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PROCESO DE FORMACIN DE LA LEY EN CHILE

Esta materia est regulada en la Constitucin Poltica, artculos 65 a 75, y su detalle en

la Ley N 18.918 Orgnica Constitucional del Congreso Nacional.

I. QU ES LA LEY? ASPECTOS GENERALES

1. Conceptos bsicos

El Cdigo Civil (que es ley general y supletoria en el ordenamiento jurdico chileno)

define la ley en su artculo 1 como una declaracin de la voluntad soberana que,
manifestada en la forma prescrita por la Constitucin, manda prohbe o permite.

En trminos conceptuales, la ley se entiende como una norma general de conducta

que obliga a todos los habitantes del territorio del Estado en que se dicta.

Modernamente debe entenderse que una ley no es solo una norma que regula la
conducta de las personas, sino que, como norma, puede establecer rganos, sus
competencias y procedimientos para que los actos de personas y entidades pblicas y
privadas tengan validez y eficacia. En otras palabras, la ley no solo ordena y prohbe
imperativamente, sino que tambin indica caminos o mtodos para que los efectos
buscados por los individuos tengan valor jurdico.

Ejemplo de lo anterior: la ley nos dice cmo debe procederse para que un determinado
acto realizado por determinadas personas signifique que se hizo una venta, o un
contrato de trabajo, un matrimonio, una sentencia, un decreto, un nombramiento, una
sancin, etc., etc.

En un rgimen republicano representativo la ley es expresin de la soberana del

pueblo o de la voluntad popular, a travs de sus representantes elegidos
democrticamente. Esta afirmacin se inserta dentro de la tradicin constitucionalista
surgida en los siglos XVII y XVIII con el pensamiento de Locke, Montesquieu y
Rousseau y la experiencia histrica de las revoluciones norteamericana y francesa. Es
parte, tambin, del ideario poltico liberal representativo europeo del siglo XIX.

Bajo regmenes de facto nada de lo anterior se cumple, sino que la ley se dicta a
travs de la frmula de decretos-leyes emanados del poder autoritario. Con todo, las
dictaduras buscan legitimar sus actuaciones denominando leyes al producto
normativo generado autocrticamente.

2. La ley en la Constitucin

El principio de supremaca constitucional seala que los rganos del Estado deben
someter su actuacin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella.

Por lo tanto, toda ley debe ajustarse a la Constitucin, tanto en lo formal como en sus
contenidos de fondo.

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- En lo formal: Toda ley debe ser creada por los rganos y a travs de los
procedimientos establecidos para tales efectos en la propia Constitucin.

- En el fondo: La ley debe ajustar sus contenidos sustantivos a la Constitucin,

sin que el legislador est autorizado para vulnerarlos.

Comentario: Los derechos fundamentales de las personas reconocidos en la propia

Constitucin (artculos 5 y 19, muy importantes de conocer), as como la definicin que la
misma Constitucin hace de las atribuciones y lmites de los poderes pblicos, nos dan un
rasero para medir la constitucionalidad o eventual inconstitucionalidad de las leyes.

La Constitucin distingue varios tipos de normas legales:

- Leyes ordinarias: se aprueban por mayora simple de diputados y senadores

presentes en cada Cmara.

- Leyes de qurum calificado: deben ser aprobadas por mayora absoluta (la
mitad ms uno) de diputaos y senadores en ejercicio.

- Leyes orgnicas constitucionales: deben ser aprobadas por mayora de 4/7

partes de diputados y senadores en ejercicio.

Comentario: Estas distinciones para efectos de qurum de aprobacin son manifestacin

abusiva del autoritarismo de la Constitucin original de 1980, pues amarra la aprobacin
de las leyes de mayor importancia y trascendencia poltica y social para el pas a la decisin
de super mayoras parlamentarias. Por lo tanto, estas distinciones deberan ser suprimidas
en una prxima reforma constitucional, adoptndose el criterio general de aprobacin por
mayora simple (la que actualmente rige para las leyes ordinarias).

Tambin debe distinguirse entre:

- Leyes de reforma constitucional: Deben someterse al procedimiento de reforma

constitucional porque implican ejercicio del poder constituyente.

- Leyes interpretativas de la Constitucin: Requieren mayora de 3/5 de

diputados y senadores en ejercicio.

- Decretos con fuerza de ley: Implican una delegacin que el Congreso hace al
Ejecutivo para que este legisle una determinada materia mediante decreto
supremo.

- Acuerdos aprobatorios de un tratado internacional: Deben efectuarse en forma

previa a su ratificacin por el Ejecutivo y se someten a los trmites de una ley.

3. Control de constitucionalidad

Corresponde al Tribunal Constitucional a travs del:

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1) Control preventivo de constitucionalidad de los proyectos de ley, antes de su

promulgacin.

A este control deben someterse obligatoriamente las leyes interpretativas de la

Constitucin, las leyes orgnicas constitucionales y los tratados internacionales.

Adems de los anteriores, otros proyectos de ley pueden ser objeto de una cuestin
de constitucionalidad en caso de que el Presidente de la Repblica o un grupo de
parlamentarios presente un requerimiento al Tribunal Constitucional para que declare
inconstitucional ese proyecto.

Las normas del proyecto declaradas inconstitucionales no podrn ser parte de la ley
que luego se promulgue.

2) Recurso de inaplicabilidad de un precepto legal que se pretenda aplicar en un juicio

o gestin seguidos ante cualquier tribunal de la Repblica.

Si el Tribunal Constitucional declara la inaplicabilidad del precepto, dicha norma no

podr ser aplicada por el tribunal que conoce del juicio en que ha sido invocada.

3) Recurso de inconstitucionalidad de un precepto legal que ya hubiere sido declarado

inaplicable (segn el punto anterior) en al menos tres fallos.

Si el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad del precepto, este quedar

suprimido o excluido automticamente del sistema jurdico, de un modo anlogo a si
fuese derogado.

II. TRAMITACIN DE PROYECTOS DE LEY

4. Presentacin de un proyecto de ley

La atribucin de presentar proyectos de ley la tienen el Presidente de la Repblica a

travs de un mensaje, o los miembros del Congreso Nacional diputados y senadores
a travs de una mocin.

Dadas las facultades del Ejecutivo, se debe tener claro que en Chile el poder
legislativo est compuesto por dos rganos colegisladores: el Presidente de la
Repblica y el Congreso Nacional.

Comentario: La Constitucin chilena no reconoce atribuciones a los ciudadanos y

ciudadanas para iniciar por s mismos proyectos de ley, bajo ciertos requisitos y
condiciones. A esta frmula se la conoce como iniciativa popular de ley y es un
mecanismo de democracia directa existente en diversos Estados democrticos que
permiten la participacin de los ciudadanos en la produccin legislativa, complementando
y dando mayor legitimidad a los regmenes de democracia representativa.

Los senadores pueden presentar sus mociones o proyectos de ley individualmente o

por un conjunto de hasta cinco senadores. Los diputados tambin pueden hacerlo
individualmente o por un conjunto de hasta diez diputados.

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5. Iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica

La atribucin de iniciar proyectos de ley est muy restringida para los miembros del
Congreso, ya que el Presidente de la Repblica, en su funcin de colegislador, tiene
iniciativa exclusiva para hacerlo en un gran nmero de materias, trascendentales para
el gobierno del pas.

Comentario: Esta es una caracterstica propia de un rgimen poltico presidencialista, que

otorga inmenso poder al Ejecutivo sobre el Legislativo representado en el Congreso.

Segn la Constitucin chilena, el Presidente de la Repblica tiene iniciativa exclusiva

para presentar proyectos de ley sobre:

1) La divisin poltica o administrativa del pas (modificar o crear regiones,

provincias, comunas).
2) La administracin financiera y presupuestaria del Estado, incluyendo las
modificaciones a la ley de presupuesto fiscal anual.
3) Enajenacin, arriendo o concesin de bienes fiscales.
4) Fuerzas armadas.
5) Tributos e impuestos: crearlos, modificarlos, suprimirlos, condonarlos,
establecer exenciones.
6) Creacin de nuevos servicios y empleos pblicos y determinar sus funciones y
atribuciones.
7) Contratacin de crditos que puedan comprometer la responsabilidad financiera
del Estado.
8) Remuneraciones, jubilaciones, pensiones, rentas, montepos, prstamos o
beneficios al personal, sea activo o retirado, de la Administracin Pblica.
9) Materias de seguridad social del sector pblico y del sector privado.
10) Negociacin colectiva laboral.

En general, se trata de materias que implican gasto o inversin por parte del Estado,
creacin de organismos estatales de todo tipo, establecimiento y fijacin de
remuneraciones y asignaciones econmicas a los funcionarios pblicos y personal
contratado, fijacin de impuestos, autorizacin de prstamos y obligaciones
econmicas del Estado y otras que tienen que ver con la administracin de las
finanzas pblicas, incluyendo la de los organismos autnomos y las empresas del
Estado.

Comentario: La creacin del Ministerio de Desarrollo Social y del Servicio Nacional de la

Infancia y la Adolescencia, anunciados por el Ejecutivo, y la de un Defensor de la Niez,
entran en esta categora de leyes cuya iniciativa exclusiva corresponde al Presidente de la
Repblica.

Por su parte, una ley sobre proteccin integral de derechos no es de iniciativa exclusiva del
Ejecutivo y, por lo tanto, podran iniciarla los parlamentarios. Sin perjuicio de ello, un
sistema pblico de atencin y proteccin de derechos que deriva de la aplicacin de esta
ley, debe estar financiado por la ley anual de presupuestos o por glosas complementarias
que se aprueben en su caso, pues tal ley requerir para su efectivo cumplimiento, efectuar

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gastos estatales directos y pago de subvenciones y otras asignaciones a organismos

colaboradores que permitan llevar a efecto la finalidad de esta ley.

6. Tramitacin de la ley

Todo proyecto de ley debe presentarse ante el Congreso Nacional. En Chile existe un
Congreso bicameral, conformado por la Cmara de Diputados y por el Senado. Por lo
tanto, el proyecto debe ser presentado y tendr origen ante una de esas dos Cmaras.

La Cmara donde se presenta el proyecto se denomina Cmara de origen, mientras

que la otra tendr el carcter de Cmara Revisora.

En sntesis, la tramitacin de un proyecto de ley implica los siguientes pasos:

1. Primer trmite constitucional: Aprobacin por la Cmara de origen.

2. Segundo trmite constitucional: Aprobacin por la Cmara revisora.

3. Promulgacin por el Presidente de la Repblica.

4. Publicacin en el Diario Oficial.

En cada una de las tres primeras fases sealadas el proyecto de ley puede ser
aceptado, modificado o rechazado, lo que da lugar a distintas situaciones que se vern
ms adelante.

Urgencias: Si bien la tramitacin de una ley no tiene plazo, en cada una de sus
fases de tramitacin el Presidente tiene la facultad exclusiva de poner un plazo
para que sea despachado el proyecto, lo que se denomina urgencia.

La urgencia puede ser:

- Simple urgencia: la discusin y votacin debe terminar en 30 das.

- Suma urgencia: el proyecto debe ser despachado por ambas Cmaras en el
plazo de 10 das.
- Discusin inmediata: el plazo de discusin es de 3 das; la discusin general y
particular se hace simultneamente.
- Sin urgencia: muchos proyectos no tienen urgencia pues el Ejecutivo no ha
hecho uso de esta atribucin.

Se da el caso de proyectos que son tramitados durante largos aos sin ser aprobados,
dependiendo su suerte de la voluntad poltica de los rganos colegisladores.

Consecuentemente, la tramitacin de un proyecto de ley puede estar pendiente, o en

caso de retiro o rechazo, el proyecto puede estar archivado.

La correlacin de las fuerzas polticas representadas en el Congreso hace que muchas

veces los trminos de un proyecto de ley y, en ltima instancia su destino, dependa de
las negociaciones entre dichos actores.

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Comentario: Existe un proyecto de ley sobre proteccin de derechos de la infancia y la

adolescencia, Boletn N 3792-07, aprobado en primer trmite constitucional por el
Senado y despachado a la Cmara de Diputados en marzo de 2006, y cuya tramitacin se
encuentra pendiente desde esa fecha. Aunque este proyecto no ha sido retirado ni
archivado formalmente, es perfectamente posible que ello ocurra en cualquier momento,
si el Ejecutivo presenta un nuevo proyecto sobre esa materia y activa su tramitacin.

Indicaciones: Son modificaciones al articulado del proyecto que pueden ser

presentadas tanto por el Ejecutivo como por los parlamentarios durante la discusin
del proyecto, dentro de ciertos plazos establecidos en la Ley Orgnica del Congreso
Nacional.

Las indicaciones no pueden apartarse de las ideas matrices del proyecto. Es decir,
deben versar sobre la misma materia, su inclusin debe ser pertinente en el proyecto
que se est discutiendo.

Comentario: El nico espacio con que cuentan los ciudadanos y ciudadanas en Chile para
participar en la formacin de la ley se da en las comisiones legislativas que estudian y
discuten los diversos proyectos de ley. En efecto, los parlamentarios pueden invitar a o
aprobar solicitudes de audiencia para que los interesados, sean personas, autoridades u
organizaciones, expongan sus planteamientos. Sin embargo, los parlamentarios no tienen
obligacin de or a los interesados y, al no estar regulada esta forma de participar ni sus
efectos, las opiniones de los distintos sectores queda entregada a su capacidad de llegada,
lobby e influencia ante los rganos del proceso legislativo, producindose una evidente
desigualdad de acceso a los legisladores y, en general, al poder estatal que decide estas
materias.

7. Tramitacin en la Cmara de origen

1) Recepcin del proyecto y examen de admisibilidad por el Presidente de

la Cmara.

2) Examen general del Proyecto en la comisin respectiva.

Puede discutirse en una o ms comisiones segn la materia de que trata.

3) Discusin general del Proyecto en la Sala.

En esta oportunidad se aprueba lo que se llama la idea de legislar.

4) Examen en particular del proyecto en la comisin (artculo por

artculo).

5) Discusin en particular del proyecto en la Sala.

6) Aprobacin o rechazo.

8. Tramitacin en la Cmara Revisora

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Se tramita el proyecto siguiendo el mismo procedimiento realizado por la Cmara de

origen.

La Cmara revisora examina y discute, aprobando, modificando o rechazando el

proyecto con tres resultados posibles:

a) Aprobacin total del proyecto por ambas Cmaras, remitindolo al Presidente

de la Repblica que, si lo aprueba, dispondr de su promulgacin como ley.

b) Modificacin por parte de la Cmara revisora. En este caso, el proyecto es

devuelto a la Cmara de origen para la consideracin de tales modificaciones.

c) Rechazo total del proyecto. En este caso, el proyecto deber ser considerado
por una comisin mixta de ambas cmaras.

9. Comisin Mixta

Est integrada por miembros de ambas Cmaras, en igual nmero y presidida por un
senador, elegido por la mayora de sus integrantes. Tiene como funcin el proponer
una frmula para resolver el desacuerdo producido entre ambas Cmaras.

10.Opciones del Presidente de la Repblica ante un proyecto de ley

aprobado por el Congreso

Una vez aprobado por ambas Cmaras, el proyecto llega al Presidente de la Repblica,
quien puede aprobarlo o desaprobarlo.

Si acoge el proyecto, debe proceder a su promulgacin como ley. Se entender por

aprobado todo proyecto remitido al Presidente que no sea devuelto al Congreso en un
plazo de 30 das.

Por otra parte, si el Presidente rechaza un proyecto aprobado por ambas Cmaras
tiene la opcin de formularle vetos u observaciones. En este caso, el proyecto debe
volver a la Cmara de origen dentro de un plazo de 30 das incluyendo el veto
presidencial. Si este proyecto es aprobado por ambas Cmaras, vuelve otra vez al
Presidente para que lo promulgue como ley.

Si las dos Cmaras rechazaren el veto u observaciones del Presidente, e insistieren por
los 2/3 de sus miembros presentes, el Presidente deber promulgarlo como ley. Si no
se logra este qurum de 2/3, no habr ley.

11.Promulgacin de la ley

El Presidente debe promulgar la ley en un plazo de 10 das desde que sea procedente
(desde que queda totalmente tramitada, segn las alternativas sealadas ms arriba).

Promulgar la ley significa que el Jefe de Estado certifica oficialmente la existencia de la

ley y ordena que esta se cumpla o ejecute como tal.

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12.Publicacin de la ley

La publicacin de la ley en el Diario Oficial se realizar dentro de los 5 das hbiles

siguientes a la fecha en que quede totalmente tramitado al decreto promulgatorio.

La publicacin de la ley es el acto oficial de comunicacin de la existencia de la ley a la

ciudadana y a toda persona, institucin o grupo llamado a observarla o cumplirla.

Tramitar el decreto promulgatorio significa que dicho decreto, incluyendo el texto de

la nueva ley aprobada, debe ser sometido a la toma de razn por la Contralora
General de la Repblica.

Desde la fecha de su publicacin la ley se entender conocida de todos y ser

obligatoria. As lo dice el artculo 7 del Cdigo Civil.

Normalmente la ley entra en vigencia en la fecha de su publicacin en el Diario Oficial,

salvo que el mismo texto legal seale un plazo para ello (denominado plazo de
vacancia de la ley) o una fecha determinada para que entre a regir.

Una vez que entra en vigencia, nadie puede alegar ignorancia de la ley. Lo dice el
artculo 8 del Cdigo Civil.