DESTINO CENTROAMRICA:

REFLEXIONES PARA INTEGRAR LA INTEGRACIN

Jean Paul Vargas

Elsy Tatiana Orantes
Pablo Fernndez Alarcn
Editores
La Libertad, El Salvador.

Coordinacin, compilacin y edicin:

Jean Paul Vargas Cspedes
Director de Anlisis Estratgico y Comunicacin de la SGSICA

Compilacin y edicin:
Elsy Tatiana Orantes Rivera
Coordinadora de la Unidad de Anlisis Prospectivo
Direccin de Anlisis Estratgico y Comunicacin de la SGSICA

Edicin:
Pablo Fernndez Alarcn
Profesor e investigador de la Universidad Complutense de Madrid

La publicacin de este libro se da en el marco del Programa de Movilidad Acadmica

Regional de la Secretara General del SICA, con el apoyo de la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Las opiniones contenidas en este

y su autora y responsabilidad se circunscriben nicamente a los autores y autoras

Primera edicin, 2017

Sistema de la Integracin Centroamericana
Secretara General del Sistema la Integracin Centroamericana (SGSICA)
Unidad de Anlisis Prospectivo-Direccin de Anlisis Estratgico y Comunicacin
Programa de Movilidad Acadmica Regional
ISBN: 978-99923-929-2-8
Portada: La integracin regional centroamericana. Autor: Jos Moiss Guerrero
Coreas. El Salvador. Tcnica: Acrlico. Primer Concurso Juvenil de Pintura.
Diseo, diagramacin e impresin: Disearte
CONTENIDO Pginas

Prlogo 11

Presentacin 13

PRIMERA PARTE
29
La construccin de la regionalidad

CAPTULO I.
Neoinstitucionalismo e integracin regional: una resea de la 30
literatura. Juan Manuel Muoz

CAPTULO II.
Gobernanza global y anlisis comparado de los procesos de 49
integracin en Amrica Latina: Comunidad Andina y Mercosur.
Ernani Contipelli

CAPTULO III.
La integracin regional en Centroamrica: retos y 63
oportunidades para el SICA. Isabel Romn y Alberto
Mora

CAPTULO IV.
El enfoque constructivista para el estudio de las bases
culturales/subjetivas de la integracin regional. Aportes para 73
un modelo de anlisis. Ronny Viales Hurtado

CAPTULO V.
La vigencia del pensamiento Moraznico en el pensamiento de 85
la integracin. Werner I. Vargas Torres

SEGUNDA PARTE
La integracin centroamericana: un anlisis 95
multidimensional

CAPTULO VI.
Las agendas de las polticas comunitarias: una visin dialctica
96
intersectorial. Jean Paul Vargas, Alejandra Mara Quintanilla y
Elsy Tatiana Orantes

CAPTULO VII.
La perspectiva relacional en el anlisis de las intervenciones 121
para el cambio social: una visin para comprender el proceso
de la integracin centroamericana. Ileana Elizabeth Espaa
CAPTULO VIII. Pginas
Estudio comparado de los marcos normativos en materia del
Derecho Humano a la Alimentacin en Centroamrica. Evelin 134
Patricia Gutirrez Castro, Odaly Lissette Snchez Arias y
Wilfredo Antonio Jovel Gonzlez

TERCERA PARTE
La gestin del conocimiento en la Regin SICA. Anlisis de 157
casos

CAPTULO IX.
Innovacin metodolgica para la integracin en
Centroamrica. Nstor A. Hernndez Baires 158

CAPTULO X.
Universidades y centros de pensamiento: pieza clave de la 165
integracin centroamericana. Odaly Snchez

CAPTULO XI.
El papel de las ideas en las polticas pblicas: la experiencia 171
de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y
Social (FUSADES). Mnica Tobar

CUARTA PARTE
Anlisis de Centroamrica y su proceso de integracin desde
181
experiencias de movilidad acadmica

4.1 Polticas pblicas comunitarias del SICA

CAPTULO XII.
La educacin como motor del desarrollo sostenible: un estudio
prospectivo desde la perspectiva de Centroamrica. Fernando
Arnoldo Colocho 182

CAPTULO XIII.
Anlisis de la toma de decisiones para la construccin de
polticas pblicas regionales del SICA. Estrategia de Seguridad 202
de Centroamrica: un anlisis de caso. Aury Paola Mnchez

CAPTULO XIV.
Implementacin del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
en el Sistema de la Integracin Centroamericana. Anlisis
comparado de la Unin Europea. Vctor Vega Brizuela 243

4.2 Bienes pblicos comunitarios del SICA
CAPTULO XV. Pginas
La configuracin de los bienes pblicos regionales: un
acercamiento desde la perspectiva de la integracin 287
centroamericana. Ondina Mazier Chvez

CAPTULO XVI.
La Negociacin Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana
316
como un bien pblico regional del SICA. Sarah Rene Romero

4.3 El impacto del proceso de integracin en la ciudadana
centroamericana

CAPTULO XVII.
El anlisis de las dinmicas de interlocucin de la sociedad civil
en el marco del Acuerdo de Asociacin de SICA-UE. Roberto 355
Snchez Prez

CAPTULO XVIII.
Participacin poltica de las mujeres en Centroamrica: una
mirada desde la integracin regional. Geovanna Marcela 384
Letona

4.4 Hacia dnde va Centroamrica y su proceso de
integracin: agenda de retos y desafos.

CAPTULO XIX.
La incidencia de la evasin fiscal sobre el nivel de recaudacin
tributaria de los pases del Tringulo Norte de Centroamrica. 422
Cinthya Sarah Arteaga

CAPTULO XX.
Los mercados de carbono y el desarrollo de las energas
renovables en Centroamrica. Jos David Espinal 462

CAPTULO XXI.
La aplicacin de los principios del Derecho Comunitario por
parte de los rganos decisorios del Sistema de la Integracin
509
Centroamericana Celeste Gonzlez Zamora

CAPTULO XXII.
Hacia los Acuerdos de Esquipulas III: por un desarrollo ms
humano. Jean Paul Vargas, Astrid Piedrasanta, Elsy Tatiana 522
Orantes y Alejandra Mara Quintanilla

ACERCA DE LOS AUTORES Y AUTORAS 568
PRLOGO
Dra. Victoria Marina Velsquez de Avils
Secretaria General SICA (2014-2017)

Es un honor para m expresar a manera de prlogo, algunas reflexiones

en referencia al trabajo realizado por los autores y autoras de esta obra Destino
Centroamrica: reflexiones para integrar la integracin, que con diferentes
enfoques se avocan a un complejo, pero interesante tema como es la realidad
centroamericana, a partir de su integracin, obra que ahora miramos expectantes
ante su llegada a las manos de un vido lector o lectora.

Presentamos as, los trabajos ms destacados de jvenes investigadores

e investigadoras de entre los 37 becarios y becarias del Programa de Movilidad
Acadmica Regional de la Secretara General del SICA, en su mayora entre los 23
y los 27 aos, y las aportaciones de acadmicos destacados, cuyas reflexiones son
del conocimiento de centros de pensamiento y universidades de la regin e incluso
fuera de esta.

Ciertamente, hilvanar escritos inspirados en la idea que una integracin

de alternativas es posible, requiere del talento de investigadores e investigadoras
capaces de descubrir a Centroamrica y su proceso de integracin en s mismo,
con las particularidades que lo convierten en nuestro mayor legado y fortaleza en el
escenario internacional.

Precisa mencionar que no podramos colocar a la juventud en el centro de

este sueo sino como intrpretes y transformadores de la realidad; no podramos
soar y hacerlos soar sin dejarnos estremecer por sus sentimientos, pasiones,
aspiraciones, percepciones y deseos de cambio. Lo que supone, a la vez, abrirnos
a las ideas de aquellos a quienes les fue contada una historia de Centroamrica
marcada por la violencia y la desigualdad de manera diferente a la que vivimos
ahora, y cuyas ideas de paz, libertad, democracia y desarrollo han adquirido otros
matices.

La integracin es dinmica y ascendente y est lejos de haber sido agotada.

Esta es una de sus grandes virtudes. Una integracin de alternativas se alimenta de
cambios trascendentales, porque tiene en sus orgenes, la fuerza de la voluntad y
la esperanza de un futuro mejor, y la posibilidad real de transformar su ideal en algo
concreto y tangible. De all, que por hoy podemos afirmar que tenemos:

i) Una integracin econmica intrarregional dinmica, ii) una integracin

social en cuyo centro se encuentra el ser humano, la mejora en su calidad de vida
y la lucha definitiva contra la pobreza, iii) la idea de un desarrollo sostenible con
compromiso intergeneracional, iv) un modelo de seguridad democrtica donde la paz
solo puede ser fruto de un verdadero proceso democrtico, pluralista y participativo,
que implique la promocin de la justicia social, el respeto a los derechos humanos y
la autodeterminacin centroamericana, y, v) la conviccin de creer plenamente en la
integracin y sus instituciones, como parte de un entramado regional slido, sobre
la base del Derecho Comunitario.

11
 Para construir una cultura en la que el pasado sea til y no coactivo,
debemos ubicar el futuro entre nosotros, como algo que est aqu, listo para que lo
ayudemos y protejamos antes de que nazca, porque de lo contrario ser demasiado
tarde. Hago referencia a estas palabras de la antroploga estadounidense Margaret
Mead, porque precisamente no es el reconocimiento de los jvenes como el espritu
de su poca el eje dinamizador de la alternativa, sino los frutos de su pensamiento
crtico y reflexivo sobre el futuro de la integracin, que los convierte en hacedores de
lo realmente nuevo que est sucediendo en Centroamrica.

Los jvenes no construyeron inicialmente la democracia ni la integracin,

viven en ella y luchan por preservarla, innovan con los paradigmas del desarrollo
y la paz, sabiendo que un modelo de integracin que ha dado frutos desde la
Organizacin de los Estados Centroamericanos a la actualidad, requiere una lectura
asincrnica y diacrnica; de ah la importancia que sus aportes sean ledos.

En esta lectura, la historia no nos deja olvidar el ideario del Presidente de la

Federacin Centroamericana, Francisco Morazn, hombre de ideas revolucionarias
para su poca, y que como figura transhistrica de los esfuerzos de unionismo e
integracin en Centroamrica luch por el derecho de las mayoras, cuestionando
el orden establecido de la poca postcolonial. Mientas creamos y asumamos la
responsabilidad de continuar el proyecto Moraznico de educacin, igualdad y
libertad, la Centroamrica dichosa, la Centroamrica feliz, dejar de ser solo una
expectativa, ser nuestra realidad, palpable e irreversible.

Ya Francisco Morazn expresaba que Sin educacin no habr jams

ilustracin: no habr buenas costumbres; no habr igualdad ni en las personas ni en
los intereses ni en los bienes; y estamos expuestos a que caiga sobre nosotros un
yugo que no lo podamos sacudir jams. Estas palabras, aunque cargadas de aos
an comprometen nuestro porvenir, en tanto se mantienen leales a la conviccin
que solo mediante el conocimiento y el pensamiento crtico podemos superar esa
realidad distorsionada, gnesis de las desigualdades sociales, para ascender a
una fase de desarrollo y transformaciones que respondan a nuestros ms ingentes
problemas y a su solucin.

A esas mujeres y hombres que lo han hecho antes, que le han dedicado sus
horas ms productivas, que eligieron la integracin como una forma de convivencia,
a los que ahora han respondido a nuestro llamado de transformar sus ideas al papel,
y por los que lo seguirn haciendo, dedicamos esta publicacin.

12
PRESENTACIN

Tuvimos que aprender que la historia es creadora, pero no redentora.

Reinhold Niebuhr
En el mundo hay ms dolos que realidades. Esta breve obra es una
gran declaracin de guerra; y en lo que se refiere al examen profundo de
dolos, en esta ocasin no se trata de dolos de nuestro tiempo, sino que los
que aqu son tocados por el martillo, como si fuera un diapasn, son dolos
eternos; no hay otros dolos ms antiguos, ms aceptados, ms llenos de aire
que stos. Tampoco los hay ms huecos; lo que no es bice para que sean
aquellos en los que ms se cree. En el caso ms aristocrtico, ni siquiera se
les llama dolos...

Con una abierta declaracin de guerra a las interpretaciones tradicionales,

el filsofo Friedrich Nietzsche iniciaba su obra El ocaso de los dolos, en la segunda
mitad del siglo XIX. Con ese espritu de crtica y auto-crtica, reflexin y por qu no
decirlo tambin, de curiosidad filosfica de los autores y autoras de la obra que el
lector o lectora tiene en sus manos, nos lleva a afirmar que como en otros procesos,
en el de integracin centroamericana hay mitos y realidades. Por ello, les invitamos
a recorrer las pginas del libro Destino Centroamrica: reflexiones para integrar
la integracin con el mismo espritu que fue escrito, que no pretende ms, sino
inspirar al pensamiento y construccin de ideas de desarrollo.

Nietzsche se inspir en uno de los ttulos de la obra de Wagner para titular

su libro El ocaso de los dolos, concibiendo as el hecho de que los dioses ya no son
tales, sino dolos y por tanto figuras de deidades falsas adoradas por la humanidad,
las cuales han sido consideradas como representaciones de realidades objetivas
dignas de toda veneracin.

Partiendo de este pensamiento crtico, los autores y autoras

centroamericanos, pero tambin centroamericanistas, pretenden desentraar de una
forma multidisciplinar la compleja realidad centroamericana; con sus interrogantes,
inquietudes y dudas se disponen a asestar frreos golpes para desmitificar conceptos
y visiones ajenas al propio proceso de integracin centroamericana, restableciendo
una imperante necesidad de acercar cada vez ms la integracin a su gente. Hace
falta.

Este esfuerzo liderado por la Unidad de Anlisis Prospectivo-Direccin

de Anlisis Estratgico de la Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SGSICA) en coordinacin con el Mster en Liderazgo Poltico
y Asuntos Pblicos de la Universidad Complutense de Madrid y la SGSICA es el
resultado de jornadas de reflexin tan diversas como nuestras historias, compartidas,
vividas, gozadas y padecidas, ilusionadas siempre por un dilogo abierto, franco y
riguroso -qu otra cosa era el rigor sino el respeto a nosotros mismos?- consciente
por fin de que slo a travs del disenso amable ser posible tensar los modelos y
crear dinmicas de innovacin.

El Mster en Liderazgo Poltico y Asuntos Pblicos de la UCM y la SGSICA

presenta una orientacin que es acadmica y a la vez prctica porque no quiere

13
distinguir, no sobra el tiempo- desde una perspectiva que debe mostrarse por fin
innovadora sobre las polticas pblicas y la necesidad de un liderazgo poltico que
supere la resignacin, los enfoques cuantitativos sobre los mismos parmetros de
siempre y, muy especialmente, a la vez la hipocresa y el infantilismo que se alternan
bajo la misma capa de supuesto realismo para esconder la ausencia de un debate
plural y colectivo que afronte los desafos actuales y venideros sin dejar a nadie
afuera, ni del pasado, ni del futuro.

Y es sin duda un honor haber podido contar para este empeo con
destacadas universidades e instituciones como el Instituto de Gobierno y Polticas
Pblicas de la Universidad Autnoma de Barcelona, el Instituto Nacional de
Administracin Pblica de Guatemala, la Universidad de Girona y la Fundacin
Esquipulas para la Paz, Democracia, Desarrollo e Integracin.

Por lo dems, encontrarn muchas ms dudas que verdades indiscutibles. Al

final no hay nada ms sano para dinamizar el pensamiento que este cuestionamiento
riguroso, auriga tenaz siempre ms dispuesto a poner rotundamente en duda lo
que tan rpido aceptamos que a proponer, irresponsable, soluciones cerradas a
problemas abiertos.

Nietzsche es enftico al sealar que eso denominado como dolo y que

hasta la fecha ha sido comprendido como una verdad, se encuentra en su ocaso,
en su punto final. Bajo esta premisa cmo no percibir que el regionalismo abierto,
durante tanto tiempo la explicacin del proceso de la integracin centroamericana
para tantos acadmicos, es ahora visto como un modelo ambiguo e insuficiente;
tanto como aqul que considera que no existe integracin centroamericana ms all
del intergubernamentalismo?

Retomando a Nietzsche, se ver en este documento sobre cmo se

investiga a martillazos. Se encontrar que en el transcurso de la obra el martillo es
por excelencia el instrumento para medir verdades y el medio por el cual se podr
hacer preguntas a los dolos, y as identificar por su tipo de sonido si se hace frente a
una respuesta vaca o con fundamentos, e inclusive a los puntos de inconsistencias
o de vigencia actual. Esto llevar a plantear cuatro posibles errores: a) confundir la
causa con el efecto, b) el error de la causalidad falsa, c) las causas imaginarias, d)
el error de la voluntad libre.

El error de confundir la causa con el efecto. Las desviaciones patolgicas

de los procesos de integracin no pueden descansar nicamente en el anlisis del
funcionamiento del sistema. Se debe entender que, en las dinmicas sistmicas,
las fallas de una de sus partes se pueden transmitir. Es as como las brechas de
institucionalizacin y apropiacin a lo interno de los Estados Miembros, afectan la
capacidad y velocidad de los procesos mismos de integracin.

El error de la causalidad falsa. Cualquier anlisis sobre los procesos de

integracin puede llevar a pensar en las teoras de dependencia. Es as como
algunos de los principales crticos al Sistema de la Integracin Centroamericana
han formulado sus argumentos, tales como identificar las fallas del SICA por su
incapacidad en la erradicacin de la pobreza o la inseguridad a nivel regional,
sin considerar que la dimensin regional no viene a sustituir o competir con las
acciones, esfuerzos y responsabilidades de cada uno de sus Estados Miembros.

14
La falta de comprensin sobre lo que significa e implica la agenda regional en
complementariedad y subsidiariedad con lo nacional e inclusive lo local, lleva a este
error.

El error de las causas imaginarias. Para saber hacia dnde debe ir el

Sistema de la Integracin Centroamericana, ser necesario precisar primero cul
es la Centroamrica que deseamos, para quiz luego empezar a entender en ese
marco cul es el modelo de integracin que se quiere aspirando a afrontar con
decisin y rigor lo que se puede hacer. Generar sin objetivo procesos de cambio
institucional es perder la perspectiva de que la integracin es el medio, y no el fin,
para una Centroamrica de paz, libertad, democracia y desarrollo.

El error de la voluntad libre. Pues aunque logrramos superar muchos

aspectos de los anteriormente mencionados, an nos faltara un buen trecho para
lograr hacer pie en la realidad. El Sistema de la Integracin Centroamericana
avanzar hasta donde sus Estados Miembros decidan hacerlo. Pero estos avances
en el plano poltico y tcnico dependern no solo de una capacidad institucional
robusta por parte de los rganos, secretaras e instancias del SICA, sino tambin
de la voluntad de las administraciones pblicas de los Estados Miembros. Sin una
verdadera capacidad de incidir desde una aproximacin nueva, endgena, sincera
y rigurosa en la prelacin de agendas, en la cohesin soberana de fines y medios,
en una gestin intersectorial verdaderamente democrtica para lograr una toma
de decisiones informada, la integracin no podr ir ms all del voluntarismo
burocrtico.

Con estas reflexiones se pretende invertir los valores para entender que
ante la incertidumbre la respuesta es ms integracin El mundo verdadero no es
asequible ni demostrable ni puede ser prometido, pero, por el hecho de que se
pueda pensar, constituye un consuelo, una obligacin, un imperativo. (Nietzsche
1999, p. 63).

La comprensin de la movilidad acadmica regional

Esta obra es uno de los resultados tangibles del Programa SICA de
Capacitacin en Integracin Regional de la Secretara General del SICA, mediante
su Programa de Movilidad Acadmica Regional, con el apoyo tcnico y financiero de
la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.

Con la conviccin de que la integracin regional desde la movilidad

acadmica contribuye al aprovechamiento de las ventajas y complementariedades
acadmicas y cientficas de la regin, mediante la democratizacin del pensamiento
derivado de la formacin, se firm en 2014 el Acuerdo de la IV Comisin Mixta SICA-
Espaa, que inclua la idea de un programa de movilidad estudiantil, en el marco del
Programa SICA de Capacitacin en Integracin Regional, acompaado adems por
el Programa Virtual de Capacitacin, el Programa de Pasantas y la Segunda Edicin
de la Maestra en Integracin Centroamericana y Desarrollo.

Desde la Direccin de Anlisis Estratgico y Comunicacin de la SGSICA se

plante el reto y la oportunidad de contribuir al proceso de integracin centroamericana

15
y su fortalecimiento desde el desarrollo de experiencias de movilidad estudiantil en
la regin, facilitando la reduccin de asimetras del conocimiento tcnico-cientfico
y la promocin de la conciencia de una cultura de la integracin centroamericana.

Las y los jvenes centroamericanos son los protagonistas del Programa de

Movilidad Acadmica, treinta y siete estudiantes se han destacado por su excelencia
acadmica y vocacin investigativa, demostrando que una integracin de alternativas
es tambin posible. Adems de los beneficiarios directos del programa, cerca de
ciento cuarenta centroamericanos y centroamericanas han participado de tres
coloquios regionales, jvenes investigadores resueltos a ampliar sus conocimientos
sobre integracin e innovaciones metodolgicas, en un esfuerzo por comprender
mejor la regin, as como funcionarios y funcionarias de la institucionalidad del SICA
y acadmicos de diferentes latitudes.

El enfoque intergeneracional en el diseo de los programas mantiene viva la

esperanza de los Acuerdos de Esquipulas II, al dedicar los esfuerzos de paz a las
juventudes de Amrica Central, cuyas legtimas aspiraciones de paz y justicia social,
de libertad y reconciliacin, han sido frustradas durante muchas generaciones, y de
la Alianza para el Desarrollo Sostenible, que en su principio nmero siete estableci
de forma contundente la importancia de una responsabilidad intergeneracional con
el desarrollo sostenible.

En su fase de investigacin aplicada (2016-2017), el programa persigue

la socializacin del conocimiento y el intercambio cultural de estudiantes
centroamericanos mediante estancias de investigacin de entre dos y ocho meses
para la realizacin de documentos de pensamiento crtico especializado en ocho
reas de investigacin: 1) Movilidad regional, 2) Gestin integral de riesgos y
prevencin de desastres, 3) Ciencia, tecnologa, innovacin y desarrollo, 4) Procesos
de integracin y Bienes pblicos comunitarios, 5) Vigencia del pensamiento
moraznico, 6) Estudios aplicados al Derecho Comunitario, 7) Pensamiento crtico
al regionalismo abierto, 8) Estudios sistmicos sobre la integracin social.

1. Movilidad regional
La actual configuracin econmica, poltica y socio cultural de nuestras
sociedades centroamericanas se ha vinculado ineludiblemente a los procesos de
movilidad de sus habitantes a lo largo de la historia.

Qu duda cabe de que Centroamrica vive en el marco de una realidad

globalizada. Las crisis financieras se han convertido en crisis econmicas, y estas
a su vez en sociales y polticas, cuya sumatoria erosiona y profundiza las brechas
sociales poniendo en riesgo la credibilidad y estabilidad del ejercicio del gobierno
y la confianza en las instituciones democrticas. De hecho han sido precisamente
las crisis en la regin -polticas y econmicas- las que han acelerado diversas
tendencias migratorias tanto intrarregionales como fuera de ella.

2. Gestin integral de riesgos y prevencin de desastres

La regin debe responder a los desafos actuales en materia de cambio climtico,
gestin de riesgos y prevencin de desastres, de manera inclusiva, sostenible y

16
equitativa; impulsando una economa amigable con el ambiente, que facilite la
erradicacin de las desigualdades sociales y la pobreza.

Los pases de la regin han demostrado inters para encaminar acciones

frente a la amenaza del cambio climtico, en 1994 con la Alianza para el Desarrollo
Sostenible y a partir de diciembre de 1989 con la firma del Convenio Constitutivo
de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Asimismo, con
motivo del relanzamiento del proceso de integracin centroamericana en 2010 se
defini como pilar de la integracin en Centroamrica la Gestin Integral del Riesgo
de Desastres y Cambio Climtico, para que forme parte de la agenda regional.
Aunado a esta conviccin se elabor, valid e implementa la Estrategia Regional
Ambiental Marco 2015-2020.

3. Ciencia, tecnologa, innovacin y desarrollo

El auge de las nuevas tecnologas de la informacin ha puesto en la agenda de
nuestras sociedades la importancia de la ciencia y la tecnologa. El uso extensivo
de las nuevas tecnologas de la informacin, las posibilidades de participacin,
transferencia y acceso del conocimiento, es ya considerado como uno de los
principales criterios para medir el desarrollo de los pases.

La articulacin de la ciencia en los procesos de investigacin y desarrollo

tecnolgico en sus diversas reas de accin ha sido histricamente fundamental
para mejorar la competitividad en el entorno global. Sin embargo, se requiere de
un entorno favorable a la innovacin cuyos componentes deben ser analizados
con miras a la elaboracin de propuesta, cuya aplicabilidad sea consecuente a las
caractersticas y diferencias de cada pas de la regin.

A este nivel regional, la Comisin de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de

Centroamrica y Panam (CTCAP) es el organismo tcnico y poltico con capacidad
de decidir y gestionar acciones regionales en el rea del desarrollo tecnolgico y
cientfico.

4. Procesos de integracin y Bienes Pblicos Comunitarios

Uno de los principales instrumentos que permiten a los gobiernos intervenir
sobre la realidad de sus territorios y al exterior son las polticas pblicas. Las mismas
son el resultado y la representacin concreta de las decisiones de los representantes
polticos de cada pas.

Manejar de la manera apropiada las relaciones entre el Estado y la sociedad

requiere habilidad para transformar las demandas sociales en polticas pblicas que
incidan en mejorar su calidad de vida, en funcin de las situaciones problemticas
que los afectan. Esto se relaciona directamente con la construccin de una agenda
pblica regional.

Desde el primer tercio del siglo XIX hasta su relanzamiento en 1991, con la
adopcin del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA, el proceso de
Integracin Centroamericana fue dotado de una estructura orgnica caracterizada
por estar investida de competencias que le han transferido los Estados, para adoptar

17
normas comunitarias, cuyo propsito es alcanzar el bienestar comn de los pueblos
de la regin.

5. Vigencia del pensamiento moraznico

El pasado se plante imaginarios futuros, como la independencia y la integracin
centroamericana. En este sentido, la paz, la libertad, el desarrollo y la democracia no
son un futuro generado o un destino cumplido sino un futuro posible.

Francisco Morazn fue ms que un hombre de su poca. Inspirado en

la revolucin francesa y la ilustracin, autodidacta por conviccin cuando las
condiciones de la colonia obstaculizaban la educacin a unos cuantos, sus ideas
traspasaron la poca de la colonia y la independencia, reflejando las aspiraciones
contemporneas del proceso de integracin centroamericana.

Hablar de la educacin y la inclusin de las mujeres en el desarrollo de la regin

no sera posible sin recordar a Morazn que, desde sus diferentes flancos -militar,
poltico y diplomtico-, busc otorgar el mayor nmero de derechos al mayor
nmero de personas. Su proyecto de liberacin iba ms all de las concepciones
reduccionistas, inclua las libertades econmicas, libertades de conciencia y
libertades de enseanza. Es as como busc transformar el sistema educativo y
judicial, e instituy el matrimonio civil y el divorcio, reformas que al cuestionar el
status quo heredado de la colonia le ganaron una bastedad de detractores.

6. Estudios aplicados al Derecho Comunitario

El estudio del Derecho Comunitario centroamericano implica comprender las
realidades que le dieron vida a la cristalizacin del sueo moraznico de integracin
regional, mediante la creacin del Sistema de la Integracin Centroamericana, y su
desarrollo hasta la actualidad.

La Corte Centroamericana de Justicia, encargada de velar por la correcta

aplicacin e interpretacin de los tratados y actos normativos, en su Resolucin
(CCJ 4-1-12-96) establece doctrinariamente que: El Derecho Comunitario
Centroamericano se define como un conjunto organizado y estructurado de normas
jurdicas, que posee sus propias fuentes. Est dotado de rganos y procedimientos
adecuados para emitirlas, interpretarlas, aplicarlas y darlas a conocer.

Dotado adems de principios constitutivos y rectores del proceso, este

ordenamiento sui generis, independiente del Derecho Internacional, el Derecho de
Integracin y el ordenamiento interno de los Estados Miembros, pero respetuoso
de sus principios, constituye el ordenamiento jurdico regional de la integracin
centroamericana, sobre la base de disposiciones constitucionales, que busca como
fin ltimo la consecucin de los principios de paz, libertad, democracia y desarrollo,
planteados en el Protocolo de Tegucigalpa (1993).

7. Pensamiento crtico sobre el regionalismo abierto

Con el avance de la teora econmica y la creacin de modelos de integracin
regional, como un replanteamiento de la teora estructuralista de la CEPAL, surge

18
en la dcada de los noventa el regionalismo abierto como opcin de integracin
econmica.

Como ha ocurrido en muchos momentos de la historia, se ha querido imponer

a la lgica de la regin una integracin a la medida de otro cuerpo. Aqu, donde el
habitus configura el deber ser de las prcticas sociales, es el pensamiento crtico y la
curiosidad filosfica una alternativa necesaria para responder cul es la integracin
que queremos y podemos, de centroamericanos para centroamericanos, en la cual
se rompa la idea que la integracin poltica se lograr nicamente a travs de la
integracin econmica.

8. Estudios sistmicos sobre la integracin social

En la medida que se estudia sistmicamente la integracin centroamericana,
la apuesta por una visin sectorial se evidencia insuficiente. La realidad nos revela
que el crecimiento econmico per se no se ha traducido en mejoras en la calidad
de vida de las poblaciones centroamericanas; por el contrario, se han engrosado las
brechas sociales, especialmente de los sectores histricamente excluidos, cuando
en el corazn de las polticas no se encuentra el ser humano como sujeto de su
propio desarrollo.

En el marco de las agendas intersectoriales de las polticas de la comunidad

centroamericana se crean bienes pblicos regionales o comunitarios. Existe una
tendencia a hablar de su importancia, pero existe una discusin sobre qu es y
qu no es un BPR, donde convergen y divergen posiciones intelectuales internas y
externas a la regin.

Los captulos presentados en este libro corresponden a los mejores trabajos

de investigacin de los becarios y becarias del programa, y de investigadores e
investigadoras que respondieron a la convocatoria aplicando sus conocimientos y
experiencias al proceso de integracin centroamericana con maestra y rigurosidad
cientfica.

Los autores y autoras de la obra se han formado desde diferentes campos

de estudio, tan diversos como complementarios, tal cual la agenda de investigacin
regional lo requiere, en un sentido multidisciplinario y transdisciplinario: relaciones
internacionales, ciencias polticas, derecho, comunicacin social, sociologa, historia,
economa, administracin de empresas, aduanas y comercio exterior, ingeniera
electrnica y matemticas.

El discurso de la integracin ante la disociacin, de la comunidad ante el

individualismo en el sistema mundo tensiona las cuerdas relacionales de pases
y sociedades, despertando pasiones en diferentes sectores, dentro y fuera de la
institucionalidad del SICA. Como lo fue en sus orgenes, la pluralidad de voces que
pugnan y concilian en este espacio social requieren de la capacidad de alejarse de
una realidad cristalizada y parcializada para acercarse a ella con un prisma que lleve
a contemplar una gama de colores, ms all de una condicin y posicin dicotmica
excluyente.

La convocatoria para participar en la elaboracin de esta obra fue posible

19
mediante un ejercicio colaborativo de 23 investigadores e investigadoras, que lejos
de pretender ser un inventariado de ideas, es el resultado de un ambicioso trabajo
de entretejer percepciones, en diferentes espacios y tiempos:

El I y II Coloquio Regional Metodologas de anlisis de Centroamrica y

su proceso de integracin, el 4 y 5 de abril y el 11 y 12 de agosto de 2016,
en el Centro de Formacin de la Cooperacin Espaola, Repblica de Guatemala,
facilitaron el encuentro entre los becarios y becarias de la SGSICA con el sector
acadmico, para identificar las tendencias en las agendas de investigacin regional,
as como la diversidad de enfoques metodolgicos que se estn aplicando. De
esta forma, se contribuy a un acercamiento entre las agendas de investigacin
de las universidades y los grandes temas de reflexin hacia dnde va la regin
centroamericana y su proceso de integracin.

La movilidad acadmica para la realizacin del I y II Coloquio Regional

demostr que el intercambio de conocimientos, pero sobre todo de realidades,
permite extender la visin para el anlisis tanto nacional como regional, as como
establecer redes profesionales y acadmicas. Bajo este espritu se realiz el III
Coloquio Regional Hacia una integracin de alternativas, del 24 al 26 de abril de
2017, como primera experiencia de movilidad de las y los becarios en la segunda
edicin del programa, durante el ao 2017.

Las Jornadas Moraznicas de Reflexin, realizadas el 15 y 16 de noviembre

de 2016, en el Centro de Formacin de la Cooperacin Espaola, Repblica de
Guatemala, reunieron una red centroamericana de historiadores, liderada por el
Centro de Investigaciones Histricas de Amrica Central (CIHAC) de la Universidad
de Costa Rica, desde la cual se logr discutir la integracin centroamericana
como un concepto dinmico a travs de la historia de 1824 hasta los Acuerdos de
Esquipulas.

El encuentro para la conformacin de una Red de Centros de Pensamiento,

denominado Dilogos Moraznicos de Integracin, el 17 y 18 de noviembre de 2016,
en el Centro de Formacin de Cooperacin Espaola, Repblica de Guatemala, fue
coordinado con la Red de Universidades Jesuitas y con la Fundacin ETEA, con el
objetivo elaborar un mapa de centros de pensamiento con vocacin a los temas
centroamericanos y a su proceso de integracin.

Estructura y contenido
La obra de veintids captulos contiene los trabajos de 16 investigadores e
investigadoras en Centroamerica y algunos en Europa y Amrica del Sur, as como,
los mejores documentos de pensamiento crtico especializado, realizado por diez
becarios y becarias, adaptados para su publicacin. Es importante mencionar que,
los trabajos de los treinta y siete becarios y becarias, ms all de esta seleccin, han
transcendido las concepciones tradicionales de anlisis y representan un nutrido
terreno para comprender los puntos de vista de los claroscuros que interesan a la
juventud centroamericana.

20
 La primera parte aborda la construccin de la regionalidad y consta de
cuatro captulos. Inicia con el trabajo de Juan Manuel Muoz, que hace una resea
de las teoras neoinstitucionalistas y su contribucin a los estudios de integracin
regional, con especial atencin al Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA).

En los siguientes dos captulos, se analizan casos concretos de procesos

de integracin regional en Amrica Latina. Ernani Contipelli realiza un anlisis
comparado de MERCOSUR y La Comunidad Andina, enfatizando en las fortalezas y
retos de la regin para el desarrollo de una futura gobernanza global. Por su parte,
Alberto Mora e Isabel Romn, con base en el Quinto Informe del Estado de la Regin,
hablan sobre el Sistema de la Integracin Centroamericana como herramienta
decisiva en aos de incertidumbre internacional para superar las profundas brechas
de desigualdad y apostar por un verdadero desarrollo humano sostenible.

