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Alessandro Passerin DEntreves

La nocin
de Estado
Una introduccin
a la teora Poltica

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 La nocin
de Estado

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 Alessandro Passerin DEntreves

La nocin
de Estado
Una introduccin
a la teora Poltica

4
5
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 NDICE

Prlogo del editor: el regreso de La nocin de Estado 9

Presentacin del libro por el autor 13
Presentacin del libro por el traductor 15
Prlogo 17
Introduccin 19
Nota a la introduccin 29

PARTE PRIMERA
EL ESTADO COMO FUERZA

1. El argumento de Trasmaco 35
2. Pesimismo y realismo polticos 43
3. La palabra Estado: gnesis y fortuna de un neologismo 51
4. El principado nuevo y el mtodo de la verdad efectiva 61
5. Razn de Estado y Machtstaat 67
6. Lucha de clases y lites de gobierno 73
7. La moderna ciencia poltica y la disolucin del concepto de Estado 83

PARTE SEGUNDA
EL ESTADO COMO PODER

1. Gobierno de hombres y gobierno de leyes 95

2. Estado y Derecho: nociones fundamentales 101
3. La supremaca de la ley 109
4. A la bsqueda de la soberana 115
5. El nacimiento del Estado moderno 123
6. Las venganzas del Leviatn 133
7. Estado mixto y divisin del poder 143

7
8. La pluralidad de los ordenamientos jurdicos 153
9. Estado e Iglesia 163
10. Legalidad y legitimidad 173

PARTE TERCERA
EL ESTADO COMO AUTORIDAD

1. El valor del orden 185

2. Naturaleza y convencin 195
3. Nacin y patria 203
4. El derecho divino 215
5. Fuerza y consentimiento 225
6. La libertad negativa 237
7. La libertad positiva 249
8. El bien comn 261

8
 PRLOGO DEL EDITOR

EL REGRESO DE LA NOCIN DE ESTADO

La primera edicin en lengua castellana de esta obra es de 1970 y creo que puedo
decir que la agotaron, entre 1978 y 1980, los alumnos de Derecho Poltico de la
Universidad de Oviedo, puesto que Ignacio de Otto la impuso como libro de texto
en todos los grupos de primer curso, para fortuna de los estudiantes ms
ambiciosos intelectual, tica y polticamente y espanto o fastidio de los
acomodaticios aspirantes a convertirse en meros operadores jurdicos. Aquella
edicin espaola de hace ms de tres dcadas no recoga la cita de Fausto que
encabezaba las versiones italiana e inglesa (y que tambin preside sta): Al fin
dice Mefistfeles dependemos siempre de las criaturas que son obra nuestra.
Passerin aplica la frase, sin duda, al Estado, esa criatura humana de la que, sin
embargo, los hombres dependen, mientras que en la tragedia de Goethe el
pensamiento transcrito se refiere a un hombre creado en un laboratorio. Mas no
se trata, por parte de Passerin, de una descontextualizacin abusiva. El homnculo
goethiano era una obsesin de los alquimistas del Renacimiento, la poca en que
surge el Estado moderno, una forma de poder poltico a la que igualmente le
conviene esta otra idea tomada de la misma escena: Lo que se ponderaba como
misterioso en la Naturaleza, osamos nosotros se ufana Wagner, sirviente y
discpulo de Fausto experimentarlo de un modo racional, y lo que ella hasta
ahora dejaba organizarse, lo hacemos nosotros cristalizar.1
Por qu reeditar este libro tanto tiempo despus de su primera aparicin entre
nosotros? Por qu, en suma, nos hace falta la presencia de La nocin de Estado? Son
varias las razones. Aquella de superior peso es, por supuesto, la de difundir con un
mayor vigor

1
J. W. von Goethe, Fausto, acto II, edicin de Manuel Jos Gonzlez y Miguel
ngel Vega, traduccin de Jos Roviralta, Altaya, Barcelona, 1994.

9
editorial una obra enormemente valiosa para profesores y estudiantes de Derecho,
Filosofa y Ciencias Polticas. En efecto, Alessandro Passerin D'Entrves (1902-
1985) es uno de los ms grandes maestros de la Historia de las Ideas Polticas, de
la Filosofa Poltica y de la Teora filosfica del Estado que ha dado el siglo XX.
Profesor en las universidades de Oxford y Turn, supo conciliar muchas cosas al
mismo tiempo: de una parte, el amor a la tradicin poltico-cultural britnica y a la
del continente europeo; de otra, el liberalismo, la democracia poltica y la
democracia, social; y, en fin, el regionalismo valdostano (pues del Valle de Aosta
proceda su antigua familia), el patriotismo italiano y la simpata por el proyecto
europesta.2
Habiendo sido su preocupacin cientfica ms importante el tema de la legitimidad
del Estado, o, ms ampliamente, el de la legitimidad de la obligacin poltica, La
nocin de Estado examina en dilogo crtico constante con los grandes tericos
polticos y sociales de todas las pocas las claves, mutuamente complementarias,
de la comprensin de la criatura estatal. Tales claves, tales elementos de anlisis
y de interpretacin, son el Estado como fuerza, el Estado como poder y el Estado
como autoridad. El resultado de semejante mtodo de aproximacin a la
construccin histrico-conceptual del Estado es una obra magistral, esplendorosa
y sugerente, en la cual la brillantez expositiva no impide la lucidez, profundidad y
equilibrio de los juicios que el autor emite. Se trata, pues, de un texto soberbio,
magnfico y mesurado a la vez, acerca de una singular invencin de la cultura
occidental, acuada y probada en el discurrir de los siglos.
Existen, adems, razones para la reedicin que tienen que ver con mi propia
concepcin de la enseanza del Derecho Constitucional, aquella que me leg quien
fuera mi maestro, Ignacio de Otto. O mejor tendra que decir que nos leg, pues
tal concepcin, fruto del mismo magisterio, ya sea directo o indirecto, la comparten
quienes son ilustres colegas y queridos amigos. Esa enseanza debe comenzar por
la explicacin del fenmeno estatal en sus dimensiones histricas y dogmticas. In
principio, esto es, antes que Teora de la Constitucin y Derecho Constitucional, ha
de explicar-

2. Sobre la personalidad acadmica, el pensamiento cientfico y las ideas polticas

de Passerin, vanse los excelentes trabajos de Roger Campione, Introduccin al
pensamiento de Alessandro Passerin D'Entrves, Anuario de Filosofa del Derecho,
XIV, 1997, y Le ragioni di un frontalier, Materiali per una Storia delta cultura giuridica,
n 2, 2000.

10
se, pues, Teora del Estado. La comprensin final del Estado desde el Derecho
como el sujeto de imputacin de un ordenamiento jurdico territorial soberano
requiere dar cuenta de muchos pasos previos. A ello puede contribuir un libro de
Teora del Estado como ste de Passerin: denso, sin una lnea de ms, lleno de
sentido y significado, que se mueve en diversos planos, sabiamente combinados (el
histrico-sociolgico, el filosfico, el politolgico y el jurdico), todos ellos
necesarios para introducir al alumno y guiarle, como Virgilio a Dante, en la
bsqueda, a veces azarosa, de los fundamentos ms slidos del saber jurdico, que
nunca es un saber nicamente lgico, sino un saber histrico-social.
La traduccin de A. Fernndez-Galiano, realizada eligiendo lo que a su criterio
mejor convena de las versiones italiana e inglesa, es una buena traduccin. No
obstante, he introducido en ella centenares de modificaciones, unas de carcter
sintctico y otras de orden tcnico. Tambin le he incorporado (ya en el texto, ya,
sobre todo, a pie de pgina) las traducciones de aquellas citas, generalmente en
latn, que revisten particular importancia para la comprensin de la argumentacin,
mencionando, cuando as era debido, el nombre del traductor o editor de la obra
de la que procede el pasaje transcrito. En fin, confo en que el gran esfuerzo que
ha requerido la tarea de acercar este clsico de la Teora del Estado a los lectores
del siglo XXI valga verdaderamente la pena.

RAMN PUNSET
Oviedo, mayo de 2001

11
12
 PRESENTACIN DEL LIBRO POR EL AUTOR

Espaa me ha hecho el gran honor, en los ltimos meses, de publicar casi

simultneamente la traduccin de mis dos obras principales: la que versa sobre el
derecho natural y sta que trata de la teora del Estado. La primera de ellas hace ya
veinte aos que la escrib, por lo que cre necesario aadir a la versin espaola un
extenso prlogo para describir el largo camino que he recorrido desde su primera
edicin en ingls, e incluso para hacerme presente a m mismo la distancia que
media entre mi punto de vista actual y el de entonces.
En cambio, el libro que ahora aparece no precisa de esas aclaraciones. Escrito y
publicado inicialmente en italiano, no tena otra finalidad que la de proporcionar a
mis alumnos de la Universidad de Turn una gua y un estmulo, y puntualizar mis
experiencias en los umbrales de la edad madura. Posteriormente, en la lenta y
meditada reelaboracin del texto en la versin inglesa, supervisada personalmente
por m, el libro ha adquirido al menos as me lo parece un carcter ms
sistemtico y un mayor fundamento crtico. Y por ello, salvo las ulteriores
matizaciones que en l voy haciendo aqu y all sobre la base de revistas italianas y
extranjeras, lo considero en cierto sentido como la expresin definitiva de mi
pensamiento acerca del problema poltico y de los varios modos como tal
problema puede y debe, a mi juicio, afrontarse.
En el prlogo a la edicin inglesa menciono las diferentes experiencias a que hace
un momento alud, por lo que no creo necesario insistir aqu en ello, tanto ms
cuanto que las influencias que han operado sobre m resultan evidentes para un
lector atento. Quiero destacar cmo celebro que mi ilustre traductor espaol haya
querido tener a la vista las dos redacciones la italiana y la inglesa del libro;
porque si la segunda, por el mismo medio lingstico empleado, puede tener un
mayor rigor de expresin y de razonamiento, la edicin italiana me parece, en
cambio, que conserva un mayor calor de ingenio y, por as decirlo, de oratoria, que
podra

13
no acomodarse a un pblico anglosajn, pero que no debe resultar ingrato a los
lectores latinos.
No me resta sino desear a esta nueva edicin de un libro que me es muy caro la
misma fortuna que hasta ahora ha tenido.

A. PASSERIN D'ENTRVES
Turn, marzo de 1969

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 PRESENTACIN DEL LIBRO POR EL TRADUCTOR

Sera ocioso y hasta impertinente intentar hacer una presentacin del profesor
Alessandro Passerin D'Entrves, sobradamente conocido por los cultivadores de
la filosofa jurdica, tanto en su pas como fuera de l. Tampoco parece oportuno
un comentario sobre el libro, pues quien lo lea llegar a captar sus excelencias de
modo directo y mejor que a travs de cualquier interpretacin.
S, en cambio, estimo procedente decir algunas palabras sobre esta traduccin, que
anticipo que no ha sido nada fcil. Por un lado, el verbo clido, elegante y pleno
de ideas del autor que constantemente insina sin afirmar, ironiza, deja entre
lneas segundas intenciones me ha obligado a una actitud de permanente
vigilancia para evitar que, al traducir, se perdiera esa vivaz, jugosa y rica
conceptuacin, y para intentar conservar todas las ideas escondidas, apenas
silueteadas, tras los trminos.
Por otra parte, cuando me puse en contacto con el profesor Passerin D'Entrves
para comunicarle que haba sido encargado de la traduccin, me rog amablemente
que tuviera a la vista la edicin inglesa de su obra, que juzgaba ms elaborada que
la italiana. Como es lgico, he atendido la indicacin, de suerte que esta versin
espaola procede, de consuno, de la segunda edicin italiana La dottrina dello
Stato, Miln, 1967 y de la primera inglesa The Notion ot the State, Londres,
1967, muy distintas en su estilo literario. En cuanto al contenido, son, claro est,
idnticas en sus lneas generales, aunque en ciertos captulos la edicin inglesa acusa
una evidente evolucin en el pensamiento del autor; cuando as lo he apreciado, la
traduccin la he hecho sobre el texto ingls, siguiendo, en cambio, el italiano en
aquellos temas y pasajes en que coinciden ambas versiones.
La bibliografa que acompaa a cada captulo ha sido tomada, conjuntamente, de
una y otra edicin, que contienen el aparato bibliogrfico ms orientado hacia sus
respectivos lectores.

A. FERNNDEZ-GALIANO
Profesor de la Universidad de Madrid

15
16
 PRLOGO
(DE LA PRIMERA EDICIN ITALIANA)

Como otros libros mos, ste ha nacido tambin en la ctedra, bastando para evidenciarlo el uso
que en el mismo hago del plural mayesttico y por el que, desde ahora, pido perdn al benvolo
lector. Como tal libro de ctedra me ha crecido, por as decirlo, entre las manos durante los cursos
que he profesado en estos ltimos aos aqu, en Turn, y en Yale.
Para quien, como yo, ha alcanzado ya ese momento en que se deben rendir cuentas y amainar las
velas, un libro como ste no es ni siquiera puede ser un simple libro de ctedra. En sus
pginas hay demasiado de m mismo, lecturas, pensamientos, experiencias de ms de treinta aos
(y qu aos!), que sos y an ms han transcurrido desde aquel lejano diciembre de 1928 en que
obtuve la habilitacin de libero docente en el Alma mater turinesa. Mientras escriba estas
pginas, con frecuencia he cado en la cuenta de que no haca sino recoger otras ms antiguas;
incluso en algunas carpetas correspondientes al curso 1929-1930 he encontrado apuntes que
todava me han parecido aprovechables. Espero que nadie me acuse de plagio por haber usado de
mis viejas notas.
El tema del libro es el de la materia que he sido llamado a ensear a mi regreso a Italia: la teora
del Estado. Pero en la formulacin de este ttulo lo que importa es el artculo determinado que en
l se contiene. Confieso que no estoy muy informado sobre el modo como se impartiera el curso de
teora del Estado en las Universidades italianas, pero me pareci que la nica manera de
diferenciarlo de las dems materias de Derecho pblico era afrontar la teora en s misma,
realizar su anlisis y proponer una interpretacin de ella.
Siempre he pensado que un libro de ctedra no debe ser ni demasiado denso ni erudito en exceso,
razn por la que no he dudado en reducir las indicaciones bibliogrficas a un mnimo que podr
parecer arbitrario y que francamente lo es. He intentado hacer hablar a los autores de peso que
cuentan, dejando a un lado lo mucho y vano que se escribe y se ha escrito sobre ellos; y ya me
parece or los rspices de los fillogos, los crticos y los pedantes, aunque confo en que los mejores
acabarn por darme la razn. He dicho los autores que cuentan y aca-

17
so hubiera debido decir los que cuentan para m, o quiz mejor todava habra tenido que decir,
con Vico, mis autores. Cules sean ellos ya lo ver el lector, pero quiero advertirle que mi
propsito al acercarme a los mismos no es el de quien escribe la historia, sino el de quien busca la
verdad. Este libro no es una historia de las doctrinas polticas, por lo que la cronologa no se
ha respetado y los saltos en el tiempo son a veces hasta temerarios. Lo que me import fue plantear
algunas preguntas, y entiendo que slo aquellos grandes autores estn en condiciones de
contestarlas, y lo hacen todava por su filantropa.
Una plausible costumbre de los pases en los que he vivido mucho tiempo obliga al autor a dar
las gracias a todos los que, directa o indirectamente, han colaborado en sus afanes. La lista, en
mi caso, sera larga, por lo que la reducir a lo esencial. Quiero ante todo manifestar mi satisfaccin
porque este libro aparezca en el fondo de mi antiguo editor Giappichelli y junto a la reedicin del
curso que sobre el mismo tema La formazione storica e filosfica dello Stato moderno daba
Gioele Solari cuando yo apenas me asomaba a estudiarlo bajo su gua. Doy las gracias a mis
alumnos, pues tambin ellos han contribuido a estas pginas; y ms de lo que puedan suponer,
aunque no sea sino por haberme hecho ver hasta qu punto es necesario ensear a los jvenes
como nuestros maestros lo hicieron con nosotros el amor a la libertad. Agradezco al estudiante
Giampiero Mussetto el haberme servido perfectamente como amanuense durante dos aos,
demostrando autnticas dotes de palegrafo al descifrar mis garabatos. Tambin expreso mi
gratitud a mi valioso asistente y amigo, Giacomo Gavazzi, que incluso cuando menos convencido
estaba de la validez de algunas de mis tesis me ha ayudado generosamente a traducirlas a un
lenguaje ms puro que el consentido a un albrogo vagabundo como yo. Por ltimo, doy las gracias
y ms clidamente que a todos al querido colega Norberto Bobbio, quien al querer mi vuelta
a Turn ha querido tambin, en cierto sentido, este libro; por eso me es grato dedicarlo a l ms
que a ningn otro, como testimonio de aquel idem velle dem nolle in re publica, que no excluye
discrepancia, sino que la hace constructiva y preciosa.
Si a algn lector le pareciera que en este libro abundan los autores extranjeros y no tiene en
cuenta suficientemente cuanto se dice y se hace y se hace bien en Italia en estos aos que son
verdaderamente aos de gracia, quiero pedirle perdn por ello, aduciendo en mi descargo no slo
los avatares de la vida, que han hecho de m un trotamundos, sino tambin las palabras inmortales
de quien es, entre mis autores, de los ms queridos: Nous sommes ns dans un royaume florissant;
mais nous n'avons pas cru que ses bornes fussent celles de nos connoissances...
Turn, junio de 1962

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 INTRODUCCIN

1.Desde el instante del nacimiento hasta el de la muerte, nuestra vida aparece

rodeada por innumerables fuerzas que obstaculizan o favorecen su curso e incluso
determinan su destino. Algunas de esas fuerzas son totalmente extraas a nosotros,
como las de la naturaleza, al paso que otras son el resultado de condiciones puestas
por nosotros mismos o por otros, deliberadamente o no. Y entre tales
condiciones usos, prescripciones, mandatos, las ms numerosas, las ms
eficaces, las ms directamente experimentadas por cada individuo son aquellas que
estn asociadas, de ordinario, a la nocin, tan difusa como vaga, de una entidad a
un tiempo misteriosa y omnipresente, de un poder indefinido y a la vez imperioso
e irresistible: la nocin de Estado.
Probemos a interrogar al primero que pase por la calle preguntndole si el Estado
existe: nos mirar sorprendido, dudando si queremos burlarnos de l. Pero
preguntmosle qu es el Estado: a menos que est pertrechado de lecturas y
estudios que le permitan dar una definicin bien construida, es difcil que sepa
explicarnos con brevedad y claridad el significado de una palabra que, sin embargo,
est entre las que le son ms familiares y con la que se tropieza o utiliza en la
conversacin de cada da, en los negocios y en el ejercicio de cualquier actividad
de ciudadano o simplemente de hombre.

2. Intentemos tambin nosotros examinar el significado de tal palabra en nuestro

lenguaje comn y en nuestra experiencia ms inmediata. Un momento slo de
reflexin basta para sugerirnos las siguientes consideraciones:
a) que la palabra Estado est asociada ordinariamente a la idea de una fuerza
extraa a la voluntad individual y superior a ella hasta el punto de no slo darle
mandatos, sino de imponer la ejecucin de los mismos;

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b) que la atribucin al Estado de esta fuerza imperativa y suprema que poseen tales
mandatos, a diferencia de otros, no significa atribucin de una fuerza inescrutable
y arbitraria, sino que, por el contrario, implica la nocin de un poder que es
ejercitado conforme a ciertos procedimientos y segn normas conocidas o, por lo
menos, cognoscibles;
c) que el reconocimiento de ese poder que se ejerce de acuerdo con ciertas reglas
implica el reconocimiento de un deber de someterse a dichas reglas; la palabra
Estado constituye en este sentido un trmino de referencia de tales deberes: no
slo una fuerza que existe de hecho o un poder que se explica segn ciertas reglas,
sino una autoridad que se reconoce como fundada y justificada en su ejercicio.
3. Los tres significados a que acabamos de aludir corresponden a tres posibles
planteamientos del problema del Estado, y todos y cada uno de ellos han sido
propuestos y tenidos por vlidos en el dilatado curso de las reflexiones en torno a
tal problema.
En efecto, si consideramos la existencia del Estado como una pura cuestin de
hecho, ser el momento de la fuerza lo que en primer lugar, y acaso exclusivamente,
acaparar nuestra atencin. El Estado existe en cuanto existe una fuerza que lleva
ese nombre. Las relaciones tanto del Estado con los particulares como de los
Estados entre s, son relaciones de fuerza. En su representacin ms comn y
ms ingenua, la accin del Estado est asociada a la Guardia Civil, al inspector de
Hacienda, a la fuerza pblica, que aseguran la coexistencia pacfica de los
hombres y el cumplimiento de los fines inherentes a ellos; y a las fortalezas, a los
caones, a las fuerzas armadas prestas a defender tal coexistencia contra los
peligros exteriores provenientes de la potencial amenaza de la fuerza de los otros
Estados.
4. Si consideramos, en cambio, el modo como se manifiesta aquella fuerza que
se asocia a la idea de Estado y reparamos en la circunstancia singular y significativa
de que tal fuerza, para poder ser atribuida al Estado, no es nunca o no debe
ser una fuerza arbitraria, entonces el Estado tiende a aparecer como un conjunto
de normas y reglas; normas y reglas que no slo presiden la coexistencia de los
particulares, sino tambin la existencia misma del Estado. La fuerza no es
solamente fuerza: es fuerza cualificada, fuerza que se despliega de manera regular
y uniforme y que se ejerce en nombre de las normas y de las reglas impuestas por
el Es-

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tado, cuya observancia constituye, precisamente, la razn de ser del propio Estado.
A la nocin de Estado se une aqu la de derecho, es decir, de la existencia de la
ley o de las leyes, empleando la palabra ley en un sentido distinto de aquel en
que se usa cuando se habla de leyes de la naturaleza, porque no se trata de
uniformidades y regularidades puramente fcticas e independientes de la voluntad
del hombre. Estas leyes son creaciones humanas, proceden de hombres que han
creado y querido crear un orden en sus relaciones para la consecucin de
determinados fines; ante todo, el de la coexistencia pacfica necesaria para alcanzar
los restantes fines.

5. La vinculacin de la nocin de Estado a la de derecho o a la de leyes no agota

an la multiplicidad de problemas que tal nocin lleva implcitos en la conciencia
comn y en el pensamiento de quienes, desde la ms remota antigedad, se han
aplicado a la meditacin sobre aqulla.
El Estado es fuerza, pero fuerza cualificada, fuerza que se ejerce en nombre de la
ley. Pero las leyes, como hemos visto, son creaciones humanas: pueden evitar que
la fuerza sea pura arbitrariedad, pero pueden ser arbitrarias en s mismas. Qu es
lo que las hace ser obligatorias? El solo hecho de su imposicin por el Estado?
Si as fuera, volveramos a identificar al Estado con la fuerza: la referencia de las
leyes al Estado para justificar su obligatoriedad implica la apelacin a la fuerza
del Estado, que es fuerza ejercida segn la ley, segn una ley que tiene un carcter
de obligatoriedad precisamente porque es una ley establecida por el Estado.
Estamos dentro de un crculo vicioso del que no podemos liberarnos sino
admitiendo que la fuerza del Estado est, en realidad, cualificada doblemente: por
la ley y por un valor que se encarna en el Estado y que se expresa en la ley: valor
que, por otra parte, est ya inconscientemente presente en el pensamiento de
quienes se limitan a constatar la necesidad de la fuerza como garanta de la pacfica
convivencia de los hombres o subrayan la cualificacin jurdica de la fuerza ejercida
en nombre de la ley como garanta de regularidad y de uniformidad en el
desarrollo de la actividad del Estado.

6. A idnticas conclusiones podramos llegar a travs de un razonamiento distinto.

Obsrvese qu diferente tipo de discurso hacemos cuando, por un lado,
constatamos que una determinada fuerza (la fuerza del Estado) nos constrie y
nos damos cuenta

21
adems de que esa fuerza se ejerce con una cierta medida de regularidad y de
uniformidad (es decir, en nombre de leyes); y, por otra parte, aadimos que tal
fuerza y tales leyes son obligatorias para nosotros. Se trata de dos tipos diversos de
proposiciones: una descriptiva y otra prescriptiva.
Ahora bien, a partir de una proposicin descriptiva no se puede, sin un salto lgico,
obtener una proposicin prescriptiva.1 La simple constatacin de la existencia de
la fuerza y de las leyes no comporta, lgicamente, ninguna nocin de obligatoriedad
ni ninguna afirmacin del deber de someterse a ellas. Tal afirmacin es una adicin,
aunque sea simultnea e incluso inadvertida, a la afirmacin de la existencia de
aqullas, e implica una radical transformacin de una proposicin descriptiva en
una proposicin prescriptiva.
No es difcil advertir la presencia de una transformacin de ese tipo en muchas
disquisiciones en torno al Estado que se oyen con frecuencia. Quienes, por
ejemplo, afirman que toda la obligatoriedad de los mandatos del Estado reside en
el hecho de que, si es preciso, son impuestos por la fuerza, acaban por hacer de la
fuerza misma un valor; y si se les aprietan las clavijas no dudarn en admitir que
incluso la misma fuerza, en cuanto necesaria, es un bien a su modo. De forma
parecida, los que afirman que las leyes deben ser observadas porque son leyes
(Gesetz ist Gesetz) interpolan en la palabra ley un juicio de valor que sta, en su
pura existencia fctica, ni posee ni puede poseer. De hecho, la obligatoriedad de
las leyes casi siempre se hace derivar de la consideracin del fin hacia el que las
mismas tienden y de las relaciones humanas de las que son tutela y garanta; pero
tambin puede ser deducida, y ms vlidamente, de la nocin de una justicia que
estara expresada en las mismas leyes y de cuya presencia en ellas dependera la
obediencia que les es debida.
Ciertamente, es perfectamente posible hablar del Estado en trminos puramente
descriptivos y fcticos, pero cuando as se hace se olvida un aspecto muy
importante del uso que el lenguaje comn hace de esa palabra: el aspecto de una
fuerza garantizada por las leyes y merecedora de obediencia y de respeto.

7. Es curioso observar hasta qu punto es diferente la representacin que del

Estado se hace la mente, segn que lo considere desde cada uno de los tres puntos
de vista que hemos mencionado.

1. Vid., para una mejor comprensin de la tesis aqu recogida, la obra de R. M. Har, The Language
of Morals, Oxford, 1952, parte I.

22
En el primer caso, el Estado es fuerza o, mejor an, monopolio de la fuerza. En el
mundo actual la fuerza que est a disposicin del Estado sobrepasa la capacidad
de la imaginacin humana y casi huimos de considerar las consecuencias que
podran derivarse de una utilizacin total de la misma. Son fuerzas psicolgicas que
se ejercen sobre todos y cada uno, con una eficacia creciente en proporcin al
perfeccionamiento tcnico (la propaganda, los persuasores ocultos, etc.); pero
son tambin, y sobre todo, fuerzas materiales (el progreso de los instrumentos
cientficos, de las armas, de los medios defensivos y ofensivos). Mas todo ese
conjunto de fuerzas est en manos de hombres, a menudo de unos pocos hombres,
de manera que el Estado viene a reducirse a esos capitanes del buque, a esos
seores de la guerra, los que ordenan y mandan, los que deciden sobre la suerte
de todos nosotros y a quienes no nos queda otro remedio que obedecer.

8. En el segundo aspecto, la nocin que se tiene del Estado es, al contrario,

totalmente impersonal: los hombres desaparecen subsumidos en las leyes,
quedando slo, para encarnar el Estado, las figuras togadas: los funcionarios, los
magistrados, los jueces, es decir, todos aquellos a quienes se ha confiado la altsima
misin de ser los dispensadores y los custodios de la ley. Pero funcionarios,
magistrados y jueces no son el Estado; las funciones que ejercen estn
establecidas por las leyes y su competencia les es atribuida y limitada por el
Derecho. Para el jurista, el Estado no puede ser ms que el conjunto de leyes
vigentes en una determinada situacin de tiempo y lugar: el Estado es el
ordenamiento jurdico. Estado y Derecho coinciden; el Estado es una creacin del
Derecho.
En el mbito internacional, el Estado est tambin vinculado a las leyes, unas leyes
acaso menos precisas y eficaces que aquellas con las que est ligado en las
relaciones con los ciudadanos, pero desde luego existentes y reconocidas, si no en
los Cdigos o ante los Tribunales, s en la conciencia del mundo civilizado. Por
eso, tambin para el Derecho internacional el Estado es una creacin del Derecho;
fuera de l, la fuerza, aun organizada, es una pura realidad de hecho.
9. Finalmente, la nocin de Estado se manifiesta en una visin ms amplia, pero
tambin ms imprecisa. Por una parte, est el hecho de la cohesin social, de
hombres que viven juntos y observan las leyes incluso aunque no siempre de
modo espontneo y sin necesidad de ser constreidos a ello. Por otro lado, se
manifiesta la pre-

23
sencia de hombres cuyas palabras, opiniones y acciones cuentan: electores que
deciden una situacin con sus votos, lderes de partido que determinan una lnea
poltica, personalidades que se han conquistado la estima y el respeto de sus
conciudadanos e influyen sobre su comportamiento. En ambos casos, la conducta
de los hombres aparece determinada por un sentido de obligatoriedad, por un
consenso en cuanto a los fines que deben perseguirse en la vida comunitaria y en
cuanto a los criterios que determinan y condicionan la obediencia. Tal consenso
no es slo un elemento importante de la nocin de Estado, sino que es la misma
condicin de su existencia.
Por encima de la ciudad imperan los genios tutelares de ella: la conciencia de
un vnculo cohesivo, la coincidencia de propsitos, el espritu cvico, el amor a la
patria, la plena entrega a la tarea comn. Se trata de bienes que ni la sola fuerza ni
la voz impersonal de las leyes pueden asegurar. Y, sin embargo, de ellos vive el
Estado: el Estado es el conjunto de estos bienes, acaso uno de los mayores bienes
que el hombre puede alcanzar en su terreno peregrinar.

10. Las tres nociones que acabamos de examinar pueden indicarse con tres
expresiones o palabras distintas: fuerza, poder, autoridad.
El Estado como simple fuerza es el Estado tal como es concebido por el llamado
realismo poltico, modo ste de considerarlo que tiene tras de s una larga
tradicin y que desde hace poco y quiz como consecuencia de las circunstancias
en que vivimos parece imponerse como la nica posibilidad objetiva y correcta
de plantear el problema poltico. La aludida tradicin, en cuanto ligada
estrechamente a la consideracin de las relaciones de fuerza existentes en un
determinado momento histrico, ha proporcionado numerosos conceptos al
lxico y a la doctrina del Estado, y a ella se debe, entre otros, el mrito de haber
forjado la palabra Estado y haber popularizado su uso. Y no deja de ser
paradjico que hoy en da sean los propios realistas polticos los que ms
radicalmente propugnan la disolucin del concepto de Estado.
El Estado como poder es, en cambio, el Estado de la consideracin jurdica,
donde poder significa fuerza calificada por el Derecho, fuerza con un algo de
ms; y no debe sorprender que haya sido este ms unido a la fuerza lo que casi
exclusivamente haya llamado la atencin de los juristas, a los que se debe el
perfilamiento y la elaboracin ulterior del concepto de Estado y la identificacin
de los atributos esenciales del Estado moderno, de modo primario y fundamental
el atributo de la soberana.

24
El Estado como autoridad, en fin, es el Estado al que se exige una justificacin
ulterior, que no se encuentra ni se puede encontrar en la simple fuerza ni slo en
el ejercicio del poder. La exigencia de tal justificacin es una exigencia perenne,
que ha proporcionado materia a las ms profundas especulaciones, las cuales, a su
vez, han influido grandemente sobre la nocin y sobre la misma estructuracin del
Estado moderno. Aunque no fuese ms que para comprender stas, la teora del
Estado debe encontrar en la filosofa poltica su necesario complemento.

11. Las palabras que hemos adoptado para mencionar los tres aspectos del
problema del Estado valen en cuanto vale toda palabra: su significado, en el uso
comn del lenguaje, est lejos de ser unvoco y de tener precisin, que slo podra
derivarse de una definicin rigurosa. Obsrvese, sin embargo, que en las principales
lenguas europeas se utilizan expresiones y palabras diferentes cuando se hace
referencia al Estado y al modo como se manifiesta su presencia y su accin. Forza,
potere, autorit; puissance, pouvoir, autorit; Macht, Gewalt, Herrschaft; might, power, authority,
son palabras todas ellas cuyo valor no difiere demasiado en el lenguaje vulgar, pero
que, para ser distintas, deben ofrecer sutiles gradaciones en sus diferentes
significados. Cuando se habla del Estado, se utilizan indistintamente y a veces
incluso de forma contradictoria hasta por los ms conspicuos especialistas. Tal
vez slo en los ltimos tiempos una ms aguda sensibilidad respecto de los
problemas semnticos nos ha hecho circunspectos en el empleo de las palabras y
nos ha proporcionado un mayor rigor en el lenguaje y, consiguientemente, en el
pensamiento. As, un crtico reciente observa, a propsito de la distincin entre
poder y autoridad, que estas dos palabras estn, como es obvio, estrechamente
relacionadas entre s, pero muchas de las intiles dificultades surgidas en torno a
ellas proceden de que su sentido lgico ha sido ordinariamente mal comprendido.
Slo las utilizaremos correctamente si reconocemos que no designan dos entidades
diferentes, sino correlativas, de las que una depende en cierto modo de la otra;2
observacin justa en verdad, pero que olvida mencionar que la distincin y la
correlacin entre potestas y auctoritas fueron ya claramente anotadas por Cicern en
un pasaje de merecida fama3 y que han sido los juristas ms

2. T. D. Weldon, The Vocabulary of Politics, Londres, 1953, pg. 50.

3. De Legibus, III, 28: quum potestas in populo, auctoritas in senatu sit...
(N. E.: ... puede conservarse mediante esa justa conciliacin de que la potes-

25
que los lgicos y los gramticos quienes han establecido y clarificado el
significado de la mayor parte de las palabras que todava hoy son corrientes en
nuestro lxico poltico.
Por ello, es a los juristas, ms que a los polticos puros o a los filsofos, a quienes
habremos de acudir para cualquier ulterior aclaracin del razonamiento que hasta
aqu hemos venido elaborando y para intentar explicar con otras palabras la
distincin que hemos propuesto para nuestro tratamiento del problema del Estado.
12. Los juristas distinguen entre eficacia, validez y legitimidad de las normas que ellos
estudian, normas que, en su conjunto (como sistema u ordenamiento), constituyen
para ellos la realidad del Estado. Esta distincin nos parece tambin de gran
importancia para la teora del Estado en general.
El realismo poltico ese punto de vista al que antes aludimos y que consiste
esencialmente en contemplar el Estado como un puro fenmeno de fuerza no
puede, por la misma lgica de su planteamiento, considerar como atributo
relevante para la determinacin del Estado sino el de su efectividad o eficacia. Los
Estados existen o no segn que tengan fuerza para imponer sus mandatos, tanto
interior como exteriormente; donde falta esa fuerza no hay Estado, sino caos y
anarqua.
Por el contrario, la concepcin jurdica del Estado atiende principalmente al
problema de la validez es decir, de la legalidad del mandato. El poder del
Estado es un poder legal, est condicionado por la existencia de la ley y por el respeto
a la misma, y slo por ella es vlido. Donde acabe el Derecho cesa el poder (aunque
pueda no ocurrir lo contrario, ya que puede haber normas vlidas, o sea, integradas
en un ordenamiento jurdico, es decir, en un Estado, aunque no sean eficaces,
siquiera solamente hic et nunc). La misin del jurista, del funcionario, del magistrado,
es defender a toda costa la legalidad, aunque a veces se le oponga la fuerza bruta.
Siempre ser mejor un poder observante de leyes injustas que un poder carente de
toda ley; preferible es la certeza del Derecho que la ausencia de l. La fidelidad al
Derecho ha sido acertadamente sealada como la virtud bsica del jurista.4

tad est en el pueblo y la autoridad en el Senado, la concordia equilibrada y estable de la ciudad....

Traduccin de A. D'Ors, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1970.)
4. L. L. Fuller, Positivism and Fidelity to Law. A reply to Professor Hart, en Harvard Law Review, n.o
71 (1958).

26
Una tal concepcin tiene nobleza y grandeza, pero su aspecto negativo y su lmite
estn en la confusin entre legalidad y legitimidad; y casi deberamos decir
identificacin, porque en muchos tericos modernos no se trata de confusin, sino
de deliberada reduccin de uno a otro concepto. Indudablemente, la legalizacin
de la fuerza constituye un gran progreso, pero no puede considerarse como la
ltima palabra sobre la justificacin de la fuerza misma: ms all de la construccin
jurdica del poder empieza el esfuerzo de la especulacin filosfica, que intenta dar
razn de la obligacin poltica mostrando cmo la fuerza, legalizada en el poder,
se legitima a su vez en la autoridad.

13. La distincin entre los tres rdenes de problemas que pueden plantearse en
torno al Estado no tiene pretensin alguna de originalidad, pues viene a
corresponder con bastante exactitud con la divisin ordinariamente adoptada por
los tratadistas, que distinguen la concepcin sociolgico-poltica, la jurdica y la
filosfica del Estado.
La razn por la que, incluso con fines didcticos, preferimos tratar sucesivamente
de la fuerza, del poder y de la autoridad en lugar de contraponer las tres concepciones
del Estado, como suele hacerse, es sta: que nuestra intencin es atenuar, y no
acentuar, el contraste entre los diferentes modos de aproximarse al problema del
Estado y subrayar el hecho de que, por muy distinta que sea la imagen del Estado
que nos forjemos a partir de uno u otro punto de vista, el problema sigue siendo
el mismo, es decir, el que al principio tomamos como punto de partida; a saber: el
problema que nos plantea la comprobacin de que, desde el momento del
nacimiento hasta el de la muerte, la vida del hombre se halla envuelta y determinada
por la presencia del Estado. El hombre naci libre y en todas partes est
encadenado, escribi Rousseau al principio de su famoso libro, acaso el ms
importante que se haya escrito sobre el Estado en los tiempos modernos. Pero se
puede objetar y de hecho se ha objetado que el hombre no nace libre y que
tampoco es cierto que en todas partes est encadenado; el hombre, pona de relieve
Cicern, no pertenece a una raza solitaria y, como dice Aristteles, es un animal
poltico cuyo destino est estrechamente ligado a la unin con los otros hombres.
Ninguno de nosotros es libre de hacer todo lo que quiera; nuestra disponibilidad es
limitada y est determinada, siendo el Estado la causa principal y el artfice mximo
de esas limitaciones y determinaciones.

27
14. Evidentemente podremos forjarnos una imagen diferente del Estado segn que
atendamos a cada uno de los varios aspectos en que su existencia se manifiesta,
pero la nocin de Estado no puede ser sino unitaria. Fuerza, poder y autoridad
estn indisolublemente ligados, sin que se encuentren jams separados y en forma
qumicamente pura. El error de algunos autores modernos que, bajo el nombre
de ciencia poltica, desempolvan antiguas nociones que conciben al Estado como
simple expresin de fuerza, estriba en creer que con ello est dicha la ltima palabra
acerca del Estado. Porque si bien es verdad que la fuerza del Estado y en el Estado
no es mera fuerza material, no es menos cierto que el halo que circunda al poder
difumina en sutiles gradaciones los trminos precisos del derecho y de la legalidad.
Por tanto, tampoco una consideracin puramente jurdica puede resolver el
problema de la naturaleza del mandato estatal y del fundamento de su
obligatoriedad, pues resulta que tal mandato aparece investido de un valor que la sola
fuerza no posee y al que el derecho, en el mismo acto en que lo invoca, est
reconociendo como algo distinto de l y superior a l.

Este libro se propone examinar las graduales investiduras a travs de las cuales la
fuerza del Estado se transforma en autoridad. Tales investiduras se traducan, en
pasados tiempos, en smbolos concretos mantos, cetros, coronas que
exteriorizaban aqullas hacindolas patentes y fijndolas de modo perdurable en la
imaginacin y en los corazones. Actualmente esos smbolos ya han desaparecido
casi por completo, cuando no han sido deliberadamente suprimidos; pero no por
ello ha dejado de experimentarse la necesidad de buscar una respuesta al eterno
problema: qu es lo que puede convertir la fuerza en derecho, el temor en respeto,
la necesidad en consentimiento y por qu no decirlo en libertad?

28
 NOTA A LA INTRODUCCIN

Puesto que hemos reconocido que el uso de las palabras fuerza, poder y autoridad
est lejos de ser preciso y unvoco en el lenguaje poltico, parece conveniente
detenernos brevemente para aclarar tal ambigedad y, si es posible, indicar las
razones de ella.
Sin duda, corresponde a Max Weber el primer lugar entre las tentativas que se han
hecho para establecer con definiciones rigurosas el significado de los conceptos
fundamentales de la disciplina poltica. Weber define del modo siguiente las
nociones de fuerza y de poder:
Fuerza (Macht) significa cualquier posibilidad de ejercer la propia voluntad
particular en el mbito de una determinada situacin social, incluso contra una
eventual resistencia, y abstraccin hecha de toda consideracin de las razones de
tal capacidad.
Poder (Herrschaft) significa la posibilidad de asegurar la obediencia de
determinadas personas a un mandato dotado de cierto contenido.
Como se ve, la distincin weberiana entre fuerza y poder y la definicin de una y
otro estn bastante prximas a los conceptos que hemos desarrollado en la
precedente Introduccin, lo cual evidencia y lo reconocemos palmariamente
que dichas definiciones nos han inspirado directamente en la realizacin de este
trabajo.
La definicin que Weber da de la fuerza tiene el mrito de poner de relieve que tal
palabra, en el habla poltica, se refiere a un contenido social, utilizndose en un
sentido distinto de aquel en que se usa en el lenguaje de las ciencias fsicas: es una
fuerza que procede del hombre y que se dirige a hombres, y no slo fuerza fsica.
Incluso cuando los hombres se valen de sta, siempre lo hacen sobre la base de
una determinacin voluntaria y con la finalidad de imponer, de establecer o de
modificar una cierta relacin entre hombres o una particular situacin social.
Ms dubitativos nos deja la distincin weberiana entre fuerza y poder. Tiene sin
duda el mrito de subrayar lo que ambos concep-

29
tos tienen en comn y lo que los separa; uno y otro se refieren a un mismo
fenmeno: la afirmacin de una determinada voluntad en un contexto social; pero
mientras la nocin de fuerza es una simple constatacin de que un cierto mandato
prevalece o se impone de hecho, la del poder manifiesta las circunstancias que
acompaan a tal prevalecer o a tal imposicin.
Sin embargo, la definicin de Weber del poder mezcla, entre dichas circunstancias,
la consideracin de la forma con la del contenido del mandato, que deberan
contemplarse separadamente; en efecto, una cosa es la capacidad de asegurar la
obediencia de determinadas personas, y otra el contenido particular del mandato
dirigido a aqullas. Para identificar el poder, diferencindolo de la fuerza, basta la
simple consideracin de que el poder es fuerza que se ejerce en virtud de una cierta
capacidad o cualidad, es decir, fuerza cualificada formalmente de una
determinada manera e independientemente de su contenido. Tal consideracin
formal es, por otra parte, como veremos con ms detenimiento en pginas
posteriores, la caracterstica propia de la concepcin jurdica, esto es, de la nocin
de poder como fuerza ejercida en nombre de una ley.
Falta tambin en Weber la distincin entre poder y autoridad, que hemos intentado
poner de manifiesto en la Introduccin. Es verdad que, como ha apuntado
Parsons, el inters de Weber se centra en el problema del poder legtimo (legitime
Herrschaft), pero ello confirma an ms la necesidad de individualizar y distinguir
con toda precisin conceptos diversos: el poder como fuerza legalizada y el poder
legtimo; que es precisamente lo que Parsons ha intentado traduciendo el Herrschaft
de Weber con la palabra bastante discutible de control (imperative control)1 y
entendiendo que a la expresin legitime Herrschaft corresponde con ms exactitud la
palabra authority sin ningn adjetivo. Ya hemos dicho en qu sentido consideramos
que deben distinguirse la autoridad y el poder, y desde ahora reconocemos que
somos deudores del finsimo anlisis que Weber ha realizado en torno al problema
de la legitimacin del poder, sobre el que volveremos ms adelante.
Bastante menos preciso que el de Weber es el lxico utilizado por otros muchos
autores modernos que, al hablar del Estado, emplean indistintamente y como si
fueran palabras sinnimas los trminos de fuerza y de poder e incluso de
autoridad. El equvoco es

1. Otros traductores han propuesto la palabra dominio (domination) o gobierno (rule). En cambio, la
traduccin inglesa de Macht por power es unvoca y significativa.

30
sobre todo evidente en gran parte de la ciencia poltica contempornea, cuyo objeto
es definido por sus ms autorizados representantes como el estudio del poder.
En las definiciones del poder que en aqulla se proponen y son
numerossimas, el acento recae, no sobre la fuerza cualificada, sino sobre la simple
fuerza, ya se defina el poder, como Merriam, en trminos de manipulacin de
masas, bien se defina, con Lasswell, como tomas de decisin, o bien, como
Jouvenel, en trminos de consecucin de obediencia.
La repugnancia de los autores modernos a usar la palabra fuerza en la descripcin
de los fenmenos polticos se debe, probablemente, al hecho de que tal trmino
suele estar asociado a la idea de violencia y de brutalidad fsica (Merriam). Mas,
como veremos, no fue se el caso de muchos escritores del pasado que concibieron
el Estado en trminos de fuerza, pero no necesariamente de violencia ni mucho
menos de brutalidad. La fuerza cuya existencia se da en el Estado puede ser el
resultado tanto de la posesin de medios materiales (armas, riquezas, privilegios
sociales) como de medios esencialmente espirituales (habilidad, sentido poltico,
dotes especiales para guiar a los hombres [leadership]). Lo que importa es que la
fuerza sea efectiva y no el modo como tal efectividad se asegure.
Observemos, sin embargo, que hay ciertas razones para que la moderna ciencia
poltica insista sobre el poder como la nocin central en torno a la cual se desarrolla
su investigacin. Lo que dicha ciencia se propone es que el estudio del fenmeno
poltico no se concentre exclusivamente sobre el problema del Estado, con lo que
el horizonte de lo que ha sido la preocupacin dominante de la teora poltica
durante los ltimos tres siglos se ensancha para dar cabida a la consideracin y al
estudio de todas las estructuras de autoridad (por usar una expresin hoy en boga)
presentes en una determinada situacin social. Para muchos modernos estudiosos
del Estado, ste no es la forma suprema y terminante de la organizacin social,
como lo era para los tericos de un pasado todava reciente, sino una organizacin
junto a otras, y ya se prev el advenimiento de nuevos y ms complejos tipos de
organizaciones destinadas a superar en fuerza, poder y autoridad la posicin
privilegiada del Estado. La moderna ciencia poltica se hace eco as, y no poda
menos de hacerlo en cuanto ciencia emprica, de la experiencia de los tiempos que
vivimos y la profunda crisis como ha sido llamada del concepto tradicional de
Estado.
En cuanto a la ambigedad semntica que hemos sealado, se encuentra tambin,
como ya advertimos, en los mximos tericos polticos del pasado, entre los cuales
es vacilante la terminologa re-

31
lativa al Estado, porque esta palabra no ha sido fijada en un significado preciso
hasta tiempos relativamente recientes y a travs de una larga y compleja evolucin.

Indicaciones bibliogrficas
Las definiciones de WEBER citadas en el texto han sido tomadas de la obra
Wirtschaft und Gesellschaft, 2.a ed., 1925 (p. 28).
Las traducciones inglesas a las que se ha aludido son las de PARSONS y
HENDERSON (The Theory of Social and Economic Organization, Glencoe, 1947), y la
de REINSTEIN y SHILS (M. Weber on Law in Economy and Society, Cambridge,
Massachusetts, 1954). Vid. tambin, a propsito de la traduccin de Herrschaft, las
observaciones de C. J. FRIEDRICH en el vol. Man and his Government, 1963, pgina
180, nota 1.
Entre los anlisis de la nocin de poder que tienen un mayor inters para la
discusin que hemos desarrollado en el texto estn los siguientes: C. E.
MERRIAM, Political Power. Its Composition and Incidence, 1.a ed., 1934; B. RUSSELL,
Power. A new Social Analysis, 1938; H. D. LASSWELL y A. KAPLAN, Power and
Society. A Framework for political inquiry, Londres, 1952; B. DE JOUVENEL, DU
Pouvoir. Histoire naturelle de sa croissance, 1947; G. BURDEAU, Traite de science politique,
vol. I, Le pouvoir politique, Pars, 1949; R. A. DAHL, The Concept of Power, en
Behavioral Science, 1957; T. PARSONS, On the Concept of Political Power, en II
Poltico, 1963; vid. tambin la amplia informacin bibliogrfica, con obras de
varios autores, en los dos volmenes Le Pouvoir, Annales de Philosophie
Politique, 1956.
Sobre el concepto de autoridad vase el importante volumen colectivo Authority,
ed. de C. J. FRIEDRICH, Nomos, I, 1958, as como las dos interesantsimas
voces autorit (I y II) en la Enciclopedia del Diritto, a cargo, respectivamente, de
G. NOCERA y C. LAVAGNA, acompaadas ambas de amplia bibliografa.
Adems, F. BOURRICAUD, De l'autorit, Pars, 1961.
Finalmente, sobre la nocin de poder como objeto de la ciencia poltica, pueden
verse: J. MEYNAUD, Introduction la science politique, Pars, 1959, y B. CRICK, The
American Science of Politics, Berkeley, 1959, as como especialmente para la
informacin bibliogrfica y el anlisis conceptual G. SARTORI, Questioni di
mtodo in Scienza Poltica, Florencia, 1959; R. TREVES, Potere: Sociologa poltica, en
Novissimo Digesto italiano, Turn, 1965, y N. BOBBIO, Il problema del potere.
Introduzione al Corso di Scienza della poltica, Turn, 1966.

32
 PARTE PRIMERA

EL ESTADO COMO FUERZA

33
34
 CAPTULO PRIMERO

EL ARGUMENTO DE TRASMACO

La ms antigua formulacin del argumento de la fuerza o, si no la ms antigua,

la primera en ser desarrollada coherentemente en todos sus aspectos y en todas sus
consecuencias es la que Platn pone en boca de Trasmaco, uno de los
interlocutores del dilogo La Repblica.
El argumento es presentado por Platn en una forma dramtica e inolvidable. El
sofista Trasmaco, despus de haber escuchado con mal disimulada impaciencia la
pacfica discusin apenas comenzada entre Scrates y Polemarco sobre la esencia
de la justicia, se abalanza sobre ellos como una bestia feroz sobre su presa:
discutir doctamente sobre la justicia es una estupidez; la justicia no es ms que un
nombre para designar en la ciudad lo que conviene al que manda. Quien manda
es el amo y, por tanto, si se quiere pensar razonablemente, hay que concluir que la
nica norma de lo justo es lo provechoso para el ms fuerte.
La afirmacin de que la fuerza es el elemento ms importante en la convivencia
humana es, como se ve, un argumento polmico expuesto por Platn en su
investigacin sobre la naturaleza de la justicia. A lo largo del dilogo, Scrates
rebate fcilmente la argumentacin de Trasmaco, observando que quien manda
puede equivocarse en la determinacin de su propio provecho y que, por tanto, el
provecho del ms fuerte no es un criterio seguro para establecer la norma de lo
justo. Pero ms que la discusin acerca de la justicia nos interesa aqu examinar las
etapas sucesivas que va atravesando el pensamiento de Trasmaco, obligado por la
lgica de Scrates a modificar o a presentar de otra forma su tesis de que la fuerza
es el elemento cohesivo del Estado.
Respondiendo a las objeciones de Scrates, Trasmaco empieza por admitir que la
imposicin del que manda no agota por s sola los vnculos existentes entre la
autoridad y los sbditos. Debe su-

35
ponerse una cierta ciencia en quien manda: el que gobierna, en tanto que gobierna,
es infalible, y en cuanto es infalible, prescribe lo que es mejor para l, y a ello tiene
que atenerse el sbdito. En otras palabras, Trasmaco concede que la obediencia
es el resultado no de la fuerza fsica, sino de la habilidad y de la sabidura del que
manda. Pero Scrates le acosa observando que tales habilidad y sabidura, si
verdaderamente lo son, no pueden dejar de tener en cuenta el provecho de los
gobernados, adems del de los gobernantes; a lo que responde Trasmaco que no,
que el arte de gobernar es el arte de aprovecharse de la ingenuidad, de la debilidad
y de la vileza de los hombres, por lo que no hay por qu hablar de justicia al referirse
al Estado o, si se quiere hablar a pesar de todo, debe reconocerse que la injusticia,
cuando se pueda mantener, es ms fuerte, ms libre y ms poderosa que la justicia.
Nos encontramos as ante la posicin ms extrema que el realismo poltico puede
ostentar y ha ostentado a lo largo de sus sucesivas transformaciones. La relacin
poltica es una relacin de fuerza: su determinacin es una pura constatacin de
hecho (del hecho de que unos mandan y otros obedecen) y no una valoracin de
fines o motivaciones. Si se pretende introducir tal valoracin en la constatacin del
hecho poltico no se llega a otra cosa que a marcar una clara diferencia entre el
criterio de eficiencia del mando y otros criterios de valoracin, aunque se designen
con los nombres de moralidad o de justicia. Esta es la posicin que veremos repetirse
y plantearse con toda claridad en Maquiavelo.
El anlisis platnico del argumento de Trasmaco contribuye a dar luz sobre un
punto muy importante. Scrates obliga a Trasmaco a admitir que la fuerza de
quien manda no es pura fuerza fsica, sino fuerza acompaada de una cierta
habilidad o de una particular sabidura. Pues bien: este punto de vista ser
fundamental en la construccin de la ciudad ideal platnica, en la que la funcin
de mando se confa a los guardianes y debe ser ejercida por hombres que conocen
cul es el bien de la ciudad y han sido instruidos y adiestrados en el arte de
gobernar a los otros hombres. En otras palabras, la fuerza fsica, por s sola, no
basta para gobernar; es preciso un profundo conocimiento de los motivos que
inducen a los hombres a obrar, una autntica educacin, tanto para el mando como
para la obediencia. Los hombres no se mueven siempre por motivos racionales, ni
siempre estn capacitados para conocer la verdad, ni incluso es bueno siempre que
la conozcan por completo; para llevarlos a la obediencia es menester saber tocarles
el corazn y la imaginacin ms que el entendimiento. Por ello los guardianes,

36
cuando sea necesario, pueden engaar tanto a los enemigos como a los propios
ciudadanos por el bien de la ciudad, pueden mentir, forjando creencias capaces
de suscitar entusiasmo y que acabarn por ser aceptadas como verdaderas. Hay
mentiras tiles o necesarias para la coexistencia poltica, y hay sobre todo una
magnfica, una noble mentira que debera abarcar con sus redes no slo a los
sbditos, sino tambin a los mismos gobernantes y constituir el fundamento
cohesivo de la ciudad, la clave bsica de la armoniosa cooperacin de las clases
guardianes, guerreros y pueblo en las que, segn Platn, se estructura la ciudad
ideal.
Esta noble mentira la describe Platn como una fbula de origen fenicio, y consiste
en ensear que los hombres, forjados por la tierra sobre la que viven, deben tenerla
por madre y nodriza y considerarse como hermanos, pero no en el sentido de ser
todos iguales, sino de distinta composicin: de oro los guardianes, de plata los
guerreros y de cobre o hierro la masa de ciudadanos. Dios mismo ha hecho de
oro a los que deben gobernar; dice el orculo que la ciudad gobernada por el
hierro o por el cobre perece.
La idea de la desigualdad entre los hombres aparece en estos pasajes como premisa
necesaria para la relacin poltica, pero de momento no nos interesa como premisa
o justificacin de tal relacin (ya tendremos ocasin de considerarla y discutirla
ampliamente en ese sentido al examinar el problema de la autoridad); lo que aqu
importa subrayar en la doctrina de Platn es la importancia dada a la necesidad de
fundamentar el mando no sobre la sola fuerza, sino sobre la capacidad de quienes
ejercen aqul de asegurar la obediencia por medio de una difusa conviccin: el
respeto hacia el gobernante como aceptacin de la desigualdad, el amor a la patria
como entrega a la causa comn.
La tesis platnica que venimos comentando es importante para conocer las
mltiples formulaciones del realismo poltico, Es cierto que Platn habla de la
ciudad ideal, pero su doctrina de la noble mentira pone el acento sobre un elemento
importante del vnculo poltico concebido en trminos de efectividad y de eficacia:
la persuasin es tambin un factor de poder. En tiempo ms cercano a nosotros,
la doctrina de la noble mentira reaparecer bajo otras denominaciones incluso entre
los realistas polticos ms acrrimos; se llamar ideologa, o mito o frmula poltica. El
nombre poco importa;1 lo que cuenta es el intento de captar en su ntimo funciona-

1. La tesis que ve en la doctrina platnica de la noble mentira un precedente, sin ms, de la idea
moderna de propaganda ideolgica tesis sostenida

37
miento la fuerza sobre la que, en definitiva, se funda la realidad del Estado.
En estrecha conexin con la doctrina de la noble mentira y no muy diversa de ella
en cuanto a su relevancia para la consideracin del problema de la fuerza est la
doctrina que, ligada al pensamiento de Platn y de Aristteles, obtuvo una gran
fortuna en el desarrollo del pensamiento poltico: la doctrina que compara al
Estado con un organismo con un cuerpo o con una persona, de suerte que la
cabeza representara la funcin de gobierno y los miembros las diferentes
actividades del Estado, no siendo los individuos sino las partes de un todo,
instrumentos dciles pero necesarios de las rdenes impartidas por el jefe.
Tambin de esta doctrina nos ocuparemos ms adelante al tratar del fundamento
del poder. La analoga entre Estado y organismo nos interesa ahora en cuanto
representa una transposicin del problema de la fuerza desde la simple
constatacin de que existen de hecho relaciones de mando y de obediencia en
virtud de las cuales algunos hombres consiguen imponer a otros su voluntad a la
investigacin de la naturaleza de tales relaciones, naturaleza que no puede ser
entendida ms que atendiendo al contexto social en que aqullas se manifiestan. El
Estado no se reduce a una mera relacin de fuerza entre individuos, sino que es
una fuerza viva y articulada y parece tener su propia vida, su propia realidad distinta
de la de los individuos que lo integran. Un organismo no se puede descomponer
en partes sin dejar de ser organismo; su fuerza no es la simple suma de la fuerza de
las partes, sino una fuerza nueva, mayor, incluso, que dicha suma. La cabeza no
manda sobre las otras partes del cuerpo de modo puramente mecnico, siendo
precisa una cooperacin armnica de stas para que el organismo pueda
desarrollarse en todo su vigor.
La analoga del organismo capta indudablemente un aspecto importante de ese tipo
especial de fuerza que, como hemos puesto de relieve, es la fuerza de que se habla
cuando se hace referencia al Estado. Por eso se explica la fortuna que ha alcanzado
y que ha aumentado, ms que por haber recurrido a ella innumerables escritores
polticos, por el fervor con que todava hoy se recuerda el famoso aplogo de
Menenio Agripa, que contina siendo relatado a los nios desde los primeros aos
de la escuela. En este sentido, y slo en l como descripcin del tipo de cooperacin
en que con-

con clara intencin polmica por K. R. Popper en su libro The Open Society and its Enemies (1.a ed.,
1945), vol. I, cap. 8, no puede admitirse sin cierta reserva.

38
siste la fuerza del Estado, la tesis resiste la crtica del realismo poltico ms libre
de prejuicios, ofrecindole en cambio un instrumento para entender mejor en qu
radica, en ltimo trmino, dicha fuerza.
Pero la analoga del organismo no se limita, por lo menos en gran parte de quienes
la mantienen, a una simple constatacin de hecho. La afirmacin de que el Estado
es una realidad social y la comparacin del mismo con un organismo viviente
desembocan con frecuencia en una verdadera y propia entificacin del Estado, en la
afirmacin de que ste, en cuanto todo, posee vida propia, no slo distinta, sino
tambin diversa de la de las partes que lo integran.
Un paso ms y el paso fue ya dado por Platn y Aristteles y el todo acaba
por aparecer como la nica realidad; las partes pertenecen al todo, y por esa
pertenencia, y slo por ella, tienen significado y vida.
No es fcil entender cmo una tal entificacin pueda pasar la criba del realismo
poltico, que, para ser verdaderamente tal, no puede por menos de fundarse sobre
un criterio de verificacin emprica. La experiencia puede demostrar la existencia
de fuerzas, pero no de entes sociales; esas fuerzas se ejercen siempre por hombres,
no por entidades abstractas. Concretamente, el Estado no existe, sino que slo
existen individuos. Pero si esto es as, quiere decirse que de la existencia del Estado
solamente se puede hablar en un plano distinto del de la constatacin emprica de
la existencia de fuerzas sociales. El Estado como persona es una creacin del Derecho
o bien una abstraccin metafsica: una creacin del Derecho en cuanto
personificacin de un conjunto de normas cuyo ltimo trmino de imputacin es
precisamente el Estado; y una abstraccin metafsica en cuanto se erija al Estado
en valor supremo para la justificacin de la obligacin poltica. Como puede verse,
rechazamos plenamente la tesis de que pueda hablarse del Estado como organismo
en un lenguaje que no sea metafrico. Conforme dijo Hobbes de forma irrefutable,
la vida del Estado es una vida artificial; si el Leviatn tiene un alma, no es ciertamente
un alma como la nuestra. Desde un punto de vista emprico, el Estado no es sino
un conjunto de relaciones de fuerza. La personalidad del Estado es una ficcin de
los juristas o una hiptesis filosfica, no una realidad verificable empricamente.
A este nominalismo (confirmado, por lo dems, por toda la tradicin romanista y
canonista occidental, que concibe al Estado como persona ficta) se opone la llamada
doctrina realista de la per-

39
sonalidad del Estado y de otros entes sociales, teniendo en cuenta que por realismo
se entiende aqu la tesis de que la existencia de tales entes no es una ficcin, sino
una realidad, y de que la sociedad es un todo o conjunto de todos orgnicos
dotados de vida propia, de entre los que el mayor y ms importante es el Estado.
Esta doctrina fue elaborada en el siglo XIX por la escuela germana, cuyo mximo
representante fue Gierke, y est hoy representada por la llamada teora de la
institucin, difundida en Italia por Santi Romano. Tambin de ella nos ocuparemos
a su debido tiempo y en otro lugar, cuando, despus de haber examinado ms a
fondo la naturaleza del Estado desde el punto de vista jurdico, estemos en
condiciones de apreciar mejor la importante contribucin de la doctrina de la
institucin a la teora del Estado, es decir, la afirmacin de la pluralidad de los
ordenamientos jurdicos. Tambin volveremos ms adelante sobre la entificacin
del Estado propuesta no por los juristas, sino por los filsofos, doctrina
desarrollada en la filosofa idealista y que tan amargos frutos ha producido.
Aqu nos limitaremos a observar que el realismo poltico, entendido como radical
empirismo, no puede aceptar de la tesis de la analoga del Estado con un organismo
ms que el punto de verdad que en ella se contiene, a saber, el reconocimiento del
hecho de que la fuerza se desenvuelve en un contexto social. Por eso la moderna
ciencia poltica, que es la heredera ms directa de la tradicin del realismo poltico,
puede y debe interesarse por las manifestaciones sociales de la fuerza (por los
llamados fenmenos de masa, de psicologa colectiva o como quieran llamarse),
pero no admitir que la abstraccin personificada de tal fuerza (el Estado o cualquier
otra institucin) sea afirmada como una realidad distinta y diferente de la de
aquellos de quienes, en ltimo trmino, procede la fuerza y a quienes se aplica, esto
es, de los individuos.

Indicaciones bibliogrficas

PLATN, Repblica, libro I, 336-344; libro II, 382; libro III, 389, 414-415; libro V,
459; Leyes, libro II, 661 y ss. ARISTTELES, Poltica, libro I, caps, i y ii (1252a-
1253a). HOBBES, Leviatn, introduccin y cap. 16.
Acerca del papel de la ideologa en la poltica es todava importante el libro de K.
MANNHEIM Ideology and Utopia, Londres, 1936. Sobre la teora platnica de la
noble mentira como precedente de la nocin moderna de propaganda ideolgica,
K. R. POPPER, ya ci-

40
tado, y R. H. S. CROSSMAN, Plato Today, Londres, 1937, p. 130. En contra, y en
defensa de Platn, J. WILD, Platos Modern Enemies and the Theory of Natural Law,
Chicago, 1953, cap. 2, sec. IV; tambin la nota de F. M. CORNFORD al n. 414
de la Repblica en su traduccin del dilogo, Oxford, 1941.
Sobre la teora organicista en Alemania puede encontrarse buena informacin en
R. EMERSON, State and Sovereignty in Modern Germany, New Haven, 1928; pero la
ms brillante aportacin al tema y sus implicaciones es todava la hecha por
MAITLAND hace ya tiempo (en la Introduccin a su traduccin de las Teoras
polticas de la Edad Media, de Gierke, 1.a ed., Cambridge, 1900) y luego continuada
y desarrollada en la misma lnea por E. BARRER (en la Introduccin a Derecho
natural y teora de la Sociedad, de Gierke, Cambridge, 1934).
Son tiles y sugestivos dos recientes artculos: el de H. J. MCCLOSKEY, The State
as an Organism, as a Person, and as an End in itself, en The Philosophical Review,
1963; y el de A. Ross, On the Concepts State and State Organs in Constitutional Law,
en Scandinavian Studies in Law, 1961.

41
42
 CAPTULO SEGUNDO

PESIMISMO Y REALISMO POLTICOS

Hemos dicho que el realismo poltico es decir, la reduccin del problema del
Estado a un puro problema de fuerza no es sino el resultado de una coherente
aplicacin del mtodo de la verificacin emprica, esto es, un radical empirismo. A
ello puede objetarse que no es exactamente as: que si ciertamente es un empirismo,
se trata de un empirismo matizado, por as decirlo, por una preconcebida opinin
sobre las cosas de este mundo, por una cierta manera muy lejos de ser
incontrovertible de concebir la naturaleza humana. Si las relaciones entre los
hombres se constituyen como simples relaciones de fuerza se observa, es slo
porque se supone que todos los hombres son malvados o, por lo menos,
dominados por una sed inextinguible de dominio. nicamente un incurable
pesimismo puede experimentar un perverso placer en rasgar el velo del poder y de
la autoridad para dejar al desnudo la triste realidad que se esconde tras ellos y hacer
buenas las palabras que Manzoni pone en boca de Adelchi moribundo: ... una
fuerza feroz domina el mundo hacindose llamar Derecho.
A esta objecin se puede y se debe responder que, en el terreno de la verificacin
emprica, no cuentan las opiniones, sino los hechos y que, por consiguiente, es a
los que reprochan al realismo poltico la pintura de un cuadro poco atrayente de la
realidad a quienes corresponde la carga de la prueba, es decir, demostrar que esa
realidad es efectivamente diferente, nico argumento vlido que se puede enfrentar
al escndalo de Maquiavelo. La objecin es, adems, perfectamente superflua desde
el punto de vista que hemos adoptado en estas pginas para examinar el problema
del Estado, ya que hemos puesto de relieve expresamente la relatividad del
planteamiento realista y la necesidad de conjugar el estudio del Estado como fuerza
con el del Estado como poder y el del Estado como autoridad.

43
Desde luego hay un hecho innegable, y es que a una concepcin realista del Estado
corresponde efectivamente una visin pesimista de la poltica, que pesimismo y
realismo estn ntimamente vinculados, o, por lo menos, lo estn en los mximos
exponentes de la concepcin del Estado como fuerza, y que en tales autores el
prejuicio pesimista sobre la naturaleza humana les ha conducido a la aceptacin de
la fuerza como elemento predominante de las relaciones entre los hombres. En
este aspecto, un caso muy interesante, anterior a Maquiavelo, es el de San Agustn
en De Civitate Dei.
La intencin de San Agustn en su ms famosa obra no fue, ciertamente, tratar
especficamente del Estado. El problema poltico se integra, para l, dentro del
cuadro de una grandiosa interpretacin de la Historia cuyos protagonistas son las
dos Ciudades, la ciudad divina y la terrena; pero no busquemos, ni en una ni en otra,
respuesta a la pregunta de qu entiende San Agustn por Estado. El problema
poltico se plantea adems en De Civitate Dei en funcin del carcter claramente
apologtico del libro, escrito para rebatir la acusacin de que la religin cristiana
haba sido la causa de la ruina de Roma. A diferencia de Platn y de Aristteles,
San Agustn parte de premisas teolgicas y religiosas muy definidas: la fundamental
concepcin cristiana de la naturaleza humana corrompida por el pecado y la
doctrina paulina de que todo poder deriva de Dios, dos postulados en torno a los
cuales se elaborar todo el pensamiento cristiano y de los que nos ocuparemos
ampliamente al tratar de la justificacin del poder.
El problema del Estado es para San Agustn, concretamente, el problema del
Estado particular que acumulaba toda la experiencia poltica de su tiempo: el
Imperio romano. Si todo poder viene de Dios, es indudable que el Imperio ha sido
dispuesto por El. Las virtudes de los romanos han sido recompensadas con la
gloria del ms excelente imperio. Pero, a qu precio se ha pagado esa gloria!: al
precio de guerras, estragos e infamias de todo gnero. Ni siquiera las virtudes que
aseguraron la grandeza de Roma pueden llamarse propiamente virtudes, ya que la
verdadera justicia no puede darse sino en Cristo y en la observancia de su ley.
Frente a tal criterio absoluto de justicia, aquellas virtudes y grandezas aparecen
como ilusiones falaces. La libertad, el dominio, la gloria de la patria no son sino
vanos espejismos, porque lo nico que importa es la salvacin de la propia alma.
Quantum enim pertinet ad hanc vitam mortalium, quae paucis diebus ducitur et finitur, quid
interest sub cuius imperio vivat homo moriturus, si illi qui im-

44
perant, ad impia et iniqua non cogant?* La realidad poltica es una realidad torva y
oscura, espejo fiel de la corrupcin innata de los hombres. El profundo
menosprecio agustiniano por el Estado halla su ms cruda expresin en el famoso
pasaje: Remota justitia, quid sunt regna nisi magna latrocinia? quia et latrocinia quid sunt nisi
parva regna?**
Con esta fase parece haberse llegado al fondo de la depreciacin de la poltica, pero
no deja de ser ambigua. En efecto, puede querer decir que hay slo una diferencia
de grado entre el Estado y una asociacin criminal: ambos son organizaciones
fundadas en la fuerza, que coaccionan a los hombres para que obren contra sus
deseos; en tal caso, el Estado es la encarnacin viviente de la Ciudad del Demonio,
de la que no puede provenir ningn bien, siendo preferible que se consuma en sus
propias llamas, caminando hacia su autodestruccin. Pero la expresin agustiniana
puede entenderse tambin en un sentido completamente distinto; puede querer
decir que hay un camino para redimir al Estado de la maldad: hacer de l un
instrumento de la Ciudad de Dios sometindolo a la justicia.
El pensamiento poltico cristiano posterior a San Agustn oscilar entre esas dos
interpretaciones, prevaleciendo claramente la segunda por haber cambiado el clima
poltico y por la optimista esperanza que caracteriza gran parte del pensamiento
medieval de conseguir, a travs de la unidad del mundo cristiano, un Estado
fundado ntegramente en el ideal de justicia.
Despus, con el ocaso definitivo de la unidad medieval y con la aparicin de
interpretaciones teolgicas an ms radicales que la de San Agustn, veremos surgir
de nuevo posiciones que a la vez son de extremo realismo y de pesimismo polticos.
Para Lutero, por ejemplo, el mundo de la poltica es un mundo dominado por la
ley de la fuerza, en el que el cristiano no tiene ms va de salvacin que refugiarse
en la intimidad de la conciencia ni otro derecho que el de sufrir y llevar su cruz.
Los prncipes son el azote, los verdugos de Dios, necesarios para domear a
los malvados y conseguir, en un mundo poblado por hombres corrompidos, que
reinen el orden y la paz exteriores por medio del terror. El soldado y el verdugo
son los pilares de la sociedad, los instrumentos de la vengan-

* N. E.: En cuanto atae a esta vida mortal, que en pocos das pasa y concluye, qu le importa
al hombre que va a morir bajo qu gobierno vive con tal de que quienes gobiernan no le obliguen
al mal?
** N. E.: Sin la virtud de la justicia, qu son los reinos sino unos execrables latrocinios? Y
stos, qu son sino unos reducidos reinos? (IV, 4, segn la versin publicada por Editorial
Porra, Mxico, 15.a ed., 2000).

