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Relatrio Sistmico

de Fiscalizao

Tecnologia da
Informao

2014
Repblica Federativa
Repblica Federativa do
do Brasil
Brasil
Secre
Tribunal de
Tribunal de Contas
Contas da
da Unio
Unio
Ministros

Ubiratan Aguiar, Presidente


Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Ministros
Aroldo Cedraz deAuditores Oliveira (Presidente) Secre
Raimundo Carreiro (Vice-presidente)
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Walton AlencarCarvalho
Andr Lus de Rodrigues
Weder de Oliveira
Benjamin Zymler
Ministrio Pblico
Augusto Nardes Ouvi
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jos Mcio Monteiro
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ana Arraes
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Bruno
Cristina Machado Dantas
da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
VitalCosta
Srgio Ricardo doCarib,
Rgo Procurador

Ministros-Substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

Ministrio Pblico junto ao TCU


Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Relatrio Sistmico
de Fiscalizao
de Tecnologia da
Informao
Exerccio 2014

Relatoria:
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro

Braslia, 2015
Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,


em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.


Relatrio sistmico de fiscalizao de tecnologia da informao : tecnologia da informao / Tribu-
nal de Contas da Unio; Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia : TCU, Secretaria
de Fiscalizao de Tecnologia da Informao, 2015.
60 p. (Relatrio Sistmico de Fiscalizao - Fisc)

O contedo est relacionado ao Processo n TC 019.861/2014-1 e ao Acrdo n 228/2015-TCU-


-Plenrio.

1. Tecnologia da Informao. 2. Administrao pblica. 3. Controle externo. I. Ttulo. II. Srie.

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa


Mensagem do presidente

O Tribunal de Contas da Unio, em seu contnuo propsito de aprimorar seus processos de trabalho
e oferecer melhores servios ao Estado e sociedade, tem evoludo significativamente no exerccio
de sua misso constitucional.

A exemplo da efetividade alcanada, ano a ano, na Fiscalizao de Obras Pblicas (Fiscobras),


percebeu-se que sistemtica semelhante poderia ser desenvolvida e aplicada em outras reas de
atuao da Corte de Contas.

Formalmente, seguiram-se algumas provocaes ao Plenrio para que o estudo da questo fosse
iniciado, a exemplo de comunicao do Ministro Raimundo Carreiro, na Sesso Plenria de
27/1/2011, bem como de manifestao deste Presidente em Declarao de Voto, proferida por
ocasio do exame da consolidao do Fiscobras de 2011 (TC- 028.136/2010-1).

A proposta pretendia a criao de um produto, nos moldes do Fiscobras, que oferecesse uma viso
mais sistmica das funes de governo para o Congresso Nacional, para os gestores de polticas
pblicas, para a comunidade acadmica e para os brasileiros.

Como efeito desse esforo intelectual, o Tribunal promoveu ajustes na sua estrutura para avanar na
direo da fiscalizao especializada, ampla e, sobretudo, integrada.

J em 2013, muitas fiscalizaes foram conduzidas em reas relevantes e alguns produtos desse
esforo evolutivo vm sendo apresentados em Relatrios Sistmicos de Fiscalizao (Fiscs). Nestes
trabalhos retratada a situao financeira e oramentria do tema auditado, com o fim precpuo de
contribuir para a evoluo dos servios pblicos ofertados pelo Estado ao cidado.

Por intermdio dos Fiscs, so efetuadas anlises de carter sistmico, capazes de identificar
fragilidades na alocao de recursos ou na execuo de polticas pblicas. Como resultado, so
apontados os principais problemas da funo, na viso do Tribunal, bem como apresentadas
propostas de acompanhamento de questes mais complexas, o que realizado, ano a ano, pelo
TCU, para a verificao da evoluo dos achados at que eles sejam resolvidos.

Agora, a inteno que os Relatrios sejam disponibilizados ao pblico em sequncia de publicaes.

Neste presente Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao Exerccio


de 2014 (Fisc Tecnologia da Informao 2014), desenvolvido pela Secretaria de Fiscalizao de

3
Tecnologia da Informao, esto registradas informaes que permitem acompanhar a evoluo
do setor, primordialmente do ponto de vista da Administrao Pblica, por meio de viso agregada
de fiscalizaes anteriores do TCU, sem esquecer de indicadores que afetam a sociedade como um
todo, a exemplo da transparncia e do impacto da tecnologia no setor produtivo.

A experincia gradual e progressiva decorrente dessas auditorias permitir, sem dvida, que
o processo seja aprimorado, abrindo espao, entre outras evolues, ao desenvolvimento de
sistemas informatizados e de logstica, alm de aperfeioamento legislativo. Tal processo permitir
o fornecimento de diagnstico por meio de anlise de reas de relevncia para as Comisses
do Congresso Nacional e para o Poder Executivo, a fim de que possam acompanhar e, em suas
respectivas esferas de atuao, elaborar e/ou aperfeioar polticas pblicas associadas s funes de
governo correspondentes.

Portanto, com grande satisfao que disponibilizamos mais este resultado da efetiva atuao do
Tribunal de Contas da Unio em prol do aperfeioamento da gesto pblica.

AROLDO CEDRAZ
Presidente do TCU
Apresentao do Relator

O presente volume apresenta Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao,


resultante de levantamento de informaes acerca da tecnologia da informao (TI) na Administrao
Pblica Federal e da anlise agregada de atividades recentes de controle externo.

O relatrio sistmico inclui resumo executivo consolidado sobre despesas de tecnologia da informao
na Administrao Pblica Federal, indicadores internacionais referentes TI, governana de
tecnologia da informao, pessoal de tecnologia da informao, lei de informtica e dados abertos.

Alm de anlise agregada dos ltimos trabalhos na rea de TI realizados pelo TCU, com informaes
relevantes do setor, sob a perspectiva do controle externo, o relatrio leva ao conhecimento do
Congresso Nacional e da sociedade as principais caractersticas e a evoluo das despesas de TI
na Administrao Pblica Federal, comparativo internacional sobre a capacidade brasileira em
aproveitar recursos de TI em prol do desenvolvimento nacional, e reas em que a abertura de dados
atual insuficiente para proporcionar transparncia, conscientizao da sociedade e oportunidades
econmicas pelo setor privado.

Seu objetivo primordial delinear a conjuntura do setor de TI na esfera federal, a fim de orientar
futuras aes de controle e informar sociedade sobre as possibilidades de melhoria na prestao de
servios pblicos com o uso eficaz da tecnologia da informao.

WALTON ALENCAR RODRIGUES


Ministro do TCU

5
Lista de figuras

Figura 1 - Evoluo das despesas de TI - Empenho atualizado........................17


Figura 2 - Empenhos em despesas de TI (R$ milhes), por ms.......................19
Figura 3 - Valor empenhado de equipamentos de
processamento de dados (2012 e 2013), por ms..............................19
Figura 4 - Relao entre governana e gesto...................................................34
Figura 5 Adoo de prticas em planejamento de TI (2014)...........................36
Figura 6 Processos de negcio e informatizao............................................37
Figura 7 - Boas prticas em contrataes de servios de TI.............................38
Figura 8 - Prticas de segurana da informao na
Administrao Pblica Federal............................................................39
Figura 9 - Etapas da cadeia de produo genrica da
indstria eletrnica (adaptado de Dedrick, Kraemer e Linden)..........46
Figura 10 - Ciclo das polticas pblicas...............................................................47

7
Lista de tabelas

Tabela 1 Previso da despesa de TI por funo (2014)....................................15


Tabela 2 - Despesa de TI por modalidade de aplicao (R$ milhes)...............17
Tabela 3 - Grupo de Natureza de Despesa dos
empenhos de TI (2013), R$ milhes....................................................17
Tabela 4 - Relao entre empenho e liquidao
das despesas de TI, por ano, R$ milhes............................................18
Tabela 5 - Classificao das despesas de tecnologia
da Informao (em R$ milhes)...........................................................18
Tabela 6 - Empenho por ano em Tecnologia
da Informao (Por rgo Superior)....................................................20
Tabela 7 - Projetos/Atividades com maior empenho em 2013...........................22
Tabela 8 FEM/NRI - Subndices e pilares..........................................................25
Tabela 9 FEM/NRI - Pilares e seus significados...............................................26
Tabela 10 FEM/NRI comparativo entre os Brics (2014).................................27
Tabela 11 - NRI (Frum Econmico Mundial) Indicadores do Brasil ..............27
Tabela 12 - Critrios do ndice de Desenvolvimento
de e-Gov (ONU) e desempenho do Brasil..........................................30
Tabela 13 - ONU e-gov Survey 2014 - Estgios dos servios online.................30
Tabela 14 - ONU e-gov Survey 2014 - Extrato dos resultados...........................31
Tabela 15 - Relao entre a quantidade de falantes
de um idioma e do contedo disponvel na Internet.........................32
Tabela 16 - Grupos de organizaes pesquisadas
no Perfil de Governana de TI 2014..................................................34
Tabela 17 - Nveis de iGovTI e enquadramento
das organizaes respondentes em 2012 e 2014.............................35
Tabela 18- Quantitativos de pessoal (por poder)................................................42
Tabela 19 - reas de avaliao do ndice Open Data Barometer.......................51

8 Fisc Tecnologia da Informao


Lista de siglas

APF Administrao Pblica Federal


ATI Analista de Tecnologia da Informao
Brasscom Associao Brasileira de Empresas de Tecnologia da Informao e Comunicao
Brics Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CKD Complete Knock-Down
Dest Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
e-gov Governo eletrnico/digital
e-part Participao eletrnica/digital
FEM Frum Econmico Mundial
GND Grupo de Natureza da Despesa
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDGE ndice de desenvolvimento de governo eletrnico
ICH ndice de capital humano
Ideb ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
IIT ndice de infraestrutura em telecomunicaes
iGovTI ndice de governana de tecnologia da informao
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI Impostos sobre Produtos Industrializados
ISO ndice de servios online
LAI Lei de acesso informao
LOA Lei oramentria anual
LI Lei de Informtica

9
kWh kilowatt-hour
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MP Ministrio do Planejamento
MTO Manual Tcnico do Oramento
NRI Networked Readiness Index
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OGP Open Government Partnership
OGS rgos governantes superiores
OKF Open Knowledge Foundation
ONU Organizao das Naes Unidas
PCT Tratado de Cooperao de Patentes
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PDCA Plan, Do, Check and Act
PPB Processo Produtivo Bsico
Sefti Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao
Segecex Secretaria-Geral de Controle Externo
Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
TCU Tribunal de Contas da Unio
TI Tecnologia da Informao
TIC Tecnologia da Informao e Comunicao
VTI Valor de transformao industrial
ZFM Zona Franca de Manaus
Sumrio

1. Introduo........................................................................................... 13

2. Despesas de Tecnologia da Informao


na Administrao Pblica Federal.................................................... 15

3. Indicadores de Tecnologia da Informao....................................... 25


3.1. Frum Econmico Mundial - NRI..................................................................25
3.2 Organizao das Naes Unidas (ONU) -
Governo Eletrnico (e-gov)...........................................................................29

4. Tema acompanhado em TI
Governana de Tecnologia da Informao.......................................... 33
4.1 Metodologia e critrios...................................................................................33
4.2. ndice de Governana em Tecnologia da Informao (iGovTI)....................35
4.3. Adoo de boas prticas em governana
de TI pela Administrao Pblica.................................................................36

5. Tema em Destaque: Pessoal de Tecnologia da


Informao na Administrao Pblica Federal............................... 41
5.1. Motivao e histrico....................................................................................41
5.2. Metodologia e critrios..................................................................................42
5.3. Principais resultados.....................................................................................42
5.4. Acrdo resultante e principais encaminhamentos.....................................44

11
6. Trabalhos relevantes.......................................................................... 45
6.1. Lei de Informtica (Lei 8.248/1991)...............................................................45
6.1.1. Beneficirios e exigncias...................................................................45
6.1.2. Objetivo da fiscalizao.......................................................................47
6.1.3. Resultados observados.......................................................................48
6.2. Dados Abertos...............................................................................................49
6.2.1. Objetivo da fiscalizao.......................................................................50
6.2.2. Comparando o Brasil internacionalmente............................................50
6.2.3. Iniciativas brasileiras............................................................................52

7. Concluso........................................................................................... 53

Voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues........................................ 55

Declarao de Voto - Ministro Augusto Nardes.................................. 59

Declarao de Voto - Ministro Vital do Rgo....................................... 61

Acrdo 228/2015 TCU Plenrio..................................................... 63


1. Introduo

Por determinao da Presidncia do Tribunal de Contas da Unio, acolhendo sugesto do Ministro


Raimundo Carreiro efetuada na Sesso Ordinria do Plenrio de 24/4/2013, iniciou-se a elaborao
de relatrios sistmicos e temticos sobre funes de governo especficas, visando aprimorar o
controle externo exercido pelo TCU e subsidiar os trabalhos das Comisses do Congresso Nacional
e de suas Casas Legislativas.

Essa iniciativa refora uma atuao do Tribunal cada vez mais focada em temas considerados
relevantes, a qual decorre de um processo que vem sendo construdo com sucesso pelas ltimas
gestes. Nesse sentido, criaram-se as secretarias especializadas na fiscalizao de obras pblicas,
tecnologia da informao, desestatizao e pessoal e, no incio de 2013, promoveu-se a reestruturao
da Secretaria-Geral de Controle Externo, tendo sido criadas novas unidades especializadas em reas
estratgicas ainda no contempladas, como sade, educao, meio ambiente etc.

Conforme exposto pelo Presidente do TCU, Ministro Augusto Nardes, essa especializao, alm de
fornecer maior identidade s secretarias de controle e fiscalizao, conferir maior foco de atuao
e favorecer a produo de relatrios setoriais sistmicos. Tais relatrios permitiro identificar as
situaes de risco e relevncia, bem como orientar a adoo de medidas que possibilitem aprimorar
os instrumentos de governana, gesto e desempenho da administrao pblica.

O Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Fisc Tecnologia da Informao)


decorre de um levantamento de informaes importantes acerca da tecnologia da informao
na Administrao Pblica Federal (APF) e da anlise agregada de atividades de controle externo
realizadas nos ltimos anos, alinhados com o objetivo estratgico do Tribunal de atuar de forma
seletiva e sistmica em reas de maiores risco e relevncia. Alm disso, constitui um instrumento
que pretende fornecer ao Congresso Nacional informaes relevantes sobre a situao da TI na APF
e os principais trabalhos recentes do TCU na rea.

Embora tecnologia da informao no seja uma funo em termos oramentrios, ela categorizada
como subfuno, o que a faz presente em todas as funes oramentrias. Isso se d devido sua
relevncia como viabilizadora essencial do xito das reas de negcio da APF, o que justifica a
elaborao deste relatrio sistmico.

O trabalho em tela traz a viso do Tribunal acerca da matria e busca ampliar a divulgao de suas
anlises e concluses sobre os relevantes temas fiscalizados para, alm do Congresso Nacional, os
gestores pblicos das trs esferas de governo e demais rgos de controle. Enfim, pretende-se que
este trabalho seja divulgado para todos aqueles que direta ou indiretamente estejam afetos rea,

13
a fim de que as informaes aqui oferecidas sirvam de subsdio para as respectivas atuaes. Em
ltima instncia, busca-se difundir tais informaes para toda a sociedade brasileira, com o intuito
de dar conhecimento sobre alguns aspectos gerais da situao recente da tecnologia da informao
na APF, sob a tica do TCU.

Cabe ressaltar que no se trata de diagnstico completo da tecnologia da informao no pas, mas
da compilao de trabalhos realizados pelo Tribunal em temas de grande relevncia para o setor e
pesquisas internacionais reconhecidamente importantes.

Este relatrio sistmico est estruturado em cinco captulos, sobre os seguintes temas:

despesas de TI na Administrao Pblica Federal;


indicadores internacionais referentes TI (competividade do setor e governo eletrnico);
tema acompanhado em TI governana de tecnologia da informao;
tema em destaque - pessoal de tecnologia da informao;
trabalhos relevantes - lei de informtica e dados abertos.

14 Fisc Tecnologia da Informao


2. Despesas de Tecnologia da Informao
na Administrao Pblica Federal

As despesas de TI passaram a ser objeto especfico de previso oramentria, constando, de forma


destacada, da Lei Oramentria Anual (LOA) e do Programa de Dispndios Globais (PDG), a partir
de 2010, aps atuao do TCU junto ao Ministrio do Planejamento, decorrente de constatao
de fiscalizao realizada em 2007 (Acrdo 371/2008-TCU-Plenrio), que concluiu sobre a
inviabilidade de se identificar precisamente os gastos de TI.

No Oramento Geral da Unio (OGU), mais especificamente o Oramento Fiscal e o da Seguridade


Social, que inclui a administrao direta e indireta, exceto as empresas estatais no dependentes,
criou-se um quadro com as despesas de TI, anexo LOA, consolidadas por programa/ao.

O oramento pblico dividido em funes, as quais so o maior nvel de agregao de despesas


que competem ao setor pblico. So exemplos de funes: sade, educao, judiciria, cultura,
agricultura, transporte e energia. As funes so, em essncia, vinculadas s reas finalsticas da
atuao governamental e so tipicamente executadas pela pasta ou segmento correlato.

Para o exerccio de 2014, o oramento de TI totalizou R$ 16,3 bilhes, conforme informaes


encaminhadas ao TCU pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e pelo Departamento das
Empresas Estatais (Dest). Desse montante, R$ 9 bilhes correspondem ao oramento das empresas
estatais no dependentes, ou seja, mais de 60% do oramento. Os R$ 7,3 bilhes restantes so
divididos entre as demais organizaes pblicas federais, com a seguinte distribuio por funo:

Tabela 1 Previso da despesa de TI por funo (2014)

Funo Total (R$)


01 - Legislativa 155.808.235,00
02 - Judiciria 753.765.713,00
03 - Essencial Justia 187.813.910,00
04 - Administrao 2.506.536.642,00
05 - Defesa Nacional 347.137.401,00
06 - Segurana Pblica 323.193.958,00
07 - Relaes Exteriores 41.345.500,00
08 - Assistncia Social 65.480.000,00
09 - Previdncia Social 440.818.219,00
10 - Sade 496.218.034,00
11 - Trabalho 59.089.039,00
12 - Educao 616.776.727,00
13 - Cultura 55.953.183,00

15
Funo Total (R$)
14 - Direitos da Cidadania 26.009.430,00
15 - Urbanismo 117.300.000,00
18 - Gesto Ambiental 98.408.800,00
19 - Cincia e Tecnologia 200.787.741,00
20 - Agricultura 96.671.589,00
21 - Organizao Agrria 32.263.361,00
22 - Indstria 153.029.440,00
23 - Comrcio e Servios 134.955.304,00
24 - Comunicaes 21.246.126,00
25 - Energia 69.307.991,00
26 - Transporte 268.425.254,00
27 - Desporto e Lazer 10.435.741,00
28 - Encargos Especiais 12.128.093,00

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Acompanhar as despesas com tecnologia da informao envolve acompanhar a execuo


oramentria de toda a Administrao Pblica, em todas as suas funes, uma vez que, tipicamente,
cada rgo superior possui autonomia para alocar os recursos da rea. Conforme ser apresentado
na sequncia, essa avaliao desenvolveu-se com foco nas organizaes cuja execuo se d
obrigatoriamente por meio do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi). De forma diversa, as estatais no dependentes no tm essa obrigao.

Para o efetivo gasto, alm do pressuposto de haver autorizao oramentria, a despesa pblica deve
passar pelos seguintes estgios: empenho, liquidao e pagamento.

O empenho a alocao, pela autoridade competente (ordenador de despesas), de parte do


oramento disponvel a determinado fim, garantindo ao fornecedor ou prestador de servio a reserva
necessria para aquela compra. A liquidao, por sua vez, realizada quando o poder pblico
reconhece que o bem foi entregue ou que a prestao de servio se realizou, de acordo com a
forma contratada, criando-se uma obrigao. O pagamento, ltimo estgio, a efetiva transferncia
financeira ao particular.

Assim, acompanhar o empenho significa acompanhar a previso de gastos que Administrao ter,
ao passo que a liquidao informa sobre andamento da prestao de servio ou da aquisio de bens.
Com esse propsito, o Manual Tcnico do Oramento enumera um conjunto de subelementos
da despesa recomendados para classificao das despesas de TII. As informaes de execuo aqui
trazidas seguem esse pressuposto.

possvel notar estabilidade das despesas de TI, desde 2010. Destaca-se pequeno aumento, entre
2011 e 2012, das despesas correntes, e sua reduo em 2013. Quanto aos investimentos, observa-se
aumento desde 2011 (Figura 1).

I
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf, item 6.1.2

16 Fisc Tecnologia da Informao


Figura 1 - Evoluo das despesas de TI - Empenho atualizado

10.000
milhes

8.000

6.000

4.000

2.000

0,0
2010 2011 2012 2013

Empenho de TI Despesas correntes Investimentos

Fonte: Siafi Gerencial


Obs: Valores de 2010 a 2012 atualizados at 12/2013 pelo IPCA

Acerca da modalidade de aplicao, quase a totalidade das despesas de TI executada diretamente


(aplicao direta), ou seja, a execuo da despesa de TI por meio de convnios no usualII.

Tabela 2 - Despesa de TI por modalidade de aplicao (R$ milhes)

Modalidade de aplicao Despesas Empenhadas (2013) Valores Pagos


Aplicaes Diretas 8.334,71 4.786,41
Aplicaes Diretas - Operaes intraoramentrias 0,12 0,10

Fonte: Siafi Gerencial

Predominam entre as despesas de TI as chamadas despesas correntes, a exemplo de material de


consumo e outras necessrias manuteno das atividades costumeiras. Todavia, os investimentos
so significativos (cerca de 36%). Classificam-se em investimentos as aquisies de instalaes,
equipamentos e material permanente.

Tabela 3 - Grupo de Natureza de Despesa dos empenhos de TI (2013), R$ milhes

Natureza da Despesa (GND) Despesas Empenhadas (2013) GND/Total


3 Outras despesas correntes 5.369,89 64%
4 Investimentos 2.964,94 36%
Total 8.334,83 100%

Fonte: Siafi Gerencial

II
Existem convnios alocados na subfuno tecnologia da informao, em percentual no significativo

17
Ressalta-se o carter distinto de padro de execuo oramentria entre as despesas correntes e
os investimentos. Tipicamente os investimentos de TI so apenas empenhados no ano corrente,
ficando as demais etapas como restos a pagar em exerccios posteriores (Tabela 4).

Tabela 4 - Relao entre empenho e liquidao das despesas de TI, por ano, R$ milhes

Ano Natureza da Despesa Despesas Empenhadas (E) Despesas Liquidadas (L) (L)/(E)
Despesas correntes 4.363,71 3.578,46 82,01%
2010
Investimentos 1.929,38 752,34 38,99%
Despesas correntes 4.781,68 3.867,44 80,88%
2011
Investimentos 1.961,26 721,37 36,78%
Despesas correntes 5.273,90 3.968,05 75,24%
2012
Investimentos 2.392,12 909,29 38,01%
Despesas correntes 5.369,89 4.277,72 79,66%
2013
Investimentos 2.964,94 844,75 28,49%

= ou > 50 = ou < 50
Fonte: Siafi Gerencial

A Tabela 5 apresenta os valores empenhados para os anos de 2012 e 2013, considerando a agregao
de subelementos de despesaIII.

Tabela 5 - Classificao das despesas de tecnologia da Informao (em R$ milhes)

Empenho Empenho
Despesa de TI E2/E1
Total 2012 (E1) Total 2013 (E2)
Servios Tcnicos Profissionais de TI 2.200,33 2.000,73 -9,07%
Equipamentos de Processamento de Dados 1.663,64 1.897,19 14,04%
Suporte de Infraestrutura de TI 982,66 982,49 -0,02%
Comunicao de Dados 633,45 687,78 8,58%
Aquisio de Software 399,08 540,20 35,36%
Manuteno de Software 439,62 512,74 16,63%
Desenvolvimento de Software 337,12 502,42 49,03%
Suporte a Usurios de TI 297,10 427,00 43,72%
Servios de Tecnologia da Informao 28,55 173,62 508,02%
Hospedagem de Sistemas 98,75 123,28 24,84%
Locao de Software 108,45 117,61 8,45%
Manut. Cons. Equip. De processamento de Dados 167,95 98,96 -41,08%
Consultoria em Tecnologia da Informao 35,32 25,40 -28,07%
Locao de Equipamentos de Processamento de Dados 12,76 16,22 27,15%
Melhoria Equipamento Processamento de Dados 0,30 8,43 2674,34%
Material de Processamento de Dados 239,60 3,33 -98,61%

Fonte: Siafi Gerencial (Ordenado pelos maiores empenhos em 2013, manipulado)


Positivo Negativo

III
Foram agregados subelementos com mesma descrio, mesmo que a natureza da despesa detalhada seja distinta

18 Fisc Tecnologia da Informao


Por essa classificao, as maiores despesas de TI so, por ordem: servios tcnicos profissionais de TI,
equipamentos, suporte de infraestrutura, comunicao de dados, manuteno de software, aquisio
de software, desenvolvimento de software e suporte a usurios.

Ao analisar o ritmo de empenhos no decorrer do ano, nota-se que as despesas de TI se concentram nos
ltimos meses do exerccio, notadamente em dezembro (Figura 2). Em 2013, 26% dos empenhos se
concentraram no ltimo ms; j em 2012, foram 20,8%.

Figura 2 - Empenhos em despesas de TI (R$ milhes), por ms

2.500,00
milhes

2.000,00

1.500,00

1.000,00

500,00

0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2012 2013
Fonte: Siafi Gerencial

Essa concentrao ainda mais relevante quando se analisa somente as despesas com equipamentos,
as quais se concentraram em dezembro de 2013 em 38,46% dos empenhos realizados naquele
exerccio (Figura 3).

Figura 3 - Valor empenhado de equipamentos de processamento de dados (2012 e 2013), por ms

800,00
milhes

700,00

600,00

500,00

400,00

300,00

200,00

100,00

0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2012 2013

Fonte: Siafi Gerencial

19
Empenhar a despesa at 31 de dezembro assegura que as demais etapas podero ocorrer
posteriormenteIV (inscrio em restos a pagar).

Os gestores, portanto, tm uma data limite para empenhar o oramento de sua unidade. No faz-lo
significa devolver recursos ao Tesouro Nacional e, pior, a possibilidade de que o oramento seguinte
seja reduzido, devido percepo de que no haveria necessidade de utilizao dos recursos.

Essa lgica perversa pode afetar negativamente a qualidade das contrataes realizadas, especialmente
se o gestor no tiver se planejado de maneira adequada. Aparentemente, ainda no h estmulo para
que os gestores que, por alguma razo, no conseguiram executar o crdito inicialmente dotado,
adotem a postura correta de somente empenhar com qualidade, mesmo que isso signifique devolver
recursos ao Tesouro Nacional. Isso permitiria ter oramentos mais realistas e que as despesas fossem
executadas com o planejamento necessrio.

Os rgos superiores com maiores despesas de TI, considerando o ano de 2013, so: Ministrio
da Fazenda, Ministrio da Educao, Ministrio da Defesa, Ministrio da Previdncia Social e
Ministrio da Sade (Tabela 6).

Observou-se grande variao de valores empenhados entre os anos de 2012 e 2013 em alguns rgos
superiores, especialmente o TJDFT (-64,52%) e o Ministrio da Justia (+135,68%).