El trabajo de Ronny Viales Hurtado plantea un modelo de anlisis para

la construccin de la integracin regional a partir de los elementos culturales/
subjetivos que la sustentan. Finalmente, Werner Vargas, dedica un captulo al anlisis
de la vigencia del pensamiento moraznico en el actual proceso de integracin
centroamericana.

La segunda parte presenta tres estudios que ayudan a comprender el

proceso de integracin regional desde su multidimensionalidad. En el primero de
ellos, Jean Paul Vargas, Elsy Tatiana Orantes y Alejandra Quintanilla, construyen
el proceso de las agendas de polticas comunitarias en el SICA, partiendo de la
profunda comprensin de las capacidades sectoriales y el reconocimiento de
beneficios colectivos en un tejido poltico-institucional intersectorial.

Mientras tanto, Ileana Espaa, en el captulo La perspectiva relacional en

el anlisis de las intervenciones para el cambio social y a la luz de un enfoque
sociolgico relacional, indaga el marco competencial del SICA, a nivel terico y
prctico, en tres niveles de responsabilidades de rganos y secretaras.

Esta parte cierra con los aportes metodolgicos y prcticos de Evelin

Patricia Gutirrez, Odaly Lissette Snchez y Wilfredo Antonio Jovel, sobre el
estudio comparado de los marcos normativos en materia del Derecho Humano a
la Alimentacin en Centroamrica y sus posibilidades de abordaje desde el SICA.

La tercera parte de la obra, invita al lector o lectora a conocer casos

institucionales y experiencias de gestin del conocimiento que se han dado entre la
institucionalidad del SICA y las universidades y centros de pensamiento de la regin
desde la voz de sus protagonistas, indicando adems cules caminos nos hace falta
recorrer para engrosar el debate y la reflexin de su proceso de integracin.

Las provocaciones de partida que Nstor Hernndez Baires desarrolla en

el captulo Innovacin metodolgica para la integracin en Centroamrica sealan
el rol de la academia como vigilante de las ideas de la integracin, evocando a la
deconstruccin de las teoras, conceptos y paradigmas, que han definido la manera
en la que las instituciones funcionan entre s y hacia el exterior.

21
 En los siguientes dos captulos, Odaly Snchez y Mnica Tobar estudian la
necesidad del debate acadmico-cientfico de las universidades y los centros de
pensamiento, de los cuales pueden surgir propuestas para el tratamiento acadmico
de los temas relevantes para la integracin y la formulacin e implementacin de
polticas pblicas, particularmente durante el periodo de consolidacin democrtica.

En la cuarta y ltima parte Anlisis de Centroamrica y su proceso de

integracin desde experiencias de movilidad acadmica nos es grato presentar los
trabajos destacados de las y los becarios del Programa de Movilidad Acadmica
Regional, estructurados en cuatro grandes reas de investigacin.

1. Polticas pblicas comunitarias del SICA

Los captulos 12, 13 y 14 centran su estudio en las polticas pblicas
comunitarias del SICA. Fernando Colocho, aborda el anlisis prospectivo de
las polticas pblicas regionales del SICA y su interrelacin con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible, mediante el uso del Mtodo Delphi aplicado al mbito
educativo en Centroamrica, como motor del desarrollo sostenible.

La violencia y el crimen organizado inciden de manera negativa en los

esfuerzos de consolidacin democrtica y desarrollo de la regin, y son uno de los
principales desafos para el Tringulo Norte de Centroamrica. Aury Mnchez hace un
anlisis del proceso de toma de decisiones para la construccin de polticas pblicas
regionales del SICA, con el caso de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica,
que marc un hito al demostrar ser una solucin conjunta efectiva.

Mediante el mtodo del derecho comparado entre la UE y el SICA, Vctor

Vega Brizuela afirma que un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia es posible en
Centroamrica; describe y analiza los distintos instrumentos y medidas regionales
necesarias en el proceso de la integracin centroamericana para la implementacin
de este espacio que permita la libre movilidad de personas. Adems, va ms all al
describir el marco competencial y sus instituciones regionales responsables.

2. Bienes pblicos comunitarios del SICA

Los bienes pblicos comunitarios del SICA han sido el objeto de inters y
tema central de los captulos 15 y 16. Ondina Mazier Chvez expone la configuracin
y creacin de los bienes pblicos regionales del SICA desde su relanzamiento en
el ao 2010. El supuesto de partida: no se ha desarrollado una identificacin de la
naturaleza jurdica poltica de los BPR y las definiciones adoptadas por diferentes
organismos internacionales, escuelas de pensamiento y doctrina no complementan
directamente las caractersticas del SICA.

Por su parte, Sarah Rene Romero, conceptualiza la Negociacin Conjunta

de Precios y la Compra Conjunta de Medicamentos como un bien pblico regional
del SICA, y a su vez describe otros mecanismos de negociaciones y compras
conjuntas de productos farmacuticos en diferentes bloques regionales.

Los resultados de ambas investigaciones se alinean a las reflexiones

contemporneas y esfuerzos que desde el Sistema de la Integracin Centroamericana

22
buscan construir una posicin regional compartida en materia de bienes pblicos
regionales, bajo la coordinacin de la Direccin de Cooperacin Internacional de la
SGSICA.

3. El impacto del proceso de integracin en la ciudadana centroamericana

El captulo 17 hace un meritorio anlisis de las dinmicas de interlocucin

de la sociedad civil en el marco del Acuerdo de Asociacin entre el SICA y la Unin
Europea. El autor, Roberto Snchez, construye una tendencia de Participacin
Sistemtica de la Sociedad Civil en los Acuerdos Internacionales en dos
dimensiones; la primera, previo a las negociaciones y durante la misma; la segunda,
posterior a las negociaciones.

El trabajo de Geovanna Marcela Letona sobre la participacin poltica de las

mujeres en Centroamrica expone los desafos de gnero que conlleva postularse a
un cargo de eleccin popular en la Regin SICA, adems de describir la normativa
internacional y regional que respalda las estrategias para promover la inclusin de
mujeres en los espacios de toma de decisin.

4. Hacia dnde va Centroamrica y su proceso de integracin: agenda de

retos y desafos

El libro integra con los trabajos de Cinthya Sarah Arteaga y Jos David
Espinal, quienes plantean una agenda de retos y desafos en torno a dos temas
claves: la evasin fiscal y el desarrollo de energas renovables en Centroamrica.

Destaca el trabajo de Cinthya Arteaga al investigar la incidencia de la evasin

fiscal sobre el nivel de recaudacin tributaria de los pases del Tringulo Norte de
Centroamrica. Con este estudio la autora relaciona el nivel de percepcin de la
corrupcin sobre el uso de los recursos pblicos, es decir, los mecanismos sobre
los cuales existe efectividad del gobierno, y cmo este se vincula con la incidencia
del nivel de evasin fiscal sobre la recaudacin tributaria de Guatemala, Honduras
y El Salvador.

Jos David Espinal al igual que en el captulo anterior estudia los pases del
Tringulo Norte de Centroamrica, enfocado hacia los mercados de carbono y el
desarrollo de energas renovables, como alternativa a mediano y largo plazo. Parte
del anlisis de sus matrices energticas y la viabilidad de marcos legales en el sector
energtico.

El captulo de cierre tiene como objetivo presentar la dialctica sobre la

necesidad de plantearse los Acuerdos de Esquipulas III, hacia un nuevo modelo
de desarrollo en Centroamrica. As, sus autores y autoras, Jean Paul Vargas, Astrid
Piedrasanta, Elsy Tatiana Orantes y Alejandra Quintanilla, argumentan su importancia
como continuidad del proceso de consolidacin de la paz en Centroamrica que
sent las bases de la integracin regional.

23
Agradecimientos

Este libro no hubiese sido posible sin la inspiracin y visin de futuro que
caracteriza al Dr. Vinicio Cerezo Arvalo, Secretario General del SICA, Presidente de
la Repblica de Guatemala (1986-1991) y firmante de los Acuerdos de Esquipulas,
quien ha motivado a creer en la integracin regional y que el desarrollo de
Centroamrica, no solo es posible sino necesario con la participacin de todos los
sectores.

Se agradece adems el liderazgo de la Dra. Victoria Marina Velsquez de

Avils, primera mujer Secretaria General del SICA, en cuyo periodo de funciones se
desarroll el Programa de Movilidad Acadmica Regional, porque su trabajo se ha
decantado siempre hacia el desarrolloinclusivo en la integracin, como herramienta
para dar oportunidades a las juventudescentroamericanas, desde la transformacin
de sus historias de vida.

El libro que ahora se pone en las manos de la comunidad centroamericana

y de quienes deseen aproximarse al estudio del SICA, se debe a la confianza
depositada por los autores y autoras y de las instituciones que han apoyado la
implementacin del Programa de Movilidad Acadmica Regional desde sus inicios,
a saber:

Universidades y centros de pensamiento

Belice

Universidad de Belice, Campus Central, Ciudad de Belmopn.

Guatemala

Universidad Rafael Landvar de Guatemala; Universidad San Carlos de Guatemala-

Instituto de Problemas Nacionales (IPNUSAC).

El Salvador

Universidad Centroamericana Jos Simen Caas; Universidad de El Salvador;

Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social; Centro Agronmico
Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) en El Salvador.

Honduras

Universidad Autnoma de Honduras; Universidad Tecnolgica de Honduras;

Organizacin Nuevo Amanecer en Trujillo Honduras; Universidad Jos Cecilio del
Valle.

Nicaragua

Universidad Centroamericana de Nicaragua; Universidad Nacional Autnoma de

Nicaragua (UNAN), Centro para la Investigacin en Recursos Acuticos UNAN
Managua; Universidad Politcnica de Nicaragua (UPOLI); Universidad de las

24
Regiones Autnomas de la Costa Caribe Nicaragense (URACCAN); Universidad
Catlica Redemptoris Mater; Universidad American College.

Costa Rica

Universidad de Costa Rica, Centro de Investigaciones Histricas de Amrica Central

(CIHAC), Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas; Informe Estado de
la Regin; Universidad de San Jos, Costa Rica; Centro Agronmico Tropical de
Investigacin y Enseanza (CATIE) Costa Rica; Universidad Nacional (UNA) de Costa
Rica; Sistema Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior de Costa Rica.

Panam

Universidad Tecnolgica de Panam, Centro de Investigacin e Innovacin Elctrica,

Mecnica y de la Industria (CINEMI); Universidad Especializada de Las Amricas
(UDELAS).

Repblica Dominicana

Universidad Autnoma de Santo Domingo.

Extra regionales

Universidad Complutense de Madrid; Fundacin ETEA; Universidad Loyola

Andaluca; Universidad de Cambridge; Center for European Strategic Research,
Italia; Universidad de Navarra, Espaa; El Colegio de Mxico.

Instancias del SICA

Secretara General del SICA a travs de su Unidad de Anlisis Prospectivo-

Direccin de Anlisis Estratgico y Comunicacin y su Unidad de Gnero; Corte
Centroamericana de Justicia (CCJ); Parlamento Centroamericano; Secretara de
Integracin Social Centroamericana (SISCA); Secretara Tcnica del Consejo de
Ministras de la Mujer de Centroamrica y Repblica Dominicana (STCOMMCA);
Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana (SECOSEFIN); Instituto
Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP/SICA); Coordinacin Educativa y
Cultural Centroamericana (CECC/SICA).

Obertura
Escribir desde la juventud significa romper las primeras barreras de la
comunicacin poltica, pblica y meditica. Requiere mirar el camino recorrido
con las herramientas del pensamiento crtico y construir propios caminos de paz,
libertad, democracia y desarrollo, porque escribir es reescribir la historia.

La encrucijada a la que se llega, entre las concepciones tradicionales de

la integracin y los nuevos desafos de una sociedad red global, lleva a entender
que no hay desarrollo sin incertidumbre, as como no existe verdad sin duda; que
la convivencia entre el pasado y las reflexiones del futuro no pueden tomarse a la
ligera ni aisladamente, sino mediante la conversacin intelectual visceral y radical, es
decir, desde las entraas y la raz de una historia de desigualdades que ha pervivido

25
mediante la esterilidad de las ideas y el creciente inters de las lites de mantenerla.

A esta realidad no se llega sin la conviccin de que se debe investigar a

martillazos. Y, lejos de ofrecer disculpas por acercarse a ella desde la teora crtica,
no se pretende dar por terminada la discusin de los temas aqu abordados, sino
generar tantas respuestas como preguntas nos sea posible, en tanto se afirme que
creer en la integracin tiene como enemigo natural el temor a la diferencia.

La integracin centroamericana tiene sentidos, implicaciones y aristas,

individuales y colectivas, de una manera menos obvia y ms compleja de lo que se
suele pensar, y que se escapan frecuentemente de las oberturas con que somos
vistos y nos miramos, algunas complementarias y otras en conflicto.

Desde la escuela funcionalista, hay quienes entienden la integracin

como un proceso de democratizacin y modernizacin de los Estados Miembros;
a partir de la escuela socioestructural la han entendido como una revolucin de
arriba a abajo, y estn quienes bajo la teora subjetiva advierten de la necesidad
del resurgimiento de una identidad regional en el imaginario colectivo. Por otra
parte, los estudiosos del estructuralismo reconocen la incapacidad aislada de los
Estados para entender los problemas nacionales, y encuentran una solucin desde
la internalizacin regional, y no faltan quienes se atreven desde el isomorfismo
institucional, considerar la eficiencia y eficacia del sistema en la medida que se
acerque o aleje de otros procesos de integracin.

Hoy, como siempre, se hacen presentes las voces de la alteridad, contra el

anlisis que ha cerrado sus puertas y marcado sus lmites, ya sea porque deseemos
entrar al imaginario acadmico, social y poltico, o porque se desea liberar a la
sociedad centroamericana de mitos arraigados en la historia que ha sido contada,
poco inocente y decidida a legitimar algo, como aquello que no se puede cambiar
porque ya pas o porque recuerde lo que se quiere olvidar.

En el presente, esta integracin no opera en el vaco sino a travs de sus

instituciones; que crecen y se fortalecen en la medida que dedican tiempo a la
investigacin. Conviene preguntarse entonces no solamente cunto se estudia sino
qu y cmo se investiga. Es necesaria una integracin de alternativas, y, por ende,
una investigacin que ayuda a crearlas, porque en palabras de Bourdieu (p. 19,
2000):

() a pesar de las apariencias, lo que el mundo social ha hecho puede,

armado de ese saber, deshacerlo () toda poltica que no saque plenamente
partido de las posibilidades- por reducidas que ellas fueran- que son ofrecidas
a la accin, y que la ciencia puede ayudar a descubrir, puede ser considerada
como culpable de no asistencia a persona en peligro.

Cmo ha ser entonces esta investigacin? Ms que una respuesta absoluta

se plantean algunos puntos iniciales y abiertos de inflexin, en los cuales el lector
o lectora puede concordar o disentir. Porque mientras haya pensamiento habr
oportunidad.

26
 Como pensamiento alineado a las necesidades y oportunidades de una
Centroamrica diversa y complementaria, la investigacin debe ser capaz de definir
agendas reales de transformacin e impacto, de ah, la razn de ser del Programa
de Movilidad Acadmica Regional. Su gnesis descansa en el reconocimiento de
que la verdadera conquista solo puede ser colectiva, capaz de transferir habilidades
tcnicas y cientficas que contribuyan a la reduccin de brechas de conocimiento.

Cuando pareciera que los problemas avanzan ms rpido que las ideas, y
los viejos conceptos parecen no acoplarse sino ceirse a una realidad que ya no
le pertenece, se requiere de una innovacin metodolgica que permita poner en
comn a Centroamrica pensada en s misma, multidisciplinaria y transdisciplinaria.

Finalmente, la teora sin prctica se vuelve ciega, insuficiente en la generacin

de ideas lo ser sin duda en la creacin de espacios de impacto y desarrollo, por
tanto, su bandera debe ser la capacidad de servir para la toma de decisiones y
la definicin de caminos claros, transitables e inclusivos, en el ejercicio regional,
nacional y local.

Se escribi esta obra tanto para quienes no conocen de la integracin

centroamericana y para quienes la conocen muy bien. Se ha preguntado si una
integracin orientada hacia el desarrollo sostenible es posible y en esta ocasin,
se libra desde el papel una batalla que no pertenece aisladamente, sino a cada
uno de nosotros y nosotras, para desmitificar un proceso, cuyas races pueden ser
rastreadas desde el ideario de Francisco Morazn y perviven hasta estos das, que
ha sobrevivido a conflictos blicos, dictaduras, transiciones de poder, ideologas, y
en pleno siglo XXI a la desinformacin, la desafeccin o el desinters.

Jean Paul Vargas

Elsy Tatiana Orantes

Pablo Fernndez Alarcn

8 de septiembre, 2017

27
PRIMERA
PARTE
Construccin de
regionalidad

29
 CAPTULO I

Neoinstitucionalismo e
integracin regional:
una resea de la literatura
Juan Manuel Muoz

Universidad de Cambridge

Resumen

Este ensayo tiene dos objetivos principales. En primer lugar,

proveer una resea sobre los neoinstitucionalismos con especial
atencin a su interseccin con el estudio regional. En este caso, se
argumenta que la contribucin de las teoras neoinstitucionalistas a
los estudios regionales debe ser estudiada desde dos perspectivas.
Por una parte, analtica, las instituciones pueden ser variables a
ser explicadas o variables explicativas, por otra, desde el mbito
internacional o domstico. En segundo lugar, se busca motivar la
investigacin, por parte de estudiantes de grado y posgrado en
ciencias sociales, sobre integracin regional en Centroamrica.

Palabras clave: neoinstitucionalismos, integracin regional, teora

poltica emprica, SICA

30
Introduccin

Para este ensayo se hace una resea de las teoras neoinstitucionalistas

y su contribucin a los estudios de integracin regional, con especial atencin al
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Como se ver en las secciones
que siguen, la integracin regional es un tema bastante estudiado, principalmente,
desde las Relaciones Internacionales y desde los estudios de rea. No obstante, en
gran medida el anlisis de integracin regional se ha convertido casi en sinnimo del
anlisis de la Unin Europea debido, entre otros aspectos, a varias peculiaridades
institucionales de esta regin: un sistema poltico supranacional, el Mercado Comn
Europeo, el libre movimiento de personas y una poltica monetaria comn para los
pases de la Zona Euro (Acharya, 2016). A pesar de que lo que hoy conocemos como
SICA es una de las instituciones regionales ms antiguas del mundo, la investigacin
sobre este subsistema regional es escasa (Bianculli, 2016).

Por su parte, los neoinstitucionalismos (un conjunto de teoras que en las

Ciencias Sociales han adquirido bastante relevancia desde la dcada de 1990) han
permeado tambin la investigacin en integracin regional. Obviamente, no son
las nicas teoras en los estudios regionales desde las Relaciones Internacionales,
estudios de rea o Ciencias Polticas, pero con seguridad su contribucin ha sido
significativa. Este ensayo tiene dos objetivos principales. En primer lugar, proveer
una resea sobre los neoinstitucionalismos con especial atencin a su interseccin
con el estudio regional. Esta contribucin puede ser tambin de utilidad para los
investigadores que tienen un inters particular en las instituciones nacionales que
de una forma u otra afectan la integracin regional (pinsese, por ejemplo, en los
Parlamentos nacionales centroamericanos). En segundo lugar, se busca motivar la
investigacin, por parte de estudiantes de grado y posgrado en Ciencias Sociales,
sobre integracin regional en Centroamrica. Despus de la revisin de algunas de
las teoras relevantes en la interseccin integracin regional-neoinstitucionalismos,
se presentan algunas sugerencias para la investigacin de la integracin
centroamericana.

El ensayo se articula alrededor de un argumento. Para entender el tema

institucional en lo regional hay que estudiarlo desde dos perspectivas. En primer
lugar, un punto de vista analtico: las instituciones pueden ser estudiadas como
variables a ser explicadas y como variables explicativas. Por otra parte, lo regional
implica un ir y venir entre lo internacional (y transnacional) y lo domstico. Por
simplicidad, el enfoque ser nicamente en la categora internacional-domstico.

La resea a la literatura en este ensayo no pretende ser exhaustiva. Ms bien,

se busca presentar una introduccin de autores neoinstitucionalistas y regionalistas
que son citados frecuentemente en sus respectivas reas. Tambin busca presentar
ejemplos de estudios tericos y empricos que, a mi juicio, son interesantes desde
un punto de vista terico y metodolgico. Los interesados en esta literatura y
que no estn suficientemente familiarizados encontrarn este ensayo de utilidad.
Posteriormente, debern consultar la bibliografa y leer con ms detalle varias de las
contribuciones que aqu se resean.

El contenido de este ensayo est dividido en cinco secciones. En la primera

31
de estas, se definen qu son instituciones y qu son instituciones polticas. De
seguido, se introduce el tema de los neoinstitucionalismos desde un punto de vista
analtico. La tercera seccin, describe los tipos de neoinstitucionalismos. La cuarta
seccin resea la literatura en neoinstitucionalismos y regionalismo. Finalmente,
la ltima parte de este ensayo realiza varias sugerencias para el estudio de las
instituciones regionales en Centroamrica.

Las instituciones polticas

March y Olsen definen una institucin como una coleccin relativamente

perdurable de normas y prcticas organizadas, incrustados en estructuras de
significado y recursos que son relativamente invariables a pesar de la renovacin
constante de individuos que las comparten. Una institucin es adems relativamente
resistente a los cambios en preferencias y expectativas idiosincrsicas de esos
individuos y en las circunstancias externas (March & Olsen, 2006, p. 3, traduccin
propia). Esta definicin implica que las instituciones pueden ser normas, como
leyes, reglamentos, adems de prcticas organizadas que, como describieran
Berger y Luckman (1991) tienen un significado socialmente compartido dentro de
un contexto social. Es decir, rutinas y valores no regulados por el aparato jurdico de
un Estado o entidad particular, pero que son compartidas por una comunidad, por
ejemplo, los rituales de iniciacin de grupos pandilleros (Liebel, 2002) cuentan como
una institucin. North (1990) clasific las normas estructuradas en el aparato jurdico
de una sociedad como instituciones formales y llam instituciones informales a las
normas, rituales y valores no escritos o estructurados dentro del jurdico.

Esta definicin tambin implica que las instituciones estn insertas en un

marco que contiene recursos. A decir verdad, las instituciones en gran medida
regulan la distribucin de los recursos dentro de una sociedad. Por ejemplo, se
cree que un Estado de Derecho que promueve la transparencia y es ms eficiente
en la administracin de la justicia es ms efectivo en la resolucin de disputas entre
partes contractantes, lo que a la larga impacta en el desarrollo econmico de una
sociedad (Helmke & Rosenbluth, 2009).

Adems, las instituciones son relativamente resistentes a los cambios de

individuos (a veces generaciones de individuos) y a las preferencias de estos. Pinsese,
por ejemplo, en lo poco que cambia la institucin de la reeleccin presidencial en
algunos pases de Centroamrica, a pesar de la rotacin de diputados, de cambios
presidenciales y de renovacin en generaciones de votantes. La ola reformista para
cambiar las constituciones en pases como Costa Rica, Honduras, Nicaragua, as
como de otros pases de Amrica Latina para permitir alguna forma de reeleccin
presidencial es un fenmeno relativamente reciente. Varias dcadas de poco
cambio institucional en esta materia pasaron antes de las reformas experimentadas
mayormente en la dcada de 2000, a pesar del casi permanente debate social y
parlamentario alrededor de este tema (Treminio Snchez, 2015a, 2015b).

Finalmente, las Ciencias Sociales tienden a enfocarse en instituciones

particulares de acuerdo a sus disciplinas. Los institucionalistas en sociologa se han
enfocado en particular en organizaciones sociales, as como valores y creencias

32
compartidas, los economistas en cambio en instituciones de mercado. Mientras
que la Ciencia Poltica en las relacionadas con el Estado (Scott, 2008, Cap. 1).
A este respecto, de acuerdo con Blondel (2008) las instituciones polticas, son
posiblemente ms difciles de definir. No obstante, segn este autor stas se
relacionan con la toma de decisiones que tienen impacto en una colectividad, lo
que el politlogo canadiense David Easton denominaba asignacin autoritaria de
valores (citado en Blondel, 2008). Esta definicin de institucin poltica pone nfasis
en las instituciones formales, como los Parlamentos (vase tambin, Tsebelis, 2002).
Como argumenta Jean Blondel en su artculo, hay aspectos que se pueden debatir
sobre este nfasis (por ejemplo, donde encajan las instituciones informales). Sin
embargo, para propsitos del presente ensayo la distincin entre una institucin
poltica de otros tipos de instituciones no es relevante.

Perspectiva analtica: los neoinstitucionalismos o cmo las instituciones son

estudiadas

Desde un punto de vista analtico, las instituciones polticas son estudiadas

como variables independientes y como variables dependientes. Este tipo de anlisis
evidentemente busca identificar una causa de su efecto1. Sin embargo, la dualidad
variable dependiente-variable independiente es problemtica. Es decir, cmo tener
certeza cundo la institucin es la causa o el efecto? Esto teniendo en cuenta que la
realidad es dinmica, en constante movimiento. Lo que ahora parece ser una variable
dependiente es luego una variable independiente. Tambin es problemtico el hecho
de que, aunque las instituciones son tratadas como variables (es decir que cambian
en espacio y tiempo), como se estudi en la seccin anterior, las instituciones varan
muy poco en el tiempo. Por este motivo, es muy comn estudiarlas nicamente
a travs del estudio de caso, mtodo comparado o el mtodo estadstico. El
mtodo experimental es el ms efectivo en trminos de distinguir causa y efecto
(Lijphart, 1971). Sin embargo, en muchas circunstancias en las Ciencias Sociales
este mtodo resulta imprctico. Por ejemplo, es virtualmente imposible disear
un experimento donde a una regin de pases se les asigna aleatoriamente libre
movimiento de personas, mientras que a otras regiones de control no se les asigna
esa institucin. Por lo tanto, si deseamos aprender algo sobre el impacto que puede
tener la institucin regional del libre movimiento de personas sobre otros aspectos
sociales, polticos y econmicos no tenemos opcin ms que recurrir al estudio de
caso o al mtodo comparado (cfr. Shapiro, 2001).

Convencionalmente, la variable dependiente se denota con la letra Y,

mientras que la variable independiente con la letra X. Tambin se suele utilizar una
flecha ( ) para indicar direccin de causalidad. As, el trmino X Y expresa que la
causa es el cambio en X y el efecto es el cambio en Y. Valga decir que la nocin de
cambio en la variable es fundamental, aunque con frecuencia ignorado.

De acuerdo con Robinson, McNulty y Krasno (2009, p. 343) hay cuatro

criterios para evaluar la presencia de causalidad en una relacin entre dos o ms
1 Los cientficos sociales dentro de la corriente hermenutica o weberiana son menos restringentes que
los investigadores sociales que tienen como meta el descubrimiento de relaciones causales (della Porta & Keating,
2008). Como se estudia ms adelante, a pesar de las limitaciones de este tipo de investigacin en las Ciencias
Sociales, los neoinstitucionalistas tienden a buscar relaciones causales.

33
factores: a) covariacin, b) ausencia de espuriedad, c) orden temporal y d) un
mecanismo causal plausible. Covariacin implica que el cambio en una variable se
asocia con el cambio en la otra. No espuriedad significa que no hay terceros factores
ocultos (Z) que pueden explicar la relacin entre X e Y, mientras que orden temporal
que el cambio en X sucede antes que el cambio en Y (es decir, las causas preceden
a los efectos, pero no a la inversa). Finalmente, la existencia de un mecanismo
causal plausible; es decir, el investigador tiene que brindar una explicacin lgica y
a la luz de la teora existente, del proceso en el cual un cambio en X tiene un efecto
en Y.

Aunque, de forma convencional, posiblemente en la mayora de estudios

sociales empricos se utiliza el trmino variable independiente para denotar la
variable que explica a una variable dependiente, en las investigaciones con datos
observacionales (es decir, datos que se generan en la realidad sin intervencin del
investigador), tiene poco sentido hablar de variable independiente.2 Una variable
independiente es una variable exgena. Esto quiere decir que la fuente de su
variacin se produce por una fuente externa a un sistema que se est estudiando3.
Adems, no se correlaciona con factores desconocidos Z. Esto significa que el
investigador conoce cul es la fuente de esa variacin, adems debe concluir que
un cambio en X produce un efecto en Y, y descartar la posibilidad de que lo que
produce ese efecto sea un factor o variable omitida Z. En este sentido, X tiene
asimismo prioridad temporal sobre Y. Es decir, para que haya un efecto en Y tiene
primero que producirse un cambio en X.

A las violaciones a estos supuestos de exogeneidad se conocen con el

nombre genrico de endogeneidad (Wooldridge, 2009, p. 88).

Debido a que la naturaleza se encuentra en cambio constante y a que

el investigador no siempre puede distinguir causa y efecto, la mayora de veces
las relaciones que se estn estudiando son en realidad endgenas. Es decir, hay
factores Z que seguramente estn detrs de la variacin en X e Y. Por ejemplo, un
cambio en X puede parecer que tiene un efecto posterior en Y; sin embargo, existe
la posibilidad de que en realidad un factor desconocido Z este detrs de la variacin
de ambos:

X Y

Tambin endogeneidad podra significar que existe reversin causal. Un

caso podran ser las secuencias de aos (representados por el subndice t) de dos
variables, en donde Xt-2 tiene un efecto en Yt-1 pero posteriormente Yt1 tiene efecto
en Xt0. Tambin, si no se toma en cuenta en la teora y en el anlisis emprico, la
variable omitida Z puede ser en realidad el pasado de la variable dependiente: Yt-h
Y0. En este caso, el pasado inmediato, o reciente, de la variable dependiente
(digamos Yt-1) puede influir sobre su presente, as como tambin existe la posibilidad
de que su pasado distante (supongamos Yt100) tenga influencia sobre su presente.

2 En estudios observacionales, tiene ms sentido hablar de variable explicativa o predictiva.

3 Ciertamente, en un experimento la fuente de variacin es el investigador-experimentador. Vase la nota
al pie de pgina anterior.

34
 Volviendo al estudio de las instituciones, los neoinstitucionalistas ven a las
instituciones como variables dependientes y variables explicativas. En el primer caso,
lo que importa es el cambio institucional y qu lo explica (X Institucin)4, 5.En
el segundo, los neoinstitucionalistas en general suponen que las instituciones tienen
un efecto en la conducta de los individuos y organizaciones (es decir, Institucin
Y)6. Sin embargo, como se mencion anteriormente esta dualidad es problemtica;
es decir, estamos ante el estudio de relaciones endgenas y separar causa de efecto
es un desafo para los neoinstitucionalistas.

En gran medida, las fortalezas y debilidades de los enfoques que se estudian

a continuacin son reflejo de la forma en que los investigadores hacen frente a los
retos planteados en el estudio de posibles relaciones causales y a la naturaleza
de su objeto de estudio. Las disciplinas como la economa y la sociologa se han
enfocado en distintas instituciones comnmente relacionadas con sus objetos de
estudio (como las corporaciones o las comunidades) y meta teoras para explicar
esas relaciones.7

Tipos de neoinstitucionalismos

El estudio de instituciones en las Ciencias Sociales en los centros de

investigacin norteamericanos y europeos comenz a perder influencia desde
finales de la dcada de 19408. Hasta entonces, por lo menos en la Ciencia Poltica,
la investigacin sobre instituciones (viejo institucionalismo) era esencialmente
descriptiva, limitada a conceptualizar instituciones y entender sus diferencias a
travs de anlisis comparados bsicos.

Desde ms o menos la dcada de 1950, el funcionalismo y el conductismo

dominaron el discurso terico de la corriente principal (mainstream) de las Ciencias
Sociales (Peters, 2003, Cap. 1)9. Hacia la dcada de 1980 es ms notable el
inters de varios cientficos sociales por entender cmo las instituciones enmarcan
la conducta individual y cmo los individuos contribuyen al cambio institucional.
A este enfoque se le ha llamado neoinstitucionalismo. distinguen tres tipos de
anlisis neoinstitucionalista influyentes en la Ciencia Poltica contempornea:
1) institucionalismo histrico, 2) institucionalismo de la eleccin racional y
3) institucionalismo sociolgico a veces tambin llamado institucionalismo
constructivista.

4 La letra griega delta () se utiliza con frecuencia para denotar cambio en la variable.
5 Pinsese, por ejemplo, por qu las instituciones de integracin regional en Amrica Latina han seguido
un rumbo distinto a las instituciones de la Unin Europea. Los factores X pueden ser numerosos y estos usualmente
se explican a travs de teoras. Ms adelante se retoma este asunto.
6 Por ejemplo, se puede plantear la hiptesis de que ms integracin regional (Integracin regional)
conduce a ms desarrollo econmico (Desarrollo econmico). Un posible mecanismo causal estara relacionado
con la cooperacin entre organizaciones privadas y pblicas a travs de las fronteras. Esta idea, de hecho, est detrs
de algunas explicaciones sobre la creacin y evolucin de la Unin Europea. Especficamente, en lo relacionado a la
institucin del Mercado Comn Europeo (Bache et al., 2015, Cap. 1).
7 En este ltimo caso, destaca la eleccin racional como paradigma ms influyente en la economa y que
como se ve a continuacin permea al anlisis institucionalista en la Ciencia Poltica.
8 En general, podemos concluir que ha habido un dominio de la academia norteamericana (canadiense
y estadounidense en particular) as como europea, en la generacin de las teoras ms influyentes en las Ciencias
Sociales por lo menos desde la segunda mitad del siglo XX, entre stas el neoinstitucionalismo, pero tambin el fun-
cionalismo y el estructuralismo.
9 El captulo introductorio de Peters (2003) ofrece una concisa descripcin del funcionalismo y conductis-
mo, as como del viejo institucionalismo.

35
 Schmidt (2008, 2010) argumenta que una cuarta categora de anlisis
institucionalista se puede denominar institucionalismo discursivo. Aunque para
Bell (2011) este tipo es ms bien una sntesis de institucionalismo histrico y
constructivismo. A continuacin, se revisan los aspectos fundamentales de estos
cuatro institucionalismos.

Institucionalismo de la eleccin racional (IER)

Segn Hall y Taylor (1996) cuatro caractersticas destacan en las teoras del
IER. En primer lugar, el empleo de una serie de supuestos acerca del comportamiento
de los individuos como son las preferencias fijas de los individuos, que se comportan
de manera instrumental para la maximizacin de la utilidad de sus preferencias y que
para alcanzar esos objetivos actan de manera estratgica.

En segundo lugar, mientras que, como se ver a continuacin, los

institucionalistas histricos y sociolgicos tienen una concepcin de la poltica como
lucha por el poder o procesos de aprendizaje social (p. 945), los investigadores del
IER en general conciben la poltica como una serie de dilemas de accin colectiva10.
Como el individuo busca maximizar su utilidad y al hacerlo tiene que interactuar con
otros individuos que tienen en mente el mismo objetivo, esta interaccin utilitarista
conduce a soluciones grupales subptimas11. Para evitar este tipo de resultados,
los individuos crean instituciones. En este sentido, usualmente el IER concibe las
instituciones como reglas de juego cuyo propsito es precisamente contribuir a
resolver dilemas de accin colectiva y en la medida de lo posible producir soluciones
ptimas12.