45
za divina. En esta concepcin, de un pesimismo apocalptico y que todava
volver a manifestarse ms tarde en un escritor reaccionario catlico: De Maistre
, el Estado aparece como la suprema encarnacin de la fuerza, y hasta la guerra, la
mxima manifestacin de la fuerza, tiene en s algo de divino. Para comprender
qu es el Estado hay que fijarse en las relaciones existentes de hecho entre los
hombres, y para valorar esas relaciones conviene no olvidar lo que efectivamente
son los hombres: malvados, corruptos, insaciables de poder.
Es importante sealar la correspondencia que existe entre esta doctrina y el
momento histrico en que fue formulada, que es precisamente el perodo en el que
el Estado moderno, a travs de una lucha brutal por el poder, va construyendo su
estructura y se asoma a la escena del mundo. Muchas veces se ha advertido la
extraa semejanza entre el realismo poltico de Lutero y el de ese otro gran
contemporneo suyo que fue Maquiavelo, pero la semejanza que pueda haber en
las conclusiones no debe ocultarnos la profunda diversidad de las premisas de que
parten uno y otro, ya que, a diferencia de Maquiavelo, Lutero como antes San
Agustn llega a concebir el Estado en trminos de pura fuerza a partir de
premisas teolgicas; su pesimismo es el pesimismo cristiano tradicional, que
considera corrompida la naturaleza humana, pero insiste en obrar sobre ella con
vistas a su redencin.
Pero el De Civitate Dei no nos ofrece slo un elocuente ejemplo de la estrecha
correlacin que se da entre pesimismo y realismo polticos, sino tambin una
muestra de la importancia que tiene una visin realista de la poltica para la
determinacin de los caracteres propios del Estado considerado en su pura
existencia fctica y con independencia de todo juicio de valor acerca de los fines
que por l se alcanzan, del bien que en el mismo pueda o no encarnarse. En otras
palabras, el De Civitate Dei contiene el primer ejemplo que sepamos de una
definicin adifora del Estado, entendiendo por tal una definicin en la que el
elemento valorativo se halla ausente o, ms exactamente, se deja a un lado, se pone
entre parntesis, por as decirlo; una definicin dirigida a individualizar los
elementos estructurales (hoy se dira sociolgicos) del Estado, lo que constituye ese
especial tipo de organizacin que llamamos Estado y no lo que en el mismo
pueda ser objeto de aprobacin o de condena. Desde este punto de vista, la
definicin agustiniana del Estado es, a nuestro juicio, una singular anticipacin del
esfuerzo realizado por la moderna ciencia poltica para llegar a una construccin
no valorativa (segn la expresin popularizada por Weber) de los propios

46
conceptos. La definicin de San Agustn merece una especial consideracin por su
agudeza y por la luz que arroja sobre la que hemos sealado genricamente como
la concepcin realista del Estado.
Hemos visto cmo el pesimismo lleva a San Agustn a una radical depreciacin del
Estado, que se manifiesta en la indiferencia por las virtudes puramente
mundanales que aseguran la grandeza de aqul y en la identificacin del Estado
remota iustitia con una simple organizacin de fuerza. Al interpretar la historia
poltica de Roma, San Agustn utiliza, como formidable arma polmica, una
definicin del Estado que toma de Cicern, segn la cual la justicia es elemento
esencial no slo para la legitimidad, sino tambin para la existencia misma del
Estado.1 Si la justicia, observa San Agustn, es condicin de la existencia del Estado,
Roma dej pronto de serlo; ms an, aade, es fcil demostrar que no lo fue nunca,
pues aunque se admita que lo hubiese sido en una remota antigedad y en la
primitiva honestidad de las costumbres, el propio Cicern reconoce dice San
Agustn que, perdidas stas, desapareci la dignidad de Estado. Nostris enim vitiis,
non casu aliquo, rem publicam verbo retinemus, re ipsa vero iam pridem amisimus: No de
modo accidental, sino a causa de nuestros vicios, aunque conservemos el nombre
de repblica, realmente ya la perdimos hace tiempo.
Es este resultado extremo y paradjico lo que induce a San Agustn a revisar por
completo el problema de la definicin del Estado. Podramos preguntarnos por
qu y hasta qu punto le preo-

1. Cicern, De re publica, I, 25, 39: Est igitur, inquit Africanus, res publica res populi, populus
autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus multitudinis iuris
consensu et utilitatis communione sociatus. (N. E.: As, pues, la cosa pblica (repblica) es lo
que pertenece al pueblo; pero pueblo no es todo el conjunto de hombre reunido de cualquier
manera, sino el conjunto de una multitud asociada por un mismo derecho, que sirve a todos por
igual. Traduccin de A. D'Ors, Gredos, Madrid, 2000.)
San Agustn, De Civitate Dei, XIX, 21: Quid autem dicat iuris consensum, disputando explicat
[Africanus], per hoc ostendens geri sine iustitia non posse rem publicam... Ac per hoc... procul
dubio conligitur, ubi iustitia non est, non esse rem publicam. (N. E.: El pasaje completo dice
as: Por lo cual, donde no hay verdadera justicia, no puede haber unin ni congregacin de
hombres, unida con el consentimiento del derecho, y, por lo mismo, tampoco pueblo, conforma
a la enunciada definicin de Escipin o Cicern. Y si no puede haber pueblo, tampoco cosa del
pueblo, sino de multitud, que no merece nombre de pueblo. Y, por consiguiente, si la repblica
es cosa del pueblo, y no es pueblo el que est unido con el consentimiento del derecho, y no hay
derecho donde no hay justicia, sin duda se colige que donde no hay justicia no hay repblica
[XIX, 21, versin citada].)

47
cupa salvar para Roma y su imperio la dignidad de Estado; pero lo que aqu interesa
es otra cosa: si es posible considerar la realidad poltica independientemente de
toda consideracin tica o religiosa, es decir, si es factible dar una definicin de
Estado de manera que se pueda atribuir el carcter de tal a la res romana,
abstraccin hecha de los valores que a la misma sean reconocidos o negados. En
este punto San Agustn es categrico: secundum probabiliores autem definitiones, pro suo
modo quodam respublica fuit: et melius ab antiquiorbus Romanis, quam a posterioribus
administrata est (segn las definiciones ms plausibles, Roma fue, a su manera, una
repblica, la cual result mejor administrada por los antiguos romanos que por los
posteriores). Lo que San Agustn est afirmando es la posibilidad e incluso la
necesidad de dar aquella definicin, propoiendo una modificacin de la de Cicern
de modo que se margine el requisito de la justicia para concentrarse tan slo en el
hecho de la organizacin y en el vnculo cohesivo que mantiene unido al Estado y
que constituye su verdadera fuerza: la fuerza de unas voluntades humanas unidas
para alcanzar fines que pueden variar y cuya bondad o malicia es irrelevante para
la existencia del Estado.
La insistencia sobre el vnculo cohesivo que constituye la fuerza y la esencia del
Estado aparece ya en el pasaje en que San Agustn, con lacnico razonamiento,
desarrolla la desconcertante semejanza entre el Estado y la asociacin para
delinquir. He aqu dice un conjunto de hombres mandados por un jefe (imperio
principis regitur), ligados por un acuerdo recproco (pacto societatis adstringitur), que
observan una norma en la divisin del botn (placiti lege praeda dividitur): basta con
que esta banda crezca lo suficiente como para poder aduearse de un territorio y
afincarse en l sometiendo ciudades y pueblos, para que merezca con todo rigor el
nombre de Estado (evidentius regni nomen assumit). Y recuerda San Agustn la
respuesta que aquel pirata capturado por Alejandro Magno dio a ste cuando le
preguntaba con qu derecho infestaba los mares: Con el mismo con que t
infestas el mundo; pero como yo lo hago con un pequeo barco, me llaman ladrn,
mientras que t, como lo haces con una gran flota, eres llamado emperador. Por
debajo de todas estas razones late, naturalmente, la afirmacin de que la justicia
representa la nica justificacin posible, el nico elemento justificador del Estado.
Remota iustitia, la sociedad poltica es poco ms que una asociacin de delincuentes;
no obstante, es ya y para siempre un Estado.
Se trata ahora de fijar este reconocimiento de la existencia fctica del Estado en
una definicin concreta, que es lo que hace San Agustn en otro lugar de su obra
tomando de la definicin cicero-

48
niana el concepto de populus o asociacin de hombres que conviven (para Cicern)
en virtud del iuris consensus y de la utilidad comn. Pero para San Agustn ni el
criterio de lo justo ni el de lo til son elementos determinantes de la existencia de
un pueblo, bastando la mera coincidencia consciente de voluntades hacia un fin
cualquiera que ste sea: Populus est coetus multitudinis rationalis rerum quas diligit concordi
communione sociatus (un pueblo es una reunin de seres racionales vinculados por
convicciones comunes sobre las cosas que aprecian). Slo apoyndose en una
definicin como sta es posible afirmar que los romanos, a pesar de no haber
conocido ni practicado la verdadera justicia, hayan tenido un Estado: Secundum istam
definitionem nostram Romanus populus est et res eius sine dubitatione res publica* Con ello
queda resuelta la antinomia entre el concepto de justicia y el de Estado; el concepto
de justicia, como el de utilidad, podr servir para calificar axiolgicamente los fines
perseguidos por el Estado, para justificar su existencia, pero no para determinar su
esencia. La definicin agustiniana es sin duda criticable como demasiado simple
teniendo en cuenta la complejidad del fenmeno estatal, pero constituye un
ejemplo perfecto de definicin adifora, puesto que el elemento valorativo est
totalmente ausente de ella.
La definicin que nos ocupa, por otra parte, no representa una frmula aislada y
ocasional, sino el fruto de un maduro razonamiento, como lo demuestra el que San
Agustn, en el pasaje del De Civitate Dei en que la inserta, se ocupa de poner de
relieve sus aspectos positivos y trata de demostrar sus ventajas. La definicin
propuesta, observa, no slo permite reconocer la existencia de un populus, y por
tanto de una res publica, incluso donde falte el requisito de la justicia, sino que
tambin permite valorar cualitativamente al Estado mismo segn su mayor o
menor bondad o malicia. Si la esencia del Estado es la convergencia de voluntades
la concors communio hacia un determinado fin, ste ser el que permitir juzgar
acerca de la calidad del Estado: profecto, ut videatur quafis quisque populus sit, illa sunt
intuenda, quae diligit (en efecto, para valorar el carcter de un pueblo hemos de
considerar las cosas que aprecia). La Historia nos muestra en el caso de Roma el
ejemplo de un Estado que, desde un nivel relativamente alto de virtud, cay en el
ms bajo grado de corrupcin sin por ello dejar de

* N. E.: Conforme a esta definicin nuestra, el pueblo romano es pueblo y su Estado

indudablemente una repblica (XIX, 24).

49
ser un Estado, hasta que por la perversidad de sus ciudadanos se debilit la propia
concordia, el vnculo cohesivo de unin recproca, que es la esencia del Estado. Y las
observaciones vlidas para Roma, aade San Agustn, lo son igualmente para
cualquier otro Estado que haya alcanzado grandeza y potencia poltica, como los
griegos, los egipcios y los asirios.
La definicin adifora del Estado que se ofrece en el De Civitate Dei constituye un
episodio aislado en la historia de las doctrinas polticas. Su singularidad queda
patente sobre todo por el hecho de que los escritores polticos posteriores y, por
supuesto, los escritores polticos cristianos del Medievo parecen ignorarla en
absoluto. La razn de tan escasa fortuna y del favor con que, por el contrario, es
acogida la definicin ciceroniana, que considera la justicia como requisito esencial
del Estado, debe buscarse fundamentalmente en el clima, diferente al de San
Agustn, en que se desenvuelve la especulacin poltica medieval. El concepto de
Estado y el ideal cristiano de justicia dejan de ser contradictorios desde el momento
en que el propio Estado es cristiano. Lo que ahora constituir problema central de
la teora del Estado es la legitimidad del poder fundada sobre el requisito de la
justicia. De la presencia o no de la justicia en el Estado se desprendern
consecuencias muy diversas y se desarrollar toda una compleja doctrina acerca de
la naturaleza y lmites de la obligacin poltica. Con ello el problema del Estado se
aparta del plano de la pura consideracin fctica para situarse en el de la
justificacin religiosa o filosfica. Acaso hoy, en un clima poltico que en tantos
aspectos se parece al que vivi San Agustn, pueda apreciarse en toda su
importancia el valor de su definicin. No es que se pretenda que se acepte sin ms
la tesis del carcter no valorativo de la ciencia poltica; basta con admitir que una
cosa es reconocer que el Estado es una organizacin fundada en la fuerza y otra
intentar legalizar tal fuerza en el poder o legitimarla en la autoridad.

Indicaciones bibliogrficas

SAN AGUSTN, De Civitate Dei, II, 21; IV, 4; V, passim; XIX, 21-24. LUTERO,
Von weltlicher Obrigkeit, 1523. J. DE MAISTRE, Considrations sur la France, 1796,
cap. III; Les soires de Saint-Ptersbourg, 1821, 1. y 7. entretien. M. WEBER, Il
significato della avalutativit delle scienze sociologiche e economiche, en el vol. Il mtodo delle
scienze storico-sociali, Turn, 1958.

50
Para contrastar las diferentes interpretaciones de la teora poltica de San Agustn,
cfr. R. W. y A. J. CARLYLE, A History of Medieval Political Theory in the West, vol. I,
Edimburgo, 1903, 3.A parte, cap. 14; J. N. FIGGIS, The Political Aspects of St.
Augustine's City of God, Londres, 1921; C. H. MCILWAIN, The Growth of Political
Thought in the West, Nueva York, 1932, pgs. 154-160.
Sobre el realismo poltico de San Agustn, vid. R. NIEBUHR, Augustine's Political
Realism, en Christian Realism and Political Problems, Londres, 1954.

51
52
 CAPTULO TERCERO

LA PALABRA ESTADO:
GNESIS Y FORTUNA DE UN NEOLOGISMO

Quiz pueda parecer que, en las pginas precedentes, hemos jugado

deliberadamente con un equvoco utilizando una palabra moderna Estado
para designar una realidad que Platn, Aristteles, Cicern y San Agustn (los
nicos autores de los que hasta ahora hemos tratado, pero la observacin puede
extenderse a todos los escritores polticos del Medievo) mencionan con trminos
muy diversos: polis, res publica, civitas, regnum. Ha llegado, pues, el momento de
preguntarnos si todas esas palabras tienen una referencia comn y de examinar las
credenciales del trmino moderno que hasta ahora, y por comodidad, hemos
utilizado en lugar de aquellas.
Ante todo analicemos las razones por las que los autores de la antigedad y de la
Edad Media emplean palabras distintas de la voz Estado cuando tratan de la
realidad poltica. Esas razones son principalmente dos. La primera es que la
realidad poltica a la que se refieren es diferente para cada uno de ellos, o por lo
menos para cada una de las pocas a que pertenecen. La experiencia poltica griega
se plasma en la polis, que podemos describir como un Estado ciudadano cerrado
en su particularismo y concebido como suprema expresin del bien colectivo, es
decir, como un valor moral adems de como un hecho asociativo. Podra decirse,
con palabras modernas, que la polis es a un mismo tiempo un Estado y una
Iglesia; pero del Estado como encarnacin de vida tica hablaremos ms
ampliamente en otro lugar. Observemos, por ahora, que el lenguaje poltico ha
hecho derivar de la palabra polis el adjetivo que lo caracteriza y no el sustantivo con
el que hoy se designa cuanto atae al gobierno y a la ciencia del Estado.
La experiencia poltica romana es notoriamente ms amplia y compleja que la
griega, no slo porque trasciende la restringida visin del Estado ciudadano para
alcanzar la idea universal del Impe-

53
rio, sino tambin porque introduce en la nocin de Estado un elemento que haba
sido ignorado por lo menos parcialmente en el pensamiento griego: el
elemento jurdico.1 Desde este punto de vista, la definicin ciceroniana de res publica
tiene singular importancia, como veremos mejor al tratar del Estado desde la
vertiente del Derecho. En cuanto a San Agustn, su lxico es muy variado, pero
creemos que puede afirmarse la sustancial igualdad de significado de las palabras
que emplea (res publica, civitas, regnum), confirmada adems por las definiciones casi
idnticas que da de cada una de ellas.2 Y son precisamente esas palabras las que
ms frecuentemente se manejan por los escritores medievales, pero con diversos
significados segn la realidad concreta a que se refieran, realidad que se especifica
en una gran variedad de formas o tipos de Estado. Civitas es, en el lenguaje
poltico medieval, el Estado ciudadano que floreci en diferentes partes de Europa
y muy especialmente en Italia. Regnum es el trmino que se utiliza para designar las
monarquas territoriales en proceso de formacin desde la alta Edad Media. Res
publica hace referencia, en la mayora de los casos, a la nocin de una comunidad
ms amplia, expresin del universalismo romano y cristiano: la res publica christiana
que rene en un solo redil a todos los creyentes en Cristo, pero que, sin merma de
su unidad, se bifurca como en dos grandes ramas, el Papado y el Imperio.
Como puede observarse, la palabra Estado no figura en todo este lxico. Est
ausente y sta es la segunda razn por la que se usan otros trminos en su
lugar porque todava no se haba acuado, no se haba fijado en un significado
concreto. La palabra Estado es un neologismo que no fue acogido por las lenguas
europeas hasta una poca relativamente reciente y cuyo xito se debi al hecho de
que la realidad significada por l era una realidad nueva, diferente en muchos
aspectos de la que contemplaron los escritores polticos de la antigedad y del
Medievo.
Pero si los autores medievales no conocen todava ni el nombre ni la esencia del
Estado en su acepcin moderna, tanto ms interesante resulta el esfuerzo que
realizaron para captar en su esencia la nueva realidad poltica que empieza a
configurarse precisamente

1. Sobre el concepto de res publica y sobre su continuidad en el pensamiento romano puede verse
el ensayo de F. Crosara, Respublica e Respublicae. Cenni terminologici dall'et romana all'XI seclo, en
Atti del Congresso Internazionale di Diritto Romano e di Storia del Diritto (1948), vol. IV,
1953.
2. Un completo anlisis de estas definiciones se encuentra en el excelente trabajo de S. Cotta, La
citt poltica di S. Agostino, Miln, 1960.

54
en los ltimos siglos de la Edad Media y que ostenta, cada vez ms marcadas, las
caractersticas que hoy asignamos al Estado.
Generalmente recurren al expediente de extender la nocin aristotlica de polis para
comprender as en una sola categora el Estado ciudadano y el Estado territorial: la
traduccin de polis que encontramos constantemente en los textos medievales es la
de civitas vel regnum. Pero en el mismo momento en que la nocin aristotlica se
extiende a la nueva experiencia, sta es interpretada con una nueva luz, de modo
que puede afirmarse que el ideal poltico griego marc su impronta en la realidad
poltica medieval. Desde el da en que, a mediados del siglo XIII, se empieza a leer
y estudiar la Poltica de Aristteles, comienza a producirse una profunda
transformacin en el pensamiento poltico, desvanecindose el inters por la
unidad de la comunidad cristiana para fijar la atencin en el particularismo de las
comunidades singulares en que la misma se halla articulada, en las civitates y en los
regna, atribuyndose a unas y otras el carcter de comunidad perfecta y
autosuficiente que Aristteles haba asignado a la polis. La frmula communitas
perfecta et sibi sufficiens es la que ms se acerca, en los textos medievales, a la nocin
moderna de Estado, pero habr que esperar hasta el Renacimiento para encontrar
por fin acuada y en italiano por primera vez la palabra adecuada para
designar tal nocin y la realidad que a ella corresponde.
Una opinin muy extendida atribuye a Nicols Maquiavelo el mrito de haber
fijado definitivamente la denominacin moderna de Estado. Sin embargo, tal
opinin si bien indudablemente justificada en una buena parte no debe
suscribirse sin cierta reserva, ya sea porque la palabra Estado parece haber
entrado a formar parte del vocabulario poltico antes de Maquiavelo, ya porque en
este mismo est empleada con diferentes significados, que son precisamente los
que ha venido adquiriendo desde el final de la Edad Media hasta el Renacimiento.
Corresponde a Ercole el mrito de haber intentado reconstruir la evolucin gradual
de tales significados, hacindonos asistir a la gnesis de un nombre que habra de
encontrar acogida en todas las lenguas europeas; su ensayo sobre este tema
conserva todava hoy, despus de muchos aos, un notable valor y un gran inters
no obstante los progresos de la lexicografa.3

3. F. Ercole, Lo Stato nel pensiero del Machiavelli, en La politica del Machiavelli, Roma, 1926. Cfr.
tambin el estudio de Condorelli, Per la storia del nome Stato, en Archivio giuridico, 1923, y las
acertadas observaciones de F. Chabod en sus lecciones del curso 1956-1957 sobre los Origini dello
Stato mo-

55
El punto del que debe partirse, segn Ercole, es el significado que inicialmente
tuvo la palabra latina status, como condicin o modo de ser de una persona o de
una cosa, significado del que se pasa, en el lenguaje poltico de la baja latinidad y
del Medievo, al ligeramente extensivo de solidez, prosperidad, bienestar de un
determinado ente colectivo, ya sea el Imperio, la Iglesia o un reino particular. Un
primer ejemplo de este uso estara en la frase de Justiniano statum reipublicae
sustentamus, y otros muchos pueden encontrarse en las fuentes medievales: precari
pro statu ecclesiae o regni, tractare de statu ecclesiae o populi christiani.
Un significado ms preciso de la palabra status slo empieza a perfilarse cuando,
con ulterior precisin, se emplea para designar:
a) Una especial condicin social o econmica y, por tanto, una particular categora
o clase de personas. ste es uno de los significados que tiene la palabra francesa
tat (Estados generales, tercer estado), y para referirse al cual otras lenguas,
como el alemn, usan palabras diferentes (Stand). En ingls, la palabra estate se
emplea hoy todava para designar, adems de los tres estados tradicionales, la
condicin econmica, es decir, el patrimonio de una persona, siendo corriente la
palabra status para indicar su condicin social.
b) La estructura de una determinada comunidad o, como se dira hoy, su
ordenamiento. Acaso proceda esta significacin de un famoso pasaje de Ulpiano
en el Digesto publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, cuya importancia
ponderaremos debidamente ms adelante, mas lo cierto es que en el Medievo
hallamos con bastante frecuencia el empleo de status y Stato con esta acepcin: tra
tirannia si vive e stato franco (Dante, Inferno, XXVII, 54); volea ... sovvertire lo stato della
citt (G. Villani); civitas mutat statum et ibi insurgit qudam tyrannus ... (Bartolo); riformare
lo stato di Firenze, etc.

Es probablemente del significado b) del que arranca la progresiva depuracin del

concepto de Estado, que desembocar en el empleo moderno del vocablo. Pero
cabe distinguir, con Er-

derno, publicadas en parte como apndice al vol. L'idea di Nazione, Bari, 1961 (Alcune questioni
di terminologa: Stato, nazione, patria nel linguaggio del Cinquecento).

56
cole, dos aspectos el subjetivo y el objetivo en que el trmino es hoy utilizado:
subjetivo en el sentido de poder, de autoridad (il poplo mont in molto stato e signoria,
Dio Compagni); y objetivo en la acepcin de dominio territorial o de pueblo
sometido (el Estado de la Iglesia, el Estado de tierra firme de los venecianos,
etc.).
No hay duda de que en Maquiavelo pueden encontrarse casi todos estos
significados de la palabra Stato, y a veces incluso en un mismo texto aparecen los
aspectos objetivo y subjetivo: La parte de' popolani e de Guelfi riassunse lo stato
(sentido objetivo) e quella della plebe lo perd, del quale era stata principe dal 1378 alio '81...
N fu questo stato meno ingiurioso verso i suoi cittadini... (Historias florentinas, III, 21 y
22). Evidentemente, si se piensa en una definicin del Estado plenamente
articulada en todos sus elementos y capaz de satisfacer las exigencias de la ciencia
poltica, de los juristas y de los filsofos actuales, hay que reconocer que
Maquiavelo qued muy lejos de la acepcin moderna de la palabra Estado. Pero
no hay que olvidar, por otra parte, que al propio Maquiavelo y a su influencia
dada la extraordinaria difusin de su obra en Europa se debi el que el uso de
tal palabra se fuese consagrando paulatinamente en las lenguas modernas.
Como ha observado un agudo fillogo,4 debe distinguirse entre el uso que de la
palabra Estado hace Maquiavelo en su breve y conciso tratado poltico El Prncipe
y el modo como la emplea en sus otras obras de ndole ms erudita y humanstica,
como los Discursos y las Historias. Efectivamente, en El Prncipe la palabra en
cuestin est utilizada en un sentido que parece muy prximo al pleno y acabado
significado moderno, mientras que en las otras obras se emplea en la acepcin ms
arcaica de grado o condicin (poltico-econmico-social), que es la ms
extendida en el italiano antiguo y que quiz Maquiavelo tom del lenguaje de los
historiadores o del popular. Desde luego hay que convenir con Chiappelli en que
desde la primera frase de El Prncipe el trmino Estado tiene inequvocamente el
significado poltico-nacional-territorial (es decir, los sentidos subjetivo y objetivo
unidos) con que se emplea en la ms estricta tcnica moderna: Tutti gli stati, tutti e
dominii che hanno avuto e hanno imperio sopra gli uomini, son stati e son o repubbliche o
principan. Obsrvese que la palabra repblica designa aqu una subespecie del
gnero Estado, distincin importante y que ten-

4. F. Chiappelli, Studi sul linguaggio del Machiavelli, Florencia, 1952.

57
dr amplio eco en la doctrina poltica posterior. Es evidente que en el pasaje
transcrito queda definitivamente fijado el uso de una palabra nueva para designar
una realidad igualmente nueva, la realidad del Estado moderno en sus dos formas
tpicas de Estado popular (repblica) y de monarqua absoluta (principado). Podran
multiplicarse los ejemplos de citas de El Prncipe en que se manifiesta pujante esta
nueva idea, como cuando recuerda Maquiavelo que dicendomi il cardinale di Roano che
gli Italiani non si intendevano della guerra, io gli risposi che e Franzesi non si intendevano dello
stato (cap. III); o cuando habla de los Estados que crecen demasiado rpidamente,
por lo que carecen de barbas, es decir, de races, lo que hace que su vida sea
precaria y de breve duracin; o cuando se lamenta de que Italia est divisa in pi
stati, etc. Recordemos, en fin, el impulso que Maquiavelo dio a la nueva ciencia del
Estado o, ms exactamente, al arte que, en una famosa carta a Vettori, se ufanaba
de haber estado estudiando durante quince aos en su prolongado servicio a la
Seora.
Por consiguiente, es legtimo concluir que no hay ninguna exageracin en atribuir
a Maquiavelo el mrito de haber introducido por primera vez el trmino Estado,
en su acepcin moderna, en el vocabulario poltico; primero, en el italiano, y de
modo ms lento y no sin resistencia en las otras lenguas europeas. En esta paulatina
difusin, la palabra Estado entra en competencia con otras expresiones utilizadas
hasta entonces y que haban sido derivadas del latn. As, el francs Bodino, que
tiene una importancia capital en el desarrollo de la moderna teora del Estado,
todava intitula su obra De la Rpublique (1576), y con este trmino designa al
Estado, conservando en l la palabra tat, pese a algunas opiniones contrarias a esta
tesis, el significado tradicional de condicin o situacin (estat d'une rpublique, l'estat
de la France).5 Algo parecido ocurre con los escritores ingleses de ese mismo
perodo, los cuales para designar al Estado si de Estado en sentido moderno
puede hablarse en la Inglaterra de aquella poca utilizan la palabra commonwealth,
que etimolgicamente reproduce con toda exactitud el trmino latino respublica.
nicamente en Hobbes hallamos (Leviatn, 1651, Introduccin) expresamente
establecida la identidad civitas = commonwealth = State. Despus de l, con Pufendorf,
y con Barbeyrac, traductor de ste, las palabras status = tat en-

5. Sobre este tema, vid. M. Isnardi, Appunti per la storia di tat, Rpublique, Stato, en Rivista Storica
Italiana, vol. LXXIV, fase. 2, 1962.

58
tran definitivamente en el lenguaje poltico corriente.6 Por su parte Montesquieu
(Esprit des Lois, 1748, lib. II) consagraba con su gran autoridad el uso de la palabra
repblica, ya iniciado por Maquiavelo, para designar una forma particular de Estado,
el Estado popular, como anttesis de la monarqua o principado.
Es significativo el hecho de que en Inglaterra el nombre de repblica o commonwealth
fue el adoptado oficialmente despus de la cada de la monarqua (1649), razn por
la cual la palabra cay en profundo descrdito a partir de la Restauracin, aunque
no tanto que impidiera a Locke (Segundo Tratado sobre el gobierno civil, 1690, 133)
seguir utilizndola por no acertar a encontrar como confiesa explcitamente
otra mejor para designar la nocin de civitas, es decir, de una comunidad
independiente o Estado. En tiempos ya prximos a nosotros aquella palabra fue
adoptada, como es sabido, para designar lo que fue el Imperio britnico y hoy es
una libre confederacin de pueblos, la British Commonwealth of Nations.7
En general, los pases anglosajones no acogieron la palabra Estado con tanta
facilidad como los del continente europeo. Las razones de ello son complejas y no
podemos detenernos aqu en el examen de las mismas, que no sera sino un anlisis
del diverso desarrollo que el concepto (jurdico) de la personalidad del Estado ha
tenido en los diferentes pases occidentales.8 Baste recordar que los ingleses, para
mencionar al Estado, prefieren con frecuencia recurrir a perfrasis o circunloquios,
como cuando identifican identificacin que, por cierto, qued consagrada por
una especial disposicin legislativa el servicio de la Corona o de Su Majestad
con el servicio del Estado, refiriendo al gobierno o a los funcionarios
individuales muchas atribuciones y funciones que nosotros solemos asociar al
Estado. Igualmente incierto es el uso del trmino Estado al otro lado del
Atlntico, donde con tal nombre se

6. Vid. a este propsito la interesante nota de R. Derath, tat, souverainet, gouvernement, como
apndice a Rousseau et la science politique de son temps, Pars, 1950. Aun antes de que Hobbes,
Pufendorf y Barbeyrac consagrasen su uso en la teora poltica, la palabra Stato = tat haba sido
ya definitivamente adoptada en el lenguaje de las relaciones internacionales.
7. Tal denominacin fue sugerida, en 1919, por el general sudafricano Smuts y adoptada
oficialmente en el Estatuto de Westminster, de 1931.
8. Admirable por su agudeza y por la informacin que contiene sobre el tema sigue siendo hoy
un ensayo del gran jurista e historiador ingls Maitland, The Crown as Corporation, en Collected
Papers, vol. III.

59
designan los cincuenta estados que hoy componen la Federacin norteamericana,
en tanto que lo que para nosotros sera el Estado verdadero, es decir, el Estado
federal, recibe el nombre de Federal Government. Pese a todo, es indudable que
tambin en la lengua inglesa la palabra Estado introducida originariamente, en
tiempos de Isabel I, por directa influencia italiana tiene hoy plena carta de
ciudadana.
Es preciso ahora, antes de terminar el captulo, dar respuesta a la pregunta que al
principio nos hacamos, a saber, si es lcito utilizar la palabra Estado en
locuciones corrientes como la concepcin o la teora del Estado referidas a la
antigedad o al Medievo, es decir, a pocas en que tal trmino era en absoluto
ignorado. Desde luego, si con el empleo de la palabra moderna se velaran las
diferencias sustanciales que existen entre las estructuras polticas de aquellas pocas
y las de la nuestra, hablar de Estado para referirnos a la polis griega, a la res romana
o a la communitas perfecta medieval sera condenable como un abuso lingstico. Pero
no hay tal abuso o, por lo menos, est muy atenuado cuando el trmino
Estado se utiliza como una frmula abreviada, casi podra decirse estenogrfica,
para designar lo que hay de comn en todas esas experiencias polticas y en los
conceptos en que las mismas se reflejan; lo que no exime, claro est, de la necesidad
de examinar diferencias y coincidencias, las cuales unas y otras se
manifestarn en distinto grado segn los distintos puntos de vista desde los que se
acometa el problema del Estado. Es sobre todo en el plano jurdico donde, a
nuestro juicio, se ir haciendo cada vez ms compleja la nocin de Estado con el
paso de los siglos, y nuevos elementos, como el concepto de soberana o el de la
personalidad del Estado, contribuirn a diferenciar palmariamente el Estado
moderno y las experiencias polticas anteriores.
Sin embargo, el problema del Estado, pese a lo que se acaba de afirmar, permanece
inmutable en sus dos polos extremos, el de la pura consideracin fctica y el de la
justificacin filosfica. Inmutable permanece (y, si la palabra no nos pareciera
excesiva, casi diramos eterno) el problema de la obligacin poltica, sobre el que,
como ya dijimos, se centra el de la autoridad y, por tanto, toda filosofa poltica
digna de este nombre. E inmutable permanece tambin, en el polo opuesto, el
problema de la fuerza, que brota de la constatacin emprica de la existencia de
relaciones de autoridad y de obediencia entre los hombres o, por decirlo con
palabras de Weber, de la posibilidad de imponer una concreta voluntad incluso
contra una eventual resistencia.

60
Considero que cuanto hemos dicho constituye la mejor y neceara introduccin a
la lectura de Maquiavelo, es decir, del gran terico del realismo poltico, de la
consideracin del Estado en trminos de pura fuerza. Lo que constituye una
novedad en Maquiavelo es la experiencia de un nuevo tipo de organizacin estatal,
de una realidad con la que l cuenta (y de qu modo!) y de la que es intrprete
extremadamente agudo; y no, en cambio, el problema centrado en el
reconocimiento de que, en una determinada situacin, la fuerza puede ser la ltima
ratio, tema que ya haban abordado, aunque de muy diversa manera, Trasmaco y
San Agustn. La novedad es lo que el propio Maquiavelo llama el principado nuevo,
el Estado nuevo (en el que, empleando sus mismas palabras, estriban las
dificultades), y no el mtodo de la verdad efectiva, aunque nadie antes que l lo haya
formulado con tanto rigor y claridad, porque la verdad efectiva no es sino el plano
sobre el que se plantea una consideracin rigurosamente realista y emprica del
Estado.

Indicaciones bibliogrficas

El breve esquema que he trazado en este captulo est basado en varias obras, a
cuyos autores testimonio desde aqu mi gratitud.
Entre los menos recientes, merecen mencionarse: J. N. FIGGIS, Respublica
Christiana, apndice a Churches in the Modern State, 2.A ed., Londres, 1914; H. C.
DOWDALL, The Word State, en Law Quarterly Review, nm. 153, enero 1923.
Entre las obras ms modernas, deben citarse, adems de las mencionadas en el
texto, las siguientes: R. T. MARSHALL, Studies in the Political and Socioreligious
Terminology of the De Civitate Dei, en Patristic Studies, LXXXVI, 1952; GAINES
POST, Studies in Medieval Legal Thought. Public Law and the State, 1100-1322,
Princeton, 1964, parte II, caps. V-X.

61
62
 CAPTULO CUARTO

EL PRINCIPADO NUEVO
Y EL MTODO DE LA VERDAD EFECTIVA

El principado nuevo no es exactamente el Estado moderno ni tampoco el nico

tipo de Estado del que se ocupa Maquiavelo, pero si es, entre las varias formas de
monarqua, la que muestra ms atractivo y ms claramente el que para Maquiavelo
constituye el problema central de la poltica: el problema de la fuerza; fuerza que
en l es, ms que condicin para la existencia del Estado, la autntica esencia del
mismo. Al principado nuevo se consagra casi en su totalidad el tratado que, no
obstante su brevedad o acaso por ella, ha retribuido ms a la fama pstuma del
Secretario florentino.
Parece indiscutible que, como se acaba de indicar, Maquiavelo consider la fuerza
como elemento central de su concepcin poltica.1 La distincin entre fuerza y poder
la establece de un modo clarsimo: Quien tiene el poder (imperio) y no tiene a la
vez la fuerza (forze) est condenado a la ruina. Precisamente por eso el Estado,
antes que poder, es fuerza, es decir, podero ofensivo y defensivo respecto del
exterior y obediencia y disciplina en lo interno, porque de la fuerza depende la vida
y la supervivencia del Estado. El poltico que descuida este hecho peca contra el
Estado, como pecaron contra Italia aquellos prncipes cobardes que permitieron al
extranjero conquistar su patria con el yeso (relanse el captulo 12 de El Prncipe
y el estupendo final de El arte de la guerra). Aunque podran multiplicarse las citas y
los ejemplos, mencionaremos solamente un pasaje en el que desarrolla este
concepto fundamental, que ya diez aos antes de escribir El Prncipe, cuando
Maquiavelo estaba al servicio de la Repblica florentina, haba utilizado al co-

1. Vase, para una orientacin general, el libro de A. Norsa Il principio della forza nel pensiero poltico
di N. Machiavelli, Miln, 1936.

63
mienzo de un breve memorial con el que intentaba persuadir a los renuentes
florentinos de que cumplieran el deber cvico de pagar sus impuestos. Cuando en
el verano de 1513 Maquiavelo estaba redactando El Prncipe, aquel pasaje le volva,
casi palabra por palabra, a los puntos de su pluma: Un prncipe debe tener dos
temores: el de dentro, respecto de sus sbditos, y el de fuera, respecto de las
potencias exteriores. De stas se defiende con buenas armas y con buenos amigos,
y siempre que tenga buenas armas tendr buenos amigos; y siempre estarn
ordenadas las cosas de dentro cuando lo estn las de fuera... En un mundo
dominado por las frreas leyes de la fuerza y amenazado por la anarqua, el Estado
representa el nico elemento de cohesin, de orden y de seguridad.
Pero Maquiavelo sabe muy bien que la fuerza que mantiene unido al Estado y le
da seguridad no es puramente material. La experiencia de las cosas modernas y
la continuada leccin de las antiguas le han hecho conocer muchos tipos de
Estados en los que seguridad y potencia se consiguen no slo con buenas armas,
sino mediante buenos sistemas de organizacin (buoni ordini) y honestas
tradiciones (virtuose succesioni). No todos los principados son totalmente nuevos:
en los que son hereditarios y estn habituados a la familia de su prncipe, adems
de la fuerza de la lealtad tradicional puede haber multitud de buenas
instituciones (infinite costituzioni buone) como es el caso de la monarqua
francesa, que son la razn de la seguridad del rey y del reino. En las repblicas
en que el nombre de la libertad sea poderoso, ser sta la causa principal de su
mayor vitalidad y, por consiguiente, de su fuerza indomable, como en Esparta,
en Roma y en las rsticas pero librrimas ciudades de Suiza. Slo en el
principado nuevo son elementos decisivos para la vida del Estado el poder de la
fuerza material y su ejercicio por un hombre sobre otros: Los Estados que
aparecen repentinamente, como todas las cosas de la naturaleza que nacen y crecen
demasiado de prisa, no pueden tener races y todo lo que stas traen consigo, de
modo que la primera adversidad con la que se enfrentan acaba con ellos. Pero
tambin en este caso la fuerza material no es sino un instrumento del que el
prncipe har un uso ms o menos adecuado segn su arte de gobierno (virt). A
pesar de la metfora naturalista, el Estado no es para Maquiavelo una realidad de
la misma especie que las realidades de la naturaleza. Es una creacin del hombre,
una obra de arte segn la clsica definicin de Burckhardt, aunque una creacin
limitada y condicionada por los mismos elementos de hecho que el hombre maneja
y sobre los que opera, del mismo modo que

64
el arte de gobernar (virt) del prncipe est condicionado por el favor o la
adversidad de la misteriosa fortuna.
El principado nuevo no es exactamente, repetimos, el Estado moderno; ms bien
es un producto tpico de la Italia en que vivi, escribi y medit Maquiavelo. Al
poner el acento casi exclusivamente sobre la virtud creadora y directriz del prncipe,
Maquiavelo descubre la inconsistencia de su pensamiento, que se corresponde con
la debilidad de las estructuras polticas italianas de su tiempo, destinadas a
desaparecer al primer choque con otros Estados ms slidos en sus tradiciones y
en sus fundamentos. Mas como ha demostrado Chabod en un libro que todava
hoy es fundamental para nuestro tema,2 cuando Maquiavelo cre la figura del
Prncipe por un impulso pasional e inmediato, no sospechaba que con ello daba a
Europa el cdigo por el que haba de regirse su historia durante dos siglos. Los
Estados que escribirn la historia de Europa en las centurias siguientes no sern,
ciertamente, creaciones exclusivas de un nombre, sino el producto de una lenta
evolucin histrica, con races en el pasado que les permitirn resistir, como
robustas encinas, nuevas e imprevistas tormentas; pero los prncipes que los rigen
son todos, a su manera, en mayor o menor grado, prncipes nuevos (en el sentido
en que el propio Maquiavelo confera a Fernando de Aragn el ttulo de prncipe
nuevo): maestros en el empleo de la fuerza (dentro y fuera y en introducir
nuevos rdenes y modos con los que fundamentar su Estado y su seguridad;
maestros sobre todo en el manejo, aun vituperndolo, de aquel arte poltico que
Maquiavelo haba soado en ensear a un prncipe italiano para defender y liberar
Italia del brbaro dominio de los invasores.
Hemos dicho arte poltico y no ciencia poltica: no slo porque Maquiavelo habla
de arte y no de ciencia, sino tambin porque no es posible reducir su pensamiento a
un sistema sin forzarlo arbitrariamente. Adems, el florentino adopta siempre
una actitud fluctuante entre el anlisis de un hecho y la formulacin de una regla
general, es decir, entre un pasaje de tipo descriptivo y otro de ndole prescriptiva,
lo cual es origen, en definitiva, de aquella aparente ambigedad del pensamiento
de Maquiavelo que ha suscitado tantas polmicas, as como del escndalo
producido por l, escndalo que, a pesar de ciertas crticas actuales, ni se ha
apagado todava ni podr apagarse jams.

2. F. Chabod, Del Principe di Niccol Machiavelli, Miln, 1926; publicado de nuevo en el vol. Scritti
su Machiavelli, Turn, 1964.

65
La acusacin de inmoralidad que se viene haciendo a Maquiavelo a travs de los
siglos no puede considerarse a la ligera y deben analizarse las posibles causas de la
misma. Por un lado, nos encontramos con que recomienda al hombre de Estado
que aprenda a poder ser no bueno, a no preocuparse del nombre del miserable
ni de la infamia del cruel, que no haga caso de la fe debida a la palabra dada; en
resumen: que sepa hacer uso de la maldad si se ve obligado a ello; como observa
Meinecke,3 todo el acento recae sobre la palabra clave, necesidad, que condiciona
todo el pensamiento de Maquiavelo, incluida su nocin de arte de gobierno
(virt). Pero por otra parte debe tenerse en cuenta la afirmacin de Croce segn la
cual Maquiavelo aparece con una cierta ambigedad afectiva y racional respecto de
la poltica, a la que considera ya como una triste necesidad de mancharse las manos
tratando con gente indigna, ya como arte sublime de fundar y sostener esa gran
institucin que es el Estado.4 Observacin muy atinada, pues el ms atento lector
de Maquiavelo no sabra decir si ste conden ntimamente los procedimientos
crudelsimos y contrarios a toda existencia no ya cristiana, sino simplemente
humana que el hombre de Estado debe saber utilizar, o bien si, por el contrario,
pretendi instaurar una tica nueva en la que el bien del Estado sera el fin
supremo: Procure, pues, el prncipe llevar a la victoria al Estado y mantenerlo en
ella: los mtodos que emplee sern siempre juzgados honorables y alabados por
todos. La ambigedad es, por tanto, innegable, pero si bien se mira se trata de una
ambigedad que se manifiesta en el plano valorativo, ligada ntimamente al carcter
primordialmente prescriptivo del pensamiento de Maquiavelo. La ambigedad
aparecer tambin en nuestras mentes si no sabemos establecer exactamente la
naturaleza de sus preceptos ni medir el alcance de los mismos.
En el plano descriptivo, en cambio, Maquiavelo no ofrece ninguna duda. La
realidad poltica es como es, y tiene que tomarse y estudiarse como tal. Aqu est
vigente la regla y el mtodo de la verdad de los hechos o verdad efectiva, que
Maquiavelo formula de modo rotundo y definitivo en el captulo XV de El Prncipe,
que, traducido al lenguaje moderno, sonara como una consciente afirmacin del
carcter no valorativo de la ciencia poltica, al que

3. F. Meinecke, L'idea della ragion di Stato nella storia moderna, Florencia, 1942-1944, vol. I, cap. 1.
4. Croce, Elementi di poltica, II, 1: Machiavelli e Vico. La poltica e l'etica; publicado tambin en
el vol. Etica e Poltica, 4.a ed., Bari, 1956.

66
pginas atrs nos referimos. Maquiavelo, en efecto, manifiesta el propsito
deliberado de considerar el problema del Estado como un problema
exclusivamente fctico, investigando cmo se vive, no cmo se debe vivir: es
el problema de la fuerza, no del poder ni de la autoridad. A este respecto nos parece
muy elocuente la alabanza que Bacon, el padre del moderno empirismo, tributara
a la enseanza de Maquiavelo: Somos deudores en gran medida de Maquiavelo y
de cuantos escriben acerca de lo que los hombres hacen y no sobre lo que deberan
hacer. Porque no es posible armonizar la astucia de la serpiente y la candidez de la
paloma sino cuando los hombres conocen a la perfeccin todas las caractersticas
de la serpiente: su bajeza y su arrastrarse sobre el vientre, su volubilidad y su
lubricidad, su envidia y su mordedura.5 Las dudas podrn afectar, todo lo ms, a
la exactitud de la descripcin de Bacon o Maquiavelo: por qu el mundo de la
poltica va a poder compararse nicamente con un foso de serpientes?
No puede negarse que la idea que Maquiavelo tiene de la verdad efectiva est
marcada con un fuerte pesimismo, y parece como si en l un hombre del
Renacimiento! resucitara la antigua concepcin de la maldad esencial de la
naturaleza humana, que alienta en el pensamiento de San Agustn y de Lutero. Slo
que el pesimismo de Maquiavelo tiene un fundamento totalmente psicolgico y
est claramente inspirado por la tristeza de lugares y tiempos manchados con toda
suerte de indignidades. Los hombres, tal como los ve Maquiavelo, son malvados
y perversos (tristi), posedos de una sed inextinguible de dominio (Cosa natural y
ordenada es, ciertamente, desear y poseer...); para gobernar es preciso partir del
supuesto de que todos los hombres son criminales en potencia y que van a usar su
maldad cada vez que tengan ocasin. Pero afirmaciones tan crudas ms que
producir el escndalo deben mover a desmentirlas; y el propio Maquiavelo ofrece
algn argumento para refutarlas, como cuando habla de las virtudes de los antiguos
romanos o de aquellos hombres de la montaa, todava no emponzoados por
la civilizacin corrompida y entre los que podra establecer una repblica con toda
facilidad quien lo intentase en los tiempos presentes.
La interpretacin de la verdad de los hechos o verdad efectiva es la premisa
sobre la que se asientan aquellas verdades ofensivas que Maquiavelo expona bajo
la forma de preceptos, y no hay

5. F. Bacon, Advancement of Learning, ed. de 1629, II, cap. XXI, 9.

67
necesidad de traer a colacin la autonoma de la poltica o la nocin de una
poltica que estara ms all del bien y del mal, u otras fantasas semejantes de
origen idealista, para darse cuenta de que tales preceptos estn determinados y
condicionados por aquella peculiar leccin de los hechos que es propia de
Maquiavelo. Tales preceptos, en efecto, no son en su mayor parte imperativos o
son, a lo ms, como ha observado Cassirer,6 imperativos hipotticos, normas
tcnicas que indican cmo hay que comportarse en una determinada situacin y
con vistas a un determinado fin. Slo en muy pocos casos aunque, naturalmente,
hay que tenerlos en cuenta el fin particular que tales normas contemplan (la
seguridad del Estado, la salvacin de la patria) se concibe claramente como el fin
supremo, como un bien en sentido absoluto, transformndose entonces el
imperativo hipottico si quieres salvar al Estado debes obrar de este modo, en el
imperativo categrico salvar al Estado es el deber supremo.
Lo que elabor Maquiavelo fue, pues, un arte ms que una ciencia del Estado. Pero
como quiera que los preceptos de ese arte se fundan en el conocimiento de la
verdad de los hechos, y como quiera tambin que cada uno de sus preceptos puede
siempre y sin dificultad convertirse en una descripcin (de modo semejante a como
la expresin si quieres conservar la salud modera el uso del tabaco se puede
traducir por el abuso del tabaco es perjudicial para la salud), el arte del Estado
del que se vanagloriaba Maquiavelo era, a su manera, una ciencia, y con l estn
directamente relacionados los modernos tericos de una ciencia poltica inspirada
rigurosamente en el mtodo de la verdad de los hechos; ciencia poltica que, dicho
sea de paso, suele evitar la formulacin de sus conclusiones en la forma preceptiva
que utilizaba Maquiavelo. Acaso si as lo hiciera no aparecera la nueva preceptiva
poltica an ms escandalosa y diablica que la de maese Nicols?

Indicaciones bibliogrficas

N. MAQUIAVELO, Parole da dirle sopra la provisione del danaio, 1503; El Prncipe,

Dedicatoria y caps. 1-3, 5-7, 10, 12, 15-19, 21; Discursos, I, caps. 3, 11, 26; II,
Proemio y cap. 19; III, cap. 41; Historias florentinas, II, 34.

6. E. Cassirer, Il mito dello Stato, Miln, 1950, cap. 12, pgs. 299-330.

68
 CAPTULO QUINTO
RAZN DE ESTADO Y MACHTSTAAT

Al mismo tipo de arte o preceptiva poltica que hemos examinado en Maquiavelo

pertenece una doctrina que, en la centuria inmediatamente posterior a ste,
contribuy en gran manera a difundir sus enseanzas: la que se conoce bajo el
engaoso nombre de razn de Estado. A finales del siglo XVI y comienzos del XVII,
la razn de Estado inspir numerosas obras que yacen hoy olvidadas en nuestras
bibliotecas, aunque ilustres eruditos, como Croce, Meinecke y tantos otros las
hayan desempolvado para poner de manifiesto la aportacin positiva que las
mismas hicieron al pensamiento poltico de la Edad Moderna.1
La doctrina de la razn de Estado se desarroll principalmente en Italia
coincidiendo con uno de los perodos ms tristes de su historia. Mientras en otras
partes de Europa la moderna teora del Estado va tomando cuerpo al profundizar
en el problema del poder (en esa poca nace o, por lo menos, se formula por
primera vez con claridad la teora que sentar la base sobre la que se edifique la
constitucin jurdica del Estado moderno: la teora de la soberana) o al efectuar
un planteamiento nuevo del problema de la autoridad (es el momento en que se
produce una vasta floracin de teoras, frecuentemente contradictorias, acerca de
la legitimacin del poder y el fundamento del deber de obediencia), en Italia se
pierde el tiempo en interminables disquisiciones sobre si es posible o no gobernar
los Estados con arreglo a los dictados de la conciencia, sobre si es lcito al hombre
de Estado y hasta qu punto violar las normas de la justicia cuando lo exija el
inters del Estado, o sobre si es til elaborar una ciencia o razn de Estado como
ciencia del

1. B. Croce, Storia dell'et barocca in Italia, Bari, 1926, I, 2, Teorie della morale e della politica.
La ragione di Stato; F. Meinecke, L'idea della ragion di Stato nella storia moderna, cit.

69
obrar conforme a la esencia o forma del Estado que el hombre se haya propuesto
conservar o construir, segn la definicin de Zuccolo, tan alabada por Croce.
Claro que tales discusiones no carecen de todo valor y significado. A travs de ellas
se revela ntidamente la disconformidad que una renovada sensibilidad moral
manifiesta con las inicuas mximas de Maquiavelo. La doctrina de la razn de
Estado distingue entre las exigencias de hecho de una determinada situacin y el
juicio que acerca de esa situacin y de sus exigencias puede y debe formularse; lo
cual implica, en cierto modo, el reconocimiento de los diferentes puntos de vista
cuya existencia venimos sosteniendo y que son causa de la diversa configuracin
que presenta la realidad poltica, los distintos aspectos bajo los que el Estado se
manifiesta segn que pretendamos conocer su mecanismo o valorar sus acciones.
De aqu la velada sensacin de hipocresa que nos produce la lectura de los
pedantes, despreciados y vituperados tratadistas italianos de la razn de Estado
son palabras de Croce, que escriben como intentando disimular el arte
poltico en que se proclaman maestros y justificar tmida y recelosamente las
mximas que sobre aqul haba osado formular su gran compatriota, embustero,
s, pero profundo, segn el juicio del don Ferrante manzoniano. Qu es la
hipocresa, como dice una famosa definicin, sino el homenaje que el vicio rinde a
la virtud? Tampoco aqu es preciso recurrir al pretendido descubrimiento de una
poltica pura, que no sera ms que una categora del Espritu, para entender lo
que dicen y lo que valen los tericos de la razn de Estado.
Lo que dicen si se traducen sus prescripciones en descripciones es
sustancialmente lo que ya haba dicho Maquiavelo: que la poltica es un mundo
dominado por la fuerza y que, por tanto, hay que contar con sta si se quiere
fundar, conservar y hacer prosperar un Estado. Lo que valen, forzoso es
reconocerlo, es bien poco si se les compara con los autores contemporneos de
otras naciones europeas, que precisamente en aquella poca produjeron tericos
polticos de la talla de un Bodino, un Hooker o un Grocio. El pensamiento de
aquellos hombres fue tan endeble como su fibra moral, que les permiti
conformarse con el papel de consejeros de prncipes aceptando una realidad que,
moralmente, era slo un poco mejor que la que Maquiavelo analiz, e incluso en
ciertos aspectos ms triste que ella. Fueron, si se quiere, maestros del realismo
poltico, pero no en el sentido severo y a la vez generoso en que lo fue Maquiavelo,
con la mirada puesta siempre en la finalidad de liberar a Italia de los invasores, sino
de for-

70
ma encogida y raqutica, como encogido es el horizonte de la vida poltica italiana
en esa poca y raqutica la conciencia de un pueblo que se recuesta, cansado, en la
estabilidad formal del principado, ajeno a las grandes disensiones y a las feroces
contiendas que agitan a los otros pueblos de Europa en este comienzo de la Edad
Moderna. Afirmar, como afirma Zuccolo, que la razn de Estado atiende tanto al
torpe como al honesto, se dirige al injusto como al justo, puede querer decir que
la realidad poltica debe considerarse en su existencia fctica, en el juego de las
fuerzas que la determinan; pero tambin puede querer decir que son totalmente
indiferentes el modo como tales fuerzas se polarizan, la forma que asume el Estado
y los principios por ste invocados. El error de los tericos de la razn de Estado
no estuvo en concentrar la atencin sobre el plano puramente descriptivo, sino en
encerrarse en l como si all radicase el secreto ltimo del Estado, en haber
aceptado como definitiva la realidad poltica del momento, sin darse cuenta de su
rapidsima evolucin y de que estaban surgiendo fuerzas y formas nuevas que harn
del principado nuevo de tipo italiano un ingrediente, s, del Estado moderno,
pero no el nico y exclusivo, como, por otra parte, haba ya visto Maquiavelo con
toda claridad.
Los autores de la razn de Estado no ofrecieron, ciertamente, una contribucin
positiva a la moderna teora del Estado, pero por lo menos son un testimonio
elocuente de la profunda huella que las enseanzas de Maquiavelo imprimieron en
el pensamiento europeo. La doctrina de Maquiavelo escribe Meinecke fue
como un pual hundido en el organismo poltico de los pueblos occidentales, que
les hizo horrorizarse y soliviantarse. El principio de la fuerza que Maquiavelo
haba puesto crudamente al desnudo y, sobre todo, los preceptos que haba
elaborado con un rigor absoluto y verdaderamente despiadado para el
manejo de aqulla, desafiaban abiertamente las concepciones tradicionales
propias no slo de la conciencia cristiana, sino incluso de la cultura humanstica.
Se hizo necesario, por ello, realizar un esfuerzo interpretativo para clarificar esa
doctrina y para extraer lo que de verdadero hubiera en ella: ese esfuerzo fue,
precisamente, el que hicieron los tericos de la razn de Estado, que, bajo esta
rbrica, consiguieron hacer aceptables muchas de las afirmaciones de Maquiavelo,
mostrando que la poltica tiene sus leyes, frecuentemente contradictorias con las
de la moral, leyes que el hombre de Estado debe conocer y tener presentes. La
fuerza est aqu considerada como creemos que la consider el propio
Maquiavelo en la mayora de los casos como un

71
instrumento y no como un fin: el Estado es fuerza, pero fuerza manejada por
hombres que pueden hacer de ella un uso bueno o malo segn las necesidades.
Hay un aspecto del pensamiento de Maquiavelo al que hemos aludido slo de
pasada cuando decamos que, en ocasiones, parece que hace del bien del Estado el
bien supremo, y que los imperativos hipotticos de la preceptiva poltica se
transforman a veces en imperativos categricos. Cuando tal ocurre, la fuerza deja
de ser un simple instrumento para convertirse en un fin, y el Estado, suprema
encarnacin de la fuerza, es por eso mismo expresin de absoluta libertad: dicta
sus leyes, persigue sus fines y no se somete a los juicios corrientes de la moralidad.
Por supuesto, los timoratos tericos de la razn de Estado estuvieron bien lejos de
esta entificacin y glorificacin de la fuerza, pero creemos que tambin el propio
Maquiavelo fue inmune a tal posicin. Sin embargo, ha habido quien ha querido
ver en l al descubridor del rostro demonaco del poder y al fundador de una
concepcin realista del Estado, que sera, segn Ritter (el autor al que aludimos),2
la dominante en la Europa continental, frente a la legalista y moralista, que
habra sido la prevalente, por otras razones y en virtud de influencias muy diversas,
en Inglaterra y, en general, en los pases anglosajones. Esta concepcin del Estado-
fuerza (Machtstaat) se desarrollara plenamente en Alemania (siempre segn Ritter)
por los historiadores, filsofos y polticos germanos del siglo XIX, desde Fichte
y Hegel, pasando por Ranke y su escuela, hasta Heinrich von Treitschke. Con ello
habra ocurrido en Alemania algo nuevo y portentoso: el maquiavelismo dejaba
de ser un arte, una preceptiva poltica, para convertirse en el semblante de una tica
nueva; la razn de Estado abandonaba la vida triste y precaria que haba llevado en
la penumbra de los gabinetes para salir a cielo abierto saludada como el alma del
Estado.
En realidad se trat de algo bastante ms serio y grave que lo que Meinecke ha
llamado, con cierto eufemismo, la legitimacin de un bastardo. Se trat de un
verdadero y autntico cambio diametral de posiciones: Trasmaco, San Agustn, el
mismo Maquiavelo, todos los que haban descubierto un problema de fuerza en la
realidad poltica, nunca haban confundido la fuerza con la justicia, la efectividad
con la legitimidad, el ser con el deber ser; incluso debemos al propio Maquiavelo
el crudo descubrimiento de hasta qu

2. G. Ritter, II volto demoniaco del potere, Bolonia, 1958.

72
punto estn distantes el cmo se vive y el cmo debera vivirse, el camino del
bien y el del mal. Y quin sabe, despus de todo, si no hay un punto de verdad en
la interpretacin que, desde la publicacin misma de El Prncipe (posteriormente
sostuvieron la tesis Rousseau, Alfieri y Foselo), quiso ver en la obra de
Maquiavelo una admonicin escrita en clave, al modo de aquel predicador,
descrito por el propio florentino en una jocosa carta que escribi a Guicciardini,
que habra querido ensear el verdadero procedimiento para llegar al Paraso:
conocer el camino del infierno para evitarlo.
He aqu cmo aquel mal al que el hombre de Estado debe saber llegar, si se ve
obligado a ello, se convierte en el camino del Paraso. Maquiavelo, dice Hegel en
un escrito de su poca juvenil, deca la verdad y hablaba de veras; su Prncipe
encarnaba un imperativo supremo: hacer de Italia un Estado, por lo que resulta
absurdo juzgar sus acciones con el patrn de la moral privada. El mayor o, mejor
an, el nico delito contra el Estado es la anarqua... El ms alto deber del Estado
es mantenerse y destruir todo lo que ose atentar contra su existencia. Y Treitschke,
el ms conspicuo terico del Machtstaat, afirma que la gloria imperecedera de
Maquiavelo ser siempre la de haber dado al Estado su autntico fundamento... de
haber sido el primero en mostrar paladinamente que el Estado es fuerza... Las
consecuencias de esta verdad son trascendentales; pero sta es la verdad, y quien
no tenga el valor de afrontarla no debe ocuparse de poltica.
En esta perspectiva absolutamente nueva quedan radicalmente alteradas todas las
relaciones entre moral y poltica, que tan profundamente preocuparon a los
tericos de la razn de Estado. En ninguna parte aparece esto ms claro que en
este clebre pasaje de Hegel: All donde la poltica pretende violar la moral y ser
siempre injusta, la doctrina propende a apoyarse en ideas superficiales sobre la
moralidad, la naturaleza del Estado y la relacin entre ste y la moral. Lo que
fueran realmente para Hegel ideas profundas acerca de la moralidad y la
naturaleza es algo que aqu no nos interesa, pero ciertamente no fueron las de
Maquiavelo. Probablemente, Maquiavelo y sus primeros intrpretes quisieron
expresar de forma ruda lo que Hegel pretende decir al definir el Estado como
realidad de la idea tica, realizacin de la libertad, la presencia de Dios en el
mundo. Su nocin del Estado como algo fundado en la fuerza es, sin embargo,
puramente fctica y no tiene nada de metafsica: no hace referencia al derecho, sino
a la fuerza, y resulta perfectamente claro que aqul no se vincula necesariamente a
sta.

73
Indicaciones bibliogrficas

G. BOTERO, Bella ragion di Stato, 1589, Introduccin y libro II, 6 y 15; L.

ZUCCOLO, Bella ragion di Stato, 1621; HEGEL, Bie Verfassung Beutschlands, 1802,
9; Grundlinien der Philosophie des Rechts, 1821, 257-8, anotaciones y adiciones, y
337; H. VON TREITSCHKE, Politik, Leipzig, 1897-8, libro I, cap. 3.
Sobre la doctrina de la razn de Estado, las dos obras que primeramente se
ocuparon de ella son las de B. CROCE, Storia dell'et barocca in Italia, Bar, 1926, I,
2; y E MEINECKE, Bie Idee der Staatsrason in der neueren Geschichte, Munich, 1924.
Acerca de los precedentes medievales de la doctrina de la razn de Estado, vase
el excelente estudio de G. POST, Ratio Publicae Utilitatis, Ratio Status and Reason of
State, 1100-1300, en el vol. Studies in Medieval Legal Thought, Princeton, 1964, cap.
V (anteriormente publicado en alemn en el vol. Die Welt ais Geschichte, 1961).

74
 CAPTULO SEXTO

LUCHA DE CLASES Y LITES DE GOBIERNO

La concepcin marxista del Estado no est exenta de ciertos residuos metafsicos

y toda ella se halla salpicada de elementos valorativos, aunque marcada en sus
conclusiones por el ms acrrimo realismo poltico y por una idea absolutamente
pesimista de la funcin de la fuerza en las relaciones humanas. Por una extraa
paradoja, los valores sobre los que se funda el juicio que el marxismo formula acerca
de la experiencia poltica se derivan precisamente de la interpretacin dialctica que
Marx tom de Hegel, aplicndola a la realidad social a la que ya ste, y con l toda
la filosofa poltica de la era romntica, haba sealado como el sustrato concreto
del Estado, contra el individualismo de la etapa precedente. Como es sabido, la
dialctica hegeliana vuelta del revs vino a ser para Marx la ley inmanente, el
ritmo mismo de la realidad, y ofrece por ello la explicacin de las contradicciones,
es decir, de los inexorables conflictos a travs de los que se afirma el predominio
del hombre sobre el hombre. El Estado no es otra cosa que el resultado de la lucha
de clases. He aqu unas cuantas frases bien expresivas que se leen en el Manifiesto
comunista, publicado en 1848: La historia de todas las sociedades que hasta ahora
han existido es una historia de lucha de clases. En su autntico sentido, el poder
poltico es el poder de una clase organizada para oprimir con l a otra. El poder
moderno del Estado no es sino un comit que administra los negocios comunes
de toda la clase burguesa. Y en un escrito anterior en pocos aos al Manifiesto,
Marx y Engels haban afirmado que el Estado... no es ms que la forma de
organizacin, tanto hacia el exterior como hacia el interior, que los burgueses se
dan a s mismos con el fin de garantizar recprocamente su propiedad y sus
intereses... Porque el Estado es la forma en que los individuos de una clase
dominante hacen valer sus intereses comunes.