Tabela 6 - Empenho por ano em Tecnologia da Informao (Por rgo Superior)


2012 2013
Cdigo rgo Superior 2013/2012
(R$ milhes) (R$ milhes)
01000 Cmara dos Deputados 41,7 50,2 20,63%

02000 Senado Federal 24,8 23,4 -5,79%

03000 Tribunal de Contas da Unio 28,3 45,4 60,36%

10000 Supremo Tribunal Federal 10,2 13,2 29,61%

11000 Superior Tribunal de Justia 29,7 56,9 91,37%

12000 Justia Federal 171,3 197,8 15,47%

13000 Justia Militar 7,0 8,2 16,17%

14000 Justia Eleitoral 369,1 239,1 -35,21%

15000 Justia do Trabalho 240,8 220,1 -8,60%

16000 Justia do Distrito Federal e dos Territrios 55,8 19,8 -64,52%

17000 Conselho Nacional de Justia 60,6 74,1 22,25%

20000 Presidncia da Repblica 180,9 174,3 -3,66%

IV
Conforme art. 36, caput, da Lei 4.320/1964

20 Fisc Tecnologia da Informao


2012 2013
Cdigo rgo Superior 2013/2012
(R$ milhes) (R$ milhes)
20113 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 276,1 308,4 11,70%

22000 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 86,5 105,0 21,30%

24000 Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao 107,4 133,7 24,52%

25000 Ministrio da Fazenda 2.398,9 2.404,8 0,25%

26000 Ministrio da Educao 809,5 901,5 11,37%

Ministrio do Desenvolvimento
28000 176,7 146,5 -17,08%
Industrial e Comrcio Exterior

30000 Ministrio da Justia 209,0 492,6 135,68%

32000 Ministrio de Minas e Energia 73,5 104,6 42,24%

33000 Ministrio da Previdncia Social 619,8 530,8 -14,37%

34000 Ministrio Pblico da Unio 96,0 124,2 29,34%

35000 Ministrio das Relaes Exteriores 47,4 50,8 7,28%

36000 Ministrio da Sade 331,9 519,0 56,37%

38000 Ministrio do Trabalho e Emprego 142,3 174,3 22,53%

39000 Ministrio dos Transportes 172,9 140,7 -18,61%

41000 Ministrio das Comunicaes 83,1 63,8 -23,17%

42000 Ministrio da Cultura 34,1 59,7 74,93%

44000 Ministrio do Meio Ambiente 103,2 127,9 23,94%

49000 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 32,9 34,8 5,76%

51000 Ministrio do Esporte 18,0 12,3 -31,89%

52000 Ministrio da Defesa 410,4 532,1 29,64%

53000 Ministrio da Integrao Nacional 39,7 64,6 62,81%

54000 Ministrio do Turismo 29,6 22,2 -24,76%


Ministrio do Desenvolvimento
55000 41,9 45,1 7,43%
Social e Combate Fome
56000 Ministrio das Cidades 97,6 101,9 4,41%

58000 Ministrio da Pesca e Aquicultura 5,0 6,9 36,10%

59000 Conselho Nacional do Ministrio Pblico 2,2 4,1 82,18%

Total 7.666,0 8.334,8 8,72%

Fonte: Siafi Gerencial


Obs.: Valores no atualizados.

21
Outra forma de analisar as principais despesas de TI list-las por projetos/atividades detalhados
em nvel oramentrio. Aqueles que apresentaram maior valor empenhado esto relacionados
manuteno de sistemas estruturantes do Governo Federal (Tabela 7).

Tabela 7 - Projetos/Atividades com maior empenho em 2013


Despesas
Projeto/Atividade rgo Superior Empenhadas
(R$ milhes)
Sistemas Informatizados da Secretaria da Receita Federal
Ministrio da Fazenda 1.354,54
e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Servio de Processamento de Dados Ministrio da


305,49
de Benefcios Previdencirios Previdncia Social

Sistemas de Tecnologia de Informao e


Ministrio da Sade 253,06
Comunicao para a Sade (e-Sade)

Solues de Tecnologia da Informao para o Governo Federal Ministrio da Fazenda 252,44

Gesto e Aprimoramento dos Recursos de Tecnologia da Ministrio do Planejamento,


237,50
Informao e de Logstica do Servio Pblico Federal Oramento e Gesto

Sistemas Informatizados de Administrao


Ministrio da Fazenda 220,86
Financeira e Contbil

Julgamento de Causas e Gesto


Justia Eleitoral 213,53
Administrativa na Justia Eleitoral

Recuperao de Crditos, Consultoria, Representao


Ministrio da Fazenda 198,26
Judicial e Extrajudicial da Fazenda Nacional

Funcionamento de Instituies Federais de Ensino Superior Ministrio da Educao 155,70

Julgamento de Causas na Justia Federal Justia Federal 131,80

Funcionamento de Instituies Federais de


Ministrio da Educao 129,83
Educao Profissional e Tecnolgica

Implementao do Plano Nacional de Segurana


Ministrio da Justia 128,38
Pblica para a Realizao dos Grandes Eventos

Reestruturao e Expanso de Instituies


Ministrio da Educao 125,75
Federais de Ensino Superior

Apreciao de Causas na Justia do Trabalho Justia do Trabalho 119,09

Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro Sisceab Ministrio da Defesa 101,39

Ministrio da
Gesto de Cadastros para a Previdncia Social 92,00
Previdncia Social

22 Fisc Tecnologia da Informao


Despesas
Projeto/Atividade rgo Superior Empenhadas
(R$ milhes)
Apoio ao Fortalecimento Institucional
Ministrio das Cidades 89,97
do Sistema Nacional de Trnsito

Infraestrutura para a Educao Bsica Ministrio da Educao 74,29

Sistema de Integrao das Aes de Ministrio do Trabalho


66,77
Emprego, Trabalho e Renda e do Emprego

Implantao de Sistema Integrado de Gesto da


Justia do Trabalho 64,47
Informao Jurisdicional na Justia do Trabalho (E-Jus)

Implantao de Sistema Integrado de Gesto da


Justia Federal 60,98
Informao Jurisdicional na Justia Federal (E-Jus)

Defesa do Interesse Pblico no Processo


Ministrio Pblico da Unio 56,31
Judicirio Ministrio Pblico Federal

Tecnologia da Informao e Comunicao


Ministrio da Educao 53,98
para a Educao Bsica

Modernizao da Infraestrutura da Tecnologia Conselho Nacional


53,22
da Informao da Justia Brasileira de Justia

Fortalecimento Institucional Ministrio da Fazenda 52,94

Sistema de Informaes Banco Central do Brasil Sisbacen Ministrio da Fazenda 52,70

Processamento de Dados do Benefcio da Prestao Ministrio da


48,65
Continuada (BPC) e da Renda Mensal Vitalcia Previdncia Social

Defesa do Interesse Pblico no Processo


Ministrio Pblico da Unio 48,22
Judicirio Ministrio Pblico do Trabalho

Funcionamento das Unidades Descentralizadas Ministrio da


48,07
da Previdncia Social Previdncia Social

Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras Sisfron Ministrio da Defesa 45,59

Fiscalizao da Aplicao dos Recursos Pblicos Federais Tribunal de Contas da Unio 45,39

Preveno e Represso ao Trfico Ilcito de Drogas e a Crimes


Ministrio da Justia 44,27
Praticados Contra Bens, Servios e Interesses da Unio.

Expanso e Reestruturao de Instituies Federais


Ministrio da Educao 40,99
de Educao Profissional e Tecnolgica

Fonte: Siafi Gerencial

23
3. Indicadores de Tecnologia da Informao

Pelo tamanho de sua populao e de sua economia, o Brasil um dos grandes mercados de bens
e servios de tecnologia da informao e de comunicaes. Estimativas da Associao Brasileira de
Empresas de Tecnologia da Informao e Comunicao (Brasscom)V indicam que o setor de TICs
representa cerca de 8% do PIB brasileiro, com vis de crescimento.

Todavia, alm de ser grande consumidor de tecnologia, espera-se que o pas consiga utiliz-la como
fora propulsora dos demais setores econmicos, e que sua populao seja capaz de usufruir dos
diversos benefcios diretos e indiretos que a tecnologia capaz de proporcionar.

Nesse sentido, vital conhecer os principais critrios utilizados internacionalmente para medir as
condies em que a TI se encontra no Brasil. Esses dados so referncia para deciso de investidores
internacionais e tambm deveriam ser utilizados por formuladores de polticas pblicas.

3.1 Frum Econmico Mundial - NRI


As alternativas oferecidas pela explorao do setor de TICs so classificadas como de alto impacto, tanto
em termos econmicos, quanto em relao ao melhor bem-estar da populao. Por esta razo, o ndice
criado pelo Frum Econmico Mundial (FEM), intitulado Networked Readiness Index (NRI), busca
aferir a capacidade que um pas tem em se beneficiar de TICs, por meio de uma srie de indicadores.

Os indicadores utilizados podem ser categorizados em dez reas, chamados pilares, que por sua vez
podem ser agrupados para composio dos quatro subndices do NRI (Tabela 8).

Tabela 8 FEM/NRI - Subndices e pilares

Subndice Pilares
Ambiente (A) Ambiente poltico e regulatrio
Ambiente de negcios e inovao
Acessibilidade (B) Infraestrutura e contedo digital
Acessibilidade
Conhecimento
Uso (C) Uso por pessoas
Uso em negcios
Uso governamental
Impacto (D) Impacto econmico
Impacto Social

V
http://www.brasscom.org.br/brasscom/Portugues/download.php?cod=538

25
Cada pilar representa um conjunto de variveis (indicadores) considerados relevantes em cada
subndice. A Tabela 9 apresenta o que cada pilar pretende aferir.

Tabela 9 FEM/NRI - Pilares e seus significados

Subndice Pilar O que pretende aferir


capacidade do ambiente regulatrio em impulsionar atividades
Ambiente poltico
A de TI (ex.: independncia do poder judicirio, eficincia do
e regulatrio
processo legislativo, taxa de pirataria de software).
Ambiente de facilidade em realizar negcios, condies para atividade de inovao,
A
negcios e inovao condies de financiamento e disponibilidade de pessoal capacitado.
Infraestrutura e cobertura de telefonia celular, largura de banda internacional, servidores
B
contedo digital de internet seguros, produo eltrica, acessibilidade de contedo digital.
custo de acesso aos servios de TICs, por dispositivos mveis e
B Acessibilidade internet fixa banda larga, nvel de competitividade nos setores
de internet e telefonia que determinam os custos.
habilidade que a sociedade possui em realizar efetivo uso dos ativos
B Conhecimento de TICs, medido pela qualidade do sistema educacional, nvel de
alfabetizao em adultos e do ndice de educao secundria.
penetrao e difuso de TICs em nvel individual (ex.: linhas de
C Uso por pessoas telefonia celular, uso individual de Internet, casas com computadores,
casas com acesso internet, uso de redes sociais).
uso da Internet em negcios e capacidade que as empresas tm de converter
C Uso em negcios os ativos de TICs em ganhos de produtividade. Capacidade que os gerentes e
funcionrios possuem em identificar e desenvolver inovaes em negcios.
nmero de servios providos online, importncia dada pelos governos
C Uso governamental
em implementar polticas de TICs em prol da competitividade.
efeito que TICs possuem na competitividade graas
D Impacto econmico a gerao de inovaes em forma de patentes, novos
produtos ou processos e prticas organizacionais.
presena de TICs em educao, disponibilidade de servios
D Impacto Social
governamentais aos cidados e participao eletrnica (e-part).

Dos 148 pases avaliados, o Brasil classificou-se na 69 posio, sendo superado na Amrica Latina
por Chile (35), Porto Rico (41), Panam (43), Costa Rica (53), Uruguai (56) e Colmbia (63).
Tambm houve classificao por cada subndice e pilar, o que permite analisar quais foram as
principais virtudes e fragilidades do pas.

Os melhores resultados esto nos pilares de uso (47), especialmente no uso de TICs pelas empresas
(41). J os piores ficaram no subndice ambiente (116), em que o pilar ambiente de negcios
e inovao ficou com a dcima terceira pior posio (135). Outros dois pilares em que o Brasil
pontuou mal foram acessibilidade e conhecimento, em ambos posicionado na 91 posio.

Em sua anlise, o Frum Econmico Mundial destaca como pontos positivos do Brasil o significante
nmero de servios online (32) e uma boa participao popular (ndice e-part), em 31. Entretanto,
pondera que baixos ndices educacionais (136 em matemtica e cincias) e um ambiente de negcios
e inovao pobre limitam maiores avanos do pas. Outro dado que evidencia o atraso do pas na rea
o baixo ndice de trabalhadores engajados em atividades intensivas em tecnologia (75).

26 Fisc Tecnologia da Informao


Ao comparar os BricsVI, nota-se que h relativo equilbrio entre as virtudes e fragilidades dos pases
membros, com vantagem para a Rssia, por liderar em mais pilares, ao passo que a ndia se mostrou
a pior em mais quesitos.

Tabela 10 FEM/NRI comparativo entre os Brics (2014)

Brasil Rssia ndia China frica do Sul


NRI (total) 69 50 83 62 70
Ambiente 116 87 91 77 31
Ambiente poltico e regulatrio 78 100 73 56 20
Ambiente de negcios e inovao 135 73 103 115 53
Acessibilidade 76 37 85 73 98
Infraestrutura e contedo digital 56 47 119 86 68
Acessibilidade 91 14 1 60 112
Conhecimento 91 64 101 59 97
Uso 47 53 91 61 70
Uso por pessoas 59 46 121 80 78
Uso em negcios 41 84 51 44 30
Uso governamental 54 61 41 38 103
Impacto 57 44 60 56 89
Impacto econmico 64 41 50 81 49
Impacto Social 58 41 73 44 113

Melhores classificados Piores classificados

Obs.: Traduo livre. Os pilares foram codificados com cores, para distino.

A anlise dos valores dos indicadores do Brasil mostra, com mais detalhes, os principais entraves,
segundo a metodologia do NRI (Tabela 11).

Tabela 11 - NRI (Frum Econmico Mundial) Indicadores do Brasil

Indicador Class. Nota


Efetividade das instituies legislativas (1-7) 133 2,58
Leis relacionadas a TICs (1-7) 60 4,17
Independncia judicial (1-7) 65 3,86
Eficincia do arcabouo legal em resoluo de disputas (1-7) 101 3,30
Eficincia do arcabouo legal em questionar a regulao governamental(1-7) 68 3,50
Proteo de propriedade intelectual (1-7) 80 3,53
Porcentagem de pirataria de software, % softwares instalados 40 53
Nmero de procedimentos para executar um contrato VII 126 44
Nmero de dias para executar um contrato 114 731
Disponibilidade das ltimas tecnologias (1-7) 63 5,05
Disponibilidade de venture capital (1-7) 61 2,72
Carga tributria total como % da lucratividade 141 68,3

VI
http://www.ipea.gov.br/forumbrics/pt-BR/conheca-os-brics.html
VII
http://www.doingbusiness.org/data/exploretopics/enforcing-contracts

27
Indicador Class. Nota
Nmero de dias para comear um negcio 146 107,5
Nmero de procedimentos para comear um negcio 137 13
Intensidade de competio local (1-7) 70 4,98
Porcentagem bruta de escolarizao terciria, % 86 25,63
Qualidade da gesto de escolas (1-7) 49 4,54
Aquisio governamental de produtos tecnologicamente avanados (1-7) 69 3,48
Produo de eletricidade, kWh/capita 73 2700
Cobertura de rede mvel, % pop. 28 99,99
Largura de banda internacional, kb/s por usurio 41 44,83
Servidores seguros de internet/populao (Milhes) 59 54,28
Acessibilidade a contedo digital (1-7) 92 4,70
Tarifas de telefonia celular (custo mdio/minuto). 140 0,64
Tarifas de internet fixa banda larga, (custo mdio/ms) 14 15,76
Competio em Internet e telefonia competio telefnica, 02 (melhor) 1 2
Qualidade do sistema educacional (1-7) 121 2,97
Qualidade do ensino de matemtica e cincias(1-7) 136 2,55
Porcentagem bruta de escolarizao secundria 20 105,83
Porcentagem de adultos alfabetizados, % 85 90,37
Assinaturas de telefonia mvel /100 hab. 43 125
Indivduos usando a internet, % 65 49,84
Famlias com computador pessoal, % 65 49,92
Famlias com acesso a internet, % 62 45,37
Assinaturas de internet fixa banda larga/100 hab. 65 9,15
Assinaturas de banda larga mvel/100 pop. 49 33,66
Uso de redes sociais virtuais (1-7) 37 6,03
Nvel de absoro de tecnologia pelas empresas(1-7) 51 4,99
Capacidade de inovao (1-7) 36 4,01
Solicitaes de patentes (PCT VIII) /milho de hab. 53 3,03
Uso da internet entre negcios (1-7) 54 5,11
Uso da internet entre negcio e consumidor (1-7) 30 5,23
Amplitude do treinamento de pessoal (1-7) 44 4,30
Importncia de TIC na viso do futuro do governo (1-7) 93 3,67
ndice de servios de governo eletrnico, 01 (best) 32 0,67
Sucesso do Governo em promover TIC (1-7) 88 4,09
Impacto de TICs em novos servios e produtos (1-7) 51 4,68
Patentes (PCT) de TIC / milho de hab. 58 0,38
Impacto de TICs em novos modelos de organizao (1-7) 43 4,53
Empregos intensivos em conhecimento, % da fora de trabalho 75 20,50
Impacto de TICs no acesso a servios bsicos (1-7) 88 3,92
Acesso internet em escolas (1-7) 98 3,60
Uso de TIC e eficincia governamental (1-7) 61 4,22
ndice de participao social, 01 (melhor) 31 0,5

Melhores resultados Piores resultados


Obs.: Traduo livre. Os pilares foram codificados com cores, para distino.

VIII
http://www.wipo.int/pct/pt/

28 Fisc Tecnologia da Informao


No mbito do subndice ambiente, destacam-se negativamente os relacionados capacidade
do Estado em mediar conflitos. A eficincia do arcabouo legal em solucionar disputas ficou em
101 lugar. J a quantidade de procedimentos necessrios para executar um contrato, segundo a
metodologia, deixou o Brasil em 126 lugar entre os pesquisados, pois seriam necessrios, em mdia,
44 procedimentos at a resoluo da pendncia.

Um indicador que reflete a viso segmentada dos servios governamentais a quantidade de


procedimentos para iniciar um negcio, avaliada em 13 etapas, o que deixa o Brasil entre os ltimos
(137), correspondendo, em mdia, ao prazo de 107 dias desde o incio do processo.

Em relao acessibilidade, o pas possui nmeros contraditrios, pois est em 28 em cobertura de


rede mvel, mas em 140 nas tarifas desse tipo de telecomunicao.

Fundamental para desenvolver e usar tecnologia, os indicadores educacionais possuem forte


impacto negativo no ndice brasileiro, especialmente em qualidade do sistema educacional (126)
e qualidade da educao em cincia e matemtica (136). A infraestrutura tecnolgica das escolas
tambm deixa muito a desejar, conforme medido pelo indicador acesso Internet nas escolas (98).

A explicao da posio relativamente boa do subndice uso se d pelo alto uso de redes sociais (37),
uso da Internet em relaes empresa-consumidor (30) e na capacidade de inovao (36).

3.2 Organizao das Naes Unidas (ONU)


- Governo Eletrnico (e-gov)

Um dos maiores benefcios da aplicao de TIC pelo governo a melhora na prestao de servios
pblicos. Pelo uso de aplicaes de governo eletrnico (e-gov), esperado que a Administrao Pblica
oferea maior transparncia a suas aes e incremente a eficincia dos servios pblicos.

A definio utilizada pela ONU para e-gov uso de TIC e de suas aplicaes pelo governo para
prover informao e servios pblicos coletividade. De acordo com o documento E-Gov Survey
2014 - E-Government for the Future We WantIX, entre as principais tendncias do e-gov, esto as
perspectivas que o uso das novas tecnologias (mdias sociais, cloud computing, big data, servios
digitais online) podem trazer ao uso tradicional de e-gov, o qual pode ser subdividido em trs tipos
de interao (Governo-Governo, Governo-Cidado e Governo-Empresa).

Critrios de classificao
A seguir, so apresentados os critrios de avalio utilizados pela ONU para formao do ndice de
desenvolvimento de governo eletrnico (IDGE). Ressalta-se que, diferentemente dos ndices de

IX
Disponvel em http://unpan3.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014

29
telecomunicaes e de capital humano, o ndice de servios online foi construdo por pesquisa realizada
por especialistas, no sendo indicadores de aferio direta (Tabela 12). Cada subndice representa 1/3 do
IDGE. A coluna mais direita apresenta os valores atribudos ao Brasil para a avaliao de 2014.

Tabela 12 - Critrios do ndice de Desenvolvimento de e-Gov (ONU) e desempenho do Brasil

ndice de desenvolvimento de Avalio do


Critrios
governo eletrnico (IDGE) Brasil (2014)

Usurios de Internet 49,85


Assinaturas de Internet Fixa 22,3
ndice de infraestrutura de telecomunicaes Assinaturas de Internet Mvel 125,00
(IIT) por cada 100 habitantes
Assinaturas de telefonia fixa 9,15
Assinaturas de telefonia celular 37,22
Alfabetizao de adultos 90,38
Taxa de registro escolar bruta 87,47
ndice de capital humano (ICH) Anos esperados de estudo 14,23
Mdia de anos de estudo 7,2
Estgio 1 100
Estgio 2 68
ndice de servios online (ISO) - % de conformidade Estgio 3 28
Estgio 4 26

Os estgios utilizados para classificar os servios eletrnicos representam os quatro nveis de


desenvolvimento dos servios online (Tabela 13).

Tabela 13 - ONU e-gov Survey 2014 - Estgios dos servios online


Estgio do
Atributos tpicos do servio prestado
servio online
Prov informaes sobre polticas pblicas, governana, leis, documentos
relevantes e tipos de servios governamentais providos. Possui links a ministrios
1 Emergente e entidades. Cidados podem obter informaes atualizadas sobre o governo
e ministrios e podem seguir links para obter mais informaes

Stios proveem comunicao aprimorada de mo nica ou bsica de mo


2 Aprimorado dupla entre governo e cidado, como formulrios a baixar para uso em servios
governamentais. Esto disponveis limitados servios ao cidado.

Stios proveem comunicao de mo dupla com os cidados, incluindo requisies


e recebendo contribuio em polticas pblicas, programas, regulamentos,
3 Transacional etc. necessria alguma forma de autenticao do usurio para completar a
comunicao. Stios processam transaes financeiras ou no financeiras.
Stios so proativos em capturar informao e opinio dos cidados. O foco est nas
necessidades do cidado e no na organizao governamental. A informao transita
4 Conectado entre as entidades governamentais de forma transparente ao cidado, por meio de
solues e servios integrados. O ambiente estimula o cidado a se envolver nas
atividades governamentais, havendo voz popular nos processos de deciso.

30 Fisc Tecnologia da Informao


Nota-se que o estgio mais desejvel, o quatro, aquele em que o cidado o foco do projeto,
pensado para solucionar necessidades tpicas dele. No h, entretanto, obrigatoriedade de que o
stio realize operaes transacionais, pois nem sempre o assunto tratado assim o exige.

Em relao aos servios propriamente ditos, dos 54 stios brasileiros avaliados, todos atingiram o 1
estgio de avaliao (Tabela 13). Entretanto, apenas 68% obtiveram classificao aprimorada. Dos
stios avaliados, 28 podem ser considerados transacionais, ou seja, possibilitam algum servio de
forma online, como pagamento de multa, requisio de algum benefcio ou documento.

Por fim, 26% dos stios podem ser considerados conectados, atuando de forma proativa e fornecem
informaes e servios com a viso do usurio e no das organizaes.

Resultados observados
Nota-se que, das 193 naes avaliadas, o Brasil ficou em 57, sendo superado pelas principais
economias da Amrica do Sul (Uruguai, Chile, Argentina e Colmbia). Entre os Brics, apenas a
Rssia se encontra frente, com razovel vantagem em todos os componentes (Tabela 14).

Tabela 14 - ONU e-gov Survey 2014 - Extrato dos resultados

Ranking Pas IDGE ISO IIT ICH

1 Coria do Sul 94,62% 97,64% 93,50% 92,73%

26 Uruguai 74,20% 85,04% 56,07% 81,48%

27 Rssia 72,96% 70,87% 64,13% 83,88%

33 Chile 71,22% 81,89% 49,40% 82,36%

46 Argentina 63,06% 55,12% 48,35% 85,71%

50 Colmbia 61,73% 78,74% 32,97% 73,48%

57 Brasil 60,08% 59,84% 46,68% 73,72%

70 China 54,50% 60,63% 35,54% 67,34%

93 frica do Sul 48,69% 38,58% 34,66% 72,82%

118 ndia 38,34% 54,33% 13,72% 46,98%

Ao analisar os componentes do ndice, a principal debilidade do Brasil est em sua infraestrutura


de telecomunicaes. Embora o indicador assinantes de telefonia fixa seja baixo no Brasil,
aparentemente no o mais preocupante, pois mesmo pases desenvolvidos como Canad e Estados
Unidos possuem ndices relativamente baixos (menores que 30%), o que um indcio de que o
indicador no possui correlao significativa com o xito do e-gov.

31
Por outro lado, nota-se que o indicador usurios de Internet, com apenas 50% da populao,
preocupante, pois representa delimitao de beneficiados pelos servios eletrnicos, e, embora se
saiba que comum a usurios excludos digitalmente receber a ajuda de terceiros eventualmente,
isso compromete o usufruto de todas as possibilidades. Pases desenvolvidos apresentam nmeros
superiores a 80% para esse indicador.

Sobre o ndice de capital humano, os indicadores utilizados pela ONU so quantitativos. Ainda
assim, comparativamente a outros pases, o Brasil possui um caminho para melhorias. Diversamente
do exigido no ndice NRI, no so feitas aferies qualidade da educao oferecida.

Ao falar em termos gerais, a ONU destaca, acerca da excluso digital, as enormes limitaes que
usurios com baixa compreenso de ingls possuem. Estima-se que 56% do contedo disponvel na
rede seja publicado em ingls, apesar de apenas 27% dos usurios o compreenderem. Considerado
aqueles cujo nico idioma seja o portugus, estima-se que esse pblico tenha apenas 2% do contedo
total acessvel (Tabela 15).

Dessa forma, embora seja considerado que os padres de exigncia educacional para uso dos servios
de e-gov em idioma nativo sejam suficientes, esses usurios possuem severa limitao no acesso
informao disponvel, em que pese a melhoria dos motores de traduo nos ltimos anos.

Tabela 15 - Relao entre a quantidade de falantes de um idioma e do contedo disponvel na Internet

Idioma % de usurios por idioma % do contedo da Internet


Ingls 27 56

Chins 25 4

Espanhol 8 4

Portugus 4 2

Alemo 4 6

rabe 3 1

Francs 3 4

Russo 3 6

Fonte: http://w3techs.com/technologies/overview/content_language/all

32 Fisc Tecnologia da Informao


4. Tema acompanhado em TI
Governana de Tecnologia da Informao

Por meio do Acrdo 2.308/2010-TCU-Plenrio, o TCU determinou Sefti que institusse processo
de trabalho com fim de realizar, a cada dois anos, levantamento para traar o perfil de governana
de TI da Administrao Pblica Federal. Essa determinao consolida um processo e permite que se
acompanhe a evoluo da adoo das melhores prticas de governana e de gesto de TI. No total,
foram realizados levantamentos nos seguintes anos: 2007, 2010, 2012 e 2014.

As informaes obtidas permitem identificar os pontos mais vulnerveis da governana de TI na


APF, orientar a atuao do TCU como indutor do processo de aperfeioamento da governana de
TI e, ao mesmo tempo, auxiliar na identificao de bons exemplos e modelos a serem disseminados.

4.1 Metodologia e critrios


O levantamento baseado em questionrio, submetido ao responsvel designado pelo dirigente de
cada instituio, dividido para abordar os aspectos de governana, gesto e resultados de TI.

O modelo adotado baseia-se, principalmente, no Cobit 5 e considera que a governana responsabilidade


da alta administrao, a quem cabe o estabelecimento dos processos de liderana, cujo objetivo
dirigir os esforos da instituio para a obteno de resultados em benefcio da sociedade.

A gesto diz respeito atuao de pessoas designadas pela alta administrao no exerccio dos
papeis definidos e suas respectivas responsabilidades. O modelo se preocupa em verificar se a alta
administrao garante a existncia dos mecanismos de controle da gesto (tambm chamados de
controles internos) suficientes para assegurar que a misso, os objetivos e as metas sero cumpridos.

O ciclo das atividades de governana, portanto, no se confunde com o ciclo das atividades de
gesto, popularmente conhecido pelo acrnimo em ingls PDCA (planejar, executar, controlar
e agir). Cabe governana definir a estratgia, por meio da avaliao dos cenrios disponveis e
dos resultados obtidos e desejados, direcionando os esforos das unidades de gesto, monitorar
seu comportamento, por meio dos resultados obtidos, de acordo com as metas previstas e com a
expectativa das partes interessadas (Figura 4).

Mais informaes sobre governana e gesto podem ser obtidas por meio do Referencial Bsico de
Governanax.

X
http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/governanca/entendendo_governanca/referencial

33
Figura 4 - Relao entre governana e gesto

GOVERNANA GESTO

Estratgia

Accountability

Executar
Avaliar Direcionar
Planejar
Agir
Controlar
Monitorar

Acerca dos controles internos, so abordadas no questionrio prticas sobre pessoas, informao e
diversos processos relacionados gesto da TI (gerenciamento de servios, gesto de riscos, segurana
da informao, processo de software, gerenciamento de projetos e contrataes).

importante lembrar que as respostas so declaratrias, dado o universo de 355 organizaes


pesquisadas em 2014, as quais so divididas em agrupamentos para efeito de comparao (Tabela 16).

A avaliao de governana de TI, todavia, no se esgota com a realizao do levantamento. O


processo continua com a realizao de auditorias especficas em uma amostra das organizaes
participantes, com o intuito de validar as respostas apresentadas ao questionrio, aprofundar a anlise
de aspectos revelados crticos e identificar boas prticas de governana adotadas pelas organizaes.

Tabela 16 - Grupos de organizaes pesquisadas no Perfil de Governana de TI 2014

Poder/ Qtd
Descrio
agrupamento organizaes

EXE-Dest 62 Empresas pblicas e sociedades de economia mista


Administrao direta, autarquias e fundaes, integrantes do Sistema
EXE-Sisp 214
de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (Sisp)
JUD 65 Poder Judicirio Federal

LEG 3 Poder Legislativo Federal

MPU 6 Organizaes do Ministrio Pblico da Unio (MPU)

Terceiro Setor 5 Organizaes que no se enquadram nos demais grupos

34 Fisc Tecnologia da Informao


4.2. ndice de Governana em Tecnologia da Informao (iGovTI)

Com o propsito de facilitar o reconhecimento da adoo das boas prticas criou-se, a partir do
levantamento de 2010, o ndice de governana de tecnologia da informao (iGovTI).

As diversas prticas so classificadas, considerando sua relevncia, atribuindo valor numrico a cada
dimenso analisada, que varia de 0 a 1, significando que, sob a tica do TCU, quanto mais prximo
de 1, mais adeso h s boas prticas e, por consequncia, aumenta-se a probabilidade de haver
governana satisfatria de TI.

Nesse sentido, o iGovTI deve ser entendido como orientador, no existindo um valor de iGovTI
ideal para todas as instituies. Da mesma forma, no recomendvel a persecuo de um
ndice especfico caso no haja correlao com os objetivos institucionais e com a maturidade da
organizao em avaliar as prticas adequadas ao momento, e tambm na possibilidade de converter
os instrumentos disponveis em benefcio dos resultados da instituio.

Tabela 17 - Nveis de iGovTI e enquadramento das organizaes respondentes em 2012 e 2014

Nvel Faixa iGovTI Organizaes (2012) Organizaes (2014)


Aprimorado 0,7 -1 7% 9%
Intermedirio 0,5 0,69 31% 32%
Bsico 0,3 0,49 49% 39%
Inicial 0 0,29 13% 20%

De uma forma geral, verificou-se em 2014 uma tendncia de evoluo, considerando que 41%
das organizaes foram classificadas nas capacidades intermediria ou aprimorada (ndice igual ou
superior a 0,50), ou seja, um crescimento de trs pontos percentuais em relao a 2012.

H que se ressaltar que, a partir de 2014, seguindo a evoluo da legislao e das boas prticas, o
ndice sugere que a boa governana de TI depende do equilbrio das dimenses avaliadas, com peso
um pouco maior para as dimenses que abordam aspectos de liderana e de processos de gesto
de TI. As dimenses informao e resultados ficaram com peso mais significativo em relao ao
iGovTI 2012, passando de 3% para 16% e de 6% para 12%, respectivamente.

Por essa razo, as organizaes com maior dificuldade para governar TI (nveis inicial e bsico)
foram mais penalizadas, pois espera-se que as mais maduras estejam mais aptas a atingir os padres
de sustentao da TI aos processos organizacionais e de transparncia da gesto e, especialmente,
tenham mais condies de obter os resultados esperados.

Em que pesem as alteraes, ainda h muitas organizaes na faixa inicial de governana de TI, o
que est distante do aceitvel, tendo como referncia a ausncia de adoo de diversas prticas de
governana de TI, algumas das quais j disciplinadas na legislao.

35
4.3. Adoo de boas prticas em governana
de TI pela Administrao Pblica

Alm do panorama geral, de interesse o acompanhamento da adoo de algumas boas prticas, pela
relevncia e pelo efeito indutor em relao s demais. Informao completa sobre o levantamento de
governana de tecnologia da informao pode ser obtido no stio http://www.tcu.gov.br/perfilgovti.

Acerca dos documentos de planejamento mais relevantes, ainda surpreende que 16% das organizaes
no possuam processo de planejamento institucional. J em relao ao planejamento de TI, 25%
no adotam processo de planejamento de TI (PPTI), embora 67% disponham de um plano vigente
(Figura 5). Em outros termos, as ausncias mencionadas significam que h risco elevado de que os
projetos e atividades executados pela rea de TI no estejam correlacionados com as prioridades da
instituio, ou pior, de que essas prioridades no estejam suficientemente claras aos envolvidos.

Figura 5 Adoo de prticas em planejamento de TI (2014)

100%
90% 16 25
23
27
80% 47 33
18
70% 10
17
21
60%
50% 30
12
40%

30% 66 58

20% 41 37 52 67
10%

0
executa executa o PPTI est define e prioriza as possui
processo processo de formalmente comunica aes de TI plano de TI
planejamento planejamento institudo papis e com apoio do vigente
estratgico de TI (PPTI) responsabilidades comit de TI
institucional

Integralmente Parcialmente No

De forma complementar, pesquisado como so priorizadas as aes de TI. caracterstico de


organizaes imaturas que as priorizaes sejam feitas pela prpria unidade de TI ou outros atores
pouco relevantes, tipicamente pela ausncia de envolvimento da alta administrao, que ainda no
se reconhece como responsvel pela definio de diretrizes e pela hierarquizao das prioridades.
Nesse sentido, apontou-se falha na definio e comunicao de papis e reponsabilidades,
integralmente adotada por apenas 37% das organizaes.

36 Fisc Tecnologia da Informao


Em geral, como consequncia, tem-se a frustrao das reas clientes de TI, por no terem suas
necessidades atendidas e por no haver perspectiva de atendimento. Prtica recomendada, a
participao de um comit no planejamento de TI referenciada por apenas 74% das organizaes
(parcial ou integralmente). Espera-se a existncia de instncia consultiva (tipicamente um Comit
de TI) que auxilie a alta administrao na tomada de deciso. Seria tarefa do comit elencar e
debater todas as necessidades da organizao, considerar sua relevncia para o atingimento das
metas institucionais, e consolidar as opes disponveis.

Figura 6 Processos de negcio e informatizao

100%
10
90% 34
38
80%

70% 57
48
60%
50%
40 33
40%

30% 26
42
20%
29
26
10% 17
0
identifica e mapeia os principais designa responsveis h catlogo
os principais processos de negcio da rea e negcio para publicado com
processos de so suportados gesto dos sistemas informaes dos
negcio por sistemas informatizados sistemas
informatizados informatizados

Integralmente Parcialmente No

Sobre o atendimento das reas de TI, nota-se que ainda h muito por fazer no chamado processo de
informatizao do setor pblico. Apenas 42% das organizaes suportam os principais processos de
negcio por meio de sistemas informatizados. De forma surpreendente, o percentual de organizaes
que informaram mapear os principais processos de negcio menor (26%), o que sugere que muitos
sistemas foram concebidos ou so mantidos sem garantia de que atendam as principais necessidades
e de que faam isso de forma documentada.

O fundamental envolvimento das reas de negcio ainda deficiente, sendo adotado integralmente
por apenas 29% dos pesquisados. J em relao aos usurios, em 57% das organizaes no h
qualquer catlogo com os sistemas disponveis, o que pode limitar a atuao dos servidores e
empregados pblicos.

37
De forma complementar s deficincias no processo de priorizao das aes, verifica-se, na Figura
7, que, embora 93% declaram que as contrataes de servios de TI se baseiam nas necessidades
de negcio a serem atendidas, 27% das organizaes mencionaram que no possuem qualquer
indicador de negcio associados. Em outros termos, possvel que as contrataes de servios de TI
no suportem adequadamente as reas de negcio ou que sua manuteno no se justifique.

Mesmo que haja alinhamento da contratao com a rea de negcio a ser atendida, necessrio
avaliar a viabilidade da soluo adotada, por meio de estudo tcnico preliminar (58% responderam
que realizam integralmente), o qual concluir pela adequabilidade das solues possveis demanda
ou pela impossibilidade de atendimento.

Por fim, quanto necessidade de renovao contratual, como critrio para renovao, apenas 78%
mencionaram que os benefcios da contrao so avaliados (integral ou parcialmente), evitando-se
a manuteno de contratao no vantajosa Administrao.

Figura 7 - Boas prticas em contrataes de servios de TI

100%
7
11
90%
27
21
80%
31 22
70%

60%
31
50%
40% 72
29
30% 58

20% 42

10% 49

0
realiza estudos explicita as necessidades explicita os realiza anlise dos
tcnicos preliminares de negcio que se indicadores dos benefcios reais
para avaliar a viabilidade pretende atender benefcios de obtidos, utilizando-a
da contratao com a contratao negcio que como critrio para
sero alcanados prorrogar o contrato

Integralmente Parcialmente No

38 Fisc Tecnologia da Informao


Uma das reas com adoo mais baixa de boas prticas segurana da informao. Segundo dados de
2014, 34% das instituies no possuam uma poltica de segurana da informao, ou seja, no havia
documento em que a alta administrao definisse sua viso sobre o assunto, com diretrizes para nortear
a atuao das reas de negcio e de TI, bem como definir responsabilidades e eventuais sanes.

Figura 8 - Prticas de segurana da informao na Administrao Pblica Federal

100%

90% 44

80% 34

70%
64 74 38
60% 15
50%

40%

30% 51
19
20% 18
17
10% 17
9
0
dispe de uma poltica executa processo executa processo de a organizao executa
de segurana da informao para classificao e gesto de riscos de processo de gesto de aditivos,
formalmente instituda tratamento de segurana da assegurando a definio de
informaes informao responsabilidades e a
manuteno de
inventrio dos ativos
Integralmente Parcialmente No

Outro nmero preocupante o baixo percentual de organizaes que gere adequadamente


seus ativos, o que inclui um inventrio atualizado periodicamente (18%). Pelo menos 44%
das organizaes desconhecem a quantidade e a localizao dos ativos e, por definio, tero
comprometida sua capacidade de anlise de riscos, pela simples incompletude de sua anlise.
Esse quadro se correlaciona com o pequeno ndice de execuo de processo de gesto de riscos de
segurana da informao, ausente em pelo menos 74% das organizaes.

Em termos de transparncia e de divulgao de informaes sensveis, preocupa que apenas


17% das instituies classifiquem suas informaes, havendo risco de exposio de documentos
e informaes indevidamente, uma vez que a Lei de Acesso Informao estabelece que, por
definio, as informaes no classificadas so pblicas e, portanto, acessveis a qualquer interessado.

39
5. Tema em Destaque: Pessoal
de Tecnologia da Informao na
Administrao Pblica Federal

Pela primeira vez, o TCU realizou levantamento especfico para traar o perfil de pessoal de TI na
Administrao Pblica Federal.

Uma adequada governana de tecnologia da informao pressupe a existncia dos viabilizadores:


princpios e polticas; processos; estrutura organizacional; aspectos culturais, comportamentais e
ticos; informao; aplicaes, servios e infraestrutura; pessoas e suas competncias.

Sob essa tica, as pessoas de uma organizao possuem destaque por sua interferncia direta no
xito dos demais requisitos.

5.1. Motivao e histrico


Apesar de ser a primeira pesquisa sobre o tema, o TCU se preocupa com as condies dos recursos
humanos de TI h muitos anos.

Em 2006, foi expedido alerta ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre a


necessidade de prover os setores de informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica,
da estrutura organizacional e de quadro permanente de pessoal que fossem suficientes para realizar
o planejamento, a definio, a coordenao, a superviso e o controle das atividades de informtica
(item 9.8 do Acrdo 786/2006-Plenrio).

Em 2008, ciente da continuao do problema, o TCU recomendou de forma semelhante que as


funes crticas de gesto j mencionadas fossem adequadamente providas. Tambm recomendou-
se a criao de uma carreira especfica, que veio a ser a de Analista de Tecnologia da Informao
(ATI), por meio do Acrdo 2.471/2008-TCU-Plenrio.

Alm da criao de 350 cargos de ATI, a Lei 11.907/2009 criou 750 gratificaes a serem acrescidas
remunerao dos servidores do Poder Executivo da rea de TI.

Todavia, nas palavras do Ministro Augusto Sherman, no voto revisor do Acrdo 1.200/2014-TCU-
Plenrio: a remunerao mensal continuaria incompatvel com os valores pagos pelo mercado
privado, sendo preciso avaliar se essas condies so suficientes para manter no servio pblico os
profissionais de TI de que o Estado necessita, capazes de conduzir a Administrao Pblica Federal
aos melhores nveis de governana de TI.

41
Assim, embora importantes, as medidas empregadas no vm sendo suficientes para solucionar os
problemas atualmente vivenciados pela Administrao Pblica, especialmente pelo Poder Executivo,
dificuldade comumente relatada por gestores de vrios rgos que reclamam da ausncia de
profissionais qualificados em seus setores de TI, fundamentais para atingir os resultados institucionais.

5.2. Metodologia e critrios


Para traar panorama da situao de pessoal de TI da Administrao Pblica Federal, o TCU
encaminhou questionrio aos rgos e entidades federais com 87 perguntas sobre reas como: pessoal;
carreira e funes comissionadas; lotao e origem da fora de trabalho; atividades desempenhadas
pelos funcionrios; poltica de pessoal e forma de preenchimento das vagas.

Foram levantadas informaes de 440 rgos e entidades da Administrao Pblica Federal Direta
e Indireta, de todos os poderes.

5.3. Principais resultados


De um total aproximado de 1,3 milho de servidores e empregados pblicos, apenas 62 mil so das
reas de TI (4,7%), sendo pouco mais de 60% (38.114) do quadro efetivo, o que representa 2,9% da
totalidade de servidores e empregados pblicos. Sob esse parmetro, no h diferena significativa
entre o pessoal de TI e o pessoal em geral, conforme Tabela 18.

Tabela 18- Quantitativos de pessoal (por poder)

Pessoal em geral Pessoal de TI

Poder Total (A) Efetivos (B) % (B / A) Total (C) Efetivos (D) % (D / C)

EXE 1.808.604 1.152.856 63,7% 53.634 32.529 60,6%

JUD 143.003 91.443 63,9% 6.142 4.066 66,2%

LEG 31.115 9.129 29,3% 1.105 602 54,5%

MPU 30.098 21.392 71,1% 1.065 917 86,1%

Totais 2.012.820 1.274.820 63,3% 61.946 38.114 61,5%

Esse percentual de profissionais de TI est sensivelmente abaixo da mdia do indicado na pesquisa


com governos nacionais IT Metrics: IT Spending and Staffing, Report 2013, do Gartner GroupXI,
cujo ndice mdio, entre 133 pesquisados, foi de 8,3%.

42 Fisc Tecnologia da Informao


Destaca-se, nesse sentido, que apenas 47,5% das organizaes possuem estudo que demonstre o
quantitativo necessrio de pessoal de TI, o que pode significar contrataes em excesso ou em
patamares aqum do necessrio. Nota-se que o estudo em questo no est relacionado com a
lotao autorizada de um cargo, geralmente fixada em lei e que, no raro, no corresponde ao total
de servidores efetivamente em exerccio.

Considerando o oramento obtido no mbito do Levantamento de Governana de TI 2014, a rea


de TI responde por R$ 16,3 bilhes, conforme Tabela 1, o que corresponde a um oramento de R$
12.786,11 por servidor/empregado efetivo total.

Embora no seja possvel uma comparao direta entre valores em dlares, devido ao poder de compra,
custo dos insumos e tributos envolvidos, a mdia entre os 133 pesquisados internacionalmente foi
de US$ 20.662,00 por servidor/empregado efetivo. O nmero nacional pode ser ainda menor, se for
considerado que parte do oramento autorizado no executado.

Entre as principais concluses do trabalho, destacam-se:

cargos sensveis (aqueles responsveis por tarefas de planejamento, coordenao, superviso e


controle) na rea de TI ocupados por agentes estranhos aos quadros permanentes das organizaes;
especificamente na rea de defesa nacional, h considervel presena de servidores temporrios,
provavelmente contratados por meio de mera anlise curricular, ocupando cargos sensveis;
das 440 instituies respondentes, apenas 114 instituies (26%) possuem cargos, estudo
quantitativo e planejamento objetivando o preenchimento contnuo de vagas de TI, colocando
sob suspeita a eficcia do planejamento para a APF como um todo;
h possibilidade de aposentadorias de no mnimo 16,8% do quadro de profissionais de TI da APF
at o ano de 2018;
a remunerao inferior de outras carreiras de TI da APF e a ausncia de cargo estruturado
em carreira prpria so as principais causas apontadas pelos pesquisados como dificuldade,
tanto na seleo quanto na reteno de pessoal de TI;
o nvel de reteno de pessoal nos anos de 2010 a 2012, analisados isoladamente ou de forma
cumulativa, baixo, havendo, inclusive, reas de atuao da APF em que a reteno foi negativa,
quando a quantidade de sadas de servidores foi maior que a de entradas;
no h uniformidade na rea de TI da APF em termos de concesso de incentivos financeiros,
no financeiros ou adicional de especializao, notando-se predominncia do Poder Judicirio em
termos de incentivos financeiros e adicional por qualificao (acompanhado do Ministrio Pblico
nesse ltimo), enquanto o Poder Executivo lidera a concesso de incentivos no financeiros, com
ocorrncia em mais de 80% de suas organizaes;
apesar de as principais causas de rotatividade de pessoal serem a baixa remunerao, quando
comparada com a de outros cargos da APF, e a ausncia da carreira estruturada que permita
desenvolvimento, as principais aes adotadas so voltadas para o incentivo qualificao,
demonstrando falta de sintonia entre o problema existente e a soluo apresentada.

XI
http://www.gartner.com/

43
5.4. Acrdo resultante e principais encaminhamentos
Como resultado do levantamento de pessoal de TI foi prolatado o Acrdo 1.200/2014-TCU-
Plenrio, da relatoria do Ministro Raimundo Carrero.

Foram expedidas determinaes e recomendaes aos chamados rgos Governantes Superiores


(OGS), a saber: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Conselho Nacional de Justia,
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais, sobre assuntos referentes ao provimento de cargos estratgicos por pessoas
estranhas ao quadro de servidores/empregados pblicos, realizao de estudos acerca da necessidade
de quantitativo de pessoal de TI, capacitao, entre outros.

44 Fisc Tecnologia da Informao


6. Trabalhos relevantes

Contextualizao
Entre as aes de controle externo mais relevantes do ano, o TCU realizou auditoria operacional
com o objetivo de analisar as condies que os gestores dispem para avaliar os instrumentos e
benefcios da Lei 8.248/1991 (Lei de Informtica).

Outro tema fundamental para consolidao da democracia a anlise da transparncia das


informaes, especialmente ao serem armazenadas em recursos de TI. Com o advento da
Lei 12.527/2011 (Lei de acesso informao LAI), aes que buscam disponibilizar os dados
governamentais (open government) passaram a ser obrigao da Administrao Pblica. O TCU
pode, entretanto, ir alm disso, apresentando os benefcios da maior disponibilidade de informaes
e possveis aplicaes que podem ser desenvolvidas internamente ou pela sociedade.

6.1. Lei de Informtica (Lei 8.248/1991)


Criada no bojo do processo de abertura econmica e de forma a se tornar alternativa de estmulo
indstria de hardware aps o trmino da antiga Poltica Nacional de Informtica, a Lei 8.248/1991
se fundamenta na desonerao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da ordem de R$
4 bilhes por ano.

6.1.1. Beneficirios e exigncias

So beneficirias as empresas que produzem em territrio nacional, conforme definio do Processo


Produtivo Bsico (PPB) estabelecido para o produto incentivvel, e que invistam em P&D, seja em
seu prprio departamento de engenharia ou por convnio com institutos de pesquisa ou universidades.

O PPB o conjunto mnimo de operaes em estabelecimento fabril que caracteriza a efetiva


industrializao de um produto. Os PPBs so estabelecidos por ato conjunto dos Ministrios do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI), podendo ser alterados sempre que fatores tcnicos ou econmicos indicarem essa necessidade.

importante mencionar que os PPBs tambm so utilizados pela Superintendncia da Zona Franca
de Manaus (ZFM) para obteno dos benefcios concedidos pelo Decreto-Lei 288/1967 e alteraes.

45
possvel, portanto, escolher se um determinado bem de informtica ser produzido em Manaus
com os benefcios da ZFM (regulamentados pelo Decreto 6.008/2006) ou em outra localidade do
pas, com os benefcios da Lei de Informtica. Embora um mesmo produto possua uma portaria para
bens produzidos na Zona Franca e outra para o restante do pas (incentivados pela Lei de Informtica),
na prtica, nota-se que o contedo de ambas idntico, para a maioria dos casos.

As portarias que estabelecem os PPBs podem ser divididas em duas partes. Primeiramente, as atividades
fabris mnimas necessrias so definidas, geralmente em seu art. 1. Aps isso, dependendo do bem
incentivado, h um conjunto de restries especficas sobres os componentes nele utilizados. Por exemplo,
possvel definir quais desses componentes devero ser produzidos no pas e em que percentual.

comum que as exigncias se alterem com o tempo, de modo que a indstria fabricante possa se
adaptar paulatinamente, e que a indstria fornecedora possa atender nova demanda.

As etapas mnimas so comuns a vrios equipamentos, sendo as exigncias de montagem, de


soldagem e de integrao a configurao mais usual observada.

possvel interpretar que as exigncias do PPB atuam essencialmente sobre as duas primeiras
etapas de agregao referentes cadeia de produo genrica da indstria eletrnica (fornecimento
de componentes e montagem), conforme Figura 9 a seguir.

Figura 9 - Etapas da cadeia de produo genrica da indstria eletrnica (adaptado de Dedrick, Kraemer e Linden)

Fornecedor de Componentes
Fabricao
Contract Manufacture (montator)

Engenharia, Dona da Marca (vendedor)


Projeto,
Marketing Distribuidor

Distribuio, Revendedor
vendas,
ps-vendas Consumidor

46 Fisc Tecnologia da Informao


A outra grande exigncia da Lei 8.248/1991 (art. 4, caput) o investimento em atividades de
pesquisa e desenvolvimento, que, na definio dada pelo Decreto 5.906/2006, constituem-se em
amplo leque de possibilidades, incluindo capacitao de recursos humanos, desenvolvimento de
produtos, programas de computador (software) e seus aperfeioamentos.

Conforme dados de 2011 informados pelas empresas beneficiadas, a Lei de Informtica financiou
gastos de R$ 1.300.000.000.

6.1.2. Objetivo da fiscalizao

O objetivo da auditoria foi analisar as condies que os gestores da poltica pblica possuem para
avaliar o desempenho dos instrumentos estabelecidos, especialmente considerando o longo tempo
de execuo dos instrumentos a serem avaliados.

Nesse sentido, procurou-se analisar a Lei 8.248/1991 sob a perspectiva das etapas do ciclo de gesto de
polticas pblicas (planejamento/formulao, monitoramento, avaliao e reviso), conforme Figura 10.

Figura 10 - Ciclo das polticas pblicas

Problema ou demanda da sociedade

Reviso Planejamento

Ciclo de Gesto de
Polticas Pblicas

Avaliao Execuo e monitoramento

Alm disso, abordaram-se as condies que possibilitam eficincia para o trabalho dos gestores: o
suporte tecnolgico disponvel e os principais processos administrativos necessrios para a execuo da
poltica (procedimentos de concesso de benefcios e procedimentos de prestao de contas).

47
6.1.3. Resultados observados

O TCU identificou que os gestores envolvidos no desempenhavam efetivamente a atribuio de


formuladores de polticas pblicas, tendo seu tempo focado nas etapas burocrticas de concesso
de benefcios e anlise das prestaes de contas, as quais eram quase sempre intempestivas e, por
essa mesma razo, no contribuam para o acompanhamento das mudanas tecnolgicas e das
estratgicas do setor produtivo.

No foram observados objetivos claramente definidos para a poltica pblica, o que prejudica a
definio de indicadores de desempenho dos instrumentos e, por consequncia, o monitoramento
por parte dos gestores.

Em relao s etapas exigidas, identificou-se que predominam aquelas de baixa complexidade


(soldagem, montagem e embalagem), cujo valor agregado pequeno percentualmente. Os maiores
percentuais ficam com os setores de pesquisa, concepo, projeto, marketing e distribuio final,
geralmente associadas aos proprietrios das marcas (vendors). A poltica pblica omissa em relao
aos fabricantes nacionais que decidiram terceirizar a fabricao ao exterior.

A grande mudana que ocorreu no setor eletrnico desde a dcada de 1990, com a terceirizao
das etapas de produo especialmente para o leste asitico, maior produtor de componentes e
semicondutores, no foi considerada pelas atualizaes da Lei 8.248/1991.

Em termos econmicos, os resultados da Lei tambm no so animadores. Apesar de haver


faturamento local da ordem de R$ 64 bilhes entre as empresas incentivadas, o dficit comercial
do setor elevado (US$ 23 bilhes). Apesar de serem produtos made in brazil, os componentes
utilizados so importados. Outro dado preocupante a baixa capacidade de exportao dos produtos
nacionais, o que implica dizer que a Lei de Informtica beneficia empresas que atuam basicamente
no mercado local, com contribuio desprezvel em termos de melhorar o balano de pagamentos.

Sob o aspecto administrativo, observou-se que o sistema de informaes disponvel precrio,


limitando-se aos formulrios eletrnicos de solicitao de benefcios e de prestao de contas.
No h auxlio aos gestores sobre a execuo da poltica, seja por meio de relatrios ou de outras
ferramentas de pesquisa.

Ademais, a anlise das prestaes de contas anuais (relatrios demonstrativos anuais) apresentada
pelas empresas intempestiva, geralmente anos aps a execuo do projeto. Alm de comprometer a
qualidade da anlise e impossibilitar a avaliao in loco, no acrescenta ao conhecimento dos gestores
da poltica pblica, que ficam defasados em relao ao que a indstria est fazendo no momento.
Uma das causas apontadas para a defasagem de que a atual sistemtica prev a anlise de todos os
relatrios, todos os anos, no havendo previso para o acompanhamento sob algum critrio de risco.

Demais informaes sobre o trabalho podem ser obtidas por meio do Acrdo 458/2014-TCU-
Plenrio, de relatoria do Ministro Andr Lus de Carvalho, ou pelo sumrio-executivo, disponvel
no stio www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti.

48 Fisc Tecnologia da Informao


6.2. Dados Abertos
A LAI regulamenta direitos previstos na Constituio Federal, relativos ao acesso informao, a saber:

recebimento dos rgos pblicos de informaes de interesse particular, ou de interesse coletivo


ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (inciso XXXIII do art. 5);
acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo (inciso II do
3 do art. 37);
consulta gesto da documentao governamental a quantos dela necessitem ( 2 do art. 216).

Do ponto de vista das aes a serem tomadas em cumprimento LAI, destaca-se que o Brasil um
dos primeiros membros da Open Government Partnership (OGP), um compromisso por um governo
aberto, que deve seguir quatro princpios: transparncia; participao cidad; responsabilizao e
prestao de contas; e importncia das novas tecnologias no fomento inovao.

Diversas reas se beneficiam das iniciativas da OGP, chamadas de desafios:

yy melhoria dos servios pblicos;


yy aumento da integridade pblica;
yy gesto mais efetiva dos recursos pblicos;
yy criao de comunidades mais seguras;
yy aumento da responsabilidade corporativa.

De acordo com a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)XII, para a


construo de um governo aberto, existem trs princpios-chave a serem levados em considerao:

yy Responsabilizao e Prestao de Contas (Accountability) necessrio que existam


mecanismos que possibilitem aos cidados fiscalizarem o governo quanto ao desempenho de
suas polticas e de seus servios;
yy Transparncia Disponibilizao de informaes confiveis, relevantes e tempestivas sobre as
atividades do governo, de forma que os cidados compreendam as aes realizadas por ele;
yy Participao Social O governo deve escutar os cidados e levar em considerao os seus anseios,
tanto no desenho, quanto na implementao das polticas pblicas e dos servios pblicos prestados.

Dessa forma, a transparncia das aes governamentais possui como requisito a adoo de um
governo aberto, que, por sua vez, pressupe dados governamentais abertos.

Todavia, no suficiente qualquer disponibilizao de dados. Ela precisa ser til, reutilizvel em
termos computacionais e disponibilizada de forma acessvel. A definio da Open Knowledge
Foundation esclarece que dados so abertos quando qualquer pessoa pode livremente us-los,
reutiliz-los e redistribu-los, estando sujeito a, no mximo, a exigncia de creditar a sua autoria e
compartilhar pela mesma licena.
XII
http://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government_9789264019959-en

49
Do ponto de vista tecnolgico, pressupe-se que os formatos utilizados sejam no proprietrios, que
os dados sejam disponibilizados na menor granularidade possvel, sem agregaes ou transformaes,
e que seja indexvel, ou seja, tenha seu contedo pesquisvel por palavras-chaves.

Ressalta-se, porm, que os benefcios dos dados abertos vo alm da transparncia e do controle
social, instrumentos que por si s justificam o esforo adicional s reas de TI em disponibilizar as
informaes sociedade.

6.2.1. Objetivo da fiscalizao

Dado o contexto apresentado, a fiscalizao teve como objetivo conhecer as principais iniciativas de
dados abertos na Administrao Pblica Federal, bem como apresentar exemplos internacionais que
se constituem em potencialidades ainda no exploradas internamente. A seguir, so apresentados
os principais resultados.

6.2.2. Comparando o Brasil internacionalmente

Hoje, dezenas de pases adotam a abertura de dados a cidados e empreendedores como poltica
pblica. Existe um ndice internacional criado pela Open Knowledge Foundation (OKF), o qual se
baseia em dez temas governamentais, entre eles oramento, gastos, resultados de eleies e registro
de empresas. O Reino Unido lidera esse ranking, com pontuao superior ao dobro da brasileira,
que corresponde ao 36 lugarXIII.

J o ndice do Open Data BarometerXIV considera 14 reas, cujas informaes so as mais relevantes
para o sucesso de uma implementao de dados abertos. O Brasil possui classificao avanada
em duas reas (censo detalhado e dados detalhados da despesa pblica) e rudimentar em oito
(mapeamento completo oficial, propriedade de imveis em nvel nacional, dados detalhados do
oramento pblico, registro empresarial, legislao, horrios de transporte pblico, performance do
sistema de sade e estatsticas criminais).

XIII
index.okfn.org/country/overview/Brazil
XIV
opendatabarometer.org

50 Fisc Tecnologia da Informao


Tabela 19 - reas de avaliao do ndice Open Data Barometer
frica
Brasil Argentina Chile China Colmbia EUA ndia RU Rssia
do Sul
Mapas 15 15 45 50 15 75 90 5 100 5

Propriedade
5 15 5 5 15 5 90 0 100 45
de imveis

Censo 75 15 75 0 15 15 80 65 95 60

Oramento Pblico 15 15 15 80 15 15 95 65 95 65

Despesa Pblica 80 15 15 80 5 50 80 15 95 75
Registro
5 5 5 15 15 15 0 15 100 15
empresarial
Legislao 15 15 15 80 15 15 95 15 90 15

Transporte pblico 0 75 5 15 15 0 75 15 90 15
Comrcio
60 15 70 75 15 55 95 65 90 65
Internacional
Sade
5 15 45 45 15 75 95 65 95 65
(performance)
Educao
60 0 65 75 15 45 85 65 95 50
(performance)
Estatsticas
5 15 5 15 5 0 85 15 95 65
de crimes
Estatsticas
60 0 60 5 15 45 100 65 95 15
ambientais
Resultados
65 75 95 15 0 15 95 15 95 15
das eleies

Melhores ndices Piores ndices

Nota-se que a abertura de dados relacionados com polticas pblicas permite avalio de desempenho
da respectiva rea, seja de forma direta (porque se espera a divulgao de ndices de desempenho),
ou indireta (por serem subsdio para compor quadro de anlise).

Esses mesmos dados possibilitam o uso por empresas, organizaes no governamentais, pesquisadores
e demais interessados, que podero criar suas prprias visualizaes e aplicativos, algo que as
organizaes governamentais podem no ter recursos necessrios ou interesse em desenvolver.

Uma das mais potentes ferramentas que ganha enorme impulso o que se convencionou chamar
big data. Trata-se de tcnica computacional que permite tratar, analisar e correlacionar enormes
massas de dados, de fontes diversas, mesmo que possuam estruturas computacionais distintas ou
no estruturadas. Tais tcnicas j so largamente utilizadas por instituies financeiras e por grandes
empresas para predizer comportamentos e direcionar seus investimentos aos pblicos mais propcios.
Apurou-se que o uso por parte da Administrao Pblica Federal ainda pequeno, e esse resultado
agravado pelas deficincias na abertura de dados das organizaes. Por consequncia, o uso pelo
setor privado tambm fica reduzido.

51
6.2.3. Iniciativas brasileiras

A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na esfera federal mostrou heterogeneidade do nvel
de abertura entre rgos e entidades da APF.

O Portal Brasileiro de Dados Abertos (www.dados.gov.br) contm catlogo sobre dados abertos
produzidos ou custodiados pelos entes da administrao pblica, incluindo orientaes tcnicas sobre
o tema, destinadas tanto ao pblico interno, quanto sociedade, especialmente os desenvolvedores
de aplicaes.

Outro stio relacionado ao tema o Portal da Transparncia (www.portaltransparencia.gov.br),


administrado pela Controladoria-Geral da Unio para aumentar a transparncia da gesto pblica
e o controle social, e que disponibiliza vrios conjuntos de dados em formato aberto, permitindo
ao usurio obter planilhas com os dados apresentados no portal (receitas e despesas pblicas,
informaes de convnios e de servidores pblicos).

Entre as entidades brasileiras provedoras de dados e informaes, destacam-se as iniciativas do


Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), ao permitir acesso aos dados de sries estatsticas
por ele geradas ou custodiadas (IpeaDataXV). As informaes abrangem dados econmicos,
financeiros, demogrficos, geogrficos e indicadores sociais, podendo ser consultadas por temas,
fontes dos dados e outros filtros. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por sua vez,
disponibiliza informaes provenientes de dados oficiais oriundos de pesquisas por ele realizadas e
de outras fontes governamentais.

Embora ainda de forma tmida, o pas j conta com alguns aplicativos cvicos. Como exemplo, cita-se
a soluo QEduXVI, da rea educacional, como um portal aberto e gratuito, com informaes sobre o
nvel do aprendizado dos alunos do 5 e 9 anos nas escolas municipais e estaduais do Brasil. Utilizando
os dados da Prova Brasil, do Censo Escolar e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Ideb), o QEdu apresenta informaes sobre a infraestrutura escolar; o perfil dos alunos, professores e
diretores; e alguns indicadores sobre aprendizado dos alunos e qualidade de ensino.

Maiores informaes podem ser obtidas em consulta ao Acrdo 2.569/2014-TCU-Plenrio, de


relatoria do Ministro Benjamin Zymler.

XV
http://www.ipeadata.gov.br/
XVI
http://www.qedu.org.br/

52 Fisc Tecnologia da Informao


7. Concluso

Com o propsito de ajudar a Administrao Pblica Federal a aprimorar sua governana de TI


e, por conseguinte, aumentar as chances de sucesso institucional, o TCU realiza levantamento
bianual sobre a adoo de boas prticas consagradas internacionalmente.

Percebe-se que vrias reas carecem de melhorias, algumas crticas para a eficincia na alocao dos
recursos de TI, especialmente: planejamento de TI; envolvimento de atores chave nas decises de
TI e priorizao das aes de TI; segurana da informao; e contrataes de TI.

Em 2013, o TCU buscou conhecer com mais detalhes a situao do quadro de pessoal de TI das
organizaes, um dos pilares para xito da governana de TI. Os resultados apontaram que, embora
4,7% da fora de trabalho seja alocada em funes de TI, apenas 2,9% do quadro total de pessoal
efetivo (servidores ou empregados), ou seja, h risco de funes estratgicas e sensveis, de natureza
perene, tais como as relacionadas a planejamento, monitoramento, controle e contrataes, serem
desempenhadas por funcionrios sem vnculo com a Administrao Pblica. Alm do risco de falhas
na gesto do conhecimento, essas pessoas esto mais vulnerveis a presses e a problemas de conflito
de interesses, pois geralmente transitam entre os setores pblico e privado.

De forma complementar, o TCU realizou em 2013 fiscalizao com objetivo de acompanhar as


condies que os gestores possuem para avaliar a poltica pblica mais tempo vigente para o setor,
a Lei de Informtica. Os principais achados da auditoria se referem a falhas nas etapas do ciclo de
polticas pblicas.

No possvel traar claramente quais so os objetivos da poltica e que indicadores sero utilizados
para acompanhar a evoluo dos dispositivos utilizados. As deficincias no planejamento e no
monitoramento, por consequncia, comprometem a etapa de avaliao, na qual se espera ter
insumos para propor alteraes na sistemtica adotada, com base nos resultados observados, ou
mesmo o trmino ou substituio da poltica pblica.

J em 2014, buscou-se conhecer a situao do programa de dados abertos brasileiro, bem como
possveis exemplos e comparativos internacionais. Foram observadas iniciativas interessantes
como os portais da transparncia e dados.gov.br, no entanto ficou patente a ausncia de dados
teis sociedade, em um comparativo internacional, notadamente em reas como mapas, registro
de empresas, propriedade de imveis, desempenho da sade, estatsticas criminais, legislao e
transporte pblico.

Foram escolhidos dois ndices para avaliar a posio relativa do pas em temas afetos TI. O primeiro,
do Frum Econmico Mundial avalia a capacidade que os pases tm em se beneficiar dos avanos
de TICs para seu desenvolvimento. O Brasil apresenta posio intermediria, estando atrs de vrios
pases da Amrica Latina, como Chile, Porto Rico, Panam, Costa Rica, Uruguai e Colmbia. J

53
entre os Brics, superado pela Rssia. Os melhores resultados foram observados nos indicadores
relacionados condio de uso de TI pelas empresas, o significante nmero de servios online, boa
participao popular e cobertura de rede mvel.

No entanto, vrios indicadores posicionaram o pas entre os piores avaliados, como o ambiente de
negcios e inovao, baixo ndice educacional em matemtica e cincias, capacidade do Estado em
mediar conflitos, quantidade de dias e de procedimentos para iniciar um negcio e preo de tarifas
de telefonia mvel.

J a Organizao das Naes Unidas avalia o desenvolvimento de governo eletrnico de 193 pases.
O Brasil ficou em 57, sendo superado por parceiros tradicionais da Amrica do Sul (Uruguai,
Chile, Argentina e Colmbia). Entre os Brics, o Brasil superado pela Rssia.

Uma anlise mais aprofundada do ndice indica que as condies de telecomunicaes e de capital
humano limitam os benefcios dos servios de governo eletrnico disponibilizados.

Por fim, pode-se afirmar que as despesas de TI tm mantido valor estvel desde 2010, considerando o
montante empenhado. Todavia, preocupa o baixo ndice de liquidao de despesas de investimentos no
ano de exerccio, o que um indcio de menor qualidade dessas contrataes, seja por deficincias no
planejamento, seja pelo estmulo em empenhar o oramento disponvel at dezembro.

54 Fisc Tecnologia da Informao


Voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues

Trata-se de levantamento de informaes acerca da tecnologia da informao na Administrao


Pblica Federal e da anlise agregada de atividades recentes de controle externo, reunidas em
Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao.

O relatrio sistmico apresenta resumo executivo consolidado sobre despesas de tecnologia da


informao (TI) na Administrao Pblica Federal (APF), indicadores internacionais referentes
TI, governana de tecnologia da informao, pessoal de tecnologia da informao, lei de informtica
e dados abertos.

A equipe de fiscalizao concluiu que as despesas de TI da APF tm mantido valor estvel desde
2010, considerando o montante empenhado. Entretanto, observou baixo ndice de liquidao de
despesas de investimentos no ano de exerccio, considerado, pela equipe, como indcio de baixa
qualidade dessas contrataes, por deficincias no planejamento ou por estmulo em empenhar o
oramento disponvel at dezembro.

De acordo com levantamento feito pela equipe, os rgos superiores com maiores despesas de TI, no
ano de 2013, foram os Ministrios da Fazenda, Educao, Defesa, Previdncia Social e Sade. Os
projetos/atividades com maior valor empenhado referem-se manuteno de sistemas estruturantes
do Governo Federal, tais como os sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal e do
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.

Para avaliar a posio relativa do pas em temas afetos TI, foram usados dois ndices internacionais.
O primeiro, do Frum Econmico Mundial, avalia a capacidade dos pases em se beneficiarem dos
avanos de tecnologias de informao e comunicao para seu desenvolvimento. Dos 148 pases
avaliados em 2014 por esse frum, o Brasil foi classificado na 69 posio, atrs de pases da Amrica
Latina, como Chile, Porto Rico, Panam, Costa Rica, Uruguai e Colmbia. J entre os Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), foi superado pela Rssia. Os melhores resultados brasileiros
foram observados nos indicadores relativos condio de uso de TI pelas empresas, quantidade de
servios online, boa participao popular, com alto uso de redes sociais, e cobertura de rede mvel.

Alguns indicadores posicionaram o pas entre os piores, como ambiente de negcios e inovao,
baixo ndice educacional em matemtica e cincias, capacidade do Estado em mediar conflitos,
quantidade de dias e procedimentos para iniciar um negcio (prazo mdio de 107 dias), e preo de
tarifas de telefonia mvel.

55
Fundamental para desenvolver e usar tecnologia, os indicadores educacionais possuem forte impacto
negativo no ndice brasileiro, especialmente em qualidade do sistema educacional (126 posio)
e qualidade da educao em cincia e matemtica (136). A infraestrutura tecnolgica das escolas
tambm deixa muito a desejar, conforme medido pelo indicador acesso Internet nas escolas (98).
Outro dado que evidencia o atraso do pas na rea o baixo ndice de trabalhadores engajados em
atividades intensivas em tecnologia (75).

A eficincia do arcabouo legal brasileiro em solucionar disputas ficou em 101 lugar. J a quantidade
de procedimentos necessrios para executar um contrato, segundo a metodologia, deixou o Brasil
em 126 lugar entre os pesquisados, pois seriam necessrios, em mdia, 44 procedimentos at a
resoluo da pendncia.

O segundo ndice utilizado neste trabalho, ndice de desenvolvimento de governo eletrnico, da


Organizao das Naes Unidas (ONU), avalia o desenvolvimento de governo eletrnico de 193
pases. Em 2014, o Brasil conquistou o 57 lugar, superado por parceiros tradicionais da Amrica do
Sul (Uruguai, Chile, Argentina e Colmbia) e, entre os Brics, pela Rssia.

Fatores como infraestrutura de telecomunicaes disponvel e deficincias educacionais de parte da


populao certamente limitam os benefcios que a quantidade relativamente expressiva de servios
eletrnicos poderia trazer.

A unidade tcnica destacou como preocupante o indicador usurios de Internet, com apenas 50%
da populao brasileira, por representar limitao de beneficiados pelos servios eletrnicos. Pases
desenvolvidos apresentam nmeros superiores a 80% para esse indicador.

Acerca da excluso digital, a ONU destaca as enormes limitaes que usurios com baixa
compreenso de ingls possuem. Estima-se que 56% do contedo disponvel na rede seja publicado
em ingls, apesar de apenas 27% dos usurios o compreenderem. Considerando aqueles cujo nico
idioma seja o portugus, estima-se que esse pblico tenha apenas 2% do contedo total acessvel.
Dessa forma, esses usurios possuem severa limitao no acesso informao disponvel, em que
pese a melhoria dos motores de traduo nos ltimos anos.

56 Fisc Tecnologia da Informao


Com base em levantamento bianual realizado pelo TCU sobre adoo de boas prticas de
governana de TI na APF, a equipe concluiu que algumas reas crticas para alocao eficiente de
recursos de TI carecem de melhorias, tais como planejamento de TI, envolvimento de atores chave
nas decises de TI e na priorizao das aes de TI, segurana da informao e contrataes de TI.

Em 2013, o TCU mapeou a situao do quadro de pessoal de TI da APF e concluiu que, embora 4,7%
da fora de trabalho seja alocada em funes de TI, apenas 2,9% do quadro total de pessoal efetivo
(servidores ou empregados). H risco de funes estratgicas e sensveis, tais como as relacionadas
a planejamento, monitoramento, controle e contrataes, serem desempenhadas por funcionrios
sem vnculo com a administrao pblica. Alm do risco de falhas na gesto do conhecimento, essas
pessoas esto mais vulnerveis a presses e conflito de interesses, por geralmente transitarem entre
os setores pblico e privado.

De forma complementar, o TCU realizou, tambm em 2013, fiscalizao para acompanhar as


condies que os gestores tm para avaliar a Lei de Informtica, poltica pblica h mais tempo
vigente para o setor. Foi verificada ausncia de metodologia definida, de objetivos claros e de
indicadores de aferio nas etapas do ciclo de polticas pblicas. As deficincias em seu planejamento
e monitoramento comprometem a avaliao dessa poltica pblica, e, consequentemente, a
proposio de alteraes, revogao ou substituio dessa poltica por outra mais adequada.

Em 2014, o TCU reuniu informaes sobre a situao do programa de dados abertos brasileiro, bem
como exemplos e comparativos internacionais sobre o tema. Foram observadas iniciativas brasileiras
interessantes, como os portais da transparncia e dados.gov.br, apesar da ausncia, em comparativo
internacional, de dados teis sociedade em reas como mapas, registro de empresas, propriedade de
imveis, desempenho da sade, estatsticas criminais, legislao e transporte pblico.

Ressalto que as questes mencionadas no Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da


Informao, resumido neste voto, no se destinam identificao de irregularidades, nem apurao
de responsabilidades. Seu objetivo primordial delinear a conjuntura do setor de TI na esfera
federal, a fim de orientar futuras aes de controle e informar sociedade sobre as possibilidades de
melhoria na prestao de servios pblicos com o uso eficaz da tecnologia da informao.

Ante o exposto, concordo com a proposta da unidade tcnica e voto no sentido de que seja aprovado
o Acrdo que ora submeto deliberao deste Colegiado.

57
Declarao de Voto -
Ministro Augusto Nardes

De incio, gostaria de louvar a excelncia do trabalho que o ilustre Ministro Walton Alencar
Rodrigues ora submete apreciao deste Colegiado.

A elaborao dos relatrios sistmicos tem representado uma das recentes diretrizes deste Tribunal
e a qualidade das informaes trazidas a cada um desses relatrios demonstra a importncia dessa
ao estratgica.

Como visto, o Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Fisc Tecnologia


da Informao) objetivou delinear a conjuntura do setor de TI na esfera federal, a fim de orientar
futuras aes de controle e informar sociedade sobre as possibilidades de melhoria na prestao de
servios pblicos com o uso eficaz da tecnologia da informao.

O Fisc Tecnologia da Informao apresenta resumo executivo consolidado sobre despesas de


tecnologia da informao na Administrao Pblica Federal e sobre indicadores internacionais
referentes TI, bem como informaes colhidas junto aos principais trabalhos correlatos
desenvolvidos pela Corte, entre os quais: governana de tecnologia da informao, pessoal de
tecnologia da informao, lei de informtica e dados abertos.

Em termos oramentrios, salta aos olhos que, no exerccio de 2014, a rea de Tecnologia da
Informao totalizou R$ 16,3 bilhes, sendo mais de 60% desse montante correspondente ao
oramento das empresas estatais no dependentes.

Com relao s despesas, a concentrao de grande parte dos empenhos de investimentos de TI nos
ltimos meses do ano evidencia o descasamento entre o plano de investimentos e o planejamento
oramentrio e pode afetar negativamente a qualidade das contrataes.

Quanto aos indicadores, destaco a importncia de conhecermos os principais critrios utilizados


internacionalmente para medir as condies em que a TI se encontra no Brasil. Entendo que esses
dados so referncia para deciso de investidores internacionais e tambm dever iam ser utilizados
por formuladores de polticas pblicas.

59
No tocante ao ndice de desenvolvimento de governo eletrnico, o Brasil conquistou o 57 lugar
entre 193 pases. J em relao ao ndice que mede a abertura de dados a cidados e empreendedores
como poltica pblica, o Brasil ocupa a 36 lugar.

A anlise dos resultados dos indicadores indica sensveis pontos a serem aprimorados.

Por fim, concordando com o encaminhamento proposto nos autos, enalteo a irreparvel conduo
do excelente trabalho pelo Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, e elogio a atuao das equipes
tcnicas da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao - Sefti que se incumbiram do
presente trabalho.

60 Fisc Tecnologia da Informao


Declarao de Voto -
Ministro Vital do Rgo

Congratulo-me com o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, pelo excelente relatrio trazido
hoje ao Plenrio. A clareza e a profundidade das anlises sobre o panorama do uso de tecnologia
da informao na Administrao Pblica brasileira certamente contribuiro decisivamente para as
aes dos Poderes Legislativo e Executivo, principalmente no que se refere destinao e ao correto
uso dos recursos pblicos nessa atividade crtica para o desenvolvimento econmico e social da
nao.

Os indicadores trazidos por Vossa Excelncia delineiam um quadro preocupante, mas tambm
repleto de oportunidades, que demandam aes inteligentes por parte do Poder Pblico. Destaco
um dos nmeros que mais me chamam a ateno: apenas 50% da populao brasileira so usurios
da internet. Ou seja, em plena era digital, em que negcios e servios se concretizam por via
eletrnica, metade dos brasileiros no esto conectados rede mundial. Em vista desse dado, no
de estranhar que o Brasil tenha sido superado, no ndice de desenvolvimento de governo eletrnico,
da ONU, pelos nosso vizinhos Argentina, Uruguai, Chile e Colmbia.

O mundo evolui na esteira dos dados abertos. A partir da abertura de bases de dados pblicas,
pesquisadores e programadores individuais desenvolvem aplicativos que facilitam a vida dos cidados
e criam novos servios, beneficiando tambm o Estado. So alentadores os dados trazidos por Vossa
Excelncia, que destacam iniciativas brasileiras importantes, como os portais da transparncia e
dados.gov.br. No entanto, ainda h muito a evoluir, notadamente quando fica evidente a ausncia
de dados abertos referentes a mapas, registros de empresas, propriedades de imveis, desempenho
da sade, estatsticas criminais, legislao e transporte pblico. Urge que a Administrao Federal
adote providncias para abertura dos dados e incentive o seu uso. Saliento que o Brasil co-fundador,
juntamente com os Estados Unidos da Amrica, da Parceria para Governo Aberto, que visa fortalecer
a transparncia das aes governamentais, prevenir e combater a corrupo e fortalecer os ideais
democrticos por meio da participao dos cidados nos processos decisrios. Tudo isso ser possvel
se houver aes efetivas para incluso digital e incentivo participao crescente dos cidados.

Mais uma vez, parabenizo Vossa Excelncia e a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da


Informao por essa importante contribuio para o Brasil.

61
Acrdo 228/2015 TCU Plenrio

1. Processo n TC 019.861/2014-1.

2. Grupo I Classe de Assunto: V Relatrio de levantamento.

3. Interessados/Responsveis: Tribunal de Contas da Unio.

4. rgo: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.

7. Unidade tcnica: Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti).

8. Advogado constitudo nos autos: no h.

9. Acrdo:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de informaes acerca da tecnologia


da informao na Administrao Pblica Federal e da anlise agregada de atividades recentes de
controle externo, reunidas no Relatrio Sistmico de Fiscalizao de Tecnologia da Informao;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante as


razes expostas pelo Relator, em:

9.1. remeter cpia do acrdo, acompanhado do relatrio e voto que o fundamentam, bem como
do relatrio da unidade tcnica (doc. 13), aos seguintes rgos;

9.1.1. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional;

9.1.2. Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados;

9.1.3. Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica do Senado Federal;

9.1.4. Casa Civil da Presidncia da Repblica;

9.1.5. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;

63
9.1.6. Controladoria-Geral da Unio;

9.1.7. Secretaria de Telecomunicaes do Ministrio das Comunicaes;

9.1.8. Secretaria de Incluso Digital do Ministrio das Comunicaes;

9.1.9. Secretaria de Poltica de Informtica do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao;

9.2. arquivar os autos.

10. Ata n 5/2015 Plenrio.

11. Data da Sesso: 11/2/2015 Ordinria.

12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0228-05/15-P.

13. Especificao do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Jos Mcio Monteiro, Bruno Dantas e
Vital do Rgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Andr Lus de Carvalho.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)


AROLDO CEDRAZ WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

64 Fisc Tecnologia da Informao


Responsabilidade pelo Contedo

Coordenao-Geral de Controle Externo dos Servios Essenciais


ao Estado e das Regies Sul e Centro-Oeste (Coestado)
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti)

Responsabilidade Editorial

Secretaria-Geral da Presidncia (Segepres)


Secretaria de Comunicao (Secom)
Ncleo de Criao e Editorao (NCE)

Projeto Grfico, Diagramao e Capa

Ncleo de Criao e Editorao (NCE)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti)


SAFS Quadra 4 Lote 1 Anexo II Sala 334
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Pblica em benefcio da sociedade
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Viso
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