Tercero, y en la misma lnea del ltimo punto, la idea de comportamiento

estratgico sugiere que, como un juego de ajedrez, los individuos calculan la
ganancia esperada de sus movimientos y, adems, la respuesta posible de sus
adversarios. Las instituciones estructuran estas interacciones, mediando sobre
el rango y secuencia de alternativas en la agenda de eleccin, o proveyendo de
informacin y mecanismos que obligan a los actores a acatar los resultados de la
decisin grupal, reduciendo la incertidumbre sobre la posibilidad que los actores
decidan tomar decisiones subptimas (Hall y Taylor, 1996, p. 945, traduccin libre).

Por ello, los institucionalistas de la eleccin racional con frecuencia utilizan

la teora de juegos, un rea de la matemtica que formaliza las interacciones entre
jugadores y los resultados de estas, dado un nmero de supuestos y reglas. Por
ltimo, el IER estudia el cambio institucional. Visto de una forma bastante funcional a

10 Tmese en cuenta que los antecedentes de la eleccin racional como uno de los paradigmas ms in-
fluyentes de las Ciencias Sociales son las filosofas utilitarista y liberal, que enfatizan el individualismo metodolgico
uno de cuyos supuestos es que lo que existen son individuos, no macroentidades sociales como los Estados y las
comunidades y que los individuos son egostas por naturaleza. Es decir, los individuos actan buscando la maximi-
zacin de su beneficio individual (utilidad) (Bunge, 1999, Cap. 14).
11 Como lo define Hall y Taylor (1996) esta condicin de resultado subptimo en decisiones grupales im-
plica que existe otro resultado [al preferido por los individuos] en el que por lo menos uno de los individuos puede
obtener ganancia sin perjudicar a los dems miembros del grupo (p. 945).

12 Las elecciones y la democracia liberal en general son instituciones de este tipo, especialmente, en proce-
sos de transicin a la democracia, donde tpicamente hay dos o ms bandos en conflicto. Mediante las instituciones
de elecciones libres, limpias, competitivas y peridicas, as como el compromiso formal para aceptar el resultado,
ganadores y perdedores escogen decisiones en teora mejores a un resultado subptimo, por ejemplo, una guerra
civil (Colomer, 2000).

36
tal punto que algunas veces se habla de ingeniera institucional. En este sentido, los
individuos disean instituciones anticipando resultados esperados en la conducta
de los individuos y organizaciones sociales, independientemente del contexto social
o histrico (Elster, 1988; Sartori, 1997; von Beyme, 2001)

Institucionalismo histrico (IH)

De acuerdo con Hall y Taylor (1996), los institucionalistas histricos se

distinguen por cuatro caractersticas: tienden a conceptualizar la relacin entre
individuos e instituciones en trminos amplios como estructuras y prcticas (por
ejemplo, nacin, identidad, Estado e ideologa liberal). Tambin hacen nfasis en
las asimetras de poder asociadas con el desarrollo y operacin de las instituciones,
por lo que se diferencian de los neoinstitucionalistas de la eleccin racional quienes
a menudo trabajan bajo el supuesto de equidad en la distribucin de recursos entre
jugadores racionales. En tercer lugar, el IH enfatiza el desarrollo institucional como
dependencia de rumbo (path dependency) y las consecuencias no-esperadas
(unintended consequences). Esta idea de dependencia de rumbo remite a la idea de
dependencia temporal en trminos de causalidad. No obstante, no necesariamente
se suscriben a un tipo de anlisis que busca encontrar regularidades casi-universales
que podran aplicarse a diferentes contextos13:

A los institucionalistas histricos se les ha asociado con una perspectiva

distintiva de concebir el desarrollo histrico. Ellos han sido fuertes
proponentes de una imagen de causacin social que es dependiente de
su propio rumbo, en el sentido de que se rechaza el postulado tradicional
que las mismas fuerzas operativas generarn los mismos resultados en
cualquier lugar, a favor de una visin de la cual el efecto de dichas fuerzas
ser mediado por elementos del contexto de una situacin particular, a
menudo mediada por heredada por el pasado (Hall & Taylor, 1996, p. 941,
traduccin libre)

Por ltimo, lejos de proponer un propio marco terico para explicar el

comportamiento de los individuos, los investigadores dentro de esta corriente
tienden a ser eclcticos, tomando elementos de la cultura o el clculo racional.

Institucionalismo sociolgico (IS)

Nuevamente, siguiendo a Hall y Taylor (1996), los institucionalistas

sociolgicos se distinguen por tres caractersticas. Primero, su definicin de
instituciones es ms amplia que la normalmente utilizada por otros investigadores.
Es decir, ms all de instituciones como normas formales e informales, los sistemas
de smbolos, guiones cognitivos (cognitive scripts), valores y normas morales son
instituciones que proveen de estructuras de significado para orientar la accin
humana. En este sentido, la cultura es un aspecto fundamental a tomar en cuenta
en el anlisis institucional. La cultura en s se puede definir como una institucin.
Esto refleja un giro cognitivo dentro de la sociologa, lejos de las formulaciones

13 Un buen ejemplo de aplicacin del institucionalismo histrico es el estudio de Mahoney (2011) sobre las
explicaciones de dependencia de rumbo y la formacin de los Estados nacionales en Centroamrica.

37
que asocian a la cultura exclusivamente con actitudes y valores, hacia formulaciones
que ven a la cultura como una red de rutinas, smbolos y guiones de conducta
utilizados como modelos de comportamiento (p. 948).

El segundo elemento que caracteriza a los nuevos institucionalistas

sociolgicos, segn Hall y Taylor (1996), es la influencia del constructivismo social. En
el viejo IS los individuos son socializados bajo distintos contextos institucionales,
adoptando roles que determinarn su conducta. En el nuevo IS agente y estructura
se afectan (o se construyen) el uno al otro14. Por ltimo, el cambio institucional
no estara definido tanto por una relacin de clculo medios-fines, como pregonan
los proponentes del IER. Ms bien, las organizaciones cambian porque sobre una
nueva organizacin (o prctica, ritual, etc.) los actores sociales valoran mejor una
nueva institucin ante una institucin ms antigua.

Institucionalismo discursivo (ID)

Schmidt (2008) argumenta que una cuarta categora de anlisis

institucionalista es lo que llama institucionalismo discursivo. Para ella, este tipo
se diferencia de los otros institucionalismos por el nfasis que los investigadores
ponen a las ideas y cmo estas se transmiten a travs del discurso para explicar
el cambio institucional y el comportamiento individual. Segn este enfoque, los
otros institucionalismos conciben el cambio institucional de manera esttica y bajo
supuestos muy estrictos de exogeneidad en el origen del cambio. La estaticidad de
las instituciones es equivalente a lo que tambin se denomina equilibrio institucional.
Este trmino es ms comn entre los adherentes del IER (Shepsle, 2006), pero tambin
aplica, de acuerdo Schmidt (2008, 2010) a las otras formas de institucionalismo.
En sus palabras, en las instituciones estn en equilibrio estable, con preferencias
fijas de los actores (en el IER), rumbos histricos autoreforzables (IH), o normas
culturales que lo definen todo (IS) (Schmidt, 2008, p. 304). Es decir, segn se
estudi en los prrafos anteriores, una vez que se alcanza el cambio institucional
este permanece prcticamente estable a travs del tiempo (se institucionaliza). Esto,
siempre y cuando las preferencias de los actores (o los actores mismos) no cambien
(IER), ciertos valores en una sociedad no sean cuestionados a tal punto que pierden
legitimidad para ser reemplazados por nuevos valores (IS), o que la dependencia
de rumbo despus que una institucin ha sido adoptada no sea interrumpida por
coyunturas polticas (IH). En contraste a estos enfoques, el ID es dinmico. Esto
quiere decir que las instituciones estn cambiando de forma constante aunque no
lo percibamos a travs de interacciones con su contexto, pero ms importante15,
bajo la influencia de las ideas y el poder que tienen los actores para transmitirlas a
travs de discurso.

14 Esta cita resume esta idea: [c]uando ellos (los individuos) actan segn especifica la convencin social,
los individuos estn constituyndose en s en actores sociales, en el sentido de que se estn involucrando en actos
que tienen significado socialmente compartido, y estos actos a la vez refuerzan a esa convencin social a la cual se
estn adhiriendo (Hall & Taylor, 1996, p. 948).
15 Esto nos remite a la endogeneidad en las relaciones causales en el estudio institucional (vase arriba la
seccin Los institucionalismos o cmo las instituciones son estudiadas: fundamentos epistemolgicos). La diferen-
cia de estos supuestos del ID con el supuesto de la dependencia de rumbo del IH es que en el primer caso el pasado
inmediato de las variables tiene un impacto presente y que las variables estn en cambio constante. Mientras que
la idea de dependencia de rumbo sugiere que el pasado distante, cuando ocurri el cambio institucional, tiene un
impacto en el valor presente de la variable.

38
 Las ideas, segn Schmidt (2008), existen en tres niveles: las polticas
(policies), los programas y las filosofas polticas. Las polticas son las respuestas
de los hacedores de poltica pblica ante determinados problemas (por ejemplo,
recortar o aumentar el gasto pblico para estimular la demanda interna y el empleo),
los programas enmarcan a las polticas, son paradigmas de pensamiento generales
que definen los problemas a resolver por las polticas, los elementos que sern
considerados, las metas a alcanzar, las normas, los mtodos e instrumentos a
ser aplicados, y los ideales que enmarcan las ideas de poltica propuestas para
resolver cualquier problema (p. 306)16. Por ltimo, las filosofas polticas proveen a
las polticas y a los programas con ideas organizadoras, valores y principios sobre
el conocimiento y la sociedad.

El regionalismo y el neoinstitucionalismo

Las regiones en s son instituciones polticas. Como demuestran Mansfield

y Milner (1999), las regiones econmicas y polticas como el SICA, se constituyen
dentro de un espacio geogrfico ms o menos comn. Estos autores exponen
el caso de la Regin Asia-Pacfico que para algunos investigadores y polticos es
considerada como una nica regin, pero otros piensan en ella como dos regiones
distintas. Sin ir muy lejos, mientras que Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica y Panam comparten el istmo centroamericano, la integracin de
Panam al SICA es ms reciente y de manera gradual, esto por razones histricas
y polticas (Cordero & Martnez Piva, 2009). En este sentido, el internacionalista,
Peter J. Katzenstein, argumenta que las designaciones geogrficas no son
reales, naturales o esenciales. Estas son ms bien socialmente construidas y
polticamente disputadas y, por lo tanto, abiertas al cambio (citado en Mansfield &
Milner, 1999, p. 591). En Centroamrica los pases se constituyen informalmente en
sub-bloques, lo que hace difcil concretar una definicin de qu es Centroamrica:

Resulta ms complicado definir qu se entiende por Centroamrica y por

regin, en especial porque el esquema de integracin que se ha adoptado
no obliga a constituir un bloque nico de pases. En el Istmo coexisten varias
alineaciones internas que hacen ms compleja la coordinacin regional.
As, el llamado CA-7, conformado por las siete naciones centroamericanas,
tiene dos sub-bloques: uno es conocido como CA-4 y agrupa a Guatemala,
Honduras, El Salvador y Nicaragua, que son miembros de todos los
rganos y tratados del SICA y han acelerado su integracin aduanera y
migratoria, adems de desarrollar otras acciones bi y trinacionales; el otro
grupo lo componen Costa Rica, Panam y Belice, que escogen en cules
regmenes, instituciones o procesos desean participar, de acuerdo con sus
intereses y tradiciones polticas. Ninguno de estos sub-bloques (excepto,
en alguna medida, el CA-4) existe formalmente, es decir, no hay un marco
jurdico o institucional de coordinacin entre ellos. Su interaccin se da en
tanto comparten, incluso coyunturalmente, caractersticas o prioridades
(Programa Estado de la Nacin, 2016, p. 304).

16 Al respecto, vase Hall (1993), Gamble (2013) y Blyth (2013) sobre los paradigmas de poltica fiscal
Keynesiana, as como otras escuelas que lo desafan, particularmente el Public Choice y el monetarismo.

39
 La expansin de la Unin Europea a travs de varias olas es otra prueba de
lo anterior (Bache, Bulmer, George, & Parker, 2015, Cap. 10), as como tambin el
proceso conocido como Brexit mediante el cual, a la fecha de escribir este ensayo,
el Reino Unido busc desvincularse polticamente de este organismo regional,
constituyen ejemplos de lo anterior17. Brexit trae a la mente la distincin que hacen
Fishlow y Haggard entre dos tipos de procesos que ellos denominan regionalizacin,
lo que se relaciona con la concentracin de flujos econmicos y regionalismo,
que define como un proceso poltico caracterizado por cooperacin en poltica
econmica y coordinacin entre pases (citado en Mansfield & Milner, 1999, p. 591).

El hecho que los Estados (o sus Gobiernos de turno) cooperan para formar
bloques regionales muy a menudo por intereses econmicos mutuos llevan a
autores como Mansfield y Milner (1999) y Brzel (2016) a concluir que el estudio
de integracin regional ha estado por varios aos dominado por la Economa y lo
que en Relaciones Internacionales se conoce como Economa Poltica Internacional
(EPI)18. En todos estos casos, el paradigma de la eleccin racional tiende a ser
fundamental. Lo que sugiere que en la mayora de estos anlisis se concibe que
los Estados tienen intereses particulares (o sus industrias) y buscan satisfacerlos de
forma eficiente a travs de la cooperacin mayormente comercial con otros Estados.
Esta perspectiva tambin se denomina en EPI como intergovernamentalismo liberal.
Como explica Malamud (2005):

El intergovermentalismo liberal ve a la interdependencia econmica como

una precondicin fuerte para la integracin. A manera que la liberalizacin
aumenta la dependencia hacia las exportaciones y el comercio intraindustrial,
la presin por mayor integracin regional aumenta. Las instituciones
regionales son por lo tanto concebidas como mecanismos para fijar y hacer
cumplir acuerdos (p. 139).

Las instituciones regionales proveen, segn esta perspectiva otros beneficios

para los actores que intervienen en su proceso de cambio como: reduccin de
costos de transaccin, economas de escala, innovacin tecnolgica debido a
mayor competencia, mayor inversin extranjera directa, as como mayor peso en
los mercados e instituciones polticas internacionales (Brzel, 2016, p. 42). Sin
embargo, para Brzel (2016) este enfoque simplifica demasiado las relaciones que
son mucho ms complejas, debido a la multiplicidad de redes de actores polticos y
sociales que participan en los procesos de integracin y las instituciones formales e
informales que intervienen19.

17 Vase BBC Mundo (2016).

18 El tema de la seguridad nacional es otro de los temas bastante estudiados en los estudios de integracin
regional. Sin embargo, como explican Mansfield y Milner (1999) desde la dcada de 1990 el nmero de tratados co-
merciales preferenciales entre naciones, una forma de regionalismo econmico segn estos autores, ha aumentado
considerablemente a nivel mundial.
19 Una de las instituciones regionales informales que menciona esta autora son las redes transfronterizas de
sociedad civil. Tambin hace referencia a como algunas instituciones de integracin regional como la Asociacin de
Naciones del Sudeste Asitico recurren con mayor frecuencia a acuerdos informales que sustituyen la poca institu-
cionalidad formal con que cuenta este organismo. Los constructivistas, ella argumenta, proveen argumentos dbiles
y sesgados sobre las diferencias culturales entre occidentales y no-occidentales para explicar estas diferencias
(Brzel, 2016, p. 50).

40
 Otro aspecto que tambin suele ser investigado es la relacin entre factores
domsticos y el cambio institucional a nivel regional. Un ejemplo de esta lnea de
investigacin es Malamud (2005). Como l explica, en gran medida la literatura que
argumenta por qu los Estados forman regiones institucionales, est dominada por
el estudio de teoras de intergovernamentalismo liberal y teoras de la governanza
supranacional en la Unin Europea. Con respecto a este ltimo grupo, los Estados
nacionales, actores transnacionales (como son las empresas) e instituciones
supranacionales, especficamente, la Comisin Europea y la Corte Europea de
Justicia han tenido un papel fundamental en el proceso de integracin que ha
desembocado en la Unin Europea. Sin embargo, de acuerdo con este autor,
estos dos enfoques son dbiles en explicar el proceso de integracin del Mercado
Comn Sudamericano (MERCOSUR), fundado en 1985 entre Argentina y Brasil y,
posteriormente, ampliado en 1991 con la incorporacin de Paraguay y Uruguay,
Venezuela (2006) y Bolivia (2015).

Malamud (2005) argumenta que son instituciones domsticas las que

contribuyen a explicar el proceso de integracin del MERCOSUR. Especficamente,
en el presidencialismo en estos cuatro pases, contrario a lo que suele suceder
con los regmenes parlamentarios, los presidentes concentran mayor autonoma
en materia de poltica exterior, lo que les ha permitido ceder en temas de soberana
nacional evitando un legislativo a travs del Parlamento. Pero tambin, otras
instituciones que varan inclusive dentro de los sistemas presidenciales como el
poder de veto y el poder de decreto explicaran la influencia relativa de los pases en
el proceso de integracin.

Conclusiones

A pesar de ser uno de los procesos de integracin ms antiguos, el proceso

centroamericano es poco estudiado. En el grfico 1 se comparan los resultados de
la bsqueda del trmino en ingls Central American Integration y el de Mercosur en
Google Ngram Viewer, una base de datos de trminos publicados en la muestra de
libros de Google Books.

El eje vertical es el porcentaje en que cada uno de estos trminos aparece

en las publicaciones en ingls dentro de esta muestra20. Se puede observar que
en las dcadas de 1960 y 1970 hubo mayor inters en la regin centroamericana,
aunque esto no es exclusivo de Centroamrica. En general, en esa poca hubo
un marcado inters acadmico en estudios regionales. Sin embargo, es notable
la comparacin con MERCOSUR que desde su primera expansin en 1991 han
crecido las investigaciones que estudian esa regin en particular. Ciertamente, una
de las razones de este fenmeno se relaciona con el tamao de las economas de
esa regin. Brasil y Argentina, los miembros fundadores, son dos de las economas
ms grandes de Amrica Latina.

20 Una bsqueda con el trmino en espaol Integracin Centroamericana arroja resultados muy similares.
En este ensayo uso el trmino en ingls debido a que los resultados de investigacin tienden a ser publicados en este
idioma con ms frecuencia que en espaol.

41
 Grfico 1. N-gramas de Google de los trminos Central
American Integration y Mercosur

Fuente: bsqueda libre en https://books.google.com/ngrams.

Otro motivo de la poca investigacin en la regin se debe a la fuerte atencin

que ha captado el proceso de integracin europea. Sin duda, si agregamos el trmino
European Union a la bsqueda anterior, las diferencias se hacen casi abismales.
Posiblemente, existe un sesgo en este sentido, debido a que numerosos centros
de investigacin se encuentran ubicados en ese continente, a que los Gobiernos
contribuyen al financiamiento de esas investigaciones y a que la misma Comisin
Europea contribuye a la produccin de material intelectual sobre el proceso de
integracin.

Por otra parte, la Unin Europea frecuentemente se considera por

investigadores y hacedores de polticas como un proceso exitoso y modelo a
seguir por otros sistemas de integracin. Esta es otra forma de sesgo. De acuerdo
con Acharya (2016), en gran medida las teoras sobre integracin regional se han
generado a partir de la observacin del proceso europeo. Luego los procesos de
integracin en otras regiones del mundo son vistas a travs de ese prisma, lo que
para este autor tiene riesgos. Son muchos factores econmicos, sociales, culturales,
polticos, histricos y geogrficos los que hacen a la Unin Europea lo que es, y que
hacen la replicacin de este modelo en otras regiones prcticamente imposible.
Esto sin menoscabo de que podamos aprender de procesos institucionales exitosos
(adems de los fracasos) de la Unin Europea y de otras regiones del mundo, lo que
puede contribuir a la reflexin y discusin en los mbitos de poltica pblica nacional
y regional en Centroamrica. En este sentido, hasta donde se tiene conocimiento
al escribir este ensayo, no hay estudios que comparen los procesos de integracin
regional recientes en Latinoamrica. Estas comparaciones pueden resultar ideales,
debido a que existen ms similitudes entre pases de este subcontinente que con
otras partes del mundo, facilitando el control de factores intervinientes.

Las teoras neoinstitucionalistas ofrecen una agenda para el estudio de

la integracin regional en Centroamrica, adecuada para estudiar los procesos
de integracin. En este ensayo se han estudiado lo que hemos denominado
perspectivas para el anlisis de la integracin regional. Se ha argumentado que se
deben de tomar en cuenta dos perspectivas: el mbito (internacional y domstico) y
metodolgica (instituciones como variable explicativa y como variable dependiente).
En las secciones anteriores se estudiaron estas perspectivas con mayor detalle. A
continuacin, se realizan una serie de preguntas de investigacin que se pueden
estudiar en el caso centroamericano, como se puede apreciar en el Esquema
resumen.

42
 Esquema resumen. Perspectivas para el anlisis de la integracin
regional en Centroamrica desde los institucionalismos
mbito
Internacional Domstico

Metodolgica Variable Por qu se forman bloques En qu reas de poltica

regionales informales del tipo
dependiente CA-4 y CA-7?
Qu explica la trayectoria
que ha seguido el SICA desde
su conformacin a principios
de la dcada de 1990?
nacional, la cooperacin regional
tiene mayor impacto (ejemplos?
seguridad o educacin?)
Se ha institucionalizado la paz
en los pases de Centroamrica?

Variable Cmo contribuyen las Tienen alguna incidencia los

instituciones de integracin
explicativa regional al desarrollo en
Centroamrica?
Contribuyen las instituciones
de la integracin a una paz
firme y duradera?
Contribuye el diseo de la
integracin del SICA a mayor
integracin regional?
sistemas de partidos nacionales
en la formacin de bloques
regionales informales en el
SICA?
Si los incentivos institucionales y
electorales varan de pas a pas,
explica esa variacin la trayec-
toria de integracin del SICA?

Las instituciones pueden ser estudiadas como variables explicativas y

como variables dependientes, pero tambin especficamente en el regionalismo, se
pueden estudiar desde un punto de vista de Relaciones Internacionales (en donde
la economa y la Economa Poltica Internacional han tenido bastante influencia,
aunque tambin hay influencia creciente del constructivismo y el institucionalismo
discursivo) y desde un punto de vista domstico. El Parlamento Centroamericano y
las actuales instituciones de integracin regional estn directamente influenciadas
por la Declaracin de Esquipulas I y el Acuerdo de Esquipulas II21.

Las flechas en el centro del Esquema Resumen indican que las instituciones
del mbito internacional pueden explicar las instituciones del mbito domstico y

viceversa. Por ejemplo, contribuyen las instituciones de la integracin a una paz firme
y duradera? Como investigador (a) se podra buscar evidencia de institucionalizacin
de estos procesos. Hasta cierto punto, dicha evidencia existe (dependiendo de qu
se defina por paz firme y duradera).

21 Al respecto en el punto 3 de Esquipulas I se lee Que es necesario crear y complementar esfuerzos de

entendimiento y cooperacion conmecanismos institucionales que permitan fortalecer el dialogo, el desarrollo conjun-
to, la democracia y el pluralismo como elementos fundamentales para la paz en el area y la integracion de Centroa-
merica. Es por ello que convienen en crear el Parlamento Centroamericano y en el punto 5. La voluntad de revisar,
actualizar y dinamizar los procesos de integracion economica y social del area, para el mejor aprovechamiento del
potencial de desarrollo en beneficio de sus pueblos y para mejor enfrentar las serias dificultades de la crisis que les
aqueja (Parlamento Centroamericano, 1986).

43
 En la dcada de los noventa se realizaron esfuerzos por trasladar los
cuerpos policiales a control civil y fortalecer sistemas de administracin de la justicia
independientes. Teniendo en cuenta que en dcadas anteriores, los cuerpos de
seguridad en algunos pases estuvieron involucrados en casos de desapariciones
forzosas y la impunidad estaba a la orden del da, se puede considerar evidencia de
lo anterior (Proyecto Estado de la Regin, 1999, p. 196). Evidentemente, si tomamos
en cuenta aspectos sociales por ejemplo, seguridad ciudadana el tema de paz
firme y duradera toma otro tono, considerando que la violencia social ha aumentado
a niveles alarmantes en varios pases de la Regin (Programa Estado de la Nacin,
2016, p. 128).

Para concluir este ensayo, es importante sealar que los neoinstitucionalismos,

como las dems teoras en las Ciencias Sociales, tienen importantes limitaciones,
las cuales necesariamente estarn reflejadas en cualquier trabajo de investigacin.
Una crtica importante es al optimismo (tal vez excesivo) que se da a las instituciones
como remedio a problemas sociales. En este sentido, se ha llamado ingeniera
institucional a la posibilidad de disear instituciones para obtener resultados
esperados. Sin embargo, existen crticas al respecto. Por una parte, autores como
Elster (1988)sugieren que las instituciones han evolucionado a travs de procesos
endgenos muy largos en el tiempo. Suponer que los efectos de una institucin se
pueden reproducir en otro contexto (especialmente, en donde la democracia es un
fenmeno ms reciente) puede ser hasta ilusorio.

Otra crtica, tal vez ms importante es que el diseo institucional puede

llevar a resultados inesperados y hasta no deseados. Por ejemplo, con frecuencia se
acusa a la economa de haber influido a Gobiernos latinoamericanos a llevar reformas
estructurales de relaciones Estado-mercado (en favor del ltimo), como fueron los
procesos de apertura comercial con pases fuera de Centroamrica. En teora, los
mercados funcionaran ms eficientemente sin menor intervencin del Gobierno y
sin otras distorsiones, como tarifas a la exportacin e importacin. No obstante,
estas polticas conocidas bajo el nombre genrico del Consenso de Washington,
se han relacionado con crecientes niveles de desigualdad social y econmica en
Latinoamrica (Blyth, 2013; Chang, 2011). Entonces, es importante conocer de las
limitaciones y fortalezas de estos enfoques y tambin estar atentos de las posibles
implicaciones que los resultados de investigacin pueden tener en los hacedores
de polticas. Despus de todo, los hacedores de poltica buscan resultados que
buscan legitimar su discurso, no necesariamente el resultado ms objetivo (Hall,
1993; Schmidt, 2010).

44
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48
 CAPTULO II

Gobernanza global y anlisis

comparado de los procesos de
integracin en Amrica Latina:
Comunidad Andina y Mercosur
Ernani Contipelli

Center for European Strategic Research, Italia

Resumen

El presente artculo tiene como finalidad presentar y debatir

sobre los principales factores que contribuyen para el desarrollo
del proceso de integracin latinoamericano y cmo actan en la
conformacin de un futuro modelo de gobernanza global, a travs
de una propuesta de anlisis comparado de casos concretos. As,
en la primera parte, establecemos las premisas metodolgicas que
pautan la discusin, fundadas en los conceptos tericos sobre
gobernanza global y el papel desempeado por los procesos de
integracin en respecto al tema, caracterizando el debilitamiento
de los Estados-nacin ante la incapacidad de atribuir respuestas
contundentes a los problemas emergentes y comunes de nuestra
sociedad contempornea. Posteriormente, direccionamos nuestra
atencin a la investigacin de dos casos concretos: la Comunidad
Andina de Naciones y el MERCOSUR, en que hacemos una
verificacin de los principales hechos que contribuyeran para el
desarrollo de tales entidades y tambin aquellos que, paralelamente,
demuestran los factores que actan en la peculiar discontinuidad
de los proyectos de integracin en el continente latinoamericano.
Finalmente, realizamos una constatacin general y de contenido
comparativo de los casos estudiados como forma de reflejar sobre
las perspectivas de la regin y como ella podr contribuir para
futura implementacin de una gobernanza global.

Palabras clave: Gobernanza Global. Amrica Latina. Integracin

Regional. Comunidad Andina de Naciones. MERCOSUR.

49
Introduccin

Ante los efectos de la globalizacin en las relaciones de poder, reconocimos

la necesidad de reconfiguracin de los paradigmas que determinarn la construccin
del Estado-nacin, para posibilitar la flexibilizacin de sus soberanas, permitiendo
una mayor interaccin en el plan internacional y respuestas ms eficaces a
los emergentes problemas de orden planetario que afectan nuestra sociedad
contempornea. De ese modo, el indeclinable destino de la organizacin institucional
de nuestra sociedad est vinculado al orden internacional, al progresivo aumento de
la interdependencia entre naciones, prospectando en la consagracin de una futura
gobernanza global.

En ese camino a lo largo del tiempo, que va desde los Estados-nacin hacia
la futura gobernanza global, encontramos como una especie de punto intermedio
los procesos de integracin regional, los cuales, en la etapa actual del sealado
recogido, se presentan como un modelo de organizacin institucional del poder
en pleno desarrollo ante la esfera internacional, que deben ser consolidados en
el mbito supranacional y direccionados en pro de una gobernanza comunitaria
para la solucin de problemticas comunes de determinadas regiones, as como de
orden planetario, sobre todo con respecto a las temticas de desarrollo humano.

Por lo tanto, una perspectiva de anlisis comparada de los procesos de

integracin debe funcionar como vector de orientacin, a partir de la constatacin de
similitudes y diferencias, el modo como las entidades regionales se fortalecen en pro
de una futura implementacin de la gobernanza global. Es cierto que tal modalidad
de investigacin considera las distintas trayectorias histricas y culturales que
caracterizan los procesos de integracin y sus respectivos perfiles, especialmente,
con respecto al continente latinoamericano, en que las preferencias en tal mbito
son marcadas por la superposicin de instituciones y fracturas ideolgicas,
elementos que cuando son confrontados deben hacer parte de un balance sobre
las perspectivas para la regin en trminos de construccin de una gobernanza
comunitaria.

El presente artculo tiene como finalidad presentar y debatir sobre los

principales factores que contribuyen al desarrollo del proceso de integracin
latinoamericano y cmo actan en la conformacin de un futuro modelo de
gobernanza global, a travs de una propuesta de anlisis comparado de casos
concretos. As, en la primera parte, establecemos las premisas metodolgicas
que pautan la discusin, fundadas en los conceptos tericos sobre gobernanza
global y el papel desempeado por los procesos de integracin respecto al
tema, caracterizando el debilitamiento de los Estados-nacin ante la incapacidad
de atribuir respuestas contundentes a los problemas emergentes y comunes de
nuestra sociedad contempornea. Posteriormente, direccionamos nuestra atencin
a la investigacin de dos casos concretos: la Comunidad Andina de Naciones y
el MERCOSUR, en que hacemos una verificacin de los principales hechos que
contribuyeran para el desarrollo de tales entidades y que demuestran los factores
que actan en la peculiar discontinuidad de los proyectos de integracin en el
continente latinoamericano. Finalmente, realizamos una constatacin general y de
contenido comparativo de los casos estudiados como forma de reflejar sobre las

50
perspectivas de la regin y cmo ella podr contribuir en la futura implementacin
de una gobernanza global.

Gobernanza global, integracin regional y comparacin

Contemporneamente, el mundo sufre profundas transformaciones en las

relaciones de poder. La intensificacin del proceso de globalizacin, que incrementa
considerablemente los niveles de interdependencia entre los Estados-nacin y sus
ciudadanos, pasa a imponer la opcin por modelos institucionales que logren una
actuacin efectiva en el mbito internacional para la proteccin de los denominados
bienes pblicos globales, es decir, aquellos que, por su extensin multinacional,
deben ser compartidos y generar beneficios para la humanidad como un todo,
exigiendo, as, instrumentos de proteccin que van ms all de las fronteras estatales.

Tales afirmaciones evidencian el ntido debilitamiento del poder de los

Estados-nacin ante su incapacidad para resolver los emergentes problemas
de la sociedad actual como el cambio climtico, consumo, pobreza, terrorismo,
inmigracin, tratamiento de epidemias, entre otros, las cuales retiran su condicin
de principal y nico actor en la esfera poltica mundial, para privilegiar frmulas de
gobernanza de carcter multinivel y cooperativo, que posibiliten la maximizacin de
acciones conjuntas con la debida reparticin de sus costes y beneficios, as como
la adecuada proteccin a los bienes pblicos globales.

Reforzando los argumentos anteriores, David Held (2010) seala que,

finalmente, en la actualidad se reconoce que los problemas globales no pueden ser
resueltos por un Estado-nacin actuando en solitario, ni tampoco por Estados que
slo luchan por ocupar un lugar en sus bloques regionales. As, el autor pondera que
en la medida que han ido aumentando las exigencias al Estado, ha ido surgiendo un
conjunto de problemas polticos que no pueden ser adecuadamente atendidos sin
la cooperacin de otros Estados y de actores no estatales, de modo que cada vez
se tiene ms conciencia de que los Estados ya no son las nicas unidades polticas
apropiadas, ya sea para resolver los principales problemas polticos, como para
gestionar la amplia gama de funciones pblicas.

En definitivo, la condicin actual de la humanidad impone la bsqueda por

frmulas de organizacin social que posibiliten un ajuste entre el poder institucional
y los efectos de la globalizacin, que consoliden la idea de interdependencia y
solidaridad entre naciones para enfrentar problemas comunes y de orden planetaria,
lo que exige la flexibilizacin del paradigma de la soberana absoluta propia de la
figura Estado-nacin y una mayor interaccin poltica en el mbito supranacional,
como forma de establecer un apropiado camino para lograr una futura gobernanza
global.

Con relacin a las afirmaciones anteriores, interesante apuntar la idea

de Estado Mundial desarrollada por Alexander Wendt (2003) que presupone la
existencia de una entidad de carcter supranacional que atendiera la necesidad
de establecer una estructura coercitiva que posibilite la integracin global de
las naciones, respetando sus diversidades en un ambiente de paz y seguridad.

51
Conforme el pensamiento del autor, contemporneamente, competera a la
Organizacin de las Naciones Unidas22 convertirse en tal instancia de decisin
jerrquicamente superior en la esfera internacional, ejerciendo las atribuciones de
un Estado Mundial a travs de un modelo de gobernanza inclusiva que permitiera
las manifestaciones democrticas de mltiples campos de inters: econmico,
cultural, cientfico, entre otros, reduciendo as eventuales conflictos entre diferentes
percepciones de mundo. Un punto a ser destacado en las consideraciones de
Wendt (2003) respecta a la Unin Europea, la cual debe ser comprendida como
una especie de prototipo en trminos de gobernanza comunitaria supranacional,
por su compleja estructura institucional que busca homogenizar intereses en un
espacio histricamente caracterizado por divergencias a travs de la adopcin de
una poltica, al menos normativamente, de contenido consensual y democrtico que
visa la solucin de problemas comunes de la regin.

Ante el panorama presentado, podemos afirmar que los procesos de

integracin regional desempean un papel decisivo en la consagracin de una futura
estructura de gobernanza global, en la medida que la persecucin de objetivos
externos, domsticos y transnacionales convergentes en determinada rea, a
travs de estructuras reconocidas institucionalmente estrecha eventuales lazos de
cooperacin y posibilita una actuacin dinamizada en pro del trato de intereses que
no pueden ser solucionados aisladamente por los Estados-naciones.