75
Hasta aqu parece que nos movemos en el plano de la consideracin puramente
fctica de las relaciones de fuerza existentes entre los hombres, que, como
sabemos, es propia del realismo poltico en sus mltiples versiones. La metafsica
la consideracin no del hecho, sino del valor comienza en el momento en que
se pasa del reconocimiento de un antagonismo de fuerzas a una interpretacin
dialctica del mismo y a la prediccin de su superacin en la sociedad futura, en la que
acabar por desaparecer. Tales interpretacin y prediccin, que aparecen ya en el
Manifiesto, se repiten y desarrollan en las obras posteriores que exponen la doctrina
marxista en su forma ms madura. El Estado, escribe Engels, es un producto
histrico, de la sociedad que ha alcanzado un cierto grado de desarrollo, pero es
tambin y a la vez una manifestacin de la dialctica inmanente a la historia, por
cuanto es la confesin de que esa sociedad ha llegado a una contradiccin
insoluble consigo misma y se halla escindida en antagonismos inconciliables que
no puede eliminar. La solucin de tales contradicciones est en la transformacin
de todos los medios de produccin en propiedad del Estado. Slo con esa
conquista y esa transformacin podrn eliminarse las diferencias y resolverse los
antagonismos de clase, y, en consecuencia, desaparecer el Estado en cuanto
Estado. Porque el Estado no ser abolido, sino que se extinguir por s solo con
todo su aparato de opresin y de represin. Por primera vez en la historia los
hombres sern plenamente dueos de su destino y se producir el trnsito de la
humanidad desde el reino de la necesidad al de la libertad.
Se sale as del campo propio de la descripcin para entrar en el de la valoracin: el
diagnstico deja paso a una terapia y sta al anuncio de una total regeneracin. A
la previsin de que el advenimiento de la sociedad sin clases es el resultado
ineluctable de la dialctica histrica se superpone el imperativo de realizarla:
Cumplir este acto de redencin del mundo: he aqu la misin social del moderno
proletariado. Ciertamente, el valor de fin atribuido a la consecucin de la libertad
da a ese imperativo un significado absoluto y categrico, pero ello no impide que
el reino de la libertad sea lejano, y que las relaciones sociales estn, hoy por hoy,
determinadas por otras leyes diferentes y por otros imperativos distintos.
El reino de la necesidad es el reino de la fuerza. Por esta razn, el Estado, como
producto de la lucha de clases, como instrumento de opresin del hombre sobre
el hombre, no es para los marxistas ms que el monopolio del poder. La realidad
poltica tal como se presenta a los ojos de aqullos no es sustancialmente diferente
de

76
como la haba visto Maquiavelo. Es significativo a este respecto que volvamos a
encontrarnos con la palabra clave, necesidad, y ms significativo todava el
homenaje rendido a Maquiavelo por un marxista italiano, Antonio Gramsci, que
en las pginas de sus Quaderni del Carcere se refera a lo que llamaba el mito del
Prncipe, que no habra sido sino la representacin plstica y antropomrfica
que Maquiavelo dio al proceso de formacin de una determinada voluntad
colectiva para un determinado fin poltico. Tal mito, segn Gramsci, poda
trasladarse a la situacin poltica actual, no encarnado ya en un individuo particular,
sino en la accin de hombres unidos para el logro de un fin, del supremo fin
poltico: la conquista del poder. Cuando as escriba, Gramsci pensaba en la accin
de aquellos a quienes asignaba la misin de realizar la revolucin liberadora, de
fundar un nuevo tipo de Estado: el proletariado organizado en el Partido
comunista. A ese proletariado, al nuevo Prncipe, habran de aplicarse todos los
preceptos que, en su da, estableci Maquiavelo para el suyo: el mismo uso
indiferente de medios buenos o malos segn la necesidad, la misma posibilidad
de legitimar esos medios por consideracin al fin. El conocimiento de la verdad
efectiva se expresara as en una preceptiva de la accin poltica, capaz a su vez de
sublimarse en una tica nueva, subversora de la moral tradicional.
Aunque, ciertamente, los marxistas sean unos tericos de la fuerza, no corresponde
slo a ellos, en el mundo moderno, el acierto o el error de reducir la realidad poltica
a un puro juego de intereses contrapuestos. Tan realistas como ellos, pero sin la
pretensin de alcanzar una catarsis liberadora, estn en el polo opuesto de la
doctrina marxista quienes sostienen la teora de la oposicin de intereses y clases,
mas no con una finalidad revolucionaria, sino conservadora. Nos referimos a la
doctrina que, formulada por vez primera por dos autores italianos, Mosca y Pareto,
encuentra hoy amplio eco entre los tratadistas de las ciencias polticas: la doctrina
de la clase dirigente, de las lites polticas o lites de gobierno.
Tambin esta posicin se presenta como rigurosamente realista, en cuanto parte
de un anlisis, que quiere ser puramente descriptivo, de la relacin poltica y de la
existencia del poder. He aqu cmo se expresa Mosca en sus Elementi di scienza
poltica (1896): Entre las tendencias y hechos constantes que se encuentran en
todos los organismos polticos hay uno cuya evidencia es absolutamente
manifiesta: en todas las sociedades... existen dos clases de personas: la de los
gobernantes y la de los gobernados. La primera, que siempre es la menos
numerosa, realiza todas las funciones po-

77
lticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que ello comporta; mientras
que la segunda, ms numerosa, est dirigida y regulada por la primera, ya de una
manera ms o menos legal, ya de un modo ms o menos arbitrario y violento, y
proporciona a sta, al menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia
y todos cuantos son necesarios para la vida del organismo poltico. Casi idntica
es la idea que formula Pareto en el Trattato di sociologa genrale (1916): Lo menos
que podemos hacer es dividir la sociedad en dos estratos: uno superior, en el que
normalmente estn los gobernantes, y otro inferior, donde estn los gobernados.
Este hecho es tan patente que en todo tiempo se ha manifestado ante los ojos del
observador menos perspicaz. En lneas generales, la clase gobernante y la
gobernada estn... una frente a otra como dos naciones extraas.1
Si la constatacin de la que parten Mosca y Pareto es tan evidente como ellos dicen,
habremos de preguntarnos en qu estriba la novedad de su doctrina, tan celebrada
por ciertos tratadistas contemporneos. La novedad, si la hay, radica en el nfasis
con que subrayan el papel de la fuerza en la situacin real que describen y en que
ponen sus argumentos al servicio de una posicin conservadora y en contra de
cualquier cambio o innovacin social. Con palabras de Pareto, no es necesario
mantener la ficcin de la representacin popular. Al examinar el fundamento de las
varias formas de poder de las clases gobernantes encontramos que, aparte de
algunas pocas excepciones de corta duracin, hay en todas partes clases
gobernantes integradas por un nmero de personas relativamente reducido, que se
mantienen en el poder en parte por la fuerza y en parte por el consentimiento de
la clase sometida, que es mucho ms numerosa. La diferencia entre las diversas
formas de poder radica, materialmente, en la proporcin en que se dan la fuerza y
el consentimiento y, formalmente, en el modo como la fuerza es empleada y el
consentimiento obtenido.
Evidentemente, el consentimiento es simple consecuencia de la fuerza, y sta no
implica necesariamente el empleo de la fuerza fsica, sino que consiste ms bien en
poseer una cierta habilidad por

1. La visin paretiana de las dos naciones extraas tiene un curioso paralelo en el ttulo de una
famosa novela del conservador Disraeli (Sybil, or The Two Nations, 1845), inspirada precisamente
en el contraste y la separacin cada vez ms acusada entre ricos y pobres, que fue el resultado
de la revolucin industrial en Inglaterra y que tanta impresin produjo en el joven Marx.

78
parte de quienes mandan. El nico punto que destacan Mosca y Pareto es el hecho
bsico de la sujecin del hombre por el hombre; y, a semejanza de otros autores
conservadores precedentes pginas atrs mencionamos a De Maistre, se
complacen en describir y subrayar la inevitable dureza de la funcin poltica: Los
Estados no se gobiernan con devocionarios, sino con rgida disciplina.
La tendencia conservadora del punto de vista de Mosca y Pareto resulta ms
evidente si se la compara con la concepcin marxista. Su tesis fundamental guarda,
ciertamente, indudables semejanzas con la de Marx y Engels y, como stos,
entienden que la razn de ser del poder poltico est en la lucha entre clases rivales
y antagnicas y que, por consiguiente, el Estado no es sino el monopolio ms o
menos estable y duradero de los instrumentos del poder por parte de una
determinada clase, que siempre es pequea numricamente. As, dice Mosca: Toda
la historia de la civilizacin se encierra entre la tendencia de los elementos
dominantes a monopolizar permanentemente las fuerzas polticas... y la tendencia,
que evidentemente existe, al derrocamiento de estas fuerzas para sustituirlas por
otras nuevas. Y Pareto se expresa en estos trminos: Las aristocracias no duran.
Cualesquiera que sean las razones, es indudable que desaparecen pasado un cierto
tiempo. La historia es un cementerio de aristocracias... Las revoluciones surgen
porque... se acumulan en los estratos superiores elementos decadentes que no
tienen ms cualidades que las necesarias para mantenerse en el poder y que rehyen
el uso de la fuerza, mientras en los estratos inferiores van creciendo elementos de
calidad superior que poseen las condiciones precisas para ejercer las funciones de
gobierno y que estn prestos al empleo de la fuerza. La resonancia de conceptos
marxistas en estos pasajes es innegable; sin embargo, la diferencia entre la
concepcin de Marx y la de los autores italianos es patente, porque en stos la
lucha, el antagonismo, la contradiccin no es premisa que conduzca a una
superacin, ni a una salida, ni a una liberacin: la realidad social ha sido siempre,
y siempre ser, opresin y explotacin de una clase sobre otra.
Por consiguiente, la leccin de los hechos es clara para la doctrina de las lites,
hasta tal punto que no sin razn la ha definido un autor reciente como doctrina de
defensa burguesa,2 y se podra incluso calificar como un breviario para la
conservacin del or-

2. J. H. Meisel, The Myth of the Ruling Class. Gaetano Mosca and the lite, Ann Arbor, 1958.

79
den establecido: estn en guardia las clases dirigentes, aprovechen la experiencia
de la historia, aprendan el arte de fundar el poder sobre el consentimiento adems
de sobre la fuerza lo cual siempre es posible mediante un adecuado aparato
ideolgico: la frmula poltica de Mosca y las derivaciones de Pareto, qu otra
cosa son sino la noble mentira, de platnica memoria?, pero, sobre todo,
permanezcan siempre vigilantes y prestas a defenderse por todos los medios, con
la fuerza y con la astucia, usando, como ya aconsejara Maquiavelo, de la zorra y
del len (una vez ms resulta muy significativa la alusin a Maquiavelo). La
metfora de las zorras y los leones es de Pareto, cuya doctrina de la fuerza se
manifiesta mucho ms crudamente que en Mosca, en el que el panorama de la
realidad poltica es bastante ms complejo y la nocin de Estado est transida del
sentido de la legalidad y de la justicia. Sin embargo, tienen de comn ambos autores
su oposicin al humanitarismo, que oculta la verdad de los hechos y no produce
otro efecto que disminuir la energa de las clases superiores deshabitundolas a
tratar con los hombres de las clases inferiores y a imponerles directamente su
autoridad (Mosca) y debilitar la accin de resistencia de los gobernantes, dejando
el campo libre a la violencia de los gobernados (Pareto).
Hemos dicho que la doctrina de los dos autores italianos representa una posicin
de defensa y conservacin social; mas lo cierto es que, hasta ahora, las afirmaciones
que hemos transcrito de esos nuevos maquiavlicos3 podran interpretarse como
una simple preceptiva, como prescripciones del tipo siguiente: Dado que la
realidad poltica es as, la clase dominante debe comportase de este modo para
conservar el poder. Pero Mosca y Pareto afirman algo totalmente distinto;
tambin ellos se deslizan ms o menos deliberadamente desde el plano descriptivo
hasta el valorativo y formulan no slo una teora, sino una justificacin de la fuerza.
Ese trnsito de uno a otro plano aparece evidente, sobre todo, en el uso ambiguo
que hacen de la palabra lite, que permite referirse al mismo tiempo y con el mismo
rasgo de pluma tanto a la posicin dominante del grupo o de la clase que detenta
el poder cuanto a la legitimidad de tal detentacin. Porque, segn Mosca, la clase
dirigente lo es por ciertas cualidades que posee, por ciertos mritos: el hecho
de que [las clases dirigentes] son tales demuestra

3. La expresin es de un escritor americano que, bajo este ttulo, trata de Mosca, Pareto y otros
modernos realistas en un libro que ha tenido cierto xito (J. Burnham, The Machiavellians:
Defenders of Freedom).

80
que en una poca dada y en un pas determinado contienen los elementos ms
aptos para gobernar; o, como dice Pareto, la lite es, por definicin, la clase de
los que tienen los ndices ms elevados en el mbito de su actividad. Afirmaciones
como stas no obstante su tono fctico (Mosca) y no obstante la posibilidad
de que no haya correspondencia entre lites de mrito y lites de hecho
(Pareto) encierran un juicio valorativo: no se habla slo de lo que es, sino de lo
que debera ser; o, mejor an, lo que es se corresponde o tiende a corresponderse
con lo que debera ser. En pocas palabras, debemos reverenciar a los patrones del
barco como a nuestros genios tutelares; y, en verdad, a qu otros genios
podramos venerar en un mundo en que la fuerza es la ltima ratio? Mosca y Pareto
no se oponen solamente a los sueos humanitarios en nombre de la realidad de
los hechos, sino tambin al igualitarismo, a la soberana del pueblo, a los
principios democrticos: en fin, a toda la ideologa poltica de su tiempo, que ellos
como tantos otros neomaquiavlicos que conocemos se proponan socavar
y destruir. La historia de los ltimos cincuenta aos bastara para demostrar que
los modernos maquiavlicos han realizado su intento en buena medida.
Esta crtica, si as puede llamarse, que hemos hecho a la teora de las clases
dominantes y del gobierno de las lites, no nos puede hacer olvidar la fructfera
controversia que en los ltimos aos se ha producido en torno a la correcta
interpretacin y uso de tal teora.4 En efecto, de un tiempo a esta parte se ha
discutido mucho, y se sigue discutiendo, acerca de la validez de la lite, es decir, de
si se corresponde o no con la realidad, asunto ste que concierne a la ciencia poltica
ms que a la filosofa poltica. La cuestin de si el poder poltico est en manos de
pocos o de muchos y de si su distribucin en una determinada sociedad responde
al modelo oligrquico o al de la democracia, es algo que slo puede resolverse en
la prctica mediante una cuidadosa valoracin de los hechos. Pero la discusin ha
afectado tambin al tema de si la doctrina de la lite puede conciliarse, y hasta qu
punto, con los ideales democrti-

4. P. Gobetti, Un conservatore galantuomo: Gaetano Mosca (1924), publicado despus en Coscienza

librale e classe operaia, Turn, 1951; G. Dorso, La classe dirigente nell'Italia meridionale (1944),
publicado despus en Opere, vol. II, Turn, 1949; F. Burzio, Essenza e attualita del liberalismo, Turn,
1945, publicado despus en Il Demiurgo, Turn, 1965; N. Bobbio, Teorie polinche e ideologie nell'Italia
contempornea, en La filosofa contempornea in Italia, volumen II, 1958; T. B. Bottomore, lites and
Society, Londres, 1964.

81
cos, es decir, con la serie de valores corrientemente admitidos en Occidente,
aquellos ideales para los que Mosca en su juventud y Pareto durante toda su vida
no tuvieron sino una actitud de desprecio y mofa. Los esfuerzos se han dirigido a
poner de manifiesto que la nocin de una lite poltica no es necesariamente
incompatible con una sana democracia si las lites se conciben como abiertas, o
si est asegurada la presencia de una pluralidad de lites en competencia, o bien si
el proceso de circulacin de las lites, que el propio Pareto consider, se acelera
hasta el punto de asegurar una constante renovacin y control de la clase
gobernante, tan provechosa como la libre y deliberada aceptacin de la estructura
del poder por parte de la comunidad.
Es evidente que los defensores de la doctrina de las lites, al traducirla en trminos
de democracia moderna, le han dado una forma totalmente nueva,
transformndola en una teora muy diferente de la que propusieron Mosca y
Pareto. Queda por ver si, al poner de relieve la igualdad de oportunidades existente
en las sociedades modernas, logran evitar el estigma de antiigualitarismo, que tan
acusado aparece en la genuina doctrina de las lites. La cuestin es tambin saber
si dicha igualdad se da realmente en nuestras sociedades o si lo que hay es una mera
apariencia de unas condiciones generales de riqueza, posicin social y educacin.
Mas al resaltar la necesidad del consentimiento para legitimar el gobierno de la lite,
realmente se va mucho ms all del tema principal de Mosca y de Pareto, para
quienes es la fuerza, y no el consentimiento, el factor determinante de las relaciones
entre los hombres, el elemento bsico de la poltica. Los autores a que nos
referimos introducen, por tanto, una consideracin axiolgica en una doctrina que,
por lo menos en sus comienzos, intent ser totalmente ajena a cualquier valoracin,
como autntica heredera del viejo realismo poltico. Sobre este especial valor
volveremos a su debido tiempo, cuando ya no tratemos de un enfoque realista,
sino de un anlisis crtico de los fundamentos del Estado y de la esencia de la
poltica.

Indicaciones bibliogrficas
MARX y ENGELS, Manifiesto del Partido comunista, 1848, 1 y 2; La ideologa
alemana, 1845-6, I, 2; F. ENGELS, El origen de la familia, de la propiedad privada y del
Estado, 1884, cap. IX; Anti-Dhring, 1878, parte III; A. GRAMSCI, Opere, vol. V,
Note sul Machiavelli, Turn, 1949; G. MOSCA, Elementi di scienza poltica, vol. I,
Roma, 1896,

82
vol. II, 1923; V. PARETO, Trattato di sociologa genrale, Florencia, 1916, 2031,
2047, 2053, 2057, 2174, 2178, 2185, 2227, 2244.
Sobre las lites, vid. Critique of the ruling lite model, de R. A. DAHL, en American
Political Science Review, 1958, 2; y el simposio Le lites politiche, en el IV Congreso
mundial de Sociologa (1959), Bar, 1961.

83
84
 CAPTULO SPTIMO

LA MODERNA CIENCIA POLTICA Y LA DISOLUCIN

DEL CONCEPTO DE ESTADO

Dadas las numerosas referencias indirectas que hasta aqu hemos hecho a la nueva
ciencia que hoy se conoce con el nombre de ciencia poltica, parece bastante
claro lo que la misma se propone hacer y, sobre todo, lo que se propone ser: esta
ciencia radicalmente emprica y rigurosamente ajena a criterios axiolgicos se
propone aquella misma investigacin de la verdad efectiva que se propusieron
Maquiavelo y la variada serie de los que hemos llamado realistas polticos, a saber,
el estudio de las relaciones de fuerza que se dan entre los hombres, de las cuales es
expresin tpica y fundamental el vnculo de autoridad y obediencia.
Sin embargo, entre los modernos cultivadores de la ciencia poltica y los realistas
polticos se aprecian dos diferencias importantes. La primera es que de la vasta
produccin de aqullos se destierra, o as se dice, cualquier intencin preceptiva,
cualquier formulacin normativa (en el sentido, claro est, de normas tcnicas
o de arte de gobierno). La moderna ciencia poltica pretende conocer, no
ensear; quienes la cultivan dejan a los dems (al poltico y tambin a cada uno
de nosotros) la tarea de sacar las consecuencias prcticas de las investigaciones que
ellos realizan y de los datos de hecho que ellos recogen y organizan
sistemticamente. La segunda diferencia est en que como ya hemos apuntado
anteriormente, en la Introduccin la moderna ciencia poltica tiende a separar el
estudio del fenmeno poltico de la dedicacin exclusiva al problema del Estado.
Atendiendo en general a las relaciones de fuerza existentes en un determinado
contexto social, puede desinteresarse del nombre especfico con el que pueda a veces
designarse la fuerza organizada, en un cierto momento y en una cierta sociedad.

85
Esta disolucin del concepto de Estado en la moderna ciencia poltica es un
fenmeno de tal inters e importancia que resulta sorprendente que no se haya
hecho todava un estudio detallado y completo del mismo. Intentaremos en este
captulo hacer alguna referencia a dicho problema con la mencin de ciertas
doctrinas procedentes de los Estados Unidos, el pas donde mayor altura alcanza
hoy la ciencia poltica. Parece obligado, ante todo, aludir a la obra de un autor
A. F. Bentley que es considerado unnimemente como el mximo precursor de
la moderna ciencia poltica americana. La obra en cuestin fue publicada en 1908
con el ttulo The Process of Government, que ya de por s es significativo, y la
imposibilidad de traducirlo exactamente a las lenguas latinas pone de relieve la
novedad del planteamiento de Bentley y la dificultad de su reconduccin a
esquemas corrientes de nuestro lenguaje jurdico y poltico.
La tesis de Bentley es, expuesta resumidamente, la siguiente: el gobierno, es decir,
la relacin poltica y casi estamos tentados de decir la poltica tout court, en vista
de que en el uso acadmico americano la expresin government designa todas
aquellas disciplinas que nosotros llamamos, lato sensu, polticas, es un
proceso, una cosa que se hace; y esta cosa que se hace es una desviacin en
otra direccin (shunting ... along changed Unes) de la conducta de los hombres por
obra de otros hombres [mediante] un complejo de fuerzas destinadas a vencer la
[eventual] resistencia opuesta a aquella modificacin, o bien la dispersin de un
grupo de fuerzas por obra de otros grupos. Esto, y no otra cosa, es la materia
prima del gobierno o, como diramos nosotros, la sustancia de la relacin poltica.
Tal materia prima se presenta bajo la forma de acciones dirigidas a un fin y
valoradas por otras acciones igualmente dirigidas a fines. Esta reduccin de la
realidad poltica a un puro devenir (process) provoca la inevitable consecuencia de
tener que relegar a un plano de importancia secundaria a todo cuanto en ese
devenir signifique una cristalizacin o estancamiento. La materia prima de la
poltica (government) no puede, por tanto, buscarse en los cdigos ni en el
derecho que est contenido en los cdigos, no est en las constituciones ni en
los tratados sobre las formas de gobierno, no se encuentra en los caracteres de un
pueblo ni en otras fantasas por el estilo. La materia prima [de la poltica] no
puede hallarse ms que en la actividad legislativa, administrativa y judicial que
efectivamente se produce en una nacin, en el flujo y en las corrientes de actividad
que se van acumulando en un pueblo y de las que son vehculo aquellas esferas.

86
Una vez definida la naturaleza del fenmeno poltico, Bentley procede al estudio
del mismo. La finalidad de la ciencia poltica como de las ciencias sociales en
general consiste en individualizar los intereses que determinan el obrar de los
hombres vinculndolos entre s a travs de una infinita variedad de relaciones o de
grupos. No es posible distinguir entre grupo e inters, pues en realidad se trata de
dos trminos equivalentes. Sin embargo, precisa Bentley que la nocin de inters
debe entenderse en un sentido ms amplio que el del mero inters econmico,
como el principio cohesivo de un determinado grupo: cualquier principio de ese
tipo puede ser objeto de estudio y debe estudiarse con la misma impasibilidad con
que estudiaramos las costumbres o las funciones orgnicas de los pjaros, de las
abejas o de los peces. Lo que distingue al fenmeno poltico de los otros
fenmenos sociales es la presencia de la fuerza. Pero esta palabra hay que utilizarla
con sumo cuidado: imprecisa en las ciencias naturales, se identifica demasiado
fcilmente con la fuerza fsica y no es susceptible de ser aplicada a factores de
carcter sentimental (sympathetic), moral e ideal. Por eso, Bentley propone, en su
lugar, la palabra presin, porque este trmino concentra la atencin sobre los
grupos mismos ms que sobre cualquier mstica "realidad" que se suponga que les
sirve de fundamento y de sostn, y porque sus implicaciones no se restringen a
slo lo que es "fsico" en sentido estricto. En este sentido, una presin es siempre
un fenmeno de grupos: indica el impulso y la resistencia entre grupos. El
equilibrio entre tales presiones constituye la condicin de existencia de la
sociedad.
Sin embargo, para Bentley, la expresin fenmeno poltico no es equivalente a la
palabra gobierno, sino que corresponde al proceso de gobierno en el sentido
en que antes lo definamos; mientras que el trmino gobierno corresponde, por
el contrario, a una actividad poltica diferenciada, aunque tal actividad no puede
ser entendida sino en el conjunto de las actividades genricamente polticas. Esta
es la razn de que Bentley no se decida a eliminar definitivamente la palabra
Estado del vocabulario de la ciencia poltica, pues si bien tal palabra puede ser
expresin cmoda para indicar una particular categora de actividades polticas
determinada segn ciertos criterios, el hecho es que esos criterios son
necesariamente variables y que aquellas actividades no difieren cualitativamente de
otras. La nocin de Estado, que ha constituido uno de los mayores pasatiempos
intelectuales del pasado, puede haber servido en circunstancias particulares de
tiempo y de lugar para expresar de forma coherente y especiosa (pretentious) la acti-

87
vidad de un cierto grupo; pero en cualquier caso corresponde a factores de muy
escasa relevancia para merecer un lugar propio en la investigacin poltica. Ya se
trate de la Administracin, de la actividad legislativa, de la jurisdiccional o de la
Constitucin, siempre ser posible llegar hasta los grupos de inters que en
aqullas y a su travs se manifiestan, y slo estos grupos constituyen el objeto de
la ciencia poltica.
Las avanzadas tesis de Bentley que hemos intentado resumir fueron expuestas por
su autor hace ya ms de medio siglo. Si nos hemos detenido en ellas ha sido por
dos razones: porque, aunque olvidadas durante largo tiempo, han sido
redescubiertas no hace mucho y saludadas como las de un adalid del
pensamiento; y porque, a nuestro juicio, ilustran con suma claridad la que hemos
llamado disolucin del concepto de Estado en la moderna ciencia poltica. El
desarrollo alcanzado por las tesis de Bentley ha sido favorecido sin duda por la
concurrencia de ciertas circunstancias particulares y especficas que se dan en
Norteamrica: la influencia del pragmatismo, que es notoria en Bentley y que
constituye un factor determinante de la mentalidad de aquel pas; la aversin hacia
esquemas rgidos y fijos de un sistema constitucional ligado a ideologas superadas;1
y acaso tambin la falta de un uso preciso y unvoco de la palabra Estado, como
pginas atrs qued apuntado. Particularmente interesante sera, a este respecto,
establecer la relacin existente entre la disolucin del concepto tradicional de
Estado en la ciencia poltica y la del concepto tradicional de Derecho en la llamada
escuela realista americana. Pero lo que nos importa subrayar aqu no son las
causas ambientales ni las razones contingentes que hayan podido producir tal
disolucin, sino la lgica interna de la misma; lgica que se manifiesta con toda
evidencia en las varias direcciones actuales de la ciencia poltica, orientada hacia el
estudio del poder o, como nosotros preferimos decir, de la fuerza en las
relaciones sociales.
As, en primer lugar, la investigacin (cuya paternidad, con razn, se atribuye a
Bentley) de los grupos de presin, que ha producido una abundantsima literatura y
que comienza ya a extenderse tambin a Europa; investigacin que conduce a una
concepcin pluralista de la sociedad pluralismo que llamaremos poltico

1. Para las dos circunstancias que se acaban de mencionar, remitimos al finsimo anlisis de H.
S. Commager, Lo spiritu americano, Florencia, 1952, cap. XV.

88
para distinguirlo del pluralismo jurdico, al que nos referiremos en otro lugar,
reduciendo toda la realidad poltica a la dinmica de grupos en lucha o, al menos,
en concurrencia. En un panorama de este tipo no slo queda excluida cualquier
posicin de privilegio de un grupo respecto de los otros, sino que est implcita
tambin la reduccin del problema del Estado a un mero problema de fuerza:
recordemos que, para Bentley, la nocin de presin no era ms que una extensin
de la nocin de fuerza.
As tambin (la enumeracin de estas corrientes es slo ad exemplum) los estudios
en torno a los comportamientos (behavior), a las decisiones (decision-making) y a las
motivaciones (value-orientation), para los que la moderna ciencia poltica ha
desarrollado todo un conjunto de adecuados instrumentos y tcnicas. Porque si la
realidad poltica no puede captarse ms que en su devenir (process), y si tal devenir
viene constituido por un juego incesante de acciones ordenadas con vistas a un fin,
es evidente que para entender apropiadamente tal realidad habr que estudiar
en s mismos o en sus recprocas interferencias esas acciones (los
comportamientos y las decisiones) y esos fines (las motivaciones, los valores). La
conexin entre aqullas y stos constituir, precisamente, la poltica (policy),
entendida como el uso de la fuerza (no slo la pura fuerza, se entiende) para la
realizacin de los valores dominantes en una determinada sociedad (valu
integration o implementation, authoritative allocation of vales, etc.). Poltica que no
coincidir necesariamente con la accin del Estado, sino que, todo lo ms, se
manifestar a travs de l. Si queremos usar la palabra Estado slo la emplearemos
como un trmino adoptado por razones de comodidad para indicar una cierta
frecuencia de identificaciones, de demandas o de expectativas acerca del uso de
la fuerza en un determinado contexto social.
Por ese camino puede llegarse a disolver no slo la nocin de Estado, sino todos
los conceptos que en el lenguaje poltico tradicional estn ligados a l: de lo que se
trata es de rasgar el velo de los conceptos formales y contemplar la realidad
efectiva que se esconde tras ellos. Esto es lo que han hecho, con una especie de
fervor iconoclasta, Lasswell y Kaplan en su conocido libro Power and Society. Estos
autores nos presentan, en una especie de tabla, la reduccin del poder formal
al efectivo, teniendo en cuenta que gobierno significa mando, soberana
supremaca, autoridad, control, mientras que el Estado no es ms que la
conceptuacin de un cierto grupo territorial dotado de supremaca, es decir, de
una fuerza superior a todas las dems.

89
A nuestro juicio, todo el secreto del realismo poltico, de la consideracin emprica
de la poltica, est en la oposicin entre concepto y hecho. Ciertamente, no seremos
nosotros quienes dudemos de que, desde un punto de vista radicalmente emprico,
el Estado no existe sino bajo la especie de una relacin de fuerza. Pero cuando
la moderna ciencia poltica afirma que el concepto de Estado es un concepto
formal, no puede querer decir ms que esto: que la nocin de Estado representa
una elaboracin conceptual de un dato emprico (la relacin de fuerza), un modo
particular de contemplar ste para dar del mismo una representacin singularizada
y coherente que pueda identificarlo dentro de la infinita complejidad de las
relaciones existentes en el contexto social. Afirmar que, desde el punto de vista
emprico, el Estado es solamente una fuerza junto a otras fuerzas, no puede querer
decir sino que la nocin de Estado no es deducible de una consideracin
meramente cuantitativa, sino slo de una cierta calificacin de la fuerza misma.
De entre las varias calificaciones posibles, la primera y de las ms importantes es
la jurdica, es decir, la que responde al tipo una fuerza que se ejerce con una cierta
uniformidad y regularidad, segn determinadas reglas conocidas.
Expresada en estos trminos, la calificacin jurdica es, desde luego, estrictamente
descriptiva. Pueden pensarse otras frmulas de tipo valorativo (una fuerza justa,
una fuerza encaminada al bien comn), y se podr discutir si la calificacin
jurdica pertenece a un grupo u otro. Se podr objetar que al reducir la calificacin
jurdica a trminos puramente descriptivos se acaba por dejarla en simple
constatacin de un dato emprico, pues no hay duda de que tal calificacin est
ligada a una determinada experiencia, de la cual, adems, se deriva. Pero lo que
importa es que gracias al empleo de esa calificacin conseguimos salir de una vez
del plano de la pura fuerza, en el que nos pretenda encerrar la concepcin realista
en nombre de su particular visin de la verdad efectiva. El Estado es fuerza, pero
una fuerza revestida de un determinado carcter e investida de ciertas
cualidades que la distinguen de otros tipos de fuerza. No es slo fuerza, sino
fuerza legal, fuerza legtima: poder, autoridad. Por consiguiente, debemos recurrir
al anlisis del poder para darnos cuenta de un aspecto del problema del Estado que
escapa como no puede ser por menos al realista poltico, pero no al jurista,
y para comprender el significado y el valor de aquella fina construccin jurdica
que, adems de representar una preciosa herencia del pensamiento poltico,
constituye, en definitiva, la condicin para poder hablar del Estado en sentido
propio.

90
Indicaciones bibliogrficas

A. F. BENTLEY, The Process of Government. A Study of Social Pressures, 1908, reed. en

1948, parte I, cap. IV; parte II, caps. VI, VII, X v XII; D. B. TRUMAN,
Governmental Process. Political Interest and Public Opinin, Nueva York, 1951, 6.a ed.,
1959, I, 3, y IV, 16; H. D. LASSWELL y A. KAPLAN, Power and Society. A
Framework for Political Inquiry, New Haven, 1950, 5.a ed., 1963, Introduccin y III,
8; H. D. LASSWELL y M. S. MCDOUGAL, The Comparative Study of Lavo for Policy
Purposes. Valu Clarification as an Instrument of Democratic World Order, en Yale Law
Journal, vol. 61, 1962; D. EASTON, The Political System. An Inquiry into the State of
Political Science, Nueva York, 1953, 3.a ed., 1963, IV, 4, y V, 2-4.
Sobre las direcciones actuales de la ciencia poltica en los Estados Unidos, la
informacin ms reciente y puesta al da se encuentra en el esplndido volumen de
D. WALDO Political Science in The United States of America, Unesco, 1956, y en el
artculo de S. NEUMANN, Die politische Forschung in den Vereinigten Staaten, en el
vol. Politische Forschung, Colonia, 1960. Vid. tambin B. CRICK, The American Science
of Politics, Londres, 1959; H. EULAU, The Behavioral Persuasin in Politics, Nueva
York, 1963.

Nota
Valdra la pena comparar la que hemos llamado disolucin del concepto de
Estado, operada por la moderna ciencia poltica, con la tesis sostenida aos atrs
por Benedetto Croce en el terreno filosfico.
Transcribimos a continuacin algunos pasajes significativos de Croce a este
respecto:
... qu es, pues, el Estado en realidad? No es otra cosa que un proceso de acciones utilitarias
de un grupo de individuos o entre los componentes del grupo; por ello no hay por qu
distinguirlo de ningn otro proceso de acciones de ningn otro grupo e incluso de ningn
individuo, porque el individuo aislado no existe, y siempre vive dentro de alguna forma de
relacin social. Y nada se gana con definir el Estado como conjunto de instituciones o de leyes,
porque no hay grupo social ni individuo que no posea instituciones y hbitos de vida y no est
sometido a normas y leyes. En rigor, toda forma de vida es, en este sentido, vida estatal.

91
La palabra Estado, por otra parte, que fue utilizada por primera vez, con
significado poltico, por los italianos del Renacimiento, parece casi una paradoja
verbal, puesto que evoca lo esttico en un sector como la vida poltica, que, como
toda vida, es dinmica o, mejor dicho, espiritualmente dialctica.
... para quienes prefieren las concreciones a las abstracciones, el Estado no es ms
que el gobierno: todo se da en el gobierno, y fuera de la cadena ininterrumpida de
las acciones del gobierno no hay sino la hipstasis de la abstracta exigencia de esas
mismas acciones, la presuncin de que las leyes tienen un contenido per se y estable,
distinto de las acciones que se realizan a su luz o a su sombra.

Como puede apreciarse, estos conceptos guardan una notable analoga con los que
hemos encontrado en Bentley y en sus seguidores, y no deja de tener inters la
fecha a que se remontan: los pasajes transcritos pertenecen a los Elementi di Poltica,
que fueron escritos en 1924 y publicados en 1925 (ahora pueden encontrarse en el
vol. Etica e Poltica, 4.a ed., 1956, pgs. 220-222).

92
 PARTE SEGUNDA

EL ESTADO COMO PODER

93
94
 CAPTULO PRIMERO

GOBIERNO DE HOMBRES Y GOBIERNO DE LEYES

Cuando se concibe el Estado jurdicamente o, lo que es lo mismo, se define el

poder como una fuerza que se ejerce en nombre de la ley, no se est formulando
necesariamente un juicio de valor acerca de lo que el Estado debera ser ni sobre
los fines que han de asignarse al ejercicio del poder, sino que se afirma simplemente
que el Estado no es definible en trminos de pura fuerza y que para entender su
naturaleza es preciso trascender la constatacin, fcil y obvia, de que de hecho
existen entre los hombres relaciones de mando y obediencia para llegar al anlisis
de la estructura y de las modalidades de dicho mando. Volviendo a nuestras
definiciones del principio, es necesario considerar las razones que aseguran y
condicionan la capacidad de imponerse de una determinada voluntad; la particular
cualidad de aquel o aquellos de quienes el mando proviene, as como de aquellos
sobre los que se ejerce y a los cuales puede ser impuesto de modo coactivo en caso
necesario.
Esta precisin nos parece necesaria para evitar un posible equvoco, que subyace
en la contraposicin entre gobierno de hombres y gobierno de leyes, contraposicin que
se ha utilizado desde la antigedad con un sentido de clara preferencia a favor del
gobierno de las leyes, como superior al de los hombres, del mismo modo que la
contraposicin entre imperio de la fuerza e imperio del Derecho se ha entendido siempre
como la afirmacin de la superioridad y mayor excelencia de ste sobre aqul. La
indicada preferencia es, en s misma, expresin de un juicio de valor que no tiene
nada que ver con el anlisis conceptual de la relacin entre leyes y gobierno o,
para expresarnos en lenguaje moderno, de la relacin entre el Derecho y el Estado.
Desde luego, no queremos excluir con ello la posibilidad de tal juicio de valor, es
decir, de la justificacin del Estado porque representa un control de la fuerza, porque
garantiza la ley y el orden; pero el problema que aqu proponemos es distinto: se

95
trata de determinar cmo puede distinguirse el poder de la fuerza, de aclarar si el
respaldo de la legalidad modifica cualitativamente, adems de cuantitativamente, el
ejercicio de sta o, en otras palabras, si la nocin misma de Estado est
ntimamente ligada a la de Derecho, no slo en el sentido de que el poder del
Estado es un poder jurdico, sino tambin en el de que slo partiendo del Derecho
puede llegarse a una construccin conceptual del Estado que sea coherente.
La especulacin griega en torno al Estado se ocup con frecuencia de la indicada
contraposicin entre gobierno de hombres y gobierno de leyes. Y la divergencia de puntos
de vista de Platn y Aristteles acerca de este tema constituye la primera muestra
dramtica de un contraste de opiniones que se renueva sin cesar a travs de todo
el desarrollo secular del pensamiento poltico en Occidente.
El ideal platnico manifestado en La Repblica es el de un Estado gobernado por
sabios, por filsofos reyes, es decir, por hombres que conocen lo que es el bien
y que, por consiguiente, no deben ni pueden someterse a ningn vnculo ni en sus
decisiones ni en sus mandatos. El elemento cohesivo del Estado no son las normas
preconstituidas e impersonales del derecho, sino, por un lado, las dotes personales
de los rectores de la comunidad y, por otro, la educacin (hoy diramos
condicionamiento) de los ciudadanos. Como atinadamente hace notar Sabine en
su History of Political Theory, lo que, sobre todo, sorprende en La Repblica es la
omisin de la ley: en realidad, es una omisin lgica y perfectamente coherente
con las premisas de que parte Platn, pero el hecho es que, por su causa, el dilogo
platnico resulta de escaso inters para la teora jurdica del Estado.
En otras obras posteriores, El Poltico y Las Leyes, Platn parece abandonar aquella
clara preferencia por el gobierno de los hombres, poniendo de relieve el valor
del gobierno de las leyes, probablemente como concesin a las exigencias de la
realidad contingente, a la que baja desde las esferas del ideal. En Las Leyes habla de
la ley comn del Estado como del hilo dorado, del hilo sagrado, que todos
deben seguir siempre y no abandonar en ningn caso. En El Poltico, erige el
respeto a la ley en criterio con el que se distinguen las formas puras de las formas
corruptas de gobierno, siendo la peor de todas la tirana, que es el gobierno
arbitrario de un solo hombre. Sin embargo, las formas de gobierno fundadas en la
ley siempre sern para Platn una exigencia de la realidad y considerar que el ideal
sigue siendo un gobierno fundado

96
no en la ley, sino en el conocimiento racional del bien: la bsqueda de ste y no el
establecimiento de la ley o sea, la garanta del Derecho es la razn de la
existencia del Estado.
Aristteles, discrepando abiertamente de Platn, afirma que el gobierno de las
leyes es superior a cualquier gobierno de hombres. La soberana de la ley
equivale... a la soberana de Dios y de la razn, la soberana del hombre equivale a
la del animal: porque la codicia y las pasiones pervierten hasta a los mejores cuando
estn en el poder. Mientras que la ley es inteligencia sin pasiones. Es mejor
confiar el gobierno a quien no est sujeto a pasiones que a quien se halla sujeto a
ellas, y la ley no tiene pasiones, en tanto que el alma humana las padece
necesariamente. Por supuesto, no es preciso advertir que la doctrina aristotlica
de la supremaca de la ley es bastante ms compleja de lo que podra hacer creer la
transcripcin de estos breves pasajes. La condicin que deben cumplir las leyes es
la de que estn sabiamente dictadas y sean justas; pero, adems, es necesario que el
gobierno de las leyes se complemente con el gobierno de hombres de uno o de
ms en todos aquellos casos en que la ley, por su generalidad, no puede regular
con precisin la realidad. Finalmente, Aristteles opone una importante reserva
con respecto a la supremaca de la ley: la posible aparicin de individuos
excepcionales, de hombres cuya calidad y mritos son tan sobresalientes como
para sobrepasar a todos los dems. Tales hombres no pueden ser sometidos a lo
que se aplica a la mayora, son una ley en s mismos y es justo que se les d poder
ilimitado y que se les obedezca.
Despus de este breve recorrido por los fragmentos ms significativos en que
Platn y Aristteles expresan sus puntos de vista sobre el gobierno y las leyes,
parece lcito concluir que ambos autores, aunque manifiestan preferencias
opuestas, coinciden en cambio en que no pretenden establecer la naturaleza del
gobierno, es decir, del poder, sino la mejor manera como deba ejercerse. No
conciben el Derecho como un atributo esencial del Estado, sino como un
instrumento necesario o poco menos para el desarrollo de su actividad y para la
consecucin de sus fines. Por eso parece que ni siquiera la concepcin aristotlica,
a pesar del acento que pone en la necesidad de un gobierno de leyes en lugar de un
gobierno de hombres, puede considerarse como una concepcin jurdica del
Estado.
Ms cerca de sta se encuentra el propio Aristteles al comienzo de la Poltica,
cuando establece las diferencias que hay entre la asociacin poltica y las otras
formas de vida social, como la familia y la aldea, diferencias que Aristteles
insiste en este punto

97
no son slo cuantitativas, sino tambin cualitativas, como el poder que ostenta el
hombre de Estado es distinto cualitativamente del que ejerce un cabeza de familia
o el amo respecto de los esclavos. La ms destacada de estas diferencias es la
actuacin de la justicia, que, a su vez, no es posible sin la presencia del Derecho.
La justicia pertenece a la polis; porque la justicia, que es la determinacin de lo que
es justo, es una ordenacin de la asociacin poltica. Y esta misma idea la expresa
an ms claramente en la tica: La justicia se da slo entre hombres cuyas
relaciones recprocas estn regidas por un sistema de leyes. Pero en realidad
tampoco aqu es el Derecho la esencia del Estado, sino tan slo un aspecto del
mismo; el fin ltimo del Estado es un fin tico, no estrictamente jurdico: La
sociedad civil existe por... las buenas acciones, no por la [sola] convivencia. La
justicia que se da en el Estado no es slo una justicia en sentido particular
(distributiva y correctiva), sino una justicia en sentido general o sustancial, un
bien que se alcanza no solamente a travs de las leyes, sino tambin en la
constitucin, que es un modo de vida, y mediante la educacin, que es un
proceso de habituacin moral que prepara el terreno para una bondad consciente.1
Basta lo indicado para poner de manifiesto hasta qu punto difieren la concepcin
aristotlica del Estado y todo cuanto actualmente incluimos en la nocin de un
Estado jurdico, en contraposicin a un Estado tico, es decir, la nocin del
Estado como garanta del Derecho, en contraposicin al Estado como realizacin
de la plenitud de la vida moral.
Acaso el momento en que Aristteles se aproxima ms a la concepcin moderna
del Derecho y del Estado es en una distinta definicin de la constitucin que
propone en otro lugar de la Poltica, sustituyendo el criterio tico la constitucin
como modo de vida por un criterio puramente jurdico: La constitucin de
un Estado consiste en el modo como se articulan las autoridades pblicas y, sobre
todo, la que es soberana. Y un poco despus precisa Aristteles, con mayor
amplitud y rigor, que por constitucin... se entiende una ordenacin de la ciudad
respecto de las magistraturas y el modo de distribuirlas, de la atribucin de la
soberana y de la determinacin del fin de cada sociedad. Por el contrario, las leyes
no tienen ms misin que la de sealar a los magistrados normas para ejercer la
autoridad y castigar a los transgresores, por lo

1. E. Barker, The Politics of Aristotle, 4.a ed., Oxford, 1952, apndice II, pgina 364.

98
que son fundamentalmente distintas de la constitucin. Recordemos que
Aristteles se basa en la primera de las definiciones mencionadas para establecer
su famosa clasificacin de las formas polticas, acaso uno de los temas ms
conocidos de la Poltica, clasificacin que, por lo dems, no carece de precedentes
en el pensamiento poltico griego y se encuentra tambin en Platn. El criterio lo
suministra la consideracin de la estructura constitucional, y ms concretamente
de la distribucin de la autoridad soberana, que puede estar en manos de uno,
o de unos pocos privilegiados, o de la mayora de los ciudadanos. Sin embargo,
junto a este criterio tcnico-jurdico Aristteles introduce tambin un criterio
moral, distinguiendo las formas de gobierno segn que el poder se ejerza de manera
justa o injusta, buena o mala. Resultan as seis formas tpicas, de las que tres
monarqua, aristocracia y democracia persiguen el bien comn, mientras que las
otras tres tirana, oligarqua y demagogia atienden nicamente a la utilidad
particular y son degeneraciones de las primeras. Tal clasificacin se repetir en toda
la doctrina poltica posterior, y slo Maquiavelo y Montesquieu, como veremos, se
separarn de ella de modo radical.
Con la definicin jurdica de la constitucin que Aristteles ofrece en la Poltica nos
acercamos bastante a la respuesta que buscbamos para contestar a la pregunta de
cul es exactamente la relacin entre el Estado y el Derecho, de qu es lo que
distingue el poder del simple ejercicio de la fuerza. La polis no puede existir sin una
constitucin, es decir, sin una distribucin del poder entre sus elementos
integrantes. El Estado es, por consiguiente, un ordenamiento jurdico, una
estructuracin de las relaciones entre los hombres segn reglas manifiestas,
cognoscibles y determinables.
Es evidente que corresponde a Aristteles el mrito de haber propuesto por
primera vez una concepcin del Estado en la que se reconoce el Derecho como
elemento constitutivo y como condicin esencial de la relacin poltica. Pero quiz
esta afirmacin reduzca la importancia y rango de la concepcin poltica
aristotlica, que si ha influido en la historia del pensamiento posterior no ha sido
tanto por su valor jurdico cuanto por su significado filosfico y tico. Por tanto,
nos conformamos, por el momento, con afirmar que el problema de la relacin
entre Estado y Derecho no fue ignorado del todo por el pensamiento griego.
Aunque su definicin en trminos rigurosos y definitivos constituye gloria
imperecedera del pensamiento jurdico romano.

99
Indicaciones bibliogrficas

PLATN, Las leyes, I, 645; El Poltico, XXX-XLI, especialmente 293-296.

ARISTTELES, Poltica, I, 2; III, 1, 6, 7, 11, 13, 15-17; IV, 1, 11; VII, 1 y
especialmente 1253a, 1274b, 1278b, 1281a, 1282b, 1284a, 1286a, 1287a, 1288a,
1289a, 1295a, 1323a; tica a Nicmaco, V, 6, 1413a.

100
 CAPTULO SEGUNDO

ESTADO Y DERECHO: NOCIONES FUNDAMENTALES

Las nociones fundamentales de las que todava nos servimos hoy para tratar del
Derecho y del Estado son, en una gran parte, de origen romano.
En primer lugar, la definicin del Estado en trminos rigurosamente jurdicos. A
este respecto, es de capital importancia la definicin ciceroniana, a la que hemos
tenido ocasin de referirnos anteriormente.1 Cualquiera que sea la interpretacin
que se d a la frmula res publica res populi nada sencilla, por cierto, a pesar de su
brevedad, o acaso por ella misma,2 lo que no cabe duda es que en la definicin
de Cicern se contiene, con absoluta claridad y sin ambigedad alguna, la
afirmacin de que el Estado no es concebible fuera del Derecho: res publica res populi,
populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus multitudinis iuris
consensu et utilitatis communione sociatus. Como se ve, Cicern no olvida el mvil
utilitario lo que hoy quiz llamaramos el fundamento econmico o
sociolgico de la sociedad poltica; pero junto a tal fundamento coloca, como
signo distintivo del Estado, el consensus iuris, el reconocimiento del

1. Vid. supra, pgs. 47 y 51.

2. Los antiguos operan, ms que con abstracciones, con trminos concretos, encarnaciones
vivas de los problemas y de los conceptos jurdicos: llegan a la representacin y personificacin
del Estado, de la res publica, como ordenamiento soberano, a travs del populus Romanus, es decir,
el orden de los ciudadanos encarnado en la comunidad organizada; de aqu el significado de civitas
para designar el conjunto de hombres libres organizados en vida colectiva o la misma
organizacin jurdico-poltica en la que se integran; de aqu tambin el significado de populus [en
la definicin ciceroniana] y la definicin de res publica como res populi, y el uso de populus Romanus
donde nosotros traduciramos como Estado (G. Grosso, Lezioni di storia del diritto romano, 4.a
ed., Turn, 1960, pg. 245).

101
Derecho: quia primum mihi populus non est ... nisi qui consensu iuris continetur* Como
Aristteles, Cicern ve en el Estado un corolario de la naturaleza humana: eius autem
prima causa coeundi est non tam imbecillitas quam naturalis quaedam hominum quasi
congregado.** Pero, a diferencia de Aristteles, carga el acento no tanto sobre el fin
de la asociacin poltica, sobre las buenas acciones, sobre el vivir bien que en
ella se fomenta, cuanto sobre la estructura del Estado, sobre el consilium que lo rige,
sobre la normalizacin, que l garantiza, de las relaciones humanas: omnis ergo
populus, qui est talis coetus multitudinis, qualem exposui, omnis civitas, quae est constitutio
populi, omnis res publica, quae, ut dixi, populi res est, consilio quodam regenda est, ut diuturna
sit. Id autem consilium primum semper ad eam causam referendum est, quae causa genuit
civitatem.*** Podrn variar las formas de gobierno (el status rei publicae) segn que el
poder (la summa rerum) est en manos de uno, de pocos o de todos; podr discutirse
cul de ellas es la mejor; pero todas deben ostentar la nota caracterstica de ejercer
la fuerza en nombre y sobre la base de una norma, de un criterio vinculante de
regularidad, porque un gobierno slo es tal si teneat illud vinculum, quod primum homines
inter se rei publicae societate devinxit.**** Este vnculo es la ley: cum lex sit civilis societatis
vinculum.
Estos pasajes fundamentales del De re publica, que acabamos de transcribir, son
suficientes para poner de manifiesto el papel preeminente que tiene la nocin de
Derecho en la concepcin romana del Estado. Sin embargo, no es menos cierto
que, en la definicin ciceroniana, la nocin de Derecho est toda ella transida de
un contenido moral, porque el requisito del iuris consensus como condicin de la
existencia del Estado no significa el reconocimiento de una norma cualquiera, sino
precisamente de una norma justa. En otras palabras, la justicia es, para Cicern,
elemento esencial del

* N. E.: ... no creo que haya pueblo donde... no hay una comunidad de derecho (Sobre la
Repblica, III, 33, trad. citada de A. D'Ors).
** N. E.: La causa originaria de esa conjuncin no es tanto la indigencia humana cuanto cierta
como tendencia asociativa natural de los hombres... (ibidem, I, 25).
*** N. E.: As, pues, todo el pueblo, que es tal conjuncin de multitud, como he dicho, toda
ciudad, que es el establecimiento de un pueblo, toda repblica, que, como he dicho, es lo que
pertenece al pueblo, debe regirse, para poder perdurar, por un gobierno. Este debe servir siempre
y ante todo a aquella causa que lo es tambin de la formacin de la ciudad... (ibidem, I, 26).
**** N. E.: ... si sirve para mantener aquel vnculo que empez a unir en sociedad pblica a los
hombres... (ib., loc. cit.).

102
Derecho, y por eso las leyes injustas no son leyes, y un Estado sin justicia no es tal
Estado. Esto es, por lo menos, lo que afirma San Agustn, a quien debemos
dado que el tratado del jurista romano ha llegado hasta nosotros de forma
fragmentaria un resumen de la interpretacin que el propio Cicern, por boca
de Escipin, habra hecho de su definicin del Estado en el libro III del De re
publica. Precisamente, como sabemos, San Agustn se vale del hecho de la
introduccin en tal definicin de un criterio moral para realizar una reduccin al
absurdo de la misma y proponer una nueva definicin adifora, es decir, exenta de
todo elemento valorativo, en el sentido que ms arriba se expuso.
Indudablemente, el consensus iuris de Cicern puede entenderse como respeto por
la justicia o como asentimiento a la ley; en el primer caso, la definicin
significara un intento de justificacin del Estado por la va de la justicia natural o
ley natural, aquella verdadera ley que l mismo describe como recta razn
conforme con la naturaleza, que a todos se extiende, inmutable y eterna. Sin
embargo, considerada como pura definicin, lo que particularmente interesa es el
nfasis que pone en el elemento de la ley, no en la cualidad de sta; e incluso en
este sentido restringido es decir, atendiendo slo a la insercin definitiva de la
nocin de Derecho en el concepto del Estado, el eco de la repetida definicin
se escuchar a travs de los siglos, y puede afirmarse que an hoy se halla presente
en la mente de cuantos, contra la tesis que reduce el Estado a un simple fenmeno
de fuerza, ven en el poder estatal el ejercicio de la fuerza bajo el signo del Derecho,
de la legalidad.
En los pasajes que hemos transcrito se contienen tambin dos nociones que tienen
una importancia capital en la teora jurdica del Estado. La primera es la de la
existencia en la sociedad poltica de un poder supremo (summa rerum, summa potestas)
del que emana la ley y que, segn en quien resida, determina no slo la forma de
gobierno, sino tambin la estructura del Estado (status rei publicae). En la tradicin
romana, este poder supremo es el poder del pueblo; del pueblo, se entiende,
jurdicamente organizado.3 Por tanto, la ley es, en esencia, la emanacin de la
voluntad colectiva del pueblo. Como dice Gayo, jurisconsulto del tiempo de los
Antoninos,

3. Vase, para lo que sigue, el esplndido estudio de P. Catalano, Il principio democrtico in Roma,
en Studia et Documenta Historiae et Juris, XXVIII, 1962. Deseo expresar a este joven colega mi
gratitud por las oportunas aclaraciones que me ha proporcionado sobre estos puntos, que me
han permitido modificar sensiblemente la interpretacin de Cicern que daba en la primera
edicin de este libro.

103
la ley es lo que el pueblo manda y establece: lex est quod populus iubet atque constituit
(Instituta, I, 2-7); y Papiniano, de la poca de los Severos, afirma que la ley es la
decisin general de la comunidad: lex est... communis rei publicae sponsio (fr. 1, Digesto
I, 3). La ley es, en cuanto tal, la fuente del Derecho por excelencia.4
Este principio de que todo poder deriva de la potestas originaria del pueblo (potestas
que es distinta del imperium, el poder propio de las magistraturas concretas) no nos
interesa, al menos de momento, en cuanto principio poltico, es decir, en cuanto
afirmacin de una preferencia por lo que hoy llamaramos un rgimen
democrtico fundado en la soberana popular. La inclinacin de Cicern se
manifiesta en favor de la tesis democrtica extrema, que presenta con el clsico
argumento de que nulla alia in civitate, nisi in qua populi potestas summa est, ullum
domicilium libertas habet: qua quidem certe nihil potest esse dulcius* (si bien, como
tendremos ocasin de ver ms adelante, en realidad se inclina por un rgimen
mixto). En los juristas romanos, por otra parte, el aludido principio de que el
poder deriva del pueblo tiene un sentido predominantemente jurdico, no poltico.
El poder supremo del pueblo romano es el postulado que permite reducir a la
unidad las mltiples fuentes de produccin jurdica, indicando su raz comn,
como hemos visto que ocurra en el caso de la ley y de la costumbre. Y a ese
postulado se aferrarn cuando, agotadas las diferentes fuentes jurdicas durante el
Principado, la constitucin imperial venga a ser la nica expresin del Derecho
positivo; porque entonces configurarn el poder del prncipe como una emanacin,
como una concesin del poder originario del pueblo, segn se dice en el famoso
pasaje de Ulpiano (fr. 1, Digesto, I, 4): Quod principi placuit, legis habet vigorem: utpote cum
lege regia, quae de imperio eius lata est, populus ei et in eum omne suum imperium et potestatem
conferat.**

4. Juliano, jurisconsulto de la poca adrianea, para justificar la eficacia de la costumbre,

entendida especficamente como fuente, lo hace equiparndola a la lex, de modo que en un caso
el populus expresa su voluntad suffragio, y en el otro rebus ipsis et factis, esto es, mediante lo que suele
llamarse declaracin tcita de voluntad (Grosso, op. cit., con referencia al fragmento 32, Digesto,
I, 3).
* N. E.: ...no encuentra acogida la libertad en ninguna otra forma de ciudad que no sea aquella
en la que la potestad suprema es del pueblo, y, ciertamente, ninguna ms agradable que ella puede
haber... (Sobre la Repblica, I, 31).
** N. E.: Lo que plugo al prncipe tiene fuerza de ley: as es, en efecto, dado que por la ley regia,
que se promulg acerca del imperio del prncipe, el pueblo le confiere todo su imperio y
potestad (versin castellana de A. D'Ors y otros, Arahzadi, Pamplona, 1968).

104
Este pasaje, que habra de suscitar tantas discusiones en siglos posteriores, expresa,
desde luego, el principio de que el poder deriva del pueblo, pero tambin, y sobre
todo, la idea de que en el Estado existe un poder sea del prncipe o del pueblo
que es la fuente de la ley y que, precisamente por ello, es superior a la ley, % sea,
como dice otro texto de Ulpiano, transmitido a travs de la compilacin
justinianea, que es legibus solutus (fr. 31, Digesto, I, 3). Pero esta nocin no puede
entenderse adecuadamente sino en un sentido jurdico: no es un principio poltico,
sino jurdico. No quiere decir que en el Estado exista un poder arbitrario en el
sentido de que la ltima y definitiva palabra corresponda por encima y ms all
de la ley a la pura fuerza, en toda su desnudez y crudeza. Al contrario, la frmula
debe entenderse como el reconocimiento de que la relacin entre poder y Derecho
tiene que apreciarse necesariamente de diferente manera cuando se considera
desde la perspectiva de aquellos sobre los que se ejerce el poder legalmente o bien
desde el punto de vista de quien lo posee. En ambos supuestos el poder est
condicionado por el Derecho, lo que quiere decir que, en el caso del que lo ejerce,
puede ser absoluto, pero no puede ser, por definicin, arbitrario. Esta es la nica
manera de comprender cmo en el pensamiento romano pudo concebirse el poder
como una fuerza controlada por el Derecho y sujeta a l y, al mismo tiempo, como
fuente del Derecho y as superior a lo que es creacin suya. Y es tambin la nica
va posible para ofrecer una interpretacin aceptable de un clebre texto referente
a las relaciones entre poder y Derecho, que procede de una poca en que el poder
imperial, monopolizado por l todo el proceso legislativo, haba llegado a ser, en
el pleno sentido de la expresin, legibus solutus.
El texto aludido, que se encuentra en una Constitucin de Teodosio y
Valentiniano, recogida en el Cdigo, es ste: Digna vox maiestate regnantis legibus
alligatum se principem profiteri; adeo de auctoritate iuris nostra pendet auctoritas. Et re vera
maius imperio est submittere legibus principatum; et orculo praesentis aedicti quod nobis licere
non patimur indicamus (Cod., I, 14).* Es decir, que no slo se proclama que el prncipe
debe someterse a la ley, sino que se afirma que su misma autoridad le viene de ella.
Es cla-

* N. E.: Es manifestacin digna de la majestad del que reina, que el prncipe se confiese obligado
por las leyes; en tanto que de la autoridad del derecho depende nuestra autoridad. Y en verdad
que ms grande que el imperio es someter el principado a las leyes; y por el orculo del presente
edicto indicamos lo que no consentimos que nos sea lcito a nosotros mismos (edicin de I. L.
Garca del Corral, reimpresa por Lex Nova, Valladolid, 1988).

105
ro que si el legislador es el creador de la ley, resulta sencillamente impensable que,
en esa actividad, proceda ilegalmente; por eso el Estado fue en Roma, en todo
momento, una estructura legal. Lo cual aparece con toda claridad al comparar la
concepcin comn a Platn y Aristteles y, en general, a todo el pensamiento
griego del individuo excepcional superior a las leyes porque l mismo es una ley
viviente, con aquella otra, propia del Derecho romano bizantino, del Emperador
como lex animata o nomos empsychs (Novellae, CV, 4). En el primer caso (concepcin
griega), son las cualidades personales de un individuo las que hacen superflua la
sujecin a la ley, mientras que en el segundo (concepcin romana) es la funcin
ejercida por el legislador la que otorga a ste una especial posicin respecto de la
ley. Pero como la funcin en s misma es una creacin del Derecho de auctoritate
iuris nostra pendet auctoritas, resulta que en tal concepcin aparece el poder, la
fuerza ejercida en nombre del Derecho, como algo completamente impersonal,
siendo sta una de las consecuencias (y no de las menos importantes) de la
construccin jurdica del poder y del Estado.
El ltimo tema apuntado la despersonalizacin del poder nos conduce a la
segunda nocin de las dos a que antes aludamos con referencia a los textos de
Cicern que transcribimos: la nocin del status rei publicae como un cierto modo
de ser o estructura de la organizacin del populus. Ya anteriormente (en la primera
parte, captulo 3) tuvimos ocasin de poner de relieve la importancia de la palabra
status en la formacin de nuestro actual lxico poltico. Pero lo que ahora nos
importa es el uso que hicieron los juristas romanos de la frmula status rei publicae
para distinguir, dentro del mbito de las normas jurdicas propias de una
determinada comunidad, de un determinado Estado, las que se refieren
especialmente a la distribucin y regulacin del poder, presentndolas, agrupadas
en una particular categora, como la autntica trama y la esencia del Estado. Lo que
con ello hicieron fue diferenciar la esfera pblica de la privada y el poder que se da
en una y en otra, estableciendo as una distincin que todava juega un papel
importante en la doctrina jurdica europea continental a la hora de trazar la lnea
divisoria entre el Estado y los dems complejos de relaciones existentes dentro de
un contexto social.
Tal distincin se encuentra en otro pasaje muy conocido de Ulpiano, colocado
precisamente al comienzo del Digesto, que divide las normas jurdicas en dos
grandes categoras, las que atienden al inters de los ciudadanos y las que miran al
status rei publicae, es

106
decir, al orden del Estado: publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum
quod ad singulorum utilitatem (fr. 1, Digesto, I, 1).* En esta distincin aparece
claramente individualizado el carcter pblico, es decir, impersonal, de todo cuanto
atae al Estado, punto ste que ser de capital importancia para la doctrina poltica
posterior. Podrn los juristas romanos vacilar entre una concepcin ms amplia del
Derecho pblico, como organizacin y estructura del Estado, y una concepcin
ms restringida, como un Derecho dado por el populus a travs de la lex y dems
fuentes a ella equiparadas;5 pero lo que est clarsimo es que, para ellos, no toda
voluntad puede crear normas de carcter pblico (ius publicum privatorum pactis
mutari non potest; fr. 38, Digesto, II, 14)** y slo, puede hacerlo una voluntad investida
de determinados caracteres y que realice una cierta funcin: una voluntad que,
dotada de fuerza, est autorizada por el Derecho y dirigida al mantenimiento del
mismo. En otras palabras, el poder es un atributo exclusivo del Estado y de sus
servidores; existe en virtud de la ley y est condicionado por el respeto a la misma.
Muy significativo a este respecto es la relacin que hace Justiniano de las misiones
que competen al poder imperial; la relacin aparece en la Constitucin Deo Auctore,
con la que se abre la gran compilacin justinianea, y all se dice que aquellas
misiones o finalidades no se agotan con gobernar el Imperio, conducir la guerra
a un trmino feliz y ennoblecer la paz, sino que culminan en garantizar el
ordenamiento jurdico del Estado: statum rei publicae sustentamus. Pudiera decirse que
en esta frase se encierra toda la nocin jurdica del Estado. El Estado no coincide
ni puede coincidir con el puro ejercicio de la fuerza. La nocin del poder como
fuerza garantizada por el Derecho y garante del Derecho mismo es la ms alta
contribucin que el pensamiento romano ha hecho a la teora del Estado.

* N. E.: Es derecho pblico el que respecta al estado de la repblica, privado el que respecta a
la utilidad de los particulares (trad. citada).
5. Grosso, op. cit., p. 140; ms concretamente, Silvio Romano, La distinzione fra ius publicum e
ius privatum, etc., en Scritti in onore di Santi Romano, Padua, 1939.
** N. E.: El derecho pblico no puede ser alterado por los pactos de los particulares (ibidem).

107
Indicaciones bibliogrficas

CICERN, De re publica, I, 25 y 26, 31 y 32; III, 22 y 33; adems del argumentum

Augustini del De Civitate Dei, II, 21, y XIX, 21.
Sobre la distincin entre ius publicum e ius privatum hay una abundante bibliografa;
entre los libros ms recientes est el de H. MLLEJANS, Publicus und Privatus im
rmischen Recht und im lteren kanonischen Recht, Munich, 1961.
Por comodidad, hemos efectuado en el texto las referencias al Corpus iuris
justinianeo.

108
 CAPTULO TERCERO

LA SUPREMACA DE LA LEY

Concebir el Estado en trminos jurdicos significa, como hemos visto, considerar

el poder como fuerza legal y su ejercicio como despliegue de la fuerza bajo el
signo de la legalidad, por lo que resulta evidente que el sentido de la legalidad
depende directamente del significado que se atribuya a la ley. Lo que mejor puede
ilustrar esta interdependencia es el anlisis de la doctrina medieval acerca de la
relacin entre Derecho y Estado, doctrina que puede compendiarse en una frmula
escueta: la supremaca de la ley.
A primera vista no se aprecia en qu pueda diferir esta doctrina de la tesis
aristotlica que prefera el gobierno de las leyes sobre el de los hombres, o de las
afirmaciones que pueden encontrarse en Cicern respecto de la subordinacin del
poder a la ley. En efecto, hablando en el De Officiis (I, 34, 124) de los deberes de
los magistrados, los describe del siguiente modo: est igitur proprium munus magistratus
intellegere se genere personam civitatis debereque eius dignitatem e decus sustinere, servare leges,
iura discribere, ea fidei suae commisa meminisse.* Las mismas ideas expuso, an con ms
vigor, en un pasaje del De Legibus (III, 1,2): Videtis igitur magistratus hanc sse vim, ut
praesit praescribatque recta et utilia et coniuncta cum legibus. Ut enim magistratibus leges, ita
populo praesunt magistratus vereque dici potest magistratum legem esse loquentem, legem autem
mutum magistratum** Indudablemente, para entender

* N. E.: La funcin propia del magistrado es ser consciente de que representa al Estado y de
que debe mantener su dignidad y honor, respetar las leyes, distribuir los derechos y tener
presentes las cosas que le han sido confiadas.
** N. E.: Ya veis, pues, que la esencia de la magistratura est en el gobernar y disponer rdenes
rectas, tiles y conformes a las leyes. Del mismo modo que las leyes gobiernan a los magistrados,
as el magistrado gobierna al pueblo, y puede decirse en verdad que el magistrado es una ley con
voz, y la ley un magistrado sin ella (traduccin citada de A. D'Ors).

