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PARTICIPAO,
TERRITRIO E CIDADANIA:
um olhar sobre a poltica de
desenvolvimento territorial no Brasil
PARTICIPAO,
TERRITRIO E CIDADANIA:
um olhar sobre a poltica
de desenvolvimento
territorial no Brasil
Organizadores
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti
Maria de Nazareth Baudel Wanderley
Paulo Andr Niederle
PARTICIPAO,
TERRITRIO E CIDADANIA:
um olhar sobre a poltica
de desenvolvimento
territorial no Brasil
Recife | 2014
DILMA ROUSSEFF UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
Presidenta da Repblica Reitor: Prof.Ansio Brasileiro de Freitas Dourado
Vice-Reitor: Prof. Slvio Romero Marques
LAUDEMIR ANDR MULLER Diretora da Editora UFPE: Prof Maria Jos de Matos Luna
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio, Interino
Comisso Editorial
CARLOS MRIO GUEDES DE GUEDES
Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Presidente: Prof Maria Jos de Matos Luna
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Titulares: Ana Maria de Barros, Alberto Galvo de Moura
VALTER BIANCHINI Filho, Alice Mirian Happ Botler, Antonio Motta, Helena
Secretrio de Agricultura Familiar
Lcia Augusto Chaves, Liana Cristina da Costa Cirne Lins,
Ricardo Bastos Cavalcante Prudncio, Roglia Herculano
ANDREA BUTTO ZARZAR
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Secretria de Desenvolvimento Territorial
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ADHEMAR LOPES DE ALMEIDA Suplentes: Alexsandro da Silva, Arnaldo Manoel Pereira
Secretrio de Reordenamento Agrrio Carneiro, Edigleide Maria Figueiroa Barretto, Eduardo
Antnio Guimares Tavares, Ester Calland de Souza Rosa,
SRGIO ROBERTO LOPES
Geraldo Antnio Simes Galindo, Maria do Carmo de
Secretrio de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
Barros Pimentel, Marlos de Barros Pessoa, Raul da Mota
SIMONE GUERESI DE MELLO Silveira Neto, Silvia Helena Lima Schwamborn, Suzana
Diretora do Ncleo de Estudos Agrrios e Cavani Rosas.
Desenvolvimento Rural Editores Executivos: Afonso Henrique Sobreira de
Oliveirae Suzana Cavani Rosas
MARIA DE FTIMA BRANDALISE
Coordenadora do Ncleo de Estudos Agrrios e
EDITORA DA UFPE
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MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO (MDA) www.ufpe.br/edufpe | livraria@edufpe.com.br
www.mda.gov.br
Catalogao na fonte:
Bibliotecria Joselly de Barros Gonalves, CRB4-1748
P273
Participao, territrio e cidadania : um olhar sobre a poltica de desenvolvimento
territorial no Brasil / organizadores: Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Maria
de Nazareth Baudel Wanderley, Paulo Andr Niederle. Recife : Editora UFPE,
2014.
437 p. : il.
Inclui referncias.
ISBN EdUFPE 978-85-415-0482-9 (broch.)
ISBN MDA 978-85-8354-001-4
07 | Apresentao
Maria de Ftima Brandalise
23 | Prefcio
Magda Zanoni
29 | Introduo
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Paulo Andr Niederle, Maria de Nazareth Baudel
Wanderley, Claude Raynaut
Captulo 1
43 | Desenvolvimento territorial, cidadania e participao social: evidncias a
partir da experincia francesa
Jean-Paul Billaud
Captulo 2
55 | A gnese da abordagem territorial e participativa do desenvolvimento
rural: razes conceituais e experincias internacionais
Claude Raynaut
Captulo 3
79 | Gnese da abordagem territorial no Brasil
Maria de Nazareth Baudel Wanderley
Captulo 4
103 | Poltica local e a trama das relaes de poder no desenvolvimento
territorial
Paulo Andr Niederle
Captulo 5
135 | Ressignificao dos territrios em um contexto de globalizao
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti
Captulo 6
153 | Dinmicas sociais no Territrio Serto do So Francisco-PE
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Maria de Nazareth Baudel Wanderley, Claude Raynaut,
Klenio Veiga da Costa, Andrews Rafael Bruno de Arajo Cunha, Hosana Celi Oliveira e
Santos, Ana Maria Costa Albuquerque Melo, Pollyanna Mendes Alves, Rmulo Santos de
Almeida
Captulo 7
237 | Dinmicas sociais no Territrio Paran Centro-PR
Paulo Andr Niederle, Osvaldo Heller da Silva, Angela Duarte Damasceno Ferreira,
Islandia Bezerra da Costa, Letcia da Costa e Silva, Emanuel Menim, Maria Otvia
Battaglin Loureiro, Gilmar Moreira do Amaral, Priscila Reis Diniz, Julian Perez-Cassarino
Captulo 8
325 | Olhares cruzados sobre os Territrios Serto do So Francisco e Paran
Centro
Maria de Nazareth Baudel Wanderley, Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Paulo Andr
Niederle
Captulo 9
337 | Que territrios, que agricultores, que ruralidades?
Maria de Nazareth Baudel Wanderley
Captulo 10
353 | A utopia da cidadania prova do referencial de poltica pblica de
combate pobreza e s desigualdades
Jean-Paul Billaud
Captulo 11
369 | Construindo uma metodologia para a avaliao do Programa Territrios
da Cidadania
Claude Raynaut, Angela Duarte Damasceno Ferreira
08
para ultrapassar essas barreiras. E somente o fortalecimento dessa relao
possibilitar um novo salto qualitativo, agora com vistas a consolidar os
processos de participao e melhorar a eficincia das polticas territoriais.
Nestes termos, cabe notar que uma troca de ideias particularmente
profcua para o aperfeioamento das polticas de desenvolvimento ter-
ritorial se estabeleceu com a academia. Desde o princpio, as discusses
sobre a criao de polticas contaram com o engajamento de pesquisado-
res oriundos de inmeras universidades, os quais aportaram contribuies
relevantes para o aprimoramento dos programas governamentais. Em par-
ticular, os estudos desenvolvidos por esses centros de pesquisa, em parce-
ria com o Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD/
MDA), envolvendo a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/
MDA), rea responsvel pela poltica, tm contribudo com importantes
questionamentos e sugestes para essas melhorias. Cotejados luz dos
determinantes institucionais que definem a ao do Estado, os resultados
das pesquisas nos permitem produzir ajustes e refinamentos nos mecanis-
mos de interveno pblica.
Foi este tipo de contribuio que obtivemos com a avaliao do
Programa Territrios da Cidadania elaborada nos ltimos dois anos por
uma equipe de pesquisadores/as da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE) e da Universidade Federal do Paran (UFPR). Neste livro, traze-
mos ao debate pblico uma sntese dos principais resultados do estudo.
Como os/as organizadores/as fazem questo de alertar, mais do que
uma avaliao da eficincia e da eficcia da interveno governamental,
trata-se de um olhar crtico sobre o modo como a ao pblica se expressa
e conflui para mudanas nas dinmicas territoriais.
Para analisar o Programa, a equipe de pesquisadores/as parte de uma
reviso conceitual que inclui a passagem por vrios campos de conheci-
mento, em especial a economia, a geografia, a cincia poltica e a relao
do conceito com o debate sobre as estratgias de desenvolvimento. Na
considerao do debate sobre desenvolvimento, privilegia-se a anlise de
duas experincias internacionais, o programa LEADER e a metodologia
do Diagnstico Participativo e Negociado da FAO, para, a partir desses
subsdios, lanar algumas reflexes sobre a experincia brasileira. Os/as
autores/as recuperam a gnese da abordagem territorial no Brasil para
apresentar as especificidades do PTC.
09 | Apresentao
Alm da rica problematizao do Programa a campo nos territrios
especficos Paran Centro e Serto do So Francisco, a pesquisa apresenta
uma reflexo importante sobre a nova estrutura de governana do PTC,
apontando o esforo do Estado para efetivar processos de gesto social,
mas tambm os limites encontrados para fazer o que denomina trazer a
sociedade para dentro do Estado, no apenas na formulao, mas tam-
bm na implementao das polticas. Discute, tambm, a subestimao da
estrutura federativa brasileira no momento de estruturao dos territrios
e a inexistncia de um marco jurdico adequado para a gesto territorial,
permitindo a criao de mecanismos alternativos de governana.
importante a contribuio que o estudo nos traz sobre a necessi-
dade de pr em curso um processo de aprendizado sobre a integrao de
polticas para identificar os mecanismos que permitem que uma poltica
afete a outra, tanto como fator potencializador quanto inibidor.
Por fim, os/as autores/as alertam para a necessidade de incorporar
segmentos que denominam perifricos, inserindo-os de forma quali-
ficada no processo de gesto social. Este esforo, segundo eles/elas, est
fortemente associado ampliao da capacidade de tornar os colegiados
territoriais espaos efetivos de planejamento, execuo e avaliao das
polticas, transformando-os, de forma efetiva, em fruns democrticos
de intenso e ininterrupto debate poltico, o que exige o reconhecimento
do territrio como [...] um hbrido de lgicas de ao onde o conflito e a
disputa poltica so fatores do desenvolvimento to significativos quanto a
cooperao.
A pesquisa indica os avanos que conseguimos conquistar na con-
duo de um novo padro de desenvolvimento para o Brasil, permitindo
atuar de forma clere na superao da pobreza e da desigualdade social
que historicamente marcaram nossa sociedade. Alm disso, aponta o PTC
como agenda necessria que demanda um processo continuado de aper-
feioamento, compromisso que buscamos cotidianamente.
Boa leitura!
10 | Apresentao
A Cidadania nos Territrios: o olhar da Coordenao
Executiva do Programa Territrios da Cidadania
sobre o Estado e as mudanas na Agenda de
Desenvolvimento Nacional
1
Andrea Butto*
Esther Bemerguy**
INTRODUO
** Esther Bemerguy - Economista com graduao pela Universidade Federal do Par (1985)
e especializao em Teoria Econmica pela Universidade da Amaznia (1987), Par/
Brasil. Na Prefeitura de Belm, foi titular da Secretaria Municipal de Sade (2003),
Secretaria Municipal de Finanas (1997 a 2002) e Secretaria Municipal de Coordenao
Geral do Planejamento e Gesto (1997). Foi titular da Secretaria do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social da Secretaria de Relaes Institucionais da
Presidncia da Repblica (SEDES/SRI/PR) de 2004 a 2011. Desde 2011 Secretria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.
12
investir e atuar de forma mais integrada, confirmando a soberania e a
democracia brasileiras.
Essas mudanas esto refletidas na forma de atuao do Estado. No
coincidncia que os programas de maior envergadura da ltima dcada
foram os que desafiaram a ao setorial, a gesto centralizadae a ausncia
de participao das populaes diretamente beneficiadas.
O crescimento econmico com reduo das desigualdades sociais foi
um dos principais resultados dos programas que investiram em amplo di-
logo federativo e social, como o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), o Programa Fome Zero, o Plano Brasil sem Misria (PBSM) e os
Territrios da Cidadania.
Este artigo aborda o Programa Territrios da Cidadania (PTC),
implantado em 2008, e tem o objetivo de realizarum breve resgate da con-
cepo e das inovaes do Programa, apresentaros principais resultados de
sua execuo e a sua contribuio promoo do desenvolvimento rural e
nacional. Trata-se, ainda, de registrar suas especificidades a abordagem
territorial e a integrao com outros programas governamentais, incluindo
o PAC e o PBSM.
A avaliao do PTC
PAC II em Territrio da
Empreendimentos Investimento
Cidadania
TOTAL R$ 35.056.302.493,91
**Adutoras, barragens, permetros de irrigao, sistemas de OBS.: Municpios que receberam ps-carregadeiras e/ou caminhes-pipa
abastecimento em comunidades rurais difusas podem tambm ter recebido pelo menos um dos equipamentos:
motoniveladoras, retroescavadeiras e caminhes-caamba
*
*
**
***
O PTC e o PBSM
Concluso
24
Tendo acompanhado de perto as dificuldades envolvidas na reto-
mada das aes, refletimos sobre o nosso papel de pesquisadores cidados
e sobre a necessidade de contribuir, com reflexes acadmicas, sobre esse
momento desafiador.
Salienta-se que o PTC, desde sua origem, foi bastante instigante para
as reas acadmica e tcnica, suscitando estudos, relatrios de pesquisa,
dissertaes e teses sob vrios enfoques e abordagens disciplinares, vis-
tosna diversidade de situaes ocorrentes nos territrios.
No se tratava, ento, de realizar uma nova pesquisa, acrescentando-a
aos resultados j disponveis e criteriosamente elaborados pelas outras. A
relao da poltica pblica com a realidade de sua aplicao levantou a
questo da sua avaliao. A ideia era reunir acadmicos para,por meio de
pesquisa de campo e reflexes tericas, compor uma proposta metodo-
lgica de avaliao com aspectos inovadores, capazes de compreender o
passado do programa e suas potencialidades no presente e no futuro.
O sentido era ampliar as interaes com os atores sociais, estabele-
cendo um vaivm permanente e a escuta, indispensveis para elaborar
uma avaliao que pudesse contribuir com os novos rumos do PTC. A
tarefa,incumbida a acadmicos, se imbua do propsito de garantir a trans-
parncia e a independncia das anlises.
De incio, dirigindo o olhar para os benefcios econmicos, sociais
e culturais aos habitantes dos territrios, a ideia para a pesquisaconsistia
em identificar aqualidade das relaes entre os participantes das diferen-
tes categorias do territrio: o Programa teria proporcionado a evoluo
ou estagnao na relao de foras caracterstica do poder local?Teriam
havido, pela implementao do PTC, transformaes de cunho signifi-
cativo no sentido de ruptura das relaes de dominao encarnadas pelo
coronelismo e pelo mandonismo que se consolidavam pela opresso
das populaes sem acesso ou com acesso precrio terra, aos meios de
produo e s condies de vidaem geral?
Todavia, com o desenrolar do dilogo e os seminrios prvios elabo-
rao do projeto de pesquisa, o objetivo central ampliou-se para elucidar
os propsitos a que o programa aspirava a incluso social e a participao
dos grupos sociais que se mantinhamsmargens da maioria das polticas.
As questes centrais finalmente selecionadas indicaram a preocu-
pao dos pesquisadores em escolher aspectos reveladores das interfaces
entre a implementao da poltica pblica dos TC e a participao/inclu-
25 | Prefcio
so sociais, alm de questionamentos sobre a prpria proposta de avalia-
o do programa. Assim, propuseram-se a discutir:
26 | Prefcio
perceber as heterogeneidades, identificar os desafios comuns, levantar
novas questes, redimensionar os procedimentos. Assim, os dados obti-
dos em diferentes momentos no se limitaram a uma repartio estanque
entre os dois territrios, mas foram reapropriados por meio de leituras e
confrontaes permanentes.
Note-se que a composio das equipes foi multidisciplinar, congre-
gando especialistas da Sociologia e da Antropologia, com a colaborao
de gegrafos, agrnomos e nutricionistas, o que facilitou a agregao de
temticas diversas ao escopo da pesquisa.
Os pesquisadores seniores cumpriram com a funo de orientadores
de mestrandos e doutorandos e dos demais estudantes que participaram
do trabalho.
Cabe aqui uma meno importante: uma pesquisa dessa envergadura
caudatria de certas condies decorrentes dos rgos demandatrios e
financiadores.
Coube ao NEAD o apoio para as boas condies de pesquisa, por
meio da administrao do processo de execuo, assim como a FAO, pelo
apoio financeiro que foi incontornvel para a viabilizao do trabalho.
Finalmente, gostaramos de resgatar aqui parte das concluses do
livro em que se explicita a novidade, entre outras, que traz para se pensar
as polticas pblicas e sua avaliao:
27 | Prefcio
mudana que podero apenas gerar efeitos concretos num futuro ainda
indeterminvel. O ritmo e o prazo das mudanas sociais nos sistemas
complexos no so idnticos queles da execuo das polticas pblicas.
28 | Prefcio
Introduo
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti
Paulo Andr Niederle
Maria de Nazareth Baudel Wanderley
Claude Raynaut
30
em situao de vulnerabilidade econmica e social. A partir dos recor-
tes espaciais que essas variveis permitiram aferir, uma verdadeira ope-
rao foi montada com vistas a incutir nos ministrios e secretarias uma
nova racionalidade de gesto territorializada para suas polticas. Todo esse
esforo traduz-se na construo de uma Matriz de Aes, a qual conjuga
polticas cujo planejamento e execuo envolvem a discusso entre os
rgos governamentais de distintos nveis e os colegiados territoriais.
Diante da inovao representada pelos novos mecanismos de gesto
propostos, inmeras avaliaes e anlises do programa foram realizadas
no perodo recente. De modo geral, elas comungam da ideia de que qual-
quer julgamento acerca do xito do PTC necessita partir do reconheci-
mento de que sua prpria concepo j representa uma ruptura impor-
tante em relao s polticas setoriais que historicamente foram utilizadas
para combater a pobreza e a desintegrao social que lhe subjacente.
Ademais, apenas uma dcada aps a emergncia da atual gerao de polti-
cas de desenvolvimento territorial no Brasil, pode-se mesmo afirmar que a
abordagem territorial foi incorporada no somente no discurso dos agen-
tes pblicos, mas pelos prprios atores sociais, ainda que com contedos
muito dspares. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento territorial tornou-se
objeto de inmeras disciplinas acadmicas. Perspectivas diversas concor-
rem para salientar um aspecto importante da relao entre uma proposta
de descentralizao organizada pelo Estado, por um lado, e as demandas
dos movimentos sociais, por outro lado, o que tem estimulado as anli-
ses acerca dos vnculos entre o desenvolvimento territorial e a democracia
participativa.
Um dos pilares deste novo referencial de ao pblica a ideia de que
a pobreza e as desigualdades presentes nos territrios vinculam-se muito
frequentemente a pouco ou insuficiente capital social para tornar a par-
ticipao da sociedade civil um instrumento eficaz de desenvolvimento.
Por conseguinte, pressupe-se que, mais estruturados e instrumentados,
os territrios seriam capazes de ofertar melhores possibilidades para a rea-
lizao dos objetivos fixados pelas polticas de combate pobreza. Cabe
ainda notar que, ao analisar a histria dos espaos rurais brasileiros mais
empobrecidos e das pequenas cidades adjacentes, existem elementos que
se impem como determinantes histricos da pobreza e da desigualdade:
a concentrao da propriedade da terra, a precariedade do acesso aos
demais meios de produo por determinados grupos, a carncia de servi-
31 | Introduo
os e equipamentos sociais nas pequenas cidades, o mandonismo local e
o clientelismo poltico. Neste sentido, uma avaliao da poltica territorial
passa igualmente por uma apreciao da capacidade de as aes pblicas
subverterem as estruturas que determinam similar trajetria de desenvol-
vimento nestes territrios e que, em certa medida, bloqueiam a prpria
construo do capital social e dos mecanismos de participao cidad.
Como resultado de uma avaliao conduzida entre fevereiro de 2012
e novembro de 2013, esta publicao traz ao debate pblico os princi-
pais resultados obtidos a partir de um exerccio de pesquisa sobre duas
realidades singulares de interveno da poltica territorial, quais sejam,
o Territrio da Cidadania Serto do So Francisco, em Pernambuco, e o
Territrio da Cidadania Paran Centro, no Estado do Paran. Escolhidos
tanto em virtude das caractersticas diferenciais que apresentavam no
que tange ao funcionamento da poltica territorial quanto pelas facili-
dades decorrentes dos contatos anteriores que as equipes de pesquisa j
possuam, estes territrios foram contrastados com vistas a permitir uma
anlise em profundidade das realidades multiformes de implementao
do Programa Territrios da Cidadania, embora no representem a diver-
sidade dos contextos nacionais. O olhar sobre essas realidades sociais foi
tomado como ponto de partida para que as equipes de investigao pudes-
sem, trabalhando de forma integrada, produzir uma srie de reflexes
sobre a experincia da poltica territorial. So essas reflexes que, a nosso
ver, podem contribuir para o entendimento daquilo que se passa alhures,
em territrios com caractersticas especficas e intransferveis.
A pesquisa foi conduzida a partir de uma parceria estabelecida
entre pesquisadores da Universidade Federal de Pernambuco (Programa
de Ps-Graduao em Sociologia PPGS-UFPE) e da Universidade
Federal do Paran (Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente e
Desenvolvimento PPGMADE e Programa de Ps-Graduao em
Sociologia PPGS-UFPR). Contou ainda com a participao de con-
sultores franceses, do Laboratrio do CNRS Dinmicas Sociais e
Recomposio dos Espaos LADYSS e da Universidade de Bordeaux,
e foi realizada em constante interlocuo com o Ncleo de Estudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD/MDA), com a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(SDT/MDA) e sob os auspcios da Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura (FAO).
32 | Introduo
Dentre as questes centrais que nortearam a pesquisa, destaca-se a
interface entre desenvolvimento territorial e participao social. Assim,
uma preocupao primeira tem a ver com a configurao do Colegiado
Territorial como instncia de governana e de poder no interior do terri-
trio. Desde o incio a pesquisa revelou um interesse particular na com-
preenso de como se constituem os colegiados, quais so os seus atores
centrais e perifricos, os poderes constitudos e informais, os laos fortes
e fracos conformados, a dinmica organizacional. Para tanto, tornou-se
imprescindvel identificar os atores locais e compreender suas condies
de vida, identificando o portflio de recursos materiais e intangveis que
esses atores possuem sua disposio para construir as trajetrias de
desenvolvimento que julgam relevantes para o territrio. Afinal, quem
so os indivduos e as organizaes que constroem o tecido social, eco-
nmico e produtivo desses territrios? Ao mesmo tempo, buscou-se
entender como so produzidas as demandas prioritrias de desenvolvi-
mento. Como as necessidades dos diferentes grupos sociais ascendem
at os colegiados e, neste espao, so traduzidas em demandas para a
ao pblica? Isso tem a ver com o entendimento de como sociedades
historicamente marcadas pelas desigualdades so capazes de negociar os
conflitos entre os diferentes grupos beneficirios das polticas.
Uma segunda questo diz respeito s condies nas quais uma pol-
tica pblica como o PTC pode constituir-se como mecanismo de gesto
territorial e, enquanto tal, atuar na coordenao integrada de polticas
setoriais e nveis de governo. Os desafios da intersetorialidade so con-
siderveis e, apesar das boas intenes, h que se questionar a prpria
capacidade de este programa produzir alteraes que afetam no apenas
a configurao de polticas isoladas, mas a prpria institucionalidade que
rege a organizao do Estado brasileiro (por exemplo, as normas para
transferncia de recursos pblicos entre os entes federativos). Neste sen-
tido, compreender as implicaes impostas pela ausncia de um marco
jurdico consistente para a gesto territorial impe-se como uma ques-
to da maior relevncia. Associada a isso, h ainda uma preocupao
em compreender as resistncias que se estabelecem em virtude da fora
das instituies em se reproduzirem, em particular aquelas que histo-
ricamente cristalizaram o mandonismo, o coronelismo e o clientelismo
como formas de conduta poltica em todo o pas, mas principalmente
nos pequenos municpios rurais.
33 | Introduo
Uma terceira questo refere-se aos benefcios que tais polticas tm
sido capazes de produzir para as populaes mais diretamente implica-
das. No se trata aqui de apontar as virtudes e as falhas do PTC face s
expectativas geradas, mas de apreender como os prprios atores locais
percebem os resultados da ao pblica, conferindo sentidos, explica-
es e justificativas para as mudanas sociais. Para tanto, privilegiamos
o dilogo com mediadores sociais mais diretamente implicados na ges-
to territorial, bem como procuramos compreender como as populaes
potencialmente beneficirias das polticas percebem os avanos e limites
do PTC em face das suas condies de reproduo social.
Finalmente, sempre esteve na agenda de preocupaes a necessi-
dade de discutir os prprios princpios e mecanismos utilizados para a
avaliao desse programa. Grande parte das discusses foi processada
no sentido de compreender como um olhar cruzado sobre duas realida-
des distintas poderia aportar elementos para a proposio seno de um
modelo fechado de avaliao, passvel de ser replicado em qualquer parte
o que geralmente deriva em simplificaes excessivas , ao menos de
um conjunto de premissas e sugestes que pudessem servir de base para
investigaes similares. De certo modo, a pergunta basilar que orientou
essa discusso envolve a possibilidade de organizar um instrumento de
avaliao aberto, interdisciplinar, interativo, adaptvel a diferentes situa-
es sociais. Logo se percebeu que, em vista do seu complexo formato
organizacional e dos seus amplos objetivos, este programa no permi-
tiria conceber uma avaliao dentro dos modelos clssicos que insistem
em contrapor as intenes iniciais das polticas com os resultados obti-
dos, seguindo um esquema simplificado de mensurao da eficcia. De
outro modo, o PTC exige uma avaliao mais abrangente que implique o
escrutnio e a anlise crtica das prticas e das experincias inovadoras,
muitas das quais nascem como consequncias imponderveis da ao
pblica.
Alimentadas pelas observaes feitas durante o trabalho de campo,
em ambos os territrios, as discusses das equipes de pesquisa foram
conduzidas no sentido de elaborar uma plataforma conceitual que deve-
ria ser, por um lado, suficientemente clara e slida, para assegurar a coe-
rncia entre as abordagens tericas e metodolgicas aplicadas em ambos
os casos, e, por outro lado, ampla e flexvel, para permitir ajustes adequa-
dos realidade singular de cada caso. Para melhor esclarecer os nossos
34 | Introduo
propsitos da investigao, identificamos a seguir alguns eixos de con-
vergncia que nortearam a maneira como os dois estudos de caso foram
estruturados e executados. Os pargrafos seguintes tornam explcitas as
formas de abordagem e encaminhamentos terico-metodolgicos que
lhes conferem sentido.
Primeiramente, situamos os dois casos selecionados com referncia
ao pano de fundo das polticas pblicas que deram origem ao Programa
Territrios da Cidadania. Essas polticas so consideradas como fruto de
uma complexa combinao entre um conjunto de princpios tericos e um
jogo de foras sociais. Isto implica a necessidade de investigar a emergn-
cia dos Territrios da Cidadania situada em um quadro histrico que lhe
anterior. Em particular, indispensvel situar este programa em relao
s experincias precedentes de territorializao das polticas voltadas para
o mundo rural, a pequena agricultura familiar, os trabalhadores rurais e
as comunidades tradicionais que vivem no campo. Isto implica tambm
a anlise das condies polticas que levaram concepo e concreti-
zao do Programa dos Territrios da Cidadania enquanto inovao
institucional.
Neste sentido, pertinente destacar que, embora a nfase da pesquisa
recaia sobre o PTC, a centralidade que o estudo das dinmicas sociais,
polticas e econmicas possui em face dos objetivos da investigao torna
impraticvel traar uma linha divisria estanque entre o PTC e o Programa
de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), este
criado em 2003 e gerido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA). Embora ambos
se diferenciem em termos de objetivos e modelos de gesto, compartilham
os mesmos recortes territoriais e parte dos dispositivos institucionais e de
governana, nomeadamente os Colegiados Territoriais. Isso faz com que,
especialmente para os atores locais, haja uma ntima conexo, quando no
sobreposio, entre os programas. Para muitos deles, o PRONAT foi e con-
tinua sendo o programa que efetivamente d vida aos colegiados e que,
portanto, imprime uma nova dinmica de participao social nos terri-
trios, abrindo as portas para a execuo do PTC. De fato, so recursos
oriundos do PRONAT aqueles que mobilizam a maior parte da agenda dos
Colegiados Territoriais, incitando os atores a negociar e construir compro-
missos com vistas a produzir um Plano Territorial de Desenvolvimento
35 | Introduo
Rural Sustentvel (PTDRS) e, em consonncia com o mesmo, implemen-
tar projetos de desenvolvimento.
Cabe relembrar o fato de o PTC ter sido concebido, em primeiro lugar,
com o objetivo de conseguir uma melhor articulao de polticas pbli-
cas setoriais, focadas nas faixas mais carentes e excludas do mundo rural.
Polticas essas que, at ento, no tinham conseguido estabelecer entre si
relaes de complementaridade e sinergia necessrias para desencadear
dinmicas locais autoalimentadas para a sada da pobreza. As circunstn-
cias da concretizao do modelo terico do PTC em um dado territrio
refletem no apenas as especificidades geogrficas, sociais, culturais e pol-
ticas do mesmo, mas tambm o modo como se expressa, concretamente, o
projeto de fomentar, nos nveis nacional e intermedirios, colaboraes e
intercmbios entre entidades institucionais portadoras de vises polticas
e interesses distintos e s vezes divergentes.
Sem que esse nvel mais amplo de questionamento sobre o PTC esgote
a abordagem adotada pelo presente estudo cujo foco deve indiscutivel-
mente permanecer local um entendimento se formou entre as duas equi-
pes quanto necessidade de conjugar elementos de conhecimento refe-
rentes a esse pano de fundo mais abrangente, visando entender o que
acontece no mbito particular do territrio estudado. A coleta e a anlise
de informaes sobre a gnese do programa e as condies de sua exe-
cuo em nvel nacional foram identificadas como tarefas obrigatrias de
interesse comum, resultando na coordenao das operaes de pesquisa e
em trocas de informaes e interaes na interpretao das mesmas.
No plano dos territrios considerados como objetos de pesquisa, dois
ngulos de abordagem foram privilegiados nas discusses. Em primeiro
lugar, foi reconhecida a necessidade de se questionar o contedo e os sig-
nificados atribudos ao recorte territorial pelos atores sociais que atuam
dentro do espao geogrfico e social assim definido. A nova instituciona-
lidade implica a hiptese da existncia de elementos que fundamentam o
sentimento de uma identidade comum, alicerce para solidariedades que
possam contribuir para a construo de um projeto compartilhado. A
verificao da pertinncia dessa hiptese, no caso singular de cada terri-
trio estudado, constituiu uma condio prvia para descrever e analisar
a maneira como se concretiza, efetivamente, o modelo institucional ideal
que o programa pretende aplicar localmente.
36 | Introduo
Em segundo lugar, um acordo se fez necessrio sobre o modo de an-
lise das novas estruturas locais de participao e colaborao estabelecidas
no mbito do programa, bem como dos novos circuitos de dilogo entre
nveis de consulta e deciso (Colegiado, Comit de Articulao Estadual,
Comit Gestor Nacional), no processo de elaborao e execuo das pol-
ticas pblicas (proposta, discusso, reelaborao da Matriz de Aes).
Assim, a pesquisa buscou no se limitar a uma anlise interna das estrutu-
ras e processos (quem participa, como participa, como interage com outros
participantes), mas situ-los dentro do contexto mais amplo das interaes
entre os vrios tipos de atores no palco local (entidades pblicas, privadas,
organizaes da sociedade civil), sejam eles integrantes ou no das novas
estruturas de participao social. Por sua vez, a implicao ou no de cada
ator apreendida luz de sua trajetria prpria, seus interesses, suas redes
de alianas e confrontos. Novamente, isto supe incorporar anlise uma
perspectiva histrica.
A rigor, a nova institucionalidade trazida pelo PTC no representa
uma novidade radical; ela constitui antes um elo na cadeia de uma longa
histria de polticas pblicas de combate pobreza e excluso social das
camadas mais vulnerveis e carentes da populao rural. Assim, as formas
assumidas localmente pelas novas instituies no podem ser analisadas e
avaliadas apenas em cotejo com o modelo ideal de referncia, mas em fun-
o do papel que as mesmas desempenham em relao s dinmicas sociais
e polticas locais. Nessa direo, cada equipe conduziu suas investigaes
conforme a especificidade da situao estudada. O confronto entre os dois
casos visa, antes de tudo, testar a validade dessa abordagem dinmica de
avaliao institucional, e no comparar de acordo com variveis uniformes
e rgidas as condies de desenvolvimento em ambos os territrios. Neste
mesmo sentido, importante frisar no apenas a existncia de mltiplos e,
por vezes, contraditrios nexos de causalidade que se estabelecem entre as
polticas e as diferentes trajetrias de desenvolvimento de cada territrio,
mas tambm o fato de que impraticvel apontar com exatido em que
medida as mudanas sociais emergem como efeito direto de um programa
que, em sua verso original, abarcava mais de uma centena de aes e pol-
ticas pblicas.
Os pesquisadores concordaram em abordar a questo da avaliao da
eficincia do PTC sem se limitar ao padro organizacional definido pelo
modelo original. A questo da eficincia observada do ponto de vista
37 | Introduo
do chamado pblico-alvo da poltica: pequenos agricultores familiares,
assentados, trabalhadores rurais, populaes quilombolas e indgenas,
comunidades faxinalenses. A hiptese de trabalho na qual se fundamenta
a adoo desse ngulo de anlise a seguinte: os pequenos agricultores,
ainda que atuem muitas vezes dentro de um espao de percepo exterior
ao ngulo de viso dos atores pblicos, no deixam de tomar iniciativas
sociais, culturais, econmicas, polticas para se reproduzirem social
e fisicamente. Eles procuram sadas aos problemas que encontram na sua
existncia quotidiana e, na sua atuao como produtores, constroem estra-
tgias de sobrevivncia que lhes garantem algum espao de manobra face
s presses externas, afirmando com fora sua identidade frente a olhares
exteriores que tendem a reduzi-los a sujeitos passivos, cuja sobrevivncia
depende inteiramente da assistncia que recebem.
Os membros dessa sociedade rural contempornea desenvolvem
estratgias complexas na busca de recursos, apoios, informaes, conse-
lhos. Teceram no passado e mantm at hoje relaes com entidades pbli-
cas, bem como com corpos intermedirios da sociedade civil sindicatos,
organizaes no governamentais, igrejas, empresas privadas, associaes
e cooperativas e representaes do poder pblico, em especial do poder
local, com o objetivo de encontrar meios e caminhos que lhes abram
espao de atuao, apesar e para alm de todas as restries e constran-
gimentos aos quais se acham submetidos. Tais estratgias podem almejar
metas diversificadas: no apenas a satisfao de necessidades imediatas, a
melhoria da qualidade de vida, o acesso a recursos produtivos, a realizao
de projetos geradores de renda, mas tambm reivindicaes de reconheci-
mento social e a afirmao de identidade cultural.
Impulsionadas por iniciativas individuais, por movimentos espont-
neos de ao coletiva ou incentivados por intervenes externas, tais din-
micas, bem-sucedidas ou no, constituem a matria viva na qual se fun-
damenta a histria quotidiana das populaes estudadas. Assim, avaliar
uma poltica pblica, as novas instituies que esta define, os novos pro-
cessos de participao democrtica que proporciona, implica no apenas
um confronto com as intenes daqueles que a conceberam, mas tambm
o questionamento sobre sua articulao com as dinmicas j existentes e as
perspectivas novas que se abrem para melhorias significativas e durveis na
existncia dos pequenos agricultores. Tal abordagem para uma avaliao
do Programa Territrios da Cidadania tem como desdobramento meto-
38 | Introduo
dolgico a exigncia de contrapor anlise interna das estruturas e dos
processos institucionalizados uma observao fina das dinmicas comu-
nitrias, das iniciativas e experincias locais, com o intuito de analisar se e
como ocorrem interaes entre essas novas figuras da poltica pblica e os
movimentos surgidos das bases da sociedade.
Os captulos que compem esta coletnea conjugam a expertise
particular de cada autor em uma temtica especfica, a partir da qual
o mesmo contribuiu mais diretamente ao projeto, com os resultados
alcanados pelo trabalho coletivo entre as equipes. Todos os textos foram
previamente apresentados e discutidos entre os pesquisadores em qua-
tro seminrios interequipes organizados no decorrer da pesquisa, nos
quais os pesquisadores puderam confrontar os resultados alcanados em
cada territrio, submetendo-os ao escrutnio crtico dos demais. Todos
os seminrios tambm contaram com a participao de representantes
do NEAD e da SDT, aos quais agradecemos pelo trabalho qualificado
de leitura e crtica dos textos e relatrios parciais, o que contribuiu deci-
sivamente para a compreenso dos meandros institucionais que condi-
cionam a execuo das polticas de desenvolvimento territorial. Deste
modo, em que pesem a autoria e a presena de opinies individuais em
cada captulo, todos os autores buscaram apropriar-se das contribuies
oriundas do debate coletivo.
No h uma sequncia nica para ler este livro. Ele foi organizado a
partir de uma lgica coerente de questes que orientaram a construo
dos argumentos expostos ao longo de todos os captulos. importante
destacar, neste sentido, a complementaridade dos argumentos apresenta-
dos entre os diferentes textos individuais, o que somente foi possvel em
virtude do grande nvel de interlocuo que a equipe revelou ao longo da
pesquisa, na construo da metodologia e na formulao das principais
concluses do estudo. No obstante, o livro tambm foi estruturado de
modo a possibilitar que o leitor se oriente pelos seus prprios interesses.
Assim, aqueles que se aventurarem pelo conjunto da obra encontraro
informaes, sobretudo, com relao ao funcionamento das polticas de
desenvolvimento territorial.
Dois captulos compem o cerne do livro no que diz respeito s infor-
maes cotejadas a partir dos estudos de caso, sendo, por isso, significa-
tivamente mais extensos que os demais. Redigidos pelas duas equipes de
pesquisa, com vistas a abarcar os principais resultados das investigaes
39 | Introduo
conduzidas no Serto do So Francisco-PE e no Paran Centro, os captu-
los 6 e 7 analisam a constituio histrica dos territrios, a formao dos
Colegiados Territoriais, a estrutura de governana das polticas pblicas,
as demandas dos grupos sociais prioritrios e os impactos das polticas
em face das mudanas sociais em curso nos territrios. Segue-se a estes
captulos outro texto escrito a vrias mos que explora os mltiplos efei-
tos produzidos pela ao pblica frente heterogeneidade das condies
socioeconmicas de cada contexto.
Para construir uma interpretao coerente acerca dos casos estuda-
dos, uma srie de discusses de cunho mais terico-conceitual foi levada
a cabo pela equipe com vistas construo da problemtica e dos instru-
mentos de pesquisa. Assim, os estudos dos dois territrios esto prece-
didos por cinco outros que se propem a revisitar as questes analticas
que orientaram o trabalho de campo. De certo modo, eles situam o lugar
das polticas analisadas vis--vis importantes debates que orientam as for-
mulaes contemporneas sobre o desenvolvimento territorial. Ao mesmo
tempo, esses captulos antecipam alguns resultados da pesquisa, em que
pese este no constitua o principal objetivo.
Esta primeira parte do livro estreada com um artigo de Jean-Paul
Billaud acerca dos aspectos analticos que se encontram na interseco das
discusses sobre desenvolvimento territorial, construo da cidadania e
processos de participao social. Em seguida, Claude Raynaut prope uma
leitura sobre a gnese da abordagem territorial do desenvolvimento, a qual
emerge associada a um conjunto de experincias internacionais fomenta-
das por organismos multilaterais, governos e organizaes sociais. O ter-
ceiro captulo, de autoria de Maria de Nazareth Baudel Wanderley, incide
sobre os tortuosos caminhos da abordagem territorial no Brasil, situando
suas origens na construo de novas arenas que, reunindo movimentos
sociais, pesquisadores e gestores pblicos, permitiram a emergncia de
novos referenciais para a ao pblica. No captulo subsequente, Paulo
Andr Niederle analisa como as polticas territoriais afetam a trama de
relaes sociopolticas constitudas nos territrios, alterando as configu-
raes do poder local. Enfim, Josefa Salete Barbosa Cavalcanti discute as
articulaes entre uma abordagem territorial do desenvolvimento e pro-
cessos sociais mais abrangentes, ao tratar das polticas pblicas, do papel
do Estado e dos processos identitrios que contribuem para a ressignifica-
o do territrio no contexto de globalizao.
40 | Introduo
Aps a anlise detalhada dos estudos de caso no Serto do So
Francisco e no Paran Centro, trs captulos encerram o livro com refle-
xes sobre alguns desdobramentos analticos da discusso empreendida no
decurso da pesquisa. Inicialmente, Maria de Nazareth Baudel Wanderley
analisa a contribuio da abordagem territorial em relao ao debate con-
temporneo sobre o futuro da agricultura familiar e do mundo rural brasi-
leiro, destacando os desafios que se impem efetivao de uma estratgia
de desenvolvimento fundada na participao cidad e no empoderamento
dos agricultores e comunidades rurais. Em seguida, o captulo de Jean-Paul
Billaud sintetiza alguns entendimentos compartilhados pela equipe sobre
os desafios e as limitaes do PTC, um programa centrado na promoo
da cidadania, que constantemente se defronta com outros referenciais de
desenvolvimento ainda proeminentes entre a maioria dos atores sociais
que participam da governana dos territrios. Finalmente, o ltimo cap-
tulo, assinado por Claude Raynaut e ngela Duarte Damasceno Ferreira,
sumariza as principais contribuies da pesquisa no que diz respeito
construo de uma metodologia para avaliao do PTC. Como demons-
tram os autores, a inteno no apresentar um modelo fechado passvel
de ser replicado em qualquer parte, mas subsidiar novos esforos de pes-
quisa que nos permitam avanar na apreenso da diversidade do mundo
rural brasileiro e das polticas pblicas que visam a sua transformao.
Agradecimentos
41 | Introduo
em ambos os territrios: UNIVASF, UNICENTRO, UFFS, EMBRAPA,
INCRA, EMATER, AMOCENTRO, RURECO. Em especial, agradecemos
o apoio de nossas universidades, UFPE Departamento de Sociologia e
PPGS; UFPR PPGMADE e PPGS. No podemos deixar de dedicar uma
citao especial a Leida Farias, do NEAD, e Ana Maria Costa, da UFPE,
pelo incansvel trabalho de assessoria e apoio tcnico que realizaram com
competncia e generosidade. Finalmente, aos revisores e editores pelo tra-
balho de finalizao.
42 | Introduo
Captulo 1
44
de subprefeituras que entravavam o planejamento dos quais se esperava
uma profunda interveno modificadora da sociedade, ou, ao menos, uma
contraposio aos efeitos perversos e miopia do mercado.
Com o surgimento do desenvolvimento local nos debates que per-
correm a sociedade francesa confrontada reconstruo do ps-guerra,
a noo de territrio assim colocada entre duas reflexes distintas: uma
de tipo planificador (espao privilegiado para uma ao pblica na direo
da base, ou seja, descendente), outra de tipo autogestionria, fortalecida
pelo movimento de maio de 1968 e que passa a ter uma traduo pol-
tica a partir dos anos 1970, com o movimento das localidades, o viver
e trabalhar nas localidades, os Parques Naturais Regionais (abordagem
territorial de proteo da natureza em contraposio com a viso centrali-
zada e soberana dos Parques Nacionais), e depois, nos anos 1980, com os
contratos de localidades, as cartas de acordos intercomunais.
Esse duplo movimento que afeta a concepo territorial no processo
de reorganizao do territrio levou a reformas importantes num pas que
construiu seu pertencimento Nao a partir de uma referncia jacobina
e centralizadora: as leis de descentralizao (Lei Deferre, 1982), depois a
lei das liberdades e responsabilidades locais (2004). O embate evidente:
numa sociedade marcada pela mobilidade (devida, especialmente, pas-
sagem de uma sociedade agrria a uma sociedade urbana que gera um
importante xodo rural), partir do territrio vivido, quer dizer, reabilitar o
local no esprito da reorganizao do territrio, se torna uma necessidade
que se impe ao poder pblico.
A ruptura com a viso gaullista de reordenamento do territrio que
tinha fornecido o quadro poltico da entrada da Frana produtiva na
modernidade (grandes equipamentos, malha rodoviria, energia nuclear
e barragens, etc.) fortalecida pela integrao europeia que prope, igual-
mente, outra viso da abordagem territorial (pelas regies) e, em parte,
substitui o Estado planejador (por exemplo, o segundo pilar da Poltica
Agrcola Comum, os programas Leader).
Assim, o desenvolvimento local aparece como o produto de um
duplo movimento: (a) no seio do Estado que organiza sua prpria des-
concentrao (e se desobriga financeiramente das antigas instncias de
governo os departamentos ou das novas as regies); (b) no mbito da
prpria sociedade civil, o processo que expressa o movimento social que
se segue aos fatos de maio de 1968, com suas aspiraes autogestionrias.
REFERNCIAS
56
passe-partout sem que se questionasse suficientemente sobre os deslizes
no seu significado que se operaram enquanto se ampliava o leque das uti-
lizaes dela feitas.
justamente quando o uso de uma palavra tende a se banalizar,
tornando-se corriqueiro, que se corre o risco de chegar a ambiguidades
e desentendimentos que podem ser perniciosos, especialmente quando a
mesma assume o papel de palavra-chave, de emblema, de estratgia nor-
teadora de uma ao pblica como no caso do Programa Territrios
da Cidadania. No foi toa que a palavra territrio foi utilizada aqui
enquanto portadora de uma orientao relativa ao modo de se abordar o
desenvolvimento rural e o combate pobreza.
A escolha poltica e doutrinal qual o uso da palavra remete nesse
caso, no contexto especfico da sociedade brasileira do incio do sculo
XXI, s pode ser claramente explicitada mediante um esforo para escla-
recer os contedos da noo em particular desvendando as vrias cono-
taes conexas que abarcou no fio da generalizao e da diversificao
de seus usos. Isto implica ento tambm uma reflexo sobre a evoluo
das abordagens da poltica pblica voltada para o meio rural que traduz o
sucesso crescente da palavra.
Para iniciar o encaminhamento dessa reflexo, necessrio fazer uma
breve incurso no domnio da etimologia e da histria.
Em primeiro lugar, tem-se que ressaltar o fato do sucesso da palavra
confirmar-se, sobretudo, no caso das lnguas latinas. A traduo em ingls,
por exemplo, revela-se difcil. Local, place ou, mesmo, territory tm um
significado muito mais restrito do que a palavra territrio em portugus
ou espanhol, territoire em francs. Foram essa complexidade, essa riqueza
polissmica e essa ambiguidade que alimentaram os muitos debates entre
intelectuais desses pases em torno da noo.
Se os debates contriburam tambm para a multiplicao das inter-
pretaes, essa diversidade achou suas razes na ambiguidade inicial da
etimologia da palavra. Territrio/territoire origina-se na palavra latina ter-
ritorium, ela mesma procedendo da palavra terra, que designa no prin-
cipalmente a matria que compe o solo ( qual se aplica mais precisa-
mente outra palavra, humus), mas o espao onde moram e vivem os seres
humanos. Territorium recupera e enfatiza o vnculo espao/ser humano,
assim estabelecido, para aplic-lo a uma extenso espacial delimitada pelo
controle exercido sobre ela por um dado grupo humano. Durante a Idade
2 Uma viso inspirada no plano conceitual, entre outros, pelo pensamento de Habermas.
Por exemplo: Direito e Democracia: entre faticidade e validade(1997).
4 Queremos aqui dar o nosso tributo ao excelente artigo de Jos Ferreira (2009), onde
achamos uma grande parte dos elementos factuais apresentados nesta seo.
5 A concepo do Programa de Luta contra a Pobreza Rural (PLPR) em 2000 fez-se com a
participao decisiva de consultores internacionais que tinham uma relao forte com a
experincia do Programa Leader em Portugal.
80
Estatuto da Terra, para a qual so prioritariamente canalizados os recursos
financeiros administrados pelo Estado. Os resultados sociais desse modelo
de desenvolvimento rural so evidentes: a negao das particularidades
do mundo rural, visto como residual e perifrico, tendendo a se diluir
nos espaos dominantes das cidades; a massiva expulso da populao
do campo, sem dispor necessariamente de alternativas profissionais nas
cidades; a dimenso da pobreza rural. Em outras palavras, o desenvol-
vimento rural assume claramente um enfoque setorial, que se confunde
com o desenvolvimento da grande agricultura, que concentra a terra e est
diretamente subordinada indstria e demais setores dominantes do capi-
talismo brasileiro. Mais do que a recente medida do IDH, o crescimento
do PIB que expressa, nessa perspectiva, o progresso de uma determinada
regio.
A partir de meados dos anos 1980, a sociedade brasileira o lcus
de uma grande efervescncia poltica e social, cujo marco inicial a res-
taurao da democracia, por meio das eleies diretas e da promulgao
da nova Constituio de 1988. O mundo rural est, igualmente, envol-
vido nesse ambiente de mudanas significativas, dentre as quais merecem
especial relevo: o revigoramento dos movimentos sociais rurais o que
inclui a consolidao do movimento sindical rural, sob a liderana da
CONTAG, e a emergncia do movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra MST, que se constituem como portadores de uma nova concepo
do desenvolvimento rural. D-se, nesse contexto, a renovao dos quadros
da burocracia estatal, em diversos nveis e instncias, capazes de propor
novos rumos s polticas para a agricultura e para o meio rural; a multi-
plicao de associaes e organizaes de apoio aos habitantes do campo,
voltadas para uma grande diversidade de temas especficos; a multiplica-
o, nas universidades de todo o pas, de centros de estudos dedicados a
pesquisas sobre o mundo rural; a consolidao de programas de coope-
rao internacional, especialmente, para o que nos interessa, a contribui-
o do Instituto Internacional de Cooperao para a Agricultura (IICA) e
do Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o
Desenvolvimento (CIRAD).
A possibilidade de cooperao e articulao entre essas foras sociais
foi decisiva para que, no perodo considerado, a sociedade brasileira desse
um grande salto de qualidade em suas relaes com o mundo rural. Essas
mudanas se expressam pelo aprofundamento da reflexo crtica sobre o
2 O texto de Caio Galvo de Frana aqui citado condensa a palestra que proferiu para
as equipes de pesquisadores do Paran e de Pernambuco, responsveis pelo presente
estudo. Pela sua importncia e pertinncia, ele ser aqui, juntamente com outras
contribuies suas, detalhadamente analisado, servindo de referncia para as nossas
prprias reflexes.
CONCLUSO
REFERNCIAS
INTRODUO
104
formas de comportamento que podem renovar os mecanismos de demo-
cratizao, cidadania e participao social. Com efeito, a hiptese a ser
considerada neste captulo recai justamente sobre a habilidade das polti-
cas de desenvolvimento territorial em catalisar transformaes no modo
de fazer poltica e nas implicaes que isto acarreta para a emergncia de
novas relaes de poder nos territrios.
Antes de adentrar especificamente nesta discusso, cabe, contudo,
uma breve ressalva com relao noo de territrio como categoria ana-
ltica. Atualmente, sabe-se que o enfoque territorial adotado pelo Estado
para execuo das polticas pblicas possui um significado diferente da
conotao heurstica que a geografia poltica confere ao territrio enquanto
espao de relaes de poder. Nesta perspectiva, o territrio apresenta-se
como um espao delimitado e controlado, atravs do qual se exerce um
determinado poder, muitas vezes mas no exclusivamente relacionado
ao poder poltico do Estado (HAESBAERT, 2004, p.91). De outro modo,
o enfoque territorial define o territrio de modo instrumental, como uma
varivel-chave aos processos de desenvolvimento. Neste caso, o desenvol-
vimento territorial se refere escala geogrfica de um processo e no a sua
substncia (BOISIER, 2000, p.157). Isso no significa, contudo, a impos-
sibilidade de um olhar analtico focalizando o modo como a territoriali-
zao da ao pblica pode alterar o territrio enquanto cena do poder e
lugar de todas as relaes (RAFFESTIN, 1993, p.58).
Para tanto, fundamental acentuar a multidimensionalidade desse
processo. No Brasil, os estudos de Berta Becker descortinaram as ambigui-
dades do uso poltico do territrio, chamando ateno para o equvoco de
algumas abordagens que desconsideram os conflitos e as contradies exis-
tentes no interior do Estado e da sociedade. Segundo a autora, uma anlise
do territrio implica no reconhecimento dos diversos agentes sociais com
suas estratgias e conflitos presentes em diferentes escalas espaciais, e na
necessidade de alterar o conceito de Estado (BECKER, 1983, p.2). Assim,
a noo de territrio deixa de se referir somente ao Estado-Nao, como
era recorrente nos estudos clssicos, para incluir o poder de diferentes
atores manifestado em distintas espacialidades sobrepostas. O territrio
torna-se um emaranhado de redes articulando mltiplas escalas espaciais.
Se a geografia poltica nos empresta uma noo refinada de territrio
relacionado ao exerccio do poder, a sociologia nos ensina que o poder
no configura uma propriedade inerente aos indivduos (ou organizaes)
1 Em grande medida isso se deu como resultado da confluncia perversa entre a reduo
dos papeis conferidos ao Estado (neoliberalismo) e a demanda de participao social em
pleno contexto de reabertura democrtica (DAGNINO, 2002; SILVA; MARQUES, 2009;
GMEZ; FVARO, 2012).
2 Neste estudo clssico sobre o municipalismo brasileiro, Vitor Nunes Leal analisa a
dialtica relao entre a decadncia do poder privado dos coronis e a ascenso do
poder pblico municipal que, paradoxalmente, acabou acentuando o fenmeno do
coronelismo, definindo um sistema de troca de favores entre o Estado e as elites agrrias.
Dentre as prticas analisadas est o poder concedido aos coronis para a nomeao de
cargos pblicos (filhotismo), a utilizao pelos mesmos do poder de polcia do Estado
para perseguio aos seus opositores (mandonismo) e o poder administrativo sobre os
recursos financeiros do municpio, utilizados para fins pessoais.
4 Estudo publicado pelo IPARDES (2001) indica que metade dos vinte CMDR estudados
no Estado do Paran eram presididos pelos secretrios da Agricultura. Em trs casos,
isso era previsto pelo prprio regimento do Conselho. Por sua vez, o secretrio do
conselho era o tcnico da EMATER em trs quartos dos casos analisados.
6 Para alm dos princpios gerais acima citados, a poltica territorial no definiu um
conjunto mais estrito de normativas comuns para todos os territrios, o que respeita
a heterogeneidade e a autonomia dos mesmos. A poltica territorial manteve, por
exemplo, a flexibilidade necessria para que cada territrio pudesse organizar, nomear e
compor os colegiados como melhor lhe conviesse. Cada colegiado negociou e aprovou
um Regimento Interno, definindo uma estrutura prpria de atuao. Na prtica,
contudo, os modelos so muito similares; os atores locais pouco inovaram e geralmente
reproduziram um modelo sugerido pelo Governo Federal.
CONSIDERAES FINAIS
A AGRICULTURA FAMILIAR NO CENTRO DE UMA NOVA COALIZO
REFERNCIAS
INTRODUO
136
ves e controles que inibem a participao de outros sujeitos, atores inclu-
dos nos degraus mais baixos da hierarquia social, ao dirigirem um novo
olhar para as maneiras como esses se expressam e coletivamente, por meio
dos movimentos sociais, constroem espaos para contestar as hierarquias
institudas. O rechao s formas de dominao (APPADURAI, 2007) e a
retomada das lutas pelo resgate de patrimnios perdidos oferecem novas
expresses do embate que tem lugar no amplo terreno das trocas e relaes
entre os distintos participantes que se inserem entre o global e local.
o territrio Truk um dos mais antigos, com mais de 300 anos de his-
tria registrada, quando na Aldeia de Assuno chegaram os mission-
rios catlicos para catequizar uma imensido de ndios que a viviam,
na Aldeia do Pambu e na Aldeia de Assuno j existiam muitos ndios
a... Desde o incio da histria a luta pelo territrio de ocupao tradi-
cional do Povo Indgena Truk representa a fora secular de um povo
de resistncia, que luta para se manter neste mesmo territrio.
CONCLUSO
REFERNCIAS
INTRODUO
154
nesse tipo de abordagem. Descortinou-se a desafiante tarefa de gesto das
aes governamentais, com base na construo de um capital social a ser
eventualmente renovado em cada situao de acordo com nveis de insti-
tucionalidade e realizaes concretas.
Consideradas as especificidades locais nas dimenses polticas, eco-
nmicas, fsicas e ambientais, ressaltaram-se aspectos da extrema desi-
gualdade social, alardeados por intermdio dos movimentos sociais e suas
pautas de reivindicao, que tornaram pblicos aspectos insustentveis da
vida de populaes afetadas pela pobreza que aflige a populao brasileira,
nos nveis nacional e regional, em especial nas trs ltimas dcadas do
sculo XX e, em particular, os segmentos que vivem nas reas rurais. O
Territrio Serto do So Francisco nos oferece indcios claros da mobi-
lizao desses atores, animados por processos de reconhecimento de sua
existncia e direitos, para incluir suas demandas entre aquelas a serem
contempladas nas polticas territoriais. Observa-se a clara ampliao das
pautas elaboradas por cada um dos segmentos contemplados e provavel-
mente uma superposio com agendas das polticas pblicas implicadas
em alguns pontos.
A diviso do captulo coaduna-se com a estratgia metodolgica
adotada, visando sublinhar aspectos referentes definio das polticas
pblicas com enfoque territorial para diminuio da pobreza e sustenta-
o do desenvolvimento regional, num contexto das restries impostas
pela abordagem econmica e poltica de apelo neoliberal, como tambm
responder s solicitaes dos movimentos sociais e processos identitrios,
alargados no Brasil a partir da Constituio de 1988.
Esse aspecto do problema revela o novo olhar das polticas pblicas
para o meio rural. Destaca-se uma mudana significativa no foco das pol-
ticas para o campo: da incluso da agricultura familiar, segundo o enfoque
produtivista hegemnico, para outro, mais inclusivo, ao reconhecer que
entre os agricultores familiares figurava uma parcela expressiva dos pobres
do campo. Alm do mais, o recorte tnico adotado por essas polticas veio
assinalar que os pobres entre os mais pobres tornam-se especialmente vis-
veis atravs da dimenso tnica e claramente se singularizam pela dimen-
so das desigualdades de gnero. O PTC se destaca entre as novidades da
proposta do desenvolvimento territorial, tornando possvel uma aproxi-
mao dessas polticas com os seus objetos e sujeitos preferenciais.
No decorrer de nossa pesquisa, visitamos municpios, prefeituras,
associaes (sindicatos, ONGs), aldeias indgenas e comunidades qui-
lombolas, ouvimos suas crticas e relatos de suas conquistas. Contatamos
homens e mulheres que se engajaram nas lutas relativas construo dos
seus projetos de vida e de suas comunidades, como aparecem nas suas falas
e nos discursos institucionais que do corpo a este captulo.
Organizado em cinco subttulos, o captulo analisa o histrico das
polticas e projetos para o desenvolvimento rural regional e, considerando
o caso do Programa Territrios da Cidadania, as especificidades do terri-
trio estudado.
8 J sob a nova orientao do PTC, o Territrio foi estruturado sobre a base de diversas
instncias de participao e deliberao: Plenria, Coordenao Geral, Coordenao
Executiva, Secretria Executiva, Ncleo Tcnico, Ncleo de Comunicao e Cmaras
Temticas (Meio Ambiente, Desenvolvimento Econmico, Turismo, ATER/ATES e
Crdito). So membros inscritos no Frum: as sete prefeituras envolvidas, quatorze
instituies federais que atuam localmente, seis instituies vinculadas ao governo
estadual, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e os Sindicatos
dos Trabalhadores Rurais dos sete municpios (PTDRS, 2011).
15 Essas populaes adentraram as reas mais elevadas do serto, como registra DRIA
(1995, p.16-19); no Estado da Bahia, elas se instalaram no municpio de Bom Jesus da
Lapa do Territrio da Cidadania Velho Chico desde o fim do sculo XIX. Envergonhadas
de sua condio, escondiam-se.
Tem aqui vrios Conselhos. Os que a gente tem assento, que a comu-
nidade Quilombola tem assento so o de Sade, no CAE que de
Merenda e no Desenvolvimento Rural Sustentvel, que de todas as
associaes. E tem o da Mulher. Mas a tem o de Educao, o FUNDEB,
tem o de Assistncia, sei que ao todo so 10 Conselhos. Mas a gente
tem assento em 4 Conselhos... O ProRural est puxando uma discusso
com os Conselhos e eles pediram uns 15 dias para eu fazer um levan-
tamento de quantos Conselhos tinham no municpio, por isso eu estou
dizendo que so 10, porque eu no estou lembrando o nome de todos
agora, mas eu fiz esse levantamento.
Continuando:
Territrio para a gente, a gente entende como aquele espao que a gente
acha que necessrio para que a comunidade exista. Tudo que a gente
possa estar produzindo, cultuando ali no nosso territrio, um territrio
Por exemplo, uma dessas questes a gente est priorizando [...] essas
cisternas, mesmo que para a construo de casas populares, dessas
polticas desses parceiros quando a gente vai discutir a gente tem essa
prioridade, tem esse olhar, tem esse recorte diferenciado para as comu-
nidades. isso que a gente est pautando. Olhe! Quando for a luta pelas
casas construdas pela Funasa no qualquer casa e qualquer modelo
de casa que a gente quer nas comunidades Quilombolas.
16 guas do Velho Chico, que tem aproximadamente 445 famlias (segundo lideranas),
formada por cinco subcomunidades: Umburana (100 famlias), Caatinguinha (75),
Remanso (125), Vitorino (103) e Mata de So Jos (42).(Lideranas Quilombola).
17 Na Comunidade Vitorino h uma escola com educao escolar especfica e diferenciada
para Quilombolas, que atende tambm a outros alunos. Como explicam: Nossa questo
parecida com a questo indgena, a regularizao dos professores, porque se tiver um
professor qualificado dentro da rea mais vivel para passar esse contedo.
20 H a registrar que a rea reclamada pelos Truk se estende para alm do que est
oficialmente delimitado. Para a concluso do processo de homologao desse territrio
Truk faltam: assinatura pela Presidente da Repblica, registro em cartrio da Unio,
alm do pagamento das indenizaes aos posseiros considerados de boa-f. A rea
possui muitos conflitos fundirios. Os Truk de Assuno reivindicam a ampliao do
seu territrio para 7.500ha, em rea continental, que est em processo de retomada.
21 Apesar de reclamarem que no foram convidados para participar do PTC, tm uma
histria de incluso em amplos movimentos populares; alguns deles foram ao RIO+20,
viajam aos centros de poder governamental; entre outros espaos que ocupam,
conseguem audincias com Ministros, Deputados, Senadores e at com o Presidente da
Repblica. Por isso, reconhecem a ampliao dos espaos j ocupados, mas reivindicam
mais acesso s polticas pblicas.
Meu pai foi cacique. No tinha essa histria de cacique e nem paj,
era mestre e contramestre. A meu pai liderou por 42 anos, com 42
anos ele faleceu. Em 56 faleceu Acilon. Em 82 faleceu meu pai. Meu pai
era o contramestre e Acilon o mestre. Eu fiquei muito desgostosa, fui
embora, abandonei a aldeia. Eu sa em 1981. A fiquei fora e quando foi
em 1993 eu voltei. Meu pai foi atrs de mim depois de morto, l onde
eu estava. Eu estava em So Paulo, eu vendia no camel. A ele foi atrs
de mim e mandou eu vir tomar conta da aldeia, que s eu podia resol-
ver, porque o caso da aldeia no era nada difcil, mas estava na justia e
os outros que estavam aqui no sabiam resolver.
Esse olhar global sobre o Programa deixa aflorar, entre os vrios atores,
representaes distintas de suas finalidades. Uma diversidade coerente
com suas leituras histricas. As clivagens operam-se em funo de dois
grandes ngulos de leitura: poltico e operacional.
Do ponto de vista poltico, interessante constatar uma convergncia
de interpretao entre atores com posicionamentos polticos e ideolgicos
radicalmente opostos. A constatao factual idntica, mas as concluses
so divergentes. Para representantes de uma prefeitura, a estrutura terri-
torial funciona, antes de tudo, em benefcio dos sindicatos. O principal
Teve uma reunio agora [...] mais ou menos em cima disso, que j foi
administrada pelo governo do Estado [...] s que chegaram aqui em
Petrolina dizendo que ia fazer aquilo tudo. Ele at o gerente regional
do Estado de Pernambuco: Gente, vocs tem que dizer a o que real-
mente querem que a gente faa, mas, na realidade, como se fosse e
tivesse para fazer. Mas at hoje no aconteceu nada tambm. Foi dis-
cutido isso, foram chamados membros dos conselhos do municpio de
Petrolina todo e de outras cidades [...] a reunio que a gente teve esse
ano foi essa. Foi ministrada, foi Edson (o articulador) que foi, mas na
realidade foi ministrada pelo governo do Estado [...]. Foi uma coisa do
territrio, mas quem fez foi o Estado.
Agora, eu percebia tambm, que nas reunies que eram muito plurais,
muito intensas, com participao efetiva de muita gente, havia um
nmero muito grande de demandas [...] Os projetos careciam de maior
robustez. Alguns aspectos de sustentabilidade. No s eu. Lgico, eu
tenho um vis de economista da coisa. Ento eu fico sempre naquela
coisa de entender como est sendo a aplicao do recurso, ser que est
sendo efetivo, eficaz, eficiente como os princpios de administrao
pblica regem? [...] E eu percebi alguns projetos que eram apresentados
e algumas demandas que no tinham sustentao.
A gente fez uns projetos para aquisio de carro e motos e nem lembro
mais a outra coisa. A gente no encontra uma pessoa ou rgo res-
ponsvel para elaborao de projeto que nossa maior dificuldade. A
Codevasf se comprometeu em um perodo [...] de elaborar projetos e
executar. [...] a gente passou tanto tempo na Codevasf tentando a ela-
borao desses projetos. At que a gente conseguiu j no ltimo prazo.
[...] A a gente chegou com os projetos, quando eu fui ver o plano de
trabalho no tinha vindo, no tinha mais como conseguir. E o dinheiro
que era para a gente voltou. Sempre tem um problema, sempre assim,
que impede.
[...] feito o projeto, e agora quem vai receber o recurso para executar
a obra? A nesse caso, normalmente as prefeituras entravam querendo
receber o recurso. Nesse caso l, foi a prefeitura. E a a prefeitura tem
que fazer o convnio com a Caixa Econmica Federal. E a, muita coisa
no foi para frente ainda [...]. E ficava nessa: prefeitura querendo pegar
o dinheiro que daria essa equipe tcnica para fazer o projeto; quando
voc vai fazer o convnio com a Caixa, normalmente os municpios
esto inadimplentes. Existe o tal do CAUC, que o Cadastro nico de
Convnios, que um cadastro do Governo Federal. Qualquer pendn-
cia da prefeitura em relao Unio ele fica impedido de convnio.
Eu acho que muita gente dizia assim: [...] Isso a era coisa mesmo s
para quem no tem o que fazer. O povo no dava muita importn-
cia, no. Participar de reunio, discutir com a populao, no todo
mundo que se dispe a fazer isso, no. O gestor quer mais, ele que
Tira o recurso que era destinado diretamente prefeitura para vir para
o territrio [...] Foi deslocado. Eu at acredito que a deciso de deslocar
foi correta, no sentido do seguinte: de que se voc quisesse fazer um
debate no territrio, no podia ficar um recurso no territrio e outro, l
O outro eixo de tenso situa-se entre nvel local e nvel estadual. Como
j apontamos mais acima, as instncias estaduais desempenham hoje um
papel maior no andamento do PTC. Para membros do poder pblico local,
essa interferncia percebida como uma intromisso. Mas a situao
interpretada de modo diferente pelos membros das organizaes da socie-
dade civil, menos quando a linha poltica que prevalece no plano estadual
se acha em sintonia com aquela que inspira o PTC. Porque, no final das
contas, no cenrio local, so as influncias polticas que determinam o que
est acontecendo concretamente no campo:
por isso que, como foi apontado mais acima, na fala de um sin-
dicalista, uma maior confiana atribuda ao Conselho Estadual de
Eu acho assim que [o Territrio] tem que ter mais alguma coisa para
[...] movimentar mais, um negcio mais concreto. Eu acho assim, o
Conselho mesmo, por exemplo, a gente v que todo ms o pessoal
aquela coisa fervorosa. O pessoal traz demandas, reivindicaes quando
precisa, tudo, e vem tudo para o Conselho, discutido no Conselho.
REFERNCIAS
INTRODUO
1 Alm dos autores que assinam este captulo, colaboraram para a pesquisa no Territrio
Paran Centro: Alfio Brandenburg, Jean-Paul Billaud, Magda Zanoni, Jorge Luis Fvaro,
Katiano Miguel Cruz, Adriella Camila Furtado, Douglas Ochai Padilha, Ramiro Gabriel
Garcia, Eliane Budel, Kau Pessoa, Ezequiel Westphal e Luiz Felippe de Castro Henning.
238
Sendo assim, a finalidade deste captulo no apresentar uma avalia-
o do desempenho das polticas territoriais no que tange eficcia de exe-
cuo de suas aes no Paran Centro. De outro modo, procuramos situar
os processos gerados pelas polticas territoriais dentro de um quadro mais
amplo de reconfiguraes sociopolticas e econmicas. A questo bsica
relaciona-se com o modo como as novas institucionalidades concebidas a
partir da criao do PTC se articulam a processos de mudana da ordem
social. Quais inovaes a poltica territorial introduz nas dinmicas histo-
ricamente constitudas? So elas capazes de potencializar transformaes
na perspectiva de um desenvolvimento que envolva as populaes mais
pobres e excludas? Qual o nvel de participao e protagonismo dessas
populaes na construo das trajetrias de desenvolvimento que elas jul-
gam relevantes?
Como destacam Raynaut e Ferreira (2014, neste livro), geralmente
essas novas dinmicas constituem-se por meio de caminhos sinuosos e
nem sempre visveis aos olhares dos avaliadores, os quais muitas vezes
revelam-se incapazes de ultrapassar os esquemas mais lineares de causali-
dade. Com efeito, um dos equvocos mais recorrentes atribuir interven-
o do Estado efeitos que se devem a uma conjuno de fatores muito mais
complexa, onde a poltica pblica cumpre um papel importante, mas nem
por isso exclusivo. Ademais, esta falha geralmente incide em uma segunda,
qual seja, imaginar que, sob situaes completamente distintas, a mesma
poltica teria condies de produzir resultados similares, o que frequen-
temente no ocorre. A especificidade do Paran Centro no nos permite,
portanto, fazer generalizaes para o conjunto dos territrios brasileiros,
ainda que algumas dinmicas inerentes poltica territorial sejam anlo-
gas aqui e alhures.
O Paran Centro exibe uma trajetria similar ao conjunto dos territ-
rios brasileiros marcados pela expanso do agronegcio a partir dos anos
1970, conjugando elevados ndices de produo e produtividade agrcolas
com crescente iniquidade socioeconmica e concentrao da riqueza. Ao
longo deste processo de modernizao conservadora (GRAZIANO DA
SILVA, 1999), ao mesmo tempo em que o setor agrcola local se inseriu nas
cadeias globais de commodities (sobretudo com a soja), as comunidades
rurais viram aumentar o hiato entre um pequeno grupo de agricultores
FIGURA 2 Dinmica emancipatria dos municpios do Territrio Paran Centro.
FONTE: Fvaro (2014).
5 O que no deixa de ser objeto de crticas dos atores que residem nos municpios mais
distantes deste centro, os quais demandam a rotatividade das reunies no interior
do territrio. Cabe notar que estamos falando de mais um universo social brasileiro
com precria infraestrutura de mobilidade, onde o deslocamento dos membros para
as reunies com frequncia prejudicado pela condio das estradas somada s
intempries climticas.
6 Mesmo assim, nota-se que ainda estamos tratando de pequenos municpios que so, em
sua maioria, predominantemente rurais.
Altamira do
2.119 30,3 2.135 49,6 16 4.880 69,7 2.171 50,4 -2.709
Paran
Boa Ventura de S.
1.080 15,9 1.544 23,6 464 5.700 84,1 5.005 76,4 -695
Roque
Campina do
1.261 28,9 1.388 34,1 127 3.104 71,1 2.688 65,9 -416
Simo
Cndido de
4.684 24,9 4.759 28,6 75 14.111 75,1 11.903 71,4 -2.208
Abreu
Iretama 6.156 54,3 6.177 58,3 21 5.179 45,7 4.425 41,7 -754
Laranjal 1.510 21,2 2.031 31,9 521 5.611 78,8 4.330 68,1 -1.281
Manoel Ribas 6.540 50,1 6.802 51,7 262 6.526 49,9 6.362 48,3 -164
Mato Rico 652 14,5 961 25,1 309 3.844 85,5 2.861 74,9 -983
Nova Cantu 3.916 39,5 4.104 55,3 188 5.998 60,5 3.321 44,7 -2.677
Nova Tebas 3.164 33,4 2.891 39,1 - 273 6.312 66,6 4.498 60,9 -1.814
Palmital 7.170 42,3 7.403 49,8 233 9.788 57,7 7.467 50,2 -2.321
Pitanga 18.339 51,1 20.587 63,1 2.248 17.522 48,9 12.058 36,9 -5.464
Rio Branco do
925 24,6 919 23,6 -6 2.833 75,4 2.978 76,4 145
Iva
Roncador 6.826 50,1 7.126 61,7 300 6.806 49,9 4.418 38,3 -2.388
Rosrio do Iva 2.269 34,5 2.721 48,7 452 4.316 65,5 2.865 51,3 -1.451
Santa Maria do
3.175 23,3 3.209 27,9 34 10.464 76,7 8.288 72,1 -2.176
Oeste
Turvo 4.179 28,8 5.053 36,5 874 10.351 71,2 8.785 63,5 -1.566
Subtotal 73.965 37,5 79.810 45,8 5.845 123.345 62,5 94.423 54,2 -28.922
Guarapuava 141.694 91,3 153.098 91,4 11.404 13.467 8,7 14.365 8,6 898
Total Territrio 215.659 64.4 232.908 68,6 17.249 136.812 35,6 108.788 31.4 28.024
8 Uma nova etapa no compreendida pela pesquisa talvez passe a se constituir a partir de
2013 em vista das recentes alteraes que o Governo Federal efetuou no PTC.
9 Frum Territorial a designao do espao pblico que rene o conjunto das entidades
pblicas e privadas que contribuem para o desenvolvimento do territrio, sendo
equivalente, em termos regimentais, Assembleia Geral. Por sua vez, o Grupo Gestor
(tambm denominado Comit Gestor) a nominao que os atores atribuem para
aquilo que usualmente conhecido em outros territrios como Colegiado Territorial.
Trata-se do espao que rene um conjunto mais restrito de entidades, escolhidas como
representativas da diversidade de atores existentes no territrio.
10 A ata da reunio do Grupo Gestor que aprovou o Regimento Interno do Frum
Territorial especifica esse como um dos pontos de desacordo que raramente levam a
votao: Com relao indicao do presidente do Grupo Gestor ser sempre feita
pelos prefeitos que compem o territrio, foi colocada em votao: conselheiros em
nmero de dezenove (19) a favor e oito (8) conselheiros votaram contra. Ficou definido,
portanto, que o presidente do Grupo Gestor ser sempre indicado pelos prefeitos que
compem o territrio da Cidadania Paran Centro. O vice-presidente do Grupo Gestor
ser indicado pela Sociedade Civil.
11 Tambm contriburam nesse processo entidades como o DESER, o qual possui uma
estreita relao com ONGs e movimentos sociais que comearam a se inserir na
discusso, ainda que em uma posio mais perifrica.
Uma coisa que est errada que nos colegiados voc no coloca
secretaria de indstria e comrcio municipais. [...] Ento teve reu-
nies que eu fui expulso, fui convidado a me retirar porque eu no
fazia parte. No era secretrio de Agricultura [...] A Base de Servio
de Comercializao, eu no fui includo. [...] Eles esquecem de quem?
Daquela panificadora, daquela costureira, aquele que tem um merca-
dinho, aquele que tem uma oficina mecnica. Isso dentro do colegiado.
No se olha isso. S olha agricultura familiar. (Ex-gestor municipal.
Pesquisa de Campo, 2013).
12 A rede foi construda a partir da anlise de documentos pblicos oficiais (Atas das
reunies do Grupo Gestor do Frum Territorial Paran Centro). Mesmo assim,
decidimos utilizar siglas para identificar as pessoas.
20 Embora as reas rurais (assim definidas pelo IBGE) concentrem apenas 15,6% da
populao brasileira, ali esto 46,7% da populao em situao de extrema pobreza.
Dados do ltimo Censo Demogrfico (2010) revelam que, do total de brasileiros
residentes no meio rural, um em cada quatro encontra-se em situao de extrema
pobreza. No Paran Centro, dentre uma populao total de 341 mil pessoas, 24 mil
encontram-se nessa situao, sendo 14,3 mil residentes na rea rural (13% dos 109 mil
habitantes das reas rurais).
21 No h uma correspondncia direta entre o pertencimento a qualquer um desses grupos
e a situao de pobreza acima referida. Mas, com frequncia, foi no interior desses
grupos que encontramos parcela significativa da populao em condio de pobreza e
vulnerabilidade social no territrio.
22 Nesta rea h uma pequena populao Guarani, que ocupa espao inicialmente cedido
aos Kaingang.
Veja que durante muito tempo essas comunidades foram negadas. Elas
foram perdendo gradativamente a sua identidade. [...] A comunidade
indgena est no Turvo principalmente. Mas a capacidade de partici-
pao deles nesse espao nula. Eles praticamente nem se fazem pre-
sentes. H uma dificuldade de trazer quem foi excludo e agora voc
quer trazer de volta. Como que se faz isso? [...] Sempre houve um
esforo de trazer. Eu no vou dizer que no houve. Mas eles no sabem
o que fazer dialogando com culturas totalmente diferentes. Eles no
sabem como atuar dentro desse espao dos colegiados sem uma... acho
que seria at um referencial simblico mais consistente do que signi-
fica isso para eles. Eu acho que h um problema cultural deles para
participar e h um no saber como fazer isso por parte do prprio
colegiado. E como traz-los com uma certa qualidade, para no ser s
uma massa de manobra que vai l s para participar e fazer nmero
dentro do colegiado? [ preciso um] processo muito maior de forma-
o. Isso no se faz de uma hora para outra e tambm no se faz com
cursinho, entendeu? Eu tenho a impresso de que o problema no o
29 Diferente de outros territrios onde a atividade leiteira est consolidada h vrios anos,
no Paran Centro ela ainda se encontra em estgio incipiente, revelando baixos nveis de
produtividade, problemas de gentica do rebanho, pastagens degradadas e dificuldades
de comercializao. Uma das consequncias disso que, enquanto naqueles territrios as
prprias cooperativas do setor possuem um corpo de tcnicos que prestam assistncia,
no Paran Centro esse trabalho ainda embrionrio, exigindo maior presena da ATER
pblica, o que se torna particularmente dramtico face a quantidade de extensionistas
disposio.
33 Um novo modelo, que entra em vigor a partir de 2014, visa amenizar essas dificuldades e
dinamizar os processos de assessoria. No entanto, novamente, isso ocorre em detrimento
de uma participao mais ampla da sociedade civil organizada, haja vista que, pelo novo
formato, a assessoria passa a ser coordenada pelas universidades. Trata-se da soluo
possvel em face das atuais regras para transferncia de recursos pblicos.
35 Dentre as aes que priorizam o PTC esto: Incluso Digital; Pontos de Cultura;
Assistncia Tcnica e Extenso Rural; Luz para Todos; Farmcia Popular.
36 O PNAE nunca comps o PTC. Mesmo assim, julgamos conveniente analis-lo porque,
segundo evidncias apontadas por uma srie de outros estudos e pelos prprios atores
entrevistados, a forma de operacionalizao do mesmo revela um componente de
desenvolvimento territorial mais evidente do que aquele que encontramos em outras
polticas que constituam o carro-chefe do PTC isso sem mencionar aspectos como a
intersetorialidade, a gesto social e a articulao federativa, mais evidentes no PNAE do
que em outras polticas analisadas.
37 A seleo das polticas envolveu os seguintes critrios: (a) relevncia da poltica
face ao conjunto de aes que compem a matriz nacional do PTC; (b) o potencial
da poltica enquanto meio de enfrentamento dos fatores que definem importantes
entraves ao desenvolvimento territorial, tendo em vista a trajetria histrica do
territrio; (c) a comparabilidade entre os territrios pernambucano e paranaense; e (d)
o reconhecimento de um referencial de desenvolvimento territorial incorporado no
prprio desenho da poltica pblica.
38 Agora integrando o Plano Brasil Sem Misria, em maio de 2013o PBF abarcou13.773.316
famlias em todo pas, ou seja, cerca de 85% dos 16 milhes que compem o universo
de ao do Plano. No Paran Centro, 28.791famlias recebiam recursos do programa
em maro de 2013, dentre um total de 52.596 inscritas no Cadastro nico do Governo
Federal (SDT/MDA, 2013).
CONSIDERAES FINAIS
REFERNCIAS
INTRODUO
326
Os territrios observados nos instigam a ponderar informaes apressadas
a tal respeito. Por exemplo, as comunidades indgenas de uma denomi-
nao comum Truk, como no caso pernambucano, so Truk, mas isto
no suficiente para contemplar as especificidades histricas. Tal deno-
minao reunida por suas populaes ao referente da localidade; e essa
referncia localidade no fortuita. Ela registra, tambm, o fato de que
esse povo e suas comunidades se afirmaram nas lutas internas e confron-
tos pelo reconhecimento. J no caso paranaense, os faxinais no so ape-
nas faxinais; a referncia ao local expe o que lhes d singularidade. Entre
os assentamentos e agricultores familiares relatam-se tambm experin-
cias de incluso de personagens que experimentaram distintas situaes
enquanto colonos, assalariados das fazendas locais, trabalhadores de zonas
mais pobres do semirido e que so homens e, principalmente, mulheres
sujeitos s desigualdades de gnero. A histria recente dessas comunidades
revela dinmicas de classe, culturais e tnicas, como possvel apreender
por meio dos captulos deste livro. Sem tal compreenso, corre-se o risco
de perder dimenses histricas desses processos.
Ao escolher focar as suas aes nesses contextos, o PTC definiu-se
como uma proposta inovadora, irnica ou acertadamente reconhecida
como a dos dos movimentos sociais. Ao eleger um colegiado como
expresso da gesto e espao para a governabilidade e que reunisse as
demandas territoriais oriundas de segmentos diversos da sociedade local,
esse instrumento da poltica poderia essa era a expectativa, e l-se nas
entrelinhas dos discursos analisados oferecer espao para a concertao
das demandas. Demandas pelos recursos ofertados e por fazer o controle
das aes governamentais para o territrio, apesar das divergncias e dis-
sonncias que teria de gerir. Ao tentar reunir no mesmo espao represen-
tantes das diferentes instituies e organizaes, portadoras de interesses,
no mnimo divergentes, apresentaram-se oportunidades para as coalizes;
mas a preponderncia de alguns entre esses atores levou, naturalmente,
ao seu destaque enquanto articuladores centrais, revelando assim as hie-
rarquias presentes no palco local. Nos casos, essa proposta pelo menos
instigante.
Tais indagaes e ponderaes so feitas no intuito de situar a com-
plexidade que torna as realidades estudadas interessantes para compreen-
so das polticas pblicas em geral e do PTC, em particular.
1 Alm da Coordenao, o Comit Gestor Nacional inclui ainda Casa Civil, Ministrio
da Fazenda, Secretaria Geral da Presidncia, Secretaria de Relaes Institucionais e
Ministrio do Desenvolvimento Social.
CONCLUSO
INTRODUO
338
9.1. QUE TERRITRIOS?
CONCLUSO
REFERNCIAS
354
No h de se surpreender que se tenha produzido muito menos do
que aquilo que se esperava: o destino de qualquer poltica pblica acabar
passando ao largo dos elementos em jogo ou das finalidades iniciais, o que,
consequentemente, torna intil qualquer processo de avaliao que consis-
tiria num simples confronto entre expectativas e resultados. Mas, neste caso,
o desencantamento tem vrias virtudes, pois a poltica dos Territrios da
Cidadania abriu espaos de oportunidade1, tal como demonstra a anlise
minuciosa, que considera aquilo que os atores tm a dizer, realizada nos dois
campos de pesquisa anteriormente abordados. Neste captulo, tentaremos
compreender o que essa dupla experincia poder nos ensinar no tocante
aos problemas que devem ser resolvidos pelo exerccio de uma democracia
participativa quando esta colocada a servio do policy making, a saber:
inserida nas relaes de poder que decorrem, necessariamente, de qualquer
poltica pblica. Esses problemas podem ser identificados nas seis aborda-
gens abaixo indicadas, as quais sero tratadas neste texto:
Uma das lies do enfoque cognitivo das polticas pblicas consiste em nos
lembrar que o objeto das polticas pblicas no apenas resolver proble-
mas, e sim construir referenciais de interpretao do mundo (MULLER,
2000). Muitas vezes, essa produo de referenciais de uma relao com o
mundo utiliza a linguagem dos interesses particulares, mas no se limita
a tal linguagem, pois, por meio desse tipo de expresso mais categorial,
os diferentes atores expressam a sua forma de ver o mundo, o lugar que
ocupam e aquilo que, na sua opinio, o mundo deveria ser. Em outras
palavras, nos confrontos gerados por uma poltica pblica por interm-
dio dos seus procedimentos, incluindo, em particular, o lugar que ela d a
uma forma de democracia participativa, possvel distinguir referenciais
(quadros de interpretao do mundo) aos quais os sistemas de crenas dos
atores esto ligados.
Como qualquer referencial, o da poltica dos Territrios da Cidadania
se insere no mbito da ao pblica (objetivos, mtodos, justificativas),
o que demonstrado nos textos iniciais, mas trata-se, antes de tudo,do
produto do trabalho especfico realizado pelos atores ali inseridos. Em
outras palavras, os atores engajados nessa poltica reinterpretaram o refe-
rencial inicial, seja atravs das suas escolhas no sentido de privilegiar um
determinado aspecto da poltica, se esto em posio de poder (top-down),
seja atravs das aes realizadas por coletivos (bottom-up). Mas, eles cons-
truram um referencial comum?
Se abordarmos o espectro mais amplo do exerccio da democracia
representativa no caso dos Territrios da Cidadania, incluindo, portanto,
aqueles que foram atores e aqueles que no participaram, atribuindo um
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portunit et de renforcement de la notabilit sectorielle: le cas des agri-
370
pode permitir testar a validade e estratgias de pesquisa que deem acesso
a um entendimento no apenas formal, mas substancial e compreensivo
de como ele se articula com realidades locais idiossincrticas e singula-
res. Estratgias das quais se poderia depois lanar mo em outros esfor-
os para analisar essa mesma articulao em outros contextos, outras
circunstncias.
A pesquisa, cujos resultados estamos apresentando nesse livro, deve
ento ser considerada como uma contribuio heurstica na busca de
coerncia e de pertinncia nos objetivos e na forma de se conduzir a ava-
liao do programa PTC: avaliao que representa um desafio no dom-
nio da produo de conhecimento, tendo em conta a ambio do mesmo
enquanto projeto de transformao profunda da sociedade rural brasi-
leira e de reorientao radical de suas relaes com a esfera do poder
pblico.
Antes de entrar na especificidade das questes epistemolgicas e
metodolgicas que a perspectiva da avaliao do PTC suscita, cabe escla-
recer o contedo que se d prpria noo de avaliao: palavra poliss-
mica, cujos significado e finalidades podem flutuar em funo do contexto
e do objeto de sua utilizao. Instabilidade que, no caso de sua aplicao
no campo das polticas e intervenes pblicas, o reflexo de uma histria
recente que vamos tentar resumir para estabelecer o pano de fundo geral
em relao ao qual se situam as reflexes e as propostas que apresentare-
mos depois a partir da experincia dos casos particulares analisados no
decorrer dessa pesquisa.
2 Mesmo limitando-se ao domnio rural, a literatura cientfica sobre esses vrios temas
de estudos chega a milhares de ttulos. Bibliotecas inteiras so dedicadas a questes de
desenvolvimento rural, evoluo das sociedades rurais em todas as partes do mundo.
4 Ver, por exemplo, alm das referncias j citadas acima, as influncias no ambiente
intelectual brasileiro, os livros de Romano et al. (2005) e de Romano e Heringer (2011).
D. Os projetos e estratgias dos atores locais para alm dos cenrios territoriais
ELEMENTOS DE CONCLUSO
REFERNCIAS
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ARPIPAN Articulao dos Povos Indgenas do Pantanal e Regio
TI Terra Indgena
436
do Paran, conferencista na Escola de Altos Estudos da CAPES; publicou
vrios captulos em livros coletivos e artigos em revistas cientficas brasi-
leiras e internacionais. E-mail: craynaut@hotmail.com
Formato
15,5 x 22 cm
Tipografia
PT Sans
Minion Pro
Papel
Capa em Triplex 250g/m2
Miolo em Offset 75g/m2