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Este trabalho, sem preocupao acadmica, procura revisitar alguns textos, para formar
um alicerce de compreenso de um modelo de Estado que possa garantir padres
mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a todos os seus
cidados, de modo a reduzir as consequncias da pobreza e da disparidade de renda; o
que ficou conhecido como Estado de Bem-estar Social. basicamente uma compilao
de trabalhos de estudiosos do tema. Alguns deles foram traduzidos do espanhol para o
portugus. O trabalho procurou fixar-se em um limite de tempo (at o final da dcada de
1990), bem como aproveitou os pensamentos organizados na Europa, onde o Estado de
bem-estar vicejou com mais fora a partir da dcada de 1950. O trabalho comea com
uma compreenso clara do Entendimento da concepo de Estado de bem-estar, feita
por Asa Briggs, falecido recentemente, para possibilitarmos um nivelamento da nossa
compreenso. Em seguida o professor espanhol Gregrio Rodrguez Cabrero nos coloca
em contato com os Fundamento Tericos da Poltica Social, aspecto fundamental para
a compreenso das aes do Estado de Bem-estar Social. Depois, o professor
canadense Alex Robertson nos diz como essas polticas podem e devem ser pensadas
e planejadas em O Planejamento da Poltica Social, a fim de que tenham amplo
aproveitamento. Joan Subirats, professor de Cincia Poltica d prosseguimento
mesma linha de raciocnio o com seu Modelo de Polticas Sociais. E para sublinhar a
importncia que o tema teve e tem para os que estudam a interao do Estado com os
seus cidados nos dias de hoje todo o entendimento pode ser fixado com tica e
Polticas Sociais, da lavra do professor da Universidade de Madri, Francisco J. Laporta.
Esse arcabouo completado com o trabalho da professora Claudia Benevides: Um
Estado de Bem-estar Social no Brasil? Boa Leitura.
ENTENDIMENTO
Asa Briggs1
1 - Asa Briggs, Baro Briggs (07/05/21-15/03/16) foi um historiador ingls, especialista na era Victoriana.
Nasceu em Keighley , West Riding de Yorkshire em 1921, filho de para William Briggs e Janne. Aps a
guerra, ele foi eleito membro da Worcester College, Oxford e posteriormente nomeado professor de
Sociologia e Histria Econmica da Universidade. Enquanto um jovem, Briggs revisou textos de Winston
Churchill e foi membro do Instituto de Estudos Avanados da Universidade de Princeton. De 1955 a 1961
foi Professor de Histria Moderna na Universidade de Leeds e entre 1961 e 1976 foi Professor de
Histria na Universidade de Sussex , enquanto tambm foi Decano da Escola de Estudos Sociais (1961-
65), Pro Vice-Chanceler (1961 -67) e Vice-Chanceler (1967-76). Em 4 de junho de 2008, a Universidade
de Sussex Artes A1 e A2 teatros, proje-tado por Spence, foram renomeados em sua homenagem. Em
1976 retornou a Oxford para trans-formar o Provost da faculdade de Worcester, aposentando- se em
1991. Foi Chanceles da Universidade Aberta (1978-1994) e em maio de 1979 foi premiado com um grau
honorrio como Doutor da Universdade.. Ele tinha sido um membro honorrio de Sidney Sussex College,
Cambridge , de Worcester College, Oxford , e de St Catharine's College, Cambridge. Ele tambm foi
professor visitante no Gannett Center for Media Studies em Columbia. Entre 1961 e 1995, Briggs
escreveu um texto de cinco volumes sobre a histria da radiodifuso no Reino Unido de 1922 a 1974 -
essencialmente, a histria da BBC, que encomendou o trabalho. Outras obras de Briggs: o perodo em
que Karl Marx passou em Londres para a histria corporativa da varejista britnica Spencer. Em 1987,
Lord Briggs foi convidado para ser presidente da Sociedade Bront , uma sociedade literria
estabelecida em 1893 em Haworth, perto de Keighley, Yorkshire. Ele presidiu as celebraes do
centenrio da Sociedade em 1993 e continuou como Presidente at que se retirou do cargo em 1996.
Foi tambm presidente da Sociedade William Morris de 1978 a 1991 e Presidente da Sociedade
Vitoriana (Reino Unido) de 1986 at sua morte. Morreu em casa em Lewes na idade de 94 em 15 maro
2016. Editado (NOT): https://en.wikipedia.org/wiki/Asa_Briggs.
Tendo origem na Gr-Bretanha e sendo usada em geral de maneira livre, a expresso
estado de Bem-estar tornou-se amplamente difundida tanto nos crculos jornalsticos
quanto acadmicos depois da Segunda Guerra Mundial. Visava descrever um estado
que, em contraste com o estado do vigia noturno do sculo XIX, preocupado
basicamente com a proteo da propriedade, ou com o estado-potncia do sculo XX,
preocupado basicamente, durante a Segunda Guerra Mundial, com a vitria total,
utilizaria o aparato do governo para conceber, implementar e financiar programas e
planos de ao destinados a promover os interesses sociais coletivos de seus membros.
Destruiria aquilo que William Beveridge2, que no gostava da expresso, chama de os
cinco males gigantes: a escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a ociosidade. O
estado, no futuro, interviria deliberadamente para limitar ou modificar as consequncias
da livre operao das foras de mercado em circunstncias nas quais indivduos e
famlias fossem confrontados com contingncias sociais consideradas como
demasiadamente fora de seu controle, em especial o desemprego, a doena e a velhice.
Seria mais, porm, do que o que passara a ser chamado, antes da Segunda Guerra, de
um estado de servio social, pois em relao a todo um rol convencionado de servios
sociais, em particular os que diziam respeito sade e educao, esse estado ofereceria
de forma abrangente, a todos os cidados, os melhores servios que estivessem
disponveis, sem distino de status ou classe. Atravs dos impostos, haveria nisso,
portanto, um aspecto redistributivo.
2 - William Henry Beveridge, Baro de Beveridge (1879/1963) economista e reformista social britnico.
Elaborou em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial, o Report on Social Insurance and Allied
Services, conhecido como Plano Beveridge, visando libertar o homem da necessidade. Props que todas
as pessoas em idade de trabalhar deveriam pagar uma contribuio semanal ao Estado. Esse dinheiro
seria posteriormente usado como subsdio para doentes, desempregados, reformados e vivas. Os
subsdios deveriam ento tornar-se um direito dos cidados, em troca de contribuies, em vez de
penses dadas pelo Estado. Segundo Beveridge, este sistema permitiria um nvel de vida mnimo,
abaixo do qual ningum deveria viver. Recomendou que o governo ingls deveria encontrar formas de
combater os cinco grandes males da sociedade: a escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a
ociosidade. Beveridge seguiu o modelo do "seguro-doena" do alemo Otto von Bismarck (1883), seguro
este que passou a ser uma contribuio obrigatria, feita por todos os trabalhadores, com o objetivo de
financiar os cuidados de sade. O Plano Beveridge considerado o responsvel pelo surgimento do
plano da assistncia social moderna. https://pt.wikipe-dia.org/wiki/William_Beveridge. (NTO - Nota do
Tradutor Organizador
Segunda Guerra, e quando houve uma estreita ligao entre o esforo de guerra e a
preocupao com o Bem-estar, que os servios sociais deixaram de ser considerados
como uma forma de ajuda aos pobres. Havia tambm um elevado grau de consenso
potencial ento e depois da guerra quanto ao fato de que a mudana era para melhor,
de forma que em 1949 um manifesto do Partido Conservador britnico, The Right Road
for Britain, afirmava que os servios constituam um sistema cooperativo de ajuda mtua
e de autoajuda proporcionado pelo todo da nao e destinado a proporcionar a todos o
mnimo bsico de segurana, habitao, oportunidade, emprego e padres de vida
abaixo dos quais somos impedidos pelo nosso dever uns pra com os outros de permitir
que algum desa.
A defesa acadmica do estado de Bem-estar foi feita de modo mais incisivo pelo
socilogo T. H. Marshall4, o qual afirmou que, enquanto as polticas de servio social
haviam sido encaradas at ento como programas remediadores para tratar aos poucos
dos problemas da sociedade, e no dos seus andares superiores, o estado de Bem-estar
era a culminao de um longo processo que havia comeado com a afirmao dos
direitos civis, passando pela luta pelos direitos polticos e terminando com a identificao
e o estabelecimento de direitos sociais. Marshall acreditava que, ao explicar a ascenso
do estado de bem-estar, era mais importante a ampliao do ideal de cidadania do que
o aumento do mbito de poder do estado.
Essa era uma perspectiva britnica, e a expresso estado de Bem-estar nem inspirou
consenso em todos os outros pases, especialmente nos Estados Unidos, nem sempre
trouxe consigo ressonncias histricas agradveis, em especial na Alemanha com sua
longa histria de sozialpolitk5. A expresso podia sempre ser usada de forma tanto
pejorativa quanto favorvel, tal como acontecia com as palavras isoladas que a
compunham Bem-estar e estado. O conceito, no entanto, passou a ser encarado
como universal fora dos pases comunistas, at mesmo em regies que no haviam
passado pelo processo de industrializao em grande escala. Se por um lado o estado
de completo Bem-estar no existia, escreveu Piet Thoenes, socilogo holands, em
1962, elementos dele podiam ser encontrados em uma forma mais isolada na Frana,
na Itlia, na Alemanha Ocidental e nos Estados Unidos contemporneos. Uma lista um
pouco mais completa teria includo a Sucia e a Nova Zelndia.
opinio pblica obtida sem nenhuma ruptura aparente da normalidade. A discusso da esquerda com a
prpria esquerda, sendo a nica que resta, torna-se um simulacro verossmil da competio democrtica
e exibida como prova de que tudo est na mais perfeita ordem. Mas nunca esteve. https://pt-br.face-
book.com/1397392750505229.1073741828.13973889438389443/1557436887834147/. (NTO).
4 - Thomas Humprey Marshall (1893/1981), socilogo britnico, conhecido por seus ensaios, entre os
quais se destaca Citizenship and Social Class ("Cidadania e Classe Social"), publicado em 1950, a partir
de uma conferncia proferida no ano anterior. // Analisou o desenvolvimento da cidadania como
desenvolvimento dos direitos civis, seguidos dos direitos polticos e dos direitos sociais, nos sculos
XVIII, XIX e XX, respectivamente. Introduziu o conceito de direitos sociais, sustentando que a cidadania
s plena se dotada de todos os trs tipos de direito e esta condio est ligada classe social.
//Marshall escreve em 1949, momento da construo do Estado de Bem-estar social. A segunda gerao
de direitos trata dos direitos sociais, da pauta de lutas e reivindicaes dos movimentos sociais e
sindicais. Englobam direitos trabalhistas, e direitos sade pblica, educao pblica, aposentadoria,
seguro desemprego, com base no conceito de Bem-estar econmico.
https://pt.wikipedia.org/wiki/Thomas_Humphrey_Marshall. (NTO).
J no final dos anos cinquenta, porm, havia amplos indcios dos problemas ligados
economia e poltica do estado de bem-estar, bem como dos princpios de crticas
acadmicas ao prprio conceito, da esquerda e da direita. Em 1951 o governo trabalhista
britnico estabeleceu tetos para os gastos com o Bem-estar e embutiu tributos nos
preos de culos e dentaduras; e, em uma coletnea de ensaios publicados em 1958,
Richard Titmuss, que fizera um estudo detalhado sobre mudanas na poltica social
britnica na Segunda Guerra, afirmou que os programas do ps-guerra, que no haviam
chegado a um ponto decisivo, tinham beneficiado as classes mdias mais do que
qualquer outro setor da sociedade.
Durante os dez anos que se seguiram, a crtica tanto ao conceito quanto prtica foi
aguada, medida que se destacavam questes gerenciais e a base econmica de
gastos com um Bem-estar abrangente era ameaada. A ameaa transformou-se em
reao durante os anos setenta, quando a inflao fez subir as despesas e se realizaram
esforos para cortar os gastos pblicos. O resultado foi a chamada crise do estado de
bem-estar, uma crise tanto de valores quanto de finanas ou gerenciamento. Nas
palavras de um documento do governo britnico sobre segurana social de 1988, o
suprimento por parte do estado desempenhou um papel importante em apoiar e
sustentar o indivduo; mas no deve desestimular a autoconfiana ou colocar-se no
caminho do suprimento ou da responsabilidade individuais.
6 - Este trabalho tem seu precedente em outro, publicado no nmero 13 do Boletn de Estudios y
Documentcin del INSERSO, em 1982, sob o ttulo: Estado de Bienestar y poltica social: concepciones
tericas.
Depois de profundos conflitos sociais dos anos trinta e da Segunda Guerra Mundial, as
diferentes instituies de reforma social existentes nos pases de capitalismo
desenvolvido ou em processo de crescimento tendem a adotar a forma geral de Estado
de Bem-estar, centralizando as funes parciais de poltica social at ento
desenvolvidas bem por Estados liberais, por Estados dspotas modernos e por Estados
autoritrios.
Mas frente a essas caractersticas comuns de tipos estruturais e que se relacionam com
o modelo geral keynesiano10 de regulao do ps guerra, temos caractersticas
diferenciais que tm a ver com o modelo histrico de modernizao capitalista e
desenvolvimento social adotado por cada Estado-nao e que, no que se refere poltica
social exige anlise, ao menos, dos seguintes processos: a) O desenvolvimento histrico
dos conflitos e lutas pelos direitos sociais; b) As formas de interveno estatal na
reproduo da fora de trabalho e seus modos de gesto, assim como as formas
adotadas na mediao do conflito social, e c) A substituio progressiva do papel das
instituies civis e religiosas na assistncia e ateno pelas instituies estatais.
Deste modo, a histria de cada pas, no que se refere ao Estado de bem-estar, deve ter
presente, por um lado, que a anlise das instituies e formas de interveno social
devem ser contempladas dentro de processos de modernizao social que, no marco de
uma economia mundial, tendem a adquirir recursos comparveis; e, por outro lado, como
processos histricos concretos, condicionados pela dinmica especfica da mudana
industrial, dos conflitos pelos direitos sociais, pelos modos de interveno estatal e pelo
impacto do processo de secularizao na proviso e formatao do Bem-estar social.
10 - Keinesianismo Teoria econmica consolidada no sculo XX. A economia capitalista fez surgir
diferentes teorias sobre as melhores formas de administrao dos recursos e da produtividade. No
sculo XIX, duas ideias se opuseram entre os idelogos, a teoria liberalista e a teoria marxista. Esta
defendia a ampla participao do Estado na regulao da economia, enquanto a primeira argumentava
que a economia deveria se regular por conta prpria, reduzindo fortemente o papel do Estado. No
decorrer do mesmo sculo e no incio do sculo XX, o liberalismo foi predominante nos pases do
Ocidente. O modelo fez muito sucesso e sustentou o desenvolvimento do capitalismo no mundo. Sua
aplicao trouxe progresso, mas foi acompanhada por rgidas rotinas de trabalho com a finalidade de
aumentar a produo e o lucro. O liberalismo, no entanto, encontrou seu limite, em certo ponto,
justamente pela superproduo. Outro ponto trgico foi o acirramento das disputas de mercados,
intensificadas pelo ingresso na disputa de pases tardiamente unificados como Itlia e Alemanha. A
tenso culminou na Primeira Guerra Mundial. Iniciada em 1914, encerrando um ciclo conhecimento
como Belle Epoque. Anos mais tarde, a superproduo capitalista de esprito liberal causou uma imensa
crise econmica, em 1929. A crise se espalhou pelos pases capitalistas, que buscavam uma maneira de
super-la. Em meio a esse perodo de depresso, o economista ingls John Maynard Keynes fez
proposies que contrariavam o liberalismo. Ele propunha uma nova organizao poltico-econmica que
defendia o Estado como agente indispensvel na economia. Assim, Keynes colocava em cheque as
ideias do livre mercado, argumentando que a economia no autorregulada. No dizia, no entanto, que
o Estado deveria controlar plena e amplamente a economia, aproximando-se de uma formulao
marxista, mas que o Estado tinha o dever de conceder benefcios sociais para que a populao tivesse
um padro mnimo de vida. A poltica econmica com a participao do Estado foi inaugurada pelo
presidente americano Frankilin Delano Roosevelt, no incio da dcada de 1930, para salvar o pas da
Crise de 1929. A medida que ficou conhecida como New Deal foi a salvao de um modelo liberalista
que atingiu seu limite por diferentes motivos. O Estado foi chamado novamente economia e foi
condicionante de uma recuperao econmica naquele perodo. Em 1936, John Keynes racionalizou a
teoria intervencionista em seu livro intitulado Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. A obra se
tornou referncia clssica para estudos de Economia, Administrao, Sociologia, Histria e ainda hoje
serve de base para muitas outras formulaes tericas e prticas. Cabe sempre ressaltar que as ideias
de Keynes, popularizadas como Keynesianismo, nunca foram em defesa da estatizao da economia,
mas sim da participao do Estado em segmentos que no podem ser atendidos pela iniciativa privada.
Suas ideias foram muito bem aceitas e aplicadas nos pases da Europa Setentrional, onde alcanaram
grande sucesso. Elas deram origem tambm ao que chamado de Estado de Bem-estar social.
http://www.in-foescola.com/economia/keynesianismo/. (NTO).
As dcadas de cinquenta e sessenta se caracterizaram pelo crescimento do gasto social
e pela consolidao do Estado de Bem-estar como expresso da materializao dos
direitos sociais. Mesmo em pases to diferentes como os Estados Unidos e a Espanha,
teve lugar um relativo avano dos sistemas de proteo social a partir dos anos sessenta
como resposta a um ano desafiador de modernizao capitalista acelerada (Estado
Autoritrio de Bem-estar) ou como resposta luta pelos direitos civis (A Grande
Sociedade).
O crescimento do gasto social, embora com grandes diferenas entre pases, se explica
com base na conjuno de diversos fatores: a) Em primeiro lugar, um crescimento
econmico sustentado e forte incremento da produtividade que no s tornou possvel o
crescimento do gasto social, mas tambm foi, progressivamente, uma condio para a
estabilidade produtiva e o funcionamento da produo em massa; b) Em segundo lugar,
o pleno emprego e a institucionalizao da negociao coletiva fortaleceu o poder dos
sindicatos e sua capacidade de influir nos objetivos e contedo das polticas sociais, e c)
Finalmente, a consolidao de uma cultura poltica favorvel oferta estatal de servios
coletivos e prestaes sociais como materializao dos direitos sociais no contexto de
democracias parlamentares de massa ou de intensos processos de mudana social.
As previses dos enfoques, como sabemos agora, depois de dezessete anos de crise,
no foram cumpridas, no estrito senso do que foram feitas. Nem a privatizao em
profundidade, nem uma maior socializao do Estado de bem-estar aconteceram, mas
sim a manuteno do estado de bem-estar sobre a base de processos parciais de
reestruturao (rearticulao dos modos de interveno social do Estado, mercado,
instituies intermedirias e grupos primrios) e racionalizao (busca da eficincia,
seletividade no processo e efetividade).
Adequar o Estado de Bem-estar aos novos limites econmicos era o objetivo poltico
prtico que as polticas econmicas comearam a planejar no final dos anos setenta. O
resultado foi que o Estado de Bem-estar permaneceu substancial porque contou com
apoio popular, e seguiu sendo um modelo apropriado para a socializao dos custos
sociais e para a resoluo de conflitos, resultando relativamente eficaz em reduzir o
impacto social e econmico da mudana tecnoeconmica (as greves) e demogrfica (o
envelhecimento das populaes) e, por ltimo, seu papel na materializao da demanda
efetiva e na redistribuio de recursos foi crucial, apesar da mudana de nfase dos
governos em favor de um gasto pblico mais favorvel socializao dos custos
econmicos.
Sobre a base de referncia dessas mudanas vamos definir as linhas do debate terico
na poltica social: primeiro, como debate polarizado e fortemente ideolgico entre
neoliberalismo e neomarxismo, seus principais argumentos e limites tericos e
sociolgicos; segundo, como debate plural e pragmtico entre concepes j orientadas
permanncia do Estado do Bem-estar: corporativismo e neopragmatismo, j orientadas
para o entretenimento da sociedade civil: economia mista do Bem-estar e opes e
reformismo crtico.
O debate, que aqui s podemos analisar de forma esquemtica, visto a partir de hoje,
tem uma dupla caracterstica: por um lado, constitui-se rico sobre as contradies e
caractersticas do Estado de Bem-estar no mbito de um processo de mudana social e
econmico muito profundos. Por outro, se trata de um debate que margeia, em grande
medida, a anlise social concreta do curso real das mudanas que tm lugar no Estado
de Bem-estar e nos sistemas de proteo social.
Dois so, em sntese, os principais temas de debate para essas duas correntes: a) As
implicaes do crescimento do Estado de Bem-estar sobre as economias capitalistas e
o mercado, e b) A crise de legitimao ou ruptura do consenso sobre o Estado de Bem-
estar.
Para autores como Friedman, os fracassos do mercado que deram suporte para a
interveno do Estado com vistas a corrigir externalidades e regular o exacerbado
dinamismo do mercado, justificam agora as falhas do governo, e que este autor resume
de forma veemente no tringulo de ferro da tirania das massas beneficirias do Estado
de Bem-estar, dos polticos e da burocracia, a tripla tirania do status quo.
Nesse processo o sistema poltico executa um papel nada insignificante, como enfatiza
a tese do Estado sobrecarregado, com seu jogo de grupos de interesse, sindicatos e
clientelas corporativas pressionando sobre recursos aparentemente infinitos que
deterioram a capacidade das finanas pblicas e corroem a atividade privada.
As concluses dessa aproximao so explicativas: reduzir o tamanho do Estado (o
Estado mnimo), conter e reduzir o poder das burocracias pblicas e dos sindicatos,
privatizar em grande medida a oferta pblica de servios e prestaes de bem-estar e
favorecer e estimular as ideologias do interesse individual e do livre mercado.
Dentro deste enfoque geral25 alguns autores, como Brittan enfatizam as expectativas
crescentes dos cidados e grupos de presso, como so os sindicatos, fomentadas pelo
tipo de democracia (modelos schumpterianos de democracia) e o modelo de
maximizao das burocracias (modelo burocrtico de decises polticas do tipo Downs
y Niskanen). Os cidados optam entre alternativas polticas divorciadas de suas
implicaes, substituindo a racionalidade do consumidor pela irracionalidade de opes
apresentadas sempre como benefcios e nunca como custos. o conjunto do sistema o
que vem a estar sobrecarregado e no apenas o Estado; a crise econmica apenas faz
emergir, sob a forma de clima social degradado e de confiana, a realidade de um
sistema o Estado de Bem-estar -, que tende destruio dos fundamentos ideolgicos
das economias capitalistas que aqui se identificam com o mercado.
Para outros autores desta corrente, o que est em jogo a governabilidade e o excesso
de democracia. A revoluo das expectativas ou ttulos em ascenso vm a fazer
inimaginveis as polticas de controle da inflao, sintoma mais visvel de um problema
poltico estrutural: a incapacidade das instituies democrticas para assimilar uma
demanda poltica ilimitada.
11 - Incrementalismo: A maior parte dos trabalhos desenvolvidos na rea de administrao considera que
a formulao de estratgias resulta de um processo de planejamento formal, deliberadamente construdo
pela alta administrao. Esta viso, entretanto, foi recentemente contestada por James Brian Quinn e
Henry Mintzberg que rechaam os sistemas analticos e racionais que normalmente fazem parte da
literatura sobre o planejamento estratgico. De acordo com esta nova abordagem, as estratgias se
originam no de um processo formal, mas de um sistema de aprendizagem no qual os diversos nveis
hierrquicos da organizao, de forma criativa, provocam o desenvolvimento de decises estratgicas.
http://proxy.furb.br/ojs/index.php/rn/article/view/384. (NTO).
A obra de OConnor permite, como dissemos, uma frutfera linha de reflexo do que seja
um bom exemplo da obra de Gough A economia poltica do Estado de Bem-estar. Esta
obra tem um especial interesse terico: a) Rompe com as interpretaes economicistas
(Estado de Bem-estar como resposta funcional s necessidades do capital) e politicista
do Estado (Estado de Bem-estar como resultado absoluto das lutas da classe
trabalhadora), assinalando que a definio e dinmica das funes do Estado influi nos
interesses do capital, nos conflitos sociais, na histria de cada pas e na diviso
internacional do trabalho; b) Assinala a tendncia convergncia dos sistemas de
proteo social mediados por estruturas sociopolticas corporativistas sob a influncia da
internacionalizao econmica; c) Define uma classificao do gasto pblico,
acumulao, reproduo e legitimao, no sob rigorosos critrios de
produtividade/improdutividade, seno como resultado de processos complexos onde a
acumulao capitalista, as presses da classe trabalhadora e as necessidades de
controle poltico condicionam as atividades do Estado; d) Prediz com sucesso que a
complexa relao entre capitalismo e democracia no conduz ao desmantelamento do
Estado de Bem-estar por privatizao (anarcocapitalismo liberal) nem sua radical
socializao por crise total (fundamentalismo marxista), mas to somente a sua
reestruturao, e e) Enfatiza o alcance reformador do Estado de Bem-estar frente aos
que o veem como a uma cria do capitalismo, ou como a uma ilha socialista. O Estado de
Bem-estar uma forma histrica superior, mas insuficiente, para a satisfao das
necessidades individuais.
O debate terico entre ambas as correntes foi, em grande medida, pela incapacidade
para compreender a prpria resistncia dos Estados de Bem-estar para adaptarem-se
crise. A reestruturao deste tipo de Estado no considerou sua crise, como
assinalamos, mas sua adaptao aos novos condicionamentos socioeconmicos que
comeam a redefinir a complexa relao entre capitalismo e democracia.
A anlise correta dos efeitos socioeconmicos do Estado de Bem-estar foi limitada por
ele no cumprimento das previses da sua derrocada e levanta necessariamente a crtica
das anlises neomarxista e neoliberal.
Desde o campo do neomarxismo tem-se que assumir uma dupla crtica: a) Uma crtica
metodolgica, revisando as concepes mais deterministas e funcionalistas da
interpretao do Estado de Bem-estar e revalorizando o papel dos sujeitos e da histria,
destacando o papel dos movimentos e grupos sociais na construo e crtica ao Estado
de Bem-estar tal como fez recentemente OConnor38, substituindo a subordinao da
reestruturao do Estado de Bem-estar s necessidades de capital pela redefinio das
necessidades humanas e individuais sob este tipo de Estado, tal como assinalou Gough;
e introduzindo a crtica feminista ao Estado de Bem-estar enquanto concepo patriarcal
da reproduo social; b) Outra crtica de tipo temtico: substituindo as alternativas no
plausveis de Estado socialista de Bem-estar pelas anlises das potencialidades
reformistas do Estado de Bem-estar, redefinindo as necessidades sociais, incorporando
as demandas dos novos coletivos marginalizados ou em processo de emancipao e
estimulando novas formas civis de organizao do Bem-estar social. O rechao
alternativa de privatizao, no implica na defesa inflexvel do modelo de Estado de Bem-
estar em sua verso estadista, mas sua reforma e democratizao em funo de uma
sociedade com sujeitos que tratariam de construir o Bem-estar coletivo de acordo com
critrios de participao e necessidades.
Dar conta da variedade e riqueza do debate sociolgico atual uma pretenso que
excede o objetivo limitado destas pginas, de oferecer uma viso geral do debate terico
neste campo. Por isso, faremos uma anlise sumria das alternativas atuais mais
relevantes, destacando seus principais argumentos e os problemas que enfrentam.
De modo geral, cabe dizer que se no perodo 1950-1970 o debate terico em poltica
social esteve estruturado pelo reformismo sobre a realidade sociolgica da progressiva
universalizao do Estado de Bem-estar, no perodo de 1970-1985 o debate se
polarizou na forma de ideologizao do Estado de Bem-estar sobre a prtica real da
sua consolidao. Nos ltimos anos o debate se estrutura em torno do pragmatismo
sobre uma prtica real de reestruturao e diversificao do Estado de Bem-estar.
Estas duas posies tericas, muito diferentes entre si, compartilham a tese de que
devem redefinir-se os objetivos, recursos e instituies do Estado de Bem-estar de
maneira que os objetivos deste se adequem s necessidades atuais de reestruturao
do capitalismo. Dito de outra forma, o Estado de Bem-estar tem que se adequar a um
capitalismo democrtico de um tipo novo, onde a flexibilidade, a descentralizao e a
eficincia cobram dimenses prioritrias frente rigidez, centralizao e ineficincia
mostradas pelo Estado de Bem-estar.
13 - Darwinismo social um nome moderno dado a vrias teorias da sociedade, que surgiram no Reino
Unido, Amrica do Norte e Europa Ocidental, na dcada de 1870. Trata-se de uma tentativa de sei
aplicar o darwinismo nas sociedades humanas. Descreve o uso dos conceitos de luta pela existncia e
sobrevivncia dos mais aptos, para justificar polticas que no fazem distino entre aquelas capazes de
sustentar a si e aqueles incapazes de se sustentar. Esse conceito motivou ideias coo eugenia, racismo,
imperialismo, fascismo, nazismo e na luta entre grupos e etnias nacionais. O termo foi popularizado em
1944 pelo historiador norte-americano Richard Hofstadter, mas atualmente, por causa das conotaes
negativas da teoria do darwinismo social, especialmente aps as atrocidades da Segunda Guerra
Mundial, poucas pessoas se descrevem como social-darwinistas, e o termo geralmente visto como
pejorativo. O darwinismo social tem origem na teoria da seleo natural de Charles Darwin, que explica a
diversidade de espcies de seres vivos atravs do processo de evoluo. O sucesso da teoria da
evoluo motivou o surgimento de correntes nas cincias sociais baseadas na tese da sobrevivncia do
mais adaptado, da importncia de um controle sobre a demografia humana. De acordo com esse
pensamento, existiriam caractersticas biolgicas e sociais que determinariam que uma pessoa
superior outra e que as pessoas que se enquadrassem nesses critrios seriam as mais aptas.
Geralmente, alguns padres determinados como indcios de superioridade em um ser humano seriam a
habilidade nas cincias humanas e exatas em detrimento das outras cincias, como a arte, por exemplo,
e a raa da qual ela faz parte. Um conjunto de pensadores atribui a fonte do darwinismo social ao prprio
Darwin, que na sua obra A Origem do Homem, havia aplicado a sua teoria ao mundo social. Nesta obra,
Darwin ocupa-se da evoluo humana e, ao faz-lo, aplica os mesmos critrios que utiliza em A Origem
das Espcies. A teoria de Darwin diz tambm que no mundo sobrevive o mais adaptado, por isso h a
evoluo; que os seres vivos evoluem para continuarem vivos, e o prprio homem seria exemplo disso.
https://pt.wilipedia.org/wili/Darwin-ismo_social. (NTO).
O corporativismo, para Mishra, no uma teoria, mas uma viso pragmtica dos
problemas integrados da economia poltica do capitalismo avanado. O Estado de Bem-
estar diferenciado o keinesiano separava o ganho do bem-estar das exigncias da
poltica econmica como se fosse um reino autnomo e o funcionamento da democracia
exclua a responsabilidade social na negociao dos conflitos sociais. A crise manifestou
a interdependncia funcional entre economia e Estado de Bem-estar, assim como a
necessidade de exercer a cooperao e o consenso no desenvolvimento da democracia
e o crescimento econmico capitalista.
O futuro do Estado de Bem-estar tem que ser visto de maneira sistemtica, integrando
economia, poltica e Bem-estar, institucionalizando a cooperao entre capital e trabalho
(pluralismo centralizado entre empresrios, sindicatos e Estado) e cujos exemplos mais
relevantes so a Sucia, a Repblica Federal da Alemanha, a ustria e a Holanda.
Definitivamente, o Estado Integrado do Bem-estar a adaptao dos sistemas de
proteo social necessidade de reestruturao do mercado capitalista atravs de uma
colaborao negociada entre grupos e instituies que tm interesses e objetivos
comuns.
A crtica estatista, por sua vez, trata de diferenciar os aspectos defensveis do Estado
de Bem-estar. As teses de Lee e Raban56 so respectivamente uma crtica das
concepes marxistas ortodoxas e das posies mais conservadoras do reformismo
estatista e uma aposta por uma via intermediria que combine um marxismo que eles
denominam realista com um reformismo crtico sobre a base de aceitao das
insuficincias radicais do Estado de Bem-estar.
4 - CONCLUSES
Parece incontestvel que teoria e prtica alcanaram uma maior aproximao no debate
sociolgico sobre poltica social em comparao com o debate dos anos setenta.
O debate atual tem que levar em conta que se a persistncia do Estado de Bem-estar
como frmula possvel de reproduo social no pode evitar certo distanciamento e
crtica popular a seus modos de ao e efeitos, tambm certo que a opo em favor
da sociedade civil esbarra em limites estruturais e operacionais muito concretos. Em
primeiro lugar, porque a diferena entre Estado e sociedade civil profunda e
problemtica, dadas as suas inter-relaes atuais; em segundo lugar, porque a
identificao de sociedade civil com o reino perdido do mercado constitui um desafio s
mudanas histricas atravs das quais a densidade associativa das sociedades
industriais minou as razes comunitrias e, quanto menos, gerando redes civis
fortemente corporativas que condicionam as aes e prticas sociais. Estado e
sociedade civil tm um destino nico e, deste ponto de vista, o debate terico e as
prticas polticas orientam-se sobre um duplo plano, isento de contradies: a
interveno do Estado na extenso permanente dos direitos sociais como materializao
da democracia poltica e o aprofundamento das livres opes de indivduos e grupos na
definio dos objetivos, contedos e modelos de satisfao do Bem-estar.
15- Iniciou-se na vida Poltica Social em 1972 e tambm como Professor Visitante na Universidade
McMaster, em Ontrio, e nas Universidades de Pdua e Bolonha, na Itlia. Os seus interesses so os da
investigao nas reas da poltica social comparativa (especialmente europeia); Avaliao dos servios
sociais e de sade; Programas de experincia de trabalho como configuraes para aliviar os sintomas e
melhorar as habilidades sociais dos esquizofrnicos que vivem nas comunidades. As pesquisas
anteriores incluem: as experincias dos homens que deixam os presdios; Moral do pessoal e qualidade
de atendimento dos idosos dementes; A eficcia dos programas de tratamento intermedirio para os
Um dos eternos dilemas da administrao pblica o de idealizar um modelo de
organizao que permita o equilbrio mais efetivo entre as exigncias da eficcia
gerencial, da eficcia tcnica, e, ao mesmo tempo, ser sensvel preferncia das
pessoas quanto s decises sobre as funes para as quais a burocracia do setor pblico
responsvel. Na busca por tal modelo, pode ser til, em primeiro lugar, examinar as
caractersticas principais dos modelos existentes sobre o processo de elaborao de
polticas a serem seguidas. Embora tenha sido desenvolvido um grande nmero de
modelos tericos, atualmente reconhece-se que esses modelos podem se reduzir a trs
tipos bsicos, que podemos chamar de enfoques racionalista, incrementalista e
combinado. Vamos examinar um a um.
1 - O MODELO RACIONALISTA
A abordagem racionalista foi observada em vrios momentos dos ltimos anos, para
estruturar o processo de elaborao de medidas de poltica nos sistemas de poltica do
mundo ocidental. O considervel crescimento que teve lugar nas ltimas dcadas, o
nmero de unidades de investigao em departamentos governamentais dedicados a
controlar as medidas de polticas sociais e seus efeitos, junto com os distintos graus de
dependncia das anlises de sistemas, investigao de funcionamento, sistemas de
planejamento e oramentos-pro-gramas, relatrios de tecnologia e investigaes do
futuro, refletem a noo racionalista de que o conhecimento adquirido pode ser
aproveitado para solucionar os problemas humanos. No campo dos servios de sade,
a aceitao da convenincia de desenvolver metodologias eficazes para a tomada de
decises sobre prioridades, com a inteno de racionalizar os gastos mostrou-se, na
Gr Bretanha, em informaes tais como no Resource Allocation Working Party (HMSO,
1976), no qual recomendou-se o uso proporcional da taxa de mortalidade para justificar
uma poltica de discriminao positiva na distribuio de recursos e assim corrigir as
desigualdades existentes na distribuio dos servios mdicos. Na Itlia, onde
tradicionalmente as prioridades so determinadas por um processo essencialmente
poltico, as mesmas presses podem ser percebidas (at agora sem xito) de conceber
um projeto de sade pblica com um interesse considervel que contenha sistemas de
jovens infratores; Servios para pacientes com demncia pr-senil; A gesto de cuidados de idosos que
vivem nas comunidades. Publicaes selecionadas: - Melhorar a Interveno Social: Mudar a Poltica e a
Prtica Atravs da Investigao. Croom Helm, 1983; - Inqurito ao Estilo de Vita. Sanit Andrews Press,
1987; - (Com I Thompson) Poltica Social e Administrao: Universidade de Keele Press, 1992.
Publicaes recentes: - Qualidade e controle de qualidade em sade e servios sociais: mtodos e
estratgias em M La Rosa & S Grandi (eds) A Formazione Manageriale del Personali Sanbitario Milan:
Franco Angeli, 2004; - A dimenso humana do cuidado: a relao entre a satisfao profissional do
pessoal e a qualidade do atendimento recebido por pacientes idosos com demncia. A investigao em
M La Rosa & D Bitelli (eds) I Servizi Residenziali per gli Anziani ed i Problemi dela Qualita. Um Approccio
Europeo. Milo: Franco Angeli, 2000. Editado: (NTO).
http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/people/honorary_fellows_bband_professors/ro-bertson_alex
informao e procedimentos de projetos tcnicos (por exemplo, de Talens, Luzzano e
Palumbo, 1983; Instituto Italiano de Medicina Social, 1985). Poderiam ser citados muitos
outros exemplos para ilustrar essas tendncias, mas foi dito o suficiente para mostrar
que a procura por solues racionais que resolvam problemas da poltica social tm tido
um mbito internacional.
Tais reparos sugerem que o modelo racionalista no s prescritivo, mas que tambm
apresenta uma imagem pouco realista dos processos polticos. Uma objeo mais
reside, contudo, no fato de que a aproximao racional assume que h uma nica e
majoritariamente tcnica resposta correta para qualquer problema em particular. Se
se lhes d uma informao confivel, os experts ou comisses com pontos de vista muito
diferentes sempre chegaro mesma soluo de um problema (veja-se, por exemplo
Lompe, 1968). Uma vez que se tenha estabelecido a verdade atravs da investigao
16- O racionalismo como doutrina surgiu no sculo I a.C., enfatizando que tudo que existe tem uma
causa. Sculos mais tarde, os filsofos racionalistas modernos utilizaram a matemtica como
instrumento da razo para explicar a realidade. As ideias de Ren Descartes influenciaram diversos
pensadores, entre os quais se destacam o holands Spinoza e o alemo Leibniz. Leibniz defendeu o
racionalismo, afirmando tal como Descartes que algumas ideias e princpios existem em ns e so
percebidos pelos sentidos, mas no provm deles. (Editado). (NTO).
objetiva, descobre-se a nica e mais efetiva maneira de levar a cabo uma operao
especfica. Escondida dentro da bagagem das cincias sociais est a noo importada
das cincias naturais que um conjunto bsico de verdades so o fundamento dos
fenmenos sociais, existindo a verdade da mesma forma inequvoca no mundo social
como se supe que seja aplicvel no mundo natural ou fsico. As principais objees a
este ponto de vista podem-se perceber com relativa facilidade. Assim, ao colocar a prova
a hiptese na investigao social-cientfica, tem-se que depender dos clculos de
probabilidade estatstica, antes que das afirmaes dicotmicas da verdade ou da no-
verdade com as quais se trabalha nas cincias experimentais.
Uma caracterstica essencial dos sistemas democrticos que permitem que haja
desacordos quanto a objetivos, assim como quanto forma de atingir qualquer objetivo
especfico. Polticas alternativas e a necessidade de juzo de valores no desaparecero
como resultado da aplicao de conhecimentos cientficos. Ao adotar um enfoque
racional (baseado na investigao) para resolver os problemas, pode-se minar os
princpios democrticos ao remover os objetivos da esfera do debate e opinio polticos,
de onde propriamente so, ao dar-lhes um certo ar de preciso (Smith, 1983). O
planejamento de medidas pode-se converter, no menor dos casos, em uma busca por
um consenso bastante insossa e, no pior dos casos, em um processo potencialmente
totalitrio.
2 - A ESTRATGIA INCREMENTALISTA
Mas como acontece com o racionalismo, a distino entre prescrio e descrio entre
modelos normativos e positivos - de preparar medidas difcil de se manter na prtica.
No momento talvez seja esta a crtica mais importante que se pode fazer acerca do
modelo incrementalista. Ao enfatizar, tal como faz, na capacidade limitada dos seres
humanos para entender e resolver problemas complexos, e na tendncia de produzir
arranjos variveis entre os valores contrapostos dentro de uma gama bastante estreita
de diferenas, o incrementalismo sugere no apenas que um ajuste pouco sistemtico
o que de fato ocorre, mas tambm que isto o que deveria ocorrer. Sustenta-se que o
modelo incrementalista descreve e promove o conservadorismo no desenvolvimento das
polticas pblicas. Dror (1964, 1968), por exemplo, sustenta que o incrementalismo pode
oferecer uma racionalizao cientfica para a inrcia e o conservadorismo, e observa
que: "O que distingue uma liderana melhor formada que ela pode superar a
predisposio troca-incrementalista atravs de normas inovadoras capazes de produzir
uma sociedade notavelmente melhor.
Etzioni (1967; ver tambm Smit, op. cit.) relaciona esta crtica com a estrutura pluralista,
a qual geralmente considera que o incrementalismo prov relao mais afetiva. Assinala
que tal processo funciona em proveito do mais poderoso, j que os interessados sempre
se diferenciam em seus respectivos nveis de poder em qualquer situao de
negociao. A respeito deste ponto, a anlise de Habermas (1964) do modelo baseado
na (teoria de) decises, da relao entre a cincia e a poltica poderia parecer
envolvida. Neste modelo, leva-se a cabo a investigao a pedido dos planejadores
(representantes eleitos e oficiais/funcionrios no eleitos) mas os resultados obtidos
pelos investigadores se incluem como uma varivel no processo de tomada de decises,
sem dar mais peso a tal material do que se outorga a outros fatores tais como as peties
de grupos de presso, os juzos de valor (sem provas), etc. Nas palavras de Habermas,
sob os procedimentos incrementalistas para tomar as decises, o poltico:
3 O MODELO COMBINADO
A estratgia combinada de Etzioni (1967, 1968) pode parecer, primeira vista, uma
mera combinao das caractersticas mais desejveis das estratgias racionalista e
incrementalista, enquanto exclui algumas das suas desvantagens j observadas. Porm,
em anlise mais detalhada, demonstra que merece a reivindicao de ser considerado
como um terceiro modelo, realmente diferente, do planejamento. Etzioni sugere que a
anlise do processo de planejamento de Lindblom apenas parcialmente correto, e
observa que o modelo combinado uma descrio mais precisa do modo em que se
tomam decises sobre as polticas e tambm de um ideal mais prescritivo para os
planejadores. Etzioni (1968) distingue entre decises fundamentais, ou contextuais e
as que so incrementalistas ou pontuais. Empregando esta diferenciao, Etzioni
afirma que:
Etzioni sugere ainda que, na prtica, a maioria das decises incrementalistas assumem
decises fundamentalistas, bem implicitamente ou bem explicitamente, e que o valor e
o poder acumulativos das decises incrementalistas dependem, em grande parte, das
decises fundamentais subjacentes. No mbito da estratgia combinada, os
interessados em preparar as polticas: a) enumeram todas as alternativas pertinentes
que venham mente, submetendo estas alternativas a um exame breve e descartando
aquelas que encontrem srios reparos neste ponto inicial; logo b) fazem uma anlise das
repercusses administrativas e polticas e as que esto relacionadas com as alternativas
utilitaristas preferidas, de tal forma que sendo possvel, as decises mais difceis e
menos reversveis que aparecero mais tarde no processo; seguindo pela c) aplicao
de uma anlise, em que vrios subconjuntos de decises incrementalistas so
exploradas sucessivamente a um nvel que no qual se aproveitam as mdias para
assegurar que funcionem, e que o objetivo da poltica se alcance; d) dentro de um
marco que especifique e que custe, em termos de tempo, recursos, pessoal e esforo
que se considerem aceitveis ao empreender estas anlises.
Etzioni (1967), portanto, mantm que o planejamento de medidas requer dois conjuntos
de mecanismos: 1) Os processos fundamentais do planejamento de medidas que so
de categoria superior e de instituies primrias; e 2) Os processos incrementalistas que
abrem espao s decises fundamentais e uma vez elencadas, so de fcil soluo.
Berry afirma que o modelo racionalista tem sido aplicado com xito ao tratar problemas
na abordagem direta. Isto parece ter sentido no que se refere a questes identificadas
com as quais os planejadores tm que tratar e para as quais a viso global de uma nica
e tima soluo pode ser apropriada. Quanto aos problemas mais complexos includos
na agenda para o desenvolvimento e distribuio de servios sociais onde a opinio
das pessoas diante de fatos objetivos fornece uma base para as decises um enfoque
de planejamento que coloca estas decises em um contexto mais varivel pareceria
necessrio. O enfoque combinado, que permite levar em conta tanto as formas de
racionalidade tcnica com as polticas, e inclu-las em uma sntese varivel, parece
oferecer tal opo. (Ver tambm Wisemam, 1979).
At aqui, ns nos ocupamos das formas de tomar as decises. Agora devemos tentar
relacionar estas formas tanto com o contexto quanto com o contedo do planejamento
social.
O contexto do planejamento de medidas. A anlise clssica de Burns e Stalker (1961)
em El Manejo de La Innovacin deu lugar ideia de que os diversos problemas
encontrados pelas indstrias que se enfrentam em diferentes ambientes de produo e
estudos de mercados requerem diferentes classes de estrutura de organizao para
fazer frente queles. Estes escritores descrevem uma srie contnua entre duas classes
ideais de organizao a orgnica e a mecanicista. Em resumo, a classe mecanicista
caracterizada por Whittington (1975) como: uma hierarquia clara de atribuies que
requerem objetivos especficos de funo, uma tendncia comunicao verticalizada,
e uma dependncia aos de cima para relacionar a especializao de cada pessoa com
os objetivos da organizao enquanto que a classe orgnica tem: uma estrutura
completa de controle, autoridade e comunicao, (e requer) o ajuste e uma nova
definio contnua de tarefas individuais atravs da interao com outras pessoas.
Ao discutir este tema surge uma observao adicional. A inteno de tornar mais efetiva
a colaborao para a investigao ameaa fazer do planejamento das polticas um
processo ainda mais de cima para baixo (top-down) do que atualmente , e a aumentar
as (j considerveis) tendncias burocrticas dentro do Estado de Bem-estar. Por isso
parece imprescindvel introduzir maiores possibilidades para que a sociedade se torne
mais comprometida diretamente com as decises sobre os servios para os quais tenha
um interesse legtimo, tanto como contribuinte quanto como usuria.
Com efeito, os tcnicos (especialistas) tomam o poder, porque se considera que o seu
conhecimento est acima do que tm os membros da comunidade que criaram o servio.
No entanto, a rea em que a experincia de profissionais est legitimamente separada
e onde lhe so garantidas prioridades - os desejos do usurio dos servios, implicaria
uma anlise mais profunda. No me cabe duvidar de que haja algumas oportunidades
amplas para uma maior participao da populao nas primeiras etapas do planejamento
e execuo dos servios. Em geral essa uma rea na qual os enfoques Grupo
Nominal e Delphi, no processo de tomada de deciso podem ser especialmente
pertinentes.
O contedo do planejamento dos servios sociais. De que instrumentos se dispe para
a facilitao do processo de planejamento em um enfoque a partir do modelo
combinado? Trata-se de desenvolver uma srie de definies e critrios de operao
que nos permitiro ampliar enfoques tcnicos (e principalmente quantitativistas) para a
mensurao de variveis tais como os requisitos, a eficcia e a efetividade dentro de um
contexto poltico. Em um sistema de enfoque baseado no modelo combinado, buscam-
se mtodos que prevejam um meio de orientao bastante efetivo para determinar a
avaliao das equipes de planejamento.
Culyer, Lavers e Williams (1972; ver tambm Williams, 1974), por exemplo, tentaram
criar um indicador das condies da sade, que incorporasse avaliaes feitas tanto
por profissionais como por usurios em um resultado de duas dimenses, o qual ajudaria
os planejadores a identificar as condies a que os usurios dessem prioridade. Porm,
talvez para o momento, o modelo mais interessante contivesse o enfoque baseado em
critrios de Colin Wiseman (1978m 1980; ver tambm Lind e Wiseman, 198).
O objetivo deste enfoque com base nos critrios delimitar um marco e fundamento
gerais para orientar os juzos dos planejadores. Desta forma, como assinalam Lind e
Wiseman (1978), a responsabilidade de fazer as valoraes recaem preferencialmente
nos indivduos e comisses, antes que deixar que sejam decididas tecnicamente. Este
fato cria tantos pontos fortes quanto fracos. O ponto forte reside no fato de que evita
reivindicaes de objetividade, enquanto que tambm evita o perigo de deixar decises
aos enfoques puramente polticos. Seu principal inconveniente funda-se no nvel
relativamente genrico com que os mesmos critrios se articulam. Sendo to genrico,
seu potencial para orientar as decises os torna fraco. Lind e Wiseman registram outros
problemas quando da aplicao do modelo combinado baseado nos critrios. Por
exemplo, qual o limite quanto ao nmero de critrios que se pode ter em conta a
qualquer momento? As diferentes dimenses da lista de prioridades necessitariam de
critrios diferentes? Podem se fazer acessveis as informaes sobre critrios que se
considerem importantes? Precisamente porque estes modelos de critrios requerem que
as decises sejam tomadas em termos de valorao antes que por motivos puramente
tcnicos, ressalta-se a necessidade de clareza quanto ao papel dos distintos interesses
em jogo no processo de tomada de decises. possvel que alguns destes problemas
sejam reduzidos atravs de mais refinamento conceitual e desenvolvimento
metodolgico. Entretanto, minha opinio que o modelo de critrios pode considerar um
intento valoroso no sentido da orientao das distintas fases dentro do processo de
planejamento; e (pode-se considerar tambm) um procedimento potencialmente til para
o desenvolvimento dos enfoques do planeamento mais amplo dentro do modelo
combinado.
5 CONCLUSES
Este trabalho foi forosamente terminado com um tom especulativo e talvez pouco
concludente. Meu raciocnio foi que, dada a complexidade do problema tanto no contexto
como no contedo do planejamento dos servios sociais o nico enfoque apropriado
para o processo de tomada de decises aquele que se baseia no modelo combinado.
Alm disso, esta proposta exige um sistema de direo orgnico, tanto a nvel nacional
como a nvel regional, e na coordenao entre os dois, para que seja operado com
eficcia. Sugerimos que se encontre um enquadramento adequado que permita a
participao efetiva dos usurios na sugesto de problemas especficos. Termino
resumindo as caractersticas principais do enfoque baseado em critrios quanto
escolha de prioridades no processo de planejamento, propondo que este encaixa bem
com as premissas do modelo combinado.
Parece cada vez mais claro que o tipo e a magnitude de temas como os que se deparam
as diferentes administraes pblicas, quer dizer, todo o mbito de problemas coletivos
onde de uma forma ou outra se d uma interveno ou regulao pblica, so mais
problema de poltica. A distino anglo-sax entre policy e politics18 encontraria aqui
pleno sentido.
17
- Joan Subirats Humet (Barcelona , 17/05/51) professor de Cincia Poltica , especializada em
questes de governana , gesto pblica e anlise de polticas pblicas. Ele tambm trabalhou em
questes de social, problemas de inovao democrtica e civil. Em 1980 obteve o grau de Doutor em
Economia pela Barcelona. Foi fundador e diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas (IGOP) da
Universidade Autnoma de Barcelona desde a sua criao em julho de 2009. pesquisador e professor
do programa de doutorado em Polticas Pblicas da instituio. Ocupou a cadeira Prncipe das Astrias
da Universidade de Georgetown durante o ano letivo 2002/03. professor visitante nas Universidades
de Roma, Califrnia, Nova Iorque, UNAM e CIDE (no Mxico), UBA e General Sarmiento na Argentina, e
um grande nmero de universidades e centros de pesquisas na Espanha. membro do conselho
editorial de vrias revistas nacionais e internacionais em cincia poltica e administrao pblica.
colaborador regular de vrias mdias, como o jornal El Pais. Editado:
https://es.wikipedia.org/wiki/Joan_Subirats (NTO).
18
- ... a Poltica est relacionada legalidade, legitimidade e efetividade das aes e das estruturas.
J o Direito a superestrutura e est relacionado ao sistema e ordem jurdica, vigncia e a
efetividade das normas. Esses argumentos levam aos conceitos de Polity (normas constitucionais e
princpios), Politics, (que decorrem do legtimo e legitimador jogo poltico [leis complementares e leis
ordinrias]) e Policy, (que emerge como resultado do jogo poltico [so as normas do Direito
Administrativo, so as polticas pblicas]). (Editado). http://www.vermelho.org.br/noticia/194674-1 (NTO).
resoluo do problema, ou mesmo no prprio problema. A partir da a anlise deveria
concentrar-se em aspectos como a dinmica de partidos, o sistema eleitoral, o jogo
institucional de decises, etc.
Em vez disso, um problema de "polticas", seria aquele em que o problema e sua soluo
ficam claros. Antes de saber quem so os adversrios preciso descobrir o possvel
problema e a sua possibilidade de soluo, levando-se em conta as suas complexidades
tcnicas e a diversidade de possibilidades e posies existentes. Neste caso se trata,
antes de tudo, de um problema de conhecimento, de capacidade de anlise. Aqui, o que
precisamos conhecer o funcionamento dessa caixa preta que colocamos entre a
deciso normativa ou de interveno e a resposta poltica do cidado-eleitor afetado por
esta e outras polticas.
Pode-se dizer, a partir de uma posio de pretendida pureza analtica, que o que convm
uma soluo no-poltica, no normativa. Mas ento a questo que surge como
definir o problema a se resolver, j que nesta mesma definio encontramos
impurezas? Os formuladores de polticas pblicas, neste caso de polticas sociais, no
se enfrentam a problemas dados, a problemas exteriores sob os quais exista
unanimidade. Ao contrrio, precisam identificar e formular seu problema. Ante ao
aumento da delinquncia juvenil nas grandes cidades, qual seria o problema real
levantado? O desemprego? A falta de espaos adequados para os jovens nos bairros?
A informalidade do trabalho nesta faixa etria? Os baixos salrios pagos a estes jovens?
As ms condies de moradia e habitao? O fracasso na/da escola? O caos urbano?
A no aceitao do sistema? O excesso de violncia exposto na mdia? evidente que
o analista pode ajudar com os seus conhecimentos, com o tratamento adequado da
informao disponvel ou a se obter, a responder parcialmente a este tipo de questo,
mas duvido que possam responder por completo a estas questes sem que recorram a
posies polticas ou normativas exteriores anlise.
Quando afirmamos que precisamos analisar para decidir sobre que polticas sociais
aplicar, estamos dizendo que essa anlise nos proporcionar razes objetivas pelas
quais poderemos escolher uma poltica a ser executada em detrimento de outras. Mas
tambm podemos pensar em diferentes mecanismos ou aes pelas quais os indivduos
e grupos exercem sua capacidade de controle, de influncia ou de poder na sociedade,
que acaba por conduzir a uma deciso e no a outra.
Por outro lado, se queremos evitar fazer abordagens meramente ilustrativas das
discrepncias existentes entre uma realidade que no nos satisfaz e uma situao-
objetivo desejvel, devemos sempre vincular o problema soluo, ou, o que o menos
comum, colocarmo-nos de acordo no apenas no que entendemos como o problema,
mas tambm na foto da chegada, ou seja, no seu resultado final.
Por outro lado, uma abordagem deste tipo pode facilitar a centralizao das constantes
demandas de mais e melhor coordenao que se costumam fazer nas anlises
prescritivas sobre implementao de polticas sociais. Com efeito, frequentemente d-se
a dissimulao de que a coordenao nas atuaes das diversas administraes
pblicas em temas que afetam problemas sociais se considera tremendamente
necessria, mas ao mesmo tempo resulta extremamente complexa sua consecuo. Na
troca, a partir de baixo, a partir da perspectiva do ponto de contato entre administraes
e pessoas com problemas especficos, o que est na primeira linha o prprio problema
a ser resolvido, mais que o nome da instituio do qual depende o recurso a se empregar.
Como dizamos, no mundo das polticas sociais, depois de uma fase otimista, de
esperana nas potencialidades racionalizadas, das anlises abrangentes e nos
desenhos dos planos de atuao que abordaram de maneira conjunta a problemtica
social que se pretendia resolver, passou-se a uma viso muito mais pessimista, onde
se considerava como ingnua toda aproximao estritamente racional ou planejada,
apostando no livre jogo pluralista como nica explicao plausvel e operacional da
formao das polticas sociais (Challis et al, 1988). Enquanto este pensamento
prevalente em pases de tradio mais analtica nesta forma de viso que temos
chamado de pessimista, o certo que parece imprescindvel tentar, ao menos, avanar
em certas formas de colaborao-coordenao-programao que permitam construir
algo como um modelo de programao consensual.
21 - Hobbesiano (de Thomas Hobbes, 1588/1679). O pensamento hobbesiano divide-se em trs fases:
Estado de natureza, de guerra e de segurana. Hobbes idealizou a humanidade semelhante a animais
selvagens incapazes de desenvolver uma vida em sociedade, pois, segundo seu pensamento, todos
eram iguais e essa igualdade era ponto de partida para um estado de guerra. Havia um ponto de
vulnerabilidade porque todos detinham o poder e eram livres, assim cada um era soberano de si mesmo
e de outrem, tendo direito at mesmo ao corpo do prximo. // Observa-se que Hobbes, na fase inicial
dessa cronologia acerca da formao do Estado civil, v o homem como um animal irracional e incapaz
de estabelecer, por si s, normas ou condutas que o permitissem conviver pacificamente em sociedade.
Tal posicionamento foi um choque para os adeptos do conceito de animam social exposto por Aristteles
e j expes um ponto central de todo o pensamento hobbesiano: o homem o lobo do homem. Essa
frase remete a um fator determinante capaz de exercer influncia de mudana em todos: o medo. O
pensamento hobbesiano encontra-se com dois polos: o homem e o Estado. Na condio de
reconhecerem a necessidade de transferncia de todo poder e liberdade em busca do que almeja, a
teoria de Hobbes abre espao para o que ser fundamento para o contrato e chancela para o Estaco
civil. Com a concepo da formao Estado e do estabelecimento da sociedade, surge, principalmente,
intergovernamentais ou inter organizativas, mas apenas constatao de que raro
que resultem na coincidncia de um mesmo momento e lugar para a ocorrncia das
condies mencionadas.
Por outro lado, esse modelo, que descreve muito mais convincentemente que o modelo
otimista os constantes fracassos que ocorrem ao se querer aplicar de cima para baixo
um esquema ideal baseado na coordenao e na fluidez implementadora, no consegue
introduzir a capacidade de aprendizagem das distintas comunidades setoriais de
polticos, tcnicos e outros afetados na anlise, constante do que est passando e
porque est passando. Alm disso, confunde, ao passar, no nvel prescritivo, o o que
acontece com o o que deveria acontecer. Comete o erro inverso do modelo otimista,
no qual se confunde futuro desejvel com realidade, mas pelo menos a partir desse
modelo parece possvel o melhor, e dado que est bem exposto, ningum fica
condenado s limitaes da realidade.
Para isso acontecer deve-se aceitar que no existe uma s racionalidade presente ante
problemtica social que enfrentamos, mas que devem combinar-se racionalidade e
pluralismo com diversidade, buscando no substituir a liberdade de articulao e
negociao entre interesses e pontos de vista, mas regulando seu fluxo; uma viso da
programao a partir do topo, que inclua a perspectiva e a possibilidade de interveno
da base, criando dinmicas, necessariamente de amplo espectro, nas quais se
encontrem mecanismos de coordenao no baseados na autoridade formal de quem
decide, mas nas contraprestaes recprocas que se obtm.
Um dos temas essenciais e que com mais nfase se est abordando o de encontrar
instrumentos adequados de medio do rendimento das polticas sociais. Tambm neste
campo podemos considerar que se produziu um importante esforo de criao de
indicadores que pretendem, com mais ou menos xito, refletir o grau de cumprimento
dos objetivos previstos, e avanar na considerao dos efeitos que eles provocam nas
coordenadas de partida do problema social a ser resolvido.
uma soberania para qual se transfere todos os poderes que cada indivduo possui, sendo esse o grande
responsvel agora, em ser a voz, o reflexo de todos aqueles que antes estavam sem luz, em estado de
guerra. // Aqui se inicia a ideia da formao de sditos e um processo de hierarquizao social, em que
se define aquele que detm a autoridade e os que devem, de fato, obedecer, fazendo com que surja
uma sociedade devidamente organizada. (http://meuar-tigo.brasilescola.uol.com.br/sociologia/a-teoria-
hobbesiana-sobre-origem-estado.htm). (NTO).
legitimao dos diversos sistemas polticos se movimentam, de maneira mais ou menos
rpida, de um campo essencialmente ideolgico a um terreno mais vinculado
capacidade de resposta do sistema s necessidades dos cidados, o tema da avaliao
ou dos meios de medio dessa capacidade de resposta passaro a um primeiro plano.
Algumas observaes gerais poderiam ser feitas. Uma seria deixar de considerar
medidas singulares de medio, tentando a combinao de critrios diversos. Outro seria
que os instrumentos de medio reflitam a dificuldade dos problemas sociais a serem
resolvidos. Provavelmente ser melhor considerar a capacidade de mudana das
situaes de partida aos nveis absolutos de resultados obtidos. Mas todo o resultado
deve partir da integrao dos atores nos seus diferentes nveis de xito ou fracasso
obtidos. A questo essencial, uma vez que apenas a distinguimos quando se moverem
ou quando tentamos melhorar nossos mtodos de trabalho no campo social e as polticas
que, a partir da se instrumentam.
23 - A Instituio Livre de Ensino ILE, da Fundao Fancisco Giner de Los Rios, na Espanha, foi
fundada em 1876 por um grupo de professores (Francisco Giner, Gumersindo de Azcrate e Nicho-las
Salmern, entre outros) sem vnculos com a Academia, para defender a liberdade acadmica e que se
recusavam a ajustar seus ensinamentos aos dogmas oficiais em matria religiosa, poltica ou moral da
Espanha de ento. // Isto forou-os a continuar o seu trabalho educativo fora dos centros universitrios
espanhis, atravs da criao de um estabelecimento de ensino privado, onde os primeiros
experimentos foram destinados universidade e, em seguida, educao primria e secundria. // De
1876 at a Guerra Civil Espanhola, (1936), o ILE tornou-se o centro de gravidade de toda uma era da
cultura espanhola e a introduo para novas teorias educacionais e cientficas mais avanadas que
estavam sendo desenvolvidas alm da fronteira da Espanha. A partir de: http://www.fundacionginer.org/.
(NTO)
quando, com nossas aes, produzimos o sofrimento das outras pessoas. Da parecem
nascer nossas obrigaes morais: ns devemos causar dano aos outros com nossas
condutas ativas. Quando no temos nada a ver com o dano, como no caso de Margarete,
no vemos violao de nenhum dever moral porque no uma ao nossa que produziu
o efeito. Apenas reconhecemos esses deveres para com os outros quando eles
provocam ativamente o sofrimento do outro. Ou seja, a ideia da ao humana que
causa de um estado de coisas prejudiciais a ideia que afirma a nossa responsabilidade
para com o mundo e determina nossas obrigaes morais.
Pois bem, tais argumentos e as crenas comuns que os sustentam so, na minha
opinio, muito pouco convincentes. Em primeiro lugar, porque nossa relao com o que
acontece no mundo mais complexa do que do a entender esses esquemas assumidos
pelos neoliberais. Para comear, claramente reducionista afirmar que apenas se causa
dano com a ao. Tambm se causa dano com a omisso. Este um tema substancial
que emerge na nova filosofia da causalidade e ignorado pelos liberais. Eles pensam
convencionalmente que se um agente no age no causa dano no curso da causalidade
natural e, portanto, pode alegar no ter responsabilidade pelo que acontece. Mas isso
falso. Quando uma pessoa deixa de fazer algo, sua omisso no inexistente; sua
omisso significa que ele apenas escapou - ou no participou - cadeia causal, o que
seria um fator passvel de alterao na direo de determinados resultados. Neste
sentido sua omisso forma parte dessa cadeia causal e pode contribuir para fechar o
conjunto de condies necessrias e suficientes para produzir uma consequncia
danosa. Por isso pode-se afirmar que produzimos efeitos no resultado atravs da nossa
atuao ou atravs da nossa omisso. E no seria difcil demonstrar que a fome ou o
analfabetismo so resultados decorrentes deste raciocnio. Repassar a
responsabilidade pelos acontecimentos a Deus, natureza ou ao mundo no , portanto,
to fcil como parece, pois tambm vincula nossas omisses a fatos que pareciam,
primeira vista, muito alm (ou acima) de ns.
24- Um ato super-rogatrio aquele em que o agente que o produz sacrifica o seu prprio bem-estar, de
forma a beneficiar os outros sem que tivesse a necessidade de assim o fazer. Ao agir de forma super-
rogatria, o agente vai at mesmo alm do seu dever moral. (NTO).
pessoa. Mas se o valor de uma pessoa no conta, porque se deve considerar o nmero
de muitas? Os nmeros contam - e devem contar - em termos morais. Isto fcil de se
aceitar intuitivamente, mas o corolrio resiste a ser aceito por nossas convices
comuns. que a argumentao contra a relevncia dos nmeros tambm fracassa
quando se pretende operar na direo contrria, ocultando a realidade dentro de uma
alegada causalidade objetiva coletiva. Se dois milhes de atores de uma prtica social
complexa observam que as interconexes do seu comportamento produzem a morte ou
o sofrimento de s um ser humano, desaparece a responsabilidade moral de cada um
deles pelo simples fato de que so muitos? Penso que pretender que a quantidade de
atores se transforme misteriosamente em mquina objetiva estranha a eles falso. E
isso me parece que tambm acontece com o mercado. Os participantes no podem se
desculpar dizendo que so muitos. Podem, talvez, discutir desculpas, como ausncia
pessoal, de ms intenes ou o desconhecimento do que esteja acontecendo, mas se
h necessidade de desculpas, isto significa que, em princpio, estejam submetidos
reprovao moral. E no, como pretendem os novos liberais, que tenham se
transformado em um novo ente e os resultados da prtica social lhes sejam
individualmente outros.
Assim pois, o mais que podem pretender estes neoliberais que o mercado constitua,
com o seu funcionamento cego, uma recusa geral para todos os que dele participam. Em
nenhum caso uma justificativa moral. Porque to slida esta recusa? Argumentam que
no se pode saber onde acabaria o funcionamento do mecanismo e isto lhes serviria
em alguma medida se for completamente correto. Mas o mercado no to
absolutamente inescrutvel como se pretende. Claro que no to inescrutvel como
os caminhos do Senhor. O mercado uma prtica social humana das quais se pode
saber - e se sabe -, muitas coisas. Sabe-se, por exemplo, que aqueles que entram nessa
prtica em inferioridade de condies (porque carecem de recursos, de conhecimentos
ou de sade), tendem a permanecer nessa inferioridade ou a aument-la. O mercado
parece funcionar de acordo com o que se convencionou chamar de efeito Mateus 25.
Isso se manifesta, por exemplo, no caso do mercado de sade privada. Ele deixa voc
livre para se manter saudvel. muito mais barato melhorar a sade que prevenir a
doena. Para o doente, no entanto, tudo custa duas vezes: tem que ter o dobro dos
recursos (para viver e para se curar); mas quando voc est doente, tem tambm maior
dificuldade para obter recursos para se curar. Assim, enquanto o saudvel melhora mais,
o doente vai-se afundando paulatinamente na misria ou na doena.
Do mercado sabe-se tambm, por definio, que no h sensibilidade alguma para com
os chamados bens pblicos, que so aqueles bens que, como o ar puro ou as
paisagens, no so suscetveis de apropriao privada e, quando existem, devem ser
desfrutados por todos. Como nenhuma apropriao privada possvel desaparece o
incentivo bsico da economia de mercado. O ator econmico no arrisca nenhum
recurso para produzi-lo e espera estrategicamente que outros o produzam para desfrutar
dele sem nenhum custo. O resultado mais provvel que nestas condies nenhum bem
pblico seja produzido, e desses bens depende, com certa frequncia, o bem-estar
bsico de muitos seres humanos.
Definitivamente, sabem-se essas e outras coisas sobre o mercado como prtica social
(os neoliberais dizem dominar a eficincia na aplicao dos recursos). E na medida em
que a falcia sobre a erradicao da pobreza, da ignorncia, da marginalizao e das
doenas tende a ser perpetuada pelo mercado (porque depende de critrios iniciais de
25- Porque quele que tem, se dar, e ter em abundncia; mas quele que no tem, at aquilo que
tem lhe ser tirado. (Mateus, 13:12).
distribuio de recursos alheios a ele, ou da existncia de bens pblicos inacessveis),
sabido que eles no sero erradicados por ele. Os que participam desta prtica social
no podem, portanto, alegar como desculpa que no sabiam, porque sua ignorncia
criada. Se essas situaes lesivas persistem e se agravam, os que participam no
mercado e fazem isso so moralmente responsveis - por ao ou omisso -, pela sua
persistncia.
Antes de chegar ao argumento final que liga a tica poltica social vou abordar
brevemente a questo do carter super-rogatrio do comportamento cooperativo. Se o
dever de contribuir para a erradicao da marginalizao e da pobreza definido como
dever de justia e no como caridade, ento impossvel aceitar que cumprir com esse
dever seja um ato super-rogatrio, quer dizer, um ato prprio de santos ou heris,
credores da mxima admirao e mrito moral, mas que, por definio, no pode ser
devido ou obrigatrio. Isto evidente; entretanto, nos leva a um srio dilema. Dada a
enorme quantidade de situaes de pobreza, enfermidade, ignorncia e marginalizao
a que somos submetidos todos os dias, pretender cumprir com a nossa obrigao moral
de erradic-las nos faria sacrificar nosso tempo, nossos recursos, a prpria vida, para
27 - 71 - John Stuart Mill (1806/1873): filsofo e economista britnico nascido na Inglaterra, um dos
pensadores liberais mais influentes do sculo XIX. Foi um defensor do utilitarismo, teoria tica proposta
inicialmente por seu padrinho Jeremy Bentham.//Utilitarismo: teoria filosfica que busca en tender os
fundamentos da tica e da moral a partir das consequncias das aes. O utilitarismo consiste na ideia de
que uma ao s pode ser considerada moralmente correta se as suas consequncias promoverem o
Bem-estar coletivo. Caso o resultado da ao seja negativo para a maioria, esta classificada como
condenvel moralmente. https://pt.wikipedia.org/wiki/John_Stuart_Mill e
https://www.significados.com.br/utilitarismo/. (NTO). -
faz-lo, o que, sem dvida, sairia do mbito do dever e entraria completamente na esfera
da abnegao heroica. Mas se, assustado com este resultado, decidimos reservar para
ns algumas horas de nossas prprias vidas e recursos, infalivelmente falhamos em
nosso dever moral. Como escapar do dilema?
A forma de sair deste dilema, assim como a soluo de alguns outros, nos leva
compreenso da sua dimenso estritamente individual. a concepo de poltica social
como um mecanismo para a realizao conjunta de nossas obrigaes morais. Se o
nosso dever moral individual, como eu afirmo, como podemos cumprir com ele em
sociedade? A nica resposta plausvel que s podemos fazer isso atravs de um
programa de cooperao e ao coletiva organizada, a que chamamos de "poltica
social". Se este raciocnio for correto, a "poltica social" mostra claramente a sua estreita
ligao com a tica.
28 - Darwinismo econmico (no confundir com darwinismo social). Para entender: Vivemos uma
situao que pode ser comparada reao vivenciada quando da teoria darwinista sobre a evoluo das
espcies. A conjuntura econmica acena com alteraes importantes, como o desaparecimento de
muitas empresas e a evoluo daquelas adaptadas a uma nova realidade e prontas para fazer negcios
de maneira mais eficiente e menos custosa, atingindo a eficcia necessria, o que pode ser encarado
como um darwinismo econmico. // Nesse cenrio, tambm deve mudar a forma de as empresas se
organizarem para fazer negcios. Num mundo mais competitivo, alm do preo e de um bom produto,
fatores como agilidade, segurana, nvel de servios ao cliente e simplicidade sero itens importantes na
escolha entre produtos ou servios similares. Todos esses itens devem refletir processos bem
estruturados, claros e totalmente aderentes s estratgias das empresas. [Mas esta nova configurao
adaptativa econmica implica em custos sociais que devem ser considerados]. Adaptado de
http://luiztemp.com.br/index.php?idmateria=410. (NTO) -
moral dos indivduos e consegue implementar um ceticismo cnico entre ns. Devemos
tentar evit-lo. Manter ou criar instituies pblicas - ou privadas capazes de organizar
uma ao coletiva destinada a aliviar ou superar situaes de marginalizao ou pobreza
no uma questo de mera estratgia poltica ou eleitoral. uma exigncia moral.
Agncias de poltica social so o instrumento pelo qual certas exigncias ticas so
atendidas e permitem a coexistncia dentro das prticas sociais complexas. Por isso, os
responsveis e servidores de tais instituies so os guardies naturais desse legado
moral da sociedade. Estas agncias funcionam de forma gil e eficaz e, neste sentido,
importante ouvir algumas queixas dos neoliberais: a burocratizao da ao institucional,
os problemas de informao e os efeitos negativos sobre as prticas coletivas, os riscos
da ingenuidade da engenharia social, as desvantagens da nacionalizao excessiva,
etc. Todos so avisos importantes para os quais fazemos bem em prestar muita ateno
a eles. Projetar nossas instituies de modo a que elas estejam preparadas para evitar
tais falhas tambm faz parte da nossa tarefa moral. Mas isso no deve nos levar a nos
questionar quanto s nossas obrigaes ticas (jogar o beb fora junto com a gua suja
do banho). O mero altrusmo ou a ideia de caridade espontnea frgil, proposta pelos
novos darwinistas no suficiente para nos fazer pagar nossas contas com os outros. A
tica nos exige uma poltica social autntica.
[...]
29 - Texto editado pelo Organizador, tendo em vista o perodo abrangido por este trabalho (at o final da
dcada de 1990). Para acesso dissertao completa, o que recomendamos, veja:
http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/EBES_no_Brasil__2_dissertacao_benevides.pdf. (NTO)
30- A questo tributria no foi includa neste trabalho visto que a importncia do tema e de sua
configurao demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propsito deste
ensaio, que busca apresentar uma viso geral do sistema de proteo social brasileiro, a partir do prisma
do Welfare State. (NTO)
31- Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Mestre em
Economia pela Universidade Federal Fluminense.
brasileiro, sob esse ponto de vista, torna-se um padro, dentre os vrios existentes, de
interveno e regulao social do Estado. Ou seja, a interveno do Estado Brasileiro
especfica mas preserva caractersticas de tendncias gerais (DRAIBE, 1993).
Ao longo do sculo XX, mas principalmente no perodo compreendido entre 1930 e 1970,
o Brasil se constituiu em uma economia moderna com base industrial e urbana,
abandonando seu passado agrrio, baseado em exportaes de bens primrios que
predominavam at as primeiras dcadas do sculo, ao mesmo tempo em que
modernizou e estendeu as regulaes do Estado, assim como os mecanismos para sua
interveno. Como resultado de um Estado que buscava o desenvolvimento, a evoluo
do sistema de proteo social dava nfase s relaes entre o capital e o trabalho, com
reduzida ateno aos direitos sociais e cidadania (DRAIBE, 2003).
Segundo Medeiros (2001), as polticas sociais observadas antes de 1930 alm de serem
fragmentadas, tinham um cunho emergencial. J entre 1930 e 1945, assistimos a um
aumento crescente do papel do Estado tanto na rea trabalhista quanto na
previdenciria, fato este evidenciado pela criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio (MTIC) e realocao da questo previdenciria da esfera das empresas para
a organizao baseada nas categorias profissionais.
Assim, o sistema de proteo social que teve incio em 1930, no Brasil, baseado,
principalmente, na mediao entre o capital e o trabalho, configurou-se como uma
poltica voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um
esquema de proteo social com o objetivo de atender aos setores organizados da
classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema de previdncia social.
A ditadura militar, como foi visto, expandiu benefcios para um contingente considervel
que permanecia excludo, mas nivelou a segurana social em nveis baixos, o que
acabou por deslocar do sistema pblico a grande maioria da classe mdia assalariada.
Substituiu um modelo mais relacionado ao implantado por Bismarck na Alemanha, por
outro, mais residual, prximo ao americano. Ocorreu, no perodo, ampliao de servios
e programas, porm com uma maior seletividade do pblico beneficirio, pulverizao
das aes e segmentao do usurio por faixas etrias, necessidades e problemas
(SOUSA, 2010).
Assim, estabeleceu-se um sistema de proteo social que, em teoria, cobria toda a
populao. Entretanto, como bem colocou Vianna (1998), o sistema pblico foi se
especializando cada vez mais no atendimento precrio dos mais pobres, enquanto que
a proviso privada de Bem-estar conquistava adeptos entre a classe mdia (VIANNA,
1998). nesse contexto que Vianna (1998) diz haver uma americanizao perversa da
proteo social brasileira, que seria mais evidente na sade, mas que poderia ser
observada em quase todas as reas de interveno pblica na vida social: Nos Estados
Unidos, a maioria da populao tem acesso proteo atravs do mercado e o sistema
pblico restrito a uma minoria que gira em torno de um quinto da populao, enquanto
que no Brasil essa proporo reflete as pessoas que possuem acesso aos seguros
privados, visto que a maioria da populao dependente o sistema pblico (VIANNA,
1998).
Com o incio da Nova Repblica, perodo marcado pela conquista da Constituio
Cidad de 1988, vieram tambm os avanos na rea poltica e o aumento da
participao da populao no processo eleitoral. At as reformas ocorridas na dcada
de 1980, o Welfare State brasileiro tinha uma caracterstica de forte centralizao poltica
e financeira em nvel federal, fragmentao institucional e uso clientelstico das polticas
sociais, o que reduzia a capacidade do funcionamento dessas polticas como mecanismo
redistributivo (DRAIBE, 1993).
Como j foi ressaltado no captulo anterior, o gasto social pblico permite que tenhamos
uma viso geral sobre a estrutura de segurana social proporcionada pelo Welfare State,
atravs da observao de seu montante e sua composio. Alm disso, em um contexto
em que indicadores de dificuldade na promoo da cidadania social so to recorrentes
e que indicam a persistncia da relevncia dos temas da pobreza e da desigualdade no
Brasil, questes relacionadas ao perfil e impacto do gasto pblico social ganham um
contorno ainda mais relevante.
Entre 1995 e 2008 foi gasto, em mdia, 21,8% do PIB na rea social, sendo que esse
valor chegou a 25,4% em 2008. Aqui estamos considerando as seguintes rubricas para
a rea: Educao e Cultura; Sade e Saneamento; Previdncia e Assistncia; Habitao
e Urbanismo; Mercado de Trabalho; Direitos de Cidadania; e Organizao Agrria. Ao
comparamos esse valor aos dos pases classificados em regimes de Welfare State por
Esping-Andersen (1990) temos que considerar que a classificao das rubricas sociais
utilizada pela OECD e adotada no captulo anterior destoa-se dessa, principalmente, por
no levar em considerao a Educao. Assim, ao incluirmos a educao, teramos um
gasto pblico social de 22,7% do PIB para os pases do modelo liberal, enquanto isso os
conservadores gastariam, em mdia, 32,3% do PIB, frente aos 31,6% do PIB gastos
pelos pases nrdicos, entre 1995 e 2008. Durante esse mesmo perodo, o gasto no
Reino Unido representava 24,6% do PIB, enquanto esse valor chegava a 34,0% e 36,2%
na Frana e na Sucia, respectivamente. Ou seja, o patamar do montante do gasto social
no Brasil compara-se ao dos pases liberais, aquele cujo gasto o menor dentre os
regimes.
32- Nesta seo, para o Brasil, foram utilizados dados do SIAFI - STN, enquanto que para os demais
pases, utilizaram-se dados da OCDE Statistics.
discusses no pas esto excessivamente impregnadas pela questo da limitao de
recursos, que dificultaria a expanso do gasto social. Em relao a esse fato,
Kerstenetzky (2010) argumenta que preciso pensar no Estado de Bem-estar Social
como um projeto de desenvolvimento, atravs do qual o crescimento dos recursos
permitiria a expanso do prprio Welfare State.
3 Educao
Segundo Sen (2000), o acesso educao pode ser um indicador de maior ou menor
liberdade e influencia significativamente s variaes interpessoais da converso dos
recursos em realizaes e liberdade para realizar. Ou seja, um maior e melhor acesso a
servios de educao relaciona-se diretamente a maiores oportunidades e condies de
vida mais favorveis. A educao tem a capacidade de desenvolver nos indivduos suas
potencialidades ao permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (CF, 1998). Quando passa a
ser disseminada de forma universal e com qualidade, constitui-se em um dos mais
importantes mecanismos para a promoo de oportunidades, alm de ser fundamental
para o progresso e desenvolvimento econmico e social. Torna-se ainda mais importante
em situaes de elevada desigualdade, quando as responsabilidades alocadas ao setor
pblico ganham uma maior notoriedade.
4 Sade
5 Mercado de Trabalho
Assim, parece inquestionvel a reduo considervel que o Brasil vem, nos ltimos anos,
observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda no nos isenta de possuirmos
uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A queda da desigualdade no pas
assume um papel ainda mais importante quando observamos os pases analisados no
captulo anterior, que embora ainda possuam taxas bastante reduzidas quando
comparados ao resto do mundo, apresentaram em anos recentes elevao da
desigualdade.
Assim como no percurso de outros pases, no resta dvida de que ao longo de nosso
processo de modernizao e de desenvolvimento econmico e social, concentrado no
sculo XX, houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social.
Desde os anos 1930, quando tem incio o processo de construo das estruturas estatais
que conformaro a verso brasileira do Welfare State, culminando com a incorporao
dos direitos sociais como direitos de cidadania na Constituio de 1988, ingressamos
em uma fase do desenvolvimento onde o Estado assume a questo social como uma
das principais prioridades pblicas. Assim, ao longo do perodo de estruturao de seu
Estado de Bem-estar, o Brasil presenciou uma diversificada gama de polticas de cunho
social de alcance muito variado. Entretanto, vrios aspectos do ainda insatisfatrio nvel
de bem-estar social no Brasil suscitam o debate se existiria ou no um Welfare State no
pas, tais como as altas taxas de pobreza e desigualdade, a cobertura insuficiente e a
qualidade baixa nos servios prestados na sade e educao, a taxa elevada de
trabalhadores no mercado informal, dentre outros. Entretanto, parece claro que os
avanos ocorridos em nosso sistema de proteo social apontam para o mesmo caminho
dos pases precursores na montagem dos Estados de Bem-estar, onde se observou,
como no Brasil, em maior ou menor medida, o crescimento dos gastos sociais em
percentual do PIB, a expanso da cobertura e a diversificao dos servios de sade e
educao, a ampliao dos benefcios e transferncias e a constitucionalizao de
direitos sociais, os relacionando condio de cidadania (KERSTENETZKY, 2010).
Assim, temos uma Constituio com preceitos universais, que atende uma grande
parcela da populao, no sentido do que seria classificado por Esping-Andersen (1990)
como notadamente um preceito social-democrata. A sade e a educao so deveres
do Estado e direito de todos, na previdncia temos benefcios que so, em grande
medida, equalizados, atravs da vinculao ao salrio mnimo, com uma base, inclusive,
no contributiva (trabalhadores rurais). E, apesar da assistncia social ser uma poltica
focalizada, torna-se necessria para tornar as polticas universais mais efetivas.
REFERNCIAS
Os nmeros entre parntesis ( ) ao final de cada referncia se referem aos textos onde
a referncia foi feita (ou se refere):
(1) Entendimento; (2) - Fundamentos tericos da poltica social; (3) - O planejamento
da poltica social; (4) - Modelos de politics sociais; (5) tica e polticas sociais; (6) O
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