109
el significado de estos textos sera necesario tener en cuenta la nocin de la
magistratura de la Roma republicana, que es la que Cicern tena ante sus ojos.
Pero dejando a un lado la exgesis histrica, lo que importa poner aqu de relieve
es que en esos pasajes Cicern no discute el poder del Estado, sino la respectiva
posicin de los poderes en el Estado: se trata, por tanto, de un problema
esencialmente distinto del de la relacin entre Estado y Derecho, que, en trminos
generales, hemos examinado en el captulo precedente.
La concepcin medieval de la supremaca de la ley atae no slo al ejercicio del
poder, sino tambin a la nocin del poder mismo; y en ella est involucrado el
problema de la relacin entre Estado y Derecho, que realmente es el de la nocin
de Estado. Gierke hizo una admirable sntesis de esta cuestin, que hasta hoy no
ha sido todava superada ni invalidada: La doctrina medieval dice, en tanto
sigui siendo autnticamente medieval, no abandon nunca la idea de que el
Derecho es, respecto del Estado, algo originario e independiente. Siempre sinti la
necesidad de asentar el Estado sobre una plataforma jurdica y de estructurar su
desarrollo como un procedimiento jurdico; y tuvo en todo momento la conviccin
de que la misin del Estado es hacer realidad una nocin del Derecho preexistente
e inmutable. Jams dud de que existieran lmites jurdicos que ni la ms alta
potestad, sea espiritual o temporal, puede sobrepasar.
Como se ve, esta postura respecto del Estado es completamente diferente de
cualquiera de las que hasta aqu hemos examinado. Los romanos, como hemos
visto, tenan una concepcin jurdica del Estado: realmente, el Derecho y el Estado
eran para ellos nociones correlativas, y no conceban que pudieran disociarse. Un
punto de vista contrario al de los escritores medievales, que empezaron por separar
lo que los romanos haban unido: Derecho y Estado, aunque estrechamente
relacionados, son dos cosas distintas. Cuando se trata de proveer de fundamentos
al Estado, el Derecho debe entenderse como previo al Estado, como no
dependiente de l en cuanto a su existencia.
A este resultado se llega por dos caminos distintos: por la afirmacin de un
Derecho natural diferente y superior a los dems Derechos de origen puramente
humano y por la particular concepcin del Derecho que es caracterstica de todo
el pensamiento medieval o, por lo menos, del ms antiguo. Los escritores cristianos
del Medievo elaboraron todo un sistema de Derecho natural, sistematizando la
teora que haban recibido como herencia del pensamiento clsico. La doctrina
iusnaturalista que construyeron contiene, sin duda, indicaciones concretas sobre la
naturaleza del Derecho, pero

110
lo que pretende de modo primario es establecer un criterio de valoracin acerca de
la bondad o justicia de aqul, ofreciendo una respuesta al problema de la legitimidad
del poder, no al de la legalidad de la fuerza. Lo que aqu nos interesa es la
concepcin del Derecho positivo, el concepto de ley: el modo como la Edad
Media plantea el problema de la ley nos dar la razn de aquella diferencia, tan
enrgicamente sealada por Gierke, que separa el mundo medieval del romano en
lo tocante al Derecho y el Estado.
Basta abrir un texto jurdico de aquellos siglos para darnos cuenta de esa diferencia.
En el proemio del Decretum Gratiani, la gran compilacin de Derecho cannico
realizada por el monje Graciano hacia la mitad del siglo XII, se encuentran algunas
definiciones que pueden servirnos, las cuales proceden, a su vez, de las Etimologas
de San Isidoro (siglo VII). Se dice en el Decreto que humanum genus duobus regitur,
naturali videlicet iure et moribus: el gnero humano se rige de dos maneras, por el
derecho natural y por las costumbres. Como se ve, la distincin entre Derecho
natural y positivo se presenta como una escisin entre dos rdenes normativos: de
un lado, las normas universales y absolutamente vlidas del Derecho natural, y, de
otro, las normas que rigen a los hombres en su convivencia, las cuales estn
constituidas por los usos y costumbres de las diferentes comunidades humanas
(mores). Por eso considera Graciano, siguiendo a San Isidoro, que la variedad y aun
contradicciones de las leyes humanas se deben a la diversidad de los usos y
costumbres de los distintos pueblos: Humanae [leges] moribus constant, ideoque hae
discrepant, quoniam aliae alus gentibus placent. Graciano reconoce que el Derecho
humano no consiste slo en mores, sino tambin en leges, y la ley, en sentido propio,
es una constitutio scripta; sin embargo, el Derecho humano, en su verdadera esencia,
es costumbre, y la legislacin positiva no es sino esa costumbre puesta por escrito:
apparet, quod consuetudo partim est redacta in scriptis, partim moribus tantum utentium est
reservata. Quae in scriptis redacta est, constitutio sive ius vocatur; quae vero in scriptis redacta
non est, generali nomine, consuetudo videlicet appellatur.
Estas definiciones ilustran mejor que cualquier otro comentario cul es la primitiva
y originaria idea que la Edad Media tuvo de la naturaleza del Derecho humano o
positivo, y slo a travs de ella puede entenderse la concepcin medieval de la
relacin entre Estado y Derecho. Frente a la tesis romana de que la ley y el Derecho
son creacin de una voluntad legisladora que acta consciente y deliberadamente,
ya sea voluntad de un gobernante particular o de una determinada comunidad, la
doctrina medieval parte de una

111
concepcin que es la exacta anttesis de aqulla. El Derecho no trae su existencia
de un acto creador de la voluntad, sino que se concibe como un aspecto de la vida
colectiva, como costumbre: el acto legislativo no es manifestacin de una voluntad
normativa, sino simple redaccin o plasmacin escrita de cuanto ya vive como
Derecho en el uso y costumbre de los hombres.
No es ste el momento de examinar la difcil y compleja cuestin del origen de esta
concepcin. Generalmente se enlaza con la idea del Derecho propia de los pueblos
brbaros, e incluso algunos autores no han dudado en ver en ella la contribucin
ms importante de las estirpes germnicas a la doctrina poltica medieval: una
concepcin del Derecho radicalmente distinta, repetimos, de la romana. Sea como
fuere, nos limitaremos a observar que la concepcin que nos ocupa corresponde,
sobre todo, a una visin ingenua y arcaica de la vida y de las instituciones polticas
que, como tal, se encuentra en todos los pueblos primitivos, para los que las
costumbres y tradiciones inmemoriales aparecen revestidas de un carcter religioso
y son objeto de veneracin y de temeroso respeto. Junto a esta nota de arcasmo
destaquemos tambin el carcter esttico de aquella concepcin, para la que el
Derecho aparece no como libre creacin de los hombres, sino, al contrario, como
una limitacin que una fuerza misteriosa y trascendente impone al
desenvolvimiento de la voluntad de aqullos. En plena madurez de su conciencia
jurdica, los romanos haban afirmado con toda claridad la preeminencia de la ley
sobre la costumbre: la voluntad consciente y expresa del legislador puede y debe
prevalecer siempre, y es la verdadera y suprema fuente del Derecho. En la Edad
Media, en cambio, la idea se vuelve exactamente del revs: la legislacin positiva
no es sino el reconocimiento de una norma preexistente, more approbata utentium, y
esta norma superior e impersonal es la fuente de donde procede en realidad todo
poder y, singularmente, el poder poltico.
Entendida en este sentido, la tesis de la supremaca de la ley es el principio
fundamental de que parte la especulacin medieval acerca de la relacin entre
Estado y Derecho, aunque cabra preguntarse ya lo apuntamos a su tiempo1
si el empleo de la palabra Estado es del todo apropiada al hablar del pensamiento
medieval, o por lo menos del ms antiguo. A la impersonalidad de la ley se
contrapone la personalidad del poder: en los textos medievales no se habla del
Estado, sino del gobernante, como ligado a la ley. Entre estos textos merece
recordarse sobre todo uno famoso de

1. Vid. supra, parte I, cap. 3.

112
Bracton: Rex non debet esse sub nomine, sed sub Deo et sub lege, quia lex facit regem.
Dedicaremos la ltima parte de este captulo a trazar un breve bosquejo de las
consecuencias ms importantes que, en la teora poltica medieval, se derivan de
esta singular combinacin de la impersonalidad de la ley y la personalidad del
poder.
La primera y acaso ms importante de esas consecuencias es la de concebir el poder
como limitado y responsable. Limitado, porque el gobernante no es sino el ejecutor
de la ley, y su misin corresponde a lo que hoy llamaramos una funcin
exclusivamente administrativa y judicial. Responsable, porque la ley expresa y
representa el vnculo de la obligacin recproca que liga al gobernante con los
gobernados. No hay que confundir esta concepcin contractual con la abstracta
construccin racionalista que, siglos ms tarde, nos ofrecer la doctrina del
contrato social: aqulla se asienta en una realidad constitucional concreta, en la
concepcin tpicamente feudal del vnculo que une al seor y al vasallo, y tiene su
reconocimiento y sancin en el juramento que los monarcas medievales prestan en
el momento de su coronacin, comprometindose a mantener y hacer observar las
antiguas leyes y a respetarlas ellos mismos.
El segundo rasgo, y no menos importante, que caracteriza a la doctrina poltica
medieval es la ausencia en ella de una neta distincin entre el ejercicio pblico y
privado del poder, lo cual produce una confusin entre ambas esferas que suele
interpretarse, correctamente, como una secuela del feudalismo. De la misma
manera que el vnculo que liga el vasallo al seor es un vnculo personal, as tambin
el ejercicio del poder poltico es un asunto privado, no muy diferente en sustancia
del ejercicio de otros poderes, como la potestad familiar o la administracin
patrimonial. El minucioso anlisis que Aristteles hizo de las diferencias entre el
poder poltico y los dems tipos de poder quedaba as olvidado. Pero la confusin
aludida no debe atribuirse por entero a la aparicin de un determinado tipo de
organizacin social basado en el vnculo personal, sino que puede tambin
considerarse, y sin forzar mucho las cosas, como la inevitable consecuencia de no
existir una concreta determinacin de la ltima fuente del Derecho: no haba un
Estado al que referir o atribuir una especial supremaca, la supremaca de la ley.
Paralelamente, en cierto aspecto, a esa indistincin entre lo pblico y lo privado se
daba asimismo una confusin entre la esfera religiosa y la poltica, siendo ste el
tercer y decisivo punto que hay que tener presente al hablar de la supremaca de la
ley en la Edad

113
Media. Ya hemos sealado anteriormente que en el lxico medieval la palabra
respublica recibe un importante calificativo: christiana. Si en el Medievo hay un
Estado es, desde luego, un Estado cristiano, una res publica christiana. Pero esta
respublica christiana, como Figgis ha puesto de relieve, tiene caracteres a la vez de
Estado y de Iglesia. Se trata de la comunidad de fieles de Cristo, compuesta por
mltiples pueblos, pero constituyendo un nico cuerpo mstico bajo la gua suprema
del Pontfice y del Emperador, no distinguindose en l con precisin los intereses
y relaciones temporales o seculares de los espirituales o religiosos, y estando
en todo caso los primeros subordinados totalmente a los segundos. No puede
sorprender, por tanto, que la ley que los gobernantes se obligan a respetar y a
hacer cumplir no sea una ley exclusivamente secular o poltica, ni que, al no existir
una clara nocin del poder pblico, falte tambin una distincin precisa entre lo
que hoy denominamos Estado y lo que llamamos iglesia.
Las cuestiones de que hemos tratado no son, sin embargo, ms que puntos de
partida, de los que, por cierto, se apartar rpidamente el pensamiento medieval,
urgido por exigencias prcticas y factores ideolgicos de inmenso alcance. Pero
slo partiendo de ellos podremos saber la direccin que hay que tomar para
descubrir la aparicin de conceptos nuevos y renovadores, los cuales, aunque sin
anular del todo aquellas nociones que persistirn como precioso legado para el
pensamiento occidental, abrirn el camino a la construccin jurdica del Estado
que es propia del mundo moderno.

Indicaciones bibliogrficas
R. W. y A. J. CARLYLE, A History of Medieval Political Theory in the West, Edimburgo,
1903, vol. I; J. N. FIGGIS, Respublica christiana, en Churches in the Modern State, 2.a
ed., Londres, 1914; C. H. MCILWAIN, The Growth of Political Thought in the West,
Nueva York, 1932.
El texto de Gierke que hemos transcrito pertenece a una seccin relativamente
breve de su gran obra Das deutsche Genossenschaftsrecht (vol. III, cap. II, 11; en la ed.
de 1954, pgs. 501 a 645), titulada Die publicistischen Lehren des Mittelalters.

114
 CAPTULO CUARTO

A LA BSQUEDA DE LA SOBERANA

Durante los siglos de su mayor esplendor, el pensamiento poltico medieval se

mueve al principio con un ritmo lento, y ms rpidamente despus siguiendo
ciertas lneas de desarrollo, a su vez determinadas por apremiantes necesidades
histricas. La primera y ms urgente necesidad era la de sustituir la concepcin,
fundamentalmente esttica, de la sociedad por un punto de vista ms en
consonancia con la mayor complejidad que iban adquiriendo las relaciones
humanas. La segunda, pero no menos importante, fijar con precisin el autntico
fundamento del poder y definir su naturaleza de suerte que pudiera distinguirse el
Estado de las otras instituciones sociales con las que, como hemos visto, se haba
confundido durante algn tiempo. Esta evolucin puede achacarse a un motivo
generador central y nico, a un concepto que va abrindose camino gradualmente
y para designar el cual los tericos buscarn en vano un nombre durante largo
tiempo. Este nombre, que ser inventado slo despus del perodo que llamamos
Medievo, es el de soberana.
Se trataba ante todo de atender a las necesidades planteadas por una sociedad en
rpido desarrollo, como era la de los ltimos siglos de la Edad Media; y una
concepcin tan primitiva y arcaica como la de la absoluta inviolabilidad e
inderogabilidad de las normas tradicionales y consuetudinarias, de las buenas
viejas leyes, tena que aparecer como inadecuada para dar solucin a esas nuevas
necesidades. El pensamiento medieval no abandon, pura y simplemente, la
antigua idea de la supremaca de la ley, sino que la mantuvo en vigor, aunque
transformndola, por as decirlo, desde dentro. Durante mucho tiempo continuar
considerndose al gobernante como absolutamente ligado, en el ejercicio del
poder, por el respeto y cumplimiento de la ley, pero se muda sustancialmente, en
cambio, el concepto mismo de ley, que poco a poco se transforma de expresin de
costumbres y usos inmemoriales en expresin

115
de una consciente y deliberada produccin legislativa, susceptible de adaptarse a
situaciones nuevas para darles una reglamentacin adecuada. Esta transformacin
se vio favorecida ante todo por una nocin ms clara de la condicin de validez de
las normas consuetudinarias, las cuales, como hemos visto, se consideraban vlidas
en tanto en cuanto eran tcitamente aprobadas por los utenti, es decir, aceptadas
por la comunidad. Si la comunidad estableciera normas nuevas, el legislador no se
limitara a poner por escrito las que ya existan como tradiciones y costumbres,
sino que bastara asegurar para esas nuevas normas un requisito idntico, o por lo
menos afn, al propio de las antiguas, es decir, que fuesen convalidadas por la
aprobacin y sancin de toda la comunidad. Con palabras de una mxima famosa
que tiene, por cierto, una curiosa historia, la norma que afecta a todos, por
todos debe ser aceptada: quod omnes tangit ab mnibus approbetur.
Hallamos aqu el germen de dos instituciones que alcanzarn una gran importancia
en la teora del Estado moderno: la representacin y la divisin de poderes. En
cuanto a la primera, nace de la exigencia de encontrar un mecanismo constitucional
a cuyo travs pueda concretarse y manifestarse el consensus de la comunidad,
necesario para la validez de la ley. Algunos autores han querido ver en la ficcin
de la representacin, es decir, en la idea de que la voluntad de los individuos
asociados pueda ser expresada indirectamente mediante delegados designados para
ello, una de las manifestaciones ms importantes de la doctrina medieval de las
corporaciones, que la elabor y llev a su culminacin al determinar la funcin y
finalidad de las deliberaciones colegiales, as eclesisticas (Concilios) como
propiamente polticas. Es, en efecto, en la Edad Media donde aparecen los orgenes
de las instituciones que hoy llamamos representativas o parlamentarias: no se
engaaba Rousseau, su feroz adversario, cuando vea en ellas una supervivencia de
la poca feudal.1 Los precedentes de tales instituciones pueden rastrearse en casi
todos los pases europeos, pero es en Inglaterra donde mejor puede seguirse su
desarrollo ininterrumpido y, en cierto sentido, ejemplar. All encontramos la
mxima quod omnes tangit ab mnibus approbetur invocada solemnemente en la
convocatoria del clero al Parlamento en 1295, as como la afirmacin de que el
Parlamento representa a toda la comunidad del Reino; principios ambos que,
aunque expresados de otro modo, han permanecido como los pilares de la nocin
moderna de Estado constitucional.

1. Rousseau, Contrato social, III, cap. 15.

116
Ms compleja y bastante ms debatida es la cuestin de si en la
transformacin de la idea medieval de la supremaca de la ley puede encontrarse el
germen de la moderna doctrina de la divisin de poderes o, por lo menos, de la
distincin entre el legislativo y el ejecutivo. Tal distincin estaba ya implcita, en un
cierto sentido, en la concepcin que hemos examinado del poder como
circunscrito a la tutela y aplicacin del Derecho, y podra parecer lgicamente que
se acentuaba al colocar junto a aquel poder y por encima del mismo la potestad de
establecer leyes, a cuya disciplina deban someterse todos, incluso el mismo
gobernante. Sin embargo, la doctrina medieval se diferencia notablemente de la
moderna no slo por la falta de toda separacin neta y de toda contraposicin entre
ambos poderes, sino tambin porque en vano se buscara en aqulla una sola
afirmacin o reivindicacin de la absoluta necesidad y validez del rgido y abstracto
esquema constitucional que andando los siglos elaboraran Montesquieu y su
escuela. A este respecto nos parece definitivo el juicio de Mcllwain cuando dice
que no existe una doctrina medieval de la separacin de poderes; lo que s hay es
una doctrina medieval, y bien definida, de la limitacin de poderes.
Es indudable que la tesis medieval de la supremaca de la ley constituye uno de los
fundamentos principales de la moderna teora constitucional. Sin embargo, esta
nocin fue objeto de una interpretacin muy diferente a la anterior durante las
grandes luchas constitucionales del siglo XVII en Inglaterra. En efecto, la frmula
de Bracton Lex facit regem adquiere en sir Edward Coke un sentido completamente
nuevo. Slo despus de contestar a la pregunta quin da la ley? pueden
establecerse los lmites entre promulgar la ley y llevar a efecto su contenido, y
atribuir unas consecuencias prcticas serias a esa delimitacin. Como despus
veremos con ms detalle, la doctrina moderna de la separacin de poderes es
bastante ms que una teora constitucional sobre la estructura de los poderes en el
Estado: es una recomendacin acerca de los fines y modos de obrar del Estado-
poder, una teora poltica estrechamente vinculada a elementos ideolgicos que
habran sido totalmente incomprensibles para la mente medieval.
Precisamente al mismo tiempo que la nocin medieval de la supremaca de la ley
evoluciona para ajustarse a las necesidades de una actividad legislativa ms intensa,
puede advertirse un esfuerzo paralelo para determinar con mayor precisin la
naturaleza de tal actividad y la clase de poder que supone. Una vez ms, la nocin
de poder aparece ntimamente ligada a la nocin de Estado. Si la existencia del
Estado est condicionada por la existencia de un sistema

117
jurdico, la existencia de ste es, a su vez, indicio de la existencia del Estado. ste
fue el descubrimiento capital que seal a los juristas y tratadistas polticos
medievales el momento de emprender el anlisis, desde el punto de vista jurdico,
de las nuevas instituciones que haban ido eclipsando poco a poco y reemplazando
gradualmente a la vieja respublica christiana, con su tendencia hacia la unidad y el
gobierno universal. Un paso importante en esa direccin se dio cuando qued
delineado por la comunidad o, ms exactamente, por la aprobacin de parte de
ella el principio por el que se admitan leyes nuevas que se hacan necesarias para
integrar en ellas las buenas viejas leyes, e incluso para modificarlas o abrogarlas. Pero
el pensamiento poltico medieval no hubiera llegado nunca a determinar
rigurosamente el ltimo fundamento del poder y las caractersticas de su ejercicio
sin el auxilio de las nociones concretas que iba ofreciendo el renovado estudio del
Derecho romano, iniciado en la escuela de Bolonia poco despus del siglo XI y
extendido gradualmente por el resto de Europa.
Ya anteriormente nos hemos ocupado de esas nociones; aqu baste sealar que su
influencia fue tan decisiva que puede afirmarse sin exageracin alguna que de no
haber sido por ellas no habra existido la moderna teora del Estado moderno. Para
el filsofo de la Historia, tal influencia ofrece un argumento a esgrimir frente al
materialismo histrico e ilustra rotundamente el impacto de las ideas en los hechos
sociales y econmicos. Para los historiadores de la Teora Poltica, la aludida
influencia constituye una manzana de la discordia, pues siempre han estado
divididas las opiniones en torno a la interpretacin y todava ms en cuanto a la
valoracin del influjo del Derecho romano en la vida y el pensamiento
occidentales. Siempre hay autores dispuestos a hablar de una damnosa hereditas,
considerando al Derecho romano como la causa que ms contribuyera al desarrollo
del absolutismo en Occidente; pero siempre, tambin, hay otros dispuestos a
asignar races romanas a la doctrina de la soberana del pueblo, que constituye el
fundamento del moderno Estado democrtico. Dejando a un lado cuanto de
exageracin pueda haber en tales afirmaciones, es importante hacer notar que las
opiniones contradictorias aparecieron ya, marcando diferencias muy sealadas, en
la etapa ms primitiva, puesto que incluso los primeros comentaristas estuvieron
divididos respecto a la interpretacin de los textos romanos. En efecto, algunos
glosadores entendan que en el quod principi placuit... de Ulpiano se contena implcita
una completa y definitiva alienacin del poder, mientras que otros, al contrario,
consideraban que lo que all se expresaba

118
era una simple delegacin o concesin, de suerte que el poder continuaba
subsistiendo en el pueblo, es decir, en su titular originario.
Pero la aportacin ms caracterstica del Derecho romano a la teora poltica
medieval no debe centrarse, realmente, en la atribucin del poder a este o aquel
titular porque, a fin de cuentas, la nocin romana de populus como fuente originaria
del poder poda combinarse fcilmente con la concepcin, corriente en la Edad
Media, del consenso de la comunidad como elemento de validez de la ley. La
eleccin entre las dos alternativas asignar al pueblo o al prncipe la titularidad
del poder era, en el fondo, una eleccin de tipo poltico. Pero haba una tercera
posibilidad: atribuir la summa potestas a toda la comunidad, integrados el prncipe y
los sbditos en un cuerpo nico. La contribucin decisiva era la nueva concepcin
del Derecho como expresin de tal potestas, como un instrumento cambiante segn
criterios de utilidad contingente, como conjunto de reglas que son vlidas y eficaces
porque en su seno se inserta el imperio de una voluntad suprema que es legibus
soluta por razn de su supremaca.
Esta era la doctrina que, por citar de nuevo a Gierke, producira una autntica
revolucin en el mundo de las concepciones arcaicas, con el que el pensamiento
medieval haba luchado en vano hasta entonces. Al cargar el acento sobre la
consideracin del Derecho como factor de cohesin de la sociedad poltica se
proporcionaba un instrumento sin igual para el anlisis de la experiencia poltica; y
al centrar la atencin en el tema de la fuente del Derecho quedaba claramente
sealado el camino para determinar la existencia de un orden jurdico, de un
cuerpo poltico distinto de todo otro tipo de sociedad humana. En adelante se
tratar de encontrar esa voluntad que legalmente manda y no es mandada por
otra: a esta y a toda clase de perfrasis tenemos que acudir para evitar el empleo
de una palabra que todava no exista en el lxico poltico medieval. Pero podemos
ya afirmar y decir claramente que esta bsqueda de la summa potestas como elemento
distintivo y caracterstico de la sociedad poltica no era otra cosa que la bsqueda
del atributo fundamental del Estado que un da se llamar soberana. Una nocin
como sta deba acabar por destruir y disolver la idea de la respublica christiana: una
pluralidad de soberanas venan a sustituir no slo de hecho, sino tambin de
derecho, a los nicos y exclusivos titulares de la summa potestas, el Pontfice y el
Emperador, resultado inesperado y casi podra decirse contradictorio del retorno
de las ideas romanas. Es evidente

119
que, en la formacin del concepto de soberana, el Derecho romano tuvo una
intervencin decisiva.
Y no slo en eso. Con el Derecho romano volva una tesis acerca de las
caractersticas del poder poltico y de sus diferencias respecto de otras especies de
poder, que haba sido totalmente ignorada por el pensamiento medieval ms
antiguo. Como sabemos, en ste se daban una concepcin personalista del poder
y la confusin entre las esferas pblica y privada; pues bien: las definiciones del
Digesto, tan claras, contribuyeron ms que cualquier otro factor a distinguir ambas
esferas y a despojar al poder de todo carcter personal. La distincin de Ulpiano
entre Derecho pblico y privado condujo a los juristas medievales a una nocin
ms depurada no slo de la diferencia que existe entre lo que afecta a la utilidad
pblica y a la privada, sino a la que se da entre las situaciones (res) y los sujetos
(personae) a que se refieren las normas jurdicas.2 Las normas que atienden al status
rei publicae son las normas que definen el poder; y el poder, cualquiera que sea su
titular, es algo intrnsecamente diferente de toda otra relacin existente entre los
hombres. Los medios necesarios para su ejercicio son atributos de la funcin, no
de la persona que la ejerce: el fisco, por ejemplo afirman ya los glosadores
es patrimonio pblico, no patrimonio privado del Emperador. En una palabra, el
poder es una funcin que no se puede enajenar ni transferir porque es inherente a la
estructura misma de la comunidad, al status rei publicae. Este status rei publicae no es,
en verdad, todava el Estado; an es una condicin, un modo de ser de la
comunidad, no una entidad abstracta, personificada y distinta de aqulla.
Pero lo que importa no es tanto la ausencia en el pensamiento medieval de un
concepto claro de Estado cuanto la aparicin gradual de una idea que cada vez se
acerca ms a l, a saber, la idea de que entre las mltiples formas de sociedades
humanas hay una que est dotada de un especial poder: un poder que administra,
promulga leyes, juzga e impone tributos, no en virtud de la simple posesin de la
fuerza material o por las cualidades personales de un jefe, sino por razn de un
conjunto de normas que, precisamente porque se refieren al status rei publicae, son
de Derecho pblico y no de Derecho privado. El problema ya no ser slo
determinar el titular del poder, sino ms bien establecer exactamente la naturale-

2. F. Calasso, Ius publicum e ius privatum nel diritto comune classico, en Studi in memoria di F.
Ferrara, vol. I, Miln, 1943.

120
za del mismo con el fin de puntualizar qu sociedad lo posee como atributo propio
y exclusivo. La respublica christiana, organizacin a un tiempo poltica y religiosa de
todo el orbe cristiano, acabar por ser sustituida por un nuevo tipo de organizacin
ms restringida, pero tambin mejor definida y de ndole marcadamente laica: la
civitas y el regnum. Una vez ms el concepto de soberana ofrece el fundamento y
prepara el advenimiento del Estado moderno.

Indicaciones bibliogrficas

Adems de las obras citadas en el captulo anterior, A. F. POLLARD, The Evolution

of Parliament, 2.a ed., Londres, 1929; C. H. MCILWAIN, Constitutionalism Ancien and
Modern, Ithaca, Nueva York, 1940.
Otras obras ms recientes podran citarse, pero nos limitamos a mencionar dos
muy importantes y que ofrecen, ambas, una bibliografa detallada: E. H.
KANTOROWICZ, The King's Two Bodies, Princeton, 1957; y los estudios de G.
POST recogidos en el volumen, ya citado, Studies in Medieval Legal Thought
(Princeton, 1964), que lleva el sugestivo subttulo de Public Law and the State, 1100-
1322.

121
122
 CAPTULO QUINTO

EL NACIMIENTO DEL ESTADO MODERNO

Es posible sealar con precisin el momento en que nace el Estado moderno?

Semejante pregunta resulta, con slo formularla, tan presuntuosa y a la vez tan
comprometida que no es preciso ser un sabio para darse cuenta de las grandes
dificultades que entraa.1 Por otra parte, preguntar cundo y dnde surgi el
Estado moderno no tiene sentido si previamente no se ha definido lo que se
entiende por Estado moderno o, por lo menos, se ha llegado a concretar cul de
entre sus notas peculiares debe considerarse como determinante para constatar la
existencia del mismo: la unidad territorial, la homogeneidad tnica o nacional, el
monopolio de la fuerza o cualquier otro rasgo que, aislada o conjuntamente,
caracterizan la compleja experiencia de la moderna estatalidad.
El interrogante en cuestin slo adquiere un sentido ms preciso cuando se
contempla al Estado desde el punto de vista del Derecho. El Estado moderno es
un ordenamiento jurdico. El poder que ejerce no es mera fuerza, sino fuerza que
se pone en prctica segn un conjunto de normas de las que, precisamente,
deducimos que existe un Estado. As, aquella pregunta se transforma en esta otra:
cmo y de qu manera se ha formado la idea moderna de un poder supremo y
exclusivo regulado por el Derecho y al mismo tiempo creador de ste, y no
sometido a otros poderes, al menos del modo en que estn sometidos a l aquellos
sobre quienes se ejerce? Planteado de este modo, el problema del nacimiento del
Estado moderno no es otro que el del nacimiento y afirmacin del concepto de
soberana.

1. Entre los intentos recientes de dar respuesta a esa pregunta recordamos el de F. A. von der
Heydte, Die Geburtsstunde des souvernen Staates, Ratisbona, 1952.

123
Para apreciar en toda su extensin el influjo del concepto de soberana sobre la
teora jurdica y poltica, lo procedente es considerar por separado los dos
diferentes gneros de relaciones sobre los que su influencia es ms ostensible: en
primer trmino, las relaciones de poder dentro de una comunidad dada (en la esfera
interna, por as decirlo); en segundo lugar, las relaciones de poder entre diversas
comunidades en un plano internacional.2
Por lo que se refiere a la elaboracin interna del concepto de soberana, nos
encontramos con el hecho, por dems singular, de que tal concepto no se aplic
por primera vez ni se desarroll coherentemente en relacin con el Estado.
Efectivamente, la tendencia a aplicar el concepto de soberana y a extraer del
mismo sus lgicas y ms extremas consecuencias se manifest, antes que respecto
del Estado, en relacin con la Iglesia, su organizacin y estructura y la posicin de
su Cabeza como cabeza de todo el Cuerpo cristiano. Tal concepto se inserta,
acompandolo, en el desarrollo de la llamada doctrina teocrtica, es decir, l
doctrina que reivindica para el Pontfice romano la suprema autoridad en el
mundo, la plenitudo potestatis, expresin sta que, precisamente, parece ser la que
mejor se corresponde en las fuentes medievales con el concepto moderno de
soberana. De la atribucin al Pontfice de la plenitud del poder se sigue que aqul
es la fuente suprema del Derecho: Romanus Pontifex iura omnia in scrinio pectoris sui
censetur habere; principio que era tambin, y al mismo tiempo, un programa poltico,
puesto que conllevaba una completa reforma de la tradicional estructura de la
respublica christiana. La ms radical formulacin de la doctrina se encuentra en la
ambiciosa reivindicacin del seoro universal que hiciera Bonifacio VIII y en el
argumento sobre el que l y sus seguidores lo basaban. El argumento tena una
lgica propia, que era, precisamente, la lgica de la soberana: en una comunidad
slo puede haber un detentador del poder, slo un definitivo fundamento de
obediencia; haba que rechazar como absurda y anticuada la vieja idea del gobierno
dual del mundo, guiado por el Pontfice y el Emperador. Porque, como

2. Para cuanto sigue pueden verse estos dos trabajos, aunque sus conclusiones no siempre
coinciden con las aqu expuestas: W. Ullmann, Principies of Government and Politics in the Middle Ages,
Londres, 1961, y M. Wilks, The Problem of Sovereignty in the Later Middle Ages, Cambridge, 1953. En
cuanto a mis puntos de vista discrepantes con los de estos dos autores, vid. las respectivas
recensiones en la Rivista Storica Italiana, LXXV, fase. 2 (1963), y LXXVI, fase. 3 (1964).

124
deca Bonifacio VIII, con palabras que, sorprendentemente, son una anticipacin
de Hobbes y de Rousseau, un cuerpo bicfalo es un monstruo imposible.3
Pero la nocin de soberana no fue monopolio exclusivo de la doctrina eclesistica
durante la baja Edad Media, y puede apreciarse tambin su presencia en el terreno
secular, si bien con menos claridad y efectividad. La transformacin de las antiguas
estructuras sociales de acuerdo con el nuevo esquema de gobierno unificado se
realiz a travs de un proceso lento y gradual que, en la Europa continental, no se
termin totalmente hasta la Revolucin francesa. Y es significativo que este
proceso se entendi muy pronto en trminos tales que delatan la aparicin de lo
que hemos llamado la lgica de la soberana. Fue una lgica de esta clase la que
inspir, ya a los gobernantes individuales, ya a las asambleas, a reclamar todo el
poder, que los autores medievales a travs de la lectura de los textos del Derecho
romano llegaron a considerar como perteneciente a la majestad del Emperador
o del pueblo romanos. Ya en el siglo XIII afirmaba un autor Alanus Anglicus o
Alanus ab Insulis que quod dictum est de Imperatore, dictum habeatur de quolibet rege vel
principe qui nulli subest. Unusquisque enim tantum iuris habet in regno suo quantum Imperator
in Imperio. Aqu ya se ve claramente cmo se ha producido el trnsito del concepto
de soberana desde la esfera interna hasta la exterior, que caracteriza los ltimos
siglos del Medievo y que anuncia la disolucin de la unidad medieval.
Efectivamente, fue en el orden internacional donde ms rotundamente se
manifest la fuerza del concepto de soberana y donde se extrajeron sus
consecuencias lgicas, que fueron admirablemente utilizadas para explicar y
justificar lo que ya se estaba produciendo simultneamente en los diferentes
territorios europeos: el fraccionamiento de la respublica christiana en Estados
diferentes, individuales e independientes. La soberana en el orden internacional
lleg a ser as la condicin necesaria para la soberana en la esfera interna: para ser
verdaderamente soberano, el poder que dentro del Estado es la fuente suprema de
la ley no debe, a su vez, depender de ningn poder superior. Es en este perodo
cuando aparecen y se difunden ampliamente las frmulas civitas superiorem non
recognoscens est sibi princeps y rex in regno suo est imperator, que

3. Bula Unam Sanctam, 1302. En cuanto al uso que Rousseau hace del mismo argumento, vid. ms
adelante.

125
expresan y resumen las nuevas reivindicaciones del Estado particular, ya fuera el
Estado-ciudad, regido an por lo menos, en parte democrticamente, ya el
Estado territorial, gobernado por nuevas y ambiciosas monarquas.
El origen de estas frmulas ha sido objeto, recientemente, de numerosas
investigaciones y controversias. A la expresin rex in regno suo est imperator suele
asignrsele un origen francs, atribuyndose a Francia el dudoso honor de haber
sido la primera nacin que se independizara tanto de iure como de facto del
Imperio. Pero algunos autores han manifestado sus dudas acerca de la exclusiva
responsabilidad que, respecto de aquella trascendental ruptura, pueda caber al que
ya en la Edad Media sola llamarse el orgullo nacional francs (superbia gallicana),
haciendo notar cmo frmulas similares aparecieron simultneamente no slo en
Francia, sino tambin en otras partes de Europa. Otros autores, por su parte,
resaltan el hecho de que las primeras y ms firmes expresiones de la teora de la
independencia, de iure y de facto, de los reinos proceden de los canonistas y telogos.
Ha habido, en fin, quienes han ido ms lejos y han considerado la invencin de las
frmulas rex imperator y civitas sibi princeps como un intento deliberado de la Iglesia
para socavar la unidad del Imperio: la moderna idea del Estado, como dice uno
de esos autores, podra considerarse, por tanto, como una invencin clerical (y
bien malhadada, por cierto!). De cualquier modo, una cosa es cierta: que ya sea de
origen laico o clerical, ya haya nacido en Francia o en Inglaterra, en Italia o en
Espaa, la idea de la soberana lleg a alcanzar a fines de la Edad Media una
difusin y una aceptacin casi generales en cuanto que mediante ella se afirma la
independencia del Estado particular y la existencia dentro de l de un poder nico
y supremo, arbitro de toda la vida jurdica y social. Faltaba an, sin embargo, un
trmino que expresase a la vez tal independencia y tal poder supremo; el mrito de
haberlo acuado y de haber sealado a la soberana como atributo esencial del
Estado desde el punto de vista jurdico pertenece a un escritor francs de la
segunda mitad del siglo XVI, que fue a la vez jurista y poltico: Jean Bodin.
Rpublique est un droit gouvernement de plusiers mesnages, et de ce qui leur est commun, avec
puissance souveraine. En esta definicin, con la que se abre la gran obra de Bodino
los Six livres de la Rpublique, el concepto de soberana aparece por primera vez
como atributo distintivo y caracterstico del Estado. Bodino se jacta de ser el
descubridor de tal concepto y est en lo cierto; para apreciar su novedad, aun antes
de examinar su contenido, basta es-

126
pigar algunos temas que Bodino afronta y resuelve, mediante el empleo del nuevo
concepto, con una originalidad que le destaca netamente por encima de los tericos
precedentes. En primer trmino, la definicin del Estado: el elemento que
distingue al Estado de toda otra forma de sociedad humana es la soberana. Lo cual
quiere decir que una familia (mesnage), por grande que sea, nunca llegar a ser un
Estado, mientras que un Estado, aunque sea exiguo, es tal en tanto en cuanto sea
soberano (un petit roi est autant souverain que le plus grana, monarque de la terre). En
segundo lugar, la definicin de ciudadano. Lo que aqu cuenta es la relacin
impersonal de sujecin; cualesquiera que sean las diferencias de posicin social, la
soberana exige una igualdad formal. Por poderoso que sea un individuo, en cuanto
ciudadano dpouille le titre de matre, de chef, de seigneur, para someterse a una comn
sujecin. Por ltimo, la distincin entre Estado y gobierno. Tambin sta,
segn Bodino, est une reigle de plice qui na point est touche de personne. La forma del
Estado viene determinada por la sede donde radica la soberana y la de gobierno
por el modo como se ejerce el poder. Se trata de una distincin exquisitamente
jurdica cuya importancia se revelar slo gradualmente en la posterior teora del
Estado.
Examinemos ahora los varios aspectos del concepto de soberana, de la que
Bodino nos ofrece una definicin extraordinariamente breve y concisa: la
souverainet est la puissance absolue et perptuelle d'une Rpublique; en la traduccin latina
que l mismo hizo de su obra, la definicin reza as: Maiestas est summa in cives ac
subditos legibusque soluta potestas.

a) Anotemos en primer lugar lo que una vez ms llamaremos la lgica interna de

la soberana, que puede concretarse en las dos notas que Bodino menciona en la
definicin francesa del concepto: el carcter perpetuo y el absoluto. La soberana
es perpetua en el sentido de que la misma es atributo intrnseco del poder en cuanto
fundamento del Estado. El poder es aqu entendido en toda su integridad; puede
ser transmitido, pero no concedido, porque una concesin a trmino implicara
que el verdadero soberano es el concedente, no el concesionario. La soberana es
absoluta no slo en el sentido etimolgico de superioridad sobre la ley positiva (la
ley no es, para Bodino, ms que el mandato del soberano), sino tambin en el
sentido ya indicado de su indivisibilidad y unidad, por lo que no tolera restricciones
ni condicionamientos; como ya haban afirmado los tericos medievales, amat enim
unitatem summa potestas. A estos dos atributos de la perpetuidad y del carcter
absoluto po-

127
demos aadir un tercero, consistente en la originariedad; el poder soberano es, para
Bodino, aquel que no deriva de otro, correspondindose, por tanto, con la plena
independencia en la esfera internacional: Il n'y a que celuy absoluement souverain qui ne
tient rien d'autruy.
b) Por lo que se refiere a la naturaleza de la soberana, observemos que sta consiste
esencialmente, para Bodino, en la que hoy llamamos funcin legislativa: hoc igitur
primum sit ac praecipuum caput maiestatis, legem universis ac singulis civbus dar posse. Sous
cette mesme puissance de donner et casser la loy, sont compris tous les autres droits et marques de
souverainet: de sorte qu'd parler proprement on peut dir qu'il n'y a que cette seule marque de
souverainet, attendu que tous les autres droits son compris en celuil. Como se ha puesto de
relieve, la doctrina de Bodino se separa claramente en este punto de la de otros
autores de su tiempo, para los que el atributo principal de la soberana no es la
funcin legislativa, sino la judicial. La influencia de Bodino sobre la posterior teora
del Estado ha sido decisiva, representando en cierto sentido un giro en el
pensamiento jurdico y poltico europeo, cuyas consecuencias podremos juzgar
mejor ms adelante.
c) Finalmente, el rea en que se manifiesta la soberana es la del Derecho positivo,
porque ste es para Bodino el mandato del soberano, el cual es como el canal a
travs del cual discurre el Derecho en el que se manifiesta la soberana. De suerte
que, desde el punto de vista de la legislacin positiva, el soberano es tcnicamente
legibus solutus, si bien esto no quiere decir que su poder sea arbitrario ni
desordenado, pues esto implicara una contradictio in terminis. En efecto, el soberano,
para Bodino, est ligado por ciertas limitaciones: se halla sujeto a la ley divina y a
la natural, debe respetar la propiedad y las convenciones y no puede, en fin, alterar
ni derogar las leges imperii, es decir, aquellas normas constitucionales bsicas, como
la ley slica, que establece la lnea de sucesin y determina, por consiguiente, las
condiciones de legitimidad de la propia soberana.

Bastan estos breves trazos para mostrar que el concepto de soberana es, en
Bodino, un concepto jurdico y no una teora poltica. Para el autor francs, el
titular de la soberana es el monarca; mas ello no es obstculo para que, sobre la
base de ciertos criterios que l mismo seala, pueda aqulla encontrarse tambin
en otras

128
formas polticas en las que el titular de la soberana sea toda la comunidad o un
nmero determinado de personas. Dicho de otro modo: el concepto de soberana
es un modelo, un esquema de interpretacin de una realidad que, histricamente,
es la realidad del principado nuevo, que Maquiavelo haba contemplado en
trminos de fuerza y que Bodino examina, por el contrario, a la luz del Derecho.
La palabra soberana vena as a dar nombre a lo que ya haban entrevisto los tericos
de la baja Edad Media: la aparicin de un nuevo tipo de poder junto a un nuevo
tipo de organizacin poltica, es decir, la afirmacin del Estado como ordenamiento
jurdico supremo y exclusivo.
As se explica la fortuna que tuvo el neologismo, que entr con Bodino a formar
parte del vocabulario jurdico y poltico, como Maquiavelo haba aportado al
mismo la palabra Estado. Pero el xito del nuevo vocablo no se produjo
demasiado rpidamente: la palabra soberana, nacida en la lengua francesa, aunque
de procedencia directamente latina, penetr escasamente en las otras lenguas
europeas. Es dudoso que el equivalente latino del trmino se conservase durante
mucho tiempo, pese a que el latn continu siendo durante ms de un siglo el
idioma oficial de los tratadistas. Como hemos visto, Bodino utiliz, como
correlativa, la palabra maiestas en la traduccin que l mismo hizo de su obra
algunos aos despus de su publicacin en francs; pero en el texto latino aparece
tambin la expresin summa potestas con el significado de souverainet. Grocio emplea
indistintamente las expresiones summa potestas y summum imperium, en De iure belli ac
pacis (1625), para referirse a la soberana. Hobbes, en De Cive (1642), utiliza como
equivalentes, incluso en el mismo contexto, summa potestas sive summum imperium sive
dominium, mientras que en el Leviathan (1651) condensa esas varias locuciones en
una sola: sovereignty. Pufendorf segn ha observado Derath parece preferir
imperium a potestas. Ser Barbeyrac quien, en sus traducciones de Grocio y de
Pufendorf, popularizar las palabras souverainet y autorit souveraine, que acabarn
despus por suplantar definitivamente en francs al trmino empire, todava
utilizado por Bossuet en el siglo XVII. Locke se sirve preferentemente de la
expresin supreme power, evitando, acaso en implcita polmica con Hobbes, la
palabra sovereignty. Slo con Rousseau alcanza la nocin de soberana la meta final:
al identificar el souverain con la totalidad del corps politique (Contrat Social, I, 7),
Rousseau hace confluir la nocin (jurdica) de la soberana con la doctrina (poltica)
de la soberana popular. Aun hoy da subsisten las vacilaciones, y el concepto de
soberana no es

129
siempre entendido en su especfico significado jurdico,4 siendo significativo al
respecto el que muchos juristas prefieran utilizar la expresin potestad de imperio en
lugar de la palabra soberana.
La verdad es que, por ms que la teora de la soberana pueda aparecer clara y
coherente en Bodino, Les Six livres de la Rpublique son una introduccin a la
moderna teora del Estado ms que una acabada sistematizacin de la misma.
Todos los problemas que van a plantearse los autores posteriores se apuntan, pero
no se resuelven en la obra de aqul; y al intentar buscar una solucin a los mismos,
el pensamiento jurdico y poltico estar ya enriquecido con una infinita
complejidad de motivos y de preocupaciones ignorados en el tiempo en que
escriba Bodino. Pero, entre tanto, el Estado moderno haba quedado fundado de
modo definitivo. Aureolado por el Derecho, el gigante recin nacido caminaba
seguro al encuentro de su destino. A menos de un siglo de distancia de Bodino,
ser un filsofo y no un jurista quien extienda la definitiva acta de nacimiento del
Leviatn: el mito de Hobbes es el mito del Estado moderno. A l habr que acudir
siempre para conocer la verdadera naturaleza del coloso creado por el hombre,
para entender su secreto y para medir sus oscuras venganzas.

Indicaciones bibliogrficas

BODIN, Les Six livres de la Rpublique, I, 1-2, 6, 8-10; II, 1-2.

Una exposicin clara y equilibrada del pensamiento poltico de Bodino puede verse
en la Introduccin de M. ISNARDI PRENTE a la traduccin italiana de su obra
(I sei libri dello Stato), Turn, 1964; en tal Introduccin se contiene, adems, una
bibliografa puesta al da y exhaustiva.
La bibliografa inglesa ms reciente e importante sobre el desarrollo de la nocin
de soberana durante los ltimos siglos de la Edad Media est integrada por las
obras siguientes: B. TIERNEY, Foundations of the Conciliar Theory, Cambridge, 1955;
W. ULLMANN, Principies of Government and Politics in the Middle Ages, Londres, 1961;
M. WILKS, The problem of Sovereignty in the Later Middle Ages, Cambridge, 1963; G.
POST, Studies in Medieval Legal Thought, Prin-

4. Un ejemplo de tales vacilaciones puede encontrarse en el trabajo de W. J. Rees, The Theory of

Sovereignty Restated, en el vol. Philosophy, Politics and Society, ed. por R Laslett, Oxford, 1956.

130
ceton, 1964. Merecen especial mencin acerca del tema: J. N. FIGGis, From Gerson
to Grotius, Cambridge, 1907, y C. N. S. WOOLF, Bartolus of Sassoferrato, Cambridge,
1913.
Entre otros muchos libros, me siento especialmente deudor, en cuanto a los
problemas tratados en este captulo, respecto de los siguientes: F. ERCOLE, Da
Bartolo all'Althusio, Florencia, 1932; F. CALASSO, I Glossatori e la teora della sovranit,
Miln, 1945 (3.A ed., 1957); S. MOCHIONORY, Fonti canonistiche dell'idea moderna
dello Stato (imperium spirituale-iurisdictio divisa-sovranit), Miln, 1951; G. DE
LAGARDE, La naissance de l'esprit laique au dclin du Moyen Age, vol. I (3.A ed.),
Lovaina, 1956, vol. II (2.A ed.), Lovaina, 1958; P. MESNARD, L'essor de la
philosophie politique au XVI sicle, Pars, 1936; F. A. VON DER HEYDTE, Die
Geburtsstunde des souverdnen Staates, Ratisbona, 1952.

131
132
 CAPTULO SEXTO

LAS VENGANZAS DEL LEVIATN

Hobbes que, adems de jurista, y mucho ms que jurista, es un gran filsofo

ve en el problema del Estado una cuestin de autoridad antes que una cuestin de
poder. No pretende dar una descripcin de la realidad, sino proporcionar un
fundamento racional a la existencia del Estado. l saba perfectamente que las
relaciones entre mandato y obediencia pueden asentarse sobre la pura fuerza, y que
las pautas de regularidad del comportamiento humano y de las relaciones entre los
hombres no dependen necesariamente de la consideracin de sus fines o de
postulados racionales; pero tales consideraciones no eran para l ms que una
simple introduccin al autntico tratamiento de lo poltico, cuyo ltimo secreto
crey que slo podra desvelarse a travs del concepto de obligacin poltica que
l construyera. Este intento de explicacin es totalmente distinto de la explicacin
que busca el jurista o el realista poltico al encararse con el problema del Estado.
La construccin propuesta por Hobbes se presenta como un todo riguroso y
coherente en el que, con una lgica impecable, se extraen las consecuencias ms
extremas a partir de unas pocas aunque fundamentales premisas acerca de la
naturaleza del hombre y de su capacidad para conocer y para obrar. Su teora del
Estado, tanto por el objeto como por el mtodo, es una teora filosfica y no una
teora jurdica o poltica; aunque todava no ha llegado el momento de examinarla,
pues atacar o defender a Hobbes implica atacar o defender la validez de su teora
de la obligacin poltica y el valor de la legitimacin de la autoridad, que l crey
haber demostrado de manera inatacable y definitiva.
Mas la grandeza del Hobbes filsofo poltico ha impedido durante mucho tiempo
contemplar otro aspecto suyo igualmente relevante. Hobbes no es slo el filsofo
de la autoridad, sino tambin un terico extraordinariamente agudo del poder (del
poder en el

133
sentido en que empleo aqu la palabra, es decir, como fuerza institucionalizada o
fuerza regulada por la ley): no se propuso solamente justificar el Estado, sino
tambin examinar su naturaleza, constituyendo su doctrina sobre la soberana una
piedra miliar en la moderna teora del Estado. Puede decirse que hasta tiempos
muy recientes no han llegado los estudiosos a captar plenamente el especial valor
de aquel aspecto de la doctrina hobbesiana: aplacadas las antiguas polmicas y
remitidas a otro lugar las discusiones acerca de la inmoralidad y del atesmo del
filsofo de Malmesbury, la doctrina poltica de Hobbes se ha contemplado bajo
una luz muy distinta y ha podido ser saludada como lo que realmente es, como la
primera teora moderna del Estado moderno.1 El hecho mismo de que tal teora
fuese elaborada, por as decirlo, in vitro, es decir, sin referencia alguna a esta o
aquella particular experiencia concreta, da a la misma un significado que se podra
llamar ejemplar. El propio Hobbes pudo decir en una ocasin, con aquel
extraordinario lenguaje que empleaba, a veces irnico y a veces tajante: Yo no
hablo de los hombres, sino, en abstracto, de la sede del poder; como aquellas
sencillas e imparciales criaturas del Capitolio romano que con su estrpito
defendieron a los que estaban dentro, no porque fueran precisamente aquellos
hombres, sino porque estaban all. Como terico del poder, Hobbes no defiende
una causa, sino que, simplemente, analiza una situacin, haciendo inventario de lo
que su tiempo le ofreca: y acometer tal anlisis significa, por s solo, colocarse en
el centro de toda la problemtica moderna del poder. Si sealamos sus lmites y
defectos, ello no implica una condena de Hobbes, sino un intento de descubrir
lo que pudo estorbar su penetrante visin.
Para Hobbes, la soberana no es, simplemente, un atributo del Estado, una funcin
que se ejerce dentro de l y en su nombre: es el alma misma del Estado, de aquel
Estado que l simbolizaba en el Leviatn, el monstruo invulnerable e indomable
del que se dice en la Biblia y Hobbes transcribe esta frase en la primera pgina
de su principal obra poltica que non est potestas super terram quae comparetur ei (Job,
XLI, 24-25). Pero este alma es un alma artificial, de igual modo que el Estado es
tambin una persona artificial. Cualquiera que sea el mrito de Hobbes por haber
perfeccio-

1. N. Bobbio, Introduccin a las Opere polinche di Thomas Hobbes, vol. I, 2.a ed., Turn, 1959, pg.
9.

134
nado la nocin de personalidad del Estado,2 asesta un golpe mortal a la tradicional
analoga entre el Estado y un organismo: Casi todos los escritores dice que
suelen comparar al Estado y sus ciudadanos con el hombre y sus miembros,
afirman que el soberano es al Estado lo que la cabeza al cuerpo humano. Por el
contrario, resulta claro de cuanto se ha dicho anteriormente que quien est
investido del poder soberano, sea un individuo o una asamblea, tiene en el Estado,
considerado como un cuerpo, no la funcin de la cabeza; sino la del alma. Pues, en
efecto, as como el hombre posee a travs del alma una voluntad, es decir, puede
querer o no querer, as tambin el Estado manifiesta su voluntad, puede querer o
no querer, a travs del soberano. Siendo el Estado una creacin del hombre y no
un producto natural, existir en tanto en cuanto exista un acuerdo acerca de la
ereccin de un poder supremo, de un poder que representa o personifica a los
particulares asociados, de una voluntad que reduce a la unidad sus voluntades
singulares. Los pactos y convenciones dice Hobbes, mediante los cuales las
partes del cuerpo poltico primero se crean y despus permanecen conjuntadas y
unidas, se asemejan al fiat, al hagamos al hombre pronunciando por Dios en el
momento de la creacin. Por consiguiente, la soberana, al igual que el Estado, es
un producto artificial, resultado de la autorizacin y de la renuncia al derecho
a gobernarse por s mismo que constituyen el contenido del pacto social. La
soberana est estrechamente ligada con la fuerza, pero no se confunde con ella:
como en el caso del alma y el cuerpo, su separacin del Estado produce la
muerte de ste, y no una simple aminoracin de su existencia fsica: Puesto que
el soberano es el alma pblica que da vida y movimiento al Estado, cuando
desaparece dejan de ser gobernados por l los miembros, como ocurre con el
cadver de un hombre respecto del alma que se separa de l, a pesar de ser
inmortal.
Parece lcito, pues, concluir que el Estado no es para Hobbes un puro fenmeno
de fuerza, y que el poder cuya expresin suprema es la soberana es fuerza, s,
pero fuerza de algn modo cualificada o normalizada. La verdad es que, para
Hobbes, el nacimiento del Estado coincide con la aparicin del Derecho. En efec-

2. Tal mrito es atribuido a Hobbes por Gierke, G. Althusius e lo sviluppo storico delle teorie politiche
giusnaturalistiche, Turn, 1943, pg. 148; para una ulterior discusin del problema, vid. el trabajo
citado de Derath, J. J. Rousseau et la science politique de son temps, Apndice III y IV.

135
to, el trnsito del estado de naturaleza al estado civil no es otra cosa que el paso
del reinado de la fuerza, donde no hay seguridad, al imperio de la ley, donde las
relaciones humanas estn reguladas por normas ciertas y predecibles. Pero el
reinado de la ley es precario sin la fuerza: Los pactos, sin la espada, son meras
palabras. Por eso, adems de un ordenamiento jurdico, el Estado es un sistema
de fuerza, aunndose en l todo el poder y toda la fuerza de los asociados. El
Leviatn, este dios mortal al que debemos, despus de al Dios inmortal, nuestra
paz y nuestra proteccin, debe ser dotado de tanto poder y tanta fuerza... que
pueda disciplinar, con el terror que inspire, la voluntad de los particulares para
conseguir la paz interna y la defensa comn contra los enemigos exteriores. El
paraso est a la sombra de las espadas, pero poder y fuerza no son sinnimos, y la
espada por s sola sera un arma inadecuada. En realidad hay una gran diferencia
entre la comunidad bien ordenada que el terror de la ley asegura a los hombres y
el verdadero reino del terror del que los hombres salieron y en el que volveran a
sumergirse de nuevo si el poder de la ley no fuera impuesto por la fuerza del
soberano; entre la ordenada convivencia que el Derecho asegura a los hombres en
el mbito del Estado y el status naturalis en que viven los Estados en sus relaciones
recprocas, condicin tan miserable como la que padeceramos los hombres si
faltase el poder soberano. Porque para Hobbes el estado de naturaleza no es una
situacin imaginaria, sino una amenaza siempre presente que se esconde bajo la
brillante superficie de la vida civilizada: se encuentra en el estado de guerra en el
que estn unos Estados respecto de otros, una situacin que, incluso cuando no
desemboca en verdadera contienda, es, sin embargo, una situacin de guerra fra
en la que los contendientes mantienen sus armas levantadas y los ojos fijos uno
en el otro, en actitud de gladiadores.
De esta suerte, el Estado soberano de Hobbes podra muy bien ser descrito,
parafraseando palabras de Dante, como el jinete de la voluntad humana;3 y el
Derecho mismo, en cuanto mandato del soberano, no es otra cosa que expresin
de una voluntad. El voluntarismo de Hobbes parece no conocer lmites. Con
frecuencia se ha dicho que en l viene a refundirse toda la herencia del
nominalismo, de aquella tradicin del pensamiento que negaba que tuvie-

3. Cavalcatore de la untara volonta (Convivio, IV, ix, 10); la frase alude al Emperador como fuente
del Derecho, conforme con la doctrina romana.

136
ran algn significado, salvo como meros trminos de referencia, las nociones de
verdadero y falso, de justo e injusto. Donde no hay un poder comn no existen
la ley ni la injusticia. Y si, por otra parte, la ley no deriva su condicin de tal de un
contenido intrnseco, sino simplemente de la voluntad del soberano, es obvio que
no hay modo alguno de condicionar su valor a travs de normas objetivas, ya sean
las de la justicia, ya las del Derecho natural, ya incluso las de la moralidad positiva.
Esto no excluye, desde luego, la posibilidad de valorar las leyes como buenas o
malas; lo nico que implica es que nuestra aprobacin o desaprobacin no tienen
nada que ver con la validez de la ley, que es un criterio puramente formal. De
manera que Hobbes, que es el ltimo nominalista, puede a la vez ser calificado con
igual propiedad como el primer positivista jurdico.
Despus de cuanto se ha dicho, es muy importante mencionar tambin algunos
puntos conexos con lo anterior, que a menudo son descuidados. Del mismo modo
que el Estado no es para Hobbes pura fuerza, as tampoco la soberana es mera
voluntad arbitraria. Muy al contrario. Por lo pronto, la ley no puede ser creada por
cualquier voluntad, sino slo por aquella que haya sido autorizada para hacerlo,
esto es, la voluntad del soberano representativo actuando como persona civitatis.
Y si bien esta voluntad, en tanto en cuanto es soberana, es legibus soluta, no puede
actuar contradiciendo el motivo por el que le fue confiado el poder soberano,
singularmente procurar la seguridad del pueblo. Esto puede parecer introducir un
juicio de valor en lo que hasta ahora aparentaba ser un enfoque puramente formal
y descriptivo, pero muy bien puede ser tambin explicado en trminos de una mera
no contradiccin: porque si la caracterstica del estado civil, en contraste con el
estado natural, es la seguridad de la ley y la previsin que ello comporta, es
evidente que no puede haber ni estado civil, ni soberano, ni Estado cuando esa
seguridad y esa previsin faltan.
Acaso pudiera intentarse expresar estas observaciones en un lenguaje ms
moderno. La nocin hobbesiana de la soberana es infinitamente ms compleja y
sutil de lo que ordinariamente se cree y, desde luego, mucho ms compleja que la
de Austin; no est basada en hechos, sino en principios: lo que hace al soberano
no es la obediencia habitual, sino la autorizacin. Concebir, como hace
Hobbes, que el Estado y el Derecho han surgido al mismo tiempo, significa afirmar
que el poder soberano est sujeto a limitaciones legales, por ms que stas
consistan ms en imposibilidades de obrar que en deberes. Es decir, que el
soberano est cualificado para le-

137
gislar con arreglo a ciertas normas existentes, aunque tales normas estn dentro del
sistema y le confieran un poder ilimitado. Hobbes sanciona la posicin del Estado
moderno como soberano qua independiente: independencia que no implica
simplemente una cuestin de mera fuerza, sino que quiere expresar la inexistencia
de un sistema normativo superior que confiera el poder al soberano nacional. En
resumen, la teora hobbesiana de la soberana es una descripcin del Estado en
trminos de poder, no de fuerza; constituye un intento de mostrar cmo el Estado
puede ser entendido tan slo como un sistema legalizado.
Desde este punto de vista y dentro de la perspectiva histrica en la que hasta
ahora hemos conducido nuestro estudio la conclusin slo puede ser la de que
la teora de la soberana de Hobbes no tiene nada de extravagante o inslito. Los
ltimos grilletes con los que Bodino intent sujetar al Leviatn se han abierto: la
ley natural y la ley de Dios no son leyes propiamente dichas hasta que son
interpretadas y sancionadas por el soberano; no hay ms ley fundamental del
Estado que la que impone a los sbditos el deber de obediencia. Las notas de la
soberana unidad, indivisibilidad, carcter absoluto son, sin embargo, en
Hobbes las mismas que en Bodino. Uno y otro postulan, en una poca de amarga
guerra civil, una solucin estable y duradera al problema de la lealtad dividida. Una
solucin que no puede encontrarse sino fijando el locus del poder, aclarando de
quin proceden las leyes, a quines pueden vlidamente dirigirse y con qu
propsitos y dentro de qu lmites. Al acentuar la necesidad de un gobierno fuerte,
definido y centralizado, puede parecer que Hobbes se limita a seguir las huellas de
Maquiavelo, pero su punto de vista es totalmente distinto del que tuviera el
florentino. Porque, para l, el Estado moderno no descansa en el monopolio de la
fuerza, sino en el de la ley. Al hacer de la soberana el atributo fundamental del
Estado estaba preparando el camino para la nocin de Estado que es an, nos
guste o no, la que manejamos: la del Estado que combina la unidad de poder en el
mbito interno con la independencia en el exterior, esto es, el concepto de Estado
nacional bajo cuyo signo se ha movido el mundo durante los ltimos tres siglos.
Cmo se explica entonces el escndalo promovido por la doctrina de Hobbes,
objeto de execracin unnime para sus contemporneos, combatida en su propio
pas, y con igual denuedo, tanto por los conservadores como por los
revolucionarios? No vamos a referirnos al escndalo desatado por las premisas
filosficas o religiosas de esa doctrina: su nominalismo, su carcter rigurosamente

138
agnstico, su reto deliberado a todos los tabes de su tiempo. Es verdad que tales
premisas son indispensables para un correcto entendimiento de la doctrina
hobbesiana, y nosotros mismos hemos subrayado hasta qu punto tal doctrina
alter profundamente las posiciones tradicionales acerca de las relaciones entre la
justicia y el Estado, pero aqu nos interesa nicamente el anlisis que Hobbes hace
del poder. Concretamente, la pregunta que nos hacemos es sta: en qu sentido
puede afirmarse que tal anlisis haya sido innovador y qu es lo que del mismo ha
sobrevivido para entrar a formar parte definitivamente de la teora del Estado? A
este interrogante slo puede contestarse que lo que ha sobrevivido ha sido la parte
que corresponda al anlisis correcto de una realidad fctica, puesto que el Estado
moderno se ha asegurado el monopolio del Derecho y de la fuerza que Hobbes
trataba bajo el nombre de soberana. En este sentido, las verdades ofensivas de
Hobbes aparecen hoy como tesis incontestables, al menos mientras una nueva
realidad que acaso est ya en proceso de elaboracin no se presente con un
aspecto ms preciso y ms definido. A nadie se le ocurrira hoy dudar de que las
leyes del Estado, sean buenas o malas, son leyes vlidas; nadie sostendra que
el ejercicio de la fuerza no pertenece exclusivamente al poder estatal; nadie
discutira que la soberana, la potestad de imperio, constituye la esencia misma
el alma, como dira Hobbes del Estado moderno.
Lo que ocurre es que, precisamente cuando la mirada de Hobbes parece penetrar
el porvenir y desvelar todos los secretos de la moderna nocin de Estado, se
enturbia y se oscurece por el excesivo carcter lgico de su argumentacin, por la
que casi me atrevera a llamar pasin de llevar el razonamiento hasta sus ltimas
consecuencias; por eso no puede sorprender que la leccin de los hechos no se
adapte enteramente al modelo demasiado abstracto, demasiado riguroso, que
construy para interpretarla. A nuestro juicio, la moderna teora del Estado se
separa de los esquemas hobbesianos especialmente en tres puntos.
En primer lugar, en la estructura del poder. Hobbes, como Bodino, subraya la
unidad de la soberana, unidad que implica la indivisibilidad del poder. Excepto en
tiempos de rebelda y de guerra civil, el soberano ya sea un hombre o una
asamblea de hombres es siempre uno solo. Los derechos de soberana no
pueden escindirse sino a riesgo de comprometer la existencia del Estado, como
ocurri en Inglaterra durante the horrible calamities que llevaron a una gran nacin al
borde de la ruina. Pero, a diferencia de Bodino, Hobbes no distingue entre la sede
del poder y su ejerci-

139
cio, cerrando as el camino abierto por aqul no slo para una fructfera distincin
entre forma de Estado y forma de gobierno y, por tanto, la posibilidad de
combinar la unidad de la soberana con la pluralidad de modos como esta soberana
puede ejercerse sobre los sbditos, sino tambin para la teora de la divisin de
poderes en el sentido constitucional moderno, de acuerdo con la doctrina que,
como veremos, iba a madurar en un perodo en que la nocin de soberana estaba
generalmente aceptada y prcticamente sin oponentes.
El segundo punto de separacin se refiere al modo de concebir el ordenamiento
jurdico. La doctrina hobbesiana de que el Derecho aparece simultneamente con
el Estado y de que no existe el Derecho cuando no existe un poder comn es
decir, la doctrina de que slo hay un tipo de Derecho: el mandato del soberano
contrastaba notablemente, ya en tiempos de Hobbes, con la teora del Derecho
internacional a la que juristas de la talla de Grocio estaban dando su forma
definitiva. Para Grocio, el Derecho no se daba slo a nivel del Estado, sino que se
extenda tambin a las relaciones internacionales. Los Estados son, sin duda,
soberanos en el sentido de que crean la ley dentro de sus fronteras; pero si el
Derecho es, esencialmente, una normacin reguladora, una manera de usar y
controlar la fuerza, no es contradictorio afirmar que los Estados, en sus relaciones
recprocas, puedan someterse aunque voluntariamente a una ley que
ordinariamente respetan y que, despus de todo, confirma e incluso, por as decirlo,
legaliza ms su soberana. Al considerar la ley exclusivamente como mandato del
soberano, Hobbes no solamente se cerr a s mismo la posibilidad de entender la
naturaleza del Derecho internacional, sino que empobreci el concepto mismo de
Derecho y simplific excesivamente la nocin de ordenamiento jurdico,
reduciendo todo ordenamiento a un ordenamiento estatal. Un eco de su postura
llega todava hasta nosotros en la dificultad que encontramos para separar los
conceptos de Derecho y Estado al tratar de construir un modelo que pueda
aplicarse no slo al Derecho internacional, sino tambin a otros tipos de
experiencias jurdicas. No obstante, algunas recientes teoras de las que ms
adelante trataremos indican claramente que nos estamos distanciando cada vez ms
de las enseanzas del Leviathan. La doctrina moderna de la pluralidad de los
ordenamientos jurdicos ofrece, caso de ser aceptada, una visin mucho ms rica,
ms compleja y articulada, tanto del fenmeno jurdico como del estatal.
Por ltimo y ste es el aspecto quiz ms innovador y radical, pero al mismo
tiempo el ms speramente polmico, de la ense-

140
anza de Hobbes, la concepcin hobbesiana de la unicidad del Estado habra de
encontrar un obstculo insalvable en la supervivencia de la fundamental
concepcin cristiana de un tipo de asociacin irreductible a la asociacin poltica:
la nocin de la Iglesia como organizacin visible y concreta de la comunidad de
fieles. La doctrina hobbesiana ha podido parecer, a este respecto, francamente
revolucionaria, negando como niega, con toda crudeza y sin reserva alguna,
cualquier posible dualismo dentro de la unidad del Estado soberano: Gobierno
temporal y gobierno espiritual no son sino dos palabras introducidas en el mundo
para hacer que los hombres vean doble y se engaen sobre quin es su legtimo
soberano. Oponer una autoridad espiritual frente a la civil equivale a crear un
reino invisible, semejante al reino de las hadas. Un Estado cristiano y una
Iglesia son la misma cosa. Esta radical negacin hobbesiana del dualismo
tradicional fue elogiada ms tarde por Rousseau, el primer terico del Estado
tico en sentido moderno: de tous les auteurs chrtiens le philosophe Hobbes est le seul qui
ait bien vu le mal et le remede, qui ait os proposer de reunir les deux tetes de l'aigle, et de tout
ramener a l'unit politique, sans laquelle jamis tat ni gouvernement ne sera bien constitu
(Contrat Social, IV, 8).
Sin embargo, debe procederse con la mayor cautela al hablar de la novedad de
Hobbes en este aspecto. La idea del Estado y la Iglesia como un cuerpo nico
haba sido ya claramente formulada en Inglaterra en la poca de la ruptura con
Roma. De hecho, algunos de sus defensores, y quiz toda la teora Tudor de la
Iglesia y el Estado, parecen predecir la idea de Hobbes y la presentan con el mismo
vigor y la misma claridad. Por otra parte, la tesis de una sociedad nica en la que
Iglesia y Estado vienen a integrarse era una herencia directa de la concepcin
medieval de la respublica christiana. En cambio, la que s era moderna era la doctrina
que precisamente se estaba elaborando en tiempos de Hobbes y que afirmaba la
existencia de dos sociedades distintas, aunque ambas perfectas a su modo, el
Estado y la Iglesia; doctrina que preparaba el camino para nuestra sociedad
moderna, de carcter plural, una sociedad radicalmente distinta de la que pens
Hobbes.
Unidad, unicidad, unitariedad: ni poder, ni Derecho, ni sociedad, sino con el
Estado y dentro del Estado. No podra hacerse una mejor descripcin de la esencia
de la teora poltica de Hobbes, ni mejor explicacin de por qu esta teora apunt
directamente al ncleo del problema moderno de la poltica, contribuyendo ms
que ninguna otra a dar forma al concepto contemporneo de Estado;

141
pero es tambin su reductio ad absurdum y como su caricatura. El mito del Leviatn
fue una inspiracin, pero tambin fue una advertencia. Al mirarlo de cerca
comprobamos que el dios mortal no es en realidad ms que una esplndida
mquina creada por el hombre y para el hombre; sus venganzas pueden ser
oportunamente conjuradas; el delicado mecanismo puede controlarse, corregirse y
modificarse. Esta exigencia de perfeccionamiento, de correccin y de control es la
que dar origen a la moderna concepcin jurdica del Estado. Podemos felicitarnos
de que ni el Derecho ni la sociedad hayan sido nunca estructurados de acuerdo con
el modelo que Hobbes traz; mas tampoco debemos jams olvidarnos de la deuda
que con l tiene contrada nuestra concepcin del Estado como criatura de la ley,
como encarnacin del poder y no slo de la fuerza.

Indicaciones bibliogrficas

HOBBES, Elementa Philosophica De Cive (1642), Prefacio y captulos VI y X;

Leviathan, or Matter, Forme and Power of a Commonwealth (1651), Dedicatoria,
Introduccin y caps. XIII, XVI, XVII, XVIII, XXI, XXVI, XXIX, XXX, XXXIX.
AUSTIN, The Province of Jurisprudence Determined, Conferencia VI.
No voy a enumerar los muchos libros, antiguos y modernos, que me han inspirado
en este captulo: ocupara mucho espacio y empleara demasiado tiempo, puesto
que existen muy buenas bibliografas sobre estos temas. Sin embargo, me
complazco en recordar el especial estmulo que, para la interpretacin de Hobbes
que he ofrecido, me han proporcionado las obras de dos relevantes filsofos del
Derecho: los profesores H. L. A. HART y N. BOBBIO. La Introduccin de ste a su
traduccin italiana del De Cive (2.a ed., Turn, 1959), me ha sugerido la mayor parte
de los puntos de vista que sobre la modernidad de Hobbes he expuesto en el
presente captulo. En cuanto a HART, su tratamiento del problema de la soberana
en The Concept of Law (Oxford, 1961, caps. IV, 3; VII, 4, y X, 3) me ha sido de gran
utilidad para confirmar y aclarar la interpretacin del concepto de soberana en
Hobbes.

