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LA DOCUMENTACIONELE'CTRONICAADMINISTRATIVAy
SU CONSIDERACIONCOMO INSTRUMENTO PUBLICO
Por TOMAS HUTCHINSON
SUMARIO: 1. PROYECTO DE REFORMAS AL
CÓDIGO CIYlI.. - 11. LAS ACTUACIONES ADMI-
NISTI1ATIVAS. - III. Los "DOCUMIi1NTOS ADMI-
NISTRATIVOS". UNA CATEGORÍA DISTINTA. - IV.
VALOR PROBATORIO DE LOS "DOCUMENTOS AD-
MDIISTI1.ATIVOS".
- V. LA REFOR..'dA:A) Su
contenido. B) Su inconveniencia. C) Su vio-
lación al ordenamiento jurídico. - VI. CON-
CLUSIÓN.
1 11
PROYECTO DE REFORMAS AL
CODIGO CIVIL
La Secretaría de Justicía de la Nación
elevó a la Presidencia de la Nación un pro-
yecto de reformas al código civil referido al
otorgamiento del valor probatorio al docu-
mento electrónico.
Se ha referido anteriormente al mismo,
en un meduloso trabajo, BUSTAMANTE A:LsI-
NA,haciendo una serie de observaciones ati-
nadas que, en su generalidad, compartimos.
Vamos a referirnos aquí al tema, en lo que
se relaciona con los documentos adminis-
trativos(l) .
En los fundamentos del proyecto se men-
ciona el "explosivo impacto de la informá-
tica en la sociedad" y las "profundas trans-
(1) BUSTAMANTE ALSINA,JORGE,Valor proba-
torio del documento ekctr6nico (A prop6sito del
proyecto de reformas al c6digo civil de la Secre-
taría de Justicia de la Naci6n), ED, 127-915.
(2) "Proyecto de refonnas al código civil refe-
rido al otorgamiento de valor probatorio al docu-
mento electrónico", Separata de la Secretaría de
Justicia, 1007, p. 4.
(3) HUTCmNSON,ToMÁs, La actividad admi-
nistrativa, la máquina y el Dereoho Administrativo,
"'Revista de Direito PÚblico", San Pablo, 198Q, p.
37, núms. 55/56; El De1'echo Administrativo
y el uso d~ los ordenadores electr6nicos, Jus, 1981-
27-31; Ordenadmes electrónicos y jurisPrudencia,
:Sensus, 1981, t. XXX, p. 433; El USo por
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.,
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formaciones" que ello produce en el área
jurídica (2). En lo que hace al Derecho Ad-
ministrativo la incorporación de los orde-
nadores electrónicos produce una serie de
consecuencias diversas de sus instituciones
que nos 'han llevado, oportunamente, a ocu-
parnos de distintos aspectos de la cues- rt
tión (3). Veamos qué ocurre en el tema que I
comentamos.
LAS ACTUACIONES ADMINiISTRATIV AS
Dice el proyecto que la calidad de públi-
co correspQ,nde, según DEVIS ECHANDIA, a I
cualquier documento, escrito o no, que ten- .1
L
ga su origen en la actividad de un funcio-
nario público en ejercicio de su cargo, de
maneTa que comprende las fotografías, las
películas, las cintas magnetofónicas, discos, Ic
planos, cuadros y similares que tengan su
origen y pertenezcan a una oficina o enti-
dad pÚibllca(4).
1 .,'
Este es un tema de suma importancia por ...
. II:
la deformante opinión(5) que jerarquiza lOS I
actos o escritos de los agentes administra-
tivos cual si fueren verdaderos notarios. Na- lu
el
da con más error, por ello ha sido un tema le
que mereció profundización por la doctrina
administrativa(6). Por ello debió especifl-
parte de la Administración de los ordenadores 2
electrónicos en la información y el papel del De-
recho Administrativo, Jurisprudencia y Legislación,
p. 81, núm. 125.
(4) Proyecto cit., p. 20.
(5) Generalmente proveniente de la doctrina
p
"iusprivatista".
(6) GoRDILLO.AGUSTÍN.Tratado de Derecho
Administrativo, t. UI, cap. VII; CASSAGNE,JUANe.,
Sobre la condici6n de instrumentos públicos de las
actuaciones administrativas y su valor probatorio,
ED, 63-899; FIORINI,BARTOLOMÉ, Acto adminis-
trativo e instrumento público. El método constitu-
cional, LL, 146-1017.
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944 TOMAS HUTCHINSON

carse, en el Derecho Administrativo, un ca- su autoridad, presuponga la creación de los

pítulo especial sobre documentación admi- instrumentos públicos (8). Esta tesis parte
nistrativa. del erróneo supuesto de identificar a los
documentos de la Administración como ins-
III trumentos púbUcos. Ello ocurre, también, con
los "documentos oficiales" que se suelen
confundir con aquellas categonas, siendo
LOS ''DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS". que la expresión "documento oficial del
UNA CATEGORIA. DISTINTA Estado" (art. 2430, inc. 89 cód. civil y ley
17.711 [ED, 21-961]) Se refiere al instru-
La existencia de documentos oficiales o mento o documento como "cosa del domi-
instrumentos oficiales, es decir, la documen- nio público", con abstracción de su auten-
tación administrativa, era anterior a la ticidad y valor probatorio(9).
actual clasificación entre instrumentos pú-
bUcos e instrumentos privados, que destacan 01erto es que, a partir de ese principio, los
los civilistas. Los documentos oficiales inte- autores divergen. Pero lo concreto es que
gran una zona importante del ampUo capi- se acepta la existencia del documento pú-
tulo de los documentos administrativos que, blico y que las actuaciones administrativas
de ninguna manera, pueden identificarse con forman parte de dicha categona(10), te-
.
los instrumentos púbUcos del código .civil(7) niendo un valor probatorio susceptible de
Sin embargo, son documentos públicos que ser desvirtuado por probanzas en contraxio,
acentúan una vaUdez superior y especial sin necesidad de acudir a la redargución
sobre los denominados instrumentos pri- de falsedad (11) .
vados. , Iu.~¡1 La autenticidad del instrumento público
La. tesis que pretende la presencia de un es una prerrogativa que se impone sobre el
instrumento púbUco en todo documento que principio de igualdad de las pruebas (art.
16, Constitución Nacional) principio que se
suscriba un agente público, conlleva un basa en el respeto a la llbertad de 108actos
error grande. El equívoco proviene de consi-
derar en forma absoluta la exLstencia de dos humanos, mientras principios de orden pú-
clases de instrumentos: los instrumentos blico no 10 limiten (aTt. 19) y en el incon-
públicos .y los instrumentos privados y omi- trovertible derecho de defensa. que consagra.
el arto 18. Consecuentemente con ello, pen-
tirse el mundo real de la documentación
administrativa. Ese error proviene, general- samos que la única autoridad que puede
mente, de estudiar este importante proble- disponer que los documentos de la Adminls-
ma desde el ángulo exclusivo del derecho tración son instrumentos públicos es el le-
privado. La cir.cunstancia: de que esta ins- glslador(12) .
titución aparezca regulada en el código civil
no significa que pertenezca al derecho pri-
vado. La razón de su inclusión en aquél IV
está dada, fundamentalmente, por la fun-
ción delimitadora de los campos púbUco y VAWR PROBATORIO DE LOS
privado (v. gr., en la condición juridlca de "DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS"
las personas y las cosas) que llevó, necesa-
riamente, a incluir en ese ordenamiento ma- El carácter formal de la realización de la
terias propias del Derecho Administrativo
(ej. dominio púbUco). actividad administrativa erradica en forma
total las disposiciones de la libertad de las
La mayoría de la doctrina administrati- formas que establece el arto 974 del cód.
vista no está de acuerdo en que la mera civil, y más aún la libre regla que caracte-
presencia de un funcionario en ej ercicio de riza a los instrumentos privados que regula

(7) CNCont.-adm. Fed., sala IV, causas 949.'3
"Valado" del 29 de octubre de lags y 13.723
"Luchina" del 4 de setiembre de 1987, entre otros.
(8) En contra SPOTA,A. e., Trataáode Derecho
Civil, vol. IX. ps. 330/338; Carácter ck ins-
trumentos públicos de las actuaciones administrlJ-
Uvas, JA, 1955-1-19; BIELSA,RAFAEL,Instrumen-
tos públicos emanados de funcionario ti árgano del
Estado, JA, 1949-11-5.
(9) DIEZ, MANUELM., Dominio público, ps.
255/256.
(10) ZANOBINI, CUIDO,Essercizio privato di pub-
bUche funzione e servizio, "Trattato" de Orlando,
t. 11.parte ~, p. 191. .
(11) No bastará el desconocimientopor el par-
ticular, sino que deberá probar por cualquier me-
dio la invalidez del documento. Conf. autores ci-
tados en nota 6; ídem, Fallos. 263-51; 262-130.
(12) FIORINI, BARTOLOMF;, ob. cit., LL, 146-
1019. En contra, sosteniendo que puede preicri-
birse por fa propia Administraci6n mediante un
reglamento; CAssACNE,JUANC., ob. cit., p. 903.

LA DOCUMENTACION ELECTRONICA ADMINISTRATIVA...
el arto 1020del mismo código; la libertad de
las formas del Derecho Privado no puede
regir en la Administración. Esta no produce
instrumentos privados pero tampoco, por no
ser privadas sus actuaciones, deberán ser
inexorablemente instrumentos públicos.
La actividad adm1n1strativa se desarrolla
para formar un acto administrativo y sería
erróneo sostener que cada agente público
interviniente actúa como un federatario. El
agente administrativo no es un oficial pú-
blico y menos aún un notario público (13).
Si los actos administrativos son portadores
de presunción de legitimidad y en casos de
inmediata ejecutoriedad, esto no significa
ni se identifica con la autenticidad o pre-
sunción de plena veracidad, que es lo que
se atribuye a los instrumentos públicos. Las
actuaciones administrativas de cualquier
clase que fueren, mientras no sean notaria-
les, son pruebas escritas que pueden ser
destruidas con cualquier clase de medio
probatorio.
De lo expuesto se desprende que no todas
las actuaciones administrativas documen-
tadas por escrito y conforme con las formas
generales que establece el ordenamiento ju-
rídico revisten la condición de instrumento
público, pues para ello es necesario el re-
caudo de una disposición legal -o también
reglamentaria para algunos.
Con este criterio, actualmente, el docu-
mento electrónico que emana de la Adminis-
tración tampoco puede ser considerado un
instrumento público, pues la ratto legfs es
la misma que para el documento emanado
de un agente público.
v una factura telefónica. ¿Cómo hará el par-
LA REFORMA
A) Su contenido
El proyecto de referencia propicia el agre-
gado de dos incisos al arto 979 del cód. civil
para reconocer a los documentos electróni-
cos el carácter de instrumento público. Asi,
en lo que hace al tema que nos ocupa, la
norma propuesta establece que: "SOn ins-
trumentoo públicos respecto de los actos
(13) Tal como lo propone el proyecto, cuyos
fundamentos aborda especiahnente en las ps. 20
y 21.
(14) La humildad del particular se acentúa
cuando se mueve ante las oficinas públicas -y
también ante las w-andes or~anizaciones privadas-
en el despacho de un funcionario, delante de una
ventanilla, donde el que precisa algún servicio debe
u
(t.128) 94S
juridicos: .. .11) Los instrumentos emana.-
dos de un sistema: automatizado de trata.
miento de datos perteneciente a un orga.
nismo público, expresados en lenguaj e elec.
trónico o natural, emitidos de conformidad
con las normas reglamentarias que garan.
ticen su autenticidad atendiendo a la segu-
ridad del sistema y a la inalterabllldad del
instrumento".
Este sería el recaudo legal -necesario co-
mo hemos visto- para que esa documen-
tación administrativa sea instrumento pú-
blico, con lo Que las actuaciones adminis-
trativas serían de dos categorías: a) "docu-
mentos administrativos" los que emanan dft
agentes administrativos; b) instrumentos
públicos los que emanen, en las condiciones
requeridas, de "las máquinas".
Aparte de todo lo que podría argumen...
tal'se sobre la inconveniencia -y porqué nI)
lo ilógico- de esta dicotomía, creemos con-
veniente analim.r los problemas que apare-
jaría la sanción, tal como está, de esta re-
forma legislativa, y su consecuencia, la
admisión como instrumento público del "do-
cumento electrónico administrativo".
B) Su inconve.niencia
Siendo el documento electrónico un docu,..
mento gestado con intervención del ordena...
dor (Proyecto cit., p. H), si él fuera; slem.. '.
pre un instrumento público, entonces el su- , c
frido particular se convertiría realmente en
un administrado(14). Pensemos en cualqule!'
documento electrónico acompañado por la
Administración en un expediente adminis- e
trativo -o fuera de él-, así por ejemplo
ticular para reda.rgillr de falso el documen-
to? Pensamos que le será imposible, atento
que el'método de cómputo del servicio esca-
pa, prácticamente, a todo control por el
usuario(1.5) y el ejemplo podriamos exten..
derlo a cualquier otro "documento elec~
trónico".
CSJbeimaginar a los contribuyentes de la 1, J
Dirección General Imposltiva, o a los bancoa 7'"
privados, etc., redarguyendo de falsos lOS
"documentos electrónicos" como cuestión
prejudicial, mientras se liquida al Banco, o 1:
comportarse como el más desamparado y supli~
cante de los siervos antiguos. Si f'n un procedi.
miento administrativo, donde puede .'individuali.
zar" tanto su posición como al funcionario, desdG
ahora, tendrá que vérse]as con "instrumentos pú.
blicos", mejor ni pensar en su futura desventum,
(1.5) HUTCIUNSON,TOMÁs, ob. cit., p. 43.
.
946 TOMAS HUTCHINSON
se lo interviene, o se ejecuta la deuda lm-
positiva (16). Podrían imaginarse numerosos
supuestos semejantes, y en todos ellos se
demostraría fehacientemente la indefensión
del particular frente a la documentación
administrativa a la que debería redargüir
de falsedad (17) .
C) Su vtolactón al 'Ordenamtento 1urtatco
El instrumento público nO constituye una
institución propia del Derecho Privado, sino
del derecho en general(18). Podría aceptar-
se que la determinación de la condición
jurídica de los instrumentos, se opere en el
código civil, en tanto allí se practica la
delimitación de las instituciones fundamen-
tales (art. 67, inc. 11, Constitución Nacional).
Pero no todas las determinaciones juridicas
pertenecen al Derecho Civil, por lo que no
podría avanzarse en ese campo de forma
tal que se efectuaran regulaciones propias
del derecho administrativo, de carácter emi-
nentemente local.
Al no poder asimilarse los requisitos que
el código civil prescribe en materia de es-
crituras públicas, ete., con los instrumentos
públicos que extienden los funcionarios u
"ordenadores" de la Administración, la re-
gulación de éstos corresponde al Derecho
Públlco nacional o provincial según el ám-
bito de la respectiva competencia del ór-
gano actuante (19).
También queremos señalar que coincidi-
mos plenamente con las lúcidas reflexiones
de BUSTAMANTE ALSINA,respecto de que se-
ría violatorio de la Constitución Nacional
que el Poder Ej ecutivo dictara las normas
reglamentarias que garanticen la autentici-
dad atendiendo a la seguridad del sistema
(16) Sin que esa cuestión prejudicial obste a la
ejecución por parte de la Administración.
(17) Esta necesidad exigiría, por lo demás, un
eambio en ciertos institutos administrativos. Como
por ejemplo, la ejecutoriedad y la suspensión de
los efectos del acto, etcétera.
(18) eASSAGNE, JUAN e., ob. cit., p. 902.
(19) eASSAGNE,JUAN e., ob. cit., p. 903.
(20) BUSTAMANTEALSINA, JORGE,ob. cit., p. 2.
(21) Uno de los ídolos es la eficiencia. Así si
no fueran instrumentos públicos los documentos
e inalterabllidad del instrumento, que es
una cuestión reservada a la legislación sus-
tantiva(20) .
VI
CONCLUSION
La creación del instrumento público y el
sujeto fedatario debe 'hacerse con suma
prudencia, por el privilegio que representa;
establecer la fe legitimada, no pudiendo por
ello crearse criterios genéricos, empíricos,
por más que se quiera rendir culto a ese
nuevo Dios pagano: el ordenador y sus
ídolos (21) .
Merece destacarse que la función feda-
taria que se pretende en los documentos
administrativos -aunque sean los electró-
nicos- a los fines del privilegio de la au..,
tenticidad, jamás tuvo vigeneia en la época
de la realeza autoritaria, menos se justifi-
caría en los regímenes republicanos. La ten-
dencia moderna considera la presencia del
instrumento público como un resabio del
pasado, es decir, todo lo contrario de lo que
sustentan muchos doctrinarios nuestros (22) .
Este proyecto de reforma en lo que hace
a la documentación administrativa, presen-
ta una serie de problemas, según hemos es-
bozado. También nos demuestra que no es
conveniente realizar una reforma sin com-
paginarla con los principios e instituciones
de la materia que va a afectar. De una vez
por todas los "iusprivatistas" deberían en-
tender que el código civil regula cuestiones
que exceden al derecho civil, y que en toda
reforma que invada otras esfeora8,la parti-
cipación interdiscipllnaria es necesaria.
administrativos, ".. . gran parte de las ventajas que
depara la utilización se perderían" (Proyecto cit.,
p. 21). No se piense. que esta posición nuestra
significa una oposición al uso del ordenador. Ya
nos hemos explayado sobre la importancia de estas
"máquinas de intensificación administrativa" -ver
trabajos cit.-, pero no por ello debe transfor-
marse todo en aras del ordenador. Ya WIENER
decía: "Dad al hombre lo que es del hombre
a la computadora lo que es de la computadora'
X
(1961).
(22) FIORINIBARTOLOMÉ, ob. cit., p. 1019.