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PRINCPIOS DE DIREITO URBANSTICO

NA CONSTITUIO DE 1988

REGINA HELENA COSTA

1. Introduo 2. Conceito e objeto do Direito Urbanstico 3.

Posio do Direito Urbanstico dentro da Cincia Jurdica 4.
Autonomia: cientfica ou didtica? 5. Os princpios jurdicos 6.
Os princpios informadores do Direito Urbanstico 7. A Consti
tuio de 1988 8. Concluses 9. Bibliografia.

1. Introduo
Disciplina recente, o Direito Urbanstico vem, pouco a pouco,
ganhando a ateno dos estudiosos, na medida em que o Estado, cada
vez mais, vem interferindo na propriedade privada.
Sendo matria nova, ainda ressente-se do pouco desenvolvimento
dos seus conceitos e institutos, o que ocasiona certas dificuldades que
les que desejam melhor conhecer o seu objeto.
A comear de seu posicionamento dentro da Cincia do Direito,
ainda muito discutido pela doutrina. A questo de sua autonomia,
por exemplo, se cientfica ou didtica, tem gerado tambm alguma
polmica.
Ligada problemtica de sua autonomia, temos a relativa iden
tificao de princpios especficos de direito urbanstico, ponto nuclear
deste trabalho. Releva descobrir, pois, se, a despeito de seu pouco de
senvolvimento, j se pode extrair, do ordenamento jurdico, alguns
vetores informadores desta matria, verdadeiras diretrizes norteado-
ras de seu campo de incidncia.
E, neste passo, impende destacar o valioso avano imprimido pela
Constituio de 1988, rica em dispositivos a respeito do assunto, os
quais sero objeto de nossa anlise, na despretensiosa tarefa de fazer
uma modesta contribuio ao estudo do direito urbanstico.
 110 TEMAS DE DI REIT O URB ANSTICO ---- 2

2. Conceito e objeto do Direito Urbanstico

Etimologicamente, a palavra urbanismo, do latim urbs urbis, sig

nifica cidade e, por extenso, os habitantes da cidade.1 Tecnicamente,
o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaos
habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao ho
mem na comunidade . 2 Em outras palavras, consiste o urbanismo na
cincia e na tcnica de ordenar os espaos habitveis, visando ao bem-
estar geral.3
Incidindo sobre o Urbanismo, temos o Direito Urbanstico,4 que,
objetivamente, pode ser definido como o conjunto de normas jur
dicas reguladoras da atividade do Poder Pblico destinada a ordenar
os espaos habitveis, o que equivale dizer: conjunto de normas jur
dicas reguladoras da atividade urbanstica . 5 O adjetivo urbans
tico qualifica algo que se refere a todos os espaos habitveis, no
se opondo a rural, conceito que nele se contm; no sinnimo de
urbano, mas significa do territrio. 6
Constituindo-se na disciplina jurdica do Urbanismo, o Direito
r Urbanstico possui objeto bastante amplo. Abrange todas as regras
jurdicas que cuidem do planejamento urbanstico, do uso e da ocupa
o do solo urbano (parcelamento, loteamento, proteo ambiental),
da ordenao da atividade edilcia (zoneamento, licenas urbansticas)
e da utilizao de instrumentos de interveno urbanstica (desapro-
^ p ria o , tombamento, servido administrativa).

1. Cf. Antonio Carceller Fernandez, Instituciones de Derecho Urbans

tico, Madrid, Editorial Montecorvo, 1979, p. 33.
2. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito M unicipal Brasileiro, 3.* ed. refun
dida, So Paulo, Ed. RT, 1977, p. 585.
3. Louis Jacquignon assim define urbanismo: lart de concevoir lame
nagement des villes sur des donnes dmographiques, conomiques, esttiques
et culturalles, en vue du-bien-tre hum ain et de la protection de lenvironne
m ent (Le Droit de lUrbanisme, 5me dition, ditions Eyrolles, Paris. 1975.
p. 2).
4. Os franceses denominam a disciplina de Direito do U rbanism o
(Droit de l'Urbanisme), querendo significar, talvez, que ainda no o consi
deram como um ramo do Direito, mas to-somente como o regime jurdico
do Urbanismo.
5. Cf. jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo,
Ed. RT, 1981, p. 21.
6. Cf. Federico Spantigati, Manuale di Diritto Urbanistico, Milano, D ott.
A. Giuffr Editore, 1969, p. 11, e Diogo de Figueiredo M oreira Neto, "In tro
duo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, 2.* ed. revista e aum en
tada. Rio de Janeiro. Forense. 1977, p. 56.
 P R IN C P IO S DE DI REIT O URBANSTICO 111

Fixados, assim, os conceitos de Urbanismo e Direito Urbanstico,

mister passemos a examinar a posio deste ramo do Direito dentro
da Cincia Jurdica.

3. Posio do Direito Urbanstico dentro da Cincia Jurdica

O enquadramento do Direito Urbanstico dentro da Cincia Jur

dica tem sido muito debatido entre os mais abalizados autores.
Invocando a summa divisio entre Direito Pblico e Direito Pri
vado, de cunho pedaggico clssico, mas de valor cientfico cada vez
mais discutvel, a maioria dos juristas inclina-se a encartar o Direito
Urbanstico dentro do Direito Pblico, mais precisamente dentro do
Direito Administrativo. 7 Fundamentam sua orientao no argumento
de que as normas de Direito Urbanstico nada mais so do que nor
mas administrativas, pois cuidam de uma parte da organizao e da
atividade da Administrao Pblica.
Alguns vo um pouco alni^ jiara situar o Direito Urbanstico
dentro do Direito Econmico, em face das implicaes do Urbanismo
com a Economia da N ao.8
Outros, na medida em que se verifica o progressivo aperfeioa
mento e a unidade das normas urbansticas, j esboam convico de
que o Direito Urbanstico possa, em futuro breve, constituir-se num
ramo distinto do Direito Adm inistrativo.9
Ts opinies nos levam a crer que a dificuldade de situar o
direito urbanstico dentro da Cincia Jurdica reside, exatamente, na
peculiar natureza de que se revestem as normas urbansticas.
Disciplinando a ordenao dos espaos habitveis, as normas
urbansticas vo interferir de forma mais ou menos acentuada
no direito de propriedade, regido, basicamente, por normas de Direito
C ivil.10
7. Cf. Carceller Fernandez, ob. cit., p. 32; Moreira Neto, ob. cit., pp.
58-59; talo Di Lorenzo, D iritto Urbanstico, Torino, UTET, 1973, p. 27;
Claude Blumann, Droit de lurbanisme, Paris, Dalloz, 1977, p. 4; Virglio
Testa, Disciplina Urbanstica, Settima Edizione, Milano, Dott. A. G iuffr Edi-
tore, 1974.
8. Cf. Jacquignon, ob. cit., pp. 5-6; G rard Farjat, D roit conomique,
Paris, Presses Universitaires de France, 1971, p. 60.
9 . Cf. Andr Laubadre, Trait lmentaire de D roit A dm inistratif,
6me dition, t. 2, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris,
1970, p. 400.
10. Trata-se das chamadas limitaes e restries administrativas. Lim i
taes administrativas so as imposies gerais e abstratas propriedade, esta-
 TEMAS DF. DIREITO URB ANSTICO ---- 2

Di Lorenzo, com a acuidade habitual, percebeu esta mltipla

incidncia normativa, pois, embora considerando o Direito Urbanstico
no quadro do Direito Administrativo, salienta que a matria apre
senta, em vrios aspectos, notveis conexes com relaes jurdicas de
natureza civilista, vez que o direito de propriedade encontra limites
no interesse pblico e no interesse privado.11
Conjuga, assim, o Direito Urbanstico, elementos considerados
como do Direito Pblico com outros tidos como do Direito Privado,
o que acaba conferindo a este novo ramo da Cincia Jurdica uma
feio distinta das matrias dentro das quais se pretende inseri-lo.
Realmente, parece-nos um tanto cmodo e simplista afirmar-se
que o Direito Urbanstico encarta-se perfeitamente dentro do Direito
Administrativo, como faz a doutrina quase em unssono, ou, mesmo,
dentro do Direito Econmico.
Se verdade que o Direito Administrativo regula as relaes
jurdicas entre a Administrao e os particulares, no menos ver
dade que no Direito Urbanstico encontramos normas que, tratando
de relaes da mesma espcie, apresentam homogeneidade particular,
qual seja, seu objeto refere-se propriedade imvel. Assim, as normas
de Direito Urbanstico regulam as relaes jurdicas entre a Adminis
trao e os particulares referentes disciplina da propriedade imvel.
Partir-se, pois, da diviso absolutista do Direito em pblico e
privado se nos mostra inservvel para o fim de se enquadrar o direito
urbanstico.12 Neste particular, estamos com o mestre Jos Afonso da
Silva, para quem o Direito Urbanstico, especialmente no Brasil,
forma-se de um conjunto de normas que ainda pertencem a vrias

belecidas pela Constituio e pela lei, configurando, pois, o prprio perfil o

direito de propriedade. Coincidem com a noo de Poder de Polcia. Restri
es administrativas, por seu turno, so as imposies especficas e concretas
a determinada propriedade, includas na esfera da chamada Polcia Adminis
trativa .
11. Ob. cit., p. 27-28.
12. Enrique Rivero Ysern observa que la dicotomia Derecho Pblico-
D erecho Privado se hace cada vez ms problemtica y compleja, porque la
coexistncia dei interes pblico con el de los particulares se multiplica en las
relaciones jurdicas provocando que, junto a supuestos perfectamente encua-
drados en uno u otro sector jurdico, supuestos cada vez ms escasos, exista
una diversidad de relaciones jurdicas donde coexisten normas jurdico pbli
cas con normas jurdico privadas. El Derecho Administrativo y las relaciones
entre particulares. Instituto Garcia Oviedo, Universidade de Sevilla, 1969.
p. 3.
 PRINCPIO S DE DIREITO URBANSTICO 115

instituies jurdicas, parecendo mais adequado consider-lo, em seu

estgio atual, como uma disciplina de sntese ou ramo multidiscipli-
nar do Direito, que, aos poucos, vai configurando suas prprias insti
tuies . 13
Concordamos, todavia, que, dentre as mltiplas disciplinas que
emprestam elementos ao Direito Urbanstico, predomina o Direito
Administrativo, por ser este o ramo da Cincia Jurdica que regula
as relaes entre a Administrao e os administrados; porm, con
cluir-se que o Direito Urbanstico puro Direito Administrativo pare
ce-nos equivocado. Trata-se, portanto, de uma disciplina em evolu-
o ,14 que caminha gradualmente para a consolidao de seu perfil.
Filiando-se este entendimento, Jos Martin Blanco aponta, com
preciso, as linhas gerais em que se basearia, provisoriamente, o
Direito Urbanstico: 1.) um direito especial que, agregando normas
de Direito Privado e de Direito Administrativo, apresenta certa peculia
ridade que o separa de ambos; 2.) um direito construdo sobre um
conceito funcional de propriedade imvel, tendo como ncleo central
a funo social da propriedade; 3.) um direito a elaborar, sobre
princpios prprios e genunos da gesto urbanstica; 4.) um direito
inovador, na medida em que as frmulas jurdicas tradicionais so
muitas vezes insuficientes para a celeridade com que os problemas
urbansticos devem ser postos e resolvidos; 5) um direito de con
tedo preponderantemente social. 15
Destarte, posto que, para ns, o direito urbanstico j se cons
titui numa disciplina distinta das demais que compem a Cincia Jur
dica, passaremos indagao referente a sua autonomia, para que
possamos, logo mais, enfrentar a difcil questo relativa aos princ
pios de Direito Urbanstico. o que faremos a seguir.

4. Autonomia: cientfica ou didtica?

Para que se compreenda, devidamente, a questo da autonomia

de um ramo da Cincia Jurdica, h que, preliminarmente, precisar-se
o seu conceito.

15. Ob. cit., p. 29. Os grifos so do autor.

14. Cf. Blumann, ob. cit., pp. 6-7.
15. El jurista ante la gestin urbanstica, n Estdios de Derecho
Urbanstico, Madrid, Grfica Exeres, 1960, p. 53, como citado por Adilson
Abreu Dallari, Desapropriaes para fins urbansticos, Rio de Janeiro, Forense,
1981. p. 22 (os grifos so nossos).
 114 TEMAS DE DIREITO URB ANSTICO ---- 2

Considerado o Direito como uma unidade, lcito falar-se em

autonomia didtica e autonomia cientfica dos ramos da Cincia do
Direito. A primeira, justificada pela oportunidade de circunscrever
o estudo a um grupo de normas que apresentam particular homoge
neidade relativamente a seu objeto, mas ainda se acham sujeitas a
princpios de outro ramo; a segunda, quando, alm da necessidade
indicada, verifica-se a formao de princpios e institutos prprios . 19
Autonomia, de auto, prprio e nomos, norma, significa, assim, a
atuao de normas prprias dentro do crculo maior da ordem jur
dica, podendo-se, pois, afirmar que um ramo da Cincia Jurdica
autnomo a respeito dos demais.
Se a autonomia cientfica s alcanada pela existncia de
normas especficas, razoavelmente desenvolvidas, que regulem con
dutas ou relaes conexas ou vinculadas a um objeto especfico, con
ferindo homogeneidade ao sistema normativo de que se trata, 17
foroso concluir-se que o problema da autonomia insere-se no mbito
do Direito Positivo, o qual tem o condo de gerar, ou no, princpios,
conceitos e institutos prprios em torno de um objeto especfico.
Nesse sentido parece-nos que o Direito Urbanstico dirige-se ao
alcance dessa autonomia cientfica; entretanto, examinando o Direito
Positivo ptrio constatamos, no presente, to-somente, sua autonomia
didtica. o que Blumann, analisando o Direito Urbanstico francs,
denomina de autonomia incom pleta.18
E assim porque a matria carece de ateno por parte do legis
lador, porque o Urbanismo no tem sido preocupao relevante no
Brasil. Por isso, como lembra Adilson Dallari, fato notrio que a
nova disciplina se desenvolveu mais em pases que j tinham uma
certa tradio no tocante ao governamental no campo do desen
volvimento urbano ou que sentiram primeiro ou mais intensamente
as conseqncias do processo de urbanizao . 19 Esta afirmao
comprovada pela doutrina urbanstica desenvolvida na Espanha, na
Frana e na Itlia.
A legislao referente ao Urbanismo no Brasil, alm de escassa,
esparsa e pouco didtica, o que tem prejudicado o avano da disci
plina urbanstica, acarretando reflexo inexorvel na doutrina.20 Entre
16. |os Afonso da Silva. ob. cit.. p. 27.
17. Idem, pp. 27-28.
18. Ob. cit., p. 4.
19. Ob. cit., p. 20.
20. Poucos so os autores ptrios preocupados com a matria. Mencio
ne-se, exem pli gratia. Heiy LopesMeirelles, JosAfonso da Silva,Diogo de
 PRINCPIO S DE DIREITO URBANSTICO 115

tanto, parece-nos que a Constituio de 1988 vir reverter esse pano

rama, pois nela aflora uma ntida preocupao com as questes urba
nsticas. como veremos adiante.
Por ora inexiste entre ns um diploma legal que consagre normas
gerais de Direito Urbanstico com diretrizes orientadoras de toda atua
o urbanstica, a exemplo do que ocorre com a Ley sobre rgimen
dei suelo y ordenacin urbana espanhola, de 12 de maio de 1956,
alterada pela Lei 19, de 2 de maio de 1975. Tampouco constata-se
qualquer unidade entre as normas referentes desapropriao para
fins urbansticos, ao parcelamento urbano, servido administrativa,
ao tombamento etc. V-se, pois, quo rdua torna-se a tarefa do estu
dioso de direito urbanstico diante de tal quadro.21
De qualquer modo, como adverte Carceller Fernandez, a negao
da autonomia cientfica do Direito Urbanstico no obstculo para
reconhecer sua importncia, vez que se constitui num dos ramos mais
relevantes do Direito, em face da prpria atualidade do fenmeno
urbanstico. 22
Mesmo reconhecendo prescindir o Direito Urbanstico de autono
mia cientfica, restando-lhe, to-somente, autonomia didtica, enten
demos ser possvel extrair, do Direito Positivo, alguns princpios que
lhe tocam especificamente o objeto, ainda que tais princpios possam
no se lhe aplicar em carter exclusivo. Para tanto, cumpre reforar
mos a noo de princpio, para aps, tentarmos alcanar nosso intento.

5. Os princpios jurdicos

Invocando novamente a etimologia, princpio, do latim princi-

pium principii, nos traz a idia de comeo, origem, base. , pois, o
alicerce sobre o qual se constri um sistema. 23 No que tange aos
princpios jurdicos, Roque Carrazza nos oferece uma acertada defi
nio: Princpio jurdico o enunciado lgico, implcito ou expl-

Figueiredo M oreira Neto, Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo,

dentre os mais expressivos.
21. Spantigati menciona esta dificuldade e aponta como soluo o recur
so Teoria Geral do Direito: Esporte sistematicamente il diritto urbanstico
p o rta a raccogliere norme numerose e disparate, di grande im portanza pra
tica, in un quadro com patto e coerente, ed incide necessariamente nel profondo
delia teoria generale dei diritto, ob. cit., p. 45.
22. O b. cit., p. 33.
23. Cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Elementos de Direito Admi
nistrativo , 1. ed., So Paulo, Ed. RT, 1980, p. 230.
116 TEMAS DF DIREITO URB ANSTICO ---- 2

cito, que, por sua grande generalidade, ocupa posio de preeminncia

nos vastos quadrantes do Direito e, por isto mesmo, vincula, de modo
inexorvel, o entendimento e a aplicao das normas jurdicas que
com ele se conectam . 24
Podemos dizer que os princpios jurdicos so, assim, normas de
maior hierarquia, verdadeiras sobrenormas que informam a aplicao
das demais que a ela se referem.
lesus Gonzalez Perez endossa o mesmo entendimento: Os prin
cpios jurdicos constituem a base do Ordenamento jurdico, a parte
permanente e eterna do Direito e, tambm, o fator cambiante e mu
tvel que determina a evoluo jurdica; so as idias fundamentais
e informadoras da organizao jurdica da Nao ( . . . ) E, precisa
mente, por constituir a base mesma do Ordenamento, no conce
bvel uma norma legal que o contravenha. 25
O mesmo autor espanhol revela a importncia dos princpios
gerais de Direito ao dissertar sobre as funes por eles exercidas. Ini
cialmente, ensina que os princpios tm a funo de orientar o tra
balho interpretativo, pois, se hoje est consagrado o critrio de inter
pretao finalista ou teleolgico, bvio que, na busca pelo sentido
e pela finalidade de uma norma, tero um papel importante os prin
cpios informadores do grupo normativo aplicvel.
Em seguida, menciona como funo dos princpios gerais de
Direito a de regular a atividade discricionria. Para ele, se, quando
a atividade administrativa est regrada pela norma, a funo dos prin
cpios no pode ir alm da interpretao da norma reguladora, quan
do esta confere Administrao uma margem, maior ou menor de
discricionariedade, o princpio geral torna-se norma diretamente obri
gatria.
Como terceira e ltima funo, o autor cita a aplicao direta
dos princpios em caso de insuficincia da norma legal, o que equi
vale dizer que todo princpio jurdico fonte supletiva de Direito
ante a ausncia de lei ou de costume (art. 1. do Cdigo Civil
Espanhol). 26

24. Princpios Constitucionais Tributrios e Competncia Tributria",

So Paulo, Ed. RT, 1986, p. 8.
25. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo,
Madrid, Real Academia de Cincias Morales y Polticas, 1983, pp. 45-46.
26. Las Licehcias de Urbanismo, M adrid, Publicaciones Abelia, 1978,
pp. 49-54.
 P RIN CP IO S DE DI REIT O URBANSTICO

Postas estas teis idias sobre o conceito e as funes dos prin

cpios jurdicos, seguiremos na tentativa de identificao dos princ
pios especficos que procuramos.

6. Os princpios informadores do Direito Urbanstico

Como tivemos oportunidade de assinalar anteriormente ao tra

tarmos do problema referente autonomia desse ramo da Cincia Ju
rdica, afirmamos que ela depende de Direito Positivo, que poder ou
no gerar princpios, conceitos e institutos prprios. Dissemos tambm
que a legislao disciplinadora do Urbanismo no Brasil escassa,
esparsa e pouco didtica, o que dificulta a extrao de princpios
informadores dessa matria.
Mesmo entre os autores estrangeiros, de pases cuja legislao
urbanstica desenvolvida, poucos foram os que se aventuraram a
apontar tais diretrizes. Convm, porm, analisarmos suas opinies,
para, ento, verificarmos se os princpios por eles indicados podem
tambm ser extrados do Direito Positivo Brasileiro.
Gonzalez Perez, aps examinar as funes dos princpios gerais
de Direito, elenca uma srie de princpios informadores da interveno
administrativa, a saber: princpio da legalidade, princpio da igual
dade, princpio da subsidiariedade e princpio da boa-f. 27
Vejamos, brevemente, qual o contedo que o autor atribui a
cada um desses princpios. Em primeiro lugar, trata do princpio
da legalidade, o qual impe a submisso da Administrao lei for
mal, adquirindo especial importncia na funo administrativa inter
ventora. Significa que s se poder intervir na atividade dos admi
nistrados nos casos legalmente autorizados e pelos motivos e para
os fins previstos e que, a regulamentao da interveno, como toda
atividade produtora de normas, est sujeita ao princpio da hierarquia
das normas.
O princpio da igualdade, entendido como a igualdade perante
a lei, traduz um tratamento igual para situaes iguais. O princpio
da subsidiariedade, por sua vez, possui contedo mais complexo.
Ensina o autor que o princpio comporta a absteno de toda inter-
veno dos entes pblicos onde o livre jogo da iniciativa privada e
suficiente para atender adequadamente as necessidades pblicas, obser
vada, sempre, a proporcionalidade dessa mesma interveno.

27. Las Licencias de Urbanismo, pp. 54-67.

 118 TEMAS DE DIKEITO URB ANSTICO ---- 2

O jurista entende tambm que os direitos devem ser exercitados

conforme as exigncias da boa f. A Administrao, quando se encon
tra diante da necessidade de interferir na atividade do administrado,
deve procurar faz-lo no momento e na forma que lhe resultem menos
gravosos.
Como visto, o mestre espanhol elenca trs princpios gerais (lega
lidade, igualdade e boa-f), mas apenas um princpio especfico da
interveno administrativa (subsidiariedade).
Outro autor espanhol, Antonio Carceller Fernandez, ao comentar
a citada Ley sobre rgimen dei suelo y ordenacin urbana , aponta
seus princpios inspiradores.28 Primeiramente, menciona o princpio
de que o Urbanismo funo pblica, visto que a ordenao urbana
uma potestade pblica e no propriamente uma expectativa privada;
h sempre que se dar preferncia ao interesse social sobre o inte
resse particular. 29
Outro princpio o da remisso ao Plano, a significar que as
expectativas urbansticas derivam diretamente deste. A seguir, men
ciona o princpio da juno social da propriedade, que, para a Ley
dei suelo o encargo mais delicado e difcil que tem de enfrentar
a ordenao urbanstica, vez que, se a propriedade reconhecida e
amparada pelo Poder Pblico, tambm deve harmonizar-se o exerc
cio de suas faculdades com os interesses da coletividade.
Consoante o princpio da afetao das mais-valias ao custo da
urbanificao,30 os proprietrios devem satisfazer os gastos dela de
correntes, dentro dos limites do benefcio por eles alcanado.
Finalmente, temos o princpio daiju sta distribuio dos benef
cios e nus derivados da atuao urbanstica, que pretende evitar a
desigualdade com que os proprietrios percebem e suportam os influ
xos da ordenao urbanstica.

28. Ob. cit., pp. 52-54.

29. Eduardo Garcia de Enterra e Luciano Parejo Alfonso tambm enten
dem o Urbanismo como funo pblica em seu Lecciones de Derecho Urba
nstico, Madrid, Ed. Civitas, 1981, p. 113.
.30. De distinto contedo so os termos urbanizao e urbanificao.
Como elucida Jos Afonso da Silva, urbanizao o processo pelo qual
a populao urbana cresce em proporo superior populao rural , verda
deiro fenmeno de concentrao urbana. Urbanificao, por sua vez, tra-
duz-se no processo de correo da urbanizao, mediante a reurbanizao ou
a criao artificial de conglomerados urbanos, da qual Braslia , entre ns,
exemplo tpico" (Ob. cit., pp. 9-10). A urbanificao , assim, a tcnica pela
qual saneia-se os males provocados pela urbanizao.
 P R IN C P IO S DE DIRE ITO URBANSTICO 119

Baseado na lio de Carceller Fernandez, o mestre Jos Afonso

da Silva elenca ainda dois outros princpios: o da conformao da
propriedade urbana pelas normas de ordenao urbanstica, conexo
com o princpio de que o Urbanismo funo pblica e o da coeso
dinmica das normas urbansticas, cuja eficcia assenta basicamente
em conjuntos normativos (procedimentos), antes que em normas iso
ladas. 81
A nosso ver, Carceller Fernandez conseguiu, realmente, extrair,
do Direito Positivo espanhol, vrios princpios especficos do Direito
Urbanstico. De qualquer modo, resta saber se possvel faz-lo no
Direito Positivo ptrio. Cumpre advertir que nossa tarefa limitar-se-
busca de princpios especficos informadores do Direito Urbans
tico, deixando margem de nossas consideraes princpios gerais
aplicveis a quase todos os ramos da Cincia Jurdica, como os prin
cpios da legalidade, da igualdade e da boa-f. Nossa anlise cingir-se-
ao exame da Constituio, que, como conjunto de normas jurdicas
disciplinadoras da estrutura e da organizao do Estado, consubstan
cia-se no fundamento de toda normao jurdica.

7 . A Constituio de 1988

A atual Lei Maior, sem dvida alguma, avanou em muitos

aspectos e, dentre eles, especialmente, no que tange s questes urba
nsticas. Assim que dedica numerosos dispositivos proteo da pro
priedade e seu condicionamento funo social (art. 5., XXI,
X X III, XXIV; art. 170, II e III; art. 182; art. 184; art. 185; art.
186), ao planejamento urbanstico, ao uso e ocupao do solo urbano
(arts. 21, IX, XX e XXI; 23, IX; 24, I; 25, 3.; 30, V III; 43; 48,
IV; 174; 178, I; 182, 1. e 2.) proteo ambiental (arts. 23, III,
VI, VII e IX; 24, VII e V III; 129, III; 170, VI e 225) e aos instru
mentos de interveno urbanstica (arts. 5., XXIV; 22, II; 182,
3. e 4 ; 184, caput; 185 e 216, 1. e 5").
O primeiro princpio de direito urbanstico extravel do ordena
mento jurdico o da funo social da propriedade. A expresso fun
o social enfatizada pelo legislador constituinte, aparecendo repe
tidas vezes no texto m agno.32 De acordo com tal postulado, o pro-

31. Ob. cit., pp. 29-30.

32. Arts. 5", X X III; 170, II; 182, caput e 2.; 184, caput; 185, par
grafo nico e 186.
120 TKMAS DF DIKK1TO URBANSTICO ---- 2

prietrio deve utilizar-se de sua propriedade conjugando, ao seu inte

resse particular, o interesse social. Como bem salienta Celso Bastos,
o direito de propriedade est, assim, condicionado a dois fatores inde
pendentes: o fator aquisitivo da propriedade, segundo o qual ser
proprietrio aquele que a adquirir de forma legtima, conforme a lei,
e um fator de carter contnuo, segundo o qual preciso que o pro
prietrio use esta propriedade de forma condizente com os fins sociais
a que ela se preordena.33
Carlos Ari Sundfeld, em precioso trabalho sobre o tema, conclui
na mesma linha de pensamento: Como se v, ao acolher o princpio
da funo social da propriedade, o Constituinte pretendeu imprimir-
lhe uma certa significao pblica, vale dizer, pretendeu trazer ao
Direito Privado algo at ento tido por exclusivo do Direito Pblico:
o condicionamento do poder a uma finalidade. No se trata de extin
guir a propriedade privada mas de vincul-la a interesses outros que
no os exclusivos do proprietrio ( . . . ) importa notar que, como con
seqncia da submisso da propriedade, ou do proprietrio, a objeti
vos sociais evidentemente obrigatrios criam-se verdadeiros
deveres. 34
O texto constitucional, inova, outrossim, ao contemplar captulos
especficos poltica urbana, poltica agrcola e fundiria e refor
ma agrria (arts. 182 a 191).
Com relao propriedade urbana, preceitua que a mesma cum
pre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2.).
Acrescenta a Lei Maior que o plano diretor, aprovado pela Cmara
Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes,
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana (art. 182, 1").
Jos Afonso da Silva ensina que, com as normas dos arts. 182
e 183, a Constituio fudamenta a doutrina segundo a qual a pro
priedade urbana forma e condicionada pelo Direito Urbanstico a
fim de cumprir sua funo social especfica: realizar as chamadas fun
es urbansticas de propiciar habitao (moradia), condies adequa
das de trabalho, recreao e de circulao humana. 35
33. A funo social da propriedade. Suplem ento lurdico do DER, So
Paulo, jan.-mar./85, pp. 9-14.
34. Funo social da propriedade, Tentas de Direito Urbanstieo-I.
So Paulo, Ed. RT, 1987, p. 5.
35. Curso de Direito Constitucional Positivo, 5.* ed., Ed. R T , 1989, p. 684
(os grifos so do autor)
 P R IN C P IO S DE DI REIT O URBANSTICO 121

O professor Jos Carlos Cal Garcia, por seu turno, bem apreende
o sentido dos dispositivos constitucionais dedicados propriedade
urbana: O que caracteriza, assim, a poltica adotada que a nova
propriedade urbana, ao fazer parte de um plano, visa o interesse
pblico e nesse contexto que se determina o uso a ser dado ao solo
urbano. O que caracteriza, destarte, a propriedade urbana que emerge
do texto constitucional o fato de que o contexto em que ela se
acha inserida muito mais amplo do que o interesse privado do
seu titular . 36
Como aplicaes do princpio propriedade urbana temos a auto
rizao para o emprego de mecanismos impositivos, dentre eles o
de uma modalidade expropriatria mais gravosa, autntica desapro-
priao-sano, 37 e tambm uma espcie de usucapio especial, pr-
moradia (arts. 182, 4. e 183). 38
No que concerne funo social da propriedade rural, por sua
vez, sua disciplina vem prevista basicamente no art. 186, que esta
belece os requisitos que devero ser satisfeitos, simultaneamente,
segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei. Da leitura
dos dispositivos pertinentes matria depreende-se, facilmente, que a
produtividade um elemento da funo social da propriedade rural,
a qual, se presente, torna esta insuscetvel de desapropriao para
fins de reforma agrria e autoriza, tambm, uma modalidade de usuca
pio especial (arts. 185 a 191).
Como se v, tal a relevncia e a extenso do princpio da
funo social da propriedade, irradiando-se por todo o campo de
incidncia das normas urbansticas, que podemos afirmar, com segu
rana, ser este um princpio fundamental, tpico de Direito Urbans
tico, verdadeira diretriz a nortear toda a ordenao do territrio.
Questo mais complexa a de se saber se existem e convivem,
em nosso ordenamento jurdico, os princpios do Urbanismo como
funo pblica e o da subsidiariedade. O primeiro deles, apontado
por Carceller Fernandez ao estudar a Ley dei suelo espanhola, como
vimos, traduz-se no fato de que o Urbanismo uma potestade pblica,
j que o interesse pblico se sobrepe ao particular. O segundo, indi
cado por Gonzalez Perez, significa que a interveno administrativa
deve guiar-se pela eficcia, o que importa na absteno de toda inter

36. Linhas Mestras da Constituio de 1988, Saraiva, 1989, p. 178.

37. Cf. Jos Afonso da Silva, Curso . . . , p. 684.
38. Idem, ibidem,
 122 TEMAS DF D1KKTO URBANSTICO ---- 2

veno onde a iniciativa privada suficiente para atender satisfato

riamente as necessidades pblicas, observada, sempre, a proporcio
nalidade dessa interveno.
Esses princpios, primeira vista, podem exercer excludentes um
do outro, pois, se o Urbanismo funo pblica, o que implica um
dever jurdico, a subsidiariedade, por sua vez, significa exercer ativi
dade em carter supletivo.
Num exame mais aprofundado, contudo, verificaremos que esses
princpios existem e convivem harmonicamente, na medida em que
se estabelea o correto entendimento de cada um deles. E, novamente,
encontraremos o acolhimento dessas diretrizes na prpria Lei Maior.
O art. 173 da Constituio da Repblica parece nos oferecer
os primeiros subsdios para a soluo do problema: Art. 173 Res
salvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria
aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse cole
tivo; conforme definidos em lei. ( . . . )
Veja-se, pois, que a xplorao direta de atividade econmica
pelo Estado tem cabimento estrito, s estando autorizada bom
enfatizar quando necessria aos imperativos da segurana nacional
ou a relevante interesse pblico.
Esse dispositivo constitucional, contudo, no est a cuidar espe
cificamente da atividade urbanstica, sendo seu campo de incidncia
todo o domnio econmico.39 Entretanto, entendemos seja aplicvel
tambm ao direito urbanstico, vez que, inserta no domnio econ
mico, est a problemtica da propriedade, ponto de partida de todas as
consideraes de ordem urbanstica.
f com relao ao princpio de que o Urbanismo funo pblica,
no iremos encontrar qualquer norma quer constitucional, quer
infraconstitucional que o afirme expressamente. Esse princpio, im
plcito, deduzvel mediante interpretao sistemtica do texto cons
titucional.
Necessrio a priori, precisar-se o conceito de funo pblica.
Santi Romano, ao cuidar das funes, assim as definiu: As funes
officia, munera) so os poderes que se exercem no por interesse
irprio,. ou exclusivamente prprio, mas por interesse de outrem ou
ior um interesse objetivo. Deles se encontra exemplos mesmo no
iireito privado (o ptrio-poder, o ofcio do executor-testamentrio, do

39. Lembre-se que alguns autores situam o Direito Urbanstico dentro do

)ireito Econmico. V. nota 8.
 PRINCPIO S DK DIREITO URBANSTICO 121

tutor etc.), mas no direito pblico sua figura predominante. Com

efeito os interesses objetivos tutelados pelo Estado e os que nele se
personificam so tambm interesses da coletividade considerada no
seu conjunto e prescindindo de cada um dos que a compem: os
poderes do Estado so, em regra, funes. E os demais poderes do
direito pblico, mesmo quando no so funes, no fundo tm carter
pblico porque direta ou indiretamente nele se encontram e dele so
acessrios e subordinados . 40
Tambm Renato Alessi assim considera a funo estatal, ao de
fini-la como o poder enquanto dirigido a uma finalidade de interesse
coletivo e cujo exerccio constitui um dever jurdico.41
Entendida desse modo a funo pblica, temos que o Urbanismo,
como conjunto de medidas destinadas a organizar os espaos habit
veis, , sem dvida, uma funo pblica, visto estar-se diante de um
poder voltado para o atendimento do interesse coletivo e cujo exer
ccio consubstancia-se num dever jurdico.
O prprio texto constitucional confirma esta assertiva, o fazendo,
ainda que no expressamente, nos seguintes dispositivos:
Art. 21 Compete Unio: ( . . . )
IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de orde
nao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; ( . . . )
XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclu
sive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;
XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacio
nal de viao; ( . . . )
Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: ( . . . )
IX promover programas de construo de moradias e a me
lhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; ( . . . )
Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constitui
es e leis que adotarem, observados os princpios desta Consti
tuio. ( . . . )

40. Princpios de Direito Constitucional Geral, trad. Maria Helena Diniz,

So Paulo, Ed. RT, 1977. p. 145 (os grifos so nossos).
41. O pensamento do autor no original o seguinte: 11 potere statuale
appunto, considerato in quanto diretto a queste finalit di interesse colletivo
ed in quanto oggetto di un dovere giuridico relativamente alla sua esplica
zione, costituisce una funzione statuale , Principi di Diritto Amministrativo, I,
Milano, Dott. A, Giuffr Editore, 1966, p. 3 (os grifos so do autor).
 124 TEMAS DE DIREITO URBANSTICO ---- 2

3.u Os Estados, podero, mediante lei complementar, insti

tuir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, para integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum. ( . . . )
Art. 30 Compete aos Municpios: ( . . . )
V III promover, no que couber, adequado ordenamento terri
torial, mediante planejamento e controle do uso do parcelamento e
da ocupao do solo urbano .
Cite-se, ainda, os preceitos contidos nos arts. 43, 174, 178, incs. I,
182 1. e 2., 216 1. e 5..
Conclui-se, destarte, que o Estado tem o poder-dever em matria
urbanstica.
Entretanto, isto no significa que haja contradio em nosso
ordenamento jurdico quando abriga o princpio de que o Urbanismo
funo pblica e o princpio da subsidiariedade. O Estado tem o
dever jurdico de atuar nesse campo, verificada a existncia de inte-
resse coletivo a tutelar, quer mediante a edio de normas discipTi-
nadoras da atividade urbanstica, quer pela implementao do plane
jamento urbanstico. Esta segunda modalidade de atuao que po-
der ser exercida pelos particulares, desde que o faam de forma
adequada e suficiente. Portanto, o Urbanismo uma funo pblica
na medida em que se tem um poder exercido em nome do interesse
pblico e que constitui um dever jurdico. Se os particulares no se
interessarem ou no puderem desenvolver a atividade urbanstica de
modo satisfatrio, fica o Poder Pblico obrigado a desenvolv-la.
Como no Brasil a realidade demonstra a quase nenhuma atuao dos
particulares nesse mbito, o Urbanismo h de ser desenvolvido exclu
sivamente pelo Estado.
Parece tambm encontrar abrigo em nosso Direito Positivo o
princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanificao, pelo
qual os proprietrios devem satisfazer os gastos dela decorrentes, den
tro dos limites do benefcio por eles obtido.
Instrumento tpico que comprova a aplicao prtica deste prin
cpio a chamada desapropriao por zona ou para revenda.
Prevista no art. 4. do Decreto-lei 3.365, de 21 de junho de
1941, comporta duas espcies: a desapropriao de rea contgua
necessria para a obra, visando uma futura ampliao da mesma,
e a desapropriao de rea contgua necessria para a obra porque
 P R IN C P IO S DE DIREITO URBANSTICO 125

tal rea ter um previsvel aumento extraordinrio em seu valor. Em

ambos os casos, a lei autoriza a revenda dessas reas.
A segunda espcie de desapropriao por zona que se relaciona
com o princpio ora em exame, e a modalidade de desapropriao
que alguns autores imputam de inconstitucional.42 Sustentam, basi
camente, no haver, na hiptese, interesse pblico qualificado em
termos de autorizar o uso do poder expropriatrio, sendo tal via
incompatvel para a obteno de recursos, dada a existncia da con
tribuio de melhoria, ora prevista no art. 145, ine. III, da Lei Maior.
No nos parece ser assim. Concordamos com Adilson Dallari
quando afirma que a existncia da contribuio de melhoria no gera
a inconstitucionalidade da desapropriao por zona, tratando-se aquela
de instituto afim e alternativo desta.43 Se, por um lado, a contribui
o de melhoria devida aps a ocorrncia da valorizao causada
pela obra pblica, na desapropriao por zona, por outro lado, o
Poder Pblico, prevendo a valorizao dos imveis, expropria a pro
priedade particular para uma futura compensao dos gastos. So,
ambas, instrumentos versteis que podem ser utilizados para a absor
o da mais-valia pelo Poder Pblico, decorrente de obra por ele
realizada. 44
Na verdade, a prpria contribuio de melhoria pode constituir-
se em instrumento relevante na atividade urbanstica, atuando no s
como fonte de receita para compensar os gastos pblicos com a rea
lizao de obra, mas tambm como forma de equilbrio scio-econ-
mico e de combate especulao.43 Tambm outras categorias tribu
trias, tais como as contribuies para interveno no domnio econ
mico, prevista no art. 149 da Constituio da Repblica podero
ser utilizadas na atividade urbanstica.

42. Cf. M. Seabra Fagundes, Desapropriao para urbanizao e reur-

banizao validade da revenda, R D A 128/27.
43. Ob. cit., p. 93.
44. A respeito dos institutos de apropriao das mais-valias, afins con
tribuio de melhoria, existentes no Direito Brasileiro, veja-se Geraldo Ataliba,
Natureza Jurdica da Contribuio de Melhoria, So Paulo, Ed. RT, 1964,
p. 171 e ss.
45. Sobre esta questo, consulte-se Guido D Angelo, Urbanstica e Diritto,
Napoli, Morano, 1969, p. 47. Sobre a utilizao histrica da contribuio de
melhoria para fins urbansticos, v. Edwin R. A. Seligman, Essais sur Vimpot,
t. 2, Paris, M. G iard & E. Brire Libraires-diteurs, 1914, p. 176 e Ramon
Valds Costa, Curso de Derecho Tributario, Tomo 1, Montevideo, 1970, p. 365.
 126 TEMAS DE DIREITO URBANSTICO ---- 2

Com relao ao princpio da justa distribuio dos benefcios e

nus derivados da atuao urbanstica, cremos dispensveis maiores
comentrios, pois apia-se, em ltima anlise, noj>rprio princpio
da igualdade, sendo autntico desdobramento deste. Alis, ao admi
tir-se estar obrigado em nosso ordenamento jurdico o princpio da
afetao das mais-valias ao custo da urbanificao, jaz implcita a
idia da distribuio eqitativa de benefcios e nus.
, Por derradeiro, temos os princpios mencionados por Jos Afonso
I da Silva que, fundado na lio de Carceller Fernandez, aponta os da
i conformao da propriedade urbana pelas normas de ordenao urba-
1 nstica e o da coeso dinmica das normas urbansticas. O primeiro
\ parece estar contido no princpio mais geral de que o Urbanismo
' funo pblica e o segundo, a nosso ver, mais uma caracterstica
ido que propriamente um princpio do direito urbanstico.
Como se v, os princpios especficos apontados pelos autores
espanhis mencionados tambm so acolhidos pelo nosso Direito Po
sitivo, o que pode constituir-se num bom ponto de partida na busca
de outros princpios informadores do Direito Urbanstico. Porm, esta
tarefa s poder desenvolver-se razoavelmente, como j se advertiu,
a partir da edio de uma legislao orgnica e sistemtica, hbil a
traar o perfil dos institutos urbansticos de maneira clara e coerente.
De qualquer modo, estas so as breves idias que nos acudiram
sobre o tema, as quais, esperamos, provoquem as aguardadas refle
xes dos mestres na matria.

8 . Concluses

8 .1 O Direito Urbanstico no simples captulo do Direito

Administrativo, constituindo-se em ramo multidisciplinar do Direito;
dentre as diversas disciplinas que lhe emprestam elementos, predo
mina o Direito Administrativo, por ser o ramo da Cincia Jurdica
que trata das relaes entre a Administrao e os administrados;

8 .2 Como disciplina em evoluo, o Direito Urbanstico no

logrou ainda alcanar autonomia cientfica, por carecer, em grau razo
vel de desenvolvimento, de princpios, conceitos e institutos prprios.
Possui, entretanto, autonomia didtica, em face da particular homo
geneidade das normas relativas ao seu objeto, qual seja, o relaciona
mento entre a Administrao Pblica e os particulares referente dis
ciplina da propriedade imvel;
 [wdu* ^
PRIN CP IO S DH DIREITO URBANSTICO ) 127
cj
8 .3 A despeito de tal estgio de desenvolvimento, j se pode
extrair, do Direito Positivo, alguns princpios especficos do Direito
Urbanstico, a saber: cn
a) Princpio da funo social da propriedade (arts. 5., XXII,
X X III, XXIV, XXVI; 170, III; 182, caput e 2.; 184, caput; 185,
pargrafo nico e 186), segundo o qual a propriedade deve ser utili- j
zada de forma condizente com os fins sociais a que ela se preordena; i
b) Princpio da subsidiariedade (art. 173), pelo qual se confere ;
preferncia aos particulares na implementao do planejamento urba- |
nstico, desde que estes possam faz-lo de maneira adequada e su
ficiente;
c) Princpio de que o urbanismo funo pblica (implcito no
Texto Constitucional arts. 21, IX, XX, XXI; 23, IV; 25, 3.;
30, V III; 43; 216, caput e 1. e 5.), segundo o qual o Urba
nismo um poder-dever do Estado, na medida em que se constitui
como o poder enquanto dirigido a uma finalidade de interesse coletivo j
e cujo exerccio se revela num dever jurdico;
d) Princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanifi-
cao (arts. 5., XXIV, e 145, inc. III da Constituio da Repblica
e art. 4. do Decreto-lei 3.365/41), pelo qual os proprietrios devem
satisfazer os gastos dela decorrentes dentro dos limites do benefcio
por eles auferido, e cuja aplicao prtica demonstrada pelos ins-
trumentos da desapropriao por zona, quando expropriada rea con- j
tgua necessria para a obra em face da previso de um aumento J
extraordinrio em seu valor e, da contribuio de melhoria. ^

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