142
 CAPTULO SPTIMO
ESTADO MIXTO Y DIVISIN DEL PODER

Es posible controlar el poder sin contradecir la lgica misma de la soberana, que

considera como atributos esenciales del poder la unidad, la indivisibilidad y el
carcter absoluto? Evidentemente, esta pregunta presupone un previo
conocimiento de dicha lgica, y no poda plantearse sino despus de que la teora
de la soberana hubiese sido formulada con claridad. El malestar provocado por la
teora de Hobbes es un signo evidente de cmo la misma sacudi hasta sus races
los puntos de vista tradicionales que juzgaban necesario que el poder estuviera
sujeto a lmites precisos e infranqueables, y contradijo de lleno la antigua y arraigada
conviccin de que por decirlo con la clebre frase de lord Acton todo poder
corrompe, y el poder absoluto corrompe absolutamente.
Los escritores polticos se impusieron la tarea de dominar al Leviatn: intentaron
por todos los medios restaurar la supremaca de la justicia y del Derecho natural,
que Hobbes haba puesto en peligro, y se dedicaron a definir de nuevo la misin y
los fines del Estado explorando las races profundas del vnculo poltico, si bien en
este aspecto no quisieron apreciar lo que de aprovechable haba en algunos de los
fundamentos de Hobbes. Los juristas, en cambio, siguieron otro camino y
prefirieron ir al encuentro de Hobbes en su propio terreno, centrando su atencin
sobre el problema del poder. La cuestin para ellos no era tanto refutar a Hobbes
como sacar provecho de su enseanza. Se trataba de determinar si el poder puede
ser ordenado de tal forma que garantice de la mejor manera posible aquella
seguridad que Hobbes consideraba como la mnima condicin necesaria para la
existencia del Estado. Con ello quedaba planteado in nuce el problema
constitucional del Estado moderno: controlar el poder sin destruir la soberana. La
moderna teora de la divisin de poderes, que dio una respuesta a tal problema, es
un tpico producto posthobbesiano,

143
pero ello no autoriza a ignorar algunos de sus ms interesantes e ilustres
precedentes.
La idea de regular la actividad del Estado mediante un mecanismo constitucional
capaz de asegurar su estabilidad y de prevenir la arbitrariedad se remonta, como
tantas otras, al pensamiento clsico; concretamente, al intento de combinar de
alguna manera las ventajas de las diferentes formas simples de constitucin de tal
modo que se impida la degeneracin del Estado, es decir, el trnsito de las formas
buenas a las corruptas.1 Trtase de la teora de la constitucin mixta, que, difusa
en todo el pensamiento griego, fue ampliamente desarrollada por Platn en el libro
III de las Leyes y por Aristteles en el libro IV de la Poltica. Este tipo de constitucin
no representa, para ninguno de los dos autores, la constitucin mejor o ideal; y
el propio Aristteles no duda en afirmar que la mejor constitucin es la que est
administrada por los mejores. Sin embargo, como un sistema adaptable y prctico
para la mayora de los Estados y de los hombres, Aristteles recomienda un tipo
de constitucin media o mixta, o politeia, una forma moderada de democracia que
l considera como la forma de gobierno ms estable y, por muchas razones, la ms
beneficiosa. En este punto, no obstante, Aristteles se muestra ms preocupado
por motivaciones de carcter tico-poltico que por criterios estrictamente
jurdicos, puesto que esa constitucin mixta que propone no es tanto una
combinacin de las caractersticas de las formas simples por lo que se refiere al
ejercicio del poder, cuanto una atemperacin de los principios informantes de cada
una; su finalidad, ms que asegurar el gobierno de las leyes, el control del poder,
es garantizar una justa proporcin entre la virtud, la riqueza y el nmero.
De bastante mayor inters, desde el punto de vista jurdico, es la teora de la
constitucin mixta desarrollada por Polibio en el libro VI de su Historia de Roma.
Despus de una profunda crtica de las formas simples, y tras haber descrito el
ciclo conforme al que stas se suceden en un perenne devenir, Polibio exalta la
sabidura de las constituciones en que se renen los elementos de las diversas
formas simples, proponiendo el ejemplo clsico de la constitucin espartana, obra
del genio de un legislador individual, y aduciendo tambin el caso concreto y actual
de la constitucin romana, que es, por el contrario, producto de una experiencia
secular. Segn Polibio, en la Koma republicana est representado el elemento mo-

1. Vid. supra, parte II, cap. 1.

144
nrquico por los cnsules, el aristocrtico por el Senado y el democrtico por las
asambleas populares; y es a esta combinacin de los tres tipos de gobierno a lo que
atribuye la fuerza, la solidez y la grandeza del Estado romano. Muchos intrpretes
han credo ver en esta teora la ms antigua expresin de la idea del equilibrio y del
control recproco de los poderes dentro del Estado.
Alrededor de un siglo despus de Polibio y de modo no muy diferente
desarrolla Cicern, en los libros I y II del De re publica, la idea de la constitucin
mixta como optimus status rei publicae. A su juicio, las mayores alabanzas a la
constitucin de la Roma republicana deban reservarse para la feliz combinacin
de las tres formas bsicas de gobierno que se dio en ella. Hay un comentario de
Cicern muy interesante sobre este punto, aunque la forma fragmentaria en que su
tratado ha llegado hasta nosotros no nos permite estar seguros de la correcta
interpretacin del pasaje. Segn ste, la constitucin mixta descrita en el De re
publica parecera consistir no slo en una combinacin de las formas simples, sino
en una determinacin de las tareas y funciones equilibradas de aqullas, funciones
que estn descritas con precisa terminologa jurdica: Id enim tenetote, quod initio dixi,
nisi aequabilis haec in civitate compensado sit et iuris et officii et muneris, ut et potestatis satis in
magistratibus et auctoritatis in principum consilio et libertatis in populo sit, non posse hunc
incommutabilem rei publicae conservan statum* El punto de vista aqu expresado es ms
significativo que el que se expone en otro famoso pasaje ciceroniano del De Legibus,
en el que se dice que por la buena distribucin de los derechos estando el poder
en el pueblo y la autoridad en el Senado es posible mantener al Estado en un
rgimen de concordia y moderacin.2 La ltima fuente del poder para los romanos
era, como sabemos, el pueblo; pero esto no parece excluir y hasta es
perfectamente compatible con ello el que la realizacin de las funciones de
gobierno se llevara a cabo por diversos medios apropiados.
La doctrina del Estado mixto o de la constitucin mixta (la distincin entre
uno y otro concepto no tiene ningn especial significado antes de Bodino) iba a
ser aceptada y desarrollada con

* N. E.: Recordad lo que he dicho al principio: que la repblica no puede conservar su

estabilidad a no ser que se d en ella un equilibrio de derecho, deber y poder, de suerte que los
magistrados tengan la suficiente potestad, el consejo de los hombres principales tenga la
suficiente autoridad, y el pueblo tenga la suficiente libertad (II, 33, trad. citada).
2. III, 28. Vid. supra, Introduccin, pg. 25.

145
gran fervor por los tericos polticos medievales. Valga por todos el ejemplo de
Santo Toms de Aquino, que vuelve una y otra vez sobre esa idea siguiendo la
tpica preferencia de su tiempo por la monarqua como forma ptima de gobierno,
pero precisando que esa monarqua debe ser temperata precisamente en el sentido
de un regimen commixtum, quod est optimum y apuntando varios modos por los que esa
conmixtin puede alcanzarse. Dos puntos son de especial inters en la teora
tomista de la constitucin mixta: la afirmacin de que el pueblo debe tener una
participacin en la designacin de los gobernantes, y la de que las leyes deben
establecerse por toda la comunidad; posturas que adquieren una especial relevancia
cuando se contrastan con las opiniones medievales sobre la naturaleza del Derecho
y la fuente del poder.
La teora del Estado mixto sirvi especialmente para explicar e interpretar las
complejas estructuras constitucionales que se fueron formando en varios pases
europeos al final de la Edad Media, estructuras que eran el resultado de la paulatina
transformacin de viejas ideas acerca de la relacin entre el poder y el Derecho y
que estaban estrechamente unidas a la presencia y a la colaboracin de varios
estamentos en el cuerpo poltico. No es de extraar, por ello, que la idea de la
constitucin mixta alcanzase tan gran popularidad y xito a comienzos de la Edad
Moderna. Para limitarnos a slo un pas, recordemos la amplia acogida que la
doctrina tuvo en Inglaterra, donde aparece mantenida por los primeros tericos de
la constitucin inglesa, como sir John Fortescue, un escritor de la segunda mitad
del siglo XV, el cual toma directamente de Santo Toms la concepcin del rgimen
mixtum, sirvindose de ella para demostrar las excelencias de la monarqua
constitucional inglesa. En el siglo siguiente, otro escritor sobre temas polticos,
Richard Hooker, describe el Estado ingls como una cuerda de tres cabos
compuesta por el rey, por la nobleza y por el pueblo, y aada en un tono, por
cierto, muy medieval que el poder del rey estaba limitado por el Derecho, siendo
ste formulado por todo el cuerpo poltico. Otro autor de este perodo, sir
Thomas Smith, llegaba a afirmar que la mayora de los gobiernos no son simples,
sino mixtos, afirmacin que no le impeda decir, con una clara visin del concepto
de soberana, que el ms alto y absoluto poder en Inglaterra reside en el
Parlamento, donde todos los ingleses se consideran presentes. Pero no slo en
Inglaterra, sino en todo el continente europeo, la doctrina de la constitucin o
Estado mixtos es un lugar comn en la teora poltica del Renacimiento y persistir
tenazmente durante los siglos XVII y XVIII.

146
Es precisamente esta doctrina, arraigada en la tradicin y al menos en
apariencia corroborada por la experiencia, la que Bodino y Hobbes critican con
dureza y rechazan abiertamente partiendo del concepto de soberana. La crtica que
hacen se basa, sobre todo, en consideraciones de tipo prctico, porque, como ya
indicara Maquiavelo, los Stati di mezzo estn condenados a la inestabilidad y a la
disolucin. Pero, adems, la rechazan tambin como lgicamente inadmisible
teniendo en cuenta la unidad y la indivisibilidad del poder. Para Bodino, una forma
de Estado compuesta acaba siempre por producir un conflicto de poderes que no
podr resolverse sino por la fuerza, y su existencia es una pura ilusin, puesto que
en realidad la soberana est siempre en las manos de un nico titular. No menos
categrico es Hobbes, quien, si bien en De Cive parece admitir la posibilidad de que
existan formas mixtas de Estado, afirma despus en el Leviathan que las formas de
Estado son siempre simples: monarqua, aristocracia o democracia. No puede
haber otras dice, porque la soberana, que, como he demostrado, es
indivisible, no puede pertenecer ms que a uno solo o a todos en conjunto. Sin
embargo, se cometera una injusticia con Bodino y Hobbes si se omitiera advertir
que esta rgida posicin que adoptan no slo se deriva de una exigencia terica,
sino que es tambin un reflejo directo de la trgica experiencia que vivieron. Ambos
escriben teniendo ante sus ojos la visin de sus pases lacerados por la guerra civil;
unas guerras que los contendientes intentaban justificar como una lucha por la
antigua constitucin mixta o en nombre de la tradicional supremaca de la ley,3
pero que para ellos no eran sino una lucha por la soberana: la divisin en ejrcitos
enfrentados nunca se habra producido si previamente no se hubieran dividido
los derechos soberanos. Y tal divisin conduce a que, como se ha dicho, un reino
dividido contra s mismo no puede mantenerse.
Pero si Bodino y Hobbes coinciden en la condena de la idea del Estado mixto,
aqul, en cambio, discrepa, como hemos visto, de ste al distinguir entre forma de
Estado y forma de gobierno. Para Bodino la forma del Estado es simple en todo
caso; pero la forma de gobierno puede ser compleja: una monarqua, por ejemplo,
puede gobernarse democrticamente (populairement) si el prncipe hace

3. Como caracterstica ha quedado una famosa frase de sir Edward Coke, el gran jurista ingls
que fue el primer lder de la oposicin parlamentaria al absolutismo de los Estuardos: Magna
Charla is such a fellow that he will have no sovereign.

147
participar en las tareas de gobierno a todos por igual, o aristocrticamente si lo hace
slo con unos pocos; de modo anlogo, una aristocracia puede gobernarse
monrquica o democrticamente, etc. Con esta distincin entre el locus de la soberana
y el ejercicio del poder, Bodino estaba preparando el camino al reconocimiento de
que, no obstante la unidad y la indivisibilidad del poder en cuanto soberano, ste
puede estar distribuido o estructurado de diversas maneras segn las particulares
situaciones de tiempo y de lugar y de conformidad tambin con los fines que el
propio Estado se proponga. En este importante reconocimiento est el germen de
la teora moderna de la distribucin del poder: distribucin, y no todava divisin
propiamente dicha, pues la teora de la divisin de poderes nacer ante todo como
doctrina poltica, como ideologa concreta relativa a los fines del Estado, y slo
despus se traducir en una teora jurdica del poder y del Estado.
Para Locke y para Montesquieu, fundadores de la teora moderna de la divisin de
poderes, la finalidad de tal divisin estriba en la realizacin de un cierto valor, un
valor que examinaremos ms adelante bajo el nombre de libertad negativa, es
decir, la aspiracin a asegurar una esfera de independencia del individuo respecto
del Estado. Pero esta doctrina, con su minuciosa descripcin de los tres poderes,
legislativo, ejecutivo y judicial, no era una abstracta deduccin de un esquema
preconcebido (lo que hoy llamaramos una ideologa); al contrario, la divisin de
poderes se presentaba -implcitamente en Locke y explcitamente en
Montesquieu como la propia de una concreta realidad constitucional que, con
razn o sin ella, Montesquieu crea ver realizada en Inglaterra. Tampoco significaba
esta doctrina, como suele afirmarse,4 un deliberado ataque a la tesis de la soberana,
una vuelta a la idea de la soberana fraccionada y dividida, supuesto que la teora
del Estado mixto hubiese implicado tal fraccionamiento, sino ms bien una
concepcin nueva y original sobre el modo como puede organizarse el poder y
distribuirse dentro del Estado, concepcin que llegara a ser la clave de la
concepcin moderna del Estado como ordenamiento jurdico. El problema que se
plantearon Locke y Montesquieu no fue un problema de soberana, sino de
constitucin. La

4. Tal es la opinin de Gierke (Giovanni Althusius, cit., pg. 147), comnmente aceptada por los
historiadores de las doctrinas polticas, como puede verse, por ejemplo, en el excelente captulo
sobre La thorie de la souverainet, en el volumen de Derath sobre Rousseau, que hemos
citado repetidamente.

148
cuestin no era para ellos o no lo era solamente determinar dnde reside la
soberana o a quin pertenece en ltimo trmino, sino cmo puede ejercitarse la
soberana del mejor modo posible por diferentes agentes de la misma. Como
Madison parece insinuar en sus clebres pginas sobre Montesquieu,5 sera ms
apropiado hablar de divisin del poder, que de divisin de los poderes.
Veamos esta cuestin ms detenidamente. Segn Locke, para que los hombres
vivan en un estado civil y no en un estado de naturaleza, donde no hay seguridad
jurdica son necesarias tres condiciones: una ley positiva establecida por el consenso
general, un juez imparcial y un poder que haga cumplir las sentencias y las leyes. Estos
son, por tanto, los canales por los que el poder de la sociedad se manifiesta sobre
sus miembros; pero constituyen tambin el medio necesario para que se cumpla el
fin de la sociedad, que es la defensa de las vidas, libertades y bienes de dichos
miembros. Montesquieu, en cambio, entiende que para que la libertad de los
ciudadanos est garantizada libertad que es cette tranquillit d'esprit qui provient de
l'opinion que chacun a de sa sret es necesario que el Estado sea moderado, que no
pueda abusarse del poder; y para lograr esto, il faut que, par la disposition des choses, le
pouvoir arrte le pouvoir. En su clebre captulo sobre la Constitucin de Inglaterra,
Montesquieu dice claramente que en todos los Estados se encuentran tres poderes:
el legislativo, el ejecutivo y el judicial; pero la libertad poltica, agrega en seguida, slo
existe en aquellos Estados en que dichos poderes no estn concentrados en la
misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados. Las formas o tipos de
Estado son para Montesquieu esencialmente dos: abandonando o corrigiendo,
sobre las huellas de Maquiavelo, la clasificacin tripartita de Aristteles, divide los
gobiernos en repblicas y principados, pudiendo ser estos ltimos, a su vez,
monarquas o despotismos, segn que el poder de uno solo sea ejercitado
conforme a leyes establecidas o de manera caprichosa y arbitraria. Por
consiguiente, la naturaleza de un gobierno queda determinada por la sede de la
soberana, por la atribucin de la souveraine puissance, bien a todo el pueblo o a una
parte del mismo en las repblicas, bien a uno solo en el principado.
Pero si los tres poderes se distinguen en todos los Estados, es obvio que el
mecanismo para su separacin y contraposicin deber poderse aplicar tanto a las
repblicas como a las monarquas, como

5. The Federalist, n. XLVI-XLVII.

149
un medio para conseguir no el fraccionamiento de la soberana, sino la
reglamentacin del propio poder, que es garanta de la seguridad jurdica en la que
consiste la libertad. nicamente no podr aplicarse aquel mecanismo al
despotismo, dado que ste es, por definicin, un gobierno arbitrario y refractario
al Derecho. Por eso es perfectamente razonable suponer que tanto en las
monarquas como en las repblicas pueda fructificar con igual vigor la libertad,
entendida en el sentido de imperio de la ley garantizada por la divisin del poder.
En Montesquieu no se encuentra ninguna especial preferencia por una forma de
Estado u otra. Su afirmacin, de que dans un Etat libre ... il faudrait que le peuple en
corps et la puissance lgislative no debe interpretarse en el sentido de una concesin al
dogma de la soberana popular. La razn de ello es muy sencilla: Montesquieu
estaba profundamente imbuido del Derecho, era un jurista mucho ms que un
terico de la poltica. A diferencia de Bodino, no consideraba que la totalidad de la
soberana estuviera contenida en el poder legislativo;6 y a diferencia de Rousseau,
no rompi ninguna lanza en favor de la democracia. La soberana, para
Montesquieu, parece estar igualmente presente en el legislativo, en el ejecutivo y
en el judicial; los tres, en su discordante concordia, constituyen la vida del Estado:
ces trois puissances ... seront forcees d'aller de concert. As como, en tanto que estructura
jurdica, el Estado es uno, su poder, en cambio, est dividido.
La tesis fundamental que mantengo es que la divisin de poderes no es
incompatible con una clara nocin de la soberana, sino que en realidad la
presupone. Semejante afirmacin es, en muchos aspectos, absolutamente
heterodoxa, pero creo que ofrece la nica solucin posible para desentraar
numerosos enigmas planteados por la moderna teora del Estado.
En primer lugar, porque es el nico medio de dar explicacin al hecho de que la
doctrina de la divisin de poderes se enunciase y alcanzase el xito que obtuvo en
un tiempo en que la idea de la soberana del Estado haba ya triunfado y era
generalmente aceptada. Desde el momento en que se afirma que la soberana es el
rasgo por el que se distingue el Estado de otras instituciones y el Derecho positivo
de otros Derechos, es difcil creer que la divisin de poderes

6. La posicin de Locke es ms insegura, pues si bien concibe al legislativo como supremo

poder, admite que en algunos casos el poder ejecutivo radicado en la persona del monarca
puede tambin llamarse supremo. Por supuesto, por encima de ambos, legislativo y ejecutivo,
est, para Locke, el supremo poder de toda la comunidad.

150
pueda haberse concebido con la intencin de poner en duda la verdadera existencia
del Estado haciendo saltar en pedazos la nocin de soberana.
En segundo trmino, debe tenerse en cuenta que, en cualquier caso, la tesis de la
divisin de poderes, en sus detalles tcnicos, no es una teora poltica, sino jurdica,
segn hemos intentado demostrar: no responde a la pregunta de quin sea el titular
de la soberana, sino solamente a la cuestin de cmo debe organizarse el poder en
orden a la realizacin de ciertos fines cualquiera que sea dicho titular. La doctrina
es conciliable con toda forma poltica excepto, por supuesto, con un sistema
arbitrario. La Constitucin de los Estados Unidos ofrece el mejor ejemplo de ello,
comenzando con la frase Nosotros, el pueblo... y haciendo conciliables la ms
rotunda vindicacin de la soberana popular y la ms vigorosa afirmacin de la
divisin de poderes. Por lo dems, las constituciones que establecen tal divisin no
son slo privilegio exclusivo de las modernas democracias, puesto que monarcas
ilustres algunos de ellos, por lo menos la aceptaron en el pasado e incluso
hicieron cuanto pudieron para asegurarla.
Por ltimo y este punto es acaso el ms importante de todos, aunque con
frecuencia sea pasado por alto, la autntica finalidad perseguida por la doctrina
de la divisin de poderes, asegurar la realizacin de los fines para los que se
instituy, nunca hubiera podido alcanzarse de no asegurarse al mismo tiempo la
soberana del Estado. Slo conociendo exactamente quin tiene el poder de
mandar puede lograrse aquella tranquilidad de espritu tan alabada por
Montesquieu como condicin de la libertad poltica. Pero la tranquilidad de
espritu, es decir, la certeza jurdica, no puede darse salvo que conozcamos los
diferentes canales a travs de los cuales se nos impone el poder a quienes somos
los legtimos intrpretes del poder del Estado; y salvo tambin que el Estado, a su
vez, sea lo suficientemente fuerte como para no permitir que otros poderes
soliciten nuestra sumisin. Todos estamos de acuerdo en que la divisin de poderes
constituye la mdula de la nocin liberal de Estado, pero pocos tienen en cuenta
que la ereccin del moderno Estado soberano fue una condicin esencial para la
libertad que hoy disfrutamos y apreciamos.
No es fcil aceptar estos puntos de vista, y la dificultad se manifiesta sobre todo
en el pensamiento anglosajn. Los ingleses suelen citar la famosa frase de sir
Edward Coke a la que pginas atrs nos hemos referido, y los americanos gustan
de repetir la no menos famosa declaracin del juez Wilson en el caso Chesholm v.
Georgia

151
(1793), segn la cual, en la Constitucin de los Estados Unidos es totalmente
desconocido el trmino soberano. Sin embargo, tanto Gran Bretaa como Estados
Unidos son Estados soberanos exactamente en el sentido en que Hobbes entenda
la soberana; y lo mismo los britnicos que los americanos conocen perfectamente
cul es el fundamento de su sumisin al poder, en nombre de quin se establecen
las leyes, se toman las decisiones y se formulan los mandatos. Ellos dicen
orgullosamente que lo suyo es una democracia. La divisin de poderes que
practican y respetan las modernas democracias asegura el predominio del Derecho,
que es, despus de todo, la verdadera condicin del poder. Mediante el control y
la regulacin del poder han conseguido hacer realidad y garantizar la seguridad de
los ciudadanos, que es condicin de la libertad. Pero el necesario sostn de tal
seguridad es, como Hobbes vio perfectamente, la soberana, siendo expresin de
la misma, cada uno a su modo, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. La armona
y, a veces, incluso la rivalidad entre ellos constituye la mejor garanta frente al
abuso de poder.

Indicaciones bibliogrficas

PLATN, Leyes, III, 691d-692c, 693d y e; ARISTTELES, Poltica, III, 1265b,

1288a; IV, caps, viii-xi; V, 1302a; POLIBIO, Historia de Roma, VI; CICERN, De
Re Publica, I, 35 y 45; II, 23 y 33; De Legibus, III, 28; SANTO TOMS DE
AQUINO, De Regimine Principum, I, cap. VI; Summa Theologica, I-II, q. XCV, art. 4;
II-II, q. CV, art. 1; SIR JOHN FORTESCUE, De natura legis naturae, cap. XVI; De
laudibus legum Angliae, passim; The Govemance of England, captulos 2 y 3;
MAQUIAVELO, Discurso sobre la reforma del Estado de Florencia; RICHARD
HOOKER, Ecclesiastical Polity, VII, XVIII, 10; VIII, viii, 9; SIR THOMAS SMITH,
De Republica Anglorum, I, 6; II, 1; BODIN, De la Rpublique, II, 1; HOBBES, De Cive,
captulo VII, 4; Leviathan, caps. XVIII, XIX, XXIX; LOCKE, Second Treatise of
Government, cap. IX, 123-6; cap. X, 132; cap. XII; captulo XIII, 151;
MONTESQUIEU, Esprit des Lois, II, 1; XI, 4 y 6.
La heterodoxia de los puntos de vista expuestos en el presente captulo queda
mucho ms patente si se los compara con la opinin radicalmente contraria que,
respecto de la relacin entre el concepto de soberana y la doctrina de la divisin
de poderes, manifiesta GIERKE en el cap. III, apartado iii, 1, de su obra, ya clsica,
Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien.

152
 CAPTULO OCTAVO

LA PLURALIDAD DE LOS ORDENAMIENTOS

JURDICOS

Agota el Derecho del Estado toda la experiencia jurdica? O lo que es lo mismo:

slo el terror inspirado por el Leviatn es capaz de establecer la normalidad en
las conductas y la regularidad en las relaciones que hasta ahora hemos asociado a
la nocin de Derecho? Para quienes atienden al proceso de formacin del Estado
moderno desde un punto de vista histrico, la tesis hobbesiana parecera, a primera
vista, plenamente confirmada por los hechos: un progresivo monopolio del poder
por el Estado, con completo control sobre la produccin, tutela y ejecucin del
Derecho, viene a corresponder al monopolio de la fuerza por parte de lo que
Maquiavelo llamaba el principado nuevo. A este respecto, quiz ningn
testimonio sea ms elocuente que el de Montesquieu, el terico por excelencia del
poder controlado y dividido: Autrefois chaqu village en France tait une capitule; il n'y en
a aujourd'hui qu'une grande: chaqu partie de l'Etat tait un centre de puissance; aujourd'hui
tout se rapporte un centre; et ce centre est, pour ainsi dir, l'tat mme. Para Montesquieu,
el Estado moderno surgi de entre las ruinas del particularismo feudal, cuando
Europa se partagea en une infinit de petites souverainets; y es en esta unicidad que
sustituy a la pluralidad de los antiguos ordenamientos a las prrogatives des corps,
a los privilges des villes donde se oculta precisamente, para el autor del Esprit des
lois, el peligro del despotismo moderno.1

1. Por esta razn, Montesquieu recomienda la conservacin o renovacin de pouvoirs intermdiaires

que canalicen el poder y aminoren su mpetu, como los juncos y las piedrecillas de la playa
aminoran la fuerza del mar; idea que se conservar en una exigua fraccin del mejor liberalismo
del siglo XIX y que anticipa y preludia la aspiracin moderna a la descentralizacin y a dar nueva
vida a las autonomas locales y regionales.

153
Cabalmente eran aquellas prerrogativas y privilegios aquellas libertades, en el
sentido medieval de la palabra las que Hobbes haba denunciado como
precursoras de la disolucin del Estado: la soberana del Estado no tolera ningn
imperium in imperio. Para Hobbes, el Leviatn, y slo l, es fuente y arbitro supremo
del Derecho. El ordenamiento jurdico o es uno solo o no es tal. El Derecho, como
disciplina de la convivencia, nace y muere con el Estado, porque es el Estado el
que impone a los sbditos la ley, que es obligacin, reivindicando frente a los otros
Estados su Derecho, que es libertad.2 Sobre los bastiones de la ciudad de Lucca
se lee an hoy, escrita en grandes caracteres, la palabra libertas; pero nadie puede
deducir de este hecho que el individuo goce all de mayor libertad o est dispensado
de servir al Estado en mayor medida que lo estn en Constantinopla. La libertad
del Estado es la misma que poseera cada hombre si no hubiera leyes positivas y
no existiese un Estado. Y las consecuencias son las mismas... Todo Estado es libre
de hacer... cuanto considere lo ms til a sus conveniencias. Los Estados viven,
por ello, en situacin de guerra perpetua, siempre a punto para entrar en combate,
con las fronteras guarnecidas y los caones apuntando hacia los vecinos que les
rodean.
El carcter nico del ordenamiento jurdico estatal no implica, pues, para Hobbes,
que no existan otros ordenamientos. Hay otros ordenamientos en cuanto que hay
otros Estados, pero estos ordenamientos son irrelevantes para el Estado; son
rivales suyos y potencialmente enemigos. La pluralidad de ordenamientos significa
tan slo que el poder del Leviatn est limitado en el tiempo y en el espacio: afecta
a determinados individuos y se hace presente sobre un concreto mbito territorial,
pero no ms all, lo cual no arguye nada en contra de la sustancial unicidad de la
experiencia jurdica, sino que es, simplemente, una consecuencia del
fraccionamiento poltico en diferentes Estados y de la anarqua de las relaciones
internacionales. Para Hobbes no hay Derecho donde no haya

2. La anttesis que Hobbes establece entre Derecho (right) y ley (law) es, en cierto
sentido, un unicum en la historia de la Filosofa del Derecho (vid. al respecto nuestra
obra La dottrina del diritto naturale, 2.a ed., Miln, 1962, pginas 84 y ss.). Pero para
entenderla exactamente hay que tener en cuenta que la lengua inglesa no posee un
verdadero equivalente de nuestra palabra Derecho (= ius, diritto, droit, Recht), sino que
emplea el trmino right siempre en el solo significado de lo que nosotros
llamaramos derecho subjetivo, no disponiendo ms que de la palabra law para
expresar el significado de Derecho en sentido objetivo.

154
un poder comn, una voluntad superior a las dems y capaz de imponer por la
fuerza la obediencia a sus mandatos.
La reduccin de todo el Derecho al Derecho estatal es la consecuencia directa de
la concepcin imperativista del Derecho, estando tambin, podra aadirse,
estrechamente vinculada con la estructura autoritaria de la relacin poltica como
relacin mando-obediencia. No podr hablarse de una propia y autntica pluralidad
de ordenamientos jurdicos sino cuando, junto a aquella concepcin imperativista,
se admitan otras posibles interpretaciones de la experiencia jurdica, y cuando se
reconozca, adems de aquella estructura autoritaria, la existencia de otras diferentes
estructuras de relaciones humanas. La posibilidad de reconocer la presencia del
Derecho al margen de la situacin de mando y de obediencia que es propia de la
relacin poltica, no significa impugnar la construccin jurdica del Estado, sino
slo sealar los lmites de la misma; ni implica tampoco rechazar, sino simplemente
determinar, la esfera propia del concepto de soberana al que, como hemos visto,
se reduce el concepto de la fuerza legalizada, del poder propio del Estado.
Esta existencia del Derecho fuera y por encima del Estado, negada por Hobbes de
forma tan radical, fue sin embargo sostenida en su misma poca, con fuerza y
conviccin incomparables, por Grocio, fundador del moderno Derecho
internacional. Para l, en efecto, las relaciones internacionales no son relaciones de
pura fuerza y los actos de los Estados no se rigen nicamente por el inters y la
voluntad de poder: Nulla est tam valida civitas quae non aliquando aliorum extra se ope
indigere possit, vel ad commercia, vel etiam ad arcendas multarum externarum gentium iunctas
in se vires; unde etiam a potentissimis populis et regibus foedera appeti videmus, quorum vis omnis
tollitur ab his qui ius intra civitatis fines concludunt. Verissimum illud, omnia incerta esse simul
a iure recessum est.* Estas palabras, aunque parecen una respuesta a la tesis de
Hobbes, en realidad se escribieron cerca de veinte aos antes de la publicacin del
Leviathan. Para Grocio, es perfectamente concebible un ordena-

* N. E.: No hay ninguna ciudad tan fuerte y autosuficiente que no precise a veces ayuda externa,
bien en cuanto al comercio, bien para defenderse contra las fuerzas unidas de muchas naciones
extranjeras coaligadas contra ella. Vemos, por tanto, que los ms poderosos pueblos y reyes
siempre han deseado participar en Ligas o Confederaciones, las cuales seran de escasa utilidad
o fuerza si todo el derecho estuviera nicamente confinado dentro de los lmites de cualquier
ciudad. Ms cierto es que a medida que nos alejamos del derecho no existe nada que con
seguridad podamos llamar nuestro.

155
miento jurdico no basado en la autoridad, sino en la igualdad, como es la que existe
entre los Estados, cuyas relaciones no se regulan conforme a esquemas de
autoridad. Es decir, que afirma la existencia de un Derecho que no se resuelve en
el mandato de un soberano: el Derecho internacional, el ius gentium, id est quod
gentium omnium aut multarwn volntate vim obligandi accepit (aquel que recibe su fuerza
de obligar de la voluntad de todas o de muchas naciones).
Advirtase que, en la doctrina grociana, este Derecho tiene su origen, al igual que
la ley positiva estatal, en la voluntad de los hombres, es decir, que es un ius
voluntarium; con otras palabras, que no es o no es slo una exigencia racional,
una construccin de Derecho natural. Es verdad que, no pudiendo el Derecho
internacional derivar su validez de un poder superior o soberano, la deriva, segn
Grocio, de un postulado de justicia: la norma de Derecho natural que prescribe
pacta sunt servanda. Pero, como Derecho positivo, nicamente es vlido en tanto en
cuanto, de hecho, los Estados se consideren vinculados por l y lo respeten,
regulando y uniformando sus conductas y sus relaciones con arreglo a sus normas:
en una palabra, en cuanto pacta sunt servata.
El caso del Derecho internacional, que hemos querido ilustrar yendo directamente
a las fuentes de todas las teoras modernas acerca del mismo, sigue constituyendo
hoy el ejemplo clsico de un ordenamiento jurdico no estatal o, ms exactamente,
de un ordenamiento de distinto tipo que el que el Estado dicta dentro de s y que
se apoya en el principio de soberana. Pero no es, desde luego, el nico supuesto
que puede aducirse para sostener la pluralidad de los ordenamientos jurdicos y
para demostrar la falsedad de la tesis hobbesiana de su unicidad. Efectivamente, la
doctrina de la pluralidad de los ordenamientos jurdicos ha sido difundida y
popularizada, en tiempos ms prximos a nosotros, por la teora de la institucin,
a la que ya hemos tenido ocasin de referirnos,3 que reconoce la existencia del
Derecho all donde haya una institucin, esto es, un grupo social organizado.
Segn esta teora, es posible hablar de ordenamiento jurdico no slo respecto de
la comunidad internacional o de la Iglesia, sino dondequiera que unas relaciones
sociales se concreten en una determinada organizacin; lo cual puede darse en
toda forma de asociacin (de carcter cultural, econmico, deportivo, etc., e
incluso en una asociacin para delinquir)

3. Vid. supra, pg. 40.

156
cuyos miembros constituyan una unidad concreta en virtud de un conjunto de
normas que regulen sus conductas y sus relaciones. El ordenamiento jurdico no
estar constituido, sin embargo, por esas normas por lo menos, segn el parecer
de Santi Romano, sino por la organizacin misma, puesto que aqul es anterior
a las normas, a las que mueve como peones en un tablero de ajedrez.4 La teora
institucional, tal como hoy resulta acogida muy favorablemente, por cierto
por la doctrina contempornea, constituye un abierto desafo no slo a uno, sino
a dos de los postulados fundamentales de la concepcin hobbesiana de la
soberana. Porque, en efecto, de un lado afirma de modo rotundo el principio de
la pluralidad de ordenamientos jurdicos frente a la nocin hobbesiana de la
unicidad del ordenamiento estatal: puede haber Derecho fuera del rea del Estado
y al margen de la existencia de un poder comn. Y, de otra parte, conduce a una
visin pluralista de la sociedad, que es radicalmente antittica de la concepcin que
Hobbes tena de la necesaria y esencial estructura unitaria del Estado. Cabra
preguntarse si la teora que nos ocupa no representa una deliberada subversin de
todo el proceso histrico que hemos examinado y descrito como caracterstico de
la formacin de la moderna nocin de Estado. Con razn se ha visto en ella,
adems de una teora jurdica, una tesis poltica, una de tantas vas a travs de las
cuales los tericos del Derecho y de la poltica han intentado resistir frente a la
invasin del Estado5 y su pretensin de ser el nico arbitro de todas las relaciones
humanas. En el presente captulo nos referiremos slo al primero de los dos
mencionados aspectos de la teora institucional, esto es, el que ms claramente se
opone a la doctrina de la unicidad del ordenamiento estatal.
Los defensores de la teora institucional sostienen abiertamente que para llegar a
entender la verdadera naturaleza del ordenamiento jurdico es preciso abandonar
la idea del Derecho formada nicamente sobre el modelo del Derecho del
Estado; y si algo puede criticrseles es el no haber sacado todas las conclusiones
lgicas de esta premisa. Para ellos, el Estado es la ms importante de las
instituciones, el macrocosmos jurdico, la forma ms evolucionada de la
sociedad humana, pero sin que haya ninguna diferencia cualitativa o estructural
entre el ordenamiento estatal y los otros or-

4. Esta cita y las dems de este captulo, salvo cuando se indique otra cosa, son de Santi Romano,
en la obra mencionada en la bibliografa.
5. N. Bobbio, Teora della norma giuridica, Turn, 1958, pg. 16.

157
denamientos; porque todo ordenamiento es, por definicin, organizacin, y el
concepto de organizacin implica por s mismo una relacin de superioridad y
de correlativa subordinacin. Ahora bien, esta ltima afirmacin sita a la doctrina
institucional al lado de Austin y de Hobbes, en lugar de contradecirles. Aun
admitiendo que Hobbes estaba equivocado al no reconocer la posibilidad de la
existencia de ordenamientos jurdicos distintos del estatal, lo cierto es que no por
ello queda invalidado su anlisis de las caractersticas del ordenamiento del Estado
mientras aceptemos el modelo autoritario en que se bas. Afirmar la pluralidad de
ordenamientos jurdicos e incluso concebirlos como ajustados al esquema estatal
puede tener dos sentidos: o bien sostener la existencia de otros poderes
soberanos distintos del Estado y rivales de ste, o bien plantear la cuestin de
cmo tales ordenamientos se relacionan como ocurre en el Estado federal
con la sede ltima de la soberana; pero en ninguno de los dos casos puede
significar una negacin de la posicin ciertamente peculiar que el Estado tiene
respecto de la produccin y ejecucin del Derecho, que es la tesis ms caracterstica
de la doctrina de la soberana.
Los sostenedores de la doctrina institucional tienen sin duda derecho a decir lo
cual, por otra parte, es una observacin muy certera que toda fuerza que sea
efectivamente social y est, por tanto, organizada, se transforma por ello mismo en
Derecho. Pero habr de admitirse, sin embargo, que slo en el poder del Estado
se realiza aquella perfecta ecuacin entre fuerza y Derecho que los antiguos
tericos designaban con el nombre de soberana. Podrn tambin decir y esto
es igualmente indudable que en toda organizacin est implcita una relacin de
superioridad y de subordinacin. Pero siempre habr que reconocer que la relacin
de mando y de obediencia se manifiesta en la organizacin estatal con
caractersticas propias que la distinguen de toda otra. Podrn, en fin, si les parece
oportuno, hablar de ordenamientos que mueven las normas jurdicas como
peones en un tablero de ajedrez. Pero ello no desvirta el hecho de que
nicamente el Estado tiene posibilidad de crear o producir normas jurdicas
mediante una simple actuacin imperativa y de no slo moverlas, sino tambin
imponerlas, teniendo para ello la fuerza a su disposicin. Slo respecto de estos
dos ltimos atributos la creacin y la imposicin del Derecho se destaca el
ordenamiento jurdico del Estado de forma verdaderamente singular en una
pluralidad de ordenamientos. Habiendo alguna duda sobre si el monopolio de la
fuerza es prerrequisito del monopolio del poder, el realista poltico est

158
siempre dispuesto a apoyar la doctrina de la soberana. Mientras estemos situados
en el terreno imperativo, el patrn hobbesiano y austiniano permanecer
inexpugnable.
Sin embargo, hay mucho que aprender de la teora institucional, que,
indudablemente, ha contribuido a ampliar el horizonte de nuestra comprensin del
Estado y del Derecho poniendo de relieve como ya lo hizo el viejo adagio ubi
societas ibi ius que el fenmeno jurdico no es exclusivo de la esfera del Estado y
que la conducta sometida a control es una caracterstica de toda experiencia social.6
Adems, estando correctamente construida, conduce inevitablemente al abandono
de la concepcin imperativa del Derecho o, en cualquier caso, al reconocimiento
de que la simple relacin de mando y de obediencia no explica adecuadamente la
complejidad del Derecho ni siquiera del estatal, puesto que hay normas que
son directivas ms que imperativas, que son aceptadas ms que impuestas,
y con sanciones que no consisten necesariamente en el posible uso de la fuerza
por parte de un soberano. Si yo me someto (quiz ms disciplinadamente que a
las leyes del Estado!) a las reglas de un juego como el tenis o el bridge, o al
reglamento de una asociacin, o a los preceptos de mi Iglesia, no adapto mi
conducta a tales normas slo porque hayan sido estipuladas en las convenciones
internacionales relativas al tenis o al bridge, o porque hayan sido acordadas en la
asamblea de socios o porque hayan sido establecidas por la autoridad eclesistica,
sino porque para m probablemente a diferencia de otros conciudadanos
dichas normas son vlidas, aunque no sean coactivas, sometindome a ellas
espontnea y voluntariamente. Hoy por hoy, no podr ser compelido a la
observancia de esas normas, o por lo menos no podr serlo del mismo modo como
lo sera si las mismas fueran leyes del Estado. Acaso slo la Mafia o el Ku-Klux-
Klan estn preparados para aplicar sanciones tan eficaces, si no ms, que las que el
Estado tiene a su disposicin. Pero podemos decir en tales casos que estamos ante
un verdadero imperium in imperio?
Mas se podr objetar que nada impide que la fuerza social organizada de una
determinada institucin acabe por alcanzar un vigor y una eficacia iguales o tal
vez superiores a los del Estado; que una organizacin se oponga y se sobreponga
al Estado discutindole el monopolio del poder o subrogndose en l, instaln-

6. Este ltimo punto ha sido tratado muy acertadamente por Peter Winch, The Idea of a Social
Science and its Relation to Philosophy, 3.a ed., Londres, 1963, captulo II.

159
dose en la misma rea espacial (en todo el territorio) y extendindose sobre todos
los que estn sometidos al poder estatal (sobre toda la poblacin del Estado). En
tal caso, parece indudable que dicha institucin llegara a constituir un Estado o,
mejor an, el Estado y procedera a reclamar para s (o, para hablar con ms
propiedad, lo haran sus juristas en su nombre) los mismos atributos que, durante
siglos, la doctrina jurdica del Estado ha venido considerando como propios de
ste: la plenitudo potestatis, la soberana en su unidad, en su indivisibilidad y en su
carcter absoluto. Una vez ms, la lgica implacable de Hobbes rubricara su
triunfo; sera la ltima venganza del Leviatn, aunque, a lo que parece, es por ahora
una venganza lejana e improbable.
Creemos que las mismas observaciones seran aplicables al caso quiz ms
probable que el que hemos apuntado de que una nueva y distinta organizacin
de las relaciones internacionales sustituyera a la actual, crendose un poder
soberano que impusiera de modo autoritario las normas que hoy regulan las
relaciones entre los Estados y otras muchas ms, transformando as la estructura
de la actual comunidad internacional y hacindola muy semejante e incluso idntica
a la de un Estado. Pero tambin en tal supuesto ese superestado llegara a ser
el Estado y no podra sustraerse a la misma lgica de la soberana que hasta ahora
se ha utilizado exclusivamente en relacin con el Estado particular y su estructura.
Esperemos que, en ese caso, la organizacin del nuevo Leviatn tenga en cuenta la
experiencia del antiguo, estableciendo todos los necesarios y delicados mecanismos
mediante los que el poder de ste ha sido frenado, compensado y controlado en la
compleja estructura constitucional del Estado moderno.

Indicaciones bibliogrficas

MONTESQUIEU, Esprit des Lois, II, 4; VIII, 6; XXIII, 24; HOBBES, Leviathan,
caps. 14, 18, 21, 26, 29; GROCIO, De iure belli ac pacis, Proleg., 22; lib. I, xiv, 1.
En cuanto teora jurdica, la teora institucional examinada en este captulo ha
tenido mucha ms influencia en la Europa continental que en los pases de habla
inglesa, aunque en ciertos aspectos guarda gran analoga con las teoras pluralistas
que fueron popularizadas en Inglaterra por Harold J. Laski. Las referencias que
hago lo son a la versin italiana de la teora, especialmente representada por Santi
Romano, ms que a la versin francesa, encabe-

160
zada por Maurice Hauriou, que es el autntico fundador de la doctrina. A diferencia
de Hauriou y de su discpulo Georges Renard, Romano presenta su teora como
una teora jurdica estrictamente positiva, sin referencia alguna a aspectos
religiosos o a premisas iusnaturalistas. Los pasajes citados en el texto pertenecen a
la conocida obra de SANTI ROMANO, L'ordinamento giuridico, 1917 (2.a ed. con
adiciones, Florencia, 1945), I, 5, 10, 12-14, 19; II, 25-32. N. E.: Hay una versin
espaola de esta obra: El ordenamiento jurdico, traduccin de Sebastin y Lorenzo
Martn-Retortillo, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1963.

161
162
 CAPTULO NOVENO

ESTADO E IGLESIA

Distinto de las cuestiones de la unidad del poder y de la unicidad del ordenamiento

jurdico es el problema de si el Estado requiere o no una estructura unitaria de la
sociedad, es decir, una estructura en la que no haya lugar para otros tipos de
asociacin humana al margen de la que se resume en el vnculo formal e impersonal
de la soberana. El juicio de Hobbes al respecto es, como acostumbra, tajante y
alegrico: Los pequeos Estados dentro de las entraas de un gran Estado son
como los gusanos que los mdicos llaman ascrides dentro del cuerpo humano.
Igualmente categrico es Rousseau: Il importe done, pour avoir bien l'nonc de la volont
genrale, qu'il n'y ait pas de socit partielle dans l'tat; et que chaqu citoyen n'opine qu'aprs
lui. El esquema es claro: a la soberana nica e indivisible del Estado debe
corresponder una sociedad unitaria, que a su vez se resuelva en la totalidad de los
ciudadanos, igualados y nivelados por una comn sujecin. Debe haber una sola
sociedad como hay un solo Derecho y un solo titular del poder. Pero, como hemos
visto, el Estado moderno ha tolerado una situacin muy distinta: el poder ha sido
dividido y se ha reconocido como posible otro Derecho junto al del Estado. Y la
pregunta que nos formulamos es sta: es la sociedad en que vivimos pluralista o
unitaria? Creemos que el monista ms convencido deber conceder que, a tres
siglos de Hobbes, sus esquemas no se han realizado por completo tampoco en este
punto.
La primera y ms solemne demostracin de que el Estado moderno no ha
conseguido realizar el esquema hobbesiano de una sociedad unitaria es la
supervivencia de una organizacin distinta del Estado, rival y a veces antagnica
del mismo: la Iglesia o las Iglesias. La visin cristiana del mundo es esencialmente
dualista: el hombre, en cuanto cristiano, es ciudadano no de una, sino de dos
ciudades. Su pertenencia al Estado, su ciudadana terrena, no

163
impide la existencia de otra y ms valiosa ciudadana. El alma inmortal est
destinada a una sociedad muy distinta:

O frate mi, ciascuna cittadina

d'una vera cittd; ma tu vuo'dire
che vivesse in Italia peregrina...1

Desde Maquiavelo a Hobbes, desde Rousseau a ciertos modernos laicistas, esta

situacin ha sido deplorada en vano como una amenaza contra el Estado. Jsus
observa Rousseau vint tablir sur la terre un royaume spirituel: ce qui, sparant le systme
thologique du systme politique, fit que l'tat cessa d'tre un, et causa des divisions intestines qui
n'ont jamis cess d'agiter les peuples chrtiens. Podra contestarse a esta acusacin que en
esta divisin de sistemas ha radicado, precisamente, el destino particular de
Occidente y tal vez, incluso, una de las mximas razones de su grandeza. El hecho
es que el Estado moderno ha acabado por adaptarse a tal divisin. En tanto nuestra
sociedad siga siendo una sociedad cristiana no podr dejar de ser, por definicin y
fundamentalmente, una sociedad dividida, una sociedad pluralista.
Pero hay que distinguir como ya lo hemos hecho al tratar de la teora
institucional entre dos especies de pluralismo. Un pluralismo jurdico no implica
necesariamente un pluralismo de sociedades. En otras palabras, que una cosa es
reconocer la existencia de normas no estatales que pueden ser vinculantes para
nosotros y otra distinta considerar la sociedad dividida en dos o ms conjuntos
organizados. Admitir la posibilidad de leyes con una estructura diferente de la del
Derecho del Estado y con un fundamento de validez tambin diferente, es distinto
que afirmar la existencia de hecho de tipos de asociaciones humanas diversos unos
de otros no slo formal, sino sustancialmente. Entendemos que es necesario tener
en cuenta estas precisiones al tratar del dualismo Estado-Iglesia, que ha jugado tan
importante papel a lo largo de los siglos y que ha sido tomado en dos sentidos
distintos: como dualismo de poderes y como dualismo de sociedades. En su larga
existencia, aquel binomio ha sido entendido unas veces de un modo y otras de
otro, o de ambas maneras conjuntamente, como lo entendi, para atacarlo, la
crtica radical de Hobbes.

1, Dante, Divina Comedia, Purgatorio, XIII, 94-96: Oh, hermano mo! Todas somos
ciudadanas de una ciudad autntica, pero t quieres decir que viviese peregrina en Italia (N. E.).

164
Ahora bien, a nosotros nos parece que la doctrina tradicional, contra la que en gran
parte se dirige la polmica hobbesiana, es esencialmente una doctrina del dualismo
de poderes. Contrariamente a lo que se cree y se repite continuamente, la visin
medieval de la sociedad al menos por lo que se refiere a la relacin entre Estado
e Iglesia no es una visin pluralista, sino unitaria. Estado e Iglesia coinciden en
la respublica christiana. El poder espiritual y el poder temporal son dos puntales
necesarios, dos secciones de una nica sociedad integrada por los mismos
miembros, unidos por una sola fe. Ciertamente, hay una diferencia sustancial entre
las normas que emanan de uno y otro, puesto que las del Estado miran a la temporalis
tranquilinas civitatis, mientras que las de la Iglesia atienden ad finem felicitatis aetemae.
Pero precisamente por esa misma diferencia de fines pudieron concebirse como
complementarios el poder temporal y el espiritual. La armona y cooperacin entre
ambos constituy para nosotros la condicin sine qua non para la prosperidad y
bienestar del mundo.
Mas hubo un momento en que, so capa de un nuevo anlisis del poder, entr en
crisis aquel dualismo, y los viejos simbolismos con que era expresado (el sol y la
luna, las dos espadas, etc.) empezaron a resultar poco a poco anticuados, como
puede observarse en el uso curiosamente enrevesado que de ellos hace Dante en
la Monarchia. La crisis definitiva llega cuando los tecratas lanzan la afirmacin
de que el dualismo debe reducirse a la unidad en la plenitud del poder del Papa.
Pero la premisa obligada de la que parten los tericos polticos medievales es
siempre la de una sociedad religiosamente homognea, que excluye de su seno a
los qui foris sunt, como, por ejemplo, los hebreos, que constituyen un cuerpo
extrao, aunque tolerado, en la Ciudad cristiana. La ortodoxia es el presupuesto de
la unidad poltica y toda amenaza contra tal ortodoxia, es decir, contra la Iglesia, se
transforma automticamente en una amenaza contra el Estado. La persecucin de
los herejes no es slo un deber para el prncipe cristiano, sino tambin una
exigencia de la razn de Estado, puesto que la hereja es el mayor desafo para la
unidad y uniformidad.
En esa misma premisa se fundamenta, al menos en sus comienzos, la Reforma
protestante, que encomienda a los prncipes, al poder temporal, la misin de
reformar la Iglesia precisamente en nombre de la homogeneidad religiosa. Donde
la gua espiritual falla, la direccin temporal debe ocupar su lugar. Lo que importa,
sobre todo, es salvaguardar la unidad de la sociedad aun a costa de romper la
unidad de la cristiandad y de destruir de una vez para

165
siempre el dualismo de poderes que, en la concepcin medieval, fue su obligada
contrapartida. Dos solemnes documentos que consagraron la reforma o ms
exactamente dicho: el cisma de Enrique VIII de Inglaterra, el Statute of Appeals
(1533) y el Act of Supremacy (1534), iban encaminados, precisamente, a defender la
estructura unitaria de la sociedad afirmando el principio de la unidad del cuerpo
poltico. El prembulo del Statute merece un atento examen, aunque la idea que
expresa no deja de tener precedentes medievales.2 La primera y bsica afirmacin
es una vindicacin de la soberana: Este reino de Inglaterra es un Imperio; el rey
de Inglaterra goza de la dignidad y condicin regia de la Corona imperial del
mismo. Pero la soberana no significa slo una total independencia en el plano
internacional, sino que tiene una especial significacin cuando se considera desde
el punto de vista interno, esto es, cuando la nocin se aplica a una sociedad cuya
estructura es fundamentalmente unitaria a pesar de su aspecto dplice. En efecto,
en el documento que examinamos se dice que Inglaterra est gobernada por una
sola y suprema Cabeza y Rey..., al que, despus de a Dios, es debida una natural y
humilde obediencia por parte de un cuerpo poltico constituido por toda clase y
grados de poblacin, dividida en las clases y por los nombres de espiritualidad y
temporalidad.
He aqu, por tanto, las consecuencias de la unidad de la sociedad, claramente
manifestada. La distincin entre espiritualidad y temporalidad no es una
distincin entre dos organismos, sino una simple distincin de nombres. La
postura de Enrique VIII, reclamando para s toda la soberana, precisamente para
que la sociedad sea y permanezca una, es a la vez una reminiscencia de Bonifacio
VIII y una anticipacin de Hobbes: representaba un paso ms hacia la unidad, en
la misma lnea que haban seguido los tecratas medievales, pero era tambin una
aspiracin hacia el control de la sociedad nacional y nica en el sentido que
apuntaba el modelo hobbesiano. Una vez rota la unidad de la cristiandad, la unidad
de la sociedad slo poda entenderse como una Iglesia nacional exactamente
coincidente con el Estado nacional, que fue la doctrina es-

2. Dos de los principales conceptos vertidos en el Statute fueron ya claramente perfilados en

Francia dos siglos antes que en Inglaterra: la idea de la soberana absoluta del poder nacional (rex
in regno suo est imperator) y la de que el reino es un cuerpo unitario (omnes et singuli, clerici et laici, regni
nostri tamquam membra sicut in uno corpore ver viventia). Sobre este ltimo punto, vid. Wilks, The
Problem of Sovereignty, Cambridge, 1963, pg. 431 y nota 2.

166
tablecida en la Paz de Augsburgo (1555): cuius regio eius religio. Tal fue tambin la
tesis que inspir la entronizacin de Isabel y que el arzobispo Whitgift expres en
una frmula que anticipa casi, palabra por palabra, la opinin de Hobbes: No veo
ninguna diferencia entre una comunidad cristiana y la Iglesia de Cristo. Disentir
de la religin establecida es un crimen laesae maiestatis y, por ello, la suerte de los
reformadores evanglicos en la Inglaterra isabelina ser slo un poco mejor que la
de los catlicos romanos: stos sern considerados traidores y aqullos rebeldes
contra la autoridad constituida.
No es sorprendente que una doctrina como sta a la que sus enemigos ms
radicales denunciaron como machiavellistica et turcica provocara profundo recelo
en los espritus. La libertad religiosa surgi como una consecuencia de la protesta
de la conciencia cristiana contra el control del Estado sobre la Iglesia. En
Inglaterra, como en otros pases europeos, catlicos y reformados coinciden en
sostener la misma batalla al afirmar la existencia de dos reinos (el de Cristo y el
de la reina o del prncipe nuevo), negar la coincidencia de las dos sociedades y
reivindicar la libertad y la autonoma de la Iglesia respecto del Estado. Pero la
doctrina de los dos reinos no significaba para ellos el reconocimiento de una
posible separacin del Estado y la Iglesia, la licitud del disenso y la posibilidad de
una sociedad inspirada en la heterodoxia antes que en la ortodoxia. Lejos de admitir
la independencia recproca del Estado y de la Iglesia, coincidan en afirmar la
necesidad de su ntima compenetracin y el deber del Estado de constituirse en
dcil y respetuoso servidor de la Iglesia y en ejecutor de las leyes divinas, de las que
aqulla es custodio e intrprete.3
La libertad religiosa se origin, por consiguiente, no slo en el dualismo cristiano,
sino tambin en la voluntad y la experiencia vivida del disenso y del no
conformismo. En cuanto reivindicacin de la incoercibilidad de la fe y de los
derechos inviolables de la conciencia, la libertad religiosa haba sido ya entrevista y
anhelada por un grupo de espritus selectos, que osaron oponerse a la

3. Incluso cuando, especialmente por obra de los jesuitas (y entre ellos de modo muy notable
Belarmino), se afirmaba la naturaleza esencialmente espiritual del poder eclesistico y el carcter
rigurosamente secular de la sociedad poltica, el principio de la potestas indirecta restableca el
vnculo de interdependencia entre Iglesia y Estado y de subordinacin de ste a aqulla; tesis que
la doctrina catlica no ha abandonado jams. Como observa un crtico de aquella poca, quod
una manu abstulit Papae Bellarminus, id altera dat.

167
doctrina dominante de la uniformidad y de la intolerancia poltica y religiosa.4 Pero
muy probablemente no se habra realizado prcticamente esa doctrina ni se hubiera
traducido en una nueva estructura de la sociedad sin la resistencia y la lucha
obstinada de los grupos independientes, de aquellas sectas fanticas contra las
que Hobbes disparara unos dardos casi tan venenosos como los que diriga contra
la Iglesia de Roma. Los puntos fundamentales de la nueva doctrina se resuman en
estos dos: afirmar la necesidad para los creyentes de proceder a la reforma religiosa
sin demora y sin esperar al mandato del Magistrado y proclamar la naturaleza
puramente espiritual de la Iglesia y, en consecuencia, la absoluta incompetencia del
poder secular en los asuntos de fe, suprimiendo as la razn misma de la
intolerancia y de la tirana civil y religiosa. Pero estas actitudes bsicas de los
independientes de entre los que surgi un hombre de Estado de la talla de
Cronwell eran tambin las premisas para una renovacin radical de la nocin
monista y unitaria de Estado. Eran los principios que un da haran posibles el
respeto y la tutela de las minoras disidentes, al mismo tiempo que la independencia
recproca del Estado y de la Iglesia, y que permitiran no slo garantizar la libertad
de cultos y de organizacin religiosa en el Estado moderno, sino tambin
abandonar la quimera hobbesiana de una sociedad unificada y homognea,
reconociendo que la libertad del ciudadano no se realiza plenamente sino all donde
cada uno sea libre de obedecer a su conciencia y de adorar y servir a su Dios como
mejor lo estime. De tales principios se derivar la gran frmula de Cavour: libera
Chiesa in libero Stato.
Por supuesto, el reconocimiento de la independencia del Estado y de la Iglesia no
slo fue el origen de nuestra moderna visin pluralista de la sociedad, sino que
contribuy ms que ninguna otra cosa a producir el colapso final de la nocin de
una sociedad. En efecto, una sociedad en la que Iglesia y Estado son concebidos
como separados, una sociedad en que las minoras son respetadas y tienen libertad
para organizarse de acuerdo con sus deseos y necesidades, una sociedad en la que
la absoluta uniformidad de conductas y de ideas no viene exigida por el bien del
Estado, una sociedad as, decimos, ya no es una sociedad monista. Sin duda el
esquema hobbesiano 'de Estado moderno se desacredit por completo en ese
sentido. Rousseau, en cambio, como ya dijimos, era de

4. Sobre este tema escribi pginas inolvidables nuestro primer y siempre llorado maestro
Francesco Ruffini.

168
otra opinin. A juicio de muchos autores actuales, l siempre crey que la nica
sociedad aceptable era aquella en la que no existieran otros vnculos que los
establecidos con el Estado y en la que la democracia pudiera sustituir a la
unanimidad. Pero, como Tocqueville advirti en su memorable viaje ultramarino,
la democracia ha tomado otros rumbos en los pases en que ha existido una slida
tradicin de disidencia y de grupos de vida autnoma, en los que se ha permitido
a las minoras intervenir en todas las esferas, desde la religin a la organizacin
econmica, desde el autogobierno a la educacin y cultura. A diferencia de los
pases que siguen el modelo de la uniformidad, aqullos muestran un sin igual vigor
y vitalidad, as como la mxima capacidad de resistencia en los momentos de
prueba. En cualquier caso, el progreso social durante los dos ltimos siglos parece
haber caminado ms por la senda del pluralismo que por el camino de la unidad.
Sin embargo, nunca podremos estar seguros de que el fantasma de Hobbes
descanse para siempre. Dos preguntas nos asaltan al comparar nuestra nocin de
Estado con el modelo por l forjado. La primera es sta: qu cambios ha
experimentado el Leviatn para adaptarse a una sociedad pluralista? Y la segunda:
no estamos advirtiendo en nuestros das signos inquietantes de resurreccin de
aquel modelo que habamos considerado como desaparecido de una vez para
siempre? Es incuestionable que en muchos sitios el sol est dejando de brillar sobre
los grupos independientes y la sombra de un control estatal absorbente, aunque
necesario, se va extendiendo poco a poco sobre las cuestiones que solan estar
reservadas a la iniciativa particular. Los gobiernos van asumiendo progresivamente
el papel que ms tema Tocqueville: el de proveer a todas nuestras necesidades con
un poder inmenso y tutelar,5 y aunque en las sociedades occidentales no ha
decrecido el vigor de las actividades de los individuos y de los grupos, queda en
pie, sin embargo, el problema de cmo conciliar la unidad del Estado con el
pluralismo que aqullos pretenden defender.
Esta cuestin no parece poder resolverse sino volviendo una vez ms al anlisis
del poder y de la naturaleza jurdica del Estado, que ha sido el argumento a que
nos hemos venido refiriendo hasta aqu.

5. Es interesante encontrar, en vsperas de la Revolucin francesa, la expresin autorit tutlaire,

utilizada por el abate Siys para describir su ideal de una sociedad en la que todos los ciudadanos
son iguales ante la ley y donde no hay ms jerarqua de poder que la del Estado.

169
Es un hecho que la soberana del Estado no es menor en los pases de estructura
pluralista que en los de estructura monista; como tampoco es menor en aquellos
en que el poder est constitucionalmente dividido o en los que est reconocida la
pluralidad, y no la unicidad, de ordenamientos jurdicos. La Constitucin italiana,
por ejemplo, sanciona la divisin de poderes y reconoce la validez del Derecho
internacional, as como garantiza la independencia y la soberana de la Iglesia
catlica y la libertad de asociacin y de culto. A pesar de lo cual, a nadie se le
ocurrira negar que el Estado italiano es un Estado independiente y soberano. Lo
que quiere decir que el Estado no ha abdicado hasta hoy de ninguno de los
atributos que bajo el nombre de soberana ha venido considerando la teora
moderna del Estado como propios y exclusivos de ste a travs de una larga
evolucin. Decir que el Estado es soberano significa que todava se concentra en
l la plenitud del poder y que puede, cuando sea preciso, hacer uso del monopolio
de la fuerza, el cual va unido al monopolio del Derecho, que nadie piensa discutirle,
al menos en las actuales circunstancias. Podra observarse, por otra parte, que
precisamente porque el Estado moderno es fuerte (quiz ms fuerte que el mismo
Leviatn hobbesiano) y porque su ley es la nica que puede hacerse valer por
medios propiamente coactivos, es por lo que ha podido consentir la divisin de
poderes, el reconocimiento de otras leyes y la constitucin pluralista de la
sociedad; y una prueba elocuente de ello sera el hecho de que el propio Estado
moderno ha podido asegurar y garantizar algunos bienes que seran negados al
individuo en el Estado de Hobbes: las libertades del ciudadano incluso la
libertad religiosa que la teora poltica de la edad moderna ha sealado como la
razn de ser del Estado, el fundamento de su poder y el fin de su actividad.
Nos encontramos as con el problema de los valores, que hasta ahora hemos
intentado evitar cuidadosamente. El hecho de admitir una sociedad pluralista
plantea esta cuestin: cmo distinguiremos un grupo de otro, una organizacin
de otra?; cul es, en definitiva, la esfera propia del Estado?; una vez establecida la
distincin entre Estado e Iglesia como sociedades independientes, cmo
podremos diferenciarlos a menos que conozcamos qu fines pueden perseguir uno
y otra? Es muy acertada la expresin que emplean los americanos, que hablan de a
wall of separation, pero cmo levantaremos esa pared si no conocemos
exactamente dnde hay que situarla? Preguntas como las que anteceden no pueden
contestarse apelando a recursos puramente descriptivos, como definir el Estado
como el ltimo fundamento del poder, o circunscribindose a

170
constatar el hecho de que ejerce el monopolio del Derecho coactivo. Las mismas,
y otras semejantes, ponen de manifiesto las limitaciones de la concepcin
puramente jurdica del Estado, aunque tan importante concepcin provenga,
conjuntamente, de los puntos de vista de la historia y de la teora, y evidencian la
necesidad de plantear el problema del Estado en un plano totalmente distinto de
aquel en que hasta ahora nos hemos movido. No se trata de determinar si la fuerza
es puramente fctica o legal, sino de si el poder est legitimado o, en otras palabras,
si se ejerce con ttulo adecuado y dentro de su esfera propia.

Indicaciones bibliogrficas

SANTO TOMS DE AQUINO, Summa Theologica, I-II, q. XCVIII, 1; II-II, q. X,

8 y 11; q. XI, 3, q. XII, 2; JOHN WHITGIFT, Of the Authority of the Civil Magistrate
in Ecclesiastical Matters (en Works, 1851, III, 313); ROBERT BROWNE, A Treatise
of Reformation without Tarying for Anie (1582); SAN ROBERTO BELARMINO,
Tractatus de Potestate Summi Pontificis (1610), cap. V; HOBBES, Leviathan, cap. XXIX;
ROUSSEAU, Contrat social, II, cap. 3, y IV, captulo 8; E. SIYS, Essai sur les
privilges (1788); A. DE TOCQUEVILLE, De la dmocratie en Amrique, parte II
(1840), IV, captulo 6.
Sobre la teora de la Iglesia y el Estado y el desarrollo de la libertad religiosa existe
una abundantsima bibliografa que no es posible recoger aqu; pero s quiero dejar
constancia de mi dbito con dos ensayos de LORD ACTON, ya antiguos pero
siempre valiosos: The History of Freedom in Christianity y The Protestant Theory of
Persecution, as como con el trabajo de J. N. FIGGIS Respublica Christiana, en
Churches in the Modern State.

171
172
 CAPTULO DCIMO

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

En el lenguaje jurdico corriente, las palabras legalidad y legitimidad no tienen un

significado claramente definido y diferenciado, hablndose indiscriminadamente
de legalidad y de legitimidad para sealar la conformidad de determinadas
actividades del Estado con las normas vigentes del ordenamiento jurdico. Para
evitar equvocos empecemos por decir que usamos la expresin legitimidad para
indicar, en trminos generales, el criterio de validez del poder, el ttulo en virtud
del cual ste dicta sus mandatos y exige la obediencia a los mismos por parte de
aquellos a quienes se dirigen, los cuales, a su vez, se consideran obligados por
ellos.1 En este sentido, la legitimidad presupone la legalidad, es decir, la existencia
de un ordenamiento jurdico y de un poder que dicta mandatos de acuerdo con sus
propias normas. La legitimidad, sin embargo, tambin justifica la legalidad, puesto
que confiere al poder el carisma de la autoridad: es un signo ms que se aade al
poder, a la fuerza que el Estado ejerce en nombre de la ley. Si no estamos
equivocados, la raz etimolgica de la palabra autoridad del latn augere
(aumentar) sugiere claramente la idea de la atribucin o posesin de una especial
cualidad que autoriza a quien est investido de ella al ejercicio de un
determinado derecho o de un determinado poder. Para eliminar del fenmeno
poltico toda consideracin de legitimidad sera preciso abstenerse por completo
del uso del trmino autoridad y hablar slo de fuerza y de poder al referirnos
al Estado.

1. ste es el sentido, con ligeras variantes, en el que Max Weber defini los conceptos de
validez y legitimidad en la obra Wirtschaft und Gesellschaft, cit., parte I, cap. I, 5.

173
No hay que retroceder mucho en la historia para descubrir que en la teora poltica
tradicional la relacin entre legalidad y legitimidad ha sido considerada como uno
de los problemas bsicos planteados en torno al Estado. Durante los siglos XVI y
XVII se manejaban todava las sutiles distinciones que la doctrina medieval
estableciera acerca del poder injusto o tirnico, y especialmente la hecha entre
las dos especies de tirana: ex parte exercitii y ex defectu tituli. Segn esta teora cuyos
mximos expositores fueron Bartolo de Sassoferrato y Coluccio Salutati, el
poder puede ser injusto, es decir, tirnico por razn de la manera como se ejerce,
segn el uso que del mismo se hace; pero tambin, y especialmente, puede serlo
por un vicio de origen, por una falta de ttulo, esto es, de legitimidad. Las
consecuencias prcticas de tal distincin las normas que se daban para la
resistencia a uno u otro tipo de tirana eran diferentes, como tambin eran
diversas las opiniones relativas a la legitimacin del poder, sosteniendo algunos
que sta slo poda consistir en una investidura realizada regularmente, en tanto
que otros entendan que el vicio de origen poda ser sanado por el uso mismo
del poder.
El eco de tales discusiones todava perdura hoy en la conciencia del comn de los
hombres, y este dato bastara para demostrar si no tuvisemos en la memoria
recientes ejemplos de resistencia que lo confirman plenamente que el
problema de la legitimidad no puede encerrarse, sin ms, tras las vetustas rejas del
pensamiento jurdico y poltico. Los hombres de nuestra generacin recuerdan
todava los tiempos en que el principio de legitimidad dinstica era normalmente
aceptado en Europa, y aun hoy la apelacin a la legitimidad nacional ha sido uno
de los argumentos favoritos del presidente De Gaulle.2 En los regmenes
democrticos modernos no suele faltar la respetuosa referencia a la soberana
popular, por ms que, al menos para los juristas, se trate de una referencia
puramente formal, puesto que al definir el poder se apresuran a declarar que la
frmula la soberana pertenece al pueblo no tiene ms que un mero valor poltico,
debiendo sustituirse -sin advertir la tautologa en que incurren por la nica
que a su juicio es jurdicamente correcta, la de la soberana del Estado.
Es precisamente en este punto donde la lnea argumental que hasta aqu hemos
seguido parece tocar a su fin. La teora jurdica

2. Sobre la crisis de la legitimidad en Francia ha escrito esplndidas pginas M. Duverger, De

la dictature, Pars, 1961, parte I, cap. 2.

174
nos ha servido para concebir y construir la nocin de Estado como un
ordenamiento jurdico, pero el problema del ltimo fundamento de tal
ordenamiento no es otra cosa sino la misma teora que pretende explicar. La
relacin entre legalidad y legitimidad no acostumbra a estar entre las cuestiones
normalmente tratadas por los juristas, para quienes los problemas de la obediencia,
sus lmites y, en general, el problema de la obligacin poltica suelen ser, junto con
el tema de la justicia, cuestiones metajurdicas, es decir, materias reservadas a los
filsofos cuando no a las opiniones personales o a las preferencias polticas,
problemas desterrados de la doctrina jurdica juntamente con toda la parafernalia
del Derecho natural y de los derechos naturales. Nada habra que objetar a esta
actitud negativa si se ciera slo a una cuestin de definicin: la definicin del
contenido y fines de la ciencia jurdica. Es obvio que no puede censurarse a los
juristas acostumbrados como estn a limitarse estrictamente al estudio y
valoracin del Derecho positivo el que se nieguen a tratar cuestiones que no
puedan resolverse desde dentro de ese mismo Derecho positivo. El caso del poder
injusto o tirnico, por no hablar del caso de la resistencia, no est contemplado en
los textos constitucionales. El ordenamiento jurdico no contiene ninguna
disposicin al respecto. Aunque, de todos modos, si la cuestin no queda
abandonada al terreno de las opiniones personales, aquellas disposiciones
corresponderan siempre al Derecho positivo, no al Derecho natural.
Esa sera, poco ms o menos, la respuesta que daran la mayora de los juristas si
se les preguntara a quemarropa si es correcto concebir el Estado como un
ordenamiento jurdico y por qu tal ordenamiento deriva su validez del Estado.
Como hemos sealado al principio, la estricta fidelidad de los juristas al Derecho
tiene, aparte de otras cosas, una cierta dignidad, pues garantiza que la misin de
interpretar y aplicar el Derecho se realiza con la mxima devocin; y en verdad que
nadie podra negar que, en nuestro mundo civilizado, esa tarea se lleva a cabo
superlativamente bien. Pero detrs de esa total adhesin al Derecho por parte de
los juristas se descubre fcilmente un profundo aferramiento a la legalidad,
entendida como defensa a toda costa de un cierto valor. En otras palabras, la
defensa de la legalidad (dura lex sed lex) indica en s misma una eleccin, la
aceptacin de un valor considerado por el jurista como inherente a la existencia
efectiva de un ordenamiento jurdico que, como tal, ofrece a su vez la justificacin
ltima del Estado.
La observacin de Max Weber sobre este punto es fundamental y decisiva: Hoy
dice la forma ms corriente de legitimidad es

175
la fe en la legalidad: la aceptacin de preceptos formalmente correctos y
establecidos conforme a procedimientos determinados; aadiendo que la
caracterstica del mundo moderno es concebir la autoridad como autoridad legal:
El mando se ejerce no en nombre de una autoridad personal, sino en nombre de
una norma impersonal; y a su vez el ejercicio del mando no es arbitrio ilimitado, o
gracia, o privilegio, sino que consiste en obedecer a una norma. De donde
concluye que la legitimidad racional, que l identifica con la legalidad, es el nico
tipo de legitimidad que sobrevive en el mundo moderno, en el que todo titular del
poder de mando est legitimado por un sistema de normas racionales, estando su
poder legitimado en el mismo grado en que se ajusta, al ejercitarlo, a dichas normas.
La obediencia es, por tanto, someterse a normas y no a personas.
Las observaciones de Weber arrojan mucha luz, a nuestro juicio, sobre el problema
que aqu nos interesa, y contribuyen a explicar las razones por las que el culto de
la legalidad ejerce hoy tan gran influencia no slo sobre la doctrina jurdica, sino
tambin sobre las opiniones corrientes acerca del Estado. Y hay que reconocer que
existen buenas y slidas razones para ello: el principio de legalidad est
ntimamente ligado a la moderna concepcin del Estado como Estado
constitucional, que naci precisamente, como hemos visto, de la lucha contra el
poder arbitrario y del empeo por encerrar la accin del Estado dentro de lmites
jurdicos muy precisos. La antigua idea de la supremaca de la ley se ha convertido,
en el Estado moderno, en instituciones concretas creadas expresamente con el fin
de tutelar la legalidad contra los abusos del poder ejecutivo (la llamada justicia
administrativa) y, en los pases de Constitucin rgida, contra los mismos abusos
del poder legislativo (control de constitucionalidad de las leyes). La idea de que la
legalidad debe ser el fundamento del Estado fue, precisamente, la que inspir
frmulas como las de Estado de Derecho, Rechtsstaat o rule of law, que son hoy
comnmente aceptadas para designar las caractersticas del Estado moderno.
Fijndose en este respeto por la legalidad, que ha llegado a constituir para el
hombre moderno el ntimo principio de justificacin del Estado y de la obligacin
poltica, un gran iusfilsofo americano, Roscoe Pound, adverta con
complacencia y fina irona a un tiempo que podra aplicarse al Estado moderno
el verso del Salmista: Propter legem tuam sustinui te, Domine! La legalidad parece haber
llegado a ser, en verdad, como Weber apuntaba, la versin moderna de la
legitimidad.

176
Pero la cuestin que ahora se nos plantea es sta: qu clase de legitimacin es la
que ofrece la legalidad? Si el anlisis que hasta aqu hemos hecho es correcto, la
legalidad es inherente a la nocin de poder entendido como fuerza ejercida de
acuerdo con la ley y en nombre de ella. No puede dudarse de que la
normalizacin de la fuerza es por s misma un bien, un valor. Acaso no vimos,
al analizar la doctrina hobbesiana, que precisamente el establecimiento y garanta
de la regularidad de las relaciones humanas constitua para Hobbes el valor
fundamental de la sociedad poltica, la paz y la conservacin de la vida? La
legalidad es, pues, un valor, pero importa subrayar que en el mismo momento en
que se empieza a hablar de un valor asegurado por el Estado se abandona el
criterio puramente formal que es el propio de la consideracin jurdica de aqul: ya
no nos preguntamos cmo se ejerce el poder, sino por qu. La discusin no girar ya
o no girar slo en torno a la estrecha correlacin entre la nocin de poder y la
existencia de la ley, sino acerca del objeto, del fin y, en una palabra, del contenido
de la ley. Por consiguiente, el principio de legalidad slo en apariencia puede asumir
la misin que en el pasado se confiaba al principio de legitimidad. Para que la asuma
realmente es preciso que el principio de legalidad aluda no slo a la estructura
formal del poder, sino tambin a su contenido: en otras palabras, es preciso que se
diga de qu legalidad se trata.
Esta indicacin de contenido se manifiesta claramente en la frmula del rule of
law que es la que expresa el principio de legalidad en los pases anglosajones y
en los que ms directamente se inspiran en la tradicin anglosajona y ms
todava en la del due process of law, que la acompaa y corrobora. En el Coloquio de
Chicago de 1957 pareci admitirse generalmente que el rule of law, tal como se
entiende en Occidente, implica algo ms que la mera sumisin del poder soberano
del Estado al Derecho positivo del mismo, pronuncindose una amplia mayora
por la opinin de que el rule of law tiene algn contenido positivo capaz de ser
expresado en valores fundamentales.3 Menos de dos aos despus, la Comisin
Internacional de Juristas, en el Congreso de Nueva Delhi, acord definir el rule of
law como la realizacin de las condiciones apropiadas para el desarrollo de la
dignidad humana, poniendo el

3. J. A. Jolowicz, Digest of the Discussion, Chicago Colloquium on The Rule of Law as understood
in the West (sept. 1957), en Annales de la Facult de Droit d'Istamboul, t. IX, 1959.

177
nfasis, como se ve, en el contenido del Derecho y en los efectos de la legalidad.
No se trata simplemente de exigir la correccin formal de las normas particulares
o de las decisiones singulares que componen un ordenamiento jurdico, sino la
conformidad de tales normas y decisiones con los valores que se consideran
necesarios para la existencia de una sociedad libre.4 Disponemos as de la piedra de
toque que nos permite contrastar la calidad jurdica del Derecho, el aspecto
sustantivo de la legalidad. Legalidad y legitimidad se identifican, pero slo en tanto
en cuanto la legalidad consista en una afirmacin de valores. Por lo que se refiere
a la nocin del due process of law, apenas es preciso recordar lo dispuesto en las
enmiendas V y XIV de la Constitucin de los Estados Unidos, que sancionan que
ninguna persona... puede ser privada de la vida, de la libertad y de la propiedad
sin el correspondiente procedimiento legal. Est claro que la legalidad se
entiende aqu como ejecucin no de una ley cualquiera, sino slo de la ley que
asegure la tutela de ciertos valores establecidos (la vida, la libertad, la propiedad o,
ms genricamente, la dignidad del hombre), que son precisamente los que
proporcionan el ttulo justificativo, la legitimacin, del poder del Estado.
De muy distinta manera han discurrido las cosas en Europa, donde hay que
reconocer que la frmula Estado de Derecho, cuando no ha sido arteramente
deformada para justificar las formas ms perversas de tirana, ha acabado, en
manos de los juristas, por vaciarse precisamente de aquel contenido de valor que
es lo nico que justifica la identificacin de legalidad y legitimidad. La teora del
Estado de Derecho (Rechtsstaat) fue elaborada en el siglo XIX por obra
principalmente de los juristas alemanes, se difundi por Europa con varia fortuna
y fue recibida con gran fervor en Italia. Originariamente, la teora aluda a la
organizacin del Estado moderno fundado sobre el respeto a la personalidad, a la
representacin y a la divisin de poderes; en una palabra, al liberalismo y a la
democracia.5 Mas posteriormente, y por influencia sobre todo de la llamada
doctrina positiva, sufri hondas transformaciones, porque, separados el
Derecho como hecho y el Derecho como valor, y eliminada de la consideracin
del Derecho toda referencia

4. N. S. Marsh, The Rule of Law as a Supra-National Concept, en Oxford Essays in Jurisprudence,

ed. por A. G. Guest, Londres, 1961, pgs. 240-245.
5. R. Treves, Stato di diritto e Stati totalitari, en Studi in onore di G. M. de Francesco, vol. II,
1957.

178
axiolgica o de contenido, la nica y exclusiva condicin para la existencia de un
ordenamiento jurdico es su eficacia, es decir, su existencia de hecho, y todo
Estado, en cuanto ordenamiento jurdico, es por definicin un Estado de
Derecho. El problema de la legitimidad aparece as radicalmente alterado: el
principio de efectividad se convierte en nueva regla de legitimidad6 y, cuando
ms, se podr distinguir entre una legitimacin jurdica y una legitimacin moral
del poder.7 Por lo que se refiere a la legitimacin jurdica, es indiferente que sta
se base en una norma fundamental o en una concreta existencia institucional
del Estado. De este modo, normativismo e institucionalismo, las dos escuelas
en que actualmente se divide el positivismo jurdico en Italia y no slo all, se
dan la mano en este punto. Segn Kelsen, la validez de las normas est nicamente
determinada por el ordenamiento al que pertenecen. Cuando, como en el caso de
una revolucin triunfante, la totalidad del ordenamiento jurdico... ha perdido su
eficacia, ello slo quiere decir que se ha establecido una nueva legitimidad: el
principio de legitimidad est condicionado por el principio de efectividad.8 Y
Romano, el ms firme defensor en Italia de la teora institucional, llega a idntica
conclusin: Un ordenamiento ilegtimo dice es una contradictio in terminis: su
existencia y su legitimidad son una sola cosa.9
Sera demasiado fcil repetir contra estas recientes direcciones de la doctrina
institucional la vieja acusacin de que reducen el Derecho a la fuerza y justifican el
fait accompli. Entre los partidarios de aqullas hay hombres de profundas
convicciones morales y no dispuestos, por cierto, a ofrecer una legitimacin moral
a cualquier poder. Y si bien sus teoras conducen lgicamente a reconocer el
carcter de ordenamiento jurdico, es decir, de Estado de Derecho a cualquier
ordenamiento efectivo tambin, por consiguiente, a un Estado como el nazi,
o al fundado como consecuencia de una revolucin victoriosa que instaure una
nueva legitimidad, rivalizan, sin embargo, con los ms fervientes iusnaturalistas
al condenar las leyes injustas y al afirmar que, aun siendo stas vlidas, no deben
en modo alguno obedecerse. En ellos hay, simplemente,

6. P. Piovani, Il significato del principio di effettivit, Miln, 1953.

7. N. Bobbio, Teora dell'ordinamento giuridico, Turn, 1960, pg. 64.
8. H. Kelsen, Teora general del Derecho y del Estado.
9. S. Romano, Principi di diritto costituzionale genrale, 2.a ed., Miln, 1946, pgs. 192-193.

179
una exigencia de claridad y rigor metodolgico. Una cosa es, dicen, la consideracin
cientfica y otra la valoracin moral. Y tienen razn cuando observan que, en cierto
sentido, todo jurista es un positivista, desde el momento en que no puede por
menos que aceptar que en cuanto un ordenamiento existe, sus normas son
vlidas, aunque en conciencia se sentir obligado a combatirlo y, eventualmente,
a negarse a su aplicacin. Como se ve, el concepto de validez se distingue aqu
netamente del de obligatoriedad o, por lo menos, del de obligatoriedad moral.
Debemos reconocer expresamente que los razonamientos que hasta aqu venimos
haciendo estn en gran parte inspirados por la direccin metodolgica a que
acabamos de aludir. Convengamos en que, ya se trate del estudio del Estado como
fuerza, ya del anlisis del Estado como poder, no pueden hoy plantearse uno y otro
sino como investigaciones de naturaleza cientfica, es decir, como investigaciones
basadas en el presupuesto de la eliminacin o mejor sera decir la suspensin
de los juicios de valor, en nombre de la no valorabilidad que actualmente suele
reconocerse como posible, y hasta necesaria, en el estudio de los comportamientos
humanos. Creemos que los resultados que pueden alcanzarse por este camino no
son pocos ni de escasa importancia. Entender el Estado como fuerza significa
entender la verdad del realismo poltico; entender el Estado como poder significa
darse cuenta del nexo indisoluble que existe entre el Derecho y el Estado. Pero la
determinacin del Estado como poder, si puede valer para aclarar la importancia
del Derecho y la funcin de la legalidad en la fenomenologa poltica, no nos dice
ni nos puede decir si hay y cul es un Derecho justo (salvo que se quiera decir,
con Hobbes, que justo es todo lo que manda el Estado), ni por qu la legalidad
esto es, la seguridad y la paz es un bien (porque, como observaba Kant, la
paz perpetua es un lema que podra muy bien servir tambin para un cementerio).
Creemos que la vieja nocin de legitimidad puede ser todava til precisamente
para formular ese juicio de valor acerca del poder justo o injusto, acerca del bien
de la legalidad y de los bienes que la misma asegura: slo aquella nocin, en
efecto, puede dar cuenta no solamente de la validez de las leyes, sino tambin de
su obligatoriedad, la cual, en cuanto se traduce en una determinada conducta de
los ciudadanos, viene a ser la condicin y garanta de la eficacia de aqullas y, por
tanto, de la existencia misma del Derecho y del Estado.
Nuestro disentimiento de la doctrina positiva est todo aqu. Querer encontrar
una legitimacin al poder no es algo vano y sin

180
sentido, sino la tarea fundamental de la filosofa poltica. Una teora del Estado que
no la tenga en cuenta es, necesariamente, una teora incompleta. Y no vale objetar
que nociones como la de poder legtimo o la de autoridad son nociones
cargadas de elementos emocionales, irracionales incluso y no siempre definibles
con la precisin y el rigor del lenguaje cientfico. Ese carcter emocional e irracional
jams ha sido negado por aquellos (aunque son muy pocos) que se han detenido a
meditar sobre la nocin de legitimidad. Il y a quelque chose de miraculeux dans la
conscience de la lgitimit, escriba Constant despus de una grave crisis del Estado
francs. Y Guglielmo Ferrero; en medio de una crisis ms reciente, llegado el
momento de invocar a los genios invisibles que mantienen unidos a los Estados,
y de restaurar el poder legtimo sin el que el mundo no tendr salvacin. Es un
lenguaje lleno de imaginacin y acaso hasta retrico. Pero el hecho de que el
lenguaje retrico no sea preciso no le impide que pueda tal vez ser certero. Existe
una legitimidad democrtica? Puede el Estado moderno invocar la autoridad,
adems de la fuerza y el poder? De la respuesta a estas preguntas depende, en
ltima instancia, la posibilidad de construir en nuestro tiempo una teora del Estado
digna de tal nombre.

Indicaciones bibliogrficas

Las citas de WEBER han sido tomadas de sus obras Wirtschaft und Gesellschaft, cit.,
y Die Wirtschaftsethik der Weltreligionen, en Gesammelte Aufsatze zur
Religionssoziologie, vol. I, 1922, pginas 267-268.
Como he sealado en el texto, considero las observaciones de Weber de suma
importancia para el tratamiento del problema discutido en este captulo y bastante
ms ilustrativas que mucho de lo que se ha escrito sobre el tema en los ltimos
tiempos. En efecto, la nocin que el cultivador de la ciencia poltica tiene del
poder legtimo no es en muchos casos ms que una descripcin de la adecuacin
existente, en una sociedad dada, entre la estructura del poder y la frmula poltica
o ideologa dominantes. Parece como si la actitud estrictamente behaviorista
hiciese imposible o dificultase a la ciencia poltica emprica el apreciar la
importancia del esquema normativo, es decir, de la legalidad, como un paso
necesario para la adecuada comprensin del problema de la legitimidad.

181
Vanse, sin embargo, para una amplia discusin del tema de la legitimidad, las
obras clsicas de LASSWELL y KAPLAN, Power and Society, Londres, 1952, VI, 6-
3 a 6-5, y de S. M. LIPSET, Political Man, Londres, 1960, cap. III, as como los
artculos sobre el tema en el volumen Authority, ed. por C. J. FRIEDRICH (Nomos,
I, Cambridge, Mass., 1958). Sobre la relacin entre legalidad y legitimidad, C.
SCHMITT, Legalitat und Legitimitat, Munich-Leipzig, 1932; G. BURDEAU, Traite
de Science Politique, III, Pars, 1950, 57-63; M. DUVERGER, Droit Constitutionnel
et Institutions Politiques, Pars, 1955, captulo I; y el artculo de O. H. VON DER
GABLENTZ, Autoritt und Legitimitat im heutigen Staat, en Zeitschrift fr Politik,
N. F, V (1958). El profesor C. J. FRIEDRICH ha vuelto recientemente a discutir
con amplitud el tema en un captulo de Man and his Government, Nueva York, 1963,
parte II, cap. 13.
Sobre el uso que el marxismo hace de la nocin de legitimidad es revelador un
pequeo artculo de LUKACS. Segn este autor, el nico poder legtimo es el del
proletariado, cuya sola misin estriba en conseguir desprenderse del cretinismo de
la legalidad y del romanticismo de la ilegalidad (G. LUKACS, Lgalit et Illgalit,
1920, en Histoire et Conscience de Classe, Pars, 1960).
Sobre el planteamiento del problema de la legitimidad pueden considerarse como
clsicas las obras de BENJAMIN CONSTANT, De l'esprit de conqute et de l'usurpation
dans leurs rapports avec la civilisation europenne (1814), y de G. FERRERO, Pouvoir
(1942).
En este captulo se han hecho referencias tambin a De Tyrannia (c. 1350), de
BARTOLO DE SASSOFERRATO, y a De Tyranno (c. 1400), de COLUCCIO
SALUTATI.

182
 PARTE TERCERA

EL ESTADO COMO AUTORIDAD

183
184
 CAPTULO PRIMERO

EL VALOR DEL ORDEN

La primera justificacin del poder, la ms sencilla y ms difundida, es la que invoca

la necesidad del orden, considerando a ste como el valor fundamental realizado
a travs de la institucin del Estado. Basta atender al lenguaje corriente para
encontrar la palabra orden empleada en este sentido. La tutela del orden, las
fuerzas del orden, el orden nuevo contrapuesto al antiguo, son expresiones con
que nos tropezamos cotidianamente en los diarios y en las conversaciones, y no
slo, por cierto, cuando nos hallamos dentro de sectores de matiz claramente
conservador. El orden es una palabra mgica, exquisitamente poltica, cargada de
significados emocionales que no posee la palabra legalidad, y acaso est ah la
razn de la atraccin que ejerce y el eco que nunca deja de provocar en la
imaginacin y en el corazn.
Para la mentalidad popular, el orden se contrapone al desorden o, como tambin
se dice, a la anarqua: el orden encarna la normalidad, la seguridad, la paz (la paz,
incluso a cualquier precio); pero, as entendido, el orden no coincide
necesariamente con la legalidad. El general que comunicaba al Zar que el orden
reina en Varsovia no era, con toda probabilidad, un jurista; todo el Derecho se
reduca para l a la ley marcial, y el recurso a la fuerza se justificaba en nombre de
aqulla. Hace falta un cierto grado de perspicacia, o mejor una cierta deformacin
profesional, para sostener que el orden, a su modo, no es ms que una forma rstica
y primitiva de la legalidad y para ver en l una traduccin, aunque sea grosera, de
aquel concepto de normalidad, de juridicidad, que identificamos como atributo
intrnseco del Estado. Invocar el orden como fundamento del Estado es
transportar al plano valorativo la nocin, por s misma adifora, del poder como
fuerza legalizada.
El ejemplo clsico de una traslacin de esta clase sigue siendo el que nos ofrece
Hobbes. Para l, como vimos, el Estado se identifi-

185
ca con la legalidad, es decir, con un orden que garantice la seguridad y la paz. Pero
este orden es, al mismo tiempo, un valor, el valor supremo que los hombres pueden
realizar en este mundo, y por ello constituye no slo la esencia, sino tambin la
justificacin del Estado. No hay, empero, que ser hobbesiano no es menester
partir de las premisas de Hobbes, de su concepcin radicalmente pesimista de la
naturaleza humana para dar ese paso desde la constatacin de que el Estado
existe como garanta del orden a la exigencia de que tal orden sea establecido por
ser un bien. Hay un cierto sentido en que todo terico de la poltica y casi podra
decirse que todo ciudadano, esto es, todo hombre que obedezca a las leyes hace
suya implcitamente la postura de Hobbes en cuanto que acepta el orden no slo
como un hecho, sino como un valor, y como un valor positivo, es decir, como algo
que no slo es, sino que es bueno que sea.
El mito del estado de naturaleza no es un mito anrquico: ni lo es para Hobbes,
que se sirve de l para demostrar la necesidad del Estado, ni tampoco para

quelli ch'anicamente poetaro

leta dell'oro e suo sato felice.1

Los hombres, en aquella condicin de feliz inocencia, obedecan espontneamente

a las leyes, convivan en paz y armona, pero insertos como ocurre con las
propias jerarquas celestes en un orden, en ese orden que, segn deca San
Agustn, es condicin para la paz: pax omnium rerum tranquillitas ordinis. Tampoco
puede llamarse anrquica a la Utopa, que propona con toda conviccin modelos
de sociedad perfecta,2 en los que los hombres, en determinados momentos de la
historia, buscaron una evasin y un refugio para huir de la realidad presente. En el
fondo, toda Utopa es anhelo de un Estado perfecto; no pretende negar el orden,
sino sustituir el del Estado concreto existente por un orden distinto, aunque sea
ms riguroso y exigente (pinsese en la Ciudad del Sol).
Se podr objetar que una cosa es dejar volar la fantasa en torno a la perdida
felicidad de una edad fabulosa o imaginar constitu-
1. Dante, Divina Comedia, Purgatorio, XXVIII, 139-40: los que antiguamente
poetizaron sobre la edad de oro y su estado feliz (N. E.).
2. L. Firpo, Lo Stato idale delta Controriforma: Ludovico Agostini, Bar, 1957, pgina
242; vid. tambin en este libro toda su parte II, que es un esplndido estudio de
La utopa poltica en la poca de la Contrarreforma.

186
ciones perfectas en tierras lejanas y desconocidas, y otra justificar el Estado como
aparato coactivo: en un caso se presume un orden que se impone por la misma
evidencia de la razn, mientras que en el otro se nos presenta un ordenamiento
caracterizado por el uso de la fuerza. Mas la objecin no es vlida, porque el valor
del orden es algo totalmente distinto e independiente del modo como se establezca,
y siempre habr que determinar si es o no deseable antes de decidir si puede o debe
ser impuesto coactivamente. Sobre este punto parece que todos hobbesianos y
antihobbesianos, realistas y utpicos estn de acuerdo: el orden es deseable y
necesario, el orden es un bien y constituye un valor positivo; es, en definitiva, lo
que distingue al hombre de la bestia.
Hay que llegar a los umbrales de nuestro mundo moderno para encontrar una
actitud diferente, que consiste en una deliberada desvalorizacin del orden o, ms
exactamente, en la afirmacin del carcter puramente negativo del mismo, no slo
por considerarlo como una limitacin de la posibilidad de obrar del individuo
limitacin implcitamente contenida en el propio reconocimiento del orden como
valor, sino tambin porque se entiende que es contrario a la verdadera
naturaleza del hombre, que provoca su desnaturalizacin, que es un mal y, lo
que es peor, un mal no necesario y acaso evitable. Es sta una idea que aflora en el
siglo XVIII y como en contraste con la constitucin definitiva del Estado moderno
y su completo monopolio del poder; idea que, de acuerdo con el gusto de la poca,
se plasm en ciertas fbulas y mitos que pueden parecemos hoy ingenuos o
trasnochados, pero que no han perdido del todo una cierta verdad potica que
en su da encarnaron. Merecen ser recordados, no slo porque prefiguran y
simbolizan doctrinas posteriores, tanto anarquistas como liberales,
deliberadamente hostiles al Estado, sino tambin porque expresan ciertas
posiciones respecto del orden y el Derecho que han venido a formar parte de
nuestra actitud frente al poder.
Nos referiremos especialmente a tres de esos mitos: la historia de los trogloditas,
de Montesquieu; la fbula de las abejas, de Mandeville; y el mito del buen salvaje,
de Rousseau. Los tres autores discurren por caminos distintos, cada uno cuenta
una historia diferente, pero los tres llegan a conclusiones parecidas: que el orden
no es necesariamente algo bueno, que el hombre puede vivir sin l y que hay un
cierto nmero de valores que se realizan al margen de las leyes y sin que stas
puedan ni asegurarlos ni impedirlos.
De los tres aplogos, el de Montesquieu es el que menos se aleja de las ideas
tradicionales. Los trogloditas, un pequeo pueblo

187
imaginario, que sita en Arabia, matan a su rey y deciden vivir de acuerdo slo con
sus intereses particulares. Ello produce la confusin y la inseguridad totales; se
encuentran en el estado de naturaleza que describiera Hobbes. Sobreviene una
epidemia, pero el mdico se niega a atenderles porque rehsan abonarle sus
emolumentos, y los trogloditas quedan diezmados. Los pocos supervivientes se
convierten a la humanidad, a la justicia y a la virtud, con lo que renacen la
felicidad y el bienestar, la concordia entre los hombres, el valor contra los
enemigos. Pero los trogloditas deliberan entonces sobre la conveniencia de tener
de nuevo un jefe y se fijan en un venerable anciano, que llora apenado al conocer
su eleccin. Morir de dolor dice al ver que los trogloditas, nacidos libres,
van a estar ahora sometidos... Ya veo claramente lo que pasa: vuestra virtud
comienza a pesaros. En la situacin en que os encontris, sin tener una autoridad,
tenis que ser virtuosos a pesar vuestro, porque de otro modo no podrais subsistir
y caerais en la desventura de vuestros padres. Pero este yugo os parece demasiado
pesado y prefers estar sometidos a un prncipe y obedecer sus leyes, menos severas
que vuestras costumbres, sabiendo que de este modo podris satisfacer vuestras
ambiciones, conquistar riquezas y languidecer en una abyecta voluptuosidad, no
necesitando ya de la virtud para evitar la comisin de los mayores delitos. Y el
anciano, con gemidos an ms fuertes, concluye: Qu pretendis de m? Cmo
podr mandar nada a un troglodita? Pretendis que, slo porque yo lo ordene, va
a realizar una accin virtuosa quien la realizara sin m et par le seul penchant de la
nature?
La moraleja de la historia de Montesquieu es muy clara: la autoridad es superflua
cuando los hombres son verdaderamente virtuosos. En efecto, la autoridad puede
constituir una excusa para que los hombres se encuentren dispensados de practicar
la virtud. Si los hombres siguen los dictados de la razn no ser necesario el Estado.
Esta moraleja no es sustancialmente distinta de la expresada en la fbula de la edad
de oro: es superflua la mquina coactiva del Estado, pero no el orden en cuanto
tal. Todo lo contrario: el imperio de la razn es lo que produce la coexistencia
pacfica y feliz de las criaturas humanas, que son mejores fuera del Estado, pero
slo en tanto en cuanto sean razonables.
La necesidad del orden de coexistencia est, en cambio, puesta en duda en el mito
del buen salvaje, con el que Rousseau establece un radical contraste entre la
absoluta independencia, que es la perfeccin de la naturaleza, y la absoluta
dependencia, que es la per-

188
feccin del Estado. sta es la anttesis que se desprende de las tesis, en apariencia
contradictorias, mantenidas en el Discurso sobre d origen de la desigualdad y en el Emilio,
por un lado, y en el Contrato social, por otro.
La condicin humana, para Rousseau, no conlleva ni la guerra de todos contra
todos, como en Hobbes o Spinoza, ni una sociedad rudimentaria y pacfica, como
en la mayora de los tericos del estado de naturaleza. El hombre, dejado a s
mismo, no tiene ninguna necesidad de sus semejantes ni ningn deseo de
daarles; una rstica cabana y los pocos utensilios precisos para el uso de cada da
es todo lo que necesita para vivir una vida libre, sana, honesta y feliz. Ha sido el
inters, el aumento de las necesidades y el contacto con los otros hombres lo que
ha forjado las cadenas de la servidumbre: en una palabra, lo que ha depravado
y pervertido a los hombres ha sido la sociedad. La historia de la humanidad no es,
por tanto, ms que la historia del progreso de la desigualdad.
Pero no para aqu esa historia, porque el Discurso sobre el origen de la desigualdad
encuentra su rplica en el Contrato social, donde se trata se es el problema
fundamental de la poltica de encontrar el medio de que el hombre en sociedad
pueda ser tan libre como lo era en el estado de naturaleza, de manera que llegue
a tener bajo la forma de libertad civil el equivalente de su independencia natural; 3
problema que Rousseau resuelve consiguiendo para el ciudadano la garanta de
estar a cubierto de toda dependencia personal mediante la total alienacin del
hombre a la comunidad, es decir, al Estado. Como vemos, Rousseau, en el Contrato
social, acaba por volver la espalda definitivamente al buen salvaje, preparando el
camino al Estado tico, si no incluso al moderno totalitarismo.
Mas la peculiar interpretacin rousseauniana del estado de naturaleza no pierde por
ello su carcter de negacin de aquel valor intrnseco del orden que hemos credo
reconocer hasta en la semblanza tradicional de la edad dorada. De otra parte, el
mito del buen salvaje continu alimentando la fantasa de aquel siglo a impulsos
del xito alcanzado por el evangelio rousseauniano del retorno a la naturaleza,
hasta desembocar en un autntico elogio de la anarqua, como el que se contiene,
por ejemplo, en el Suppl-

3. R. Derath, J. J. Rousseau et la science politique de son temps, cit., pgina 159. Sobre la culpa de la
sociedad, vid. el clsico estudio de E. Cassirer, Il problema di Gian Giacomo Rousseau, trad. italiana,
Florencia, 1938, pginas 60-62.

189
ment au Voyage de Bougainville, de Diderot. En l se expresa, en una perfecta forma
literaria, todo el deseo de evasin y la aficin por lo extico de una poca que, bajo
el velo de una refinada urbanidad, estaba atormentada por un profundo temblor
de rebelda y un anhelo insaciable de renovacin. Considerad atentamente dice
Diderot todas las instituciones polticas, civiles y religiosas; acaso me engae,
pero encontraris a la especie humana encorvada durante siglos bajo el yugo que
un puado de bribones ha procurado poner sobre ella. Mfiez vous de celui qui veut
mettre de l'ordre. Ordonner, c'est toujours se rendre le matre des autres en les gnant.
Diderot encontraba el ejemplo de la feliz anarqua, adems de entre los salvajes,
en los calabreses (por qu precisamente en ellos?), los nicos que jams se dejaron
engaar por las seducciones de los legisladores; y estaba dispuesto a apostar que
su barbarie es menos viciosa que nuestra civilizacin, porque sus grandes
delitos palidecen ante nuestras pequeas perfidias. Quiz en este pasaje ms
an que en Maquiavelo se inspirase Alfieri, uno de los primeros profetas del
nacionalismo italiano, cuando, pocos aos despus, haca aquella abierta defensa
de los enormes y sublimes delitos, cuyo privilegio ostentaba Italia, lo cual
probara que all abundan an hoy da, y ms que en cualquier otro pas de Europa,
espritus violentos y feroces, a los que no les falta para hacer grandes cosas ms
que el terreno y los medios. Aparece aqu por primera vez el anuncio de la moral
heroica, que sera un tema caro a los romnticos y que conducira un da a la
exaltacin de la violencia y al culto del superhombre.
Slo quedaba, despus de haberse hecho el elogio de la anarqua, hacer la apologa
de la misma naturaleza antisocial del hombre, del egosmo, de la bsqueda del
provecho personal, olvidndose de las virtudes tradicionales y de aquella
justicia que los trogloditas haban aprendido, a sus expensas, a conocer y respetar
Ese es el tema del ms custico de los aplogos del siglo XVIII, la Fbula de las
abejas, de Mandeville. Su intencin es demostrar que los vicios de los individuos
se convierten en beneficio de todos que el engao, el lujo y el orgullo son, junto
con el hambre, los cimientos de toda convivencia humana; que la prosperidad del
Estado, como la de la colmena, se funda en la rapacidad de sus miembros y en la
explotacin de unos por parte de otros: Such were the blessings of that State; Their Crimes
conspir'd to make them Great. Advirtase, sin embargo, que, pese a su cinismo,
Mandeville utiliza las palabras dndoles su significado tradicional: el vicio sigue
sien-

190
do vicio, el mal contina siendo mal. Slo que lo que en este mundo llamamos
mal... es el principio que nos hace sociables. En Mandeville se produce, pues, una
autntica subversin de valores y. a partir de l, los vicios sern llamados virtudes
econmicas4 y el mal se convertir en un bien. La antigua aspiracin a un
orden como garanta de pacfica y feliz armona entre los hombres ha sido
sustituida por la exaltacin de la competencia y de la lucha por la conquista de la
riqueza y del poder. Es, en suma, el estado de naturaleza hobbesiano vuelto del
revs, puesto que la voluntad de imperio ya no es un obstculo para la constitucin
de la sociedad, sino una fuerza constructiva y fecunda de progreso. En una
concepcin como sta, el Estado se reduce a algo puramente negativo: un medio
de dominio para quienes se apoderan de l y una simple garanta de supervivencia
para quienes estn sometidos a su yugo.
Tres mitos, tres mundos distintos. El lector actual puede reconocer en cada uno
de ellos, como en un espejo deformante, rasgos que le son familiares, puesto que
en cada uno se hallan elementos que de algn modo han contribuido a determinar
la actitud del hombre moderno frente al Estado. Puede parecer paradjico hablar
de una desvalorizacin del Estado en una poca que, como la nuestra, ha conocido
y conoce las formas ms extremas de estatolatra. Pero habra que preguntarse si
no se basan precisamente en dicha desvalorizacin las dos tesis que hoy dominan
en la teora del Estado: el realismo poltico, que reduce el Estado a la fuerza, y el
positivismo jurdico, que reconoce la presencia del Estado en todo ordenamiento
efectivo. Ciertamente no debe hablarse de desvalorizacin ni de valoracin
respecto de doctrinas que se colocan deliberadamente en el terreno de la
avaloracin, ni respecto de una argumentacin que se preocupa (como hemos
advertido repetidamente) de mantenerse rigurosamente en un plano descriptivo y
de evitar toda actitud prescriptiva. Mas ello no es bice para que, como hemos
visto anteriormente, se encuentre frecuentemente implcito un juicio de valor
tambin en las posiciones de los realistas y de los positivistas (recurdese el
caso de Maquiavelo y de Hobbes), juicio que se contiene sin duda en la sustitucin
de la nocin de legalidad por la de orden que se produce, segn antes vimos, en el
lenguaje corriente.

4. Sobre esta subversin, que culminarn los utilitaristas, y sobre la relacin de stos a la
paradoja de Mandeville, vid. el trabajo fundamental de E. Halvy, La formation du radicalisme
phisolophique, parte I, cap. 1.

191
En cualquier caso, un juicio de valor se encuentra en todos aquellos y son la
gran mayora de los filsofos polticos que en el curso de los siglos, uniendo
bajo un solo nombre los conceptos de orden y de legalidad, han visto en el Estado
la realizacin de la justicia, y en la justicia la legitimacin del poder y el fundamento
de la autoridad. A este respecto, ms significativa que ninguna otra es la definicin
que San Agustn da del orden: ordo est parium dispariumque rerum sua cuique loca tribuens
dispositio* No es difcil reconocer en estas palabras el eco de la clebre definicin
romana de la justicia: constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi. Lo
importante es que en estas definiciones no se carga el acento sobre lo que es, sino
sobre lo que debe ser: el orden no es una simple situacin de hecho, sino la
determinacin de una estructura ideal. En otras palabras, el orden, en cuanto valor,
se llama justicia, y precisamente por ello el Estado, si es el custodio del orden, debe
tener su razn de ser en la realizacin de la justicia: iustitia fundamentum regnorum. Es
ste un modo de concebir el Estado completamente distinto de los que hasta aqu
hemos visto, porque, en efecto, desde este punto de vista, el Estado ya no ser
solamente una fuerza capaz de imponerse, o un poder que se ejerce en nombre de
la ley, sino que ser un poder autorizado a exigir la obediencia para la consecucin
de un orden definido como justo, y como tal y slo como tal susceptible de
obligar a aquellos a quienes dirige sus mandatos. Parece, por consiguiente, que la
nocin de orden, a la que se recurre casi espontneamente al buscar una
justificacin para el Estado, obliga a cambiar por completo la clave del
razonamiento poltico, a abandonar todo propsito de no valoracin y a dar el
salto desde lo descriptivo a lo prescriptivo.

Indicaciones bibliogrficas

SAN AGUSTN, De Civitate Dei, lib. XIX, cap. 13; MONTESQUIEU, Lettres
Persanes (1721), cartas XI-XIV; MANDEVILLE, The Fable of the Bees, or Private Vices,
Publick Benefits (1723): The Grumbling Hive. or Knaves turn'd Honest, estr. 11;
A Search into the Nature of Society, in fine; ROUSSEAU, Discours sur l'origine et
les fondements de l'ingalit parmi les hommes (1755); Emile (1762), lib. IV; Contrat So-

* N. E.: El orden es una disposicin de cosas iguales y desiguales que di a cada una
su propio lugar.

192
cial, lib. I, caps. 6 y 7; DIDEROT, Supplment au Voyage de Baugainville (1772), en
Oeuvres, ed. Pliade, pgina 1029; ALFIERI, Del Principe e delle lettere (1778-86),
captulo XI.
Para la significacin atribuida al utopismo y al anarquismo remito, respectivamente,
a R. RUYER, L'Utopie et les Utopies, Pars, 1950, y a G. WOODCOCK, Anarchism:
The Rejection of Politics, en el vol. Power and Civilization, ed. por D. Cooperman
y E. V. Walter, Nueva York, 1962.

193
194
 CAPTULO SEGUNDO

NATURALEZA Y CONVENCIN

En qu sentido y bajo qu condiciones puede llamarse legtimo y justo al orden

realizado en el Estado mediante el ordenamiento jurdico? La pregunta, formulada
as, puede sonar como absurda a los odos modernos. Sin embargo, se trata de una
cuestin que ha venido plantendose continuamente, aunque con distintas
formulaciones, desde los albores de la civilizacin hasta nuestros das y que ha
inquietado siempre al espritu del hombre, entendiendo los filsofos de la poltica
de todas las pocas que el principal cometido que les incumba era ofrecer una
respuesta a aquel interrogante en los dos temas que plantea. En efecto, preguntar
en qu sentido son legtimos el Derecho y el orden es, obviamente, una cuestin
que afecta a la definicin del Estado, es decir, equivale a admitir que, en cierto
aspecto, en nuestro intento de definir el Estado como custodio del orden y del
Derecho hemos abandonado la visin puramente fctica, introduciendo alguna
referencia a los valores. Y, por otro lado, preguntar bajo qu condiciones es justo
el orden implantado por el Estado nos lleva a una consideracin cualitativa de tales
valores. Para proceder con lgica, antes de examinar la naturaleza y carcter de
esos juicios de valor, ser preciso investigar cundo y cmo han aparecido en la
definicin del Estado.
El problema de la definicin ser, por tanto, el que primero reclame nuestra
atencin. Afirmar que el Estado es un orden justo puede querer decir dos cosas:
o bien que es la encarnacin de la justicia o bien que es un instrumento para ello.
En el primer caso, el Estado aparecer como portador en s mismo de valores
morales, y en el segundo, como un simple medio para la realizacin de los mismos.
En ambos supuestos, Estado y justicia aparecen inseparablemente ligados. La
posicin de Aristteles en este punto puede considerarse como paradigmtica,
cuando dice que la justicia perte-

195
nece a la polis; porque la justicia, que es la determinacin de lo que es justo, consiste
en ordenar la sociedad poltica.
El propio Aristteles, al comienzo de la Poltica, afirma que slo en el Estado puede
el hombre encontrar la perfeccin inherente a su naturaleza. Fuera del Estado, el
hombre es un ser por encima o por debajo de la humanidad, una bestia o un dios.
El hombre es, por naturaleza, un animal poltico, lo que significa que la vida poltica
es la condicin natural de la humanidad, en tanto que la ausencia es una
condicin imposible o monstruosa, de la misma manera que un hombre que no
participase de los beneficios de la sociedad poltica o no tuviera necesidad de ella
difcilmente podra ser llamado hombre. Porque el hombre, en la perfeccin de
su naturaleza, es el mejor de los animales, pero es el peor cuando no est regido
por las leyes y la justicia.
Advirtase que en el razonamiento aristotlico todo gira en torno del concepto de
naturaleza. Para Aristteles, es el fin lo que determina la naturaleza de los seres:
la naturaleza de una cosa es su condicin en el estadio ltimo y perfecto de su
desarrollo. Por consiguiente, decir que el Estado es natural no significa slo
afirmar que, de hecho, los hombres viven en asociaciones polticas. Ciertamente,
Aristteles no tiene inconveniente en recurrir a la confirmacin emprica para
probar la naturalidad del Estado. La experiencia, dice, nos ensea que el hombre
es el ms sociable de los animales, que es el nico dotado de lenguaje, que los
hombres son desiguales entre s y que la misma sociedad familiar, con sus
desigualdades, es el ncleo a partir del cual se origina histricamente la Ciudad.
Pero en la consideracin del fin, es decir, en la justificacin del Estado, se invierte
el orden cronolgico. Aunque la naturalidad de la vida poltica encuentra su
confirmacin emprica en la realidad histrica, es posible superar el punto de vista
puramente historicista gracias al concepto de naturaleza descrito ms arriba, que
pone el centro de gravedad en el punto de llegada y no en el de partida. Porque,
cualquiera que sea el proceso cronolgico, el Estado es lgica y moralmente
anterior es decir, ms natural a la familia y a la aldea, de las que se ha
originado, pues es la condicin de la existencia y bienestar de dichos grupos
sociales, del mismo modo que el todo es condicin de la existencia de las partes.
El Estado es portador de un bien que tiene valor de fin respecto del individuo y
respecto de los grupos sociales inferiores. Este fin no es otro que la justicia: La
justicia recuerda Aristteles en la Etica nicomquea se da slo entre hombres
cuyas relaciones recprocas estn regidas por un ordenamiento jurdico.

196
Al identificar el Estado con la realizacin de la justicia, Aristteles no pretenda,
por supuesto, justificar cualquier tipo de Estado. Conoca demasiado bien la
variedad y la relatividad de las formas polticas concretas y hasta qu punto estaban
lejos del modelo ideal, que sera el nico que justificara la plena identificacin de
la justicia y el Estado. Tal identificacin no se produce, ni puede producirse, sino
en el Estado ptimo, del mismo modo que la virtud del ciudadano no coincide ni
puede coincidir con la del hombre bueno, esto es, con la virtud en general, salvo
en una situacin ideal. Lo que quera decir Aristteles es que la justicia es un bien
del que el Estado es no slo instrumento, sino autntica y verdadera encarnacin;
un bien inmanente, por as decirlo, al Estado, no trascendente a ste, y que no es
alcanzable por el hombre sino a travs de su participacin activa en la vida poltica.
Corolario de tal inmanencia es la eticidad del Estado, es decir, la idea de que el
Estado no es solamente el custodio de un orden exterior y formal, como es el que
para los juristas constituye el Derecho, sino que tambin garantiza la realizacin de
la vida virtuosa, la plenitud de la vida moral. De este modo, Aristteles asigna al
Estado la ms alta misin, pero a costa de empequeecer la moralidad, porque la
realizacin de la idea moral, limitada como est a la Ciudad, hace adquirir a dicha
idea un matiz peculiar y parcial privndola del carcter universal que solemos dar
a valores de esa clase.
Una relacin completamente distinta entre Estado y justicia es ofrecida por la
filosofa poltica que ha dominado, mucho ms que la de Aristteles, el
pensamiento occidental durante largas centurias y que ha determinado, tambin
bastante ms que aqulla, nuestra historia y nuestro destino. Cmo se produjo tal
mutacin en los siglos inmediatos a Aristteles, cmo y por quin fueron revelados
nuevos valores a la conciencia? No es sta la ocasin de narrar una vez ms aquella
historia dramtica. Lo que nos interesa por el momento es poner de relieve que el
descubrimiento y afirmacin de estos nuevos valores condujo a una nueva y
diferente justificacin del Estado, reflejada en la anttesis entre naturaleza y
convencin. Si para Aristteles la atribucin de valor al Estado se expresaba en la
frmula de su naturalidad, ahora el Estado ya no va a aparecer como algo
natural, sino como algo convencional de lo que se podra incluso llegar a
prescindir, pero que resulta necesario, o til, o deseable en situaciones anormales
o para la consecucin de determinados fines. El esquema de esta nueva posicin
es el elaborado por los sofistas y que recogieron despus los estoicos: la
contraposicin entre physis y nomos, entre lo que es verdaderamente na-

197
tural y permanente y lo que es convencional y mutable. Desde este punto de vista,
la naturaleza ya no es como en Aristteles el trmino ltimo del desarrollo,
sino, al contrario, la condicin inicial y originaria de una cosa. La anttesis entre
physis y nomos pona en evidencia el carcter convencional del Estado y de las
instituciones polticas, en el sentido de su no correspondencia con las condiciones
naturales, esto es, originarias, de la humanidad y de su instrumentalidad respecto
de los valores que son autnticamente naturales es decir, universales y
permanentes y que tienen su expresin en la ley de la naturaleza; en aquella ley
de la que, segn Cicern, Dios es autor y la razn intrprete, que no es una en
Roma y otra en Atenas, que no cambia ni hoy ni nunca.
A primera vista, semejante actitud parece constituir una posicin negativa y resultar
una casi deliberada minusvaloracin del Estado, que es despojado de su valor de
ser fin en s mismo para quedar reducido a un simple medio de realizacin de unos
valores que le son sustancialmente ajenos. La justicia ya no es, en esta concepcin,
inmanente al Derecho y al orden, sino que trasciende el nivel de lo poltico y se
realiza slo en tanto que el Estado est orientado por un Derecho y un orden
superiores. Pero un examen ms detenido pone de manifiesto que no es correcto
interpretar aquella postura como una devaluacin del Estado. Antes bien, implica
una positiva apreciacin de las posibilidades ofrecidas a los hombres para instaurar
un orden justo y de la responsabilidad que les va en ello. La verdadera ciudad
para decirlo con la bella imagen de Dante podr no estar acabada, pero al
menos siempre ser posible contemplar desde lejos sus torres.1 Siendo el Estado
una construccin humana, el problema central es el de su origen. Slo conociendo
el origen del vnculo poltico puede el hombre llegar a saber por qu ha de elegir
vivir en el Estado y obedecer sus leyes.
Tan numerosas son las interpretaciones que a lo largo de los siglos se han dado del
origen del Estado ofrecidas en las diferentes versiones de la convencionalidad
del mismo, que haran falta varios volmenes como ste para dar cuenta de ellas.
En la Edad Media cristiana, la nocin de pecado pudo ofrecer una explicacin

1. Onde convenne legge per fren porre;

convenne rege aver che discernesse
de la vera citt almen la torre. (Purg., XVI, 94-96)

Y es necesario el freno de la ley;

y es necesario un rey que vea
de la verdadera ciudad al menos la torre (N. E.).

198
perfectamente adecuada del trnsito desde el estado de inocencia a las condiciones
actuales de la humanidad, agrupada en sociedades polticas, y colorear con un cierto
tinte de resignacin la necesidad que los hombres tienen de someterse a las leyes y
al Estado. A comienzos de la Edad Moderna, la reivindicacin de la autonoma
individual llevar, por el contrario, a postular la necesidad de un acto de voluntad,
de un contrato social, para explicar y justificar la aparicin de las instituciones
polticas y para determinar sus lmites y fines. Slo en nuestros tiempos ha podido
parecer contradicha, y de manera definitiva, la doctrina de la convencionalidad de
la vida poltica por las enseanzas de las llamadas ciencias sociales y de modo
especial por la antropologa, que coinciden en afirmar que la existencia de
formas, aunque sean embrionarias, de organizacin poltica es un fenmeno
empricamente comprobable en todos los pueblos y en todas las pocas. A la vista
de ello, parece que no hay duda de que puede hablarse del Estado como algo
natural y no convencional o artificial.
Pero quien as razonase demostrara no haber entendido el significado de la
doctrina de la convencionalidad de la vida poltica, de la contraposicin entre
convencin y naturaleza, as como su contribucin a la moderna teora del Estado.
Es cierto que los estoicos y los Padres de la Iglesia, y los juristas romanos y
bizantinos que se inspiraron en unos y otros, as como los filsofos polticos
medievales, que por lo menos hasta Santo Toms no manejaron conceptos
aristotlicos, concibieron el estado de naturaleza y el Estado (o status politicus)
como dos momentos de una sucesin cronolgica, seguramente impulsados por la
antigua fbula de la edad dorada o por la lectura del relato bblico sobre el Paraso.
Es tambin cierto que ms tarde, en la poca del contrato social, algunos siguieron
considerando el estado de naturaleza como un estadio inicial correspondiente con
la infancia feliz del mundo, aquella infancia feliz que se crea hallar de nuevo en las
tierras recin descubiertas, llenas de virginales promesas (al principio, todo el
mundo era Amrica, escribe Locke).
Pero, como ocurra en Aristteles, as como en los tericos del estado de naturaleza
o del contrato social, la confirmacin emprica o histrica de la hiptesis de la
naturalidad del Estado no tiene ms que una importancia relativa. Lo que
realmente importa es el valor normativo de la hiptesis misma. Para Aristteles,
decir que el Estado es una institucin natural significaba atribuirle un valor de fin;
y para los estoicos, la Patrstica, los filsofos medievales, los contractualistas y los
modernos utilitaristas, decir que el Estado

199
no es una institucin natural, sino convencional, significaba atribuirle el valor de
simple medio para alcanzar determinados fines. Por consiguiente, carece de
importancia el que el estado de naturaleza haya o no existido alguna vez o el que
el contrato social haya o no tenido lugar en algn momento. Un juicio de valor no
puede formularse nunca sobre la base de una mera referencia a situaciones de
hecho. Estado de naturaleza y contrato social son conceptos normativos, y ah
reside su importancia. Porque, por ejemplo, slo concibiendo el Estado como una
creacin humana tiene algn sentido refrenar al Leviatn y reducirlo a sus medidas
reales, delimitando con claridad su naturaleza, fines y lmites, sin perjuicio de la
posibilidad de encontrar en una esfera ms alta principios de justicia
verdaderamente universales.
La prueba de que esto no es posible cuando se concibe el Estado como fin en s
mismo y como realizador de valores supremos, se nos ofrece clara en la moderna
doctrina del Estado tico, a la que con anterioridad hemos tenido ya ocasin de
referirnos, la cual ha acabado por incurrir en una contradiccin an ms grave que
aquella en que incurrieron los contractualistas; porque si la justificacin del Estado
se pone en el hecho mismo de su existencia, pueden aplicarse a tal doctrina todas
las consideraciones que en su momento hicimos respecto de la glorificacin de la
fuerza como respuesta ltima al problema de la legitimidad y de la autoridad.
Tal es, en efecto, el resultado final a que llega Hegel, que puede considerarse como
el mximo representante de la teora moderna del Estado tico y en quien se
inspiran de hecho todos los que en la actualidad conciben el Estado como
encarnacin suprema de la justicia. A primera vista, la doctrina de Hegel parece
reproducir, con pocas variantes, la tesis de Aristteles, pues ambos consideran que
el Estado representa la plenitud de la vida tica, es decir, que no slo es
instrumento, sino tambin condicin, de la perfeccin humana. El individuo, dice
Hegel, slo posee objetividad, verdad y eticidad en cuanto forma parte del Estado.
Pero, a diferencia de Aristteles, Hegel y con l los idealistas que le siguen no
admite la posibilidad de un divorcio entre lo ideal y lo real, entre lo que es y lo que
debe ser: Todo Estado, aunque se le califique como malo con arreglo a ciertos
principios o aunque se reconozcan en l esta o aquella imperfeccin, tiene siempre
en s, especialmente si se trata de los Estados perfeccionados de nuestro tiempo,
los momentos esenciales de su existencia... Lo afirmativo, la vida, existe a pesar de
los defectos, y es lo afirmativo lo que importa. Por esta razn, el Estado el
Estado nacional moderno no es slo la culmi-

200
nacin de toda nuestra historia, sino la ms alta forma en que se expresa
concretamente la vida moral. El Derecho del Estado no reconoce ms lmite que
el de la fuerza con la que se enfrenta a los otros Estados. Como para Hobbes, el
paraso est a la sombra de las espadas; pero, a diferencia de aqul, esas espadas no
son para Hegel slo garanta de supervivencia y de paz, sino tambin smbolo de
una nueva moralidad, de valores que se realizan nicamente en el Estado y a los
que el individuo se encuentra totalmente subordinado. En un tiempo se discuti
mucho acerca de la anttesis entre moral y poltica y sobre la exigencia de que la
segunda se adecu a la primera. A este respecto baste observar que el bien de un
Estado tiene un derecho totalmente distinto del derecho del bienestar del
individuo, y que la sustancia tica, el Estado, tiene su existencia, es decir, su
derecho, directamente incorporado en una existencia no abstracta, sino concreta,
y que slo esta existencia concreta no una de las muchas proposiciones generales
tenidas por preceptos morales puede ser principio de su obrar y de su conducta.
La relacin tradicional entre Estado y justicia aparece aqu completamente
invertida. Se anuncia una nueva filosofa poltica o acaso sera mejor decir una
nueva religin, que afirma entre sus dogmas que el individuo no es ms que un
instrumento en manos del Estado, que la guerra es la salud del mundo y que un
pueblo no tiene que responder de sus actos ms que ante el tribunal de la Historia.
Los trgicos acontecimientos que han conmovido a Europa seran suficientes para
juzgar de una vez para siempre a esta funesta filosofa poltica, y no habra motivo
para referirse a ella si no contuviese la indicacin de una condicin histrica y
psicolgica, que, sin duda, es propia del Estado moderno o, por lo menos, lo ha
sido hasta ayer mismo. No tendra sentido, para combatir esta doctrina, limitarse a
exhumar la vieja tesis de que el Estado es una construccin humana, un
instrumento para conseguir ciertos fines y no un fin en s mismo. En la actualidad,
el Estado no se concibe ya como algo que viene a remediar las consecuencias del
pecado, ni tampoco como una mquina construida precisamente para la
consecucin de determinados fines, sino que se le contempla como expresin de
un vnculo cohesivo anterior a la propia organizacin jurdica del poder. En cuanto
a la obligacin poltica, hoy no es, como en la Edad Media, objeto de una
convalidacin religiosa, ni tampoco, como apareca a los ojos de los
contractualistas de los siglos XVII y XVIII o de los utilitaristas del XIX, el
resultado de un simple clculo de adecuacin entre ciertos medios y fines, sino que
es un fenme-

201
no complejo cargado de elementos emotivos y sentimentales. En definitiva, para
la mayora de los hombres de hoy, el Estado encarnado antes en el monarca y
actualmente en el pueblo ha sido y es siempre objeto de una sumisin y un culto
capaces de inspirar los mayores sacrificios. Esta sumisin y este culto tienen un
nombre: el amor patrio. El espritu cohesivo es, efectivamente, como haba
sealado Hegel, el espritu nacional. El halo emotivo y sentimental que circunda al
Estado moderno se basa en las ideas de patria y de nacin, introducidas en la
definicin del Estado. Procede, por tanto, examinar de qu modo y con qu
fundamento el valor del Estado se ha intentado buscar en tales ideas ms que en
la de justicia o juntamente con ella.

Indicaciones bibliogrficas

ARISTTELES, Poltica, lib. I, caps. I y II; lib. III, cap. IV; CICERN, De Re
Publica, III, 22, 33; LOCKE, Segundo Tratado sobre el Gobierno civil, cap. V, 49;
HEGEL, Filosofa del Derecho, 258, 324 y 337.
Para un anlisis ms detallado de las nociones de naturalidad y convencionalidad
de la vida poltica, remitimos a nuestro libro La filosofa poltica medioeval, parte
I, cap. 2, y tambin a R. W. y A. J. CARLYLE en su monumental History of Medieval
Political Theory in the West.
Acerca del Estado tico, H. MARCUSE en la ltima parte de su libro Reason
and Revolution. Hegel and the Rise of Social Theory, 2.a ed., Londres, 1955 niega toda
conexin entre la filosofa poltica de Hegel y la nocin del Estado del fascismo y
del nazismo. Est, desde luego, en lo cierto al resaltar el modelo racional y la
aspiracin a la libertad individual en una palabra, los elementos liberales en
los que descansa la teora hegeliana del Estado, al paso que la ideologa nazi fue el
resultado de otros muchos factores, algunos de los cuales examinaremos ms
adelante en este libro. Pero la idea hegeliana del Estado tico jug indudablemente
un papel decisivo en la Italia fascista e incluso recibi el respaldo oficial en
solemnes documentos y declaraciones de aquel tiempo.

202
 CAPTULO TERCERO

NACIN Y PATRIA

Durante las ltimas dcadas se han publicado numerosos y notables estudios

acerca de la nacin y la nacionalidad, lo cual es indicativo de que la materia es una
de las que ms preocupan a nuestro tiempo. De tales estudios daremos cuenta en
la discusin que sigue en torno a la cuestin que vimos aparecer al final del captulo
anterior: la relacin entre patria, nacin y Estado.
Un importante punto conviene aclarar desde el principio; a saber: que las ideas de
nacin y nacionalidad no figuran en absoluto en los escritos de los tres grandes
pensadores que fueron los primeros en pergear el nuevo paisaje del mundo
poltico moderno: Maquiavelo, Hobbes y Bodino.
En cuanto al primero, es claro que el Estado no era para l algo distinto y diferente
de la nacin. El gran discurso retrico del ltimo captulo de El Prncipe no puede
engaarnos: Maquiavelo no era un nacionalista, en el sentido moderno del
trmino. En lo que l pensaba era en la instauracin de una slida unidad poltica
en la Italia central como nico medio de asegurar la liberacin de la pennsula de
sus invasores brbaros, y hay razones para dudar que concibiera a toda Italia
como una nacin, palabra que, por lo dems, usa raras veces. El Estado es para
l, exclusivamente, una cuestin de fuerza, y si es cierto que el Estado puede verse
en grandes dificultades cuando sus sbditos no son todos della medesima provincia e
della medesima lingual tales dificultades pueden vencerse con gobernantes hbiles.
Los romanos estaban en aquellas circunstancias y Roma siempre tuvo prosperidad.
En otras palabras, que para Maquiavelo la homogeneidad del elemento personal
del Estado no es condicin indispensable para su existencia.

1. El Prncipe, cap. III.

203
Hobbes parece sostener un parecido punto de vista. Admite, desde luego, que
cuando el derecho de gobernar est en manos de strangers pueden surgir grandes
inconvenientes, pero aade que stos no provienen necesariamente de la sumisin
a un gobierno extranjero, sino de la impericia de los gobernantes, ignorantes de las
verdaderas reglas de la poltica. En cambio, cuando esas reglas se cumplen
adecuadamente y aunque los Hombres no vivan bajo un mismo gobierno o no
hablen la misma lengua, pueden reunirse en un vnculo comn de ciudadana: y
as ocurri con nuestro ms sabio monarca, el rey Jacobo, cuando realiz la unin
de los dos reinos de Inglaterra y de Escocia.2 Ni la homogeneidad lingstica ni la
tnica figuran entre los elementos que, segn Hobbes, constituyen el Estado, lo
cual es muy significativo y pone de relieve que para l el Estado no es el Estado
nacional.
En cuanto a Bodino, excluye an ms claramente la homogeneidad nacional como
requisito del Estado; lo nico que cuenta es la soberana: De muchos ciudadanos...
se hace un Estado (rpublique), cuando estn gobernados por el poder soberano de
uno o de varios seores, por mucho que discrepen en sus leyes, en la lengua, en las
costumbres, en la religin o en las nacionalidades.3
Las referencias que acabamos de hacer a los tres autores cuya importancia para
la formulacin del moderno concepto de Estado destacamos en su momento es
suficiente para demostrar que tal concepto no est en ellos ligado necesariamente
a la idea de nacin.
Entonces la pregunta que hacemos es sta: cundo, de qu modo y por qu
razones llegaron a unirse aquellos dos conceptos Estado y nacin, de suerte
que el principio de nacionalidad vino a ser un verdadero y autntico principio de
legitimidad del Estado moderno?4 Pero esta pregunta presupone otra: qu se
entiende por nacin? En fecha todava reciente subrayaba Sestan el carcter
huidizo, plurisignificativo y equvoco de tal concepto;5 juicio que invita a la
meditacin y que plantea problemas que slo los historiadores pueden resolvernos.

2. Hobbes, Leviathan, Introd. y cap. 19, in fine.

3. Bodin, De la Rpublique, I, 6.
4. La formulacin definitiva (y tal vez tambin la ms clara) de esta tesis se debe a Pasquale
Stanislao Mancini, Della Nazionalit come fundamento del diritto delle genti (1851); pero se la puede
encontrar, implcita o explcita, en innumerables estudios relativos al Estado.
5. E. Sestan, Stato e nazione nell'alto Medioevo, Naples, 1952.

204
Y son ellos precisamente los que afirman unnimemente que, contra lo que de
ordinario se cree, la idea de nacin es un producto histrico relativamente reciente,
lo cual no quita que su formacin sea el resultado de un largo y oscuro proceso,
que nos retrotrae hasta los mismos orgenes de la comunidad europea. Sera
absurdo negar que ya en la Edad Media hay conciencia de las diversidades tnicas,
lingsticas y, en una palabra, nacionales existentes en Europa. Aunque la palabra
nacin la utiliza el lenguaje medieval en un sentido muy impreciso (prevaleciendo
la indicacin territorial, la referencia al pas donde se ha nacido, cmo en la
expresin de Dante: Florentinus natione, non moribus), la constatacin de las grandes
divisiones nacionales de Europa se pone de relieve en frmulas antiqusimas, como
Romanae nationis ac linguae, y hasta se podra entrever ya en el tratado del 887, que
sancion la divisin definitiva del Imperio carolingio inter Teutnicos et Latinos
Francos.
Sin embargo y esto bastara para indicar la distincin entre una simple
conciencia de la diversidad y la conciencia nacional en sentido moderno, el
reconocimiento de las diferencias tnicas, lingsticas y, en suma, nacionales, no
implica la renuncia, al menos durante mucho tiempo, a la idea universalista propia
de la respublica christiana: esas diversidades se conciben ms bien como diferencias
propias de una gran familia o como distribuciones de funciones en relacin con
el bien comn, incluso si esta o aquella nacin concretas reivindican para s una
misin superior a la de las otras o una funcin especial que le ha sido atribuida por
Dios, como el caso tpico de la Gesta Dei per Francos. Quiz la mejor ilustracin de
este peculiar modo de concebir la nacionalidad nos la proporciona Dante. Nadie
puede negarle una verdadera y slida conciencia nacional. Italia constituye para l
una unidad perfectamente definida, con fisonoma propia, con una lengua y una
herencia de sus mayores. Pero todo su amor por Italia no le impide abogar por un
programa de poltica supranacional: la unidad del Imperio, en el que se conformaba
con reservar a su pas un lugar simplemente privilegiado. El caso de Dante, como
vemos, ofrece una prueba ms de la disociacin entre los dos conceptos de Estado
y nacin, que antes hemos sealado en Maquiavelo. Ambos, Dante y Maquiavelo,
aunque por distintas razones, conciben el vnculo de la nacionalidad como algo
distinto, y acaso incluso irrelevante, del vnculo de la ciudadana, es decir, de la
relacin poltica.
Con lo cual no se quiere decir que precisamente en el tiempo que separa a Dante
de Maquiavelo no se empiecen ya a advertir clara-

205
mente los sntomas de una progresiva confluencia entre la idea de nacin y la de
Estado; aunque tal vez sera preferible, para entender bien ese proceso, evitar el
empleo de trminos tan precisos y modernos como estos de nacin y Estado.
El historiador suizo Werner Kaegi ha sostenido recientemente6 que probablemente
no habra habido en Europa naciones en el sentido moderno sin la accin
unificadora y centralizadora de un poder poltico, y que el elemento determinante
de nuestra historia no es la existencia de la nacionalidad, sino de centros de
poder. La tesis es audaz, pero los hechos la confirman. A comienzos de la Edad
Moderna, el principado nuevo y de ello ofrece claro testimonio el propio
Maquiavelo supo indudablemente valerse del sentimiento nacional como de un
poderoso incentivo para perseguir sus propios fines, tendiendo a la vez a plasmarlo
y a potenciarlo: disfrutando, por as decirlo, de su dinamismo y determinando
ulteriormente sus reglas. El motivo de la redencin de Italia, invocado en el
ltimo captulo de El Prncipe, es especialmente significativo al respecto.
El programa poltico esbozado por Maquiavelo se frustrara en el caso italiano,
pero, en cambio, se estaba ya realizando prcticamente desde haca tiempo en otras
partes de Europa. Francia nos ofrece el ejemplo tpico de una unidad forjada
lentamente a travs de la obra paciente de una dinasta tenazmente empeada, con
grandiosa mentalidad aldeana, en asegurar, en unificar, en redondear aquel pr carr
que era el reino francs; obra paciente, continuada durante ochocientos aos y que
an en el siglo XIX arrancaba palabras de admiracin a historiadores nada
favorables al ancien rgime. Semejante, y a la vez distinto, es el caso de Inglaterra,
donde el elemento cohesivo lo constituy el Parlamento, verdadera y autntica
fragua de la nacin inglesa. Fue precisamente el Parlamento escribe Pollard
el instrumento que cre la nacin inglesa al tiempo que el Estado ingls, surgiendo
a la vez que ellos. Es verdad que haba ya una Inglaterra siglos antes de que existiese
un Parlamento, pero aquella Inglaterra era poco ms que una expresin geogrfica.
Apenas era una nacin y mucho menos un Estado.7 Ya en el siglo XVI se produce
una verdadera explosin de una conciencia que es al mismo tiempo poltica y
nacional, de aquella conciencia que se expresa en los versos inmortales de
Shakespeare: This blessed plot, this

6. W. Kaegi, L'origine delle nazioni, en el vol. Meditazioni storiche, Bar, 1960.

7. A. F. Pollard, The Evolution of Parliament, 2.a ed., Londres, 1926, pgina 4.

206
earth, this realm, this England.8 A ello contribuyeron varios factores la situacin
geogrfica, la reforma religiosa y la separacin de Roma, pero, sobre todo, la
personalidad excepcional de aquel tpico prncipe nuevo que fue Isabel I, maestra
consumada en el arte de servirse, aun en su gobierno personalsimo, del
nacionalismo naciente respetando a la vez de modo escrupuloso aquella tradicin
poltica inglesa, de la que ya hemos tenido ocasin de hablar, que vea en el
Parlamento la representacin de toda la nacin reunida en torno a la Corona.
Parece paradjico, a primera vista, que escritores como Maquiavelo y, sobre todo,
Bodino y Hobbes hayan silenciado en sus definiciones del Estado un elemento tan
importante como es, ya en su siglo, el de la nacionalidad. Pero la paradoja
desaparece si se tiene en cuenta que la fusin de Estado y nacin, que ciertamente
estaba ya realizada en parte en su poca, era esencialmente el resultado segn
antes dijimos de un concreto programa poltico, de la voluntad de poder del
prncipe nuevo. Y bastar que tal programa se modifique, abandonando la meta de
la unificacin nacional para orientarse decididamente hacia la expansin territorial,
para que los dos conceptos vuelvan a separarse y se produzca un comps de espera
en el desarrollo de la idea nacional. Esto es lo que acontece durante los siglos del
absolutismo, cuando nuevos principios el del equilibrio de poder, el de la
sucesin dinstica, el de las fronteras naturales sacrificarn parcialmente o del
todo el principio de la nacionalidad: el del equilibrio, con su doctrina de las
compensaciones, en virtud de la cual los pueblos se pueden cambiar como los
rebaos; el de la sucesin dinstica, con la formacin de grandes Estados
plurinacionales mediante las solas artes de la diplomacia y los matrimonios (tu felix
Austria nube!); el de las fronteras naturales, en fin, de las que se empieza a hablar
con creciente insistencia y en nombre de las cuales se pretender incluir en el
Estado a grupos tnicos y lingsticos heterogneos. Un comps de espera.
Paradjicamente, la idea de nacionalidad parece sufrir un eclipse precisamente en
el momento en que est forjndose el Estado moderno y se fijan sobre el mapa
de Europa las fronteras que, en parte, se mantendrn hasta nuestros das. El siglo
XVIII separa completamente la teora y la prctica polticas de toda idea nacional.
Es el siglo del cosmopolitismo, de la Razn y de las luces. Y, sin embargo, es
cabalmente en esta centuria cuando se acelera el

8. Ricardo II (1597), acto II, escena 1.a.

207
proceso de formacin del Estado nacional, irrumpiendo con una fuerza hasta
entonces desconocida el principio nuevo, moderno, de la nacionalidad.
Segn una tesis propugnada por Meinecke, Antoni y Chabod, el sentimiento de
nacionalidad no sera otra cosa que el sentimiento de individualidad histrica.
Frente a las tendencias cosmopolitas, universalizadoras, tendentes a dictar leyes
abstractas vlidas para todos los pueblos, la nacin significa un sentimiento de
singularidad de cada pueblo, el respeto por sus propias tradiciones, la custodia
celosa de las particularidades de su carcter nacional. Esto explicara por qu no
puede hablarse de nacionalidad en sentido moderno hasta que no se difunde por
Europa un nuevo clima cultural, ya anunciado en el siglo XVIII, pero que slo
aparece en plenitud en el XIX y que se conoce con el nombre de romanticismo. A
esta tesis se le puede, objetar y de la objecin se han hecho cargo los propios
mantenedores de aqulla que el descubrimiento y la reinterpretacin del pasado,
en que el romanticismo consiste, no explican por s solos el advenimiento de una
nueva conciencia poltica, ni tampoco la irrupcin de una nueva pasin, la pasin
nacional, con una fuerza casi igual a la que en siglos pasados tuvieran las pasiones
religiosas; y no explican, sobre todo, la definitiva insercin del principio de
nacionalidad en la idea del Estado. En una reciente publicacin,9 el profesor Akzin
nos pone justamente en guardia contra una superficial equiparacin entre
romanticismo y nacionalismo. El irracionalismo, el tradicionalismo, el organicismo,
todo el bagaje de la nueva filosofa que inunda el pensamiento europeo del siglo
XIX no conduce necesariamente al nacionalismo o, en todo caso, no conduce a
slo el nacionalismo. En cierto sentido, la Santa Alianza es tan romntica como
la Joven Europa de Mazzini. Lo que las separa y contrapone es una distinta
concepcin de la naturaleza y fines del Estado. Para que el nacionalismo
transformase el principio de nacionalidad de hecho histrico en ideologa poltica,
en el principio nico y exclusivo de legitimacin del Estado, era necesario afirmar
no slo que las naciones existen como unidades separadas y perfectamente
determinadas, sino que la unidad nacional es un ideal que debe perseguirse y
alimentarse, y que el nico Estado bueno es el Estado-nacin. De esta manera,
la nacin quedaba investida de una dignidad que jams haba posedo
anteriormente o, mejor dicho, de una dignidad a la que en el pasado, cuan-

9. B. Akzin, State and Nation, Londres, 1964.

208
do se trataba de aludir a la ltima esencia de la fidelidad y la lealtad, al ms alto bien
por el que se puede pedir a los hombres que sacrifiquen la vida, se le daba el
nombre de patria. Ni el ms acendrado nacionalista ha hablado nunca del deber de
morir por la nacin, mientras que todos aceptamos la existencia de un deber de
morir por la patria. El concepto de patria es un concepto mediador entre los de
nacin y Estado, y sin duda de l procede ese halo emocional y sentimental que
circunda al Estado nacional moderno.
Al igual que los conceptos de nacin y Estado, la idea de patria tiene tambin una
larga historia que comienza en los albores de la civilizacin europea. Heredada de
la cultura clsica, ligada a algunas famosas formulaciones nunca olvidadas por
completo en pocas posteriores,10 la idea de patria no fue en verdad ignorada en la
Edad Media ni aun en los momentos de mayor fraccionamiento territorial, y se
refuerza al renovarse la conciencia poltica y nacional a fines del medievo y
comienzos de la Edad Moderna.11 En ciertos pases de Europa, la idea en cuestin
se asoci muy pronto tanto a la de nacin como a la de Estado, o por lo menos a
la de poder poltico (como, por ejemplo, en la expresin, corriente en la Edad
Media, pugnare pro Rege et Patria). A pesar de ello, no aparece necesariamente ligada
a la idea moderna ni de nacin ni de Estado, como lo prueba, una vez ms, el
ejemplo de Maquiavelo. Su patria era Florencia, la Ciudad-Estado; su nuevo
prncipe, un solitario personaje, confiado slo a su espada. Y, sin embargo, sus
pginas estn llenas de expresiones de amor apasionado a su tierra, y aunque
pretende ser un realista, la emocin del patriotismo est presente en su obra. Baste
recordar sus palabras a Guicciardini -amo a mi patria ms que a mi alma y
su famosa afirmacin: Cuando se trata de la salvacin de la patria no cabe ninguna
consideracin sobre lo justo o lo injusto, lo piadoso o lo cruel, lo laudable o lo
ignominioso.12

10. Uno de los textos ms famosos y ms frecuentemente citados es el de Cicern en el De Officiis

(I, 17, 57): Cari sunt parentes, cari liberi, propinqui, familiares, sed omnes omnium caritates patria una
complexa est, pro qua quis bonus dubitet mortem appetere, si ei sit profuturus?
11. Dos escritos recientes contribuyen notablemente al estudio de este problema: G. Post, Two
Notes on Nationalism in the Middle Ages: I. Pugna pro Patria; II. Rex imperator, en Traditio, vol.
IX, 1953 (publicado de nuevo en el volumen Studies in Medieval Legal Thought, cit., cap. X); y E.
H. Kantorowicz, Pro patria mor, en American Historical Review, vol. LVI, 1951 (reelaborado
y ampliado, con una esplndida bibliografa, en el vol. The King's Two Bodies, cit., pgs. 232-272).
12. Discursos, III, 41.

209
Afirmaciones como sta son, como ms arriba sealbamos,13 las que transforman
el imperativo hipottico de Maquiavelo en un imperativo categrico. La seguridad
de la patria es el fin y la justificacin del Estado.
Pero, una vez ms, la identidad entre nacin, Estado y patria es meramente fortuita.
Oigamos a un tpico escritor del siglo XVIII, un ciudadano del mayor y ms
poderoso Estado de la Europa de entonces; qu es Francia para l? Un grand
Royanme, et point de Patrie!4 Y otro europeo del mismo siglo afirmaba: Mi nombre
es Vittorio Alfieri; el lugar donde he nacido, Italia; ninguna tierra es patria para
m.15 Para estos hombres, los tres conceptos de Estado, nacin y patria no
coinciden. El Estado, por grande y poderoso que sea, nunca ser para ellos una
patria. Tampoco lo es la nacin a la que pertenecen por el solo hecho del
nacimiento. La patria ser solamente el lugar, la comunidad, el Estado en que el
hombre pueda encontrar las cosas que para l tienen valor. Por eso, como se lee
en la Grande Encyclopdie, el patriotismo no puede existir bajo el yugo de un tirano.
Por eso tambin dice Voltaire con no poco cinismo que la patria es para cada uno
el lugar donde puede vivir bien y felizmente: ubi bene, ibi patria. As como la nacin
es el fruto de las circunstancias y el Estado una institucin convencional, la patria
es el resultado de un simple acto de eleccin: tout homme est libre de se choisir une
patrie.16 Tal era el mensaje de la poca de las luces, la conclusin contra la que
Edmundo Burke lanzara uno de sus ms violentos ataques.
Pero fue precisamente ese nfasis en la eleccin, que en definitiva encierra un juicio
de valor, el que dej la puerta abierta al cambio que se iba a producir. Ya Burke dio
una nueva y distinta nocin de Estado al definirlo como una comunidad... entre
los que viven, los que han muerto y los que han de nacer. Faltaba slo explicar
cmo esa comunidad (partnership) puede ser sagrada y por qu razn debe ser
objeto de sumisin y de amor, y eso es, precisamente, lo que va a aportar la doctrina
del nacionalismo. Nunca llegaremos a apreciar la gran importancia de la
Revolucin francesa mientras no tengamos bien presente que fue la revolucin que
dio al con-

13. Vid. supra, parte I, cap. 4.

14. D'Aguesseau, Oeuvres, vol. I, 1787, cit. por Kohn (vase bibliografa de este captulo), cap. V,
nota 38.
15. Vittorio Alfieri al Presidente della Plebe Francese, 18 de noviembre de 1792, en el Misogallo,
documento I.
16. Voltaire, Dictionnaire Philosophique, art. Patrie.

210
cepto de nacin una significacin totalmente nueva, convirtindolo, por as decirlo,
de un mero producto histrico en una realizacin deliberada y consciente, en una
comunidad no slo de mores, sino tambin de voluntades. ste es el momento en
que se produce la sntesis final de las tres ideas cuyo curso independiente y errtico
hemos seguido.
La nacin se convierte en patria escribe Chabod, y la patria se convierte en
la nueva divinidad del mundo moderno. Nueva divinidad, y como tal, sagrada. sta
es la gran novedad que aporta la poca de la Revolucin francesa y del Imperio.
La nacin se convierte en patria: y el Estado, el aparato jurdico y de fuerza en el
que se afirma y se organiza la nacin, polariza en s todo el amor y toda la sumisin
reservados a la patria, supremo bien que ya no se concibe en trminos abstractos
e individuales, sino que es un bien que se ha revelado y se revela concretamente en
la historia, en la vida colectiva de una nacin, y que al mismo tiempo se conquista
en la organizacin de sta en instituciones libres, en la participacin de todo el
pueblo en aquellas decisiones que antes eran patrimonio de unos pocos como
resultado de la aplicacin del fro clculo de la razn de Estado. Chabod tiene toda
la razn: la clave para entender la confluencia de las tres ideas de nacin, Estado y
patria es Rousseau, padre de la democracia moderna, pero padre tambin del
sentido nacional moderno y hasta de sus excesos. Una vez ms nos sale al paso,
en los umbrales de nuestro mundo, la enigmtica figura del ginebrino. La
conciencia poltica del nuevo siglo se inspirar en los motivos que l fue el primero
en proclamar: no ms ubi bene ibi patria, sino ubi libertas ibi patria, y ubi patria ibi bene.
Surge un nuevo mundo en el que la democracia se da la mano con el nacionalismo
y en el que el Estado concentra en s mismo un poder hasta entonces desconocido.
A nuestro juicio, haba razones para que la nacionalidad se convirtiese, en el Estado
moderno, en una de las principales bases de legitimacin. Y, sin embargo, tambin
en este mundo nuevo iba a aparecer en seguida, como en ocasiones anteriores, una
bifurcacin de caminos, como una consecuencia del desarrollo totalmente
diferente que experimentan los Estados y naciones en las diversas partes de
Europa, segn ha observado agudamente sir Lewis Namier.17 All donde la sntesis
de Estado y nacin se produjo de modo total,

17. Nationality and Liberty, ensayo escrito en 1948, actualmente en el volumen Avenues of
History, Londres, 1952.

211
el patriotismo pudo hallar expresin en una orgullosa afirmacin de libertad, de
una libertad conseguida y ejercida por medio de instituciones libres que causaron
la admiracin del mundo. ste puede decirse que fue el caso de Inglaterra, madre
de Parlamentos, y tambin de la Francia revolucionaria: Ici commence le pays de la
libert!, anunciaba un letrero colocado por los revolucionarios en la orilla izquierda
del Rin. Pero en aquellas otras naciones en que su unidad estaba todava
fraccionada en una pluralidad de entidades polticas, el patriotismo adopt la forma
primaria de una aspiracin hacia la unidad y la independencia. La causa de la
libertad poda esperar. Alemania no es un Estado, escribe Hegel en 1802, y la
exigencia suprema en la que Fichte insistir de nuevo pocos aos despus en sus
Discursos a la nacin alemana es que lo llegue a ser. En cuanto a Italia, la prioridad
de la independencia sobre la libertad constituir una de las elecciones ms
angustiosas del Risorgimento. Quiz sea sa una de las causas de que las instituciones
expresivas de la libertad tengan en ese grupo de naciones unos fundamentos tan
precarios.
Pero puede haber otras causas de esa bifurcacin de rumbos. Como muy bien ha
mostrado Chabod, la distincin entre ambos grupos de Estados se producira
porque, desde el principio, hubo dos modos posibles de concebir y de considerar
la nacin: uno basado en factores puramente naturales y otro en elementos
espirituales; aqul basado en algo real, ste basado en algo simplemente deseado.
La primera de estas dos concepciones comenz haciendo hincapi en las
diferencias tnicas y lingsticas como factores distintivos de la nacionalidad y
termin por ensalzar los factores biolgicos, la sangre y la raza. La segunda, al
contrario, se fundament en el reconocimiento de la importancia que tienen los
lazos culturales, resaltando la necesidad de la participacin activa de los individuos
en la nacin para hacer de sta una comunidad de vida y una unidad espiritual. En
realidad, la nacin es, segn la conocida frase de Renn, un plebiscito cotidiano.
Tal concepcin de la nacionalidad no conduce necesariamente al antagonismo y al
odio. Al contrario, permite reconciliar las diferencias nacionales con la complejidad
de la civilizacin humana considerada como un todo; posibilidad que debe tenerse
en cuenta a la hora de formular un juicio definitivo sobre lo que hoy suele llamarse
la ideologa del Estado nacional.
Ciertamente, tal ideologa, aunque no se condene o se rechace expresamente, no
puede dejar de aparecer a nuestros ojos al menos en Europa como algo ya
pasado. Pero creemos que, por lo

212
menos, es posible sacar una consecuencia del anlisis que, aunque sumario, hemos
hecho de la misma: que el Estado no puede entenderse tan slo como una
estructura de poder ni justificarse apelando nicamente a abstractas frmulas
filosficas. Su legitimidad est integrada por elementos histricos y por factores
irracionales y afectivos. El nuevo Estado, el Estado supranacional que por tantos
se invoca y se desea, sealar el ocaso definitivo de aquellos nacionalismos que
llevaron a Europa al borde de la ruina. Una cosa es, no obstante, indudable: que
cuando el nuevo Estado surja y se afirme como vivo y vital necesitar de una
ideologa en la que apoyarse y de una fe capaz de encender la fantasa y de enardecer
los corazones. En otras palabras, tendr que inspirar a los hombres una adhesin
no menor que la que inspiraba el antiguo, pudiendo as encarnar, a los ojos de sus
nuevos ciudadanos, el valor de una patria, nueva y mejor.

Indicaciones bibliogrficas

DANTE ALIGHIERI, De Vulgari Eloquentia, I, VI y ss.; Monarchia, II, iii, 16 y

passim; Epstolas VI y VII; Divina Comedia, passim; MAQUIAVELO, Carta a
Guicciardini de 16 de abril de 1527; ROUSSEAU, Considrations sur le Gouvernement
de Pologne, cap. IV; BURKE, Reflections on the Revolution in France (1790); HEGEL,
Die Verfassung Deutschlands (1802); RENN, Qu'est-ce qu'une nation (1882).
Entre los muchos estudios que en los ltimos aos se han publicado sobre nacin,
nacionalismo y patriotismo, citamos a continuacin nicamente los aludidos en el
texto aparte de los mencionados a pie de pgina, junto con otros cuya lectura
consideramos indispensable. Los citamos por orden cronolgico de publicacin:
F. MEINECKE, Cosmopolitismo e Stato nazionale, Perugia, 1930; F. CHABOD, L'idea
di nazione, Bari, 1943-44, y ed. postuma de 1961; H. KOHN, The Idea of Nationalism,
Nueva York, 1944; F. HERTZ, Nationality in History and Politics, Londres, 1944; J.
HUIZINGA, Sviluppo e forme della coscienza nazionale in Europa sino alia fine
del seclo decimonono, en el vol. Civilt e Storia, Mdena, 1946; O. VOSSLER,
L'idea di nazione nell'alto Medioevo, Naples, 1952; B. C. SHAFER, Nationalism. Myth
and Reality, Londres, 1955; E. KEDOURIE, Nationalism, Londres, 1960.
Para ms amplias referencias bibliogrficas, vid. el libro de KEDOURIE, y el vol.
Nation-Building, Nueva York-Londres, 1963 (editado por K. W. Deutsch y W. J.
Foltz).

213
214
 CAPTULO CUARTO

EL DERECHO DIVINO

Los conceptos de orden, justicia y patria no agotan en modo alguno la lista de valores
a los que se ha apelado y aun hoy todava se apela para justificar o legitimar
el Estado, pero son las palabras que ms frecuentemente se emplean en el lxico
poltico, siendo esa misma frecuencia un signo de hasta qu punto, cuando se habla
de Estado, se introduce un criterio axiolgico junto a los criterios empricos.
Debemos ahora referirnos a otro tipo de legitimidad que no atiende slo, en
general, a la existencia del Estado, sino al ejercicio del poder. No se trata ya de
definir los requisitos del Estado, sino de determinar las condiciones y modalidades
de su accin, la cual no puede ejercerse ms que a travs de los hombres, o grupos
de hombres, que de hecho detentan el poder y dictan mandatos a los otros
hombres. La pregunta que se formula una y otra vez a lo largo del secular camino
de la filosofa poltica es sta: es posible determinar lo que hace obligatorios
aquellos mandatos? Slo por el hecho de formularla hoy, parece que se est
empleando un lenguaje anacrnico, y, por otra parte, resulta fcil darse cuenta de
que, tal como se plantea el interrogante, es susceptible de dos respuestas distintas
o, por mejor decir, se contienen en l otras dos preguntas: la primera de ellas se
refiere a la fuente ltima del poder de la que derive el derecho que el hombre se
arroga sobre el hombre; la segunda, por el contrario, se interesa por las condiciones
a que el poder est sometido, cules son sus lmites y cmo debe ser ejercido. El
hombre moderno suele ser sensible, aunque de modo atenuado, a esta segunda
cuestin, mientras que contempla la primera con indiferencia, cuando no con
escepticismo o abierta irona.
Ante la pregunta acerca de cul es la fuente del poder, el pensamiento poltico
occidental ha proporcionado mltiples respuestas, matizadas de diferentes modos
segn las circunstancias de tiempo

215
y de lugar en que la cuestin se ha planteado o en que se hallaban quienes, al
formularla, han pretendido responder a ella de cualquier manera. En el presente
captulo vamos a examinar una doctrina que ocupa un lugar destacado en el
pensamiento poltico por estar ntimamente vinculada a la religin dominante en
Europa y fundada en ciertas proposiciones dogmticas de la fe cristiana.
Advertimos de que, por supuesto, no nos proponemos abordar en tan breve
espacio el tema, mucho ms vasto y complejo, de si el cristianismo tiene o no una
doctrina poltica propia. Lo nico que pretendemos es poner de manifiesto que el
pensamiento cristiano da una respuesta al problema de la legitimacin del poder:
es la respuesta contenida en un clebre pasaje de la Epstola a los Romanos, de San
Pablo.1 Este texto constituye el obligado punto de partida para toda interpretacin
cristiana del problema poltico, hasta el punto de que podra decirse que todo el
pensamiento del cristianismo posterior sobre este tema no ha sido sino un
ininterrumpido comentario del citado pasaje. La enseanza paulina es clara y
categrica: todo poder procede de Dios, non est potestas nisi a Deo. La sancin divina
es lo que transforma el poder en autoridad, la sujecin en deber. Quien ostenta el
poder es ministro de Dios, y quien obedece debe hacerlo no slo porque est
obligado jurdicamente, sino propter conscientiam. El orden poltico es una ordinatio
Dei, y participar en

1. Omnis anima potestatibus sublimioribus subdita sit: non est enim potestas nisi a Deo: quae autem sunt, a
Deo ordinatae sunt. Itaque qui resistit potestad, Dei ordinationi resistit. Qui autem resistunt, ipsi sibi
damnationem acquirunt: Nam principes non sunt timori boni operis, sed mali. Vis autem non timere potestatem?
Bonum fac; et habebis laudem ex illa: Dei enim minister est tibi in bonum. Si autem malum feceris, time: non
enim sine causa gladium portat. Dei enim minister est: vindex in iram ei qui malum agit. Ideo necessitate subditi
estote, non solum propter iram, sed propter conscientiam (Epstola a los Romanos, XIII, 1-5; cfr. tambin los
pasajes paralelos de la Epstola a Tito, III, 1, y de la Epstola de San Pedro, II, 13-17).
N. E.: Todos deben acatar la autoridad constituida. Dios es la fuente de toda autoridad, y, en
consecuencia, por l han sido establecidas las que actualmente existen. Se rebela, pues, contra
lo que Dios ha dispuesto el que se opone a la autoridad, y los que as se comportan recibirn su
merecido. Los gobernantes, en efecto, no tienen por oficio intimidar a los buenos, sino a los
malos. Te interesa no temer a la autoridad? Pues prtate bien, y slo elogios recibirs de ella, ya
que est al servicio de Dios para ayudarte a hacer el bien. Pero, si te portas mal, es razn que
temas, pues no por nada est dotada de poderes eficaces. Como agente de Dios, la autoridad
imparte justicia y castiga al malhechor. Es preciso, por tanto, que acatis la autoridad, y no slo
por miedo al castigo, sino como un deber de conciencia (edicin de La Biblia interconfesional.
Nuevo Testamento).

216
el mismo significa participar en un orden providencial querido y preestablecido por
el mismo Dios.
Qu sentido tiene exactamente esta doctrina? A pesar de que las palabras de San
Pablo son claras y terminantes, no es fcil determinar su significado concreto.
Ntese que no se dice a quin corresponde el poder ni se nos ilustra demasiado
acerca de la naturaleza del poder ejercido por unos hombres sobre otros. El pasaje
en cuestin no explica de qu modo se ha constituido el poder y ha venido a
concentrarse en este o aquel titular, limitndose a afirmar que el cristiano debe ver
en el poder algo que no es puramente humano y que trasciende a los mismos que
lo ejercen, algo que lo reviste de un carcter particular, que es la autoridad. Por
consiguiente, en el pasaje de la Epstola a los Romanos se contiene una doctrina acerca
del carcter sagrado de la autoridad, no una doctrina sobre la divinidad del poder
en s mismo. La distincin es de capital importancia, tanto desde el punto de vista
de tesis ms antiguas como de otras ms recientes. La antigedad haba conocido
y practicado ampliamente la divinizacin del poder. Importada de Oriente, la
deificacin del gobernante lleg a ser una institucin fundamental de las
monarquas helensticas, y ms tarde del Imperio romano. Y fue contra esta
doctrina pagana contra la que el cristianismo se mostr claramente antittico, de
modo semejante a como en tiempos ms recientes se opondr, con no menor
firmeza, a la divinizacin del Estado. Para la doctrina cristiana el poder no est
vinculado a la divinidad sino de manera refleja; lo que procede de Dios no es el
poder en s mismo, sino la autoridad con la que el poder est investido. La
autoridad incluso etimolgicamente es un atributo, un carisma, un don, no
una cualidad intrnseca del poder o del titular del mismo. Como dice un emperador
cristiano, Justiniano, el autor, el dispensador de la autoridad es slo Dios: Deo
Auctore nostrum gubernantes Imperium, quod nobis a Caelesti Maiestate traditum est (Por la
gracia de Dios, gobernando Nos este imperio que Nos encomend la Majestad del
Cielo).2
La doctrina del carcter sagrado de la autoridad, fundamental en la visin poltica
cristiana, se presta, sin embargo, a las interpretaciones ms diversas; diversidad que
se hace patente, sobre todo, en el contraste entre la interpretacin propia del
cristianismo medieval y la del cristianismo antiguo. En ste prevalece, por varias
razones, la tendencia a interpretar el pasaje paulino en un sentido que podramos
llamar absolutista, poniendo el acento sobre la pro-

2. Digesto, Prembulo, trad. citada.

217
videncialidad del poder, que, en ese terreno providencial, ha de aceptarse
cualquiera que sea la forma de manifestarse. La sancin divina no est
condicionada por el uso que se haga del poder: bueno o malo, todo poder procede
de Dios. De donde se sigue que incluso el poder malo debe ser pacientemente
soportado mediante la obediencia pasiva, que, si bien puede en ocasiones negarse
a obedecer, siempre ser obediencia en cuanto se somete a las consecuencias
derivadas de tal negativa. Esta interpretacin est influida, en parte, por la
mentalidad poltica dominante en el Imperio romano tardo, donde el principio del
carcter sagrado de la autoridad llega incluso a combinarse con ciertas
supervivencias del antiguo culto imperial, como atestigua, por ejemplo, el uso por
parte de emperadores que ya son cristianos de frmulas como riostra divinitas,
divinum verbum, sacratae leges. Pero la interpretacin que nos ocupa responde tambin,
y sobre todo, a la influencia de un radical pesimismo acerca de la vida y de las
instituciones polticas. Es el pesimismo que, como dijimos, penetra la visin
agustiniana de la historia y que, posteriormente, alcanza su mxima expresin en
Lutero, para quien los gobernantes y prncipes son el azote de Dios; y, en efecto,
los primeros reformadores protestantes dan del texto de San Pablo una
interpretacin que no difiere sustancialmente de la del cristianismo antiguo.
Completamente distinta es la interpretacin del texto paulino que prevalece en
otras pocas y que fue ilustrada con toda claridad por los escritores polticos
medievales. El punto de partida para esta nueva posicin est en aquel inciso del
pasaje en el que se afirma que el titular del poder es ministro de Dios para el bien:
Dei minister est tibi in bonum. Estas palabras, conforme a este punto de vista, lejos de
afirmar el carcter divino de todo poder, quieren decir que el poder slo procede
de Dios y la autoridad slo es sagrada cuando procuran el bien o, como algunos
autores dicen, estn fundados en la justicia. El camino para esta nueva
interpretacin haba sido iniciado ya por un autor de la Patrstica, un autor que,
como romano versado en el Derecho, manejaba con precisin el lenguaje y las
sutiles distinciones jurdicas, San Ambrosio, quien distingue entre la ordinatio Dei y
la actio administrantis, entre lo que est ordenado por Dios y lo que es mera
ordenacin humana. El uso que se haga del poder es lo que determina su carcter.
Slo el munus, el cargo, procede de Dios, y slo es ministro de Dios el gober-

3. San Ambrosio, Expositio Evangelii secundum Lucam, V, 29, en Migne, Patrologa Latina, volumen
XV, col. 1620-1621.

218
nante que haga buen uso del poder, qui bene utitur potestate.2.
Esta interpretacin permita distinguir entre la sancin divina de la autoridad y los
distintos aspectos histricos en los que el poder se manifiesta en concreto. En el
pensamiento medieval, el carcter sagrado de la autoridad aparece condicionado
por el ejercicio de la misma: ms que fuente de derechos, es fuente de deberes. Al
mismo tiempo que el poder poltico se circunda de un halo religioso, se delimita
su accin en el sentido de una misin bien definida. Fcil es suponer las
posibilidades que se abran por este camino. En el polo opuesto de la doctrina de
la obediencia pasiva y sin contradecir del todo, sin embargo, el texto paulino, e
incluso apoyndose en el mismo los autores cristianos medievales, a los que
siguieron otros de siglos posteriores, elaboraron una doctrina sobre la licitud e
incluso obligatoriedad de la resistencia. Si el ejercicio del poder constituye una
funcin, un fin que cumplir, a la realizacin del mismo corresponde, de parte del
sbdito, el deber de obediencia; pero ste cesa en el momento en que dicho fin no
se realiza. Porque no puede admitirse que un poder proceda de Dios, y, por tanto,
deba ser obedecido, por el mero hecho de su existencia fctica; o que una persona
est investida del carisma de la autoridad por el simple hecho de que detente el
poder.
Esta ltima observacin es importante a los efectos de distinguir la doctrina del
carcter sagrado de la autoridad de otra doctrina con la que en ocasiones se la
confunde: la doctrina del derecho divino propiamente dicha. Si con tal expresin
se quiere designar, simplemente, el carcter providencial que el poder tiene, como
hemos visto, en la concepcin cristiana, no habra que objetar nada al empleo de
la misma. Pero, tal como suelen usarla los historiadores, la expresin doctrina del
derecho divino posee de ordinario un alcance ms restringido, y con ella se
acostumbra a designar una doctrina que, aunque ya aparece en la Edad Media, no
llegar a su pleno desarrollo y completa formulacin hasta el comienzo de la Edad
Moderna. La apelacin al derecho divino encierra en esta doctrina una triple
significacin: a) la exaltacin de la monarqua como la mejor e incluso la nica
forma de gobierno sancionada por Dios; b) la reivindicacin de un poder absoluto
para el monarca, que slo a Dios debe dar cuenta de sus acciones, pudiendo exigir
a los sbditos una obediencia incondicionada, y c) la afirmacin de que el monarca
legtimo ostenta un derecho inalienable e independiente de la voluntad de los
sbditos (por lo que en esta doctrina tiene suma importancia el principio de
legitimidad dinstica, es decir, la idea de un derecho al poder derivado del hecho
del na-

219
cimiento).
Considerando cada uno de estos tres aspectos de la doctrina del derecho divino,
se comprende fcilmente que proporcionara la base ideolgica al absolutismo
monrquico, como la doctrina de la soberana le ofreci el fundamento legal. Al
igual que toda ideologa, respondi a las necesidades de una poca. Formulada por
primera vez en todos sus aspectos por Jacobo I de Inglaterra,4 fue posteriormente
adoptada por Bossuet5 por citar slo algunos de sus mximos representantes
y perdur hasta el Congreso de Viena, sobreviviendo an hoy en ciertos tardos
adalides del legitimismo. Es fcil comprender, por otra parte, las razones por las
que la doctrina en cuestin no est necesariamente vinculada con la del carcter
sagrado de la autoridad y conduce a conclusiones completamente diferentes de las
de sta.
La primera idea implicada en la doctrina del derecho divino es, como se ha dicho,
la de la excelencia de la monarqua sobre cualquier otra forma de gobierno, en
cuanto que es una institucin ordenada por Dios. Indudablemente, esto no se dice
en el pasaje de la Epstola a los Romanos, ni la idea de que todo poder procede de
Dios conduce necesariamente a la monarqua teocrtica. La prevalencia de la
monarqua y la preferencia por sta en determinadas pocas no son sino el
resultado de particulares circunstancias histricas y polticas. En la Edad Media, tal
preferencia estaba incluso respaldada por argumentos religiosos y filosficos,
como, por ejemplo, el paralelo observado por algunos autores entre la funcin del
rey en su reino y la de Dios con respecto al universo, argumento utilizado por
Santo Toms y por Dante.6 Adems, el carcter sagrado de la autoridad parece
manifestarse mejor y con ms fuerza en el gobierno de un solo hombre que en el
de muchos, siendo posible incluso en aquel caso plasmar la autoridad en formas
tangibles recurriendo a instituciones especiales e investiduras de carcter
simblico y carismtico. Grandes ceremonias litrgicas, como las de la uncin y la
coronacin del rey, eran dispuestas por la Iglesia para patentizar dicho carcter
carismtico y, al mismo tiempo, con el fin de subrayar la estrecha relacin entre el
poder espiritual y el temporal y la dependencia de ste respecto de aqul.

4. Sus obras pueden consultarse en la excelente edicin de Mcllwain, The Political Works of James
I, Cambridge, Massachusetts, 1918.
5. Politique tire des propres paroles de l'criture Sainte, II-VI.
6. SANTO TOMS, De Regimine Principum, I, 2; Summa Theologica, I, q, CIII, 3; Summa contra
Gentiles, IV, 76; DANTE, Monarchia, lib. I, caps. 7 y 8.

220
Pero, con todo, la tesis de la primaca de la forma monrquica no puede deducirse,
sin ms, de una doctrina que, esencialmente, se limita a afirmar que todo poder
legtimamente constituido posee un carcter sagrado, es decir, un elemento que no
se resuelve en la sola voluntad humana, sino que deriva de un principio
trascendente, de una sancin divina. Que esta doctrina haya podido subsistir
incluso cuando las monarquas han periclitado, es prueba de la disociacin
producida entre las dos concepciones a lo largo de la historia. El principio del
carcter sagrado de la autoridad y del deber de obediencia ha sobrevivido a la teora
del derecho divino, de la que durante siglos pareci ser el corolario. Quien quiera
convencerse de ello no tiene sino que reflexionar sobre la enseanza actual de la
Iglesia catlica, que inculca el respeto a la autoridad y no duda en aceptar como
vlida cualquier forma de gobierno con tal de que respete los derechos de Dios y
de la Iglesia.
Tampoco la segunda de las ideas contenidas en la doctrina del derecho divino
la atribucin al monarca de un poder absoluto constituye una consecuencia
lgica e inevitable del principio de que todo poder procede de Dios. Ciertamente,
tal principio fue interpretado en los primeros siglos en un sentido prximo al de
los modernos tericos del absolutismo, hablndose de obediencia pasiva y de
poder responsable slo ante Dios y llegndose incluso a ver en el prncipe no ya al
ministro de Dios, sino nada menos que al vicarius Dei. Pero la interpretacin que
la Edad Media elabor de la doctrina del carcter sagrado de la autoridad basta
para demostrar que dicha doctrina no estaba necesariamente vinculada ni a la tesis
de la obediencia pasiva ni a la de un poder absoluto e irresponsable del gobernante.
Al contrario: al afirmar la licitud e incluso el deber de la resistencia, el pensamiento
medieval rechaz resueltamente el principio de la irresponsabilidad del poder,
sometiendo su ejercicio a toda una serie de limitaciones no slo de ndole tica,
sino de concreto carcter jurdico y constitucional. La idea del poder
constitucionalmente limitado, nota caracterstica de la doctrina moderna sobre el
Estado, nacer al correr de los tiempos, como hemos visto, a partir de dichas
limitaciones, y se afirmar precisamente como anttesis del absolutismo
monrquico.7
En cuanto a la tercera idea, que corona y completa la doctrina del derecho divino
el principio de la legitimidad dinstica, es, desde luego, totalmente extraa al
texto de San Pablo, represen-

7. Vid. supra, pgs. 110-111, 114-115, 146-150.

221
tando un aadido relativamente reciente a la interpretacin dada a aquella doctrina,
en el curso de los siglos, por los escritores polticos cristianos. Tal principio no fue,
por supuesto, desconocido para el pensamiento .poltico medieval, y aun adquiri
una creciente importancia al consolidarse las monarquas territoriales,
desarrollndose al comps de stas: pinsese en las invectivas de Dante contra la
mala pianta y el sarcasmo con que habla de los sacrate ossa de la dinasta francesa.8
Por otra parte, el principio de la legitimidad dinstica deriva directamente del
Gebltsrecht germnico, de la idea de la superioridad de la sangre y de la especial
nobleza de una estirpe, que atribuye a ciertos hombres un autntico y verdadero
derecho al poder. Contra esta tesis reaccionarn en diferentes pocas las ms
diversas concepciones: ante todo, la ya presente en el pensamiento clsico y
renovada por la exgesis del texto paulino de la necesidad de una adecuada
correspondencia entre la persona y el cargo, entre el minister y el munus; y, en un
momento posterior, la teora implcita, como hemos visto, en la nocin medieval
del Derecho y avalada por la obra de Justiniano de que el ltimo fundamento
del poder es la voluntad de toda la comunidad. Asistimos as a una verdadera lucha
entre los diversos criterios de legitimidad: el dinstico, el de la idoneidad y el
electivo. A este respecto es significativa la actitud de la Iglesia medieval, que jams
ocult sus preferencias por el principio electivo sobre el dinstico, no dudando
tampoco en oponerse, en un famoso caso, a la consolidacin de la sucesin
imperial en una sola familia.9 La colusin de la doctrina de la Iglesia con el
legitimismo monrquico constituye, por tanto, un fenmeno ocasional y, por as
decirlo, perifrico, sin que en ningn caso pruebe una interdependencia necesaria
de una y otro.
Podramos, pues, concluir que la contribucin esencial del cristianismo al problema
de la legitimacin del poder es, en trminos generales, una doctrina en torno a la
fuente ltima de ste y a la sancin divina que lo consagra como autoridad, pero
que, en definitiva, deja sin resolver el problema de cmo se constituye en concreto
ese poder. Apelando a una distincin escolstica, podramos decir que tal doctrina
atiende a la forma, no al contenido del poder: formalmente, el poder en cuanto tal
(secundum suam formam) procede siempre de Dios; materialmente, salvo el caso
improbable de una directa investidura divina, no es sino una creacin puramente

8. Purgatorio, XX, 43-60.

9. Decretal Per Venerabilem, de Inocencio III, 1202.

222
humana. Una y otra afirmacin no son contradictorias, como fcilmente se
demuestra con slo recordar la frmula breve y concisa con la que
tradicionalmente ha sido traducida la concepcin cristiana del poder y que ha
perdurado hasta nuestros das: la frmula por la gracia de Dios, que se remonta a
Carlomagno (Karolus Dei Gratia Rex), y que todava hoy puede verse grabada en las
monedas de algunos pases europeos. En el siglo XIX, soberanos que reconocan
que el origen de su poder estaba en la voluntad popular no dudaron en invocar
dicha frmula, y no por ello incurran en contradiccin. Un Napolen III o un
Vctor Manuel II podan proclamarse reyes o emperadores por la gracia de Dios
y la voluntad de la nacin, sin que, al hacerlo, se separaran de la antigua tradicin
a la que hemos venido refirindonos. El reconocimiento del carcter sagrado de la
autoridad no excluye, sino que, al contrario, exige la apelacin a un principio
superior que la legitime. Excluida la derivacin a partir de Dios, no quedan ms
que dos posibles soluciones, que son las que examinamos en el captulo siguiente.

Indicaciones bibliogrficas

Para los textos paganos relativos a la divinidad del poder y los cristianos sobre el
carcter sagrado de la autoridad, es utilsima la antologa de BARKER, From
Alexander to Constantine. Passages and Documents illustrating the History of Social and
Political Ideas, 336 B. C. -A. D. 337, 2.a ed., Oxford, 1959.
Sobre la teora de la monarqua e instituciones conexas en la Edad Media, M.
BLOCK, Les rois thaumaturges, 2.a ed., Pars, 1961 (libro I, cap. 2 y Apndice III); P.
E. SCHRAMM, A History of the English Coronation, Oxford, 1937, parte II; E. H.
KANTOROWICZ, The King's Two Bodies, ya citado.
Acerca del derecho divino de los reyes siguen siendo bsicos tres bien conocidos
libros: A. FALCHI, Le moderne dottrine teocratiche (1600-1850), Turn, 1908; E
KERN, Gottesgnadentum und Widerstandsrecht im frheren Mittelalter, Leipzig, 1914; J.
N. FIGGIS, The Divine Right of Kings, 2.a ed., Cambridge, 1922.
La interpretacin que hacemos en este captulo del pasaje de San Pablo y de su
impacto en el pensamiento poltico cristiano difiere bastante de la de W.
ULLMANN en su obra, ya citada, Principies of Government and Polines in the Middle
Ages. Nuestro propio punto de vista y la disensin respecto del de ULLMANN
estn expuestos

223
en la recensin que hicimos del libro en la Rivista Storica Italiana, vol. LXXV
(1963). Aqu basta con decir que nuestra mayor discrepancia est en que dicho
autor considera la monarqua teocrtica directamente vinculada con el texto
paulino y como manifestacin de una concepcin descendente del gobierno y del
Derecho, diametralmente opuesta y, por tanto, incompatible a la
concepcin ascendente del origen humano o popular del poder.

224
 CAPTULO QUINTO

FUERZA Y CONSENTIMIENTO

La afirmacin de que el poder tiene un origen humano puede encerrar dos sentidos
distintos: o bien quiere decir que un hombre o un grupo de hombres tiene derecho
a ejercer el mando con exclusin de todos los dems, o bien que tal derecho no
pertenece a ningn hombre en particular, sino que corresponde potencialmente a
todos y cada uno de ellos. Esta alternativa parece dividir el pensamiento poltico
en dos bandos y, al decir de Mosca, sita como adversarios irreconciliables el
principio aristocrtico y el democrtico, en el presente y en el porvenir. La tesis
que nos proponemos sostener volviendo sobre algo ya apuntado
anteriormente1 es que el principio aristocrtico, esto es, la afirmacin de que los
hombres no son iguales, sino desiguales, no puede ofrecer una legitimacin del
poder y que, contra lo que se cree ordinariamente, el postulado fundamental de la
relacin poltica es la igualdad y no la desigualdad.
Al hablar de la desigualdad, es inevitable y casi espontneo recordar a Aristteles,
pues la doctrina de la desigualdad natural de los hombres constituye junto con
la del carcter natural de la vida poltica y como corolario de ella la pieza clave
de la Poltica aristotlica. Decir que los hombres son desiguales por naturaleza no
significa slo afirmar que tal desigualdad est atestiguada por la experiencia, sino
tambin que la diversidad y la diferenciacin son intrnsecas a cualquier conjunto
social en cuanto todo integrado de partes. En todos los casos dice Aristteles
en que hay un conjunto constituido por ms de una parte pero formando una sola
entidad unitaria..., pueden descubrirse un elemento dominante y un elemento
dominado. Por tanto, si la naturaleza ha hecho distin-

225
tos a uno y otro y con fines igualmente diferentes..., es necesario, para que el
consorcio humano se conserve, que haya una relacin entre quien por disposicin
natural es apto para el mando y quien lo es para la obediencia. El ser dotado de
inteligencia y previsin es dominador y seor por naturaleza; el que, por sus
condiciones naturales, es apto para realizar lo que el otro manda, est destinado a
servir. En virtud de estas premisas, Aristteles justifica, como es sabido, la
institucin de la esclavitud, aunque con la importante reserva de que su existencia
de hecho pueda no corresponder a las disposiciones naturales, pues hay algunos
que son esclavos intrnsecamente y en todas partes y otros que en todas partes e
intrnsecamente son libres.
Qu papel juega en Aristteles, exactamente, la desigualdad entre los hombres en
las relaciones polticas y qu importancia reviste en cuanto a la determinacin de
la naturaleza del poder? Se ha dicho anteriormente2 que Aristteles menciona
expresamente el caso de individuos que son absolutamente superiores a otros y
a quienes debe prestarse obediencia porque en ellos hay una ley. Este caso puede
darse respecto de una sola persona, o de varias, o incluso de una familia o raza, si
bien Aristteles pone buen cuidado en advertir que tal caso es excepcional y que
situaciones de ese tipo estn totalmente fuera de lo comn, siendo lo normal la
situacin contraria, a saber, que los hombres vivan en condiciones de igualdad
aproximada, puesto que la polis es una asociacin de hombres libres, no de esclavos
y seores, y debe tender a estar compuesta por elementos que sean iguales y
homogneos entre s lo ms posible. Por consiguiente, el concepto de ciudadana
est ligado, en Aristteles, al de igualdad: Son ciudadanos, en el sentido usual del
trmino, todos los que en la vida ciudadana tienen, a la vez, condiciones para
mandar y para obedecer. De aqu que el problema principal de la poltica sea,
precisamente, el de cmo gobernar mejor a esos hombres libres e iguales, a esos
ciudadanos igualmente aptos para el mando y la obediencia; y, con vistas a ello,
Aristteles sugiere diversos esquemas prcticos que expone amplia y
minuciosamente en el libro IV de la Poltica. Pero lo que nos importa subrayar aqu
es que, para Aristteles, el vnculo poltico es, sin duda, un vnculo entre iguales,
no entre desiguales.
Se trata, desde luego, de una igualdad que brota, por decirlo as, de la desigualdad
y que la presupone, porque no slo quedan ex-

226
cluidos de la dignidad de ciudadanos los esclavos, sino tambin todos cuantos
realizan trabajos serviles, como los menestrales y labradores, que proveen a la polis
de los productos bsicos necesarios para su desenvolvimiento. Participar de la vida
ciudadana, por tanto, est reservado a unos seres afortunados, aunque, desde luego,
los tales deben ser aproximadamente iguales en capacidad y aptitudes. Parece como
si la relacin poltica fuera para Aristteles una seal distintiva, y como si el criterio
de igualdad fuera lo que diferenciara el poder poltico de cualquier otra forma de
poder. Porque, en efecto, el poder que se ejerce sobre seres que son esclavos es
distinto del que se ejerce sobre los libres, ya que el primero es el poder de un amo
(poder desptico), mientras que slo el segundo es autntico poder poltico. Por
eso este poder poltico es un signo de distincin reservado a los pueblos civilizados,
a los griegos, no a los brbaros, los cuales, por su condicin servil, slo son aptos
para ser gobernados por regmenes despticos, no estando preparados en ningn
caso para un pleno desarrollo de la vida poltica. Orgullosa distincin sta que
veremos repetida a travs de los siglos, como en San Gregorio Magno, autor
romano y cristiano, que establece la diferencia entre el poder del emperador, que
es seor de hombres libres, y el de los reyes brbaros, que son dueos de esclavos;
o como, andando los siglos, en Montesquieu y Burke, quienes exaltan y elogian el
espritu de libertad que ha configurado el modo de ser europeo, en contraste con
el despotismo que ha esclavizado y degradado a las naciones orientales.
Seguramente hay en estas actitudes, ms que la simple afirmacin de una
superioridad racial, una profunda intuicin de lo que es la verdadera naturaleza del
poder poltico y de la funcin que desempean la igualdad y la libertad en la
configuracin de ste.
Pero la doctrina que habra de dominar en el pensamiento poltico occidental no
sera la aristotlica, sino otra radicalmente distinta, que, en total anttesis con la
doctrina de la desigualdad natural, afirma la igualdad natural de todos los
hombres. A pocos siglos de distancia de Aristteles, filsofos, telogos y juristas
estarn de acuerdo en proclamar que quod ad ius naturale attinet, omnes homines aequales
sunt.3 A este respecto dice Carlyle que no hay en toda la teora poltica un cambio
tan sorprendente y tan total como el que se produce de la tesis aristotlica a la
actitud filosfica posterior, representada por Cicern y Sneca. Frente a la doctrina
de

3. Digesto, I, 17, 32.

227
Aristteles de la desigualdad natural de la naturaleza humana aparece la teora de
la igualdad natural de esa naturaleza... Ah est el origen de la tesis sobre la
naturaleza humana y la sociedad que encontr su expresin moderna en el lema de
la Revolucin francesa: Libertad, Igualdad y Fraternidad. Esta conocida opinin
de Carlyle la continuidad de pensamiento desde la poca inmediatamente
posterior a Aristteles hasta nuestros das ha sido abiertamente combatida,
aunque es, desde luego, de mucho peso; pero no pretendemos aqu discutir una
vez ms su validez, que, por otra parte, ya hemos tenido ocasin de examinar y
comentar ampliamente en otros lugares.4 Lo que nos importa ahora es depurar el
significado poltico del principio de igualdad y establecer su exacta incidencia en la
determinacin del fundamento del poder, cuestin que nos parece tanto ms
importante cuanto que vivimos en un mundo construido sobre el principio
democrtico, es decir, sobre el supuesto de que, en lo tocante a la relacin poltica,
la igualdad es la regla. Resulta imprescindible aclarar ese supuesto para poder
averiguar si hay algo as como una legitimidad democrtica, esto es, un sistema
de valores capaz de ofrecer una justificacin de la democracia, cuando no de
construir un mundo seguro de una vez para siempre.
Por lo que se refiere al significado del principio de igualdad, sorprende que haya
dado lugar a tantas dudas y discusiones, pues debera ser obvio que se trata de un
principio que no es susceptible de verificacin emprica ni puede confirmarse
apelando a los hechos. Si algo ensea la experiencia es que los hombres no son
iguales, sino desiguales, y que tambin lo son en la esfera poltica, donde unos
mandan y otros obedecen, unos tienen poder y otros no. Lo primero que hay que
puntualizar, por consiguiente, es algo tan simple como esto: que el principio de la
igualdad entre los hombres, referido al terreno poltico, no es una proposicin
descriptiva, sino normativa, es decir, una afirmacin acerca de una regla a adoptar y
una direccin a seguir, no acerca del estado de cosas existente. A nuestro juicio,
esto es, precisamente, lo que subyace en las formulaciones ms antiguas del
principio de la igualdad entre los hombres, aludidas en expresiones como por
naturaleza o natural, que indicaban claramente el carcter normativo del
principio y que conceban las desigualdades como algo contrario a la naturaleza

4. La filosofa poltica medievale, parte I, cap. 2; La dottrina del diritto naturale, caps. 1-3.

228
o infravaloraban el hecho mismo de la desigualdad como irrelevante desde el punto
de vista normativo y en relacin con las nuevas perspectivas que descubra. El
aserto de que, conforme al Derecho de la naturaleza o de la razn, todos los
hombres son iguales, no se entendi nunca en el sentido absurdo de que los
hombres son, o pueden ser, iguales en todos los aspectos y en todas las cosas; al
contrario, lo que quiere decirse es, simplemente, que ciertas desigualdades
sancionadas por la sociedad son injustas y que, en cualquier caso y a pesar de ellas,
todos los hombres pueden exigir ciertos derechos que el Derecho de la naturaleza
o de la razn les confiere en cuanto hombres. De modo muy semejante, algunas
Constituciones modernas consagran el principio de igualdad al establecer que
todos los ciudadanos tienen idntica dignidad humana y son iguales ante la ley sin
distincin de sexo, raza, lengua, religin, opiniones polticas o condiciones
personales o sociales.5 El principio de igualdad tiene aqu un valor esencialmente
polmico, opuesto a toda discriminacin, un valor ms negativo que positivo, y
se es el sentido que siempre ha tenido cuando no haya pretendido afirmar algo
tan absurdo como que los hombres son iguales en todo y por todo, fungibles
numero, pondere et mensura.
Si esta observacin es correcta, podemos explicarnos el que la idea de igualdad
haya podido mostrarse, por un lado, como bastante menos corrosiva de las
estructuras sociales de lo que suele creerse, al tiempo que, de otra parte, ha sido un
poderoso fermento de cambio y de progreso en el terreno de la poltica. As, vemos
cmo la esclavitud y otras desigualdades sociales perduraron por largo tiempo aun
despus de que la idea de la igualdad de los hombres hubo alcanzado general
aceptacin. Pero tambin apreciamos a lo largo de la historia la tendencia a
disminuir la importancia de tales desigualdades e incluso a suprimirlas o, al menos,
a no considerarlas como una radical incapacidad para cuanto es propio del hombre.
De esto a exigir que tales desigualdades no fuesen tenidas en cuenta a efectos
polticos no haba ms que un paso, el cual se dio con sorprendente facilidad al
aparecer un nuevo tipo de poder: el poder centralizador e igualatorio del Estado
moderno. La soberana, como sabemos,6 implicaba una igualdad formal entre
todos los sometidos a ella. Era cuestin, simplemente, de transformar la sumisin
en participacin, y ello se efectu al aumentar el nmero

5. Art. 3. de la Constitucin italiana de 27 de diciembre de 1947.

6. Vid. supra, parte II, cap. 5.

229
de los participantes en la vida poltica. Se necesitaron siglos para que este paso
fuera dado, pero es consolador pensar (aunque pueda sonar un poco retrico) que
nunca se marchit en Europa el ideal de hacer de cada hombre un ciudadano, ideal
que Roma persigui y que la hizo acreedora del elogio del poeta: urbem fecisti quod
prius orbis erat.1
Es un hecho que aquel signo de distincin vida poltica como sociedad en
igualdad y libertad que los griegos negaron a algunos hombres y no quisieron
reconocer en otros pueblos, se ha ido extendiendo a casi todos los hombres y en
casi todos los pases. Pero ello no se ha producido porque los hombres, de repente,
hayan descubierto que son iguales, sino porque se han convencido de que pueden
llegar a serlo mediante la abolicin de los privilegios y la creacin de instituciones
libres y democrticas. El principio de igualdad no es afirmacin de un hecho, sino
expresin de una eleccin, reivindicacin de un valor que se remonta a los orgenes
de nuestra civilizacin y del que no podemos renegar sin renunciar a ser nosotros
mismos.8

7. C. Rutilius Namatianus, De reditu suo, I, 66: hiciste una ciudad de lo que antes era un mundo
(N. E.).
8. Como confirmacin de la interpretacin que aqu proponemos del principio de igualdad,
transcribimos la opinin de uno de sus mayores apstoles, Abraham Lincoln, que explicaba as
el significado de la afirmacin del principio contenida en la Declaracin de independencia de su pas:
Yo creo que los autores de aquel gran documento queran referirse a todos los hombres, pero
no pretendan decir que los hombres son todos iguales bajo todos los puntos de vista. No queran
decir que todos los hombres son iguales por el color de la piel, la estatura, la inteligencia, el
desarrollo moral o la capacidad social, sino que definieron con suficiente claridad bajo qu
aspectos consideraban que los hombres fueron creados iguales: iguales en ciertos derechos
inalienables, entre los que se encuentran la vida, la libertad y la bsqueda de la felicidad. Esto es
lo que dijeron y esto pensaban. No pretendieron afirmar algo tan evidentemente falso como que
todos los hombres disfrutaban ya en aquel momento de tal igualdad ni que estuviesen a punto
de otorgrsela, lo cual, por otra parte, no habran podido hacerlo. Simplemente, pretendan
declarar un derecho de modo que su reconocimiento pudiese hacerse tan pronto como las
circunstancias lo permitieran. Pretendan establecer una mxima fundamental para una sociedad
libre, mxima que pudiese llegar a ser familiar a todos y por todos reverenciada, tenindola
siempre presente, siguindola de continuo y acercndose a ella constantemente aunque nunca
pueda ser alcanzada del todo, difundiendo as y profundizando continuamente su influencia y
aumentando la felicidad y el valor de la vida para toda la gente de cualquier color y en cualquier
parte.

230
Estrechamente vinculada con la idea de igualdad est la cuestin de la incidencia
que la misma haya podido tener sobre el fundamento del poder. Tambin en este
aspecto ha actuado el principio de igualdad como eficaz acicate, moviendo a los
tericos polticos a buscar una legitimacin del poder capaz de justificar las
desigualdades propias de la relacin poltica, pero manteniendo intacta la exigencia
(normativa) de la igualdad. Las soluciones que se ofrecan eran muchas, y a algunas
de ellas nos hemos referido ya al tratar de la doctrina del carcter convencional de
la vida poltica con la que estaba estrechamente ligado el principio de igualdad
y de las diferentes teoras propuestas para explicar el trnsito desde las condiciones
naturales a las actuales de la humanidad. Pero hay, entre todas, una afirmacin
que puede decirse que tiene el sello inconfundible del principio igualitario: para que
las diferencias y las desigualdades que existen de hecho, y son, incluso, inevitables
en la vida social, puedan considerarse legtimas es necesario que sean reconocidas
y aceptadas, o, ms exactamente, consentidas. Si no se da tal reconocimiento o
aceptacin, el poder, privado de consentimiento, que el hombre ejerza sobre el
hombre equivaldr a una pura relacin de fuerza, por ms que responda a una
mayor habilidad o aptitud para el mando que pueda tener un hombre o un grupo.
Como observa Hume, el sultn de Egipto o el emperador de Roma podan
conducir como a bestias, contra sus propios sentimientos e inclinaciones, a
aquellos de sus sbditos que eran inofensivos; pero, por lo menos, tenan que
gobernar a sus mamelucos o a su guardia pretoriana como a hombres con opinin.
En este punto puede caber la duda de si la cuestin se plantea no tanto acerca de
la relacin entre igualdad y desigualdad cuanto respecto de la funcin que la fuerza
y el consentimiento desempean en el poder.
Ahora bien, la afirmacin de que el poder se basa en el consentimiento puede tener
dos sentidos muy distintos. Puede describir, simplemente, lo que se da en la
realidad cuando el poder est efectivamente establecido, pues, como dira Hume,
hasta el gobierno ms desptico se funda en ltimo trmino en la aceptacin,
aunque slo sea la aceptacin de un puado de hombres. Pero puede tambin
querer expresar que el consentimiento debe considerarse como el nico y solo
medio de justificar lo que, en otro caso, sera el resultado de la mera fuerza; a saber:
las desigualdades inherentes a las relaciones sociales y polticas. Ambas
interpretaciones se han dado en el largo desarrollo de la teora poltica de
Occidente, al comps del cambio producido en la manera de concebir el consen-

231
timiento. Ya hemos comentado pginas atrs9 la importancia que la idea del
consentimiento tuvo en la Edad Media. Sus implicaciones, como sabemos, fueron
durante mucho tiempo ms jurdicas que polticas. No haba nada de
revolucionario en la afirmacin de que el Derecho trae su fuerza del hecho de su
aceptacin por todos aquellos a los que se dirige. Las lneas caractersticas de la
teora democrtica moderna slo aparecern cuando la nocin de consentimiento
acabe por asociarse con la idea de que todos los hombres tienen derecho a
participar en la ereccin y ejercicio del poder. Donde mejor se aprecia este cambio
de perspectiva es, sin duda, en el uso habilidoso y, en muchos aspectos,
perverso que Locke hace, en el Segundo tratado sobre el Gobierno civil, de unas
cuantas citas de Hooker, un autor al que justamente considera como representante
del pensamiento tradicional.10 Lo que durante siglos fue admitido como verdad
incontestable, que los hombres son potencialmente iguales y que el consentimiento
es la nica convalidacin admisible del poder, se convirti en una nueva e
imperiosa teora del Derecho y del Estado. El gobierno fundado en el
consentimiento es el nico gobierno legtimo, porque es el nico que hace justicia
a los derechos fundamentales del hombre.
Estamos ya en condiciones de valorar adecuadamente el papel decisivo que la idea
de la igualdad humana ha jugado en nuestra historia. En efecto, reflexionando
sobre ella, no podemos dejar de sorprendernos por el hecho de que la doctrina de
la desigualdad fuera perdiendo tanto terreno entre nosotros. Lo perdi en Santo
Toms, que, pese a aceptar en cuanto le fue posible el punto de vista aristotlico
sobre materia poltica, nunca pudo suscribir la afirmacin de que la desigualdad
natural es suficiente para justificar el poder del hombre sobre el hombre. 11 Y lo
perdi tambin lo cual es ms significativo todava en la poca en que
comenzaba la ex-

9. Parte II, cap. 4.

10. He aqu slo dos muestras de cmo Locke altera por completo el pensamiento de Hooker:
la igualdad es para Hooker fuente de deberes, no de derechos; y el consentimiento es la expresin
de la existencia corporativa de la sociedad, no de la voluntad individual. Por supuesto, el
palmario falseamiento que Locke hace de Hooker estriba en presentarle como un precursor de
su teora del contrato social.
11. Para Santo Toms, como para todos los autores cristianos, la desigualdad no justifica la
esclavitud, sino que sta es consecuencia del pecado. Lo cual proporciona una slida
fundamentacin del poder, poniendo la legitimacin en una de las dos nicas vas que admite
Santo Toms: o una investidura desde arriba (auctoritas superioris), o desde abajo (consensus
subditorum).

232
pansin ultramarina de Europa, cuando la tesis aristotlica de la superioridad
natural poda ofrecer un esplndido argumento en favor del derecho de las
naciones europeas a conquistar y someter el mundo recin descubierto. 12 Slo en
tiempos relativamente recientes ha sido abiertamente discutida la idea de la
igualdad humana como manifestacin tradicional del pensamiento poltico, pero
entendemos que no es demasiado difcil defenderla teniendo en cuenta todos los
argumentos que hasta aqu hemos aportado.
Dejamos a un lado, por supuesto, la forma extrema del antiigualitarismo que es el
racismo, puesto que en modo alguno puede ofrecer una justificacin del poder: al
mismo tiempo que reclama para ciertas razas o naciones el derecho a dominar,
rechaza como irrelevante todo reconocimiento de ese derecho a aquellos a quienes
se impone tal dominio; y as, abierta o encubiertamente, viene a afirmar que la
fuerza es el nico factor que importa en poltica. Por fortuna, esta doctrina no ha
alcanzado el suficiente arraigo como para asegurar su triunfo en Europa, aunque
s ha conseguido encender en llamas nuestro viejo continente. El racismo es una
teora totalmente ajena a la tradicin poltica de Occidente. Como Tocqueville
escriba a Gobineau despus de haber ledo su ensayo sobre las desigualdades de
las razas humanas, entre sus teoras y las mas media todo un universo intelectual.
Pero hay otra versin del antiigualitarismo cuya posicin es ms sutil e insidiosa y
que, precisamente por ello, exige una mayor atencin. Nos referimos a la teora de
las lites, que, comenzando por constatar las desigualdades existentes en la sociedad,
acaba por ser una justificacin de las mismas al destacar la superioridad y los
mritos de quienes pertenecen a la clase dominante o lite. Pero los mantenedores
de la teora de las lites no estn de acuerdo en cuanto a la explicacin de cmo han
llegado stas a constituirse y por qu caminos alcanzan o han alcanzado el poder
que detentan. Porque, en efecto, hay, como ha notado Bruzio, 13 dos nicas
alternativas: o que la lite sea impuesta, o que sea propuesta. En el primer caso, es claro
que no se trata de mritos o superioridades intrnsecas de la lite, sino de su
capacidad para hacerse con el poder, si fuese necesario por la fuerza. En la otra
alternativa que es, obviamente, el caso que puede presentarse en las sociedades
moder-

12. La existencia de tal derecho fue solemnemente negada por la Junta de juristas y telogos
espaoles convocada por Carlos V en Valladolid en 1550.
13. Essenza e attualit del liberalismo, Turn, 1945.

233
nas, dado que esos mritos y superioridad se ofrecen al reconocimiento y
aceptacin de aquellos sobre los que la lite ejercera el poder, hay as un punto al
menos en el que dominantes y dominados estn en pie de igualdad. Ni en una ni
en otra versin ofrece la doctrina de las lites una tercera solucin que venga a
aadirse al viejo binomio de fuerza o consentimiento. La desigualdad humana no
es justificacin del poder; antes bien, es esa propia desigualdad la que necesita ser
justificada.
Pudiera, pues, parecer que el principio de igualdad, junto con la nocin del
consentimiento como fundamento del poder, son los componentes esenciales de
la idea de legitimidad en el mundo moderno. Y, sin embargo, voces responsables
nos advierten que, aun reconociendo todos sus mritos, la igualdad no es bastante.
Las naciones de nuestro tiempo escriba Tocqueville como conclusin de su
famoso estudio sobre la democracia no pueden influir sobre las condiciones de
los hombres para que stos lleguen a ser iguales, pero de ellas depende el que el
principio de igualdad conduzca a la servidumbre o a la libertad, a la civilizacin o
a la barbarie, a la prosperidad o a la miseria. No significa esto que la igualdad
tiene sus peligros y que el consentimiento no es suficiente garanta para la defensa
de los valores fundamentales de la democracia desde el momento en que se puede
consentir en cualquier cosa, incluso en no ser igual o libre para siempre? Al llegar
a este punto, el problema de la legitimacin del poder se muestra desde una nueva
perspectiva y bajo una luz diferente. La atencin ya no hay que dirigirla hacia el
origen del poder, sino hacia su ejercicio. De lo que se trata ahora es de atender a la
peculiar actuacin del poder y a la manera como pueda asegurarse la libertad, que
es tan importante como la igualdad.

Indicaciones bibliogrficas

ARISTTELES, Poltica, libro I, caps. 1-6 y esp. 1252a y b, 1254a, 1255a; libro III, 13, 1283b,
1284a, 17, 1288a; libro IV, 11, 1295b; y libro VII, 7; SAN GREGORIO MAGNO, Epstolas,
XIII, 34; SANTO TOMS DE AQUINO, Comm. in quatuor libros Sentent. P. Lomb., 11, xliv, q. 2,
art. 2; Summa Theologica, I, q. 96, art. 4; Summa contra Gentiles, III, cap. 81; R. HOOKER,
Ecclesiastical Polity, I (1594), cap. 10; LOCKE, Second Treatise of Government (1689-90), 5, 15, 74,
90, 91, 94, 134, 135; HUME, Political Essays (1741-42), iii, Of the First Principies of
Government; MONTESQUIEU, Esprit des Lois (1748), libro

234
XVII, cap. 6; BURKE, Reflections on the Revolution in France (1790); A. DE
TOCQUEVILLE, De la dmocratie en Amrique, vol. II (1840), Conclusin;
Correspondance entre A. de Tocqueville et le Comte de Gobineau (1843-59), Pars, 1909; J.
A. DE GOBINEAU, Essai sur l'ingalit des races humaines, Pars, 1854; A.
LlNCOLN, Reply in the Alton Joint Debate, 1858; G. MOSCA, Il principio aristocrtico
ed il democrtico nel passato e nell'avvenire, 1902, actualmente en el volumen Partiti e
sindacati nella crisi del regime parlamentare, Bari, 1949.
Sobre la discusin en torno al concepto de igualdad debemos un especial
reconocimiento al captulo Justice and Equality de la obra de S. I. BENN y R. S.
PETERS Social Principies and the Dmocratie State, Londres, 1959.
Para un estudio de la historia de la idea de igualdad, vid. S. A. LAKOFF, Equality
in Political Philosophy, Cambridge, Massachusetts, 1964.

235
236
 CAPTULO SEXTO

LA LIBERTAD NEGATIVA

Qu significa exactamente asignar al poder la libertad como fin? Cmo y por qu

razones ha podido llegar a ser la realizacin de este fin uno de los ms eficaces
principios de legitimacin del Estado moderno? He aqu unas preguntas esenciales,
a las que en verdad no es fcil dar en breve espacio una respuesta segura y
exhaustiva, aunque siempre ser posible fijar algunos puntos que puedan servir
para ilustrar y orientar nuestro juicio acerca de un tema cuya importancia no es
preciso ponderar.
Si contemplamos la historia, se dira que sta no nos ofrece demasiados
argumentos para afirmar que el nacimiento del Estado moderno, est vinculado de
alguna manera a alguno de los varios conceptos que el hombre actual se forja de la
libertad. La libertad del Estado consiste para Hobbes, como sabemos, 1 en su
independencia. Y cosa no muy distinta es lo que Maquiavelo entiende por vivere
libero, que quiere decir, ante todo, ausencia de dominio extranjero, y slo en un
sentido ms restringido (en los Discursos ms que en El Prncipe) oposicin a la
tirana.2 Lo cual, por otra parte, parece lgico, pues es obvio que el prncipe
nuevo difcilmente habra podido recurrir nunca a una ideologa de tipo liberal
para justificar y consolidar su poder. Sin embargo, merece la pena detenerse un
momento a reflexionar antes de aceptar como definitivo este juicio, pues cabe
preguntarse si la misma exigencia del Estado fuerte, de la tutela y la garanta del
Derecho que se manifiesta tan viva en los comienzos de la Edad Moderna y
contribuye a explicar el xito y la fortuna alcanzados por el principado nuevo,
por las monarquas absolutas europeas, no es ya por s misma, y pese a

1. Vid. parte II, cap. 8.

2. Vase sobre este punto el glosario compilado por Walker como apndice a su traduccin
inglesa de los Discorsi (Londres, 1950), vol. II, tabla XVI.

237
todas las apariencias en contrario, una exigencia de libertad. Relase atentamente,
al principio del captulo XVII de El Prncipe, esta frase, una de las ms famosas y
terribles de Maquiavelo: Csar Borgia era tenido por cruel; y, sin embargo, esa
crueldad suya consigui restaurar la Romana, unirla y restablecer en ella la paz y la
fidelidad. Obsrvese cules son los fines cuya realizacin legitima, para
Maquiavelo, la conducta despiadada del prncipe nuevo: la unin, la paz, la
fidelidad. Se trata de bienes o valores que ya conocemos, puesto que son los
mismos invocados por Hobbes para demostrar la necesidad del paso desde el
estado de naturaleza al estado civil: el orden, la seguridad, la observancia de las
leyes.
Ms significativa todava es la relacin que Hobbes hace de los beneficios que el
Estado asegura, en contraste con la infelicidad del estado de naturaleza. Donde
falta el Estado escribe en uno de los pasajes ms conocidos y bellos del
Leviathan, no hay posibilidad de que haya industrias por lo incierto de su
rendimiento; como consecuencia de ello, no hay tampoco trabajos agrcolas, ni
navegacin, ni el provecho de las mercaderas importadas por mar; no existen
edificios cmodos, ni instrumentos para mover y transportar los objetos que
exigen el empleo de una gran fuerza, ni se da el conocimiento de la faz de la tierra,
ni el cmputo del tiempo; no se cultivan las artes, ni las letras, ni forma alguna de
sociedad; y, lo que es peor, se vive con un temor incesante y bajo la amenaza de
muerte violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, desagradable, brutal y
breve. Se nos ofrece as, como en un negativo fotogrfico, la descripcin de los
valores que, segn Hobbes, se alcanzan en el Estado, y que son tanto materiales
como espirituales, es decir, los que con terminologa moderna se conocen como
valores culturales. Pero, en realidad, qu son los valores de la cultura sino valores
de libertad?
Desde luego, el Estado de Maquiavelo y el de Hobbes no son el Estado liberal
moderno. El prncipe de aqul y el soberano de ste no conocen lmites a su
poder; y si la libertad no es ms que independencia, slo ellos sern libres, puesto
que su poder no est constreido ms que por la fuerza y su voluntad es ley
suprema. Sin embargo, tal poder y tal ley no van, de hecho, ms all de un cierto
punto, que no es otro que aquel ms all del cual impediran el disfrute de los bienes
que son fruto de la seguridad y de la paz. La justificacin de aquel poder y de
aquella ley est precisamente en esto: que gracias a ellos son removidos los
obstculos que se opondran a tal disfrute en el momento en que la seguridad y la
paz se deterioraran. La libertad del sbdito dice Hobbes se ex

238
tiende... slo a aquellas cosas que el soberano le tolera al regular sus acciones. En
otras palabras, los ciudadanos solamente son libres en la esfera que no est regulada
por el Derecho: silentium legis, libertas civium. Llamemos a esta libertad por su propio
nombre, libertad negativa, pero con la condicin de incluir a Hobbes, bajo este
aspecto, entre los autores liberales,3 pues l, el mximo terico del absolutismo,
enumera entre las libertades que los sbditos tienen en esa esfera no regulada
jurdicamente la libertad de comprar y de vender y, en general, de contratar los
unos con los otros; de elegir su residencia, su rgimen de vida y su profesin; de
educar a sus hijos como tengan por conveniente, y otras cosas semejantes.
Libertad negativa: sa nos parece la primera y ms caracterstica justificacin del
Estado moderno cuando se pasa de considerar el problema del origen del poder a
atender al del ejercicio del mismo. Bajo el nombre de libertad negativa se
comprender, ante todo, la remocin de los obstculos que se opongan al
desarrollo individual y el aseguramiento de una esfera de independencia que haga
posible tal desarrollo, que Hobbes considera como un fin atribuido al Estado. Pero
es evidente que tal libertad no podr llamarse segura ni completa hasta que a esos
dos elementos no se agregue un tercero: la determinacin del punto exacto donde
el poder debe detenerse, es decir, los lmites de la accin del Estado. No deja de
ser paradjico, una vez ms, que sea Hobbes quien puntualice este extremo, como
lo hace cuando analiza las condiciones para que las leyes sean buenas (porque,
como sabemos,4 las leyes pueden ser buenas o malas para Hobbes, aunque, por
definicin, todas son justas, ya que no puede haber una ley injusta). Entre esas
condiciones figura la de que las leyes sean necesarias, pues entiende Hobbes que
no debe haber leyes que impongan restricciones o gravmenes innecesarios. Dar
leyes... no es atenazar al pueblo para impedirle realizar toda accin voluntaria, sino
dirigir a los sbditos e impedirles que observen ciertas conductas, tales como
perjudicarse unos a otros por causas de sus personales deseos desenfrenados, de
su audacia o de su falta de discrecin; de la misma manera que las vallas no se
ponen para detener a los caminantes, sino para mantenerles en el camino. Esta
analoga entre las leyes y las vallas es muy elocuente. Leyes buenas son slo, por
tanto, aquellas que

3. Segn Leo Strauss, notable estudioso del pensamiento de Hobbes, el Estado de ste no sera
sino el Estado liberal in statu nascendi.
4. Vid. parte II, cap. 6.

239
resulten indispensables para asegurar la pacfica coexistencia de los hombres,
debiendo actuar como hitos que delimiten la esfera reservada a las decisiones del
individuo. Nos encontramos otra vez con el concepto de libertad negativa, si bien
ahora la nocin es usada en cuanto patrn legal, en cuanto determinacin de los
lmites que el Estado no debe traspasar (aunque, por supuesto, para Hobbes nada
hay que temer en este punto). Locke utiliza la misma metfora hobbesiana. Para l,
el gran mrito de las leyes y su misin especfica es actuar a modo de vallas: es un
error dice llamar impedimento a lo que no es sino una barrera que defiende
contra los precipicios y cenagales. Aunque pueda parecer lo contrario, la finalidad
del Derecho no es abolir o restringir la libertad, sino protegerla y extenderla...
Porque la libertad significa ser libre respecto de la presin y violencia de los otros,
lo cual no puede conseguirse donde no hay Derecho.
Locke fue, y sigue siendo hoy, el mximo terico de esta libertad negativa, y puede
afirmarse que su Segundo tratado sobre el Gobierno civil no ha sido igualado en cuanto
formulacin acabada de la concepcin liberal del Estado ms que, si acaso, por
otro libro clsico, el Ensayo sobre la libertad, de John Stuart Mill, que se limita a
replantear, actualizndolo, el problema de la defensa de la libertad individual contra
la interferencia de fuerzas sociales que eran desconocidas todava en tiempos de
Locke. Comn a ambos, y a todos los autores liberales, es la preocupacin por
asegurar aquella esfera de independencia individual que Hobbes y toda la escuela
absolutista consideraban como graciosa concesin del soberano. Pero, en cambio,
uno y otro apelan a principios distintos a la hora de establecer los fines del poder
y los lmites de la accin del Estado, pues mientras Locke recurre a los derechos
naturales del hombre, anteriores al Estado, inalienables e imprescriptibles, Mill
parte del principio de utilidad entendido en el sentido ms amplio, es decir, como
expresin de los intereses permanentes del hombre en cuanto ser susceptible de
progreso. Tambin se separan uno y otro al determinar el fin que el Estado debe
realizar. Para Locke, la razn de ser del Estado o, para utilizar su propio lenguaje,
el objeto del contrato social es la conservacin de la vida, de la libertad y del
patrimonio, los tres bienes que engloba bajo el nombre nico de propiedad.
Mill, por su parte, ofrece una larga lista de libertades que deben ser respetadas y
que resume as: Ninguna sociedad puede llamarse libre si no se tutela la nica
libertad que merece este nombre, que es la de perseguir nuestro bien a nuestro
modo mientras no pretendamos privar a los otros del suyo ni impi-

240
damos sus esfuerzos por conseguirlo. A pesar de las diferencias que sealamos,
en ambos autores el criterio de legitimacin del poder es la nocin de libertad, pero
una nocin negativa, claramente individualista, de libertad. El fin y, al mismo
tiempo, los lmites de la accin del Estado vienen determinados por el nico y solo
valor que debe realizarse y asegurarse, a saber, el desarrollo libre y sin trabas del
individuo. Se lleva as a sus ltimas consecuencias aquel individualismo que estaba
ya presente en Hobbes cuando afirmaba que el deber de obediencia de los
sbditos para con el soberano dura lo que dura el poder con el que aqul es capaz
de protegerles, y no ms.
De acuerdo con cuanto hemos dicho, parecera lgico concluir que el concepto de
libertad negativa y la concepcin liberal del Estado fundada sobre dicha nocin no
son sino el producto de la particular ideologa de una determinada poca histrica.
Afirmacin que se oye con frecuencia en nuestros das cuando se define la
concepcin liberal del Estado como la tpica expresin de la poca que contempl
el triunfo de una clase y de una estructura social en la que la libertad negativa,
entendida como defensa a ultranza de la libertad individual, tena que aparecer
necesariamente como el bien supremo. Ciertamente hay mucho de verdad en esto,
pues no puede olvidarse que el xito de la doctrina de Locke correspondi,
histricamente, al advenimiento de la burguesa comercial en Inglaterra, lo mismo
que la concepcin de Mill est ligada especialmente al apogeo del laissez faire y a los
principios liberales de la sociedad del siglo XIX. Mas como la definicin del
liberalismo como ideologa burguesa esconde con frecuencia una actitud
claramente polmica, cuando no decididamente hostil, parece conveniente afrontar
la cuestin en sus trminos ms generales y examinar hasta qu punto la
correspondencia entre una doctrina poltica y ciertas circunstancias histricas
puede valer como argumento para afirmar la relatividad y caducidad de aqulla, as
como para dudar de sus mritos y validez en un mundo cambiante y cada vez ms
complejo como el que vivimos.
Para empezar, es preciso hacer una observacin en relacin con el carcter
burgus de la libertad negativa y de la concepcin liberal del Estado, y es que,
aunque sean ideologas burguesas, son desde luego muy distintas en sus
afirmaciones e implicaciones e incluso opuestas a la teora de las lites de
gobierno, que tambin se considera como burguesa y que examinamos a su debido
tiempo. A diferencia de ella, el liberalismo clsico aparece ligado, lgica e
histricamente, al principio de igualdad humana, reclam

241
siempre para todo individuo una igual participacin en los derechos del hombre y,
lejos de ser una actitud reaccionaria o conservadora en relacin con la estructura
social existente, fue un instrumento de progreso e incluso alent la subversin
contra dicha estructura o, ms exactamente, contra los privilegios y
discriminaciones que la misma implicaba.
Pero no es ste el nico mrito de la teora liberal del Estado. Su mayor mrito
estriba en haberse traducido en instituciones concretas que, todava hoy,
constituyen el firme andamiaje del Estado moderno y que, lejos de aparecer
decrpitas, han demostrado ser capaces de adaptarse a las ms radicales mudanzas
de la estructura social, cada vez con redoblado vigor, como si se fortaleciesen con
los ataques de sus enemigos, que intentan negarlas y destruirlas. Nos referimos a
las doctrinas de la divisin del poder, de la libertad religiosa, del Estado de
Derecho, que hemos examinado en otros lugares poniendo de manifiesto junto a
su origen histrico su significado ideolgico y presentndolas como ideologas
relativas a los fines del Estado.5 Dichas ideologas han sido objeto de
formulaciones solemnes, pues las declaraciones de derechos que desde hace casi
dos siglos se acostumbra a poner al frente de las Constituciones de los Estados
modernos no son sino determinaciones de los fines y de los lmites de actuacin
del Estado. Estos derechos de libertad no han salido, como Minerva armada, de
la cabeza del hombre moderno, sino que detrs de ellos, como detrs de las
instituciones fundamentales del Estado liberal, hay toda una larga preparacin que
profundiza sus races en la concreta realidad histrica del mundo occidental. Y
precisamente el hecho de que tales derechos hayan nacido, por as decirlo, del
mismo suelo que hoy nos nutre (ce beau systme, dijo Montesquieu en una ocasin,
a et trouv dans les bois!) debera inducirnos a contemplarlos como una preciosa
conquista y no a considerarlos exclusivamente como algo inherente a una poca
determinada y a una particular estructura social.
Es importante, por consiguiente, tener en cuenta, cuando se trata acerca de la teora
poltica liberal, que la nocin de libertad negativa no es producto exclusivo ni de
una teora abstracta ni de condiciones sociales de pocas relativamente recientes.
Los derechos de libertad no son un producto exclusivo del racionalismo y del
iusnaturalismo modernos. Los derechos de los ingleses, que ha-

5. Vid. parte II, caps. 7, 9 y 10.

242
bran de inspirar muchas Declaraciones de derechos de diferentes pases, tienen
una larga historia y, antes de llegar a ser derechos naturales, fueron derechos
histricos. Conquistados a travs de luchas seculares, quedaron consagrados en
documentos famosos, de los que la Magna Carta Libertarum concedida por Juan
sin Tierra a sus Barones en Runnymede, en 1215 no es ms que el primero en
el tiempo. Histrica y jurdicamente, la Carta Magna es una tpica carta de
franquicias medieval que no consagra la libertad en sentido moderno sino
privilegios feudales; pero los consagra de tal suerte que permitira interpretarlos en
un sentido moderno. As, por ejemplo, la afirmacin de que el Rey no puede
imponer tributos superiores a los pactados nisi per commune Consilium regni, que se
transformar en el principio de que todo impuesto debe ser autorizado por el
Parlamento; as tambin el principio conforme al cual los hombres libres deben
ser juzgados por sus pares y segn la ley del pas, que se convertir en el
postulado de la garanta de la justicia penal (prohibicin de detenciones arbitrarias,
institucin del jurado, due process of law); as, finalmente, la libertad de entrar y salir
del reino a voluntad, la libertad de la Iglesia, etc.
El siglo XVII ser el siglo de las grandes enunciaciones de los derechos de los
ciudadanos britnicos, pero tales declaraciones no tienen carcter abstracto ni
universal. Al contrario, encontramos esos derechos afirmados todava como
histricos, es decir, como ya existentes y sancionados en el pasado y ahora
solemnemente reafirmados y garantizados. Entre tales reafirmaciones y garantas
recordemos la Petition of Rights de 1628, presentada por el Parlamento a Carlos I y
aceptada por ste slo despus de tenaz resistencia, que somete el poder del
monarca a concretas limitaciones de rango constitucional; el Bill del Habeas Corpus
de 1679, que garantiza a toda persona que haya sido detenida una seguridad
personal y un juicio rpido (en evidente contraste con el procedimiento francs de
las lettres de cachet, por las que una persona poda ser encarcelada por tiempo
ilimitado en virtud de una orden del soberano); el Bill of Rights de 1689, en el que,
tras la gloriosa (segunda) Revolucin, se fijaban definitivamente los principios de
la monarqua constitucional limitada. En ninguno de estos textos hallamos
proclamaciones abstractas y universales, sino solamente reafirmaciones de antiguos
derechos e instrumentos concretos para su defensa.
Hay que llegar a la independencia americana para encontrar tales derechos
histricos transformados en derechos naturales. Esta transformacin estuvo
influida, sin duda, por el nuevo clima espiritual y por la construccin racionalista
del Estado, factores am-

243
bos presentes en la obra de Locke. Pero tambin por las exigencias de la lucha
poltica, pues los colonos que se haban separado de la metrpoli no podan invocar
los derechos de los ciudadanos ingleses, de modo que hubieron de reclamarlos
en un plano universal y en cuanto derechos del hombre. A este respecto es
caracterstico el cambio operado desde la Declaracin y resolucin del Primer Congreso
continental, de 14 de octubre de 1774, en la que todava se invocan todos los
derechos, libertades e inmunidades de los sbditos nacidos libres en el reino de
Inglaterra, hasta la Declaracin de Independencia, de 4 de julio de 1776, donde se
afirman como verdades evidentes por s mismas la existencia de derechos
inalienables, como el derecho a la vida, a la libertad y a la bsqueda de la
felicidad, y la legitimidad nicamente de aquellos gobiernos que garanticen y
aseguren tales derechos. De manera muy semejante se expresaban los
revolucionarios franceses en la Declaracin de derechos del hombre y del ciudadano,
adoptada en la Asamblea Nacional el 26 de agosto de 1789, cuyo artculo segundo
afirma que el fin de toda asociacin poltica es la conservacin de los derechos
naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la
propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresin.
Hemos llegado ya al punto ms extremo de la libertad negativa y su abstracta
reivindicacin iusnaturalista. Pero, aplacada la tormenta revolucionaria, los
derechos de libertad volvern a presentarse en seguida como derechos histricos
o positivos: como derechos del ciudadano ms que como derechos del hombre. se es el
carcter que tienen los derechos enunciados en las diez primeras Enmiendas de la
Constitucin norteamericana (ordinariamente designados con el nombre de Bill of
Rights, 1791), los sancionados en los artculos 24 a 32 del Estatuto albertino de
1848 y, en general, en todas las Constituciones modernas que contienen expresas
Declaraciones de derechos. Rasgo comn a todas ellas es intentar definir con la
mayor claridad posible los lmites del poder, de la accin y de la competencia del
Estado y la correspondiente esfera de independencia del individuo, de modo que
quede asegurado el ms completo y libre desarrollo de la personalidad individual.
Se reclama, pues, una libertad negativa, que se concreta, en primer lugar y en la
mayora de los casos, en libertad respecto de toda clase de impedimentos,
interferencias o cualquier otra intromisin superflua del Estado y dems fuerzas
sociales.
Pero aqu no qued la evolucin, pues en la determinacin de los mencionados
lmites y, correlativamente, de la esfera de independencia individual ha habido
variaciones muy importantes, y an hoy

244
puede decirse que estamos asistiendo a una profunda transformacin. Cuando en
el siglo XIX se hizo un anlisis crtico de la ideologa revolucionaria francesa y del
extremado individualismo iusnaturalista, se inici una revisin de la nocin misma
de los derechos de libertad, revisin que, cuando no acab en pura y simple
negacin, llev a la gradual afirmacin y reivindicacin de una nueva categora de
derechos y de libertades, llamados en adelante, con frmula universalmente
aceptada, derechos y libertades sociales. No es fcil definir, con una frmula
concisa, la naturaleza de estos nuevos derechos. Sustancialmente, se dirigen a que
todos los ciudadanos estn, de hecho, en condiciones de utilizar y disfrutar de las
libertades que, de derecho, son iguales para todos. Pero una exigencia de tal ndole
tiene que terminar por alterar por completo la nocin tradicional de la libertad
negativa como no interferencia del Estado, pues es evidente que la efectividad de
los derechos sociales reclama no la abstencin, sino la intervencin estatal, como
claramente se ve, por ejemplo, en el artculo 3 de la actual Constitucin italiana
cuando dispone que es misin de la Repblica remover los obstculos de orden
econmico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la efectiva
participacin de todos los trabajadores en la organizacin poltica, econmica y
social del pas.
Aqu se encuentra, a nuestro juicio, el nudo de la discusin a la que ms arriba
aludimos en torno al concepto de libertad negativa y su necesaria correlacin
con un determinado tipo de organizacin econmica y social, pues es indudable
que resulta difcil conciliar este nuevo concepto de la libertad con la interpretacin
que del ideal liberal dieron sus tericos de la edad burguesa, desde Locke hasta
Mill, y que inspir las Cartas constitucionales de los siglos XVIII y XIX.
Interpretacin que culminaba, como hemos visto, en la consagracin de la
propiedad privada como derecho absoluto e intangible y en la libertad econmica
ms plena y completa. Precisamente lo que actualmente est en tela de juicio es esa
santidad de los derechos, que habrn de ser sacrificados si quiere realizarse la
justicia social. El conflicto, para llamarlo por su nombre, se produce entre el
individualismo y el socialismo, y el problema de la supervivencia de la idea liberal tiene
que aparecer como especialmente crtico en sociedades que, como la actual italiana,
se encuentran a medio camino entre los dos sistemas, como lo prueba el hecho de
que dos de los ms conspicuos personajes del liberalismo italiano discrepen
precisamente en este punto. El economista Einaudi sostiene que el liberalismo est
indisolublemente ligado a

245
la estructura social del laissez faire, en tanto que el filsofo Croce mantiene la tesis
de que el ideal y las instituciones liberales pueden y deben sobrevivir a los radicales
cambios sociales que se estn produciendo en el mundo de nuestros das.
Frente a tan seria alternativa la supervivencia o no de la ideologa liberal en el
mundo moderno, no basta con invocar la experiencia de ciertos pases
concretos, como Inglaterra, donde el abandono del liberalismo econmico y la
realizacin de vastas y profundas reformas sociales no han debilitado, al parecer,
el viejo ideal de libertad negativa que tan acertadamente se expresa en la frase
inglesa my house is my castle. Hay que remontarse a los orgenes mismos de dicha
nocin de libertad para verla concretarse, en el momento de formacin del Estado
moderno, en los tres requisitos de remocin de los obstculos, aseguramiento de
una esfera de independencia individual y confinamiento de la accin del Estado
dentro de lmites claros y precisos. Y slo cuando fallara uno de estos tres
elementos podra empezar a hablarse, en nuestra opinin, de una amenaza a la
nocin de libertad inspiradora de las Constituciones modernas. Mientras no se
vuelva a atribuir al Estado un poder absoluto e ilimitado, mientras la vida y la
independencia de los ciudadanos no dependan de nuevo de la arbitrariedad del
poder, mientras que, en una palabra, no se atente contra las garantas
constitucionales que son la salvaguarda de la moderna libertad, no creemos que
pueda decirse que el Estado no es liberal cuando acta removiendo los obstculos
que se opongan al pleno desarrollo de la persona humana y a la efectiva
participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica derivados de la situacin
econmica o social de stos o de la posicin de privilegio de determinados grupos
dentro del propio Estado. Al contrario, tal actuacin estatal nos parece una
continuacin y un reforzamiento de aquella misin liberadora que supone el mayor
timbre de gloria del Estado moderno.
No deja de ser significativo que, durante la segunda guerra mundial, el presidente
de una nacin libre y poderosa6 se refiriese, precisamente, a esa misin liberadora,
a esa remocin de obstculos en que consiste la libertad negativa, proclamando
aquellas que se llamaran las cuatro libertades atlnticas como una promesa
dirigida a los pueblos que, todava entonces, estaban oprimidos por la ms atroz
tirana que la historia haya conocido jams. De esas cuatro libertades, la primera y
la segunda la libertad de palabra y la libertad de conciencia estaban, por
supuesto, en la lnea de la ms

6. F. D. Roosevelt, en el Mensaje al Congreso de 6 de enero de 1941.

246
pura tradicin liberal y podan haber sido formuladas por John Stuart Mill. Pero la
cuarta la libertad del miedo (freedom from fear) expresaba una necesidad mucho
ms elemental y pareca evocar la sombra de Hobbes, como apuntando a la
abyeccin en que necesariamente cae el mundo cuando desaparece el Derecho y la
vida vuelve a ser, como lo fue en aquellos aos, solitaria, pobre, desagradable,
brutal y breve. En cuanto a la tercera libertad la libertad de la necesidad (freedom
from want), es tambin, en verdad, una libertad negativa, pero creemos que
difcilmente puede calificarse como libertad burguesa: en ella se inspiran las clases
y pueblos, hasta ahora desheredados, que se asoman hoy a las puertas de la historia
de la misma manera que, slo pocos siglos atrs, se asomaron los antepasados de
las clases y pueblos (afortunadamente, pocos!) que en nuestros das prefieren
encerrarse en un estril egosmo, soando imaginarias desigualdades naturales e
inexistentes privilegios de raza o de lites.

Indicaciones bibliogrficas

MAQUIAVELO, El Prncipe, cap. 17; HOBBES, Leviatn, caps. 13, 21, 30;
LOCKE, Second Treatise of Government, 57, 123 y passim; J. S. MlLL, On Liberty
(1859), Introd. y caps. IV y V.
Para las Declaraciones y derechos de libertad mencionados en el texto
remitimos a la compilacin de E BATTAGLIA, Le Corte dei diritti, 2.a ed., Florencia,
1947, y especialmente al volumen de E RUFFINI, Diritti di liberta (1926), en la
nueva edicin, con introduccin y notas a cargo de P. CALAMANDREI,
Florencia, 1946.
Para los documentos americanos son tiles los dos volmenes de la obra La
formazione degli Stati Uniti d'America, a cargo de A. ACQUARONE, G. NEGRI y C.
SCELBA, Pisa, 1961.
Sobre el concepto de libertad negativa, las observaciones ms notables hechas
recientemente son, sin duda, las de SIR ISAIAH BERLN, en su leccin inaugural
Two Concepts of Liberty, Oxford, 1958; vase tambin M. CRANSTON, Freedom: A
New Analysis, Londres, 1953, y el excelente ensayo de N. BOBBIO Della liberta
dei moderni comparata a quella dei posteri, en el volumen Poltica e Cultura, Turn,
1955.
Los escritos de CROCE y EINAUDI sobre la relacin entre el liberalismo poltico
y el econmico se pueden encontrar reunidos en el vol. B. CROCE-L. EINAUDI.
Liberismo e Liberalismo, a cargo de P. SOLARI, Npoles, 1957.

247
248
 CAPTULO SPTIMO

LA LIBERTAD POSITIVA

El concepto de libertad negativa y la teora liberal del Estado que sobre ella se
funda pueden criticarse utilizando argumentos distintos, y an mejores, que los
expuestos en el captulo precedente. Cabe preguntarse, en efecto, si tal concepcin,
al cargar el acento demasiado exclusivamente sobre los lmites del poder, no acaba
por relegar a un segundo plano, o al menos por minimizar, el problema de cmo y
por quin debe ser ejercido el poder. El paradigma del Estado liberal sigue siendo
el que estableci de una vez para siempre Montesquieu al afirmar que la libertad
poltica en el ciudadano es la tranquilidad de espritu que proviene de la conviccin
que cada uno tiene de su propia seguridad, y que tal libertad no se encuentra ms
que en los gobiernos moderados, es decir, slo en aquellos en que no pueda
abusarse del poder. Pero tal paradigma no exige que la idea del Estado liberal est
necesariamente ligada a esta o aquella forma de gobierno. No se trata de si el
gobierno debe ser republicano o monrquico. Lo nico que importa es que la
libertad negativa quede asegurada. Hablando estrictamente, incluso un dspota
ilustrado podra hacerlo. Kant no regate sus elogios a Federico de Prusia por
haber puesto a sus subditos en condiciones de usar su razn y expresar su
pensamiento, eliminando as cuanto impeda la difusin de la cultura.
Pero la reivindicacin que el hombre moderno plantea bajo el nombre de libertad
es bastante ms amplia y compleja. As nos enfrentamos con la que hoy suele
denominarse libertad positiva, en correspondencia si no incluso en contraste
con la libertad negativa. Para mostrar la diferencia conceptual entre una y otra,
seguramente nada mejor que reproducir el siguiente pasaje de sir Isaiah Berln: La
pregunta quin me gobierna? es lgicamente distinta de hasta qu punto puede el gobierno
interferir mi vida? En la diferencia que media entre ambas radica, realmente, la razn
del profun-

249
do contraste entre los dos conceptos de libertad negativa y de libertad positiva. El
significado positivo de la libertad se manifiesta cuando buscamos respuesta, no a
la pregunta de qu soy libre de hacer o de ser, sino a la de por quin soy gobernado, o quin
decide lo que debo o no debo hacer o ser... El deseo de gobernarse por s mismo, o por lo
menos de participar en el proceso a travs del cual es controlada la propia vida,
puede representar una aspiracin tan profunda como la de asegurarse una esfera
de independencia, y tal vez es tambin ms antigua; pero no es una aspiracin a la
misma cosa: ms an, es tan diferente que ha terminado por conducir al gran
contraste ideolgico que hoy domina al mundo... El sentido positivo de la palabra
"libertad" deriva del deseo que el individuo tiene de ser dueo de s mismo.1
La distincin tan claramente formulada por Berln no es nueva, y ya Constant la
haba establecido con igual nitidez, a comienzos del siglo XIX, en su clebre ensayo
De la libert des anciens compare celle des modernes (1819). Tambin podemos
encontrarla, implcitamente, en la contraposicin entre escuela liberal y escuela
democrtica dentro de la literatura poltica italiana del siglo XIX. Y hace pocos
aos ha estado presente, igualmente en Italia, en una interesante polmica que
Bobbio titulaba intencionadamente Della liberta dei moderni comparata a quella dei
posteri.2 La relacin entre libertad positiva y libertad negativa constituye, en fin, uno
de los problemas ms delicados y actuales de toda la teora del Estado.
En su formulacin ms simple, la libertad positiva entronca con el principio
democrtico que hemos examinado en un captulo precedente y que, como ya vio
Aristteles, presupone la igualdad como fundamento de la relacin poltica. La
definicin del ciudadano como el que participa en la administracin de la justicia
y en el ejercicio del poder es, como expresamente reconoce Aristteles, una
definicin que conviene slo a la democracia, puesto que slo en sta se da la
nocin de libertad como reciprocidad en el gobernar y en el ser gobernados.
En este sentido, puede decirse, ciertamente, que la libertad positiva corresponde
a la libertad de los antiguos y que es algo totalmente distinto de la libertad
negativa, sobre la que, como hemos visto, insisten los autores liberales

1. I. Berlin, Two Concepts of Liberty. An Inaugural Lecture, Oxford, 1958, pginas 14-15.
2. Se trata de la polmica entre N. Bobbio y G. Della Volpe sobre Nuovi Argomenti, 1954.
Los artculos de Bobbio estn recogidos en el volumen Poltica e Cultura, cit.

250
modernos. La libertad positiva implica posibilidad de determinar la propia suerte,
capacidad de participar en el mando, libertad de darse leyes y de no obedecer ms
que a stas. La libertad positiva postula la soberana popular, como claramente
advierte Aristteles y repite Cicern: nulla alia in civitate, nisi in qua populi potestas
sumira est, ullum domicilium libertas habet.3
Mucho se ha escrito sobre la soberana popular y muchas han sido las tesis
formuladas por los historiadores acerca de la misma, habiendo ido algunos de ellos
demasiado lejos al afirmar que, en este punto, hay una lnea continua e
ininterrumpida desde la antigedad clsica hasta nuestros das. En lo que a
nosotros nos importa, los puntos que interesan son dos: la reivindicacin de la
soberana popular como ttulo supremo y exclusivo para la legitimacin del poder,
y la afirmacin de un nexo necesario e indisoluble entre la nocin de libertad y la
de democracia. Esclarecer ambos puntos significa establecer el acta de nacimiento
del Estado democrtico moderno, o, ms exactamente, penetrar en el secreto de la
ideologa que todava lo sostiene.
Por lo que se refiere al primer punto, es indudable que la reivindicacin de la
soberana popular est estrechamente ligada a la reivindicacin de los derechos
naturales, originarios e imprescriptibles del individuo, de donde trae su origen
tambin la idea del Estado liberal, bastando para confirmarlo apelar al ejemplo de
Locke. De suerte que una doctrina nueva se enlaza con el pasado y florece, por as
decirlo, en el tronco de doctrinas ms antiguas. Porque antiguas eran la tesis del
consenso como fundamento del poder, caracterstica del pensamiento medieval, y
la de la derivacin del poder a partir del pueblo, tan claramente enunciada en el
pensamiento romano. Pero, en cambio, es absolutamente nueva la afirmacin de
un derecho originario del pueblo, paralelo al derecho natural del individuo,
corolario caracterstico de los cuales fue la doctrina del contrato social.4
Se trata de una verdadera y autntica revolucin en el campo de la filosofa poltica,
una revolucin copernicana, diramos utilizando la clebre alegora de Kant. Pero
una revolucin que se produce contemporneamente a otras no menos preadas
de consecuencias: las revoluciones polticas de las que surgen, en el hemisferio
occidental, los primeros regmenes democrticos dignos de tal

3. Vid. supra, parte II, cap. 2.

4. Para un tratamiento ms extenso del tema remitimos una vez ms a nuestra obra La dottrina
del diritto naturale, cit, cap. III.

251
nombre. Los hombres que hicieron aquellas revoluciones no slo crean en el
principio democrtico, en la igualdad humana y en la voluntad popular como nica
fuente legtima del poder, sino que estaban dispuestos a construir una sociedad
basada en tales postulados y a luchar por ellos si fuera preciso. Yo creo
firmemente que el ms humilde individuo que exista en Inglaterra tiene una vida
que vivir, como el ms poderoso; y por eso, seores, es claro que cualquiera que
haya de ser sometido a un gobierno debe antes aceptarlo por su propio
consentimiento. As se expresaba el coronel Rainborough, un oficial de Cromwell,
en octubre de 1647, durante los debates desarrollados en Putney, en el Consejo
general del ejrcito revolucionario victorioso. Sus palabras son recordadas todava
hoy, como se recuerdan las pronunciadas por Lincoln en 1863, sobre el campo de
batalla de Gettysburg, y que suenan tambin como reivindicacin, incitacin y
promesa: Que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo no
desaparezca de la faz de la tierra. La democracia, as concebida, es algo que
compromete: definirla es ya prescribirla; es un ideal que hay que aceptar o rechazar
antes, incluso, de poder dar una justificacin racional del mismo.
De entre todos los argumentos que pueden esgrimirse, y que se han esgrimido, en
favor de la democracia, la nocin de libertad positiva es, con mucho, el ms
atractivo y convincente, aunque tambin, al mismo tiempo, el ms ambiguo y el
ms expuesto a ser mal interpretado. Es Rousseau, de todos los escritores polticos,
el que ha utilizado ese argumento de forma ms slida, extrayendo de l, con lgica
impecable, sus ltimas consecuencias. El problema central de la poltica es, para
Rousseau, el de encontrar una forma de asociacin que defienda y proteja con
toda la fuerza comn la persona y los bienes de todo asociado y a travs de la cual
cada uno de ellos, unindose a todos, no obedezca sin embargo ms que a s mismo
y permanezca tan libre como antes. Y aade: Tal es el problema fundamental
para el que el contrato social nos da la solucin. Mediante el contrato social, el
hombre, al entrar en un estado civil, renuncia a su libertad natural, pero
encontrando con ello su verdadera libertad, que es civil y moral y que consiste
en la obediencia a la ley: porque el hombre slo es libre cuando es verdaderamente
dueo de s mismo, y l'obissance la loi qu'on s'est presente est libert.
La idea del contrato social aparece aqu despojada de toda referencia histrica
concreta. Como dir Kant, no es un acto, sino una idea, un principio normativo
que permite concebir la relacin poltica en sus verdaderos trminos, no como
sacrificio de la libertad,

252
sino como conquista y adquisicin de la misma. La libertad positiva, en efecto, no
es otra cosa que autogobierno, autonoma, y no puede realizarse ms que cuando
el poder que manda es el mismo que el de quien obedece. La condicin para que
se realice la libertad en el Estado es, por tanto, la soberana de la voluntad general.
Los sbditos se transforman en ciudadanos en tanto en cuanto participen de esa
voluntad general. Su entrega total al Estado, a la patria, les garantiza contra toda
dependencia personal. Tal es la condicin que constituye la trama y la regla del
mecanismo poltico y que es la nica que puede hacer legtimos los vnculos civiles,
que de otro modo seran absurdos, tirnicos y susceptibles de los ms graves
abusos.
Nunca se ha ofrecido una justificacin ms coherente y completa de la doctrina
democrtica que sta de Rousseau. Tal es la razn de que haya que volver a ella
siempre que se quiera entender el concepto de libertad positiva y su relevancia para
la justificacin ideolgica de la democracia moderna. Pero es tambin la razn de
que esta doctrina, desde su aparicin y en no pocas de sus realizaciones posteriores,
haya podido constituir a los ojos de muchos un peligro y una amenaza para la
libertad. Efectivamente, Rousseau, el mayor terico de la libertad positiva, ha
representado para muchas personas el sacrificio del liberalismo a la democracia.
Un escritor liberal del siglo XIX, Constant, denunci el Contrato Social como el
ms terrible auxiliar de toda clase de despotismos. Y, ms recientemente, Berln
defina a Rousseau como el ms torvo y formidable enemigo de la libertad en toda
la historia del pensamiento moderno.
La libertad amenazada por la democracia de tipo rousseauniano es, ms que nada,
la libertad negativa, que era la preferida de los liberales a la antigua usanza. El
peligro provena de la que podramos llamar democracia igualitaria, que
preocupaba a los hombres del siglo XIX, ignorantes de otros peligros que habran
de surgir en tiempos ms prximos a nosotros. Con especial aprensin miraban,
como amenaza a la libertad, la tirana del nmero derivada de una rgida
aplicacin del principio de igualdad. Lgicamente, tal principio es inseparable de la
idea misma de democracia, que, al proclamar que todos participan en la formacin
del gobierno, haba de conducir inevitablemente a la progresiva extensin del
sufragio, a la presuncin de que todos los votos tienen igual valor, a la necesidad
de resolver las eventuales divergencias mediante un simple clculo numrico que,
normalmente, es el de la mayora no cualificada. El recelo hacia el despotismo de
la mayora, que no es

253
otra cosa que el derecho del ms fuerte, es algo que se encuentra en escritores del
ms rancio liberalismo, desde Mallet du Pan a Constant y Mill. Y no les dictaba
esta actitud ningn sentimiento de reaccin antidemocrtica, sino la preocupacin
de laborar en pro de las instituciones liberales y de preservarlas contra un nuevo
despotismo, ms exigente acaso que el antiguo.
Una segunda amenaza que la crtica liberal descubra en la democracia igualitaria (y
hablamos slo de la crtica constructiva, no de la negacin pura y simple a que se
entregan los escritores reaccionarios) era la que en trminos modernos llamaramos
equiparacin de valores. Se pensaba que tal equiparacin habra de ser el
resultado inevitable de desconocer la desigualdad real de los hombres, sus
diferentes aptitudes, el papel de autodiferenciacin en la dinmica de la vida social.
El autor que con mayor nfasis denunci, en el siglo XIX, la gravedad de este
peligro fue Tocqueville, que se debata como l mismo confes entre sus
sentimientos aristocrticos y su preferencia racional por la democracia. Su
preocupacin le condujo, en un primer momento, a apoyarse en su conocimiento
de la democracia en Amrica para hacer un penetrante diagnstico de la
democracia en general, y, despus, a rastrear el proceso de nivelacin operado en
Francia antes de la Revolucin, encontrando sus races en la estructura misma del
ancien rgime y en la formacin del Estado moderno, burocrtico y centralizador. Y
si bien frente al progreso imparable del igualitarismo confesaba Tocqueville que se
senta invadido de una especie de terror religioso, no por ello su juicio dejaba de
ser firme: No se trata de reconstruir una sociedad aristocrtica, sino de hacer nacer
la libertad en el seno de la sociedad democrtica en la que Dios nos ha llamado a
vivir.
El ltimo y ms grave peligro derivado de la aplicacin rgida e incondicionada del
principio democrtico es el de que tal aplicacin pueda conducir ni ms ni menos
que a la renuncia, total y definitiva, de la libertad. Tal peligro ya haba sido advertido
por el propio Rousseau al hacer la crtica de algunas doctrinas contractualistas y,
especialmente, de la de Grocio. Efectivamente, el contrato social concebido como
irrevocable no es, para Grocio, ms que el punto de partida para justificar el
absolutismo o, como dice Rousseau, para despojar a los pueblos de todos sus
derechos e investir a los reyes con ellos por todos los procedimientos imaginables.
Y en la historia del siglo XIX, por no hablar de la nuestra, no faltan casos en que
la soberana popular fue invocada, precisamente, para establecer una dictadura. Los
plebiscitos, los referendos, las apelaciones

254
directas al electorado, han servido, como sabemos, no slo para proporcionar un
ttulo jurdico, sino tambin como justificacin ideolgica de regmenes bastante
ms absolutos que todos los absolutismos del pasado.
Son stos unos argumentos graves que mueven a la reflexin, tanto ms cuanto
que, al menos en parte, vienen confirmados por la realidad. La experiencia histrica
parece dar validez e las observaciones que hiciera Tocqueville sobre la diferencia
entre las democracias igualitarias y equiparadoras de tipo latino y la llamada
democracia diferencial, de corte anglosajn. En los pases anglosajones, y
especialmente en Gran Bretaa que, a diferencia de las naciones continentales,
no sufri la enorme subversin del movimiento revolucionario francs,
cualquier observador se siente sorprendido por lo que podra llamarse la
supervivencia de no pocos elementos aristocrticos en la estructura de la sociedad,
los cuales, junto con los esquemas de pensamiento que traen consigo, actan como
correctivo de la lgica rgida del igualitarismo democrtico, aunque acaso el
correctivo ms eficaz est en el sentimiento de independencia que de siempre ha
existido en aquellas islas. Como quiera que sea, el caso de la Gran Bretaa
constituye una prueba de que es posible conciliar la libertad positiva y la negativa,
la democracia y el liberalismo. Adems de salvaguardarse los derechos individuales
y una esfera para el libre desenvolvimiento del individuo, se pone lmite a la tirana
de los nmeros. Esa salvaguardia es condicin para que la democracia cumpla su
misin: sin libertad negativa, el logro de la libertad positiva, de un real y no ilusorio
autogobierno, se ver inevitablemente retardado, cuando no impedido.
Como ha observado Bobbio, la libertad positiva exige una situacin de libertad
como no impedimento, que permita a los hombres pensar, discutir y juzgar
libremente, es decir, una situacin que les ponga en condiciones de elegir
libremente sus propios gobernantes, convalidando con el consentimiento el poder
de las verdaderas y reales lites, que, para ser tales, deben aceptar el proponerse de
continuo en lugar de imponerse de una vez y para siempre. Pero para que esto suceda
es preciso que est asegurado dentro del Estado el libre juego de las fuerzas
polticas, el cual no es posible sin el respeto de las opiniones particulares; es preciso
tambin que el criterio de igualdad sea verdaderamente respetado, garantizando a
las minoras la posibilidad de transformarse en mayora; es necesario, en fin, y sobre
todo, que no se atribuya a las decisiones de la mayora ms que un valor
pragmtico recordando que, como dice

255
un adagio ingls, la nica razn por la que se cuentan las cabezas es que es ms
fcil contarlas que cortarlas y no un valor absoluto que implique el deber de
someterse a ellas como a verdades inconcusas y definitivas. Por todas estas razones,
la democracia igualitaria no debe confundirse con otra forma muy distinta de
democracia a la que llamaremos utilizando la designacin con que hoy a menudo
se la conoce democracia totalitaria, o quiz pudiera decirse unnime, la cual
constituye una amenaza an ms grave y radical para la idea de libertad sobre la
que, histricamente, se ha fundado el Estado moderno.
La clave para entender la significacin de este tipo de democracia se encuentra, sin
duda, en Rousseau y en el equvoco a que puede dar lugar la libertad positiva,
que, como hemos visto, se realiza segn l en el Estado. La razn del equvoco
que ha tenido posteriores desarrollos divergentes del principio democrtico y en
algunos casos hasta contradictorios con l puede muy bien estar en la
ambigedad del lenguaje de Rousseau, en lo que alguna vez se llam su
misticismo y que en realidad no es otra cosa que juego de palabras, hecho o no
de forma deliberada. Porque hay, en efecto, algo de mstico y hasta de religioso en
la interpretacin que el propio Rousseau da del contrato social, conforme a la cual
ste exige del individuo una total alienacin, prometindole a cambio una especie
de renacimiento que lo transforma de un animal stupide et borne en un tre intelligent et
un homme. Hay algo de mstico, y en verdad mucho de oscuro, en el concepto
rousseauniano de voluntad general, en torno al cual se ha escrito lo suficiente para
llenar bibliotecas enteras. La voluntad general, para Rousseau, no es solamente el
titular de la soberana, sino, adems, la encarnacin de un supremo valor tico,
porque slo ella es siempre recta y slo obedecindola encuentra el hombre la
plenitud de su vida moral. Precisamente por ello la voluntad general no coincide
para Rousseau o, por lo menos, no coincide simplemente con la voluntad de
todos, la cual puede ser expresin de intereses particulares, en tanto que aqulla
es siempre constante, inalterable y pura. La voluntad general no puede
manifestarse a travs de la discrepancia o de largas discusiones, sino que se revelar
sobre todo en la unanimidad, en la adhesin concorde de los espritus. Es
necesario, por tanto, que terminen las divisiones debidas a los hombres de
partido y a las sectas (son palabras que Rousseau toma de Maquiavelo): No
debe haber sociedades parciales dentro del Estado, para que el pueblo no sea
engaado y nada pueda impedir la arcana revelacin de la verdad

256
al ciudadano, que slo debe enfrentarse con sus propios pensamientos.
Pero no es esto todo. La multitud ciega, dice Rousseau, necesita ser guiada. El
pueblo, de suyo, quiere siempre el bien, pero no siempre sabe dnde se encuentra.
La voluntad general es siempre recta, pero el juicio que la gua no es siempre
luminoso. Es preciso hacerle ver las cosas como son, y a veces como deben ser
vistas, sealarle el buen camino... Todos tienen necesidad de gua: a unos hay que
obligarles a conformar su voluntad a su razn, a otros hay que ensearles a conocer
lo que quieren.
No hay duda alguna de lo que Rousseau entiende por tal gua. En el Emilio afirma
que las mejores instituciones son aquellas que en mayor medida desnaturalizan
al hombre; y en el Contrato Social sostiene que la conformacin de una nacin puede
exigir que la naturaleza humana sea cambiada, pudiendo llevarse a cabo semejante
empresa slo mediante el adiestramiento y la coaccin: los espritus tienen que ser
educados tanto como forzados. Todo aquel que se niegue a obedecer a la voluntad
general ser constreido a ello por todo el cuerpo social, lo cual no significa sino
que se le obligar a ser libre. Porque aunque la voluntad general pueda aparecer
contraria a mis convicciones y a mi voto, ello prueba solamente que yo estaba
engaado y que lo que crea ser la voluntad general no era tal. Si hubiese triunfado
mi parecer particular habra hecho algo distinto de lo que quera, por lo que no
habra sido libre.
Todo el bagaje de las doctrinas totalitarias de nuestro siglo abolicin del disenso,
necesidad de gua, reconocimiento de errores, reeducacin en la libertad
parece estar claramente contenido en las afirmaciones de Rousseau que acabamos
de transcribir.5 Se puede comprender que, buscando un chivo expiatorio, no pocos
autores modernos, muy respetables, se han acogido a Rousseau, utilizndolo para
explicar todos nuestros problemas, como ya fuera utilizado siglo y medio antes.
Considero que tal punto de vista implica un cierto grado de exageracin, pero no
puedo entrar aqu a discutir acerca del tema. En cualquier caso, debe destacarse
que precisamente con Rousseau se inicia la monstruosa manipulacin de las
palabras que ha podido conducir al mundo moderno a tan profundas
contradicciones en torno a los conceptos de li-

5. Sobre este tema, objeto hoy de viva discusin entre los estudiosos, recordemos las esplndidas
pginas de L. Einauidi, G. G. Rousseau, le teorie della volont genrale e del partito guida e il compito degli
universitari, en la entrega 4.a de las Prediche inutili, 1957.

257
bertad y de democracia. Palabras que han sido despojadas de su contenido
tradicional, sustituyndose su significado corriente por uno nuevo que es el
opuesto, cuando no constituye una negacin radical del mismo.6
Los ejemplos que podran aducirse en nuestros das de tales manipulaciones
verbales son numerosos, bastando la referencia a cierta prensa y a cierta
propaganda poltica para encontrar cuantos se quieran.7 Sin embargo, forzoso es
reconocer que una parte, por lo menos, de responsabilidad por estas confusiones
terminolgicas corresponde a los seguidores de una filosofa poltica que,
enlazando, a travs de Hegel, con Rousseau, contribuyeron a falsear la frmula
liberal convirtiendo al Estado de instrumento en encarnacin de la libertad.
Ese es el error sobre el que muchas veces hemos llamado la atencin del
Estado tico, es decir, del Estado que, de medio para la realizacin de
determinados valores, llega a ser un valor en s mismo. Y no deja de sorprender,
por ejemplo, leer en De Ruggiero, un escritor de indudable fe liberal y autor, por
aadidura, de una Historia del liberalismo europeo, un juicio como ste: Actualmente
estamos tan acostumbrados a la idea del Estado liberal que se nos escapa su
carcter paradjico, que no pas inadvertido a sus primeros e inexpertos
observadores. El Estado, rgano coactivo por excelencia, ha llegado a ser la
mxima expresin de la libertad.
Por mi parte, adems de apuntar la confusin que el hegelianismo puede producir
incluso en una mente latina y perspicaz, creo que la nica respuesta que cabe dar a
una tesis de esta clase es que, contrariamente a la opinin de De Ruggiero, los
primeros observadores no estaban, despus de todo, tan lejos de la verdad o, por
lo menos, razonaban en trminos de lenguaje corriente y de sentido comn. Al
igual que sucede con la oposicin de fuerza y consentimiento, ningn artificio
dialctico ha conseguido superar la existente entre coaccin y libertad. Obligar a
los hombres a ser libres podr parecer a algunos el supremo orculo de la poltica,
pero a los hombres de nuestra generacin la frase no hace sino evocar
dolorosamente aquellas otras, no muy diferentes, que se podan leer a la entrada de
los campos de concentracin. Es preferible llamar a las cosas por su nombre y
reconocer la realidad tal cual es. El rgano coactivo por excelencia no ha sido en
el pasado ni es

6. Una terrorfica descripcin de las posibles manipulaciones en un Estado totalitario es la de G.

Orwell, en su conocida novela 1984.
7. Vid. el volumen La propaganda poltica in Italia, a cargo de P. Facchi, Bolonia, 1960.

258
necesariamente hoy la expresin de la libertad. Puede haber y hay democracias
radicalmente negadoras de la libertad individual, como puede haber Estados
liberales en los que slo una mnima parte de los ciudadanos participa en el poder.
El Estado, en cuanto expresin de la libertad, slo puede existir a condicin de
que sean respetadas determinadas reglas de juego. Reglas que son, precisamente,
la libertad negativa y la libertad positiva. Esto, y no otra cosa, significa atribuir al
Estado la libertad como fin.
Pero si efectivamente las cosas son as, resulta evidente que todava no hemos
alcanzado el trmino de nuestro trabajo, pues habr que ver si, adems de exigir el
respeto de ciertas reglas, es posible descubrir la apuesta que se cruza en ese juego.
Metforas aparte, se trata de examinar cul es el bien o conjunto de bienes del que
el Estado es instrumento y si es posible establecer como se crey durante mucho
tiempo un criterio valorativo objetivo y seguro para la legitimacin del poder: el
criterio del bien comn. Autores de las ms varias procedencias nos aseguran que en
ese criterio debe buscarse la respuesta final a todos los problemas que hasta aqu
nos han ocupado.

Indicaciones bibliogrficas

ARISTTELES, Poltica, III, i, 1275a, b; xiii, 1283b, 1284a; VI, ii, 1317a, b;
CICERN, De Re Publica, I, 31, 47; LOCKE, Second Treatise of Government, cap. XI,
134; MONTESQUIEU, Esprit des Lois, XI, 4 y 6; ROUSSEAU, Contrat Social, I, 6-
8; II, 1-3, 6-7; IV, 1-2; KANT, Beantwortung der Frage: Was ist Aufklarung? (1784);
Metaphysische Anfangsgrnde der Rechtslehre, II, 46, 47; B. CONSTANT, Principies de
Politique (1815), cap. I; De la libert des anciens compare celle des modernes (1819); A.
DE TOCQUEVILLE, De la Dmocratie en Amrique, vol. I (1835), introduccin; vol.
II, iv, cap. 7; LAncien Rgime et la Rvolution (1856); G. DE RUGGIERO, Storia del
liberalismo europeo, Bari, 1925, pgina 384.
Sobre Mallet du Pan, vid. el artculo del autor Mallet du Pan, a Swiss Critic of
Democracy, en The Cambridge Journal, I (1947).
Para una informacin sobre la discusin acerca del llamado totalitarismo de
Rousseau, J. W. CHAPMAN, Rousseau, Totalitarian or Liberal?, Nueva York, 1956.
Sobre el problema de la definicin de la democracia, G. SARTORI, Democrazia e
definizioni, 2.a ed., Bolonia, 1958; H. B. MAYO, An Introduction to Democratic Theory,
Nueva York, 1960.

259
260
 CAPTULO OCTAVO

EL BIEN COMN

Determinar con precisin el bien o conjunto de bienes que, bajo el nombre de bien
comn, debe realizar el poder para que pueda llamarse legtimo, es una tarea no muy
distinta de aquella otra con la que en ocasiones anteriores nos hemos tropezado y
que, hasta ahora, est an sin respuesta: la de definir los principios de justicia. Se trata,
en ambos casos, de penetrar ms all de una contemplacin puramente formal de
los problemas del Derecho y de la poltica. El bien comn debe ser el fin hacia el
que tiene que apuntar el poder si pretende ser llamado legtimo. Para que el
Derecho sea justo, el ordenamiento jurdico debe acomodarse a ciertos principios
bsicos de la justicia. Ya anteriormente sealbamos lo inadecuada que es la pura
y simple identificacin del orden y de la justicia. El orden, decamos, en cuanto
valor, se llama justicia, pero establecer las condiciones a que el Estado debe
sujetarse para promover un orden justo no nos dice nada acerca de la estructura
concreta de dicho orden, de la misma manera que definir la justicia como suum
cuique tribuere no nos indica cul sea el suum que el Derecho asegura a cada uno.1 A
este deseo de hallar un criterio no ya slo formal, sino sustancial de la justicia,
obedece el esfuerzo realizado continuamente a travs de los siglos por descubrir el
Derecho verdadero, el Derecho justo o, como normalmente se deca en otro tiempo
y an se dice por muchos, el Derecho natural. Anlogamente al deseo de establecer
la naturaleza del bien o conjunto de bienes que se realiza en el Estado corresponde
el esfuerzo por conocer, definir y fijar de una vez para siempre la nocin de bien
comn. Casi espontneamente se viene a las mientes el paralelo entre las dos
exigencias, cuando no entre ambas soluciones: el bien comn representa

1. Vid. pgs. 187-188.

261
para la teora del Estado lo que el Derecho natural representa para la teora del
Derecho.
La fascinacin producida por la nocin de bien comn tiene que ser muy grande
desde el momento en que, como sealbamos al final del captulo anterior, la
encontramos en escritores de la ms variada procedencia. Si quisiramos hacer una
lista de ellos, el primer lugar correspondera, como es obvio, a Platn, que en la
Repblica confa la funcin del gobierno precisamente a los guardianes por la
razn de ser ellos quienes nicamente conocen lo que es el bien de la Ciudad.
Pero el autor que aparte de Aristteles2 ha puesto de relieve ms que ningn
otro la importancia del bien comn para la teora del Derecho y del Estado es el
maestro de la doctrina catlica, Santo Toms de Aquino. Para Santo Toms, la
nocin misma de Derecho est postulando la de bien comn: lex proprie, primo et
principaliter, respicit ordinem ad bonum commune (propiamente, el objeto primero y
principal de la ley radica en la ordenacin del bien comn). Establecer esta ley,
ordinare ad bonum commune, es, segn la buena tradicin medieval, una misin que
compete a toda la comunidad o a quienes la representen. El bien comn consiste
en la consecucin del bienestar temporal (utilitas communis in temporalibus rebus), en
el logro de la felicidad terrenal (beatitudo huius vitae), en la plena y completa
realizacin del bien terreno que sea compatible con la aspiracin a un fin
ultraterreno. El Estado, que es la forma ms alta y perfecta de sociedad en el orden
puramente natural, es el instrumento y la garanta de tal realizacin. Es evidente
que, entendida en este sentido, la definicin de bien comn tiene que acabar por
coincidir con la de Estado, y a esta enseanza se adhiere todava hoy, como es
sabido, la doctrina poltica catlica, en la que el bien comn viene descrito con
expresiones siempre nuevas y solemnes.3 Tal doctrina puede, con toda justicia,
reivindicar para s el mrito de ser heredera de la concepcin clsica del Estado y
de haberla insertado en el tronco de la filosofa poltica cristiana.
Pero la tradicin aristotlico-tomista no es la nica que apela a la nocin de bien
comn a la hora de definir el Estado, y tal actitud la encontramos tambin all
donde menos podamos esperar: en escritores de orientacin claramente
individualista, como, p. ej., Hobbes y Locke. El primero incluye el bien comn (o,
ms exactamente, el bien del pueblo) entre los tres requisitos por los que puede
juzgarse de la bondad o maldad de las leyes los otros dos

2. Vid. supra, parte II, cap. 1, y parte III, cap. 2.

3. Vid. H. Rommen, El Estado en el pensamiento catlico, cap. XIII.

262
son la necesidad (o indispensabilidad) y la claridad4; y si bien invoca el
bien del pueblo teniendo a la vista sobre todo el bien del soberano,5 no por ello
deja de ser significativa su apelacin a la doctrina tradicional, debiendo este dato
hacer meditar a quienes se obstinan todava en ver en dicho autor el adalid ms
destacado del poder absoluto.
En cuanto a Locke, ya en las primeras pginas del Segundo tratado sobre el Gobierno
civil, as como en otros pasajes posteriores, pueden hallarse expresas menciones del
bien comn, lo cual ha parecido a algunos intrpretes difcilmente compatible con
su concepcin del Estado como una organizacin destinada exclusivamente a la
tutela de los derechos y los intereses de los particulares, idea sobre la que insiste
tambin en otras obras, especialmente en Letter concerning Toleration. Hay quien ha
querido ver en esa referencia al bien comn un ejemplo de las muchas
contradicciones en que incurre Locke,6 mientras que otros la consideran como un
caso tpico de lo que con frecuencia se llama la ilusin liberal, es decir, la ilusin
de creer que los conflictos de intereses se resuelven automticamente abandonados
a s mismos, por una especie de armona natural semejante a la que presidira la
combinacin de fuerzas opuestas en la naturaleza. Con una interpretacin ms
sencilla cabra decir que el tributo que Locke rinde al bien comn no es,
seguramente, ms que la confirmacin de la tenaz supervivencia de dicha nocin,
tradicionalmente asociada a la definicin de Estado.
La idea de bien comn, en fin, estaba llamada tambin aunque bajo otro
nombre a desempear un papel muy importante en una doctrina que
precisamente se caracteriza por su oposicin radical a toda reivindicacin abstracta
de derechos, a toda metafsica del bien y de lo justo: la doctrina utilitarista,
que, a su modo, rinde el mayor tributo posible a la nocin de bien comn. Toda
medida de gobierno puede y debe evaluarse, en opinin de Bentham, segn el
patrn del principio de utilidad, esto es, por su capacidad de contribuir a la felicidad
comn. Es verdad que el inters de la comunidad no es ms que la suma de los
intereses de

4. Vid. pg. 235.

5. El bien del soberano y el del pueblo no pueden separarse. Es dbil el soberano que tiene
sbditos dbiles; y es dbil el pueblo cuyo soberano exige el poder de gobernarle arbitrariamente
(Leviathan, cap. 30).
6. Uno de los ejemplos que con ms frecuencia se citan es el que se refiere al Derecho natural,
por la presunta imposibilidad de conciliar las afirmaciones apodcticas del Segundo Tratado con las
posiciones filosficas adoptadas en el Ensayo sobre el entendimiento humano.

263
los miembros individuales que la componen, pero, lejos de caer en la ilusin
liberal, Bentham obtiene, a partir de su premisa individualista, las ms radicales
consecuencias reformistas, llegando a subrayar a treinta aos de distancia de la
fecha de publicacin de su principal obra los resultados que se siguen de afirmar
que el nico fin justo y justificable del poder [es] la mayor felicidad del mayor
nmero. Esta doctrina, escribe Bentham, ha sido llamada una doctrina peligrosa,
y es ciertamente peligrosa, pero slo lo es para un gobierno que se proponga
como fin real u objeto la mayor felicidad de un individuo solo, o de pocos, con
exclusin de los dems. Una vez ms, como se ve, el bien comn reafirmaba sus
exigencias en pleno florecimiento de la poca individualista y liberal.
Si nos preguntamos ahora por el valor que pueda conservar o asumir tal nocin a
la luz de la investigacin que venimos realizando acerca de los problemas relativos
al Estado, creemos que puede responderse partiendo de tres rdenes de
consideraciones diversos.
La primera consideracin se refiere a la posibilidad de restaurar la nocin de bien
comn sobre la base del reconocimiento de los valores individuales, que, como
hemos visto, constituyen la principal premisa de la concepcin moderna del
Estado. Es el problema que hemos visto presentarse tan crudamente en Locke y
que envolvera a los utilitaristas como por otra parte, envuelve todava a la
doctrina liberal en no pequeas ni leves dificultades. Las relaciones entre el bien
individual y el bien comn se resuelven con frecuencia, en la prctica poltica
cotidiana, acudiendo al juego sutil de compromisos siempre renovados, pero es
evidente que, a la postre, es preciso decidir acerca de la prioridad de uno u otro, y
so pena de situarse decididamente en la direccin del Estado tico o incluso
totalitario, afirmando la absoluta prioridad del Estado sobre el individuo, se
acabar siempre por volver a la tesis, que el sentido comn dictaba a Bentham, de
que el inters de la comunidad no es otra cosa que la suma de los intereses de los
particulares y que es absurdo, por consiguiente, hablar de bien comn all donde el
bien particular sea sacrificado o lesionado. Lo que se requiere es que las
pretensiones de cada individuo sean cuidadosamente ponderadas y consideradas
en relacin con sus propios mritos. Como muy bien observan Benn y Peters, decir
que el Estado debe buscar el bien comn es decir, simplemente, que las decisiones
polticas deben atender a los intereses de sus miembros con espritu de
imparcialidad.7

7. Benn y Peters, Social Principies and the Democratic State, Londres, 1959, pgina 273.

264
A este respecto vale la pena recordar que el problema que nos ocupa no fue
ignorado por el pensamiento poltico medieval, en el que se suscitan perplejidades
y tensiones que tienen su significado incluso para la moderna teora del Estado.
Santo Toms, por ejemplo, no duda en afirmar que el bien comn tiene valor de
fin para el individuo y que la bondad del ciudadano depende de la medida en que
est proportionatus al bien comn. Parece, por tanto, que acepta enteramente la
concepcin aristotlica de la integracin del individuo en el Estado como la parte
en el todo. Sin embargo, si consideramos ms detenidamente la manera como
Santo Toms concibe esta integracin nos daremos cuenta en seguida del esfuerzo
que realiza para salvaguardar el valor de la personalidad individual frente a los
peligros de la concepcin aristotlica es decir, pagana del Estado.8 Hay en el
hombre una parte que no est ni puede estar en modo alguno subordinada al
Estado: el propio espritu del cristianismo se opone a que el individuo pueda ser
degradado a simple medio para el cumplimiento de un fin, aunque este fin sea el
bien comn. Desde este punto de vista, por tanto, es la doctrina moderna, la
doctrina liberal del Estado, la que puede invocar para s el mrito de ser
continuadora y heredera de la ms pura tradicin cristiana.
Una segunda consideracin que puede hacerse en torno a la eventual apelacin a
la nocin del bien comn en la doctrina poltica moderna es la siguiente. Tal nocin
implica, como hemos visto, la necesidad de determinar con precisin el bien o
conjunto de bienes que el poder debe proponerse como fin. Pero aparte de que
ello es una cuestin muy compleja y que entraa no pocas dificultades, se plantea
la siguiente pregunta: a quin compete en el Estado moderno la misin de definir
el bien comn y cul sera, en la estructura estatal, la posicin de poder de aquel o
de aquellos a quienes se confe tal misin? El problema es muy semejante al que se
plantea al intentar restaurar, en el campo de la teora jurdica, el concepto de
Derecho natural, cuya afinidad con la nocin de bien comn hemos subrayado
anteriormente. Porque, efectivamente, si se concibe el Derecho natural
ontolgicamente, como un conjunto de proposiciones ciertas y definibles y a la
vez absoluta e incondicionalmente vlidas y obligatorias, es claro que aquel o
aquellos a quienes se confe o reconozca la misin de determinar y definir tal
Derecho sern, como no podra por menos de ser, los verdade-

8. Para un ms amplio tratamiento de este tema remitimos a la Introduccin a

nuestra edicin de los Scritti Politici di S. Tommaso d'Aquino (Bolonia, 1946) y al
ensayo de J. MARITAIN La persona e il bene comune, Brescia, 1948.

265
ros legisladores. De modo paralelo, aquellos a quienes se confe o reconozca la
funcin de decidir acerca del bien comn los tcnicos, los expertos o como
quiera que se llamen en la nomenclatura moderna, y cuya actuacin estara
despus garantizada e impuesta mediante el poder del Estado, sern los
detentadores ltimos del poder, los nuevos y autnticos soberanos.
Precisamente aqu est la razn del recelo que muchos experimentan en nuestro
tiempo hacia ciertas tendencias de la vida poltica actual inclinadas a la
tecnocracia o gobierno de los expertos, como tambin se dice; expertos que,
gobernando el timn del Estado e investidos de las decisiones ltimas, no seran,
despus de todo, muy distintos de los guardianes de Platn o de las guas de
Rousseau9 y acabaran, en definitiva, por ser los rbitros de nuestra vida y de
nuestro destino. Es verdad que todos debemos felicitarnos de que al tomar tales
decisiones y al proveer en favor del bien comn se d audiencia a la voz de los
sabios y no a la de los necios. Pero no creemos que por ello se deba sacrificar el
ideal del autogobierno al del buen gobierno, ni renunciar al derecho que
nicamente est asegurado en la democracia liberal de participar en las
decisiones fundamentales para tener la seguridad de que las mismas no
conculcarn jams los valores fundamentales de la libertad. En tiempos an
recientes se ha hecho patente el precio que se paga por estas renuncias y sacrificios.
Es una leccin que los hombres de nuestra generacin no olvidamos y
aconsejamos a las nuevas generaciones que no la olviden jams.
Hay, en fin, una tercera y ltima observacin que cabe hacer al intento siempre
renovado de hacer consistir el bien comn en el criterio de legitimidad del poder.
Se trata de la objecin seguramente ms grave, pero a la que de ordinario se presta
menos atencin. Suponiendo que sea posible, pese a todas las dificultades
sealadas, determinar exactamente en qu consiste el bien comn y formular, en
consecuencia, una serie de proposiciones rigurosas y precisas, la pregunta que surge
es sta: qu significa exactamente la afirmacin de que el poder est obligado a
traducir tales proposiciones en normas y de que aquellos a quienes stas se dirigen
estn obligados a observarlas? Desde el principio de nuestra investigacin hemos
puesto de relieve que no es posible, so pena de realizar un salto lgico, deducir una
proposicin prescriptiva a partir de una descriptiva, ni un

9. Entre los trabajos recientes que mejor ilustran este recelo recordamos especialmente uno que
ha tenido gran resonancia en el mundo anglosajn: K. R. Popper, The Open Society and its enemies,
cit.

266
juicio de valor a partir de un juicio de hecho. Ahora bien, supuesto que fuera
posible determinar exactamente y con detalle todas las condiciones que, en un
tiempo y lugar dados, constituyen el bien comn, qu sera ello sino constatar una
situacin de hecho, fijar un conjunto de condiciones favorables o desfavorables
respecto de un fin determinado? El problema, en otras palabras, est planteado,
pero no resuelto: habr que decidir, primero, si la riqueza, o el poder, o la
gloria, o cualquier otro de los innumerables fines que puede proponerse el
Estado son bienes en s mismos, y despus se tendr que concretar qu
comportamientos, que estructuras, qu planes son necesarios para convertir
dichos bienes en el bien comn. Fcil es comprender que son imaginables las
situaciones ms diversas: en un Estado pacfico, el bien comn consistir en un
comercio floreciente y en la prosperidad material, mientras que en un Estado
belicoso el bien comn exigir sacrificar la mantequilla a los caones. En cualquier
caso, la descripcin del bien comn significa sealar una eleccin ya realizada y
valorar una situacin de hecho sobre la base de dicha eleccin: es decir, significa
agregar un predicado el predicado del bien a un orden que, en realidad,
depende de aquella eleccin y est condicionado por ella.
Es oportuno acudir de nuevo al paralelismo entre el bien comn y el Derecho
natural. Se ha observado acertadamente que concebir el Derecho natural como un
conjunto de proposiciones concretas y definibles con la misma precisin con que
se concretan y definen las proposiciones de Derecho positivo, significa concebirlo
como algo fctico y contraponer entre s dos ordenamientos de los que no puede
afirmarse sin contradiccin que ambos sean al mismo tiempo vlidos o, como
tambin se dice, normativos. Con lo cual resultara que son igualmente
sostenibles la tesis de los positivistas y la de los iusnaturalistas: en efecto, quien
circunscriba la nocin de Derecho tan slo a la experiencia del Derecho positivo
deber necesariamente negar el carcter jurdico del Derecho natural, de la misma
manera que quien sostenga la validez absoluta del Derecho natural tendr
necesariamente que negar la condicin jurdica de una norma que se oponga a
aqul. Pero si esto es as, resulta evidente que la nocin de Derecho natural slo
puede conservar algn significado si se abandona la concepcin del mismo como
una ontologa del Derecho, entendindolo, en cambio, deontolgicamente,
esto es, no como un hecho, sino como un valor. En este sentido, el Derecho
natural no ser sino la indicacin del valor o desvalor atribuido al Derecho
existente, as como del eventual deber de someterse a las leyes, que, en el plano
de los hechos, no son ms

267
que simples proposiciones en torno al uso de la fuerza por parte del Estado. Pero
este marchamo puesto a las leyes es importante y en cierto sentido, decisivo incluso
para su concreta existencia. Porque la obligatoriedad de las leyes no consiste en
la capacidad que indudablemente poseen de imponerse por la fuerza, sino en
la posibilidad, que no todas tienen, de ser aceptadas y observadas por el buen
ciudadano como un conjunto de normas que deben ser obedecidas no slo propter
iram, sino propter conscientiam.
De modo parecido ocurren las cosas en relacin con el bien comn. Para conocer
el bien comn no basta el testimonio de los expertos, sino que el verdadero
testimonio, el que realmente cuenta, es el del buen ciudadano. Paralelamente a
como el Derecho natural es la medida de la obligatoriedad del Derecho, el bien
comn es la medida de la autoridad del Estado, la cual es tanto ms slida, fundada
y verdadera cuanto ms slido y fundado sea el consenso acerca de la bondad de
los fines seleccionados, el acuerdo sobre las decisiones ltimas y el vnculo de
solidaridad entre los ciudadanos. En este punto hay que reconocer que la palabra
definitiva es la dicha por Rousseau: en el Estado mejor, la ley es la expresin de
la voluntad general y slo puede llamarse legtimo un gobierno fundado sobre
aquella ley, porque slo l ofrece una garanta segura de que se perseguir un bien
verdaderamente comn.
Hemos llegado al trmino de nuestro largo caminar, al momento en que, como
suele decirse, se echan las cartas sobre la mesa y se ensean los triunfos, por
modestos que sean. Existe en el Estado moderno un principio de legitimidad capaz
de investir al poder con el carisma de la autoridad? Es dicho carisma, como opina
la mayora, totalmente superfluo o simplemente impensable en el clima de
indiferencia y de escepticismo que parece rodear hoy a todo lo concerniente a la
poltica? Este libro ha pretendido demostrar que tal principio existe: el principio
de la legitimidad democrtica es el nico que, aunando la libertad de los antiguos y la
de los modernos, puede elevar a los hombres de la vil condicin de sbditos a la
dignidad de ciudadanos.
Para probar nuestro aserto hemos intentado por todos los medios servirnos de un
lenguaje actual, aunque tampoco hemos dudado en recurrir, en ciertos casos, a un
lxico desusado. Puede en verdad sorprender al lector de hoy or hablar del buen
ciudadano y del Estado mejor. No es necesario advertir que, si hemos empleado
tales expresiones, lo hemos hecho sabiendo lo que hacamos y sin alentar
demasiadas ilusiones de que el Estado mejor, salvo en breves etapas felices, se
haya realizado ni pueda realizarse jams.

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Pero, como nos adverta un maestro eminente, los esquemas construidos sobre
las experiencias pretritas son los que nos permiten establecer una jerarqua de
los acontecimientos del pasado y del futuro, aadiendo que quien no reconozca o
no quiera reconocer esta jerarqua ni es un buen historiador ni un buen filsofo.
Ni por temperamento ni por profesin era Luigi Einaudi hombre dado a dejarse
llevar por los vuelos de la fantasa y a alejarse de un sano sentido de la realidad. Y,
sin embargo, nada encuentro mejor para concluir este libro que recurrir al modo
como l cerraba una de sus principales obras sobre economa, aplicando a la
materia poltica el modelo de Pericles, que empleaba como piedra de toque para
medir la ms humilde categora de hechos del pasado relativos a los impuestos y
a la hacienda.
Es posible, por supuesto, que el atractivo de la Ciudad de Pericles haya sido
sobrevalorado durante mucho tiempo y que lo que de verdad se conserva en
nosotros no sea ms que su nostlgica apologa en el famoso pasaje de Tucdides.
Pero las palabras de la gran oracin fnebre vuelven constantemente a nuestra
memoria siempre que pensamos en una democracia modelo. Respeto a la ley y al
orden, gobierno basado en el consentimiento, amor a la patria, orgullo de ser libres:
he aqu los elementos que evoca, incluso para nosotros, modernos, la imagen del
buen Estado. Esta imagen puede resultar alterada cuanto se quiera por lo que los
realistas llaman la verdad de los hechos, pero puede servir para comprender
muchas cosas que el realismo no puede explicar. El ideal, deca Einaudi, es lo nico
que vive en el corazn de los hombres. Parafraseando sus palabras, diremos
tambin nosotros que para la teora del Estado la Ciudad de Pericles es la
verdadera realidad.

Indicaciones bibliogrficas

TUCDIDES, Oracin fnebre de Pericles, en la Historia de la guerra del Peloponeso,

II, 37-41; SANTO TOMS DE AQUINO, Summa Theologica, I-II, q. 21, a. 2; q.
90, a. 2-4; q. 92, a. 1; II-II, q. 97, a. 3; HOBBES, Leviathan, cap. 30; LOCKE, Second
Treatise of Government, 3, 131, 134 y passim; A Letter Conceming Toleration (1689), ab
in.; ROUSSEAU, Contrato Social, II, 6; BENTHAM, An Introduction to the Principies
of Moris and Legislation (1789), 2.a ed., 1823, cap. I; L. EINAUDI, Miti e paradossi
della giustizia tributaria, 2.A ed., 1940, cap. XII.

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Impreso en el mes de junio de 2001
En Talleres LIBERDPLEX, S. L.
08014 Barcelona

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