De ese modo, los procesos de integracin regional deben ser visualizados

histricamente como una etapa anterior a una futura y necesaria implementacin
de un modelo de gobernanza global. En otras palabras, los bloques de integracin
regional funcionan como un elemento institucional intermedio que posibilita la
apertura de un canal de comunicacin entre los Estados-nacin y la prospectiva
de formacin de un Estado Mundial. Estamos conscientes de que el camino es
largo, caracterizado por una serie de obstculos y dificultades, sin embargo, el
momento histrico que vivimos orientase a favor del regionalismo y de sus mltiples
y recprocas relaciones, para promover un acercamiento entre las naciones y
ciudadanos y, principalmente, afrontar sus problemas comunes.

Considerando, entonces, que la gobernanza global consiste en el objetivo

a ser logrado y los procesos de integracin regional prospectan su implementacin
ante la estructura institucional existente en nuestra sociedad contempornea, la
investigacin poltico-cientfica debe centrar sus anlisis en la constatacin de
los factores que posibilitan el equilibrio de las relaciones de poder y fortalecen el
establecimiento de un dilogo abierto en el orden internacional, desde la perspectiva
de acciones comunes en el plan externo, transnacional y local que coincidan en la
proteccin de los bienes pblicos globales y en las propuestas de cooperacin y
desarrollo humano.

22 La actual estructura institucional de la gobernanza global se encuentra asentada en los modelos de

instituciones financieras Breton Woods y de las Naciones Unidas, surgidos tras la Segunda Guerra Mundial, los
cuales establecen una interconexin multinivel entre sistema internacional y nacional, sin necesariamente atentar
para determinacin de un trabajo conjunto y eficiente entre diferentes actores existentes en el plan internacional para
hacer frente a los problemas comunes de nuestra sociedad y que se refleten en la proteccin de los bienes pblicos
mundiales, una vez que las entidades representativas de tales modelos, como Fondo Monetario Internacional y Banco
Mundial, estn orientadas prioritariamente a atender los intereses de las potencias occidentales hegemnicas en
perjuicio de las dems regiones, generando un desnivel en la distribucin de los posibles beneficios advenidos del
proceso de globalizacin.

52
 Importante sealar que esos factores cognitivos estn vinculados a la
identidad que cada regin posee, un papel crucial en la definicin de los modelos
de cooperacin internacional, en la medida que permiten comprender los elementos
que son compartidos en un determinado espacio territorial para evaluacin de
objetivos y resultados, bien como las expectativas a respecto de prcticas polticas,
sociales y econmicas. La interconexin entre integracin e identidad no configura
algo dado o constante, ni tampoco excluyentes en sus correspondientes realidades,
sino elementos que coexisten y se complementan a lo largo del desarrollo de las
propuestas de integracin, que, de tal manera, se construyen socialmente, a travs
de la interaccin de complejidades domsticas y transnacionales (Acharya, 2012).

En ese contexto, surgen una serie de mecanismos para el anlisis de los

procesos de integracin y sus mltiples dimensiones, destacndose entre ellos, el
mtodo comparado, que permite la constatacin de las diferencias y similitudes
entre bloques regionales a partir de distintos ngulos, para realizar un balance a
respecto de sus puntos positivos y negativos sobre todo en lo que se refiere a la
prospeccin de una futura gobernanza global. As, la comparacin posibilita una
mejor visualizacin de cmo el proceso de integracin regional acta en ambientes
especficos, sealando la interaccin de una pluralidad de factores relacionados con
historia, cultura, religin, economa y poltica, los cuales participan del desarrollo
de las entidades representativas de tales modelos de cooperacin en la esfera
supranacional y permiten la contextualizacin de las acciones tomadas en tal
sentido.

De ese modo, los estudios comparados deben transcender consideraciones

formales y penetrar en el ncleo de los factores que estn en constante interaccin
con el significado de la realidad social, componiendo la dinmica de construccin
del perfil poltico de las instituciones e inspirando el contenido de sus respectivas
estructuras y decisiones, para posibilitar una apreciacin productiva que valorice las
virtudes de la diversidad, para promover su aceptacin y la comprensin recproca
entre distintos actores polticos (Cotterrell, 2006).

Es cierto que ante la especificidad de cada proceso integracionista, esos

factores se manifiestan en diferentes modos y grados en cada contexto social,
estando decisivamente influenciados por los discursos ideolgicos que se presentan
y dominan el escenario poltico de sus pases miembros, es decir, que contribuyen
para la dinmica de construccin y reconstruccin del perfil de una determinada
institucin, componiendo, as, los valores y la pluralidad de fuerzas que deben
ser consideradas por una investigacin comparada ante el escenario multicultural
contemporneo y sus perspectivas en trminos de gobernanza global.

Los procesos de integracin poseen peculiaridades que deben ser

consideradas en el anlisis y prospeccin de sus etapas de desarrollo, de tal modo
no estamos autorizados a establecer una ley universal de integracin (Haas, 1961),
que podra, por ejemplo, ser deducida del modelo europeo. Comprendemos,
entonces, que la Unin Europea debe ser utilizada como un parmetro de
investigacin, ante su frmula, que, de cierto modo, puede ser considerada como
bien sucedida, permitindonos extraer diversos elementos para construccin de los
dems procesos de integracin existentes en el mundo como el latinoamericano,

53
pero jams como el modelo nico y exclusivo que debe ser aplicado a la realidad
de otros continentes, los cuales tienen sus propias trayectorias histrico-culturales,
que constituyen el vector gua para la conformacin de una eventual gobernanza
comunitaria supranacional en distintas regiones del planeta.

Por lo tanto, ante las circunstancias peculiares de Amrica Latina, los

procesos de integracin regional siempre fueran marcados por dos aspectos: la
superposicin y discontinuidad, los cuales en determinado sentido podran ser
comprendidos como perjudiciales a la consolidacin de los marcos generales de las
entidades regionales y su orientacin en a favor de una gobernanza supranacional y
futuramente global. As, el recurso al mtodo comparado posibilita la identificacin de
los factores que contribuyen para el descompaso de la integracin latinoamericana
y cmo ellos pueden ser contextualizados, como en el caso de la Comunidad
Andina de Naciones y del Mercosur, que se encuentran compuestos por pases que
representan la fragmentacin existente contemporneamente en la regin, y que
pueden, a partir de un anlisis comparado, contribuir para la evolucin de dems
propuestas de integracin existente en el contexto latinoamericano.

La Comunidad Andina de Naciones

La Comunidad Andina de Naciones surge como Pacto Andino, con la

firma del Acuerdo de Cartagena en 1969 entre Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia
y Per, para configurar una unin aduanera, con el objetivo de fortalecer el poder
de negociacin y de actuacin de los pases de la subregin en la esfera comercial
internacional. Importante sealar que la causa impulsora del proceso integracionista
andino est vinculada a un descontentamiento con la actuacin de la ALALC
(Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio), por la ausencia de consideracin
de las diferencias existentes entre sus miembros23.

Tambin, dentro de esa etapa inicial del proceso de integracin andino,

debemos destacar dos hechos: en 1971, Venezuela notific a la ALALC su
intencin de incorporarse al Acuerdo de Cartagena, lo que efectivamente ocurri
en febrero de 1973; y, en 1976, ocurre la retirada de Chile del bloque, justificada
en divergencias sobre las medidas econmicas relativas al libre comercio, pero, en
realidad, vinculadas al periodo poltico turbulento en que se encontraba el pas con
el golpe militar comandado por Augusto Pinochet24.

23 Una de las grandes motivaciones para la firma del Acuerdo de Cartagena, adems de la pretensa unifor-
midad econmica en la regin andina, est relacionada con la insatisfaccin de determinados pases miembros de la
ALALC en especial los subdesarrollados por la ausencia de mecanismos compensatorios. En tal sentido, Gonzles
afirma que: Los pases medianos y pequeos que se encontraban abocados a formar sus propias estructuras
continuaron desarrollando principalmente sus polticas de sustitucin de importaciones para sus propios mercados,
ya que su potencialidad para aprovechar el mercado ampliado requera una acumulacin inicial de infraestructura
que no posean. Este elemento cre el descontento de los pases medianos y pequeos que en 1969 promovieron el
acuerdo sub-regional andino (GONZLES, A. C. Reflexiones sobre el Futuro de la ALALC. Integracin Latinoameri-
cana: El Futuro de la ALALC, p. 14. Revista Mensual INTAL n. 40, 1979).
24 Con respecto a la retirada de Chile del Pacto Andino, Casas Gragea afirma que: Bajo el rgimen del
general Pinochet, Chile adopt un modelo econmico liberal de orientacin hacia fuera que el resto de pases del
Acuerdo consideraron incompatibles con la estrategia y los objetivos conjuntos establecidos. Finalmente, esto supu-
so el abandono de Chile del Grupo Andino en 1976 y como consecuencia, un duro retroceso en el proceso comunita-
rio andino (El Modelo Regional Andino Enfoque de Economa Poltica Internacional, p. 16. Quito: Universidad Andina
Simn Bolvar, 2003).

54
 Durante la dcada de los ochenta, o dcada perdida, la crisis econmica
en el continente asociada a la promocin de polticas proteccionistas, reducen
las posibilidades de implementacin de los objetivos acordados en el Acuerdo
de Cartagena, impactando negativamente en la consolidacin del proceso
integracionista andino.

Posteriormente, el contexto internacional favorable, con la intensificacin

del comercio mundial e internacionalizacin del capital, y la adopcin de polticas
domsticas basada en la apertura de mercados por influencia el Consenso de
Washington, generaron un ambiente favorable durante los aos noventa para el
fortalecimiento del proceso de integracin andino, con la clara opcin por un modelo
de regionalismo abierto.

Uno de los mejores ejemplos que demuestran la tendencia de flexibilizacin

de las reglas del Pacto Andino respecta a la Decisin n. 322 de la Comisin del
Acuerdo de Cartagena de 25 de agosto de 1992, que permiti a los pases miembros
del grupo promover negociaciones unilateralmente con otros pases de la regin
(ALADI, Centroamrica y Caribe), estando apenas obligados a comunicar tal hecho
a los dems miembros de la Comunidad, contrariando el artculo 98 del Acuerdo
de Cartagena, que exige la realizacin de consultas a la Comisin para adquirir
compromisos de carcter arancelario con pases ajenos a la Subregin, lo que
evidentemente prioriza los intereses nacionales en detrimento de los comunitarios,
revelando el carcter intergubernamental que pasa a ser asumido por el bloque.

En tal periodo, adems de arreglos institucionales que permitieron la creacin

de una zona de libre comercio y la determinacin del arancel externo comn, fueron
realizados arreglos institucionales a travs de los Protocolos de Trujillo (1996) y de
Sucre (1997) para la profundizacin del proceso de integracin, atribuyndole no
apenas connotacin tcnica y comercial, sino tambin de contenido claramente
poltico, con el reemplazo del Pacto Andino por la Comunidad Andina de Naciones
y la consagracin del Sistema Andino de Integracin.

De ese modo, las modificaciones implementadas en las propuestas

originarias del proceso de integracin, confirieron a la Comunidad Andina de
Naciones una arquitectura institucional compleja similar a la de un Estado con
aspiraciones supranacionales, especialmente, relacionadas con la idea de formacin
de un Mercado Comn.

La primera dcada del siglo XXI es crucial para la Comunidad Andina de

Naciones, en que la fragmentacin ideolgica del continente latinoamericano pas a
ser percibida en su composicin, lo que puede ser perfectamente constatado con la
retirada de Venezuela en 2006, tras Colombia y Per anunciaren el establecimiento
de acuerdos de libre comercio con EEUU.

Sin embargo, con la Cumbre de Tarija en 2007, fue establecido el paradigma

de la integracin integral, que, al establecer como objetivo lograr una unidad en la
diversidad al servicio del vivir bien de los pueblos andinos y en armona con la
naturaleza, refuerza la presencia de aspectos culturales y ambientales, revelando su
estrecha vinculacin con el denominado Sumak Kawasai, conceptos que inspiran

55
el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano en Bolivia y Ecuador, naciones
presididas por Gobiernos con fuerte connotacin social.

De todos modos, es relevante sealar que uno de los objetivos propuestos

para el bloque y de fundamental importancia en su evolucin, sera la adopcin
de una poltica exterior comn que est lejos de ser implementada, considerando
las diferentes y contradictorias perspectivas ideolgicas de los gobernantes de
los pases miembros, como puede ser constatado en el evidente confronto de
posiciones polticas de Bolivia y Ecuador con las de Per y Colombia, sobre todo,
a partir del momento en que los dos ltimos adoptaran Acuerdos Bilaterales de
Libre Comercio con las grandes potencias occidentales (EEUU y Unin Europea),
los cuales vienen generando un desestimulo al compromiso con el desarrollo del
proceso de integracin andino (Contipelli, 2016).

A partir de las consideraciones anteriores, es posible constatar la

heterogeneidad ideolgica presente en la composicin de la Comunidad Andina
de Naciones que, implica una ausencia de percepcin nica entre los gobernantes
sobre el futuro del proceso de integracin, demostrando que la convergencia
a respecto de cuestiones relativas a factores polticos preceden a los de orden
econmica en la determinacin del desarrollo del bloque. La consecuencia es que
la Comunidad Andina de Naciones no produce los efectos que le son deseados, no
cumple con sus ambiciones, pues presenta una estructura institucional inconducente
con su realidad, es decir, abstractamente se presenta como entidad de carcter
supranacional, pero en la prctica funciona como una instancia de decisiones
intergubernamentales, en que su agenda es utilizada por los gobernantes para
atender sus intereses nacionales y pragmticos, sin cualquier compromiso con las
aspiraciones comunitarias e institucionales presentes en la formacin de la entidad.

MERCOSUR

En la dcada de los noventa del siglo pasado, durante el ya sealado periodo

de consagracin del modelo de regionalismo abierto, Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay impulsaron su proceso de integracin, por intermedio del Tratado de
Asuncin, con la creacin del MERCOSUR, entidad destinada a la conformacin
de un mercado comn entre los pases signatarios, definiendo un programa de
liberalizacin comercial y de reduccin de las barreras arancelarias25.

Con la firma del Protocolo de Ouro Preto en 1994, fue establecido el

Arancel Externo Comn, determinando la unin aduanera y las reglas de relaciones
comerciales entre los miembros del bloque, mediante la cual se comprometen a
negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros pases
o grupo de pases extrazonas en los cuales se otorguen preferencias comerciales,

25 Con respecto al contexto en que se forma el MERCOSUR, lvaro Vasconcelos comenta que el bloque
puede ser considerado el primer proyecto de integracin generado por la globalizacin, a partir de una actitud
consciente de Brasil y Argentina sobre las dificultades enfrentadas por las naciones en desarrollo para superar los
desafos econmicos durante tal momento histrico. As, el MERCOSUR surge como una respuesta a las necesidades
de sus miembros de cambiar las polticas de desarrollo implementadas en las dcadas de los 60 y 70 direccionadas
a la industrializacin y consecuente sustitucin de las importaciones para actualizarlas y orientarlas a la apertura co-
mercial e integracin en el mercado internacional, es decir, ajustadas a las propuestas neo-liberales del Washington
Consensus. (European Union and MERCOSUR, p. 166/167 en TELO, M. (ed.) European Union and New Regionalism:
Regional Actors and Global Governance in a Post-Hegemonic Era, Hampshire: Ashgate, 2007).

56
conforme Decisin del Consejo del Mercado Comn n. 32/00, impidiendo la
negociacin unilateral de nuevas preferencias comerciales, lo que, por un lado,
permiti una mayor cohesin entre el grupo, pero, por otro, dificult la implementacin
de un cdigo aduanero comn para el desarrollo de las propuestas de integracin,
convirtiendo a la regin en un zona de libre comercio.

En el siglo XXI, el cambio de orientacin poltico-ideolgico en el continente

sudamericano, con la asuncin de Gobiernos de izquierda y centro-izquierda en los
pases miembros del MERCOSUR, afecta el proceso de integracin en la regin,
ante la voluntad comn de tales Gobiernos en superar el anterior modelo neoliberal,
para consagrar prcticas polticas econmicas coordinadas por el Estado, dentro
de una perspectiva desarrollista preocupada sobre todo con la inclusin social.

Verificamos, as, una ampliacin de los objetivos del MERCOSUR,

especialmente, para imponerle una connotacin de carcter social en la estructura
institucional de la entidad, con la iniciativa de creacin de los siguientes rganos: a)
Instituto Social del MERCOSUR, aprobado en la Reunin de Ministros y Autoridades
de Desarrollo Social y creado por Decisin del Consejo Mercado Comn n. 03/2007,
tiene como propsito la investigacin en el campo de las polticas sociales, para
promover y generar acciones de carcter inclusivo, con equidad e igualdad; b)
Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos (IPPDH), creado por Decisin
del Consejo del Mercado Comn n. 14/09, est orientado a la investigacin,
capacitacin y apoyo en la coordinacin de polticas regionales de los Derechos
Humanos, entre las cuales se destacan las polticas de memoria, verdad, justicia y
reparacin ante graves violaciones; polticas de igualdad y no discriminacin; polticas
de prevencin de la violencia institucional y seguridad ciudadana e infraestructura
en Derechos Humanos; y, por fin, c) PARLASUR (o Parlamento del MERCOSUR),
aprobado por el Programa de Trabajo 2004-2006 del Consejo del Mercado Comn,
se constituye en 2006, como espacio poltico de representacin del pluralismo y
de las diversidades contenidas en el territorio del bloque, para cumplir funciones
testimoniales en defensa de la democracia y de los Derechos Humanos. Sobre
el PARLASUR importante esclarecer que, aunque se caracterice como rgano
poltico, no posee facultades decisorias, con actuacin restricta a la elaboracin de
ciertos dictmenes no vinculantes, padeciendo, as, de los mismos problemas de
legitimidad y competencias de los dems Parlamentos regionales latinoamericanos.

Adems, en ese periodo, considerando los vnculos poltico-ideolgicos

entre los Gobiernos de las naciones interesadas y la apertura de las directrices
establecidas por el Tratado de Asuncin, con respecto a la aceptacin de otros
Estados Miembros de Asociacin Latinoamericana de Integracin, el MERCOSUR
pasa a incorporar dos nuevos pases, Venezuela y Bolivia.

Venezuela firma el protocolo de adhesin al MERCOSUR en 2006, sin

embargo, tal proceso apenas se completa en 2012, tras la suspensin de Paraguay
en las decisiones del bloque, en razn de sus problemas domsticos, relacionados
con la destitucin del entonces presidente Fernando Lugo y la ausencia de
elecciones democrticas en el pas. As, a partir de 30 de julio de 2012, con Paraguay
alejado de sus funciones ante el MERCOSUR, los miembros restantes aprobaron el
ingreso de Venezuela como miembro pleno, atribuyendo mayor peso poltico a la

57
entidad, una vez que pasa a contar con una poblacin de cerca de 275 millones
de personas, equivalentes al 70 % del total de Sudamrica y un Producto Interno
Bruto (PIB) de 3,32 billones de dlares, esto es, el 83 % de la regin, adems de
una extensin territorial correspondiente a 72 % de toda regin (12,7 millones de
kilmetros cuadrados).

En el caso de Bolivia, el pas firmo el Protocolo de Adhesin al MERCOSUR

en 2012, pero solamente en 2015 la totalidad de los Estados Miembros del bloque
reconoci tal documento, que, actualmente, aguarda su incorporacin en los
respectivos congresos nacionales. Mientras no se completa el referido trmite legal,
Bolivia es considerada como miembro en proceso de adhesin con derecho a voz,
pero sin voto en las decisiones del bloque.

De todos modos, a lo largo de los aos, con las transformaciones de las

relaciones comerciales en mbito global, que exigen una actuacin de carcter ms
pragmtico, en especial, con el superciclo econmico experimentado a partir del
boom de las commodities y el crecimiento de la presencia de China en Amrica
Latina, verificamos un mayor inters de las autoridades polticas de los pases
miembros en la flexibilizacin de las reglas del MERCOSUR, principalmente, en
lo que se refiere a la posibilidad de establecimiento de acuerdos comerciales de
manera unilateral.

Uno de los mejores ejemplos de este pragmatismo puede ser constatado

en el Convenio Marco de Cooperacin en Materia Econmica y de Inversiones
firmado en julio de 2014, mediante el cual China se propone construir obras de
infraestructura (dos hidroelctricas y una ferrova) en Argentina, que, en contrapartida,
permitir a produccin de productos manufacturados chinos en su territorio, los
cuales reducirn la fuerza competitiva de Brasil en el mismo sector, ignorando,
adems de las reglas comerciales del MERCOSUR, una histrica partnership entre
los dos pases (Contipelli y Picciau, 2015).

El sealado pragmatismo se acenta motivado por una serie de importantes

hechos ocurridos en la primera dcada del siglo XXI, especialmente, entre el
bienio 2014-2015, los cuales promueven un nuevo giro ideolgico en Sudamrica,
acreditado por los emblemticos resultados obtenidos por proyectos polticos
de derecha en la regin, como la victoria del candidato Mauricio Macri en las
elecciones presidenciales en Argentina, colocando fin al peronismo de los Kirchner;
el debilitamiento del chavismo en Venezuela, con el xito de la oposicin en las
elecciones legislativas; la derrota de Evo Morales en el referndum destinado a
aprobar su cuarta reeleccin en el Gobierno del pas; y el proceso de impeachment
movido contra Dilma Roussef, que parece cerrar los 16 aos de dominacin del
escenario poltico en el pas por el Partido de los Trabajadores, con el retorno de un
Gobierno de centro-derecha.

Paralelamente, a los revueltos polticos del MERCOSUR, en la misma

regin, especialmente, en los pases del Pacfico, fue desarrollada una propuesta
de poltica exterior direccionada al libre comercio, inicialmente, con la participacin
bilateral en acuerdo comerciales firmados con grandes potencias, EEUU y Unin
Europea, siendo que tal movimiento gana fuerza al punto de posibilitar, en 2011, la

58
creacin de una nueva entidad de cooperacin internacional, la Alianza del Pacfico,
compuesta Chile, Per, Colombia y Mxico, la cual presenta objetivos bsicos muy
bien definidos para promocin de la insercin internacional de tales pases: apertura
econmica y condiciones favorables para inversin extranjera, de manera que sus
miembros son libres para establecer acuerdos comerciales unilateralmente.

La ascensin de la Alianza del Pacfico y su pragmtica poltica comercial

empieza a atraer nuevos interesados en acercarse al grupo, entre ellos, pases
miembros del MERCOSUR como Argentina, ahora orientada a la adopcin de
prcticas econmicas neoliberales con el Gobierno de Mauricio Macri, lo que se
ajustara perfectamente a las propuestas de liberalizacin defendidas por los dems
miembros de la Alianza. Importante resaltar el juego geopoltico que se desarrolla
en la regin y sus piezas, pues los pases miembros de la Alianza del Pacfico se
presentan polticamente prximos a los EEUU, siendo considerados incluso sus
aliados histricos en el continente sudamericano y el apoyo de la gran potencia
a la formacin del bloque demuestra una especie de respuesta al aumento de la
influencia china en Sudamrica.

Todo este escenario suscita una serie de consecuencias que pueden

determinar el futuro del MERCOSUR y del propio proceso de integracin en el
continente sudamericano, entre los cuales, podemos sealar: la retirada de Argentina
del bloque, como forma de alejar entrabes normativos y permitir la firma de acuerdos
comerciales unilaterales con la Alianza del Pacfico e incluso su eventual entrada en el
grupo; la flexibilizacin de la reglas comerciales del MERCOSUR, con la revocacin
de la decisin del CMC n. 32/00, lo que implicara la conversin de la actual unin
aduanera en una mera zona de libre comercio y, como efecto general, un retroceso
en las perspectivas integracionistas del bloque; y, por fin, el establecimiento de un
acuerdo entre MERCOSUR y Alianza del Pacfico, con dimensiones interregionales y
bajo el consenso de los miembros de ambos bloques, convergiendo los dos polos
econmicos de la regin y posibilitando, as, una mayor libertad de negociacin entre
los pases involucrados, con la eventual formacin de una zona de libre comercio en
la regin (Paikin y Perrotta, 2016).

Los cuadros anteriormente descritos son directamente influenciados por

la definicin de los rumbos de la poltica domstica de Brasil y la conclusin del
proceso de impeachment de Dilma Rousseff, considerando que el Gobierno interino,
claramente adepto de prcticas econmicas de liberalizacin, ya se pronunci en el
sentido de promover una mayor apertura y flexibilizacin de las reglas comerciales
del MERCOSUR, lo que, de cierto, aleja una posibilidad de salida de Argentina,
ya que las perspectivas de los dos grandes socios del bloque son de momento
coincidentes y fortalecen las dos tesis finales: destitucin de la decisin del CMC n.
32/00 y/o Acuerdo MERCOSUR-Alianza Pacfico.

Aparte de un acuerdo general con dimensiones interregionales entre los dos

bloques, lo que demostrara un estrechamiento de los lazos de cooperacin entre
las regiones del continente y un primer paso en trminos de gobernanza regional,
aunque por la va de un eventual Tratado de Libre Comercio, comprendemos que las
dems perspectivas presentadas para el MERCOSUR implicaran un debilitamiento
de su propuesta integracionista, un ntido retroceso, bastando para tanto, verificar

59
la conversin de una consolidada unin aduanera en una zona de libre comercio.

Balances y perspectivas de la integracin latinoamericana

La Comunidad Andina, aunque presente una organizacin institucional

compleja y establezca en sus propuestas el cometido de lograr de una integracin
de carcter supranacional, su realidad es muy diferente. La dinmica de sus
instituciones revela un proceso de integracin de carcter intergubernamental, en el
que los intereses nacionales de los pases miembros dominan el direccionamiento
poltico de la Comunidad, debilitando el carcter comunitario de sus instancias
decisionales, siendo, por lo tanto, cuestionable la estructura existente con la realidad
actual del bloque.

Por lo tanto, comprobamos a partir de los objetivos logrados por la

Comunidad Andina hasta el momento, que tal entidad apenas result conformar una
unin aduanera entre los pases miembros, - resaltamos- sin alcanzar la pretensin
de constituirse en una entidad de carcter supranacional.

Por su parte, el MERCOSUR en sus propuestas iniciales buscaba la

consecucin de objetivos claramente econmicos, para incrementar los niveles de
eficiencia y competitividad de los pases miembros, principalmente, a travs de la
profundizacin de la integracin con la adopcin de polticas regionales coordinadas
en distintos sectores, la armonizacin de las respectivas legislaciones aduaneras y
la conformacin de una zona de libre comercio en la regin.

En el desarrollo de su proceso de integracin, el MERCOSUR, motivado

sobre todo por la convergencia de orientacin poltica e ideolgica de izquierda
asumida por sus miembros, pasa a adquirir preocupaciones de contenido social,
para, al menos tericamente, actuar en la transformacin de las condiciones de
vida de las personas, en la defensa de los Derechos Humanos y en el aumento de
la representatividad de los pueblos en la regin, lo que implicara en un giro en las
concepciones originales del bloque para direccionarlo a la bsqueda de objetivos
ms ambiciosos y que son necesarios para solucin de los graves problemas
sociales que afectan a la regin.

Sin embargo, esa profundizacin de los nuevos objetivos propuestos para

el MERCOSUR es colocada a prueba ante el debate poltico-ideolgico que ocurre
actualmente entre sus pases miembros, que ser determinante incluso para la
continuidad del grupo, ante la posibilidad de retirada de uno de sus principales
socios, Argentina.

Es necesario sealar que el destino de la Comunidad Andina as como

del MERCOSUR estn interconectados, pues, adems de las contingencias
generadas por la ausencia de un proyecto de integracin salvaguardado de los
cambios polticos e ideolgicos domsticos, la ascensin de la Alianza del Pacfico,
con su seductora poltica de liberalizacin comercial y flexibilizacin de relaciones
comerciales entre sus miembros, la cual se orienta en sentido de construccin de
un proyecto integracionista neoliberal, genera de cierto modo un agravante para
afirmacin de una entidad de carcter supranacional en la regin, destinada al futuro
establecimiento de una gobernanza regional comunitaria que contribuya para una

60
eventual gobernanza global.

Lgicamente, para realizar afirmaciones precisas sobre el tema, es necesario

estar atento a los prximos captulos respecto al proceso de integracin sudamericano,
pues un posible acuerdo general entre Alianza del Pacfico y MERCOSUR, lo cual
se dibuja con rasgos concretos ante la influencia del panorama poltico actual, por
un lado, contribuira para la conformacin de una zona de libre comercio entre
los principales polos econmicos, definiendo los rumbos de la gobernanza a ser
adoptada para la regin: de contenido neoliberal, priorizando intereses econmicos
y comerciales; por otro lado, implicara en el entierro definitivo de la Comunidad
Andina de Naciones, el ms antiguo y ambicioso proyecto de integracin de la
regin y que, conforme afirmamos anteriormente, con objetivos direccionados a la
conformacin de un mercado comn, de una entidad supranacional.

De ese modo, comprendemos que la existencia de instituciones concurrentes

entre s en una misma regin es una constante en la realidad de los procesos de
integracin sudamericanos, debiendo ser adicionado a ese complejo escenario los
factores polticos e ideolgicos domsticos, que oscilan entre izquierda y derecha
por perodos, como decisivos en la determinacin de las preferencias para el
regionalismo en el continente, obstaculizando, as, la construccin de un proyecto
de largo plazo, que pueda hacer frente a los problemas reales que asolan la regin
a travs de una entidad de carcter supranacional, protegida de las contingencias
anteriormente expuestas y que contribuya efectivamente para la conformacin de
una futura gobernanza global.

Conclusiones

En el interdependiente y complejo mundo globalizado, el reconocimiento de

la diversidad y de los factores que revelan interacciones comunicativas que ocurren
entre actores polticos enriquece el conocimiento de las dimensiones geopolticas y
sus mltiples modelos de cooperacin. En otras palabras, la investigacin comparada
en la era de la globalizacin demanda el uso de herramientas interdisciplinarias
que posibiliten el anlisis de las caractersticas de los modelos de cooperacin
existentes, para obtener una imagen clara de las diferentes dinmicas y actores que
se presentan en el sistema poltico internacional.

Tal perspectiva refleja el marco poltico contemporneo latinoamericano,

caracterizado por un contenido de heterogeneidad que se diversifica en la existencia
de varios modelos y opciones integracionistas que, al concurrir entre s, generan
un verdadero frum shopping en la regin, que impone ciertos obstculos a la
consecucin de un amplio proyecto de regionalizacin que enfrente los verdaderos
problemas comunes que afectan al continente, como la concentracin de riqueza
y sus consecuencias, desigualdad social, ausencia de condiciones de vida
satisfactoriamente dignas de vida a la mayora de la poblacin.

Sin embargo, debemos comprender nuestra propia realidad, la de un

continente fragmentado ideolgicamente y preguntarnos si la homogeneidad es
lo que realmente pretendemos, si nuestra solidaridad debe ser construida dentro
de un proyecto que tome en consideracin las peculiaridades de nuestra historia,

61
nuestra fuerte propensin al nacionalismo, al presidencialismo centralizador, entre
otros factores que nos alejan, as, de una dominante visin institucional eurocntrica,
para construir un verdadero proceso integracionista latinoamericano.

Referencias bibliogrficas

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62
 CAPTULO III
La integracin regional
en Centroamrica:
retos y oportunidades
para el SICA
Isabel Romn
Alberto Mora

Informe Estado de la Regin

Introduccin

Los pases de la regin centroamericana tienen fuertes

vnculos en reas estratgicas para su desarrollo. Aunque hace
ms de 50 aos los pases apostaron por la integracin regional
para gestionar esos vnculos, los Estados no han terminado
de entender el valor de la integracin regional como poltica del
desarrollo humano, pese a que cada vez ms muchos de los
factores determinantes de la realidad de los pases tienen que
ver con dinmicas trasnacionales como el cambio climtico, la
geopoltica del narcotrfico y el crimen organizado, la volatilidad
de la economa internacional y los flujos de turismo, migraciones e
inversin externa directa.

En este contexto, pensar y actuar regionalmente es un

imperativo de nuestra poca. Esto es particularmente relevante
para pases pequeos con economas abiertas como los
centroamericanos. Por todo esto, el V Informe Estado de la Regin
renueva la invitacin a las y los centroamericanos a pensar y actuar
regionalmente sobre los desafos del desarrollo humano sostenible.

La integracin regional es, junto con la accin bilateral entre

los pases, una plataforma de dilogo poltico y coordinacin para
mejorar los mrgenes de maniobra de los pases para actuar en
el contexto internacional. Gestionar esa plataforma no es sencillo
e implica lograr combinar una amplia y diversa agenda en la que
interactan distintas visiones y prioridades nacionales. Los factores
que subyacen a las relaciones sociales, econmicas, ambientales y
polticas entre las naciones centroamericanas determinan el curso
del dilogo y la negociacin, por ello es relevante conocerlos y
analizarlos.

63
Los intereses compartidos y en competencia

En lo econmico, si bien el inters en el perfeccionamiento de la unin

aduanera es compartido por todos los pases, la importancia del mercado
centroamericano vara de un pas a otro. El comercio intrarregional es uno de los
intereses estratgicos ms evidentes de los miembros del Sistema de Integracin
Centroamericana (SICA), debido a que, desde hace ms de dos dcadas, el
intercambio entre las naciones centroamericanas ha mostrado una tendencia de
crecimiento ininterrumpido, que incluso se mantuvo durante la crisis financiera de
2008.

Pese a ello, la importancia de la regin se refleja sobre todo en las

exportaciones. Centroamrica es uno de los diez principales mercados para las
ventas externas de todos los pases, especialmente para el sector de micro,
pequeas y medianas empresas, aunque con diferencias entre ellos. Para El Salvador
y Guatemala el rea fue el destino del 50,6% y el 43,8%, respectivamente, de sus
exportaciones totales en 2014; mientras que en Costa Rica y Panam represent
menos del 20%. Para Honduras y Nicaragua el mercado intrarregional tiene una
relevancia intermedia (24,4% y 21,8%, respectivamente). Cabe sealar que en el
perodo 2010-2014, con excepcin de Panam y Nicaragua, el peso relativo de las
exportaciones hacia la regin creci.

En el rea ambiental, los recursos naturales y los ecosistemas de

Centroamrica trascienden las fronteras nacionales y estn fuertemente
interconectados. El Istmo posee 281.593,7 km2 de cuencas compartidas, alrededor
de un 35% de su territorio. Las ms grandes son las de los ros Usumacinta y San
Juan, y los pases con ms superficie en cuencas compartidas son Guatemala y
Honduras. Esas cuencas poseen una gran riqueza cultural, hdrica y biolgica, es
por eso que en varias de ellas se han delimitado reas protegidas: entre Belice y
Guatemala, Guatemala y Mxico, Honduras y Nicaragua, Costa Rica y Nicaragua y
Costa Rica y Panam. Estas reas representan un 48% de las zonas bajo proteccin
del Istmo.

Adicionalmente, la plataforma geolgica que conforma el istmo

centroamericano obliga a las naciones a actuar en conjunto, pues los sucesos
climatolgicos suelen afectar a varios pases simultneamente. Ediciones anteriores
del Informe Estado de la Regin han documentado la alta vulnerabilidad a los
desastres detonados por fenmenos naturales y los efectos del cambio climtico
que afectan a Centroamrica, de manera ms aguda en la ltima dcada.

