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A questo da reforma da
Previdncia Social no Brasil
VICENTE DE PAULA FALEIROS*

O primeiro objetivo deste artigo o de apresentar os resultados

parciais das reformas da previdncia social no Brasil a partir de 1995,
tendo em vista que o processo ainda no acabou. Encontra-se, por
exemplo, em discusso no Congresso Nacional o projeto de previdncia
complementar do setor pblico e o de seguro de acidentes de trabalho
ainda est em discusso. Alm disso, o governo pretende reapresentar o
desconto para a Previdncia Social dos aposentados do setor pblico,
desta vez com uma alquota semelhante dos trabalhadores na ativa. Tem
como horizonte de mdio prazo transformar a previdncia social em regime
de capitalizao, como acontece no Chile, mas isto depende da correlao
de foras no Parlamento.
O segundo objetivo o de demarcar a reforma da previdncia no
contexto mais geral da reforma do Estado e no contexto das mudanas
econmicas, no chamado processo de globalizao e de seu impacto nos
Estados nacionais e nas polticas sociais. Em primeiro lugar vamos situar
as mudanas no capitalismo ps-fordista e as exigncias de um novo pacto
social.
Para relevar as mudanas no capitalismo contemporneo tomamos,
na busca do mais fundamental, quatro dimenses interligadas: as formas

Vicente de Paula Faleiros assistente social, doutor em sociologia, autor de livros de poltica
social e de servio social, consultor, professor titular aposentado e pesquisador associado da
UnB e do Centro de Referncias Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes (CECRIA).

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 SEGURIDADE SOCIAL

de produo, a regulao salarial, o papel do capital financeiro e o papel

do Estado.
Para compreender as novas formas de produo do capitalismo,
Teixeira (2000) chama a ateno para a cooperao complexa, tpica,
segundo ele, da atual fase do capitalismo. Pretende discutir se a luta de
classes continua ou no, confrontando-se com alguns tericos, como
Giannotti, que preconizam o fim da sociedade do trabalho. Teixeira
apreende o capitalismo contemporneo como uma nova frmula de
produo de mercadorias na qual se torna sujeito quase absoluto, como
fora social mais dominante que nunca e que a cooperao complexa
restabelece o domnio do capital sobre o trabalho, este como fonte viva
do valor tornando a correlao de foras entre capital e trabalho ainda
mais assimtrica com a ameaa maior do desemprego. A cooperao
complexa uma forma de acumulao sem desenvolvimento pela
globalizao do capital, em que no se trata apenas da ampliao da escala
da produo de mercadorias mas de um "revolucionamento" da diviso
social do trabalho, com novas formas de organizao e gerenciamento do
processo de trabalho para racionalizar e potencializar o consumo produtivo
da fora de trabalho atravs das reestruturaes produtivas. Isto implica
uma investida contra a legislao trabalhista, e o afastamento do Estado
das negociaes trabalhistas. Podemos deduzir que haver mudanas na
previdncia que venham se inscrever nas novas relaes de produo.
As mudanas na regulao salarial, segundo Giuseppe Cocco no
afetaram o trabalho vivo, que continua fundamental para o capital. Na sua
perspectiva da teoria da regulao mostra que as mudanas nas relaes
salariais sob a hegemonia norte-americana e as mudanas no Estado
desenvolvimentista na Amrica Latina ou nas economias perifricas implicam
novas relaes salariais e que o Estado fordista que representava uma
organizao da regulao salarial entra em crise, pois pressupunha um
alto nvel de presena da classe operria e o simultneo incremento de
composio orgnica do capital e dos ganhos de produtividade. Nessa
perspectiva, Cocco retoma a tese da cidadania industrial segundo a qual a
relao salarial implicava o acesso aos direitos sociais.

98
 SER SOCIAL 7

Na fase atual do capitalismo, h uma queda dos ganhos de

produtividade e tambm maior constrangimento do exterior, com a
globalizao promovendo a desterritorializao do capital e a flexibilidade
do trabalho provocando uma crise do Estado e caracterizando o
paradigma ps-fordista como "uma paradigma social que se qualifica pela
integrao produtiva dos consumidores como produtores, pois eles
participam da produo, desde o momento da concepo, em dois nveis:
pela integrao em tempo real dos comportamentos de consumo; e pela
proliferao disseminada dos atos criativos, lingsticos e comunicativos"
(Cocco, 2000, p. 87). Esta mudana implica uma resposta demanda
interna por uma oferta mundial, mudanas tticas das foras em campo
com recuo nas reinvindicaes salariais e o crescimento no inflacionista
com deslocamento do capital de um mercado para outro, implicando nova
qualidade do trabalho vivo. Podemos inferir que as formas de constituio
dos fundos e prestaes tambm entram em crise, pois o prprio desconto
em folha tende a diminuir com a diminuio do trabalho industrial estvel.

O capitalismo contemporneo implica mudanas na articulao

territorial da produo, e ao mesmo tempo, novas formas de contrato
como a terceirizao e aprecarizao (Faleiros, 1999), com novas relaes
das multinacionais num espao de integrao real e virtual. Nesse sentido
Cocco chama a ateno para o trabalho imaterial pois "o sistema de
produo se identifica com o processo de produo da comunicao
social, pois integra a comunicao na produo, sendo importante
considerar o que Jean Lojkine chama de "revoluo informacional". No
se trata de uma mudana tecnolgica superficial, mas da prpria organizao
produtiva. *

Nesse contexto de mudanas no s a produo muda, mas a

organizao geral do capitalismo e das formas de acumulao pelo lucro
finance.ro, pois as empresas se "valorizam" de acordo com o valor de
suas aes e de seus papis. E necessrio salientar o papel predominante
do capital financeiro e especulativo numa economia que movimenta bilhes
dedolares em alguns minutos no mundo inteiro e deixa pendente das bolsas
as decises conjunturais, como a valorizao ou desvalorizao das
moedas e aes. Todos os dias a imprensa noticia: "o mercado est

99
 SEGURIDADE SOCIAL

nervoso" ou "o mercado est calmo", ou seja, por trs destas constataes
bursteis existe um jogo pesado para obteno de lucros ou rendimentos
das aplicaes nas quais, inclusive, muitos trabalhadores e fundos de penso
puseram suas economias. H uma forte presso para que os pases
perifricos paguem juros ao preo de ver destrudas suas economias e
suas fontes de produo. O prprio capital financeiro se descola da
produo e da reproduo da fora de trabalho. Os ganhadores e os
perdedores nessas transaes podem ter somas elevadas envolvidas, mas
os grandes capitais que detm a informao privilegiada tm mais condies
de manter seus ganhos e provocar mais excluso social. Desta forma, a
produo est vinculada no s complexidade e virtualidade, mas
especulao, criando-se fundos que privilegiam uns poucos aplicadores,
rompendo-se a lgica da solidariedade dos fundos proveniente da regulao
fordista.
Alm destas trs dimenses fundamentais das mudanas no
capitalismo contemporneo, ou seja, o predomnio e a ampliao das
fronteiras da produo de mercadorias de forma complexa com a presena
do processo de comunicao, de inteligncia na produo, de novas
regulaes salariais e do capital financeiro, as relaes de classe esto
mudando no processo de garantia dos fundos pblicos e dos direitos sociais
pelo Estado de cidadania, tornando ainda mais complexa a realidade do
capitalismo contemporneo.
No capitalismo fordista, caracterizado pela produo em srie
em unidades territorializadas foi possvel, ao mesmo tempo, a organizao
dos trabalhadores e uma socializao dos custos da reproduo da fora
de trabalho atravs da negociao tripartite entre sindicatos, Estado e
empresrios. Os conflitos nas empresas por melhorias salariais eram
visibilizados e passveis de negociao pelos interlocutores em presena,
os empresrios e os trabalhadores organizados local ou territorialmente
no mbito do Estado/nao. Atravs de um pacto econmico-poltico foi
possvel a constituio de fundos pblicos que garantissem, ao mesmo
tempo, as condies de acumulao do capital e as condies de
reproduo da fora de trabalho. Os fundos so a base da Previdncia
Social tal como a conhecemos e tal como foi implementada na quase

100
 SER SOCIAL 7

totalidade dos pases do mundo. A Previdncia possibilitou no s a

compensao pelos riscos de doena, velhice, acidente e invalidez, mas
criou um sistema forte de coeso social, capaz de fazer aceitar a explorao
capitalista. Possibilitou tambm a circulao da mo-de-obra entre as
empresas e entre pases, pois o mesmo fundo servia a vrias empresas e
vrios tipos de trabalho, ou melhor, a vrios tipos de emprego (Faleiros,
2000).
Francisco de Oliveira (1988) chama a ateno para o fato de que
no contexto fordista existe um processo de mtuo reconhecimento e mtua
vantagem para empresrios, Estados e trabalhadores na constituio do
fundo pblico da previdncia social e denomina essa forma de "modo
social-democrata de produo". Hoje Oliveira chama a ateno para a
unificao da classe dominante e da classe dominada criando a virtualidade
de um campo hegemnico e fortalecendo a hegemonia burguesa,
aumentando a excluso social e o totalitarismo com a destruio dos
direitos sociais (Oliveira, 1999).
Podemos dizer que h uma crise de "interlocutoriedade", um
esgaramento do pacto de negociao pelo enfraquecimento da forma de
organizao sindical e patronal e criao de grupos multinacionais
decisionais que passam por cima dos Estados e das organizaes com
base nas empresas localizadas. Os Estados e as empresas continuam tendo
um papel significativo, mas devem se enfrentar estrategicamente com as
decises multinacionais.
H um consenso sobre a realidade das profundas mudanas no
capitalismo contemporneo e de seus impactos no s na produo mas
na vida cotidiana e no Estado. No cotidiano, o impacto do desemprego
o mais visvel e, no Estado, percebe-se a reduo dos direitos sociais.
Desta forma, no se pode desvincular a reforma da previdncia do novo
papel do Estado neste contexto de mudanas no capitalismo
contemporneo. O fundo pblico fordista j no garante mais a incluso
dos trabalhadores e a cidadania industrial est em colapso, pois o fundo
apenas inclua aqueles que possuam um contrato de emprego. O trabalho
precrio, o trabalho informal e o trabalho terceirizado, alm da flexibilizao
dos contratos no garantem a estabilidade e a base necessrias para a

101
 SEGURIDADE SOCIAL

constituio de um fundo baseado em descontos salariais e contribuies

empresariais. Os direitos trabalhistas passam por profundas mudanas e
as polticas hoje formuladas para enfrentar as novas condies do capital
so focalizadas num pretenso credo ideolgico de que o indivduo e a
sociedade so os responsveis pela sua subsistncia e condies de
trabalho.
As reformas da previdncia social se inscrevem num processo
contraditrio em que os trabalhadores lutam por garantir direitos, entre
eles o direito vida, num contexto democrtico e num Estado de direito,
e os grandes negcios e o capital financeiro promovem uma poltica de
eliminao e de reduo de direitos para sustentar com mais fora as
bases de uma produo complexa, sem salrios estveis, financeirizada e
com fundos privados ao invs dos fundos pblicos, e com um Estado
desregulamentado. As reformas da previdncia social no Brasil, no so
pois, meros arranjos conjunturais para um equilbrio de caixa, como
apregoa o governo, mas um processo de refundao das relaes de
acumulao e das relaes de classe.

Refundao capitalista das polticas sociais

Para no retomar aqui o que j analisamos alhures (Faleiros, 1999,
2000), podemos demarcar essa refundao capitalista nas polticas de
privatizao, de financeirizao dos fundos, de desregulamentao dos
direitos trabalhistas (em nome da flexibilizao), de promoo da
empregabilidade (capacitao) e de focalizao e de estmulo ao trabalho.
Nesse contexto enfatizado o workfare, ou seja, o condicionamento
de um melhor benefcio ou do auxlio social a uma formao ou insero
no trabalho e tambm a capacitao para o trabalho. Desta forma o
trabalho est no centro das polticas sociais contemporneas, num contexto
de reduo do emprego industrial, parecendo ser esta uma das principais
contradies das novas formulaes de polticas sociais. Esto se tomando
predominantes os trabalhos precrios e terceirizados sem vnculo
empregatcio estvel, o que responsabiliza o prprio trabalhador
individualmente pelo pagamento de contribuies a um fundo de
aposentadoria ou sade.
102
 SER SOCIAL 7

Ao mesmo tempo, o Estado passa para o mercado e/ou para a

sociedade servios e fundos pblicos constitudos na regulao fordista.
A nova regulao traz no seu bojo uma redefinio da gesto e da
constituio dos fundos para a manuteno do trabalhador.
Privilegiam-se os fundos privatizados e financeirizados, isto ,
inseridos na lgica do capital financeiro, vinculando-os aos bancos na
perspectiva de sua capitalizao atravs de aplicaes financeiras.1 A
lgica da solidariedade entre geraes ou entre grupos sociais como os
sadios e os doentes substituda pela lgica da competitividade individual.
A contribuio aos fundos privados depende do indivduo e se refere
exclusivamente sua contribuio individual ao longo dos anos. A
remunerao dessa contribuio fica nas mos dos gestores privados,
apenas acompanhados por um controle de burocratas do Estado. Esse
controle est sendo organizado atravs de agncias governamentais que
nem sempre atendem ao cidado mas se vinculam garantia da melhor
situao para o capital, por exemplo mantendo tarifas e juros que lhes
sejam favorveis.
Exemplo disso so as indexaes autorizadas pelas agncias para
que as empresas privatizadas aumentem seus preos, muito acima dos
reajustes ou das situaes salariais, muitas sem reajustes, como a dos
funcionrios pblicos federais.

Fundos privados complementares e de seguros de acidentes

do trabalho
Os fundos privados no tm a garantia total do Estado e ficam
merc das aplicaes, podendo os trabalhadores perder suas economias,
como j aconteceu com a Capemi (Caixa de Peclio dos Militares) nos
anos 70.
No Brasil, a discusso e a implementao da previdncia
complementar est vinculada diretamente ao reforo dado aos seguros

1
Mesmo na Sucia, modelo social-democrata, uma pequena parte dos fundos (2%) tornou-se
capitalizada.

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 SEGURIDADE SOCIAL

privados, no raro vinculados ao capital internacional. J est autorizado

o desconto das aplicaes em fundos privados do Imposto de Renda (at
certo limite) o que promove uma renncia fiscal, ou seja o financiamento
pblico de um fundo privado.
A reforma do seguro contra acidentes do trabalho, proposta pelo
governo, j foi contemplada na Emenda Constitucional n 20 de 1998
(Constituio Federal, art. 201, 10), determinando que "aLei disciplinar
a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida
concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e pelo setor
privado". Para isto o governo criar as Administradoras de Riscos do
Trabalho (ADARTs), que oferecero, pelo prazo de dois anos, a contar
do dia do acidente todo o leque de benefcios como subsdio por invalidez,
ficando a aposentadoria a cargo do INSS. A ADART s se
responsabilizaria pelo acidente durante dois anos. De todas as maneiras
como assinala o Secretrio de Previdncia Social "para a previdncia
social o que reza o carter contributivo" e a previdncia poderia prover
benefcios e a ADART ficaria com parcelas indenizatrias (Schubert e
Pinheiro2,2001). O financiamento seria feito atravs de prmio pago pela
empresa, fixado mediante plano de custeio varivel e com contribuies
para o INSS atreladas ao prmio. Haveria um fundo de solidariedade
para situaes residuais e um controle por agncias reguladoras, mas a
gesto seria feita atravs do rgo privado. Alm do mais, a assistncia
sade seria feita em parceira com o Sistema nico de Sade (SUS). Desta
forma, os principais gastos ficam remetidos ao sistema pblico e pode-se
prever que as situaes mais graves e mais onerosas fiquem tambm para
o sistema pblico.
O objetivo declarado do governo o de reduzir custos e "rivalizar-
se, existir-se simultaneamente, competir e estabelecer seguradoras com
fins lucrativos ou mtuas sem fins lucrativos". Declara tambm o governo
que pretende impor o ressarcimento ao SUS pelo atendimento e estabelecer
planos de preveno de acidentes, mas o ncleo da mudana est na
privatizao e na transformao dos fundos pblicos em fundos privados.

2
Baldur Schubert e Vincius Carvalho Pinheiro so respectivamente Gerente de Projetos do
INSS c Secretrio de Previdncia Social do MPAS.

104
 SER SOCIAL 7

A reforma da previdncia para os trabalhadores do setor

privado
A reforma da previdncia social brasileira, debatida no Congresso
Nacional de 1995 a 1998, passou por um enfrentamento de projetos e de
interesses (Faleiros, 2000b; Vianna, 1998; Melo, 1996) no raro
divergentes, implicando presses e contra presses tanto dentro como
fora do Parlamento. Nesse debate, que aqui no vamos detalhar, o
resultado foi que o sistema contributivo passou a figurar para o setor
privado e o sistema pblico passou a ter critrios muito mais rgidos de
controle e de financiamento. A nfase no sistema contributivo, ao invs de
se considerar o tempo de trabalho teve o objetivo de diminuir o dficit nas
contas do governo, cuja prioridade o pagamento de juros (financeirizao)
e uma articulao com o setor privado para implementao dos fundos
privados.
Para os trabalhadores do setor privado, pela emenda constitucional
de n 20, ficou estabelecido o seguinte:
- Regime geral de carter contributivo para cobertura de eventos
de doena, invalidez, morte e idade avanada, proteo maternidade,
proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio, salrio
famlia, penso por morte. No h mais critrios diferenciados para
concesso de aposentadoria no Regime Geral, a no ser com prejuzo da
sade e da integridade fsica.
- Salrio famlia para trabalhador de baixa renda e no para todos.
- Proibio de trabalho a menores de 16 anos.
- Gesto quadripartite nos rgos colegiados.
- Financiamento de empregadores, da empresa e da entidade a ela
equiparada considerando a folha de salrios e demais rendimentos do
trabalho pagos ou creditados a qualquer ttulo pessoa fsica que lhe
preste servios, mesmo sem vnculo empregatcio; receita ou faturamento;
lucro. Financiamento dos trabalhadores. Receita de concursos e
prognsticos. Alquota de produtores parceiros, meeiros e arrendatrios
rurais e pescadores artesanais sobre o resultado da comercializao.

105
 SEGURIDADE SOCIAL

- Manuteno do piso de um salrio mnimo e reajuste na forma da

Lei.
- Proibio de segurado facultativo a quem j tenha regime prprio
de previdncia.
- Extino da aposentadoria proporcional por tempo de servio na
rea pblica e no regime geral de previdncia social.
- Garantia da aposentadoria:
com 35 anos de contribuio, se homem, e 30 anos de
contribuio, se mulher.
Com 65 anos de idade se homem, e 60, se mulher, reduzindo-
se em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais e para os
que exeram suas atividades em regime de economia familiar.
Reduo de cinco anos para o professor primrio ou secundrio.
- Contagem recproca do tempo de contribuio nos diferentes
regimes.
- Carter facultativo para a previdncia complementar.
- O contrato de trabalho exclui as contribuies dos planos de
entidades de previdncia privada.
- Possibilidade de fundo para pagamento de benefcios alm dos
recursos de sua arrecadao.
- Garantia dos direitos adquiridos at a data da publicao da emenda
com base nos critrios da legislao ento vigente.
- Estabelecimento de regras de transio.
- Estabelecimento do valor mximo de R$1.200,00 para a
aposentadoria e de R$ 360,00 para obter salrio-famlia.
O governo pretende tambm mudar a forma de contrato dos
servidores pblicos passando-a, em grande parte, para a regulamentao
pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), ou seja, sem as garantias
do servio pblico, expressas no Regime Jurdico nico. A Lei n 9.962/

106
 SER SOCIAL 7

2000 permite o emprego pblico com com vinculao ao Regime Geral

da Previdncia Social.3 Com esta perspectiva, o contrato do servidor
pblico seria regulamentado da mesma forma que o do setor privado,
obrigando o servidor que quisesse ir alm da aposentadoria mnima a
contratar a previdncia complementar. Um exemplo tpico desta
transformao, o anteprojeto de lei de emprego pblico nas instituies
federais de ensino proposto pelo Ministrio da Educao em 22 de janeiro
de 2001. O artigo segundo do referido anteprojeto reza: "os empregos
criados na forma desta Lei reger-se-o pelo regime de contratao da
Consolidao das Leis de Trabalho".
Desta forma, haver no servio pblico uma dualidade de
funcionrios, uns estveis e com aposentadoria integral e outros instveis
com aposentaria limitada para fazer o mesmo tipo de trabalho.
As regras estabelecidas pela Emenda 20 provocaram uma mudana
significativa do tempo de trabalho, previsto na Constituio de 1988, para
o tempo de contribuio, ou seja, dando um carter de seguro social e
no de seguridade. O objetivo da reforma de aproxim-la, o mximo
possvel, das regras do mercado. Alis, o projeto inicial do governo visava
reduzir o teto das aposentadorias para o nvel prximo de trs a cinco
salrios mnimos, o que no foi alcanado graas s presses dos
movimentos sociais.
Aps aprovao da Emenda, o governo estabeleceu, atravs da
Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999, o fator previdencirio que
consiste numa mudana no clculo das prestaes dos benefcios. Estes
eram baseados nos ltimos 36 meses e passaram a ter uma base que
corresponde a 80% das remuneraes de toda a vida laborai dos
segurados considerando o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa
de sobrevida do segurado no momento da aposentadoria. E o novo
mtodo implica uma estimativa do montante de contribuio capitalizado,
conforme taxa pr-determinada que varia em razo do tempo de
contribuio e da idade do segurado e da expectativa de durao do

3
Uma consolidao da legislao federal sobre previdncia do setor pblico foi feita pelo
Ministrio da Previdncia e da Assistncia Social e pode ser consultada Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social (2000).

107
 SEGURIDADE SOCIAL

benefcio.
Com o fator previdencirio, os segurados perdem dinheiro em seus
benefcios, alongando-se o perfil dos que podem entrar na aposentadoria,
nivelando-se por baixo os benefcios.
A questo da idade do ingresso na aposentadoria tem sido um dos
temas mais disputados e polmicos da reforma da previdncia,
argumentando os defensores de uma idade mnima elevada que no se
deve pagar benefcios queles que estejam em idade de trabalhar e os
contrrios afirmando que, no Brasil, mais justo o regime de tempo de
trabalho, pois o ingresso na atividade laborai comea muito cedo. Isto
justificaria uma aposentadoria por tempo de trabalho e no por idade.
Esta norma continua vlida para aqueles que tem seu direito adquirido
dentro das regras de transio.
O fator previdencirio, no entanto, veio desconsiderar a questo
do tempo de trabalho e privilegiar a idade. Esta questo demogrfica
bastante complexa tendo em vista que a populao brasileira vai ter um
contingente de idosos bastante elevado, diminuindo a proporo de ativos
em relao aos inativos. A esperana de vida em 2000 de 66,47 anos
para os homens e de 72,6 para as mulheres, devendo passar em 2005
para 66,4 para os homens e 72,6 para as mulheres. No regime geral de
previdncia na dcada de 70, havia 4,2 contribuintes para um aposentado;
na dcada de 90, havia 2,5. As taxas de fecundidade passaram de 5,8 em
1970 para 2,6 em 1991 e a estrutura etria dever ter outra conformao
em poucos anos passando o percentual de idosos (pessoas com mais de
65 anos) de 4% em 1980 para 5,4% em 1996 e devendo alcanar 11 %
do total da populao em 2020.4
Na reforma da Previdncia os critrios demogrficos e atuariais
serviram de pano de fundo para o discurso, pois no foi a partir deles que
a discusso se entabulou, mas a partir da dvida a ser paga e cujo pagamento
deveria recair sobre os contribuintes e no sobre o capital. Na
argumentao governamental, o capital j estaria por demais onerado com
o "custo Brasil" que lhe retiraria competitividade no contexto da

4
Dados do IBGE citados por Stephanes (1998).

108
 SER SOCIAL 7

globalizao. Ou seja, as formas globalizadas de produo complexa e as

novas regulaes salariais e financeiras fazem os nus recarem
"naturalmente"5 sobre os trabalhadores.
A questo fundamental da desigualdade social e de seu combate
no foi ventilada no processo da reforma da previdncia, pois o capital
financeiro s faz acentu-la, o que corresponde lgica dos fundos
privados.
Foi na contramo dessa lgica que as presses sociais levaram a
que se estabelecesse, na Constituio de 1988, uma redistribuio de
renda dos trabalhadores urbanos para os trabalhadores rurais, ao incluir
estes ltimos nos benefcios da aposentadoria sem que houvessem
contribudo para ela de forma sistemtica. Foi uma das maiores conquistas
no processo de redistribuio de renda, incorporando em torno de 6
milhes de trabalhadores do campo no benefcio de um salrio mnimo e
trazendo at mesmo um forte impacto econmico em municpios muito
pobres (Frana, 1999). O volume de benefcios pagos pela Previdncia
em 57,3% dos municpios, maior do que o que eles recebem do Fundo
de Participao dos Municpios (FPM), segundo dados de 1997.
Dos 18,3 milhes de beneficirios da Previdncia, 64,4% ou 11,8
milhes percebem o piso previdencirio em 1998, configurando-se a
desigualdade de acesso a ela, pois o piso de um salrio mnimo (no valor
de US$ 83,00 em abril de 2001) mal permite a subsistncia mensal de um
adulto. O piso previdencirio no tem, em si mesmo, um carter
redistribuo' vo entre ricos e pobres, o que deveria ocorrer com o benefcio
da Lei Orgnica da Assistncia Social, que se restringe aos portadores de
deficincia e aos maiores de 67 anos extremamente pobres, isto cuja
renda mensal familiar no ultrapasse um quarto de salrio mnimo per
capita.
Outra das questes no resolvidas pela Reforma da Previdncia foi
a incorporao dos trabalhadores sem carteira de trabalho ao regime
previdencirio, pois devero contribuir para os fundos privados ou pblicos

5
Naturalizando-se as relaes sociais em benefcio do capital, que deve ter garantido seu lucro
"naturalmente".

109
 SEGURIDADE SOCIAL

a partir de suas remuneraes, para obter qualquer benefcio de

aposentadoria. O acesso sade, no Brasil, universal, mas de qualidade
sofrvel quando acionado.
Calcula-se que existam em torno de 33,3 milhes de pessoas
ocupadas no setor privado sem cobertura no INSS, ou seja, 59,4% do
total de ocupados. Dados da PNAD-98 citados por Cechin6 (2000)
mostram que existiam apenas 4,7 milhes de contribuintes individuais,
925,8 mil domsticos, 2,0 milhes de autnomos, 1,1 milho de
empregadores e de 18,0 milhes de empregados celetistas de empresas,
totalizando 22,8 milhes de contribuintes numa PEA de 76,8 milhes.
Dos 12,3 milhes de empregados sem carteira, apenas 8,8% so segurados
do INSS. Dos 16 milhes de autnomos, apenas 16% so segurados.
O acesso Previdncia Social no se consolidou com a reforma,
pois reflete a desigualdade social. Quanto maior a renda, maior tambm o
nvel de incorporao Previdncia Social. O governo tenta maquiar a
facilidade de acesso com a instalao de escritrios computadorizados
aos quais s tm acesso, tambm, os que conhecem os meandros da
digitao e so neles alfabetizados. Note-se que no pas existem ainda
16% de analfabetos.
Para a soluo do dficit previdencirio no se considera, de forma
sria e responsvel, o combate sonegao, que muito elevada, pois
segundo a Associao de Fiscais da Previdncia (ANFIP), a evaso na
rea da receita previdenciria situa-se em torno de 30 a 40% de seu
potencial. Por exemplo, em 1997 foram arrecadados diretamente de
empresas e trabalhadores R$ 48 bilhes, mas poderiam ter sido alcanados
R$ 78 bilhes. Esses R$ 30 bilhes so decorrentes de sonegao, fraude
ou evaso fiscal. (ANFIP, 1997).
Apesar de novos mecanismos de arrecadao e de inibio da
sonegao a reforma no possibilitou a quebra do sigilo fiscal dos
sonegadores e ainda deixa a desejar no combate s fraudes, dificultando-
se a fiscalizao das empresas que adotam o SIMPLES, o imposto nico
para as pequenas empresas. Faltam fiscais para a fiscalizao

6
Jos Seehin secretrio executivo do MPAS.

110
 SER SOCIAL 7

previdenciria, devendo-se estimular a cooperao entre os diferentes

rgos para a fiscalizao.

A reforma do setor pblico

Um dos principais alvos do governo para a reforma da Previdncia
foi a mudana das aposentadorias no setor pblico ao qual se referiu sempre
como causador de dficits, lugar de privilgios, e acolhedor de facilidades
e vantagens para si em detrimento da sociedade. A desqualificao do
servidor pblico tem justificado, inclusive, um arrocho salarial sem
precedentes pois estes no receberam reajuste nos ltimos 6 anos,
calculando os sindicatos uma defasagem de aproximadamente 75% em
2001.
Uma das questes mais complexas e disputadas na reforma foi a
contribuio dos inativos, tendo o governo apresentado a questo quatro
vezes no Parlamento,7 sendo derrotado em trs e conseguindo a aprovao
da contribuio na crise de 1999, atravs da Lei n 9.783/99, mas sofreu
com derrota na Justia, pois o Supremo Tribunal Federal, em ao liminar,
considerou o desconto como um confisco.8
Em vrios Estados da Unio existe contribuio de inativos,
inclusive diferenada por faixa de renda. De acordo com o Relatrio Anual
da Previdncia Social de 1999 (p. 764) a contribuio dos aposentados
de 3,5% em Minas Gerais, de 4 a 5% no Acre, de 5% na Bahia, de 6%
em So Paulo, de 7,4% no Rio Grande do Sul, de 8% em Roraima, de
9% em Tocantins, de 11% no Rio de Janeiro, de 8 a 12% em Santa
Catarina e Mato Grosso, de 11 (at R$ 1.200,00) a 20% no Amazonas,
de 10 (at R$ 1.200,00) a 20% no Paran e de 10 (at R$ 200,00) a
20% (acima de R$ 1.200,00) em Pernambuco. No havia contribuies
em Roraima, Par, Amap, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba,
Alagoas, Mato Grosso do Sul, Gois e Distrito Federal. Como existem
aes na Justia relativas a essas contribuies, a situao pode ter mudado.

7
Medidas Provisrias 560/95, 1.415/96 c 1.482/98 e Lei n 9.783/99. Esta lei foi questionada
por Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.010-2.
s
Mandado de Segurana 23.411-DF.

111
 SEGURIDADE SOCIAL

Alguns Estados (12) tambm impem contribuies aos pensionistas. Em

1998, a Unio gastou 20,4 bilhes com o pagamento de aposentados e
pensionistas, e os Estados 17,7 bilhes, tendo arrecadado, respectivamente,
3,1 e 3,4 bilhes. No h nesse Relatrio, dados de gastos dos municpios,
mas anota-se que 2.281 municpios tm previdncia municipal, abrangendo
1.283.599 servidores.
O discurso da defasagem entre contribuio e gasto
constantemente usado pelo governo para defender a contribuio dos
aposentados, sem considerar a histria da Previdncia Social do servidor
pblico. A previdncia do servidor pblico faz parte de um contrato pblico
de trabalho, regulado em lei, que no lhe impunha contribuio. Esta
exigncia de contribuio, inclusive para os que j se aposentaram, faz
parte do processo de onerao do trabalho em benefcio do que hoje se
considera o dever sagrado do Estado: "o pagamento dos juros ao capital
financeiro". A sociedade no foi consultada sobre esta mudana e nem
houve negociao com os trabalhadores, buscando o governo dividir as
foras sindicais organizadas, conversando com um segmento (Fora
Sindical) e desconversando com o outro (CUT).
Apesar das derrotas sofridas quanto contribuio dos inativos,
o Governo mudou completamente as condies da aposentadoria no setor
pblico com as seguintes modificaes atravs da Emenda n 20:
- Previdncia com carter contributivo.
- Fim da aposentadoria proporcional, a no ser por invalidez.
- Cumprimento do prazo de 10 anos no servio pblico e de 05 no
cargo efetivo.
- 60 anos de idade e 35 de contribuio para homem, e 55 de
idade e 30 de contribuio, se mulher.
- Proventos proporcionais ao tempo de contribuio com 65 e 60
anos de idade respectivamente, homem e mulher.
- Proibio de aumento em relao ao que teria no cargo efetivo.
- Totalidade da remunerao.

112
 SER SOCIAL 7

- Proibio de critrios diferenciados, exceto em condies que

prejudicam a sade.
- Reduo de idade para professor primrio ou secundrio.
- Reviso das remuneraes na forma da Lei.
- Teto para aposentadoria de acordo com a reforma administrativa.
- Proibio de contribuio do Estado s entidades acima da
contribuio do segurado.
- Disciplinamento por Lei da relao entre o Estado e entidades de
previdncia.
Alm destes requisitos da Emenda n 20, a Lei Complementar n
101, de maio de 2000, denominada de Responsabilidade Fiscal,
estabelece normas de finanas pblicas e controle dos gastos pblicos,
inclusive referentes s despesas com pessoal, com limites claros para cada
esfera de governo (Unio, Estados e Municpios) e para cada esfera de
poder (Executivo, Legislativo e Judicirio). A Lei estabelece tambm que
nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado,
majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total (Art.
24).
A Lei n 9.717, de 27 de novembro de 1998, estabeleceu critrios
claros para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de
previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, dos Militares dos Estados e do Distrito
Federal.
Com esta lei fica configurada a necessidade de um regime atuarial
para a previdncia social pblica, estabelecendo-se a contribuio dos
servidores ativos e inativos para os respectivos regimes, com garantia de
receita, podendo constituir-se fundos integrados de bens, direitos e ativos
com finalidade previdenciria. O Ministrio da Previdncia deve
acompanhar rigorosamente cada regime de previdncia pblica.
A Lei n 9.796, de 05 de maio de 1999, estabelece as regras para
a compensao entre os diferentes regimes de previdncia social com
regras bem precisas de acordo com o estabelecido na Constituio e nas

113
 SEGURIDADE SOCIAL

Leis. Os entes pblicos tambm podero parcelar as suas dvidas para

com o INSS de acordo com a Lei n 9.639, de maio de 1998.
As mudanas da previdncia no setor pblico mostram claramente
o vis de responsabilizao do servidor pela sua prpria previdncia, sendo
o Estado apenas um caixa-mor dos benefcios e no um sistema de garantia
de direitos. E neste novo paradigma que se pretende fundar a previdncia
do setor pblico. Com a contratao de servidores pela CLT, todos sero
igualados por baixo.

Alguns elos de concluso

A reforma da Previdncia Social no passou to facilmente pelo
Congresso Nacional como as reformas econmicas para privatizao dos
sistemas de cabotagem, explorao mineral, energia eltrica, de petrleo
e dos sistema de telecomunicaes. Segundo o governo, no Plano Diretor
de Reforma do Estado (1995) no cabe mais ao Estado atuar no sistema
produtivo e de desenvolvimento do pas, pois a crise do Estado, para o
governo, advm do fato de "no saber superar a sobrecarga de demandas
a ele dirigidas. A desordem econmica expressava agora a dificuldade do
Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relao
poltica de bem-estar aplicada com relativo sucesso nos ps-guerra".
Alm disso o Plano assinala que o "Estado concentra funes e se
caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e
regulamentos." Em outras palavras, a crise do Estado advm do fato de
ser Estado, isto , gerir o pacto social de cidadania, para no mais cuidar
das expectativas de bem-estar que o sobrecarregam, portanto, para torn-
lo mais gil para o capital, e conforme o Plano citado com: "ajuste fiscal,
reformas econmicas referenciadas ao mercado, para elevar sua
capacidade competitiva, reforma da previdncia social, inovao dos
instrumentos (sic!) de poltica social, proporcionando maior abrangncia
e promovendo melhor qualidade para os servios sociais e reforma do
aparelho do Estado com vistas a aumentar sua governana, ou seja sua
capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas."

114
 SER SOCIAL 7

Apesar do discurso da abrangncia das polticas sociais, no se

explicita que seus instrumentos so os fundos privados, pois o objetivo
dessa refundao capitalista do prprio Estado reduzi-lo, ampliar o
mercado, aumentar a competio, como fica bem claro no enunciado do
Governo.
A reforma da Previdncia Social, no Brasil, processa-se numa
correlao de foras de predomnio de um bloco neoconservador no poder,
com discurso modernizante e polticas vinculadas ao Fundo Monetrio
Internacional.
A refundao do Estado na lgica do capital internacional est
sendo confundida, pelo governo, com o estabelecimento de certas regras
para a Previdncia Social, que poderiam mudar para adequ-la ao novo
perfil demogrfico, social e econmico. No entanto, o vu da mudana
est a obscurecer os seus fundamentos. A estes que preciso dar mais
ateno, como tentamos fazer neste artigo.

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