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Resumo: A Poltica Externa Brasileira para a frica durante os governos Lula da Silva (2003-2010) tida como
uma grande mudana em relao aos perodos anteriores, tendo como argumento o aumento no comrcio bilateral e
no nmero de projetos de cooperao, a abertura e reabertura de embaixadas brasileiras no continente africano, o
perdo de dvidas e o investimento brasileiro direto em alguns pases africanos. Este trabalho tem como objetivo
analisar um pouco mais detidamente cada uma dessas dimenses, por meio de pesquisa em banco de dados, a fim de
refletir como a poltica externa desse perodo se apresenta diferente de outros momentos.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Governo Lula; Relaes Brasil-frica.
Abtract: The Brazilian Foreign Policy towards Africa during the Lula administration (2003-2010) is seen as a major
shift in relation to other periods, considering the increase in the bilateral exchange and cooperation projects, the
establishment and reopening of Brazilian embassies on African territory, debt pardon and Brazilian direct
investment. This paper aims to analyze with more details each one of these dimensions of the Brazilian foreign
policy, in order to clarify the differences of this period regarding the foreign policy to Africa.
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Lula Administration; Brazil-Africa Relations.
1. Introduo
1
Janina Onuki e Amncio Oliveira. O espao do IBAS na Poltica Externa Brasileira. In: Lessa, Antnio e Oliveira,
Henrique Altemani. Parcerias estratgicas do Brasil: a dimenso multilateral e as parcerias emergentes. Belo
Horizonte: Fino Trao, 2013, p. 15.
2
Jos Flvio Sombra Saraiva. frica e Brasil: o Frum de Fortaleza e o relanamento da poltica africana do Brasil
no governo Lula In COELHO, Pedro Motta P. e SARAIVA, Jos F. S. (org.). Frum Brasil-frica: Poltica,
Cooperao e Comrcio Braslia: IBRI, 2004, p. 298-299.
diplomatas; e, por outro lado, legitimada por consenso social e poltico advindos da sociedade
brasileira3. Entretanto, os prprios Lula e Amorim diferem dessa afirmao do consenso. Lula
no deixa de apontar as crticas vindas dos editoriais, taxando a poltica externa de equivocada4.
Em outro sentido, Paulo Visentini coloca a poltica africana de Lula como foco da
cooperao Sul-Sul, um dos pilares da poltica externa do perodo, e, num plano mais amplo,
como estratgia de insero internacional brasileira. Ao analisar as relaes, ele questiona se a
nova cooperao se baseia na solidariedade ou no interesse5. Nessa linha, o governo brasileiro
tenta equilibrar uma relao multipolar, no plano da cooperao Sul-Sul, onde o Brasil projeto
sua imagem pela relao e ao mesmo tempo permite a prpria atuao dos pases africanos no
cenrio internacional; e os interesses capitalistas da comunidade empresarial brasileira, que busca
novos espaos fora do Brasil6. Ainda, como ambos autores apontam, a aproximao brasileira se
d num contexto de crescimento econmico dos pases africanos e do interesse de outros atores
internacionais, como China e ndia7.
3
Saraiva. frica parceira do Brasil Atlntico. Belo Horizonte: Fino Trao, 2012, pp. 97-99.
4
MRE. 2006 n. 99, p. 38.
5
Paulo Visentini et al. Histria da frica e dos africanos. Petrpolis: Vozes, 2014, p. 205.
6
Idem, p. 218.
7
Seria o que eles chamam de Renascimento africano. Visentini, p. 207, e Saraiva, p. 98.
Exteriores. Na sequncia, a cooperao tcnica e educacional mais um desdobramento da
cooperao brasileira. Organizando as iniciativas brasileiras est a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), tambm vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores. A partir de 2005
foi feito um relatrio sobre as aes, e segundo o mesmo, de 2005 a 2010 foram gastos cerca de
US$2,3 bilhes em cooperao para o desenvolvimento, entre cooperao tcnica, cientfica,
educacional e assistncia humanitria, entre outras.
Um dos elementos mais conhecidos da poltica externa do presidente Lula foi a prtica
constante de viagens de Estado. Nesse sentido, Lula deu continuidade chamada diplomacia
presidencial de Fernando Henrique Cardoso. Trabalhamos com a conceituao de Srgio
Danese, pela qual a diplomacia presidencial seria caracterizada pela conduo pessoal de
assuntos de poltica externa, fora da mera rotina ou das atribuies ex officio, pelo presidente8.
Nesses termos, a denominao da poltica externa de Lula como ativa e altiva pelo chanceler
Celso Amorim se encaixa na atuao do presidente na conduo de sua diplomacia. Em relao
s visitas de Lula ao continente africano, sua diplomacia difere da de seu antecessor. As viagens
de Lula, pelo menos nas visitas aqui analisadas ao continente africano, no se pautam apenas por
eventos ou estmulos externos. Fernando Henrique, por outro lado, tinha sua agenda pautada
principalmente por compromissos externos, como aponta seu chanceler Lampreia em
memorandum de 1995: as viagens de Fernando Henrique ocorreriam por posses presidenciais,
compromissos multilaterais regionais e internacionais, e visitas bilaterais9. Lula foi frica 29
vezes, entre visitas de Estado e visitas multilaterais, em 23 diferentes pases. No perodo todo, fez
8
Srgio Danese. Diplomacia Presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 51.
9
Idem. P. 399.
um total de 258 viagens, ficando a frica atrs apenas da Amrica do Sul (59) e da Europa (40).
O presidente Lula visitou a frica em todos os anos de seus dois mandatos. A frica,
junto com a Amrica do sul, como visto na tabela acima, claramente foi posicionada com um dos
eixos da poltica externa do novo governo, com prioridade para as relaes sul-sul. Nos discursos
oficiais, o discurso culturalista de antes d espao a um discurso mais objetivo, com a tentativa de
equilibrar um posicionamento tanto idealista quanto realista, deixando claro os interesses
concretos brasileiros. A descrio dessa poltica externa direcionada frica feita em relatrio do
Ministrio de Relaes Externas exemplifica esse raciocnio:
10
Ministrio das Relaes Exteriores. Resumo Executivo do Balano da Poltica Externa Brasileira 2003-2010, p. 20.
em 2010, as aberturas em Mauritnia, Serra Leoa e Malau. No total, foram 20 novos postos,
sendo 7 reaberturas11. Nos outros 17 pases sem representao permanente, so responsveis
cumulativamente embaixadores de pases vizinhos. Na esteira da reciprocidade, 17 pases
africanos estabeleceram legaes em Braslia, a saber: Benim, Botsuana, Burkina Faso, Congo,
Etipia, Guin-Conacri, Guin-Equatorial, Guin-Bissau, Mali, Malaui, Mauritnia, Nambia,
Qunia, Sudo, Tanznia, Zmbia e Zimbbue 12 . A frica setentrional e Meridional so
completamente abarcadas pelas legaes diplomticas brasileiras, restando sem representao
permanente pases centro-africanos, Somlia, Eritreia e Djibuti, Madagascar e Comores, Gmbia,
Lesoto e Suazilndia.
O perdo das dvidas externas dos pases africanos com o Brasil tambm foi um elemento
muito discutido e criticado, repercutindo tanto nos mandatos de Lula quanto nos de sua
sucessora. Apesar de no ser um ato isolado brasileiro na comunidade internacional, mais um
ato de repercusso na imprensa, normalmente acusando a poltica externa brasileira de
ideolgica13. Entretanto, desde o fim da dcada de 1990, h uma iniciativa do Fundo Monetrio
Internacional com o fim de aliviar o peso de pases em desenvolvimento altamente endividados,
chamada Iniciativa HIPC (High Indebted Poor Countries)14. Essa iniciativa congrega os credores
internacionais, que negociam tanto no mbito do Clube de Paris quanto bilateralmente. O Brasil
participa desde ento como credor internacional de diversos pases africanos, com quem
contratou financiamento nas dcadas de 70 e 80 para exportao de produtos brasileiros. Da lista
de 39 pases altamente endividados, 33 so africanos15. Desde 2003, o Brasil participou como
11
A embaixada na Lbia foi aberta em 2011
12
Elaborao a partir do stio do Itamaraty na internet:
http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3663&Itemid=112&lang=pt-BR e
Nedilson Jorge, 2011.
13
Alguns exemplos so http://www.oab.org.br/noticia/2649/oab-estranha-perdao-frequente-de-lula-a-divida-de-
africanos ; http://oglobo.globo.com/opiniao/brasil-ajuda-cleptocracia-africana-9363750 ;
http://veja.abril.com.br/blog/ricardo-setti/politica-cia/brasil-perdoa-divida-de-ditador-africano-que-tem-fortuna-de-
bilhoes-de-dolares-mansoes-na-europa-iates-e-colecao-de-carros-de-luxo/
14
HIPC Initiative (High Indebted Poor Countries: Pases pobres altamente endividados): lanada em 1996, pelo FMI
e Banco Mundial, com o objetivo de assegurar que nenhum pas tenha uma dvida que no possa pagar. Desde ento,
a comunidade internacional, governos e organizaes trabalham juntos para que as dvidas de pases pobres cheguem
a nveis sustentveis. https://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
15
So eles: Benin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Repblica Centro Africana, Chade, Comoros, Repblica do
Congo, RD Congo, Costa do Marfim, Eritreia, Etipia, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Libria, Madagascar,
credor em 13 acordos de reduo e cancelamento de dvidas no Clube de Paris, negociando
dvidas com Congo-Kinshasa, Congo-Brazaville, Senegal, Gabo, Nigria, Guin-Conacri,
Guin-Bissau, Costa do Marfim16
Malaui, Mali, Mauritnia, Moambique, Nger, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Serra Leoa, Somlia, Sudo,
Tanznia, Togo, Uganda, Zmbia. https://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm
16
Todas as negociaes podem ser consultadas em http://www.clubdeparis.org/en/sections/pays-creancier/brazil
17
Ata da 31a Reunio da COMACE, de 01.03.2013, p. 77.
foram aprovadas no Senado: Moambique, Nigria e Cabo Verde, numa dvida total de US$487
milhes, e remisso de cerca US$400 milhes. Os outros pases tiveram negociaes ao longo do
perodo, mas o processo interno de aprovao ocorreu aps o perodo Lula.
Tal iniciativa no representa uma vantagem econmica ou financeira imediata nem para o
Brasil, nem para os pases endividados. No entanto, o movimento se encaixa em dois
pensamentos da poltica externa de Lula, que no deixam de estar dentro da cooperao
internacional. O primeiro um movimento geral da comunidade internacional para buscar os
objetivos do milnio, no qual o perdo de dvidas se encaixaria na meta 15 do 8o objetivo; o
segundo um movimento que toma fora no perodo Lula, de retomada do comrcio com os
pases endividados como forma de estimular o desenvolvimento desses pases e a partir da
encontrarem mais fora para escapar da tendncia estrutural de endividamento19. Isso vai ao
encontro do interesse brasileiro de aumentar oportunidades de investimento, considerando que a
renegociao de dvidas condio para estabelecer novas linhas de crdito, por parte das
instituies financeiras brasileiras20.
Outro relevante aspecto da dimenso econmica das relaes entre o Brasil e o continente
africano a de investimentos. No perodo estudado, a frica aumenta sua atrao tanto de
investimentos brasileiros quanto de fluxos comerciais. A maior parte dos investimentos se
concentra em reas de extrao de recursos minerais, o que tambm pode ser relacionado com o
18
Parecer n. 288/2013 da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
19
Segundo o Relatrio Nacional para os Objetivos do Milnio, o Brasil, entre 2005 e 2010 renegociou dvidas com
pases pobres no montante de US$1 bilho. Presidncia da Repblica, Relatrio Nacional de Acompanhamento 2010,
p. 159.
20
Pedro da Motta Veiga. A frica na agenda econmica do Brasil: comrcio, investimentos e cooperao. In:
Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n. 116, 2013, p. 16.
aumento dos intercmbios comerciais. Entretanto, mesmo considerando o aumento do
investimento brasileiro, a maior parte do investimento direto permanece com os pases europeus,
e, mais recentemente, com a China.
Comeando pelos dados mais gerais, o fluxo comercial entre Brasil e frica, de acordo
com os dados pesquisados no sistema AliceWeb, da Secretria de Comrcio Exterior, do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, aumentou continuamente entre
2003 e 2010, saindo do patamar de US$6,138 bilhes para US$20,564 bilhes. Por si s, um
nmero significativo, pois demonstra um aumento de mais de 3 vezes, crescimento muito
superior ao do perodo anterior. O perodo imediatamente anterior, como aponta Ribeiro23, de
1996 a 2002, tambm contou com aumento desse comrcio, nem sempre contnuo, mas
registrando em 2002 um aumento de 43% (US$5,04 bilhes) em relao a 1997 (US$3,5
bilhes)24.
23
Cludio Oliveira Ribeiro. Relaes Poltico Comerciais Brasil frica (1985-2006). Tese de Doutorado FFLCH-
USP, 2007, p. 187.
24
Conforme consultado em aliweb.mdic.gov.br.
25
Os dados foram retirados das publicaes da SECEX. Amrica Latina inclui Caribe a partir de 2007.
leve diminuio. A maior participao ocorreu em 2007, com 7,08%, apesar do grande
crescimento individual, que acaba sendo diludo no crescimento geral do comrcio brasileiro.
30.00
25.94 25.16
23.26 23.88
25.00 21.94 22.52 22.26 22.54
20.85 20.55 21.47 20.80 21.45
20.55
20.01 19.30
20.00 18.66
17.41 18.41 17.28
15.72
14.41 13.15 14.70
15.00 12.80 12.18
9.83
10.00 8.31
6.55 6.59 7.15 7.08 6.99
5.50 5.74 6.79 6.11 5.36
5.06 6.35
5.00
0.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
V. Dimenso Cooperativa
No caso da assistncia humanitria, no perodo de 2008 a 2010, foi possvel verificar que
23 pases africanos foram destinatrios de assistncia brasileira, em 3 rubricas: colaborao
financeira, doao de alimentos e doao de medicamentos. Os principais destinatrios foram
pases da CPLP, com 20 aes (Moambique recebendo 8, Guin-Bissau 4, So Tom e Prncipe
e Cabo Verde 3, Angola 2); Zmbia, com 5; Togo, Sudo e Qunia 3; e frica do Sul 2. No total,
os dispndios foram de US$7,966,718.99, sendo que 97% disso em colaboraes financeiras,
2.6% em medicamentos e apenas 0.1% em alimentos28.
26
Idem, p. 15.
27
Rossi, p. 182.
28
Compilao a partir do stio http://cooperacaohumanitaria.itamaraty.gov.br/acoes
respeito soberania e a no interveno em assuntos internos de outras naes, e desvinculadas
de interesses comerciais e fins lucrativos29.
No perodo que abarca o governo Lula, todas as dimenses da poltica externa brasileira
para a frica tiveram relevante incremento, o que no significa que partiram do zero, quebrando
um longo silncio brasileiro em relao ao continente africano. Tambm no significa uma
priorizao desse continente na poltica externa como um todo, mas antes o reflexo de uma
mudana de orientao na formulao da poltica externa, que coloca as relaes Sul-Sul como o
leitmotiv da diplomacia brasileira.
29
Ipea. COBRADI 2005-2009, p. 32.
30
Patrcia Soares Leite. O Brasil e a Cooperao Sul-Sul em trs momentos de poltica externa. Braslia: FUNAG,
2011, p. 184.
As figuras do presidente Lula e do chanceler Celso Amorim foram centrais para o
incremento diplomtico no perodo. Desse modo, o que chamamos de dimenso poltica, com as
visitas e embaixadas e incluindo a a retrica presidencial , teve papel fundamental para o
crescimento dos outros aspectos. A dimenso cooperativa, um dos pilares da diplomacia com
nfase Sul-Sul, foi enormemente influenciada pelo movimento de abertura e reabertura de novos
postos diplomticos, que servem de canal de comunicao para as demandas de pases africanos.
Nota-se que a cooperao brasileira j era conhecida e estabelecida, principalmente nos pases
africanos de lngua portuguesa, pelas afinidades culturais e lingusticas. As embaixadas permitem
uma expanso dos projetos alm dos PALOPs. Os investimentos diretos e o perdo de dvidas
tambm esto ligados com a diplomacia presidencial, pois em ambos a ao positiva do
presidente leva adiante iniciativas que necessitavam de estmulo. Por outro lado, a dimenso
comercial no to afetada pela dimenso poltica como as outras, uma vez que tanto o comrcio
brasileiro quanto o africano e o mundial esto num cenrio de crescimento no perodo. Alm
disso, no h uma expanso da pauta bilateral de comrcio, continuando o grosso das
importaes brasileiras baseadas no petrleo, e as exportaes em alimentos.
Assim, a poltica externa brasileira para a frica no perodo do governo Lula de fato
representou um aprofundamento das relaes externas entre Brasil e frica, mas no um
rompimento de um longo afastamento, herdado de outros perodos. A conjuntura internacional
permitiu uma aproximao comercial e poltica, e o presidente teve o mrito de ir alm da
resistncia da opinio pblica e investir nesse movimento de aproximao como base do aumento
da projeo internacional brasileira, valorizando tambm, assim, a posio dos pases africanos
no contexto internacional.