Seguridad es una de las reas en las que la accin regional es clave. Aunque
todos los pases estn afectados por los fenmenos trasnacionales del narcotrfico
y el crimen organizado, no todos enfrentan las mismas urgencias. La violencia se
concentra en las naciones del llamado Tringulo Norte y, a lo interno de ellas,
en unos territorios ms que en otros. Pese a ello, la ubicacin de la regin entre
el principal centro productor de drogas y el principal mercado para esas drogas,
convierte a Centroamrica -su territorio martimo, terrestre y areo-en el principal
corredor para el flujo de las drogas desde los centros de produccin, en Sudamrica
hacia el Norte y del dinero generado por su venta en sentido inverso.

64
 Otro de los fenmenos que evidencian los profundos vnculos entre los
pases centroamericanos es la migracin. Contrario a lo que sucede en la mayora
de las regiones integradas del mundo, las y los centroamericanos no transitan
libremente por su territorio. Aun as, hay un flujo creciente y cotidiano de personas
que viajan a los distintos pases por trabajo o placer. Aunque la movilidad de
personas a lo interno y fuera de la regin siempre ha existido y se ha agudizado en
determinados momentos a la luz de coyunturas polticas, econmicas y sociales,
cada pas lo aborda en sus documentos de poltica exterior desde perspectivas
distintas, algunas con enfoques divergentes. En 2005, Guatemala, Honduras, El
Salvador y Nicaragua (el bloque conocido como CA-4) suscribieron un acuerdo de
procedimientos migratorios que permite la emisin de una visa nica centroamericana
y la libre movilidad de personas entre esas naciones. No obstante, esos pases son
los principales expulsores de poblacin. Costa Rica y Panam no formaron parte de
este acuerdo.

En 2015 cerca de cuatro millones de centroamericanos, un 8% de la

poblacin regional, vivan fuera de sus pases de origen, el 82% de ellos en Estados
Unidos y la mayora procedentes de El Salvador, Guatemala y Honduras. A lo interno
del Istmo los flujos ms intensos se dan entre Costa Rica y Nicaragua: el 90% de
los migrantes centroamericanos residentes en el primer pas son nicaragenses.
Aunque la migracin es un proceso de larga data en la regin, en el caso de El
Salvador la proporcin de migrantes representa el 21,2% de su poblacin total.

El estudio realizado para el Quinto Informe Estado de la Regin sobre

estos temas identific que entre los pases no existen intereses expresamente
contrapuestos, un aspecto favorable para el proceso integrador como un todo,
pero que no debe entenderse esto como ausencia de intereses en competencia,
los cuales existen alrededor de temas, como por ejemplo la atraccin de inversin
extranjera y el desarrollo de megaproyectos de infraestructura y logstica para el
comercio.

Dependencia de la cooperacin internacional evidencia compromiso y

voluntad poltica de los pases con la integracin regional

Los ltimos tres informes Estado de la Regin (2008, 2011, 2016) han
llamado la atencin sobre la necesidad de fortalecer la integracin como plataforma
para la accin regional. No obstante, ello requiere mayor voluntad poltica para
cumplir los compromisos asumidos en los espacios regionales mediante mecanismos
efectivos de seguimiento y evaluacin y enfrentar las profundas debilidades de
los Estados nacionales que les impiden cumplir a cabalidad con sus mandatos y
responsabilidades en el mbito nacional.

Aunque fortalecer la integracin requiere, adems de voluntad poltica, un

financiamiento estable y resolver problemas internos para hacer del SICA un sistema
ms moderno y eficiente que facilite la coordinacin, transparencia y rendicin de
cuentas. Si bien estos factores estn asociados a la renuencia de los Estados a
otorgar capacidad supranacional a las entidades del Sistema tambin limita la
profundizacin del proceso de integracin y constituyen un crculo vicioso en el que
la falta de compromiso de los Estados limita las capacidades de la institucionalidad

65
regional para responder a las expectativas que ellos mismos tienen sobre el proceso.

Los pases son poco disciplinados para cumplir con los compromisos
que suscriben en los espacios regionales. La dependencia de la cooperacin
internacional evidencia que no han sido capaces de garantizar las condiciones
materiales necesarias para la implementacin de los mandatos aprobados. Las
capacidades de gestin del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), para
promover la integracin regional, se ven limitadas por el monto econmico que
aportan los pases, mediante el pago de cuotas, y la contraccin de los flujos de
cooperacin internacional.

El Quinto Informe Estado de la Regin seal que la mayora de las

actividades de la institucionalidad regional es financiada por la cooperacin
internacional y la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SG-SICA) es la principal administradora de proyectos. Si bien el SICA dise y
puso en operacin nuevos instrumentos de gestin para mejorar la eficacia de sus
acciones, muchos de ellos, como contar con un presupuesto consolidado, una
base de datos de proyectos de cooperacin, una planilla, un plan estratgico y
un inventario de entidades regionales, aunque pudieran considerarse bsicos,
estuvieron casi ausentes por dos dcadas.

En el perodo 1992-2014, la SG-SICA administr un total de 33 proyectos

(por ms de 231 millones de dlares), en su gran mayora asociados a los ejes
de integracin poltica y seguridad, en los que esa secretara posee un mandato
exclusivo de coordinacin. No obstante, doce proyectos, que suman poco ms de
92,1 millones de dlares, se encuentran en ejes que tienen sus propias secretaras
y rganos tcnicos con competencias de coordinacin sectorial (por ejemplo,
ambiente, economa y asuntos sociales), lo que sugiere cierto traslape entre la SG-
SICA y otras instituciones.

Asimismo, las cuotas anuales que aportan los Estados no logran sufragar
siquiera los costos operativos mnimos de las instituciones. Por ello resulta importante
destacar el esfuerzo realizado por el SICA durante el 2010-2014, para avanzar en el
diseo de un mecanismo de financiamiento autnomo.

A pesar de que la informacin presupuestaria de la institucionalidad regional

se encuentra dispersa, incompleta y no es accesible para el pblico, el Quinto Informe
Estado de la Regin logr obtener los presupuestos de funcionamiento (gastos
bsicos) de las secretaras del Sistema para el 2014 (once entidades de un total de
122), que suman cerca de doce millones y medio de dlares. Esa informacin revela
que las cuotas obligatorias de los Estados Miembros apenas cubren el 60% de esa
cifra. El problema se agudiza por la morosidad de los pases en el cumplimiento de
esta obligacin.

Adems, existen importantes asimetras a lo interno del sistema. En 2013,

el PARLACEN recibi fondos equivalentes a casi la totalidad de los presupuestos de
las once secretaras y organismos del SICA, y mientras instituciones como el BCIE
y la Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area (COCESNA)
tienen solidez financiera, el ICAP encabeza la lista de entidades deficitarias y las

66
secretaras de asuntos ambientales (CCAD, CEPREDENAC) sobresalen como las
ms deficitarias. El Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP)
tambin encabeza la lista de entidades deficitarias, debido a que su financiamiento
depende de los servicios que vende (capacitacin y formacin acadmica). En estas
condiciones, la institucionalidad regional debe recurrir a la cooperacin internacional
para operar.

Tabla 1. SICA. Presupuesto de funcionamiento de

algunas instituciones regionales en relacin
con las cuotas asignadas a los pases miembros, 2014
(dlares) Institucin(b)/ Cuota actual Presupuesto Relacin
gastos 2014 presupuesto/
cuota
Secretara Ejecutiva Ce- 180.000 879.438 4,89
predenac(c)/
ICAP(c)/ 510.000 2.396.050 4,70
Secretara Ejecutiva 160.000 623.180 3,89
CCAD
Sisca 200.000 803.139 4,02
Secretara Ejecutiva Co- 104.000 546.506 5,25
misca
Secretara General 120.000 328.720 2,74
Secretara Ejecutiva CAC 360.000 455.692 1,27
Sitca 144.000 186.640 1,30
Sieca 3.000.000 3.034.232 1,01
Secretara Ejecutiva Co- 175.000 175.000 1,00
sefin(d)/
Secretara Ejecutiva 105.000 153.942 1,47
COMMCA
Focard-Aps 128.000 96.004 0,75
TOTAL 7.486.000 12.466.264 1,67

(a) El presupuesto de funcionamiento refiere a los costos mnimos de operacin

para mantener la entidad abierta; por lo tanto, no se incluyen los presupuestos
de proyectos especficos que se desarrollan con apoyo de la cooperacin
internacional. Por ejemplo, el CEPREDENAC, para el cual se reporta un presupuesto
de funcionamiento de 879.438 dlares en 2013, estaba ejecutando en ese mismo
ao proyectos de cooperacin por ms de cuatro millones de dlares.

(b) Las siglas de las instituciones pueden consultarse en el cuadro 7.5. Aqu se
incluyen: CCAD: Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; CECC:
Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana; COSEFIN: Consejo de Ministros
de Hacienda o Finanzas de Centroamrica, Panam y la Repblica Dominicana;
Focard-Aps: Foro Centroamericano y de Repblica Dominicana de Agua Potable y
Saneamiento; ICAP: Instituto Centroamericano de Administracin Pblica; y Sisca:
Secretara de la Integracin Social Centroamericana.

67
(c) No incluye a Belice y Repblica Dominicana.

(d) No incluye a Belice.

Fuente: PAIRCA II y SG-SICA, 2014.

Adems, de acuerdo con la base de datos de proyectos de cooperacin

internacional preparada para este Informe, en las 249 iniciativas registradas entre
1992 y 2014 se observa una fuerte dependencia de los fondos procedentes de
Europa: el 66% del total, equivalente a poco ms de 686 millones de dlares; otros
donantes relevantes para la integracin durante ese perodo son: Taiwn, que aport
un 12% de los fondos recibidos, Estados Unidos (6%), el BID (3%) y Japn (3%).

Por otro lado, el recurso humano es uno de los factores del SICA que
determina la capacidad de la institucionalidad regional para promover su integracin,
ya que de este depende, en buena medida, que el Sistema pueda cumplir con sus
funciones y mandatos.

Debido a un estudio realizado por la SG-SICA en 2013, por primera vez,

este Informe cuenta con datos sobre los recursos humanos del Sistema. Dicho
estudio contiene informacin sobre 21 entidades y 1.391 funcionarios y detalla el
perfil predominante con respecto al personal del SICA: est constituido por hombres,
provenientes del llamado Tringulo Norte, entre 41 y 50 aos, en puestos de
tcnicos y de apoyo administrativo, que reciben retribucin con fondos del Sistema.

Distribucin de recursos de cooperacin genera brechas en las capacidades

para el logro de objetivos estratgicos del SICA

El Plan de Accin es la hoja de ruta definida por el rgano mximo del Sistema
de Integracin Centroamericana (SICA), que rene a los presidentes y jefes de
Estado. Desde el 2011, dicho Plan orden las prioridades en cinco ejes estratgicos,
cada uno con objetivos especficos: seguridad democrtica, prevencin y mitigacin
de los desastres naturales y los efectos del cambio climtico, integracin social,
integracin econmica y fortalecimiento institucional.

No obstante, no todas las reas estratgicas del SICA poseen la misma

importancia en trminos de la ejecucin de los proyectos y los recursos que captan
de la cooperacin internacional.

El Quinto Informe Estado de la Regin seala que dicho Plan de Accin se

compone de treinta objetivos, de los cuales diecisiete cuentan con un responsable
asignado y cinco tienen un plazo de ejecucin. El eje de seguridad concentra el 43%
de los objetivos, mientras que los restantes no tienen ms de cinco objetivos cada
uno. Los ejes que captaron ms fondos de cooperacin entre 1992 y 2014 fueron:
el econmico 29%, el ambiental 26% y el social 24%, mientras que las dems reas
recibieron menos del 15% cada una.

El tema privilegiado por los cooperantes internacionales es el medio

ambiente y de acuerdo con la base de datos elaborada para el presente Informe,
de los 249 proyectos ejecutados entre 1992 y 2014, un 33% correspondi a este
eje, por un monto cercano a 178 millones de dlares, equivalentes a un 26% de los

68
fondos externos recibidos durante ese perodo.

Con respecto al eje de seguridad, este destaca por concentrar ms fondos

en menos proyectos: ocho iniciativas captaron un 6% del total de la cooperacin,
contrario a lo sucedido en los ejes ambiental (81 proyectos y 26% de los recursos)
y econmico (77 proyectos y 30% de los recursos). El financiamiento recibido
por tres secretaras la SG-SICA, la SIECA y la SISCA y cuatro organismos
especializados CCAD, CTPT, CENPROMYPE y CEPREDENAC equivale a cerca
del 79% de los recursos invertidos por la cooperacin internacional en la integracin
centroamericana.

Adems, en el rea estratgica de seguridad solo se registran seis

cooperantes, cuatro de los cuales aportaron el 93% de los fondos: Finlandia y
Holanda (41%), Espaa (27%) y la Unin Europea (25%). Es decir, este eje depende
casi en su totalidad (93%) de los recursos de origen europeo.

Para educacin y cultura, los aportes de la cooperacin espaola

representaron el 45% de los recursos de recibidos entre 1992 y 2014. En el eje
poltico, el 54% provino de la Unin Europea, un 10% de un fondo mltiple (en el
que tambin participan a ttulo individual varios pases de ese continente) y un 36%
de Taiwn.

Tabla 2. SICA. Proyectos de cooperacin internacional

que superan los quince millones de dlares, 1992-2014

Proyecto y entidades Fecha de Fuente de Estado Monto total

ejecutoras cierre financiamiento (dlares)

Medio ambiente: CCAD y CEPREDENAC

Acuerdo de Estados Unidos Finalizado 17.964.393

Cooperacin
USAID-CCAD
para cumplir con
los compromisos
ambientales del
tratado de libre
comercio con
Estados Unidos
Alianza en energa 2003 Unin Europea, En 24.500.000
y ambiente con Finlandia, Austria proceso de
Centroamrica cierre
Programa regional 2010 Unin Europea Finalizado 20.168.585
de reduccin de
la vulnerabilidad
y la degradacin
ambiental (Prevda)
SG-SICA

69
Proyecto y entidades Fecha de Fuente de Estado Monto total
ejecutoras cierre financiamiento (dlares)

Programa regional 2010 Unin Europea Finalizado 15.960.000

de seguridad
alimentaria y
nutricional para
Centroamrica
(Presanca)
Programa de 2009 Unin Europea Finalizado 21.080.000
apoyo a la
integracin
regional
centroamericana
(Pairca)
Prevencin de la 2013 Finlandia, En 18.593.852
violencia contra Holanda ejecucin
las mujeres en
Centroamrica,
fase 2013-2015
Programa regional 2010 Unin Europea, En 32.067.500
de seguridad Espaa, PNUD, ejecucin
alimentaria y Finlandia
nutricional para
Centroamrica,
fase II (Presanca
II)
Programa de 2009 Unin Europea En 20.250.000
apoyo a la ejecucin
integracin
regional
centroamericana,
fase II (Pairca II)
Programa de 2012 Unin Europea En 26.800.000
desarrollo ejecucin
local integral
transfronterizo
en el golfo
de Fonseca
(Golfonseca)
Apoyo a la 2013 Unin Europea En 18.760.000
Estrategia de ejecucin
Seguridad de
Centroamrica
Integracin econmica: Sieca y Comisin Trinacional del Plan Trifinio
(CTPT)

70
 Proyecto y entidades Fecha de Fuente de Estado Monto total
ejecutoras cierre financiamiento (dlares)

Diseo y 2010 Unin Europea Finalizado 16.086.660

aplicacin de
polticas comunes
centroamericanas
(Adapcca)
Programa regional 2010 Unin Europea En 31.725.000
de apoyo a la ejecucin
calidad y a la
aplicacin de
medidas sanitarias
y fitosanitarias en
Centroamrica
(Pracams)
Programa 2001 GIZ-Alemania, Finalizado 16.000.000
trinacional Noruega, BID,
de desarrollo Fondo Japn-
sostenible de la BID, Fondo
cuenca alta del ro Espaa-BID,
Lempa Gobiernos de
El Salvador,
Guatemala y
Honduras
Fuente: Segura, 2015, con datos del Sicor, pginas web del SICA y consultas
a agencias cooperantes.

Integracin regional, una plataforma con mucho potencial

Uno de los sectores ms dinmicos de intercambio intrarregional es el

de energa. La operacin del Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases de
Amrica Central (SIEPAC) evidencia del potencial de la integracin y accin conjunta
entre los pases. El Mercado Energtico Regional (MER) le ha permitido a Guatemala
vender sus excedentes hasta convertirse en el principal proveedor regional para el
SIEPAC y a El Salvador constituirse como el principal consumidor. La produccin de
Guatemala represent el 68% de las inyecciones regionales de energa en 2014 y El
Salvador absorbi el 44% del total de los retiros.

Hay otros mbitos en los que es posible identificar resultados que dan
cuenta de resultados concretos de la integracin como plataforma para la accin
pblica. En materia de compra conjunta de medicamentos, un informe de la SIECA-
SICA (2014) reporta un ahorro aproximado de veinte millones de dlares desde
la aplicacin de este mecanismo en el 2013. Adems, los reglamentos emitidos
por el Consejo de Ministros de OSPESCA han permitido el control satelital de
embarcaciones para combatir la pesca ilegal y el aleteo de tiburn, factores clave
para la proteccin y aprovechamiento sostenible de los recursos marino-costeros.

71
 El Quinto Informe Estado de la Regin hace un llamado a las sociedades
y los Estados a apostar fuertemente por la educacin. Este llamado parte de la
premisa de que en Centroamrica el acceso de las personas a una educacin de
calidad es una condicin necesaria, ms no suficiente, para que la regin eleve sus
bajos niveles de productividad, mejore la equidad social e impulse la habilitacin
ciudadana que requiere el fortalecimiento de la democracia. Esto es particularmente
relevante hoy, pues nunca antes la regin haba tenido tanta poblacin joven, en
edad escolar.

En materia educativa todos los pases han suscrito compromisos

internacionales y cuentan con institucionalidad e instrumentos de poltica pblica.
Adems, en el mbito regional, la aprobacin en el 2011 de la Poltica Educativa
Centroamericana 2013-2021 podra ser un marco para articular, dar seguimiento y
evaluar los esfuerzos de los pases en materia educativa. Adems de ser coherente
con los compromisos internacionales suscritos por los pases en educacin, esa
poltica plantea un horizonte de mediano plazo y establece catorce acciones en
reas estratgicas como mejora de la infraestructura y formacin y actualizacin de
los docentes en las que Centroamrica debe hacer cambios urgentes. Fortalecer
este marco y articularlo a mecanismos de seguimiento, evaluacin y cooperacin
tcnica y financiera puede ser clave para mejorar la cobertura, calidad y pertinencia
de la educacin.

Los prximos aos sern decisivos para el desarrollo de Centroamrica. En

estas condiciones ms de lo mismo implicar agudizar los problemas de pobreza,
exclusin y violencia social que este Informe documenta con detalle y ubicara
a Centroamrica en una posicin de mayor rezago frente al resto de Amrica
Latina y otras regiones del mundo. Tambin ampliara las ya profundas brechas
intrarregionales, no tanto por el rpido progreso de los pases de mejor desempeo,
sino por la postergacin de los ms rezagados.

Hace tan solo 30 aos la regin estaba sumida en la guerra y el rezago

econmico. Hay pues logros sobre los que podramos, como regin, construir un
futuro mejor.

Referencias bibliogrficas

Programa Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (PEN) (2016)

Quinto Informe Estado de la Regin, PENCONARE, 5 edicin San Jos, Costa
Rica.

72
 CAPTULO IV
El enfoque constructivista
para el estudio de las bases
culturales/subjetivas
de la integracin regional.
Aportes para un modelo
de anlisis
Ronny J. Viales Hurtado

Universidad de Costa Rica (UCR)

Resumen

Este es un trabajo de reflexin terica que aborda, desde

una perspectiva constructivista, el anlisis de la construccin de
la integracin regional y de sus fundamentos culturales/subjetivos,
con la finalidad de proponer un modelo de anlisis.

Palabras claves: Centroamrica, integracin regional, anlisis

contextual, mtodo comparativo, giro espacial, cultura poltica,
territorialidad, regionalidad, regionalismo

73
Introduccin

Este trabajo propone una triangulacin de enfoques tericos para

aproximarse al estudio de la construccin de la integracin regional y de sus
fundamentos culturales/subjetivos, con la finalidad de proponer un modelo de
anlisis. En primer lugar se hace el planteamiento general de los fundamentos del
anlisis contextual y del mtodo comparativo en Ciencias Sociales, con la finalidad
de dejar claro que el anlisis de la integracin regional se vincula con el mtodo
del anlisis contextual, desde la perspectiva de Charles Tilly y Robert Goodin (Tilly
& Goodin, 2006), para quienes los resultados polticos e institucionales dependen
en gran medida del contexto en el que ocurren, por lo que hay que tomar en
consideracin el uso del mtodo comparativo pero con una perspectiva trans-
nacionalista, para superar los particularismos. Aqu se valora el papel de la cultura
poltica, de la legitimidad y de la convivencia, como fundamentos (inter)subjetivos de
la integracin. Luego se introduce el planteamiento del nuevo giro espacial en las
Ciencias Sociales y su impacto analtico sobre las concepciones de la integracin
regional, a partir del anlisis de la construccin social de la territorialidad, de la
regionalidad y del regionalismo. Con estos elementos, se plantea un modelo de
anlisis de la construccin de la integracin regional a partir de los elementos
culturales/subjetivos que le subyacen.

El anlisis contextual y la comparacin

Las transformaciones sociales siempre ocurren en contextos determinados.

Estos contextos pueden ser histricos, institucionales, culturales, demogrficos,
ideolgicos, tecnolgicos y hasta epistemolgicos. (Tilly & Goodin, 2006, pg. 6) Por
esa razn, preguntas como por qu se generan procesos de integracin regional?
cules son los obstculos ideolgicos e institucionales que limitan los procesos de
integracin regional?, requieren una investigacin particular sobre los contextos en
los que ha operado el proceso de integracin. (Tilly & Goodin, 2006, pg. 6)

Esquema 1. Alcances analticos de la comparacin en Ciencias Sociales

segn Sartori y Morlino

Fuente: elaboracin propia a partir de (Sartori & Morlino, La Comparacin en

las Ciencias Sociales, 1994)

74
 Mediante el anlisis contextual se pueden (re)construir los contextos
relevantes, pero tambin se pueden identificar los efectos contextuales sobre los
procesos sociopolticos que se estn investigando. Adems, se puede valorar el peso
del posibilismo en la historia es decir, como plantea Geoffrey Hawthorn (Hawthorn,
1991, pg. 6) con su nocin de mundos posibles, siempre hay que tomar en
consideracin la posibilidad de que las explicaciones que construimos abren la
puerta a las alternativa de que sucedieran otras explicaciones posibles- puesto que
las respuestas que se obtengan se relativizan, tanto por el peso de la contingencia
como por el peso del contexto, por lo que podemos imaginar escenarios posibles.
De all que, como recomiendan Charles Tilly y Robert Goodin, esas respuestas deben
tomar la forma de: depende de. Es decir, las respuestas vlidas dependen del
contexto en el cual ocurren los procesos polticos bajo estudio. (Tilly & Goodin,
2006, pg. 6) Esta dependencia del contexto se aplica tanto para la descripcin,
como para la explicacin de fenmenos sociopolticos como la integracin regional.

Por otra parte, la comparacin se convierte en una herramienta analtica

de primer orden. Segn Giovanni Sartori y Leonardo Morlino (Sartori & Morlino,
1994) la comparacin en Ciencias Sociales tienen un amplio espectro de utilizacin,
por lo que podemos plantear que tambin se adapta al anlisis de la integracin
regional, lo que deja claro que las propuestas de integracin no son universales. (Ver
Esquema No. 1) Adems, que los contextos sociales, en sentido amplio, tienen una
influencia importante sobre las formas de organizacin y los estilos de pensamiento,
segn plantean Jren Schriewer y Hartmut Kaelbel. (Schriewer & Hartmut, 2010)

Los procesos de integracin regional son construcciones sociales (Berger

& Luckmann, 2001), que involucran a diferentes actores y actoras -en una relacin
donde hay actores estratgicos y subordinados- que tienen lugar en contextos
espaciales y temporales diferenciados. Entre estos, es fundamental considerar los
contextos culturales puesto que la cultura (Thompson, Verwerj, & Ellis, 2006), y
particularmente la cultura poltica, es un fundamento de los procesos de integracin
regional.

La cultura poltica, a veces definida como cultura cvica, se define

genricamente como la cultura, las creencias y los valores que sustentan un sistema
poltico. (Turner, Bryan (Ed.), 2006, pg. 69) Esta se construye socialmente, a partir
de la interaccin entre actores diversos, instituciones y mecanismos causales.

El libro de Gabriel Almond y Sydney Verba titulado La Cultura Cvica

(Almond, 1970 [Edic. original en ingls 1963]) ha marcado un punto importante en
la trayectoria inicial de la cultura poltica como objeto de estudio. Su planteamiento
de que el xito de una democracia estable era el resultado de la interaccin entre
instituciones cvicas, la promocin de la participacin democrtica y la creacin
de oportunidades para el compromiso y para la confianza, proceso que iba de la
mano del desarrollo de la sociedad civil, ha sido criticado, sobre todo porque su
planteamiento no es generalizable, ms bien la cultura cvica es tpica de pases
como Gran Bretaa y los Estados Unidos, o porque no toma en cuenta las diferencias
de clase social o de etnia o de gnero como determinantes de la cultura poltica.
Para nuestros fines, su definicin de cultura poltica es importante: es el sistema de
creencias empricas, de smbolos y de valores que definen la situacin en la cual

75
tiene lugar la accin poltica; provee la orientacin subjetiva de la poltica, y tiene un
carcter tanto formal como informal. (Almod & Verba, 1963)

En Centroamrica, el papel de la desigualdad y de la exclusin social y

econmica ha construido una cultura poltica de la desigualdad, que no puede
reducirse a una lgica puramente econmica. Desigualdad y exclusin social y
econmica estn mediadas por la convivencia, que se constituye en una institucin
social, que regula las relaciones sociales, por lo que posee una naturaleza compleja.
Si seguimos a Jean-Yves Grenier (Grenier, novembre-dcembre 2000), se puede
decir que la convivencia se constituye en un vehculo para movilizar creencias y
valores patrimonio intangible diramos nosotros- a travs de los cuales se reafirma
la pertenencia a una comunidad. De esta manera, la convivencia puede interpretarse
como una institucin social y tambin como una institucin poltica y simblica, por
esta razn, su estudio no puede partir de una definicin general para todas las
sociedades y perodos histricos.

La convivencia, que puede implicar solidaridad o conflicto, se fundamenta

en un principio de legitimidad y otro de confianza. Segn Frdric Lordon, la
legitimidad consta de una doble veracidad: una objetiva y una intersubjetiva. Es
un acuerdo que implica un reconocimiento colectivo, validado por la comunidad.
(Lordon, novembre-dcembre 2000) Y la confianza es una especie de institucin
invisible, que se presenta como indispensable para la existencia de la convivencia
en una doble direccin: la confianza crea, o hace posible, la convivencia; mientras
que una convivencia estable refuerza el sentimiento de confianza en una sociedad.
(Grenier, novembre-dcembre 2000)

La cultura poltica de la convivencia y de la confianza, que puede servir de

base para la integracin regional, se vive en un espacio ampliado, con respecto al
Estado-nacin. Por eso es importante considerar cmo debemos concebir ese
espacio? Ese es el tema central del siguiente apartado.

El nuevo giro espacial y la integracin regional

Daniel Brewer (Brewer, 2004) ha planteado que el espacio ha sido la

gran metfora de la epistemologa de finales del siglo XX y tambin ha sido una
va para la produccin disciplinaria y discursiva del conocimiento, por lo que sus
preocupaciones se centraron en el poder material y metafrico del espacio que
nos ha llevado a analizar el espacio fsico, el espacio social, el espacio colonizado,
el espacio epistemolgico y hasta el espacio esttico, segn Withers. (Withers,
October 2009)

Los estudiosos de la Globalizacin contempornea dieron un nuevo sentido

al espacio, a su produccin social y a sus transformaciones histricas, donde
trminos como glo-calizacin, global-local, des-territorializacin, entre otros,
llaman la atencin sobre procesos sociales que se generan por debajo, por encima,
ms all o a travs de lmites geopolticos (Brenner, 1999) que antes se conceban
como naturalizados y, en nuestro criterio, ahora deben concebir como flexibles,
donde elementos como la distancia, la escala y las fronteras son extraordinariamente
flexibles. (Middell & Naumann, 2010) Por estas razones, como plantea Amalia Boyer,

76
las las nuevas teorizaciones del espacio se alejan del nfasis en lo universal y lo
sistemtico, caractersticas stas del pensamiento moderno, y son ms sensibles a
la diferencia y a la especificidad. (Boyer, 2007, pg. 159)

Esquema 2. La escala relacional de los estudios de integracin regional

Fuente: (Viales, 2010)

Esta nueva organizacin espacial de las sociedades globales ha generado

la reflexin terica y metodolgica, que tambin ha significado el afianzamiento de
una visin transnacional y trans-nacionalista de los procesos histricos, entre estos
la integracin regional, que llevan a cuestionar y a limitar el alcance del nacionalismo
metodolgico que tradicionalmente se ha utilizado, como un corolario del Estado
nacin y de la produccin de datos sobre la base de su estructura. El enfoque
trans-nacionalista (Thelen, December 1999) cuestiona el Estado-nacin como la
unidad de anlisis natural(izada) de la Historia y lo (de)construye como un producto
histrico; este enfoque permite de-construir las mitologas nacionales sobre los
excepcionalismos, especialmente en el caso de Europa y de los Estados Unidos. Y
el trans-nacionalismo metodolgico llama la atencin sobre la necesidad de superar
las fuentes construidas por los Estados nacionales, para lograr trascender ms all
de esta visin estado-cntrica. (Arias & Abarca, 2010)

La perspectiva del trans-nacionalismo es fundamental para comprender

los procesos de integracin regional puesto que, como ha indicado Dwaine Plaza
(Plaza, 2008), rescata los interacciones, las relaciones entre personas e instituciones,
pero a travs de los lmites y de las fronteras de los Estados-nacin. Esto permite
visibilizar la circulacin de personas, de ideas, de saberes, de mercancas, de
institucionalidades, entre otros factores.

En el contexto de la globalizacin contempornea, la unidad de anlisis

regional se ha transformado en una categora de anlisis. Las regiones constituyen
ahora una categora fundamental para el anlisis poltico, econmico, social
y cultural; y su definicin debe hacerse desde una perspectiva compleja, que
involucre la dimensin estructural tanto como la dimensin constructivista y

77
de representacin social. Por eso la regin, como categora de anlisis, es una
construccin social, espacial, poltica, histrica y subjetiva, donde se potencia el
estudio de lo fronterizo y lo transfronterizo, as como de lo local, lo nacional, lo
transnacional y lo global. (Viales, 2010) Esta visin permite ampliar la escala de los
estudios sobre la integracin regional, que ahora tiene un nfasis relacional y que
abarca sus dimensiones, que incluyen la perspectiva de la geopoltica mundial, en
contextos que deben ser comparados. (Ver Esquema No. 2)

En el caso de la integracin regional global, como han planteado Alberto

Rocha y Daniel Morales, pueden concebirse como procesos de regionalizacin
trans-supranacional de naturaleza heterognea y desigual- que aspiran a
consolidarse como sistemas de integracin regional. (Rocha & Morales, 2008, pg.
196) Estos autores proponen seguir la definicin de Daniel Morales del sistema de
integracin regional como la relacin o proceso de correlacin entre porciones
determinadas de la superficie terrestre correspondientes a dos o ms Estados-
nacin, que comparten objetivos preconcebidos (proyectados por las lites polticas)
y/o caractersticas especficas (determinadas por las sociedades nacionales), y que
vuelve interdependientes a los Estados-nacin involucrados hacindose poseedores
de propiedades sistmicas de las cuales careceran si se mantuvieran aislados.
(Morales, 2007, pg. 100)

Y en ese contexto institucional, cmo se construye la identidad regional

como fundamento de la integracin regional?

La construccin de la identidad regional y la integracin regional

Desde una perspectiva (des)constructivista, se puede plantear que existe

una relacin entre el espacio/territorio, la territorialidad y la conformacin regional,
a partir de elementos culturales/subjetivos. Algunos elementos de construccin
subjetiva y poltica de una regin son: la territorialidad; la regionalidad y el regionalismo
y estos constituyen fundamentos para la integracin regional. (Viales, 2010)

Desde el nuevo giro espacial, se plantea una ruptura epistemolgica en

el sentido de dejar de concebir al espacio como un objeto absoluto, para pasar a
considerarlo como una estructura relacional, con un carcter dinmico y contingente,
por lo que el espacio no est dado, sino que ms bien es una construccin (Velzquez,
noviembre de 2012, pg. 240), que se estabiliza o que se modifica a partir de una
trayectoria o de un proceso histrico. Por otra parte, cualquier aproximacin al
estudio del espacio, sea este concebido como absoluto o como relativo, lo pone
en relacin con procesos naturales y sociales, con contextos econmicos, polticos,
sociales, culturales y ambientales, que deben contemplar la escala de anlisis, las
cuales se conciben como dimensiones en constante interaccin. (Cosgrove, Fall
2004, pg. 59)

78
 Esquema 3. El espacio segn Doreen Massey

Fuente: (Massey, 2009)

Edward Soja haba llamado la atencin sobre la necesidad de concebir

nuestro ambiente actual no solo como un producto histrico, sino adems como una
construccin social del espacio y como un proceso constante de reestructuracin
de los paisajes. (Soja, 1989) Por lo tanto, existe un proceso de produccin social de
espacios y de espacialidad (Arias S. , 2010, pg. 29), donde se producen mltiples
relaciones entre poder y espacio, a pesar de que unos tipos de relaciones son ms
visibles que otros. (Massey, 2009) Desde el punto de vista de Doreen Massey, la
forma en que el espacio se conceptualiza, tanto en el trabajo acadmico como en
la vida social y en la prctica poltica, tiene consecuencias de carcter intelectual,
social y poltico. (Massey, 2009) A partir de esta premisa, propone analizar tres
caractersticas que permiten conceptualizar el espacio. (Ver Esquema No. 3)

Entonces, el espacio es una construccin/produccin social, es una

construccin social, econmica, poltica y cultural. Desde esta perspectiva, el
lugar es tanto una categora geogrfica como social, puesto que en el ltimo
sentido hace referencia al lugar social que se ocupa en un grupo o en una relacin
social. (Anderson, Adey, & Bevan, 2010) En esta lnea de anlisis, tres categoras
fundamentales para valorar la consolidacin de una regin son la territorialidad, la
regionalidad y el regionalismo.

79
 Esquema 4. Las etapas de la integracin regional segn Hettne

Fuente: elaboracin propia a partir de (Hettne, 2002)

La territorialidad humana est conformada, segn Edward Soja (Soja,

The Political Organization of Space, 1971), por tres elementos: el sentido de la
identidad espacial, es decir, el sentido de lugar, el sentido social de pertenencia a un
determinado espacio; el sentido de la exclusividad: o sea, el sentido de pertenencia
a una unidad socio-espacial particular, que se refuerza al compararse con otras
unidades socio-espaciales y la compartimentacin de la interaccin humana en el
espacio, que implica una manera de comportarse al interior de esa unidad territorial.
(Viales, 2010) La territorialidad se construye socialmente y es un componente
necesario de toda relacin de poder, que, en definitiva, participa en la creacin y
mantenimiento del orden social, as como en la produccin del contexto espacial
a travs del que experimentamos el mundo, legal y simblicamente (Cairo, 2001,
pgs. 31-32) por lo que los procesos de integracin regional tambin desarrollan
una dimensin discursiva de la territorialidad, que se puede rescatar de fuentes
como los mensajes presidenciales, o los discursos de los lderes regionales, de
los cuales podemos comprender sus imaginarios sobre la integracin regional. La
territorialidad es la base que permite la construccin de la regionalidad, es decir, la
conformacin de una comunidad identificada regionalmente.

El regionalismo, en trminos polticos e institucionales, segn Bjrn Hettne,

tiene que ver con la necesidad de establecer una identidad y una coherencia
regionales, a partir de la identificacin de un referente basado en una comunidad
regional ideal (Hettne, 2002) que podra ubicarse en el pasado, en el presente o
en el futuro, agregaramos nosotros. Por eso, el regionalismo es la construccin
regional (regionalidad) constituida como una identidad regional o como una ideologa
regionalista que, a la vez, es una construccin poltica y simblica.

La relacin dinmica entre regionalidad y regionalismo implica la existencia

de un proyecto poltico, como el de la integracin regional, ya sea dominante o

80
subalterno; tambin puede implicar la existencia de proyectos polticos inacabados,
por lo que, desde el punto de vista poltico y simblico, la consolidacin de un
proceso de integracin regional puede pasar por diversas etapas evolutivas; Hettne
propone tres grandes etapas, a partir de su anlisis de la integracin europea. (Ver
Esquema 4)

Es claro que estas etapas pueden variar segn el caso que se estudie, pero
es muy importante valorar su pertinencia a partir del contexto ms reducido y ms
amplio en que se desarrolla el proceso de integracin regional bajo estudio, siempre
en perspectiva comparada. En el caso de la integracin regional centroamericana, a
travs del tiempo, la cultura poltica de la desigualdad y de la convivencia, que puede
implicar procesos de dictadura, de democracia o de retorno a la democracia, no
puede perder de vista las diferenciaciones de clase, etnia, gnero; de diversidades
sexuales; de nivel de desarrollo de la sociedad civil; pero tampoco puede perder de
vista la relacin con el centro geopoltico, ya sea nacional, transnacional o global.

Conclusin: aportes para un modelo de anlisis constructivista de las bases

culturales/subjetivas de la integracin regional

A partir de los elementos analizados en este trabajo, se puede sealar que

la integracin regional es un proceso, cuya construccin implica la interrelacin de
factores diversos, entre los cuales los de carcter cultural/subjetivo juegan un papel
fundamental. La integracin regional se consolida por medio de la creacin de una
sociedad regional (Hettne, 2002), pero el proceso de su construccin puede resultar
en el fracaso de proyectos de integracin histricos, es decir, especficos y ubicados
en un determinado tiempo y espacio.

Por lo anterior, para el estudio de los procesos de integracin regional, resulta

fundamental considerar los contextos diversos desde el local/nacional, pasando
por el transnacionalista y llegando hasta el global/mundial- en que se inserta el
proyecto de construccin de una comunidad regional ideal que se fundamenta
en elementos como la construccin de una territorialidad, una regionalidad y un
regionalismo o identidad/ideologa regional. (Ver Esquema 5)

Esquema 5. Un enfoque constructivista para el anlisis de las bases

culturales/subjetivas de la integracin regional

Fuente: elaboracin propia.

81
 En el contexto de Centroamrica, la sociedad regional debe construir una
cultura poltica de convivencia y de confianza (poltica) que busque la superacin
de la cultura poltica de la desigualdad, que ha sido persistente desde el periodo
posterior a la independencia poltica. Esta nueva cultura poltica, que a la vez sera
una cultura poltica para una nueva integracin regional, debe partir de una nueva
legitimidad, de una nueva definicin del inters pblico, que tome en cuenta el
criterio de los actores y las actoras diversas que integran una comunidad regional,
lo que sera posible si se amplan los mecanismos democrticos deliberativos y la
participacin ampliada de la sociedad civil en la toma de decisiones.

El enfoque terico constructivista de las bases culturales/subjetivas de la

integracin regional puede utilizarse para estudios histricos (ex post facto), para el
anlisis crtico de proyectos de integracin regional y, adems, para la propuesta de
proyectos de construccin de una sociedad regional (ex ante).

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84
 CAPTULO V
La vigencia del pensamiento
Moraznico en el pensamiento
de la integracin
Werner I. Vargas Torres

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SGSICA)
La ignorancia y el perverso aprovechamiento de las elites
dominantes

El 20 de enero de 1835 a las 6 de la maana una pequea

fumarola anunciaba el arribo de un apocalptico momento para
Centroamrica. A las once de la maana de ese da, se registraba
una de las explosiones ms poderosas del continente americano,
el coloso que segn el historiador Humbolt, meda ms de 4000
metros de altura, El Cosigina, oscureca los cielos de El Salvador,
Honduras y Nicaragua, sus cenizas llegaron hasta Mxico y
Ecuador, las piedras pmez flotaron hasta Colombia, nubes de
polvo oscurecan buena parte de Centroamrica y el Caribe.

Tres das dur la oscuridad, al medio da deban usarse teas para

poder caminar entre las tinieblas, los animales ms salvajes vagaban
asustados por las calles de los pueblos, igual que sus habitantes
y las reses de las fincas vecinas. Como si fuera el fin del mundo
animales salvajes y domsticos compartan espacios, gavilanes se
posaban junto a las palomas y gallinas en los aleros de las casas;
tigres, lobos y coyotes tropezaban con conejos y venados. Las
playas se plagaban de tiburones, peces y todo tipo de fauna marina
que muertos quedaban varados despidiendo un hedor insoportable.
Reses y otros animales moran por el aire contaminado. La muerte
flotaba por la oscuridad como si el mismsimo diablo tocara cada
ser arrancndole la vida.

Bajo la oscuridad absoluta, los retumbos subterrneos, increbles

tormentas elctricas, las personas creyeron que se trataba del fin
del mundo. Hombres y mujeres corrieron como locos gritando sus
pecados y acudan a las iglesias en busca de perdn, las deudas
y las ofensas fueron perdonadas, cientos de parejas amancebadas
pedan la bendicin de la iglesia para no continuar en pecado, el
temor asaltaba los corazones de los ms valientes, sin embargo,
todas las reservas de ron fueron agotadas.

85
 El historiador Jos D. Gmez, citado en Manfut.org (s.f.), nos relata que:

Ante aquella incomprensible y adems increble situacin,

los notables de Len convocaron a un cabildo donde todos
coincidieron en la necesidad de echar al vuelo las campanas de
todas las iglesias para levantar el nimo de la poblacin, sumida en
aquella espantosa e infernal oscuridad, y disparar cuantos cohetes,
pistolas y rifles tuvieran a mano para contrarrestar con todo ese
estrpito la fuerza de la erupcin.

Se crea que las ondas sonoras, producidas por toda la artillera en accin,
eran capaces de abrir un boquete en la atmsfera, y as pudiera entrar un poco de
aire puro y fresco.

Este evento, que es conocido como el Ao del Polvo, fue el perfecto caldo
de cultivo, para que los generadores de opinin, los formadores ideolgicos de
ese momento, la iglesia catlica, sacara su mejor provecho. En los plpitos, ante
la muchedumbre congregada, temerosa e ignorante, se culpaba de tan temibles
males a un solo hombre y su idea, a Francisco Morazn (Manfut.org, s.f.).

Desde la invasin y la colonia se emple la fe para el sometimiento y a

propsito Francisco Prez Estrada en su artculo Sobre la Independencia de Centro
Amrica nos relata: haba un dios crucificado y todos los santos que han ofrecido
su otra mejilla, que han perdonado las ofensas, que han recibido sin estremecerse,
los escupitajos y los insultos, son citados y puestos como ejemplos (1971). De esa
manera la religin catlica tom parte activa en el colonialismo espaol. Lo sigui
teniendo a lo largo de toda la conquista, y lo sigui teniendo a lo largo de la vida
pseudo independiente.

Trescientos aos de invasin, conquista y colonia se resistan a ser sustituidos

por nuevas concepciones y modelo de Estado. Con la independencia sin alma de
1821 la oligarqua criolla, lograba sin choque sangriento mudar su piel monrquica
a una republicana. Segn el profesor Jorge Mario Garca Laguardia, cuando se
produce la independencia de Espaa, acarrea consigo un derrumbe de las
instituciones del colonial gobierno, fuertemente centralizados, y se crea
un vaco de poder, que no puede ser colmado por una nueva organizacin
administrativa que integrara a las antiguas colonias (2005, 220)

Contina sealando el Profesor Garca Laguardia:

En el proceso de independencia surge, por eso, una natural

contradiccin entre la vieja capital, que haba concentrado todo
el poder econmico, poltico y cultural, y las regiones interiores, y
al intentarse una organizacin constitucional surgieron tendencias
hacia el centralismo y el federalismo [] por eso la confrontacin
adquirira claros perfiles doctrinarios y polticos y avivara tantas
disensiones (2005,221).

Con la independencia sin alma No hubo ruptura de las viejas estructuras

enquistadas en la Capitana y cada una de las provincias.

86
 Es con el pacto federal que surge una verdadera posibilidad de congregar
a los pueblos de Centroamrica alrededor de un destino comn. En noviembre de
1824 la Constitucin Federal proclama los derechos del hombre y del ciudadano
y consagra los principios de libertad, igualdad, seguridad y propiedad; un nuevo
ordenamiento surge, basado en un Estado de Derecho que se inspira en la
revolucin francesa y la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. 1829 es un
importante periodo para la regin, al ingresar los liberales al poder de la Repblica
Federal. Aldo Diaz Lacayo, citado en Trucchi (2009), nos comenta que:

Al ganar el poder los liberales quisieron hacer la verdadera Repblica

Federal, pero esto provoc un gran conflicto con las autoridades
de los diferentes pases integrantes. El general Francisco Morazn
luch ms de diez aos en una guerra tarda de independencia y de
adelantada revolucin liberal.

Un fantasma recorre el istmo y habita los corazones miserables amenazando

la unin de Centroamrica

De acuerdo a Colindres (2007, p. 39), cuando Francisco Morazn asume la

presidencia de la Federacin expresa:

El pueblo soberano me manda a colocarme en el ms peligroso de

sus destinos y debo obedecer sus respetables preceptos y cumplir
el solemne juramento que acabo de prestar En su observancia
ofrezco sostener a todo trance la Constitucin Federal que he
defendido como soldado y como ciudadano a los legisladores
tocadestruir los obstculos que se oponen a la consolidacin del
sistema.

Vemos en esta expresin la firme creencia de Morazn con el Estado de

Derecho, la defensa constitucional y la fe en las leyes como instrumentos de cambio
y certeza jurdica.

Segn el escritor guatemalteco Rafael Montufar (2009), Morazn lleg

al mando supremo por sus propios mritos, por su valor, por su tctica, por sus
prestigios alcanzados en los campos de batalla; lleg para hacer revolucin de
ideas, la revolucin social y lleg sosteniendo la unidad nacional y la grandeza de
Centroamrica.

En materia social Morazn consagra su compromiso con la educacin,

quera una Centroamrica unida en una sola nacin, libre y respetada y comprendi
tempranamente, que sin educacin el pueblo es presa fcil de la ignorancia y de la
supersticin.

Morazn como Presidente de la Federacin, impuls reformas judiciales.

Se instituy el matrimonio civil y el divorcio, la libertad de testar y juicio por jurados
en lo criminal, en fin se revoluciona el Estado. Estas leyes son denominadas por las
fuerzas conservadoras y oligarcas como la ley del perro y es obvio este ataque
pues son acciones que afectaron los intereses conservadores y las instituciones
heredadas de la etapa colonial.

87
 Al igual que la explosin del Cosigina, la mala intencin de la iglesia catlica
y la ignorancia de la poblacin le achacan la peste del clera y se le acusa de
envenenar las aguas de consumo humano para matar creyentes.

Los dos periodos como Presidente de la Federacin fueron muy complejos

por las tendencias reaccionarias que abogaban por el nacionalismo provincial en
beneficio de los intereses de los grupos locales. Estas fuerzas feudales impedan el
crecimiento de un movimiento liberal que tenda a un capitalismo del istmo.

Ante una Centroamrica fragmentada y convulsa, el General Francisco

Morazn asume la Jefatura de Estado de El Salvador el 08 de julio de 1839 y ante
los hostigamientos de Guatemala quien era gobernada por Carrera, se decide
invadir ese pas el 18 de marzo de 1840, sufriendo su primera derrota debido a las
estrategias implementadas por el analfabeta Jefe de Estado guatemalteco.

Ante esto, Morazn con una muestra de absoluta madurez y considerando

que su presencia en el gobierno salvadoreo dara pie a los enemigos de la
hundida federacin a seguir empurpurando con la sangre del pueblo el suelo
centroamericano, decide abandonar el poder y retirase en Chiriqu entonces
provincia de la Gran Colombia.

Morazn, citado en Vallejo (2014), nos explica que si su ausencia tan ansiada
por implacables enemigos, solo sirviere para prolongar ms aun el reinado de las
sombras, el martirios de los pueblos y para perpetuar la obra inicua y disolventes de
los perversos regresara con el objeto de llevar a feliz trmino la nueva cruzada de
redencin que habr de darnos patria, asegurando nuestros derechos y libertades
interiores, as como nuestra independencia y respeto en el exterior

Fue despus que se involucr en la restauracin del orden y la reconstruccin

de las instituciones del Estado de Costa Rica, que ya sabemos su lamentable
desenlace en vida y es asesinado de la manera ms arbitraria en ese pas en 1842.
No fue casual la conspiracin de las fuerzas conservadoras, que vean en la gestin
de Morazn el resurgimiento del federalismo. De acuerdo a Santana & Guerra
Vilaboy (2006), al asumir su primer decreto del 14 de abril consisti en mandar
que todos los que se hallaban perseguidos en los otros estados de la Repblica,
cualquiera que hubiera sido su militancia poltica, tendran en Costa Rica un seguro
asilo y podran vivir en su territorio bajo la proteccin de las leyes.

El magnicidio no pudo haberse concretado sin la insidia y manipulacin del

cnsul britnico Frederick Chatfield, por ello, debemos de atender que el federalismo
adems de los enemigos internos contaba con un fuerte enemigo externo, el
imperialismo, por un lado el britnico que vea en la separacin de las provincias
la oportunidad ideal para apropiarse de puntos clave en el istmo, anteponindose
a la doctrina Monroe de la emergente potencia de los Estados Unidos de Amrica
que ya declaraba a America Latina y el Caribe como el traspatio del imperio yanqui.

La intervencin de los imperios se fundamenta en el atractivo geopoltico de

nuestra regin. Istmo que es puente vital y angustura navegable que marca la historia
centroamericana desde la invasin espaola, pasando por el intervencionismo
ingls, el inters francs y la dominacin estadounidense, hasta nuestros tiempos.

88
Centroamrica gira entorno de sus fortalezas geogrficas que se constituyen a su
vez en las causas de sus amenazas, as la bsqueda del estrecho dudoso, la ruta del
Trnsito, los acuerdos de las potencias para la construccin del canal en Nicaragua
y la construccin y dominio del Canal de Panam surgen como hechos que marcan
inflexiones histricas para Centroamrica.

Mataron al hombre, pero no a la idea

Despus del magnicidio y tras los intentos de soterrar las ideas, fue tanto el
miedo a la grandeza de su idea y tanto el odio de las bestias que no comprendan
su magnitud histrica que en el ao 1863:

Los restos venerados del general Morazn y de la que en vida fuera

su esposa fueron objeto de una postrera e incalificable profanacin
por parte de Rafael Carrera. Con ocasin de la presencia en San
Salvador de las tropas guatemaltecas que derrocaron al gobierno
del General Gerardo Barrios, el caudillo montas [] hizo romper
el tmulo levantado a Morazn y a su consorte por la devocin del
pueblo salvadoreo y esparcir los yacentes despojos que, piadosas
manos se encargaron de recoger y restituir a su lugar (Colindres,
2007).

Despus de los aos de conservadurismo que predominaron la poltica de

la fragmentada Centroamrica durante la segunda mitad del Siglo XIX, la gesta de
Morazn resurge en los gobiernos liberales que se auxilian de su prestigio militar
para convertir al prohombre en una leyenda que por lo mismo es inalcanzable.

Ya en la tercera dcada del siglo XX en las montaas de las Segovias en

Nicaragua, y enfrentados ahora contra el imperialismo de los Estados Unidos de
Amrica, el General de Hombres Libres, Augusto Cesar Sandino, rescata el ideario
moraznico en la proclama de la Unin Centroamericana al declararse Comuneros
Centroamericanos e indicar que: Solamente los obreros y campesinos
centroamericanos podremos, de manera limpia, restaurar nuestra federacin, que
haba quedado interrumpida desde cuando Rafael Carrera desaloj de Guatemala
a nuestro invicto general Francisco Morazn (Sandino & Ramirez, 1988). El Ideario
de Sandino se sustenta en el nacionalismo y el latinoamericanismo sin dejar de
atender la importancia que para esta propuesta continental implicaba la unin
centroamericana.

Despus de la Segunda Guerra Mundial, se vigoriza la creacin de organismos

internacionales. Centroamrica proclive a la Unin de sus cinco Estados y con el
aliento de los procesos multilaterales comerciales en el marco del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, promueve la creacin de la Organizacin de
Estados Centroamericanos en 1951, el Tratado General de Integracin Econmica
en 1960 y el consecuente Mercado Comn Centroamericano. Si bien en el marco
de la ODECA se promovieron en una primera fase acuerdos en materia cultural y de
salud, su direccin propendi a lo comercial a partir de los aos 60.

Aunado al conflicto de Honduras y el Salvador, el establecimiento de

las dictaduras militares y sus Estados de derecha que implicaban la exclusin

89
poltica y social se gener una situacin de crisis en la regin y el surgimiento de
movimientos de liberacin nacional. Ni los gobiernos dictatoriales ni los movimientos
libertarios retoman el pensamiento moraznico como base para construccin de
sus propuestas de modelos de Estados. El conflicto armado llev a la necesidad
de buscar espacios para la construccin de la paz en Centroamrica y fue que
impulsados por el proceso de paz de Contadora se firman a finales de los aos 80
la Declaracin y el Acuerdo de Esquipulas.

La integracin centroamericana es nuestra necesidad de reencontrarnos con

nuestra propia naturaleza histrica

Esquipulas sin mencionar de manera explcita el ideario moraznico,

consagra su esencia al establecer que paz y desarrollo son inseparables, el respeto
de la comunidad internacional a nuestros propios caminos para alcanzar la paz y la
construccin de un modelo democrtico, sustentando en los derechos humanos y
el Estado de derecho.

El Protocolo de Tegucigalpa, la Alianza para el desarrollo Sostenible y los

instrumentos complementarios abordan la promocin de un desarrollo sostenible
que coloca al ser humano como centro y sujeto primordial del desarrollo, por
medio del crecimiento econmico con equidad social y la transformacin de los
mtodos de produccin y de los patrones de consumo y que se sustenta en el
equilibrio ecolgico y el soporte vital de la regin. Este proceso implica el respeto a
la diversidad tnica y cultural regional, nacional y local, as como el fortalecimiento
y la plena participacin ciudadana, en convivencia pacfica y en armona con la
naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones
futuras.

Morazn jur la defensa de la Constitucin Federal que contena como

principios la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, que para la poca
resultan bsicos en relacin al alcance de los conceptos actuales, pero que en
esencia representan la vocacin primigenia centroamericana por la justicia social y
la equidad.

En nuestros principios y normas de la integracin regional se encuentra

marcada como una huella gentica la obra y la idea del Presidente Francisco
Morazn, su vocacin por la educacin, por la paz, por la seguridad jurdica, por la
libertad en todas sus manifestaciones, por el respeto al derecho ajeno, est presente
en cada obra, en cada accin de la integracin regional.

Cuando reivindicamos los derechos de la mujer a una vida plena y libre de

violencia; cuando procuramos la educacin universal y con calidad para nuestra
juventud; cuando acordamos e implementamos la poltica regional de salud; cuando
juntamos nuestras fuerzas y nuestros esfuerzos para combatir al crimen organizado
en el mbito regional; construimos iniciativas que garanticen la electricidad para
todos; promovemos la participacin de la juventud en la construccin de la
integracin; se promueven la creacin de redes de las organizaciones sociales, como
las afrodescendientes y de mujeres; con esas acciones entre otras, promovemos la
integracin para todos y rescatamos el ideal moraznico.

90
 Debemos al igual que Morazn asumir el compromiso con nuestra
responsabilidad, hacer cumplir nuestras normas y nuestros principios por encima de
otros acuerdos y esquemas de integracin que debilitan nuestra posicin regional.
Debemos respetarnos a nosotros mismos para ser respetados por los dems. Hemos
negociado acuerdos comerciales a espaldas de nuestra propia institucionalidad.
Productos estancos han frenado la unin aduanera y son precisamente los ligados
a los grupos y elites dominantes, alcohol, caf, azcar y petrleo.

Cuando iniciamos un proceso de compra conjunta de medicamentos,

inmediatamente las farmacuticas transnacionales dirigen acciones judiciales contra
estas decisiones. Esquemas ajenos distorsionan nuestros esfuerzos en educacin,
salud, comunicaciones, seguridad, energa, transporte. En fin, continan presentes
las amenazas oligoplicas y de las hegemnicas potencias extraregionales,
ralentizando o frenando nuestro proceso de integracin.

Conocer y difundir el pensamiento y la obra del prohombre nos permite

sobreponernos a la perfidia de aquellos que hoy, al igual que ayer, aprovechan
nuestra ignorancia y supersticin para perpetuar las ideas que nos anquilosan en
el pasado y nos niegan nuestro futuro. Ms all de doctrinas externas que nos
pretenden calificar sobre la base de sus propios valores, tenemos nuestros propios
caminos para construir la integracin, la paz, la democracia y el desarrollo.

El ideal moraznico de una Centroamrica fuerte y respetada, incorporado

en la esencia axiolgica del actual Sistema de la Integracin Centroamericana
implica una ideologa emancipadora que reafirma y consolida la autodeterminacin
de Centroamrica en sus relaciones externas, mediante una estrategia nica que
fortalezca y ample la participacin de la regin, en su conjunto, en el mbito
internacional. Bajo este principio consagrado en el Protocolo de Tegucigalpa se
requiere una sincera y amplia reflexin que implique superar el lastre que los grupos
de poder fcticos y las elites imperantes representan para la integracin de nuestra
regin. Por ello requerimos de la implementacin real y efectiva del Estado de Derecho
regional, respetando nuestra institucionalidad y sus atribuciones, garantizando la
participacin plena de todos los Estados en todos los rganos, cumpliendo las
normas y los acuerdos adoptados y sobre todo garantizando que los controles
jurisdiccionales, polticos, administrativos y sociales que otorga la integracin, sean
implementados y superen la llamada falta de voluntad poltica por medio de la
juridicidad y la responsabilidad de los funcionarios pblicos de la integracin y de
los Estados.

Jos Cecilio del Valle, en su obra La Constitucin Federal de 1832 nos

indica:

no es un poder independiente, investido de facultades, rico

con las rentas y fuerte con las fuerzas necesarias para mantener el
orden y hacer que la repblica marche a la prosperidad. Es un ser
dbil sujeto a la accin poderosa de los estados, sin facultades, sin
tierras, sin rentas ni fuerzas. Vivir si los estados quieren que viva;
vivir el tiempo que quieran los estados; vivir de la manera que
agrade a los estados. La existencia de los gobiernos de los estados

91
 es una existencia independiente en su administracin interior. La del
gobierno nacional es una existencia precaria. El ser de los estados
es fuerte, el de la nacin es dbil (Valle & Valle Matheu, 1929).

Podra decirse lamentablemente que Valle haca referencia a nuestro actual

Sistema de la Integracin Centroamrica.

Coincidencias de pases y pensamientos en el siglo XIX con el siglo XXI, se da en

el debate entre separatistas y federalistas y hoy se da entre intergubernamentalidad y
supranacionalidad, similares actores distintos tiempos. La creacin y fortalecimiento
del derecho comunitario es poco comprendido o asumido en los sistemas judiciales
locales y en algunos casos se establecen controles constitucionales ex post que
atentan contra los principios de primaca de este orden jurdico regional sobre las
normas nacionales.

Esos son nuestros retos, nuestras prioridades, ah estn las oportunidades

y amenazas. Culmino citando al General Sandino (1988), que el 10 de junio de 1928
le escriba a su amigo y poeta Froiln Turcios.

Yo le suplico a usted y a todos los hombres (y mujeres) de

entendimiento y claro patriotismo de Amrica Central, traten de
evitar por todos los medios posibles, el acaloramiento de nimos
y la ruptura de nosotros mismos. Ustedes estn en la obligacin
de hacer comprender al pueblo de Amrica Latina, que entre
nosotros no deben existir fronteras y que todos estamos en el
deber preciso de preocuparnos por la suerte de cada uno de los
pueblos de la Amrica Hispana, porque todos estamos corriendo
la misma suerte ante la poltica colonizadora y absorbente de
los imperialistas...(ellos) observan vidos nuestros movimientos
polticos y econmicos: ellos conocen nuestra ligereza de carcter
y procuran mantener latente entre uno y otro pas nuestros graves
problemas sin resolver.

92
Bibliografa

Colindres, R (2007). Morazn Vida y Obra del Hroe y Mrtir de la Unificacin

Centroamericana (1792-1842). Tegucigalpa: Graficentro Editores.

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Vallejo, A. (2014). Lecturas Moraznicas: escritos y comentarios a su obra (1

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93
94
SEGUNDA
PARTE
La integracin
centroamericana:
un anlisis
multidimensional

95
 CAPTULO VI
Las agendas de las polticas
comunitarias: una visin
dialctica intersectorial
Jean-Paul Vargas Cspedes
Elsy Orantes Rivera
Alejandra Quintanilla

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SGSICA)

Resumen

El presente artculo tiene como finalidad presentar reflexiones

y preguntas abiertas sobre la construccin de las Agendas de las
Polticas Comunitarias (APC), que desde el Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA) reflejan posiciones, intereses y visiones
en permanente tensin entre lo nacional y lo comunitario. As, se
reconocen como parte de una integracin de alternativas no exenta
de convergencia y conflicto, en tanto pretenden ser un espacio de
inclusin y participacin, para la generacin de Bienes Pblicos
Comunitarios (BPR). Por ello, las APC deben partir de la profunda
comprensin de las capacidades sectoriales y el reconocimiento de
beneficios colectivos en un tejido poltico-institucional intersectorial.

Palabras clave: agenda poltica comunitaria, polticas comunitarias,

integracin regional, intersectorialidad, bienes pblicos
comunitarios, Sistema de la Integracin Centroamericana.

96
Introduccin

El presente ensayo se podra denominar un conjunto sistemtico de

reflexiones provocadoras para el debate, por lo cual lejos de buscar consensos y
puntos de llegada, tiene como objetivo generar la mayor amplitud de disensos y abrir
tantos caminos de debate sean posibles; despus de todo, es a travs del debate
y el dilogo respetuoso y reflexivo que podremos tener una mayor comprensin de
nuestra situacin actual y futura.

Existe una tendencia sobre la importancia del Sistema de la Integracin

Centroamericana, pero a su vez una pluralidad de opiniones sobre el por qu y el
para qu de la integracin, segn sea el enfoque y el marco de principios con que
se aborde la reflexin. A esta realidad se ha de sumar un incremento de estudios
de carcter emprico-cuantitativo focalizados en la dependencia por sistematizar la
mayor cantidad de datos posibles nada de extraar dada la fuerte influencia de las
escuelas en ciencias sociales norteamericanas-.

Los estudios emprico-cuantitativos son valiosos en cuanto descripcin

parcelada de la realidad; sin embargo, hoy ms que nunca la integracin
centroamericana requiere de reflexiones filosficas de profundidad. Necesitamos
entender y compartir la visin de Centroamrica que deseamos, queremos y
podemos, a efectos de entender con mayor claridad el modelo y esquema de
integracin capaz de llevarnos a buen puerto.

En la novela inglesa de Lewis Carroll Alicia en el Pas de las Maravillas hay

una cita que vale la pena rescatar como premisa fundamental del presente ensayo:
Si no sabes a dnde vas, cualquier camino te llevar all.

El estudio de la agenda de las polticas comunitarias (APC) pretende

generar provocaciones sobre la importancia de ampliar espacios de reflexin
que contribuyan al razonamiento de las polticas comunitarias del Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA), ms all del laxo enfoque con el que se aborda
la construccin y anlisis de las polticas pblicas nacionales. Ello a partir de una
postura de anlisis que entra en disonancia metodolgica- conceptual con los
enfoques tradicionales de la integracin centroamericana, optamos por el uso del
trmino comunitario por sobre el trmino regional debido a que consideramos
que el seguir optando por una perspectiva regionalista implica un freno conceptual
que nos impide ver las caractersticas comunitarias de la institucionalidad regional.

El supuesto de partida es simple: el SICA dista mucho en ser un modelo de

administracin pblica propio de un Estado; sus lgicas y dinmicas son diferentes.
Sin embargo, ante la falta de disciplina metodolgica, la praxis se convierte en
una proliferacin de anlisis nacionales forzados al mbito regional, obteniendo
como consecuencia la invisibilizacin de las caractersticas propias y reales de la
arquitectura poltico-institucional del SICA.

Optar por escribir, es optar por entrar a la guerra de las ideas y las palabras.
Se escribe para defender o para evidenciar las deficiencias, y, en tal sentido, una
dosis de la comprensin de esa guerra de posiciones intelectuales, en trminos
gramscianos es a lo que inspiran las presentes reflexiones.

97
 Nos enfrentamos ante una discusin inacabada, inspirada en debatir
alcances metodolgicos y analticos, ergo, previo a dar respuesta a esta situacin,
es imperativa la formulacin de preguntas fundamentales, pues solo a partir del
esclarecimiento de los vacos histricos, se podr realizar un estudio integral de las
agendas polticas comunitarias.

La reflexin de la APC consiste en el anlisis de la realpolitik de cualquier

sistema de integracin; es en ella donde se entretejen y asumen las ms diversas
formas jurdico-institucionales posibles entre el intergubernamentalismo y la
supranacionalidad, en una ecuacin centrada en la bsqueda de los intereses con
valor comunitario e impacto en lo nacional y local; dinmica de mutuas dependencias
que se conjuga entre lo intra-regional y lo extra-regional.

James Madison argumentaba que

Mientras la razn del hombre sea factible y tenga la libertad para

ejercerla, se formarn diferentes corrientes de opinin sobre
religin, teora y prctica poltica, y en especial sobre los usos y
distribucin de la propiedad. El resultado inevitable ser la divisin
de la sociedad en fracciones que actuarn en base a diferentes
sentimientos y puntos de vista (Yasky, s.f).

Entonces, la integracin sistmica no se fortalece por la imposicin sino

por la inclusin y participacin bajo el respeto del Estado de Derecho. Por tanto,
la construccin e implementacin de la APC, sin importar sus delimitaciones e
intereses, debe responder a los consensos. Evitando la prevalencia de las posiciones
nacionales sobre las comunitarias pues estas tensiones, pueden ocasionar la prdida
de la visin comunitaria. De ah siempre la importancia por el respeto del Estado
de Derecho como fuerza de gravedad del Sistema en trminos de la Secretaria
General del SICA, Dra. Victoria Marina Velsquez de Avils (2016) .

Lograr un adecuado engranaje entre lo regional y lo nacional/local en

materia de APC es fundamental focalizar el accionar en dos puntos medulares: (a)
un marco jurdico que garantice una claridad competencial y una visin estratgica
de la accin intersectorial, y, (b) promover una autonoma efectiva de los rganos
comunitarios, en armona con el principio de subsidiariedad y complementariedad.

Contar con un marco jurdico comunitario robusto en el proceso de la

integracin centroamericana es profundizar en el sistema democrtico de cada
uno de sus Estados Miembros. En consecuencia, la renovacin de la integracin
centroamericana depender en gran parte de la capacidad de instrumentalizar las
voluntades polticas ya adoptadas.

El documento que el lector tiene en sus manos deja en evidencia que los
diseos institucionales son importantes, pero los mismos adquieren connotaciones
propias a partir de contextos histricos. El diseo institucional es fundamental, pero
ms an las capacidades de sus operadores para desenvolverse en ellos.

La presente seccin se fundamenta sobre las siguientes interrogantes:

Cmo se establece la agenda comunitaria de las polticas pblicas? Quines

98
logran incidir en su conformacin? Trasciende la agenda poltica al proceso de
decisin? Qu factores poltico-institucionales inciden para que los procesos
de la agenda funcionen? La agenda de las polticas comunitarias representa una
carta de navegacin sobre la forma en que el SICA como importante, estratgico y
fundamental dota de contenido funcional la buena gestin de la integracin desde
la intersectorialidad y la mutua dependencia.

Las polticas pblicas comunitarias: una provocacin de partida

El presente apartado no pretende agotar la discusin sobre los aspectos

identitarios de una poltica comunitaria. Sin embargo, debemos considerar una serie
de nociones bsicas que nos ayuden a comprender el por qu y el para qu de las
APC. En tal sentido, surge la necesidad por escudriar el concepto de las fuerzas
motrices, entendidas como la sumatoria de un conjunto de aspectos entre los que
se destacan: (a) expresiones de poder, (b) tipos de conocimiento, (c) acciones, y,
(d) los smbolos; combinacin de factores que se encuentran presentes en mayor o
menor medida en todo proceso de integracin.

Diagrama 1. Fuerzas motrices para la construccin de lo comunitario

Fuente: elaboracin propia a partir de una lectura crtica de Bourdieu (2012).

Es fundamental destacar que la accin regional tiende a transitar en una

especie de tensin prctica entre el derecho comunitario Estado de Derecho
y el llamado por el pragmatismo poltico. Tensiones que, dependiendo de las
condiciones de cada tema, pueden decantar hacia uno u otro sentido.

Las prcticas reiteradas generan un habitus donde se suele considerar

que lo frecuente es sinnimo del deber ser. De ah la importancia de adoptar
posiciones de reflexin crtica para decodificar las reproducciones simblicas
dadas por la reiteracin en el tiempo, entre aquellas que tienen un sustento
basado en la profundizacin de los valores y principios que se impulsen en cada
proceso de integracin.

99
 Siguiendo la argumentacin desarrollada por Malamud (2011), una
caracterstica significativa de la integracin es su posibilidad de desarrollarse
de manera negativa o positiva. La integracin negativa hace referencia al
desmantelamiento de restricciones a los intercambios transfronterizos y a la
distorsin de la competencia, mientras que la integracin positiva implica polticas
comunes que moldeen las condiciones en que funcionan los mercados (Malamud
2011 p. 221).

Como se aprecia, esta es una construccin conceptual basada en el

papel predominante de la integracin econmica como motor del desarrollo. No
obstante, a efectos explicativos, contribuye a la delimitacin de una expresin
negativa desmantelamiento de restricciones- y una positiva entendida como
generacin de polticas comunes-.

Se podra extrapolar entonces que el intergubernamentalismo, en su

nocin ms pura, se da en un regionalismo abierto cuya caracterstica medular
es la eliminacin de toda restriccin a la libertad de mercancas y capitales.
En contraposicin a la supranacionalidad, que se define como una integracin
positiva de alternativas, centrada en la construccin de instituciones, polticas y
acciones comunitarias sobre ejes de desarrollo dinmicos y sistmicos economa,
ambiente, seguridad, social, fortalecimiento institucional, entre otros- (ver
Diagrama N 2).

Diagrama 2. El proceso de integracin: entre el intergubernamentalismo y la

supranacionalidad

Fuente: elaboracin a partir de Malamud (2011).

Desde esta concepcin, podemos identificar entonces a la poltica

comunitaria como un conjunto de acciones prioritarias e institucionalizadas
orientadas hacia la solucin de problemas y/u oportunidades regionales; donde
interviene, desde una dinmica de mutuas dependencias, la participacin de uno

100
o varios sectores de la institucionalidad del SICA en un asocio sea coordinado y/o
articulado y/o en colaboracin con las administraciones pblicas de los Estados
Miembros del SICA.

Esfuerzos que se implementan en una geometra variable de distinta

velocidad e intensidad, segn las capacidades poltico-institucionales instaladas,
aspectos siempre susceptibles de transformacin ante sus entornos y coyunturas.

Tipologa parcial de las polticas pblicas regionales

La orientacin de las acciones priorizadas e institucionalizadas pueden

ser identificadas, segn la va por la que opten, como: (a) de desregulacin, (b)
regulatorias, (c) distributivas, y, (d) retributivas, pudiendo crearse una combinacin
entre ellas, pero siempre con una expresin dominante.

La habilidad para transitar de un tipo dominante a otro depende, en gran

medida, de la capacidad institucional instalada a nivel regional, as como de las
administraciones pblicas de los Estados de la Regin SICA. De forma tal, que antes
de formular cualquier propuesta de poltica comunitaria, se requiere desarrollar un
profundo conocimiento de los marcos jurdicos-institucionales que contribuyen al
desarrollo de la propuesta de poltica comunitaria.

Diagrama 3. Tipologa parcial de las polticas pblicas comunitarias

Fuente: elaboracin propia.

En tal sentido, el xito y la eficacia de la poltica comunitaria depende ms

de su habilidad poltica que de su solidez tcnica. Una poltica comunitaria que
basa su implementacin en la intersectorialidad, pero que no ha sido formulada
desde un esfuerzo de coordinacin y articulacin entre las diversas secretaras,
tiene pocas posibilidades de generar una sostenibilidad sistmica. Por ello, se ha de

101
ser cauteloso en la aplicacin de recetas universales que ignoren las especificidades
de la regin y de su proceso de integracin.

Sustrato jurdico-institucional para la generacin de las polticas

comunitarias

Siguiendo el argumento de que las polticas comunitarias representan un

objetivo en movimiento, un proceso multinivel y multidimensional, en el cual no
siempre los resultados estn lo suficientemente claros, y en donde adems hay
una mltiple temporalidad de actores que intervienen en el proceso; siendo as el
conflicto un elemento articulador de su realidad.

Esta posicin nos lleva a definir las bases jurdicas e institucionales que
permiten la realizacin de estas polticas, por lo cual se deben tomar en cuenta
los Tratados del Derecho Originario Comunitario Centroamericano, pues estas
normas son las que fijan los objetivos, propsitos y principios en los que se basa la
integracin centroamericana y de la cual nacen los objetivos en movimiento de las
PPR.

Primero, del Tratado Marco del SICA o Protocolo de Tegucigalpa (PT) se

derivan los elementos transversales de estas polticas como lo son en temas de:
Derechos Humanos, interculturalidad, equidad e igualdad de gnero, integracin
social, entre otros. Estos temas se derivan de los propsitos y principios del SICA,
especficamente del artculo 3 y sus incisos, donde resaltan los propsitos de:
respeto a los Derechos Humanos, integracin en seguridad, libertades, integracin
social, integracin econmica y proteccin del ambiente y la naturaleza (PT/ 1991).

Por otro lado, el artculo 4 y sus incisos al definir los principios del SICA,
fortalecen estos objetivos en movimiento en materias como: Derechos Humanos,
paz, democracia, desarrollo, libertad, identidad centroamericana, solidaridad
centroamericana , progresividad, globalidad, seguridad jurdica y buena fe (PT/1991).

A su vez, otro de los artculos que refuerzan la construccin del proceso

de la integracin centroamericana mediante PPR es el artculo 6 del PT al prohibir
a los Estados miembros adoptar medidas unilaterales que pongan en peligro la
consecucin de los propsitos y el cumplimiento de los principios fundamentales
del SICA (PT/1991). Limitando as el actuar de los Estados miembros, los cuales se
ven obligados para actuar en el proceso centroamericano, mediante actuaciones
bilaterales o multilaterales en beneficio de la integracin centroamericana. En dicho
tratado la base institucional de elaboracin, asesoramiento y coordinacin de estas
PPR, la encontramos en los siguientes rganos, organismos e instituciones del
SICA:

a) Comit Consultivo: segn artculo 12, ltimo prrafo:

Este Comit tendr como funcin asesorar a la Secretara General sobre la
poltica de la organizacin en el desarrollo de los programas que lleva a cabo
(PT/1991)

b) Reunin de Presidentes: segn artculo 15, inciso a):

102
 Definir y dirigir la poltica centroamericana, estableciendo las directrices
sobre la integracin de la regin, as como las disposiciones necesarias para
garantizar la coordinacin y armonizacin de las actividades de los rganos e
instituciones del rea y la verificacin, control y seguimiento de sus mandatos
y decisiones (PT/1992). Y el inciso b): Armonizar las polticas exteriores de sus
Estados (PT/1992).

c) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: segn artculo 17:

Es competencia del Consejo de los Ministros de Relaciones Exteriores lo
relativo al proceso de democratizacin, pacificacin, seguridad regional y otros
temas polticos, as como la coordinacin y seguimiento de las decisiones y
medidas polticas de carcter econmico, social y cultural que puedan tener
repercusiones internacionales. Le corresponde igualmente la aprobacin
del presupuesto de la organizacin central, la elaboracin de la agenda y
preparacin de las Reuniones de Presidentes, la representacin de la regin ante
la comunidad internacional, la ejecucin de las decisiones de los presidentes
en materia de poltica internacional regional, la recomendacin sobre el ingreso
de nuevos miembros al Sistema de la Integracin Centroamericana, as como
la decisin sobre la admisin de observadores a la misma (PT/1992, subrayado
no es del original).

d) Consejo de los Ministros Responsables de la Integracin Econmica y

Desarrollo Regional: segn artculo 18:

Impulsar la poltica econmica integracionista en la regin (PT/1992).

e) Comit Ejecutivo: segn artculo 24 inciso c):

Establecer las polticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidente,
al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean
necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las
Reuniones de Presidentes (PT/1992). Ejemplo de esto es la elaboracin de la
Propuesta de Poltica Migratoria Regional Integral.

f) Secretara General: segn artculo 26 incisos b) y h), resaltando del inciso

h) lo siguiente:

La ejecucin eficaz de las decisiones de las Reuniones de Presidentes y del

Consejo de Ministros, por todos los organismos e instituciones de integracin
(PT/1992).

Segundo, del Tratado Constitutivo del PARLACEN se derivan bases

jurdicas e institucionales de las PPC, ya que en su artculo 1 se fija la naturaleza de
este rgano, al crearlo como un rgano de planteamiento, anlisis y recomendacin
sobre asuntos polticos, econmicos, sociales y culturales de inters comn
(Tratado Constitutivo del PARLACEN/1987) de los cuales se derivan objetivos en
movimiento de las PPC, por otro lado el artculo 5 inciso h) fija como atribuciones
del PARLACEN recomendar a los Gobiernos centroamericanos las soluciones ms
viables y efectivas en relacin a los asuntos que conozca (Tratado Constitutivo del
PARLACEN/1987).

103
 As pues, un ejemplo de dicha atribucin fue la recomendacin a los Estados
de El Salvador, Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana de la eliminacin del
visado migratorio, convenio anunciado a partir de la V Cumbre de Jefes de Estado y
Gobierno de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) del
pasado 25 de enero del 2017.

Otra de las bases jurdicas institucionales es el artculo 21 de dicho Tratado,

el cual crea la Reunin de Vicepresidentes y le confiere la competencia de elevar
a la Reunin de Presidentes todos aquellos asuntos que requieran de la ms alta
decisin poltica (Tratado Constitutivo del PARLACEN/1987).

Tercero, el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana

fija la potestad de construccin de PPC en la materia econmica del proceso de
integracin mediante la creacin de tres rganos principales encargados de la
elaboracin, coordinacin y ejecucin de las PPC en materia econmica de los
Estados Miembros, los cuales se consideran la base institucional referente a este
tipo de polticas.

Segn su artculo 20:

Se crea el Consejo Econmico Centroamericano, compuesto por

los Ministros de Economa de cada una de las Partes contratantes,
a su vez, segn su artculo 21 se crea el Consejo Ejecutivo, el
cual: dictar las medidas que sean necesarias a fin de asegurar
el cumplimiento de los compromisos establecidos mediante este
Tratado y de resolver los problemas que se susciten con motivo de
la aplicacin de sus disposiciones.26

Por ltimo, el artculo 23 refuerza lo estipulado en el 28 del Protocolo de

Tegucigalpa, al mencionar que la SIECA velar por el cumplimiento de este Tratado.

Asimismo, los objetivos de estas PPC en materia econmica, se pueden

ver reflejados en el Protocolo de Guatemala, el cual en su artculo 1 inciso c) define:

El proceso de integracin econmica se impulsar mediante la coordinacin,

armonizacin y convergencia de las polticas econmicas, negociaciones
comerciales extra-regionales, infraestructura y servicios, con el fin de lograr la
concrecin de las diferentes etapas de la integracin. A su vez, el sustento de
estas PPC lo manifiesta el artculo 3 al definir los objetivos de este subsistema
al mencionar:

El objetivo bsico del Subsistema de Integracin Econmica creado por

este Instrumento complementario del Protocolo de Tegucigalpa es alcanzar
el desarrollo econmico y social equitativo y sostenible de los pases
centroamericanos, que se traduzca en el bienestar de sus pueblos y el
crecimiento de todos los pases miembros, mediante un proceso que permita
la transformacin y modernizacin de sus estructuras productivas, sociales
y tecnolgicas, eleve la competitividad y logre una reinsercin eficiente y
dinmica de Centroamrica en la economa internacional.

26 Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana, artculo 22.

104
 Aunado a esto, el Protocolo de Guatemala (PG) posee un captulo completo
destinado a las polticas pblicas comunitarias, especficamente en el captulo
segundo, donde resaltan las propuestas de polticas como: poltica regional en
materia turstica, segn artculo 20, poltica agrcola centroamericana, segn artculo
21, polticas en contra de la competencia desleal, segn artculo 23, polticas
para la promocin de la libre competencia, segn artculo 25, polticas a favor de
los derechos del consumidor, segn artculo 27, polticas en materia de energa,
transporte y telecomunicaciones, segn artculo 28, polticas en materia de banca,
seguros, propiedad intelectual e industrial, segn artculo 30 y por ltimo, polticas
para impulsar el libre ejercicio de profesiones universitarias, segn artculo 31
(PG/1993).

Dicho Tratado, fija y crea instituciones y rganos27 del SICA encargados de

dichas polticas del Subsistema, mediante su artculo 37 al definir los siguientes
rganos:

a) El Consejo de Ministros de Integracin Econmica28; b) el Consejo

Intersectorial de Ministros de Integracin Econmica; c) el Consejo Sectorial
de Ministros de Integracin Econmica; y d) el Comit Ejecutivo de Integracin
Econmica29.

Estos con sus rganos tcnicos administrativos: a) La Secretara de

Integracin Econmica Centroamericana (SIECA); b) la Secretara del
Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA); c) la Secretara del Consejo
Monetario Centroamericano (SCMCA); d) la Secretara de Integracin Turstica
Centroamericana (SITCA). Por ltimo, tambin instaura como instituciones de
este subsistema: a) el Banco Centroamericano de. Integracin Econmica
(BCIE); b) el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP); c) el
Instituto Centroamericano de Investigacin y Tecnologa Industrial (ICAITI) y d)
Comit Consultivo de Integracin Econmica (CCIE) (PG/1993).

Cuarto y ltimo, el Tratado de Integracin Social Centroamericana (TISCA)

tambin debe ser considerado como una base jurdica de las PPC30, as pues, el
artculo 2 de este Tratado es un ejemplo de las bases de las PPC de Distribucin,
ya que este menciona:

27 Segn artculo 39, punto 2: Los rganos del Subsistema de Integracin Econmica, a travs de acti-
vidades, programas, proyectos y actos administrativos ejecutarn directamente o por delegacin en los rganos
correspondientes las indicadas polticas y directrices del Subsistema (PG/1993).
28 Segn artculo 39, punto 1: Las propuestas de polticas generales y directrices fundamentales del Sub-
sistema de Integracin Econmica Centroamericana, sern formuladas por el Consejo de Ministros de Integracin
Econmica, con la finalidad de someterlas a aprobacin de la Reunin de Presidentes Centroamericanos (PG/1993).
29 Segn artculo 42, al Comit Ejecutivo de Integracin Econmica le corresponde: aprobar los planes, pro-
gramas y proyectos, as como adoptar los actos administrativos para ejecutar las decisiones del Consejo de Ministros
de Integracin Econmica. Este rgano se reunir con la frecuencia que demande una eficaz administracin de este
Protocolo (PG/1993).
30 Segn artculo 4 del TISCA: El proceso de integracin social se impulsar mediante la coordinacin,
armonizacin y convergencia de las polticas sociales nacionales entre s y con las dems polticas del SICA.

105
 La integracin social pondr en ejecucin una serie de polticas,
mecanismos y procedimientos que, bajo el principio de mutua
cooperacin y apoyo solidario, garantice tanto el acceso de toda
la poblacin a los servicios bsicos, como el desarrollo de todo
el potencial de los hombres y mujeres centroamericanos, sobre la
base de la superacin de los factores estructurales de la pobreza,
que afecta a un alto porcentaje de la poblacin de la regin
centroamericana (TISCA/1995).

Asimismo, los objetivos en movimiento reflejados en las PPC en materia

de integracin social, se ven reflejados en el artculo 6 del TISCA, al estipular los
principios de: respeto a la vida, concepto de la persona humana, consideracin de
la familia, principio de no discriminacin, prohibicin y condena de la violencia, la
salud, el pluralismo cultural y la participacin comunitaria (TISCA/1995).

Otro de los artculos que refuerza esta construccin de PPC es el artculo 8

inciso c) al establecer como alcance de los Estados Parte: Propiciar la armonizacin
gradual y progresiva de sus polticas sociales, con el objeto de establecer las bases
de la Comunidad del Istmo Centroamericano (TISCA/1995).

Por ltimo, el Tratado tambin fija la institucionalidad encargada de hacer

real dichos objetivos mediante la creacin de normas y PPC, estas instituciones,
rganos y organismos, segn el captulo III del TISCA son rganos:

a) El Consejo de la Integracin Social31, b) El Consejo de Ministros del rea

Social y c) La Secretara de la Integracin Social32. Instituciones: a) El Instituto de
Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP), b) El Banco Centroamericano
de Integracin Econmica (BCIE), c) El Instituto Centroamericano de
Administracin Pblica (ICAP) y d) Comit Consultivo de Integracin Social
(CCIS) (TISCA/1995).

El anlisis de la normativa originaria antes mencionada, permite demostrar las

bases jurdicas e institucionales que facultan el adecuado funcionamiento y creacin
de las polticas pblicas comunitarias del proceso de integracin centroamericano,
las cuales contribuyen al cumplimiento de los objetivos y principios del Sistema de
la Integracin Centroamericana.

Principio de subsidiariedad: eje dinamizador de las agendas de polticas

regionales

Dada la movilidad de los objetivos y del proceso de integracin se requieren

de ciertas herramientas analticas, que permitan la resolucin de los conflictos a
partir de una interpretacin tanto de la normativa comunitaria como del derecho
nacional.

Esta herramienta es el principio de subsidiariedad, que ha sido considerado

31 Segn artculo 11 inciso c) le corresponde: Formular, evaluar y actualizar la poltica social regional, con
miras a lograr la conformacin de una agenda de trabajo, que permita racionalizar y coordinar los esfuerzos para el
desarrollo social. Los lineamientos que apruebe la Reunin de Presidentes Centroamericanos en esta materia y las
polticas generales que deriven de instrumentos complementarios, formarn parte integral de este Tratado.
32 rgano coordinador, segn artculo 14, punto 2: Verificar el cumplimiento de los objetivos y metas de los
programas y proyectos que se definan en este marco.

106
por la Corte Centroamericana de Justicia como uno de los fundamentales del
Derecho Comunitario Centroamericano (CCJ. Res. 11 hrs. de 27-11-01 y Res.
10 hrs. de 28-11-01), ya que regula el ejercicio de competencias supranacionales
segn los objetivos nacionales perseguidos.

Y consiste en que la Comunidad, los rganos e instituciones estn

facultados para actuar y realizar propsitos y objetivos comunitarios que pueden
conseguirse de manera ms eficaz en el plano regional comunitario que en el plano
nacional (Salazar & Ulate, 2013, 140).

Esto no implica que los rganos comunitarios no deban abrogar

competencias nacionales en las reas en que no existe una cesin de la competencia;
el principio de subsidiariedad debe aplicarse tal manera que garantice el respeto del
ordenamiento interno (Perotti, Salazar & Ulate, 2016, 125).

Para ilustrar mejor la utilidad del principio, se plantea el siguiente caso. Un

Estado miembro puede pedir la suspensin temporal del Protocolo de Guatemala o
normas derivadas cuando su aplicacin afecte a un sector econmico. Esto habilita
al Comit Ejecutivo de SIECA para determinar las medidas que el Estado debe
adoptar o el apoyo regional que se le puede brindar para superar estas afectaciones
(art. 57.1 PG). Esta normativa muestra un funcionamiento subsidiario de un rgano
del SIECA, que no es automtica, sino que surge de solicitud nacional.

Sin embargo, por la naturaleza de produccin, no toda la normativa

comunitaria especifica todos los posibles supuestos de hechos donde se habilita el
funcionamiento de un rgano del SICA, justamente porque las circunstancias que
inciden en la integracin se pueden modificar en el tiempo. Por ello, un principio
resulta ms flexible.

Como lo ha desarrollado Dworkin (1978), mientras que una regla solo tiene
dos posibles soluciones: la consecuencia jurdica es aplicable o no; el principio,
ms general, no impone una solucin, sino que da razones para una u otra decisin
de acuerdo con lo que es posible normativa y fcticamente. Esta flexibilidad del
principio de subsidiaridad es lo que permite al Derecho Comunitario adaptarse a la
realidad cambiante y, con ello, transmitir la dinmica de lo real a la institucionalidad
de la integracin.

La construccin de las agendas intersectoriales

La APC, desde una perspectiva reflexiva filosfica ideal, es el resultado de la

movilizacin de esfuerzos sistmicos que tienen como principal desafo estructurarse
en dinmicas generadoras de bienes pblicos comunitarios, en contraposicin a
posturas erradas que las visualizan como acciones regionales para la sustitucin o
competencia de acciones nacionales.

Uno de los principales errores, en la construccin de las APC, es la falta

de articulacin entre las necesidades coyunturales y estructurales, generndose
un dficit de afinidad en cuatro dimensiones bsicas: a) tema, b) relaciones, c)
subsistema y d) sistema (ver Diagrama 4).

107
 Diagrama 4. mbitos dinmicos de la APC

Fuente: elaboracin propia.

Los mbitos dinmicos de la APC van desde: a) temas, b) relaciones, c)

sub-sistemas y d) sistema; dependiendo de la potestad y del marco competencial
de las instancias de toma de decisiones. Sin embargo, se debe tomar en cuenta
la instrumentalizacin de la APC transita por una dinmica lgica entre cada uno
de estos mbitos; despus de todo, la esencia de la gestin estratgica en la APC
radica en el qu, cmo y cundo ejecutar las tareas acciones visualizadas.

Desde la lectura de los mbitos dinmicos, la APC (i) trata sobre el futuro
de las decisiones inmediatas y la formulacin de sus diversas hojas de ruta-; esto
significa que se piensa primero en una cadena de consecuencias de causas y efectos
durante un tiempo determinado. Es adems (ii) un proceso continuo e interactivo,
que se inicia con la identificacin y definicin de las metas a seguir, examinar las
estrategias y polticas necesarias; buscando definir, de antemano, lneas de accin,
esfuerzos y cambios, y la retroalimentacin con los resultados. En este sentido (iii) es
sistemtica porque busca diversos mrgenes de actuacin intersectorial.

El proceso de polticas pblicas comunitarias, desde la visin de la

intersectorialidad se encuentra conectado a interacciones que determinan la
capacidad de rendimiento institucional. La formacin de una poltica es el resultado
de la interaccin entre las diversas partes del sistema, que cuentan con sus
propias lgicas, intereses, metas y estrategias. Por tanto, la comprensin de estas
capacidades limitadas desde la individualidad y el reconocimiento de los beneficios
colectivos en accin sistmica, crean un tejido poltico-institucional y orientan dichas
sinergias a la conformacin de una red capaz de madurar en agendas, polticas y

108
acciones intersectoriales (ver Diagrama 5).

Diagrama 5. Dimensiones de la gestin intersectorial

Fuente: elaboracin propia.

Desde una visin sistmica la gestin intersectorial se percibe en cuatro

niveles: (i) meta, (ii) macro, (iii) meso y (iv) micro. El primer nivel (meta), es la capacidad
de articular metas y polticas prioritarias a nivel del SICA; el segundo macro-, es
la articulacin y cohesin de decisiones entre diversos consejos de ministros. El
nivel meso responde a una accin de articulacin tcnica operativa entre rganos,
secretaras e instituciones del SICA, y finalmente la micro intersectorialidad que
responde a la forma en que una accin meso contribuye a generar una accin
coordinada y armnica entre diversas administraciones pblicas de un pas del
SICA, a nivel nacional o local.

Estos cuatro niveles tienen como fuerzas gravitacionales una articulacin

entre: a) dependencias, b) diversidad de actores, y c) coherencia en las metas y
relaciones. Plantear la accin intersectorial regional es hacer un nfasis en el
comportamiento de las fuerzas tcnico-polticas de la institucionalidad regional,
que, en convergencia, son capaces de transformar intereses sectoriales en valores
generales para la regin centroamericana.

La intersectorialidad pone en evidencia una mayor complejidad de

interdependencia temtica e institucional en las respuestas que Centroamrica
y el SICA requieren en un contexto determinado. Desde este enfoque se obliga
a un ejercicio de coordinacin y colaboracin en los procesos de construccin,
implementacin y evaluacin de las acciones regionales; haciendo hincapi en

109
el papel estratgico de los marcos competenciales que sustentan la gobernanza
multinivel.

La accin regional intersectorial permite superar un enfoque de sectores

cerrados, por lo cual se busca integrar estructuras, apoyos polticos y recursos
como un abordaje ms eficaz de los problemas y proyectos, que muchas veces
traspasan las esferas de competencia de un rgano. Esto debe complementarse
con la gestin de polticas pblicas de proximidad y generacin de bienes pblicos
comunitarios.

La visin de intersectorialidad busca (i) traspasar esferas de cada sector que

ve sus competencias en un solo rgano, (ii) proyectos que visualizan a Centroamrica
como un solo territorio, es decir el sueo moraznico y (iii) la descentralizacin
temtica especializada por competencias institucionales en la formulacin, ejecucin
y evaluacin de polticas pblicas comunitarias.

Por tanto, la APC se basa en el anlisis de posibles escenarios tiene claridad

de los resultados deseados y sobre ello se disean los mejores instrumentos back
maping-. De esta forma, se requieren de modelos conceptuales-aplicados, que a su
vez necesitan de (i) premisas de planificacin postulados e informacin sustancial,
(ii) formulacin de polticas y programas sistmicos operativos estrategias maestras
y alineacin de programas a corto, mediano o largo plazo, y finalmente (iii) la
implementacin y (iv) revisin evaluacin del proceso.

La emergencia de las Agendas de las Polticas Comunitarias

Por su naturaleza, la agenda comunitaria representa en s misma un espacio

de convergencia y conflicto, donde diversos actores manifiestan sus intereses
para asegurar que las polticas comunitarias adoptadas reflejen sus necesidades
y visiones de la regin. Se define como agenda de las polticas comunitarias aquel
conjunto de temas priorizados y considerados estratgicos desde la esfera de la
institucionalidad, para ser sometidos a un proceso de decisin, implementacin y
evaluacin, por un entramado institucional multinivel, que constituye la expresin
de la articulacin y canalizacin de las demandas y oportunidades de la regin
centroamericana.

La gestin de las agendas de las polticas comunitarias distingue una diferencia

entre participantes y procesos, de forma que los participantes activos pueden estar
involucrados en cada uno de sus procesos, es decir: a) reconocimiento del problema,
b) generacin de la poltica, c) fiscalizacin y evaluacin de la misma. Entonces, la
APC orienta el nfasis sobre los cinco pilares de la integracin centroamericana33,
en el marco de articulaciones, coordinaciones y colaboraciones proporcionadas
en un marco competencial complejo, caracterizado por competencias propias,
compartidas y concurrentes, sean en el mbito regional, nacional e incluso local.

33 En Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de pases del SICA, celebrada en San Sal-
vador, El Salvador, el 20 de julio de 2010, los jefes de Estado y Gobierno, luego de reafirmar el compromisos de sus
Gobiernos con la integracin regional definida en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de los
Estados Centroamericanos ODECA), as como con la institucionalidad democrtica y de los Derechos Humanos en
su plena dimensin internacionalmente reconocida, acordaron relanzar el proceso de integracin regional, por la va
del desarrollo de acciones en cinco grandes pilares, a saber: (a) Seguridad democrtica, (b) Prevencin y mitigacin
de los desastres naturales y de los efectos del cambio climtico, (c) Integracin social, (d) Integracin econmica, (e)
Fortalecimiento de la institucionalidad regional.

110
 El punto de partida en la construccin de la APC lo constituye una compleja
interconexin entre los aparentes y reales problemas sociales, econmicos e
institucionales, motivo que requiere el entendimiento y la comprensin de su
coyuntura y evolucin histrica, as como de los valores e ideologas implicadas en
el mismo.

El dilogo y negociacin constituyen herramientas fundamentales para la

articulacin de intereses divergentes y contrapuestos en la definicin de la APC,
donde la formulacin de alianzas a favor o en contra de una determinada iniciativa,
radica en la habilidad de sus interlocutores parar lograr elementos concordantes
o aparentemente coincidentes, con el fin de promulgar una percepcin comn del
inters regional. Para tales efectos es necesario:

- Promover una negociacin constante para la construccin de puntos de

consenso y un dilogo fluido cotidiano.

-Desarrollar una capacidad de abstraccin de formulacin del objeto en

cuestin, sin detrimento de los intereses particulares, para incorporar las necesidades
y expectativas -reales o aparentes-, en los espacios y momentos especficos.
Desde esta geometra variable es factible construir los puntos de equilibrio sobre la
Centroamrica que se quiere y en funcin de ello, el sistema de integracin que se
necesita.

El xito de estos factores radica en mejorar los canales de entendimiento

sobre las dinmicas propias que se entretejen en momentos de tensin y conflicto,
derivadas de la contradiccin de intereses entre la diversidad de actores. El
contenido, la forma y el procedimiento de los consensos en la definicin de la APC,
influye en el desarrollo de la legitimidad de ejercicio.

Un factor poltico que incrementa las posibilidades de xito en las APC

es la eficacia en su formacin. De esta manera, los problemas y soluciones que
contengan, sern sentidos por los Estados, institucionalidad, sociedad y actores
estratgicos. Esta sintona entre la respuesta ofrecida por las instituciones regionales
y las demandas de los Estados Miembros del SICA constituye una de las principales
fuentes de legitimidad de ejercicio.

Por tanto, la obtencin de esta eficacia depende de la capacidad que posean

las estructuras regionales para canalizar y dar respuesta a las necesidades de la
regin centroamericana, en un proceso caracterizado por constantes demandas
que conllevan al surgimiento de conflictos entre la esfera pblica y privada, y que
suelen tener tambin su expresin en la dimensin comunitaria.

La intersectorialidad sistmica en las Agendas de las Polticas Comunitarias

La generacin de las APC responde a una construccin emprica que gesta

procesos prcticos. Estas tcnicas suscitan la reflexin y socializacin que permite
la eficacia, eficiencia, legitimidad y la pertinencia de las intervenciones. Sin embargo,
a pesar de su naturaleza la construccin y posicionamiento de la APC, requiere un
amplio dominio del derecho comunitario y una comprensin de los procesos de
toma de decisiones a lo interno de la institucionalidad.

111
 La transmisin de las necesidades de la institucionalidad del SICA es
precedida por procesos internos de dilogo y concertacin entre las autoridades
regionales, razn por la cual se establecen diversas dimensiones que determinan la
construccin de la APC: el nivel micro, el nivel macro, meta y meso, como niveles
analticos para la competitividad sistmica (ver Diagrama 6).

Diagrama 6. Niveles para la intersectorialidad sistmica del SICA

Fuente: elaboracin propia.

La fase micro responde a la identificacin y construccin interna de la

APC a nivel sectorial. Este proceso es liderado por cada secretara especializada
y su consejo de ministros, a efectos de establecer las prioridades estratgicas y
coyunturales para el fortalecimiento institucional.

La fase meso constituye la intersectorialidad que de forma externa la

secretara realiza hacia el resto de la institucionalidad, con el objetivo de lograr las
coordinaciones tcnicas en las relaciones de mutua dependencia; contribuyendo
as a la creacin de sinergias que se reflejarn en las fases de instrumentalizacin
de la APC.

La fase macro hace mencin a la instrumentalizacin sistmica e integrada,

en el complejo andamiaje multinivel del SICA, en donde toma vida el principio de
complementariedad y subsidiariedad.

El proceso de formacin de la APC puede surgir de diversas formas, entre

las que se destacan los enfoques de: a) los orgenes de las iniciativas, b) la toma
de decisiones racionales comprensivas, y, c) el incrementalismo. Sin embargo, en la
realidad cotidiana, la prctica suele demostrar una combinacin de enfoques.

Los orgenes sistmicos de las iniciativas

En este sentido, el contenido de las APC puede derivarse de la institucionalidad,

un Estado miembro, o incluso desde la sociedad civil regional organizada, entre

112
otros. Sin embargo, el enfoque de actuacin no se basa en identificar y potencializar
el factor de origen de la agenda, sino ms bien la receptividad que posee el tema
para ser incorporado en la agenda comunitaria y particularmente en la agenda de la
institucin que tiene el poder de decisin.

La generacin y el aprendizaje de habilidades polticas, se logra a partir de

una comprensin de las estrategias adoptadas para asumir la APC. Por tanto, la
construccin social de la misma constituye una visin sobre el modelo de relaciones
de gobernanza multinivel, para dar sentido al principio de subsidiariedad y de
autonoma funcional. Pasando de una lgica basada en el paradigma secuencial34
a un modelo socio-reconstruccionista, que busca incidir, en el contenido e
intervencin de las polticas comunitarias y adems en la construccin cognitiva de
las instituciones y sus actores.

La construccin de la APC se encuentra en un proceso de mutuas

interferencias y complementariedades, de las cuales se podran identificar al menos
cinco fases (ver Diagrama N 7).

En el anlisis de las limitantes de los procesos de APC se destacan las

siguientes barreras por superar: a) la ausencia del compromiso de los actores para
reconocer plenamente los temas estratgicos, y b) la falta de claridad sobre las
verdaderas unidades de decisin en la materia.

La falta de comprensin sobre la construccin de la APC implica un desgaste

hacia las secretaras como aquellos actores estratgicos interesados, provocando
un mal manejo de recursos y en ocasiones la misma promocin de coaliciones
opositoras.

Diagrama 7. Cinco fases de para la construccin de la APC

Fuente: elaboracin propia.

34 Constituido por definicin del problema, formulacin de la poltica, decisin, implementacin y evalua-
cin.

113
 La comprensin del problema a lo interno del sector, como primera fase,
inicia con la sensibilizacin y apropiacin de la realidad y el contexto centroamericano.
La segunda fase constituye la adopcin del tema como una prioridad sectorial
debidamente respaldada por un acuerdo del consejo de ministros del ramo.

La tercera fase se integra por el trabajo interno del sector y su forma de ver
los espacios de intersectorialidad, a partir de polticas y estrategias adoptadas por
el resto de la institucionalidad. A su vez la cuarta fase consiste en la socializacin
de los resultados de la tercera desde un trabajo intersectorial macro trabajo entre
ministros-, o bien micro trabajo coordinado a nivel tcnico entre las secretaras-.
Lamentablemente, esta fase suele dejarse de forma posterior a la aprobacin de la
poltica, con lo cual la viabilidad en su instrumentalizacin no siempre es clara.

La quinta fase consiste en la adaptacin de decisiones sectoriales e

intersectoriales, con el objetivo de otorgar la legalidad a la APC. La sexta etapa es la
generacin del programa de accin regional que debe revestirse de la diversidad de
acciones y sinergias que se darn en el tiempo y espacio en funcin del cumplimiento
de la APC35.

La toma de decisiones racionales comprensivas

Desde esta perspectiva, los hacedores de polticas definen, en primera

instancia, sus metas y los niveles de alcance; adems analizan las alternativas para
lograrlas, optando por un razonamiento de costobeneficio de cada escenario. La
limitante de este modelo es que no describe la realidad en su sentido complejo,
dada la incapacidad de los actores por comprender y procesar toda la informacin
posible; de ah la pertinencia de integrar adems el mtodo de comprensin de
mutuas alternativas, como una herramienta valiosa para la promocin de coaliciones.

Este modelo contribuye al reconocimiento de establecer un capital social

para cada iniciativa, con la finalidad de obtener los apoyos tcnicos o de movilizacin
para defender las diversas posiciones e intereses. Para ello, es fundamental la
elaboracin de un mapa de actores estratgicos que de forma directa o indirecta
podran vincularse en la promocin, adopcin e implementacin de la APC. Para
esta iniciativa deben considerarse los siguientes cuestionamientos:

- Cules son los objetivos APC?

- Cules son los resultados esperados APC?

- Se debera abrir el proceso de incidencia a la participacin de otros

actores estratgicos? Sobre qu puntos en particular de la APC se
podra aceptar propuestas de incorporacin?

- En qu momentos del proceso de la APC se han de desarrollar los

procesos participativos?

- Cules han de ser las reglas para establecer los niveles de acuerdos?
Bajo cules metodologas?

35 Los procesos de sistematizacin, monitoreo y evaluacin, corresponden a dinmicas posteriores que

trascienden el objeto de anlisis de dicho apartado.

114
 La base de autoridades regionales y de sectores sociales debe circular por un
proceso de comunicacin poltica sobre la importancia de la misma, particularmente
sobre cules son los problemas identificados, las soluciones que se han considerado
y cules son los beneficios para la Regin SICA. Se trata de asegurar que la gestin
de la APC se desarrolle en un dilogo franco con los actores pblicos y privados en
el marco de una visin de compartida sobre la regin.

La virtud esencial del mtodo deliberativo estratificado es la identificacin y

mapeo de la pluralidad de actores estratgicos vinculados directa e indirectamente
en el proceso, esclareciendo los puntos de encuentro en la variedad de posiciones.
Realidad que permite contraponer la diversidad de argumentos, y analizar las
alternativas de escenarios para superar las barreras del proceso.

Este mtodo parte de la necesidad de identificar y ampliar una construccin

de actores vinculados con las externalidades positivas o negativas de carcter
regional, nacional y/o territorial; pero tambin en una segunda instancia, a una
pluralidad de actores cuya naturaleza poltica o institucional, le vincula a una temtica
en particular.

El incrementalismo sistmico

A travs de este modelo, los hacedores de polticas toman lo que estn

haciendo y realizan pequeos ajustes incrementales marginales-. De esta forma,
la agenda regional se transforma gradualmente en pequeas etapas -y no se
necesitan hacer grandes cambios-. Construyndose tres aspectos medulares para
su comprensin: problemas, polticas y poltica. En otras palabras, diversos entes
reconocen problemas urgentes que demandan una respuesta oportuna del SICA,
para generar propuestas en las polticas comunitarias y se involucran en actividades
como campaas de divulgacin y consciencia, o incluso realizan estrategias de
dilogo, sobre la necesidad de toma de decisiones e implementacin de acuerdos
comunitarios.

La formacin de la APC es el producto de la integracin de estos tres

factores: reconocer un problema, establecer una solucin, y crear un clima poltico
favorable sin restricciones significativas que limiten la accin-.

Esta oportunidad para crear propuestas se llama entonces ventana de

poltica, las cuales se abren cuando los cambios de agenda permiten que las
corrientes se entrelacen. Por otra parte, se considera a cada una de las secretaras
como entes autnomos, capaces de imponer restricciones a la formacin de
polticas; de forma tal, que pueden actuar por su propia cuenta y as incidir en el
ambiente sistmico.

Como una forma derivada de este modelo surge el denominado the garbage
can model, es decir, el modelo de bote de basura, elaborado principalmente por
Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972). La aplicacin de este enfoque
hace nfasis en el comportamiento de las secretaras del sistema como una especie
de anarquas organizadas, donde la pluralidad de actores regionales y nacionales
influyen de una forma u otra, en su capacidad de estructuracin de la APC.

115
 Un consejo de ministros sectorial con altos niveles de cohesin y
comunicacin interna, permite aprovechar las diferencias internas como estructuras
de presin e incidencia dentro del andamiaje de cada uno de sus propias
administraciones pblicas. En su defecto, un consejo de ministros sectorial con
bajos niveles de cohesin y comunicacin, o bien con un amplio divorcio entre
l y su secretara tendr pocos mrgenes para incidir en la agenda intersectorial
del SICA, particularmente en aquellos temas estructurales para el fortalecimiento
de la integracin. Se parte de una anarqua organizada cuando se presentan las
siguientes caractersticas:

- Las preferencias a lo interno de los consejos de ministros sectoriales son

inconsistentes en el tiempo, con el cambio de la PPT o incluso con la simple
modificacin de un Gobierno en un pas de la regin.

- La secretara es dbil cuando descubre las preferencias de su consejo de

ministros sectorial a travs de la accin cotidiana y no como una forma
sistemtica de pensamiento y gestin del conocimiento.

- El consejo de ministros sectoriales no comprende los procesos sistmicos

intersectoriales, tiene un conocimiento fragmentado y parcializado de las
razones por las que estos procedimientos son relevantes para la sociedad
centroamericana.

- Existe una alta tasa de rotacin entre las autoridades que conforman el
consejo de ministros sectoriales que dificulta la coherencia temporal de los
acuerdos y su seguimiento.

De esta forma, la APC constituye un garbage can en la medida que se

introducen diversos problemas y soluciones conforme se generan o con el cambio
sbito de algunos de sus actores estratgicos (por ejemplo, modificacin sustancial
en los actores que conforman el consejo de ministros sectoriales). Por tanto, se
debe considerar que la APC cambia de repente y no en forma incremental, mientras
que las alternativas se desarrollan gradualmente. El momento oportuno de la accin
(ventanas polticas) no es permanente y se debe tener capacidad tcnica y poltica
para aprovechar estos espacios y posicionar los temas sectoriales.

La efectividad de la APC depende de la capacidad tcnica y poltica que

poseen las secretaras para crear redes polticas policy network para que sus
problemas y soluciones, permanezcan articulados ms all de una accin coyuntural,
basada en la accin de la teora pluralista issue networks .

La capacidad de articulacin de estas redes se encuentra determinada por

dos aspectos fundamentales: a) el nivel de apropiacin del consejo de ministros
sectorial y de su secretaria sobre la visin a largo plazo de la APC capacidad
de incidir en las polticas de estado sobre polticas de Gobierno-, y, b) el nivel de
institucionalizacin de la propia secretara en el diseo del SICA.

Los consejos de ministros sectoriales no se limitan a ser actores que ejercen

decisin o presin sobre la institucionalidad regional pues es su capacidad de
influencia, en las administraciones pblicas de los Estados Miembros, desarrollan

116
condiciones particulares para incidir en el proceso de toma de decisiones y de
formulacin de polticas pblicas.

El efecto colateral de esta dinmica multinivel es el incremento del pluralismo

en las decisiones del SICA; esto no slo para satisfacer los flujos constantes de
demandas, sino tambin, para crear diagnsticos compartidos y proactivos sobre
las preocupaciones de sus Estados en relacin hacia dnde debe dirigirse el proceso
de la integracin centroamericana.

En consecuencia, la tarea principal de la APC estriba en encontrar los

incentivos apropiados para canalizar la gran diversidad de demandas multinivel, que
aseguren su apropiacin y puesta en marcha por las partes estratgicas. Siendo un
imperativo categrico para la sostenibilidad poltica, tcnica y presupuestaria de las
polticas pblicas comunitarias.

El camino a seguir es el fomento de una integracin inclusiva, volcada hacia

las poblaciones, con capacidad de orientar las demandas socio-polticas pertinentes
y el sentir de los pueblos centroamericanos. Solo a partir de esta combinacin se
pueden provocar cambios vitales en la institucionalidad regional, al concebir la APC
como un proceso intermediario.

El concepto de proceso intermediario se conecta con la idea de una

institucionalidad regional orientada por las necesidades y expectativas de los
Estados Miembros (lgica de pertenencia), y, por otro lado, con las capacidades
de influencia derivadas de un marco jurdico-institucional comunitario (lgica de
influencia). La contradiccin entre estas lgicas -de pertenencia y de influencia-
genera procesos de intercambio y una forma de mediacin de inters que sobrepasa
la representacin de intereses en el sentido pluralista comunitario, razn por la cual
la frmula del consenso en la toma de decisiones ha sido el factor catalizador para
la generacin del inters comunitario.

La construccin de la APC es producto de la interaccin de mltiples

posiciones e intereses, donde los recursos de poder inciden en las decisiones. Esta
situacin conduce a decodificar una serie de relaciones poltico-institucionales que
modelan las estrategias de los actores tcnico-polticos.

A efectos de comprender y dar apoyo a esta compleja arquitectura de

actores y posiciones en una Centroamrica cambiante, la construccin, impulso e
implementacin de la APC requiere de un acompaamiento tcnico-analtico. Por
ello la importancia de la articulacin de los centros de pensamiento y anlisis en la
regin centroamericana.

El conflicto y consenso es un factor intrnseco de la APC, tanto en su fase

de construccin interna como externa. Ante estas tensiones, los procesos de:
(i) consulta, (ii) dilogo, (iii) negociacin, y (iv) concertacin, constituyen formas
de integracin de posiciones y generacin de acuerdos; procesos que requieren
nutrirse de adecuados criterios objetivos para dar sostenibilidad al desarrollo del
abanico de acciones regional posibles.

Los acuerdos entre los Estados Miembros del SICA se desempean como

117
arreglos institucionales de mediacin- para conciliar posiciones potencialmente
alejadas a travs de frmulas de atenuacin, contribuyendo as a pre-dirigir las
propuestas que visualizan la accin estratgica en la regin centroamericana.

La legitimidad de la institucionalidad regional como bien se ha visto,

destaca la necesidad de que las instituciones gocen de una adecuada eficacia,
eficiencia y equidad en el marco de sus acciones a partir del ordenamiento jurdico
e institucional, como de la percepcin y satisfaccin sobre los resultados obtenidos.
La obtencin de la legitimidad en estas dos dimensiones, depende en gran medida
de la capacidad que posean las estructuras del sistema para abandonar acciones
intergubernamentales y actuar ms en una sintona supranacional.

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120
 CAPTULO VII
La perspectiva relacional en el
anlisis de las intervenciones
para el cambio social: una visin
para comprender el proceso de la
integracin centroamericana
Ileana Elizabeth Espaa

Universidad de Navarra, Espaa.

Resumen

El estudio de Centroamrica y ms an, de la integracin

centroamericana, ha suscitado en la actualidad, numerosos
enfoques y tratamientos especialmente- desde las Ciencias
Sociales y Jurdicas, sin embargo, los desafos y utopas que presenta
la realidad proclaman la inmersin de conceptos y acepciones que
permitan diferentes implicaciones, tanto epistemolgicas como
metodolgicas y en este itinerario de acciones, las vinculaciones
de las prcticas sociales generan una importancia trascendental
para entender la realidad que abarca el estudio de los procesos
culturales.

Por su parte, la evolucin de la sociologa y antropologa,

ha dado a luz diferentes mtodos de anlisis entre los que a partir
de la dcada de los ochenta, se sita la sociologa relacional no
como una nueva etapa de la misma sino como una concepcin
que pretende abarcar realidades hasta ahora no estudiadas por
los enfoques de antao y, que requieren especial atencin, en la
medida que la evolucin de las sociedades va imprimiendo lmites
en los contenidos de su complejidad permanente y paulatina,
donde las configuraciones de paradigmas se interpretan a travs
de los mismos actores.

Palabras clave: sociologa relaciones, integracin centroamericana,

realidad social.

121
 Leer la sociedad a partir de la realidad social requiere situar la sociologa
relacional como el fundamento terico para entender la semntica de las relaciones y
el horizonte de estas, en una dualidad de accin y estructura que explique el genoma
de las disposiciones sociales. Este enfoque, desarrollado por Pierpaolo Donati (1999)
se configura como una visin que supera los lmites del funcionalismo estructural,
donde la importancia del individuo se encuentra por debajo de las estructuras
sociales, y, por tanto, considerada en la actualidad, una visin insuficiente para
entender el pensamiento interdisciplinar bajo el cual debe estudiarse la sociedad en
continuo movimiento.

Argumento, que es precisamente debatido a partir de la sociologa relacional,

en primer lugar atendiendo simplemente a la sociologa como rama, que tal como
lo planteaba Horkheimer (citado en Mardones, 1979), requiere que sea una ciencia
que atienda la relacin del hombre con su naturaleza, que vaya ms all del anlisis
administrativo social y se involucre en el interior del hombre y sus estructuras, de
all que el planteamiento de la perspectiva relacional se conforme a travs de una
triple tipologa de relaciones: histrica, virtual y simblica que en conjunto forman un
contexto de realidades (Terenzi, 2008).

El despliegue de este enfoque evoca un anlisis continuo que engendra la

observacin de incidencias de la vida diaria en la que el mejor ejemplo es considerar
la respuesta de los seres humanos al describir el pasado o la realidad que se articula
a travs de la interpretacin de relaciones. En este sentido Gergen (2015) apunta
la necesidad humana de establecer las definiciones a travs de una descripcin
detallada de cada ser que forma parte de la misma, es decir, si se le pide a un sujeto
que hable de su infancia, el mismo responder a travs de los detalles de su madre,
padre y dems familiares, har una descripcin de su casa y de cada espacio que
recuerde.

De la misma manera se realiza la interpretacin de los cambios percibidos

en otras estructuras sociales, en este caso, el Sistema de la Integracin
Centroamericana SICA- que en su complejidad siempre es descrita por la variedad
de sujetos y estructuras por las cuales est formada. Tras este camino, Sandoval-
Estupin y & Garro-Gil (2012) explican los patrones que evocan el significado de las
concepciones propuestas mediante la relacin de los siguientes principios:

No existen sujetos aislados: esta especificidad insoslayable de

la realidad humana se decodifica en la praxis y la poiesis que
configuran la naturaleza social, es decir, el ser humano es un ser
social por naturaleza y su vinculacin voluntaria engloba aspectos
afectivos, racionales y morales que construyen la estructura y el
entramado de la sociedad, he all la importancia de la hermenutica
relacional pues las transformaciones son producto de las acciones
de los individuos en relacin a sus contextos. En definitiva, el
entorno social se entiende como la interaccin de prcticas sociales
devenidas por la libertad humana.

122
 En este tenor de ideas, se destaca que la relacin con otras personas no
es entonces un aadido, un suplemento del ser personal, sino la ndole misma de
la existencia personal, que reclama a otras personas para realizarse plenamente en
coexistencia con ellas (Rodrguez, A., Altarejos, F., Bernal, A., 2005). Motivo por
el cual no se puede relegar a las relaciones a un sentido secundario en el anlisis
de las ciencias y de la vida misma pues las experiencias de redes y conexiones
transitan en el afn de entender el mundo de una manera concreta y concebida a
travs de la dicotoma de la subjetividad y la investigacin.

Efectos en red: la bsqueda de las causas debe basarse, como sealaba

Montesquieu en las relaciones necesarias que derivan de la naturaleza de las
cosas, ya que la sociedad es precisamente una suma de contextos, regiones y
particularidades que se mezclan y comparten, bajo el principio de solidaridad, una
base para la interculturalidad que lleva a la realizacin de acciones en beneficio de
todos. Ante tales precisiones el estudio de las redes se hace imperativo ya que
precisamente de esta unin se derivan patologas que culminan en patrones que
deben ser estudiados a travs de la multidisciplinariedad.

He aqu la necesidad de entender la realidad como una concepcin sui

generis y, sobre todo, como una estructura compuesta por relaciones verticales
y horizontales que vinculan necesidades y objetivos compartidos, donde la
diferenciacin de la escala del yo se considera esencial en la medida que su
formacin se realice a travs de la interaccin de numerosos yo en un contexto
determinado. De esta manera, cada efecto y causa se entender de acuerdo a
la construccin de relaciones, condicin que convierte la relacin en un objeto
perfectamente analizable pues su observacin y anlisis llevar a la comprensin
del escenario determinado.

Conciencia de la relacionalidad: partiendo desde un plano filosfico,

las reflexiones anteriores careceran de sentido si la dinmica relacional no estuviere
comprendida en la racionalidad, es decir, la individualidad de acuerdo a Buber, se
entiende precisamente en la medida que somos conscientes de la existencia del
otro. En este sentido y en un devenir ms sociolgico, la perspectiva relacional
considera obligatorio la nocin de entender la relacin social como un punto de
engarce donde la racionalidad del individuo le lleve a contrastar su personalidad con
el entorno cultural y social.

En esta misma aproximacin de pensamientos se establece el nexo de

desarrollar la relacin a travs del comportamiento en conciencia del ser humano
y donde en un sentido ontolgico el cuestionamiento de la racionalidad encuentra
cabida. Para Comte, en sus estudios del siglo XIX el ser humano estaba condicionado
por la naturaleza, sin embargo, estas cuestiones son ahora discutibles a partir de
las vinculaciones de la hermenutica y la capacidad de incidencia de los seres
humanos en las dinmicas actuales donde la cultura y el poder se extienden a
travs de dimensiones y visiones producto de la eleccin racional de los sujetos en
un determinado contexto.

Ante esta situacin, son numerosos los socilogos que apuntan a concebir
la intencionalidad de las relaciones y por tanto, la vida humana es calificada como

123
dialgica ya que se considera que el hombre es un ser eminentemente social, de all
su adjetivo variable y condicionante, donde precisamente la sociologa debe lograr
un nivel de adaptacin que permita, a travs de diversos enfoques, abordar las
transformaciones y la renovacin constante de la diada inseparable entre el ser
humano y la naturaleza, donde se despliega su voluntad y donde el entretejido de
hilos corresponde a la realidad subyacente.

Posicin que se le puede definir desde el intencionismo, que desarrolla

la accin de los sujetos a partir del condicionante de la realidad y la eleccin
racional como punto de partida para conceptualizar la existencia, el contexto y la
estructura social. Y a partir de all, apropiarse de una lcida visin que aproxime
las observaciones a una profundizacin de entendimiento de la actualidad como
una redefinicin del pasado que involucra una espesura de voluntades, mismas
que posibilitan el actuar de cada institucin y estructura, estableciendo alternativas
revestidas con denuedo.

Es importante, sin embargo, encontrar un punto de partida para el descrito

estudio relacional, y este no podra ser otro que la voluntad del hombre para servirse
de la razn y de esta manera comprender su propia naturaleza (Grawitz, 1975).
Naturaleza que se decodifica en el discernimiento individual de los hombres que, por
analoga, llevar a entender sus acciones. Tarea para nada fcil pues se convierte
en una excursin de abundantes variaciones y alternativas que a su vez esbozan los
auspicios de las reflexiones quines somos y quines queremos ser, propuesta
puntual referida al Sistema de Integracin Centroamericana a la cual est dedicada
esta introspeccin.

Ya lo deca Pitgoras que todos los seres vivos estamos relacionados entre
s y en este punto y sobre la contextualizacin del anlisis de la realidad definida
como un cmulo de actuaciones dinmicas y continuas (Emirbayer, 2009), basadas
principalmente en las relaciones de los individuos y otros factores que interactan en
el campo social y, a su vez, apoyados en el neokantismo que estudia a la estructura
social a travs de las relaciones interhumanas como base para todos los procesos
sociales, se sugiere el estudio del Sistema de Integracin Centroamericana a travs
de la nocin diversa de la sociologa relacional.

Por esta parte, se hace necesario el abordaje tripartito de la realidad a

travs de diferentes anlisis que ayuden a descubrir las carencias / falencias del
intrincado laberinto de panoramas que posee la integracin, indagando a partir de
sus matices, las posibles alternativas que permitan lograr acertadas soluciones a
los cortocircuitos encontrados en el modo de concebir el pensamiento, y, sobre
todo, en el obrar, situacin que requiere un rigor de anlisis multivalente. En otras
palabras, es imperativo el abordaje multinivel de la estructura competencial del SICA
a travs de los siguientes puntos:

Estudio sistmico: dejando atrs el enfoque tradicional del funcionalismo

y estructuralismo, este sistema comprende el estudio de las interdependencias entre
componentes y procesos y, adems, reconoce la diversificacin social y la lgica
funcional a travs del cual se presentan los cambios de corto y largo plazo. De
manera que la elaboracin de mapas y flujos permitan materializar las necesidades

124
de acuerdo al contexto en el que se desarrolla cada estructura, a travs de la
cohesin y la colaboracin mutua, perteneciendo la suma de conexiones a una
accin mancomunada que camina hacia un mismo fin a travs de la unin de
esfuerzos.

Pues en ninguna organizacin, ni en un estudio sistmico tiene vigencia o,

mejor dicho, no debera tenerla la palabra solo (Herrscher, 2010). Metafricamente
hablando, un equipo de ftbol o cualquier otro deporte en grupo, puede contar
con el mejor entrenador de la historia, y a su vez, podra no ser el ganador de los
campeonatos, pues de no aplicarse los jugadores, seguramente el marcador no
les favorecer a menudo. Es decir, no es posible pretender que una organizacin
evolucione nicamente con el trabajo de su director o presidente, en tato el resto
de la estructura forma parte fundamental en cualquier accin, pues para que los
cambios verdaderos resulten, todos deben aportar de acuerdo a sus capacidades
y lo ms importante, permutar la pregunta Quin quiere cambio? A quines
quieren cambiar?

Anlisis tcnico: para el estudio de la sociedad en su compleja existencia,

en este caso de la sociedad centroamericana, se necesita, adems del estudio de
los sujetos en el contexto y medio que se desarrollan, el anlisis de la funcin y
la estructura a travs de la comprobacin de amplios canales de comunicacin
que permitan el razonamiento de los flujos y de las demandas, determinando en
consecuencia, si se trata de transformaciones sin sentido o de cambios evolutivos,
orientado en diferentes matices que proceden a sustituir cadenas para transitar del
querer obrar a la accin social.

Comprobacin de redes: lograr la convivencia de ideas y hechos trae

consigo la imperiosa necesidad de estudiar el amplio espectro de posibilidades de
acuerdo al modo de concebir una idea. En este sentido, hablando de un anlisis
social no se puede establecer un determinismo sino ms bien un probabilismo
pues el despliegue de saberes y acciones fija el horizonte a travs de los roles
complementarios, razones que llevan a afirmar, como lo hizo Merleau Ponty que la
dialctica de la sociologa se basa esencialmente en el estudio de las contradicciones,
tensiones y cambios que presenta la sociedad.

De manera que la comprobacin de redes, permite el estudio de la ecologa

humana a travs de la confirmacin de las relaciones sociales, que como establece
Rionda (2007) cada relacin contiene aspectos particulares como un origen y un
destinatario, y en ese ciclo conductor se mueven actores mediatos e inmediatos
que conforman sustantivamente la cultura de la poblacin y la funcionalidad de las
estructuras, por lo cual, si una falla, automticamente, la siguiente se descompensar
formando as un desequilibrio de partes en el sistema integrado, mismos que pueden
ser corregidos con precisin o se acomodan convirtindose en costumbre.

Tras las explicaciones realizadas con anterioridad y bajo la mirada del

anlisis sistmico, se ejecuta el estudio del Sistema de Integracin Centroamericana,
considerado como un entero formado a travs de piezas que representa cada
una su razn de ser y es por medio de esta diversidad que se descubren los
compromisos compartidos del sistema. Es as que bajo la nocin incipiente de las

125
responsabilidades descubiertas y a la luz del Protocolo de Tegucigalpa, se encuentra
una primera estructura de compromisos para llevar a cabo los objetivos previstos,
encontrando un primer nivel conformado por: (Artculo 12 PT)

a) La Reunin de Presidentes

b) El Consejo de Ministros

c) El Comit Ejecutivo

d) La Secretara General

Cuadro 1. Reunin de Presidentes. Marco Competencial

Protocolo de Tegucigalpa En la prctica

Sus decisiones se adoptarn por Existe un borroso escenario respecto de
consenso (Art. 14) la toma de decisiones en el sentido de
no establecer una diferencia entre las
decisiones de forma y fondo. De manera
que este representa un primer cortocircuito
para la integracin.

Cuadro 2. Consejo de Ministros. Marco Competencial

Protocolo de Tegucigalpa En la prctica

Ejecucin eficiente de las decisiones
adoptadas por la reunin de
Presidentes en lo que concierne a
su ramo y preparar los temas que
pueden ser objeto de la mencionada
reunin. (Art. 16)
Se observa una descoordinacin en
la discusin de temas por parte de los
ministros y la agenda de las reuniones
de Jefes de Estado. (problemtica
evidenciada en la Cumbre realizada en
Roatn, Honduras, junio 2016)

Cuadro 3. Comit Ejecutivo. Marco Competencial

Protocolo de Tegucigalpa Prctica

El Comit Ejecutivo se integra con Son los viceministros los que sesionan
un representante de cada uno de en este rgano, es decir, no hay
los Estados Miembros. Estos sern representante especficamente
nombrados por sus presidentes, nombrado para la composicin del
por intermedio de los Ministros de Comit.
Relaciones Exteriores. (Art. 24)
El Comit Ejecutivo se reunir Se renen cada 2 meses
ordinariamente una vez por semana
y extraordinariamente cuando sea
convocado por su Presidente. (Art.
24)

126
 Protocolo de Tegucigalpa
Tiene la atribucin de asegurar la
ejecucin eficiente de las decisiones
adoptadas en las reuniones de
presidentes. (Art. 24 numeral a)
Prctica
Se observa una falta de aplicacin de las
decisiones tomadas en las Cumbres de
Mandatarios Centroamericanos donde
las ideas no llegan a configurarse en
prcticas. En este sentido, existe un
cmulo de declaraciones y mandatos
presidenciales sin eficacia y, por tanto,
los esfuerzos se condicionan a la
dispersin de voluntades.

Cuadro 4. SG-SICA. Marco Competencial

Protocolo de Tegucigalpa Prctica

Participar con voz en todos los En la prctica realiza funciones de

rganos del Sistema de la Integracin secretara del Consejo de Ministros.
Centroamericana, actuar como la
Secretara permanente de las Reuniones
de Presidentes, asegurando tambin los
servicios de Secretara y los servicios
tcnicos y administrativos que fuesen
necesarios. (Art. 26 g)
En el Reglamento de la Presidencia Pro- Pese a lo establecido en el Regla-
Tmpore se establece que la Presidencia mento de la Presidencia Pro-Tmpo-
Pro-Tmpore se desempea de manera re, en la prctica quien lleva la voz en
consuetudinaria y ejerce el rol de vocero la reunin de presidentes es la PPT
de Centroamrica, como ente articulador actual.
poltico del Sistema, durante el semestre
posterior a la realizacin de la ltima
Reunin. Ordinaria de Presidentes.
Fuente: elaboracin propia a partir de los instrumentos jurdicos del Sistema
de Integracin Centroamericana.

Las matrices anteriores, indican una doble ecuacin: por una parte, la
norma concebida en el Protocolo de Tegucigalpa, considerada la Carta Magna de
la integracin centroamericana y, de lado derecho, se plasma la ejecucin de los
artculos contemplados en el Protocolo. En otras palabras, visualiza la praxis del
sistema, mostrando las acciones de la estructura y sus actores considerados como
agentes sociales. Ante tales observaciones se sealan ciertas fluctuaciones que,
durante su trnsito, se convierten en patologa y, aunque las mismas no desemboquen
en entropa, entorpecen en cierto sentido, el sistema de la integracin.

Precisiones factuales que requieren observacin, pues a medida que se van

integrando fallos en la interaccin de redes, las relaciones van adquiriendo patrones
mal establecidos, convirtindose as en la antesala de tensiones y vicisitudes que
impactan en las pautas definidas para el bienestar de la integracin. Lo cual requiere
de una verdadera importancia semitica, en el sentido de comprender la realidad a
travs de su diagnstico y pronstico. Pues sta, al ser un concepto clave para la
sociologa, requiere la incidencia de aproximaciones que visualicen la esencia de los

127
actores en concomitancia con su vasto nmero de posibilidades.

Por consiguiente, a partir del anlisis tcnico de cada uno de sus rganos
se sealan alteraciones de composicin que van permeando el sistema y mostrando
cortocircuitos que amotinan relaciones instrumentales que conducen al cambio
-positivo o negativo- de la estructura y la misma va ejerciendo un efecto domin en
el tejido social. Pues la lgica relacional es precisamente el estudio de los motivos
de determinados resultados o sus consecuencias, es decir, para entender el actuar
de cierto sistema, es necesario antes, comprender las condiciones en el cual se
desarrollan las interacciones.

Ante esta situacin, el potencial de accin debe surgir del anlisis del
significado de cada relacin pues el sistema de integracin se define gracias al
conocimiento de las tareas entre cada crculo que lo compone, en otras palabras,
de las consecuencias relacionales. De manera que el estudio debe encontrar
un carcter cognoscitivo de su escenario y una vez llegados a la cspide de la
conciencia relacional, sustituir el todo contra todo por el todo con todo (Gergen,
2015) donde se desarrolla el desafo de elevar los conocimientos a un nivel prctico
a travs de diferentes enfoques que aprecien el entorno a travs de sus flujos
constantes.

Dicha situacin se puede traducir en la siguiente ecuacin:

Forma + Actuacin = Cambio

Estructura

De manera que las prcticas sociales moldean las estructuras y los efectos
producidos sern siempre el resultado de las acciones internas del entramado. Por
tanto, el Sistema de Integracin Centroamericana debe ser un conjunto polifnico,
donde las voces de todos sus miembros sean escuchadas y estructuradas de
manera que se construyan acuerdos compartidos encaminados a la transformacin
de las prcticas, a travs de una gama de potenciales que coexistan para un solo
beneficio comn: el pueblo centroamericano.

Pues es a partir de la accin conjunta que desarrollamos realidades,

racionalidades y moralidades significativas y es precisamente en ese proceso en el
que se crea un mundo de entidades delimitadas y a travs del cual pueden ofrecerse
mundos alternativos (Gergen, 2015, pp.564). Es decir, la dinmica de la vida social
se encuentra inmersa en la forma que las relaciones se desarrollan, evidentemente,
y en consecuencia, los cambios y las aportaciones al sistema debern observarse
en clave social, ya que morfolgicamente depender de las formas, actuaciones y
roles con que se desempeen sus titulares y actores.

Regresando a otro ejemplo de responsabilidades en el sistema se encuentra

el siguiente nivel de actuaciones:

a) Reunin de Vicepresidentes

b) Parlamento Centroamericano

128
 c) Comit Consultivo

d) Corte Centroamericana de Justicia

Cuadro 5. Parlamento Centroamericano. Marco Competencial

Tratado Constitutivo Prctica

El Parlamento Centroamericano Actualmente no todos los pases del
funcionar permanentemente y Sistema forman parte del Parlamento
estar integrado por: a) veinte Centroamericano, por lo que encontramos
diputados titulares por cada Estado una tendencia a la llamada Integracin a
miembro. (Art. 2) la Carta.
Fuente: elaboracin propia a partir de los instrumentos jurdicos del Sistema
de Integracin Centroamericana.

El Parlamento Centroamericano como rgano de planteamiento, anlisis

y recomendacin del Sistema de Integracin Centroamericana tambin presenta
deficiencias que ahogan el mismo y desde luego, van creando acciones en cadena
que repercuten en la salud de la integracin regional. Entre las principales falencias
se encuentra la falta de coordinacin entre la Junta Directiva y las Comisiones, donde
generalmente se trabaja de manera aislada y, por lo tanto, existe una diversidad de
esfuerzos que se traducen en una dispersin de trabajo y acciones que genera una
acumulacin de vas con escaso pragmatismo.

Cuando el desarrollo del mismo debera darse en un sentido panptico,

es decir, que los alcances y las ejecuciones se desarrollen de manera conjunta y
sobre todo, que los procedimientos sean observables. Pues la integracin requiere
estrategias de comunicacin entre una red y otra. Comunicacin que debe empezar
por lo interno del rgano correspondiente. Sealando, adems, otro cortocircuito en
el PARLACEN referente a la excesiva realizacin de tareas administrativas por parte
de la Junta Directiva a quien le correspondera la realizacin de ms tareas de fondo
que de forma.

Cuadro 6. Comit Consultivo. Marco Competencial

Reglamento Constitutivo Prctica

Garantizar la ms amplia expresin Existe una carencia de participacin de
de todos los sectores de la sociedad determinados sectores de la sociedad,
civil. (Art. 8 numeral b) entre los ausentes se puede sealar a
la juventud.

129
 Cuadro 7. Corte Centroamericana de Justicia. Marco Competencial

Convenio Constitutivo Prctica

La Corte Centroamericana de El convenio de estatuto de la Corte
Justicia es el rgano judicial Centroamericana de Justicia,
principal y permanente del Sistema establecido en la XIII Cumbre de
de la Integracin Centroamericana, Presidentes, no fue suscrito por todos los
cuya jurisdiccin y competencia miembros del Sistema de Integracin.
regionales son de carcter
obligatorio para los Estados. (Art. 1)
La Corte tendr competencia y En este sentido se destaca nuevamente
jurisdiccin propias, con potestad la no participacin de todos los pases
para juzgar a peticin de parte y miembros del Sistema de Integracin
resolver con autoridad de cosa Centroamericana.
juzgada, y su doctrina tendr
efectos vinculantes, para todos los
Estados, rganos y organizaciones
que formen parte o participen
en el Sistema de la Integracin
Centroamericana, y para sujetos de
derecho privado. (Art. 3)
Fuente: elaboracin propia a partir de los instrumentos jurdicos del Sistema
de Integracin Centroamericana.

Por otra parte, y de cara a desarrollar un tercer nivel en los marcos

competenciales de las responsabilidades del sistema, se encuentra la siguiente
relacin de secretaras ligadas con la SG-SICA:

a. Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA)

b. Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA)
c. Secretara Ejecutiva de la Comisin Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (SE-CCAD)

d. Secretara Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (SE-CAC)

e. Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica
(SE-COMISCA)

f. Secretara Tcnica del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica

(ST-COMMCA)

g. Secretara de Integracin Turstica Centroamericana (SITCA)

h. Secretara General de la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana
(SG-CECC)

i. Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA)

j. Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamrica y Repblica Dominicana (SE-COSEFIN).

130
 En este respecto, se traduce la carencia de identidad entre la coexistencia
de las mencionadas secretaras y la Secretara General del Sistema, ya que el foco
de intereses se desplaza hacia el voluntarismo aislado de cada una y, por tanto, el
trasfondo de la integracin queda rezagado ante el tratamiento adoptado por las
secretaras de acuerdo a sus escalas de prioridades. Incidencias que se traducen en
un cansancio como factor de erosin en el recorrido de la integracin pues la lgica
de estos referentes y sus distintas modalidades, vaca la responsabilidad relacional
que debe existir en este rango.

Sin embargo, se seala una incipiente dependencia y crculo relacional de

ciertas secretaras, algunas por afinidad temtica o territorial, ejemplificando en este
sentido el bloque econmico de la integracin, ya que el mismo se percibe ms
expedito en la medida existir una alineacin de intereses y, por tanto, los beneficios
son ms claros para la poblacin centroamericana. En caso contrario, se sealan
los esfuerzos dispersos respecto del mbito social donde la variedad de actores
-juventud, niez, afrodescendiente, igualdad de gnero, entre otros-, se encuentran
con ms dificultades organizativas y de actuacin.

Ante este panorama, se refleja un matiz de amplio espectro bajo los

auspicios de una baja configuracin relacional estable pues se percibe dentro de
tales relaciones un movimiento de voluntarismo burocrtico donde las actuaciones
mancomunadas se presentan nicamente ante ciertos agravantes o atenuantes,
como por ejemplo una problemtica que requiere ser comandada por la SG-SICA,
cuando el determinado sector as lo requiere o en el sentido de ser exigido por una
Presidencia Pro-Tmpore.

Es as como se resalta la carencia de globalidad en estas coexistencias

y ms que globalidad, de una integralidad en las intervenciones del SICA y, por
tanto, el pilar de la intersectorialidad se encuentra deficiente, consecuencia que
no es asumida por los actores, quienes pretenden demostrar que cada falencia
es culpa del que est ms prximo, sin entender que, en un contexto regional,
cada accin genera reaccin y por tanto una responsabilidad compartida de causