremos todos os documentos relacionados ao projeto e quanto mais antigo o projeto, mais heroica
se torna essa misso. De qualquer forma, trata-se aqui de parte pequena dos dados.
 100,0
PL. 0,0 21,1 78,9
(2616)
100,0
PLP 0,0 19,9 80,1
(1852)
0,2 16,6 83,2 100,0
Total
(17) (1659) (8307) (9983)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O papel dos parlamentares individualmente tambm no desprezvel, pois quase 17%

das alteraes so feitas por eles. Mas cabe aqui chamar a ateno para o papel dos

lderes. Os lderes alteram pouco os projetos, como atores institucionais48, mas apesar

de numericamente serem menos importantes, essas alteraes so fundamentais porque

possibilitam acordos que tornam possvel a aprovao das matrias. Todas as alteraes

promovidas por acordo de lideranas ocorrem no plenrio e dizem respeito a aspectos

do projeto para os quais no foi possvel fechar o acordo nas etapas anteriores. So,

portanto, alteraes em pontos chave dos projetos, fundamentais para sua aprovao.

O papel do relator tambm pode ser percebido quando comparamos as alteraes

realizadas na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. A tabela 7 mostra que a

grande maioria dos dispositivos do Legislativo de autoria da Cmara. No entanto, nas

MPVs, o Senado tem uma participao considervel, sendo sua participao nessas

matrias quase o dobro da participao nos demais tipos de projeto.

Tabela 7 - Dispositivos do Legislativo por Casa

Dispositivos do
Tipo de Projeto Legislativo Total
Cmara Senado
100,0
MPV 69,7 30,3
(5516)
100,0
PL. 81,3 18,7
(2632)
100,0
PLP 84,2 15,8
(1852)

48
As alteraes dos lderes no so alteraes feitas por parlamentares que eram lderes, mas so do ator
institucional, so fruto de acordo de lideranas, portanto, no so alteraes de indivduos. Entre os
parlamentares que alteram as propostas podem haver indivduos que esto no cargo de lderes, mas que
esto promovendo alteraes enquanto parlamentares.
 75,5 24,6 100,0
Total
(7545) (2455) (10000)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O maior nmero de alteraes nas MPVs no Senado reflexo das normas que regulam

sua tramitao. Como j mencionado anteriormente, nosso sistema bicameral estabelece

que uma das casas inicie a proposta e a outra a revise. Propostas com origem em outros

poderes iniciam sua tramitao na Cmara dos Deputados, que tem primazia no tocante

iniciao. No caso das medidas provisrias, porm, o processo no to simples. A

comisso que as avalia uma comisso mista, ou seja, composta por senadores e

deputados. Nesse caso como se a MPVs tramitasse com as duas casas em conjunto, no

Congresso Nacional, ainda que o plenrio da Cmara tenha que se manifestar antes do

plenrio do Senado. Como a comisso mista, senadores e deputados se revezam na

relatoria dos projetos. Nomeia-se, ento, um relator de uma das casas e um relator

revisor necessariamente da outra. Nesse caso, senadores ou deputados podem ter a

primazia na avaliao do projeto.

Cada projeto passa por inmeras comisses na Cmara e no Senado e todos os relatores

nessa cadeia tm as mesmas prerrogativas no tocante a alteraes. Mas o relator que tem

a primazia ser o responsvel pelo projeto e coordenar o processo de alteraes. A

questo que deve ser ressaltada aqui que no trata-se tanto de ocupar ou no a

relatoria, mas sim do relator principal da proposta ter o primeiro movimento no tocante

s alteraes 49.

49
Essa suposio justa na medida em que, para os demais projetos, tambm so nomeados relatores nas
duas casas. No caso das MPVs nomeado um relator e um relator-revisor, sendo ambos sempre de casas
diferentes. Nos demais projetos, temos a tramitao tradicional, onde, em cada casa, o projeto
distribudo para as comisses e so nomeados relatores que tem as mesmas prerrogativas. Ou seja, caso o
relator da casa revisora deseje fazer modificaes no projeto ele livre para faz-lo sem nenhum
constrangimento e, se no o faz, porque entende no ser necessrio, ou porque um acordo na primeira
casa j resolveu as divergncias e determinou as concesses que seriam feitas, entre os partidos ou entre
Legislativo e presidente. Nesse caso, o relator apenas sustenta o acordo j firmado. Para mais sobre
importncia do relator consultar Freitas (2013).
As comisses so o espao de deliberao dos projetos. nelas que o contedo dos

projetos definido, e o relator um ator central no processo de tramitao das matrias.

Desconsiderar sua importncia ou classific-las como fracas sem observar o seu

trabalho cotidiano impossibilita uma viso completa do sistema poltico brasileiro.

nas comisses, atravs de um intenso trabalho de negociao, que se chega ao consenso

em torno das propostas discutidas no Legislativo, o que, por sua vez, permite os altos

ndices de disciplina que observamos no plenrio.

Concluso

O papel do Legislativo na formulao de poltica constantemente questionado com

base na observao da atuao do Executivo na produo legal. Olha-se para o

resultado, mas se despreza o processo que constru o resultado. Como apresentado, o

Poder Legislativo tem um papel importante na definio das polticas. Foi possvel

constatar que os legisladores deliberam e alteram as propostas que vem do Executivo e

suas alteraes tm um impacto significativo no ordenamento jurdico do pas. O

Legislativo, por meio das alteraes, responsvel por quase 40% do contedo das leis

examinadas neste trabalho. A amostra utilizada, qual seja, o conjunto das leis propostas

pelo Executivo e que sofreram vetos, representa 15% do total das leis iniciadas pelo

Poder Executivo, nos governos FHC e nos governos Lula. H boas razes para supor

que a participao do Legislativo se mantenha em patamares similares nas demais

propostas. Todavia a verificao dessa afirmao deve ser feita em bases empricas.

Para alm das alteraes em projetos do Executivo, o Legislativo responsvel por 20%

da produo legal. Retirados dessa conta os projetos de lei oramentria, de iniciativa

exclusiva do Executivo, esse valor cresce para 37%. Em resumo: a participao do

Legislativo na alterao do status quo est longe de ser pequena ou desprezvel. E a

literatura especializada, at o momento, deu pouca importncia a esta atuao.

Os poderes de agenda do Presidente e dos lderes partidrios no devem ser vistos como

obstculos capacidade do Legislativo de alterar as propostas que partem do Poder

Executivo. O Legislativo faz mais alteraes a MPVs e a projetos que tramitam em

regime de urgncia onde questes relativas ao tempo e aos ritos de tramitao

supostamente imporiam limites atuao do Legislativo do que faz a PLs tramitando

em regime ordinrio.

Mas importante do que o montante da participao do Legislativo a verificao de que

os poderes de agenda do Executivo e dos lderes partidrios no so capazes de impedir

que a participao ativa do Legislativo. O que esse trabalho mostra que no h

impedimento para a atuao do Legislativo. Dessa forma devemos relativizar a

dominncia do Executivo na produo legal, entendendo que essas matrias, embora

tenham origem no Executivo, no so aprovadas contornando o Legislativo, ao

contrrio tem a concordncia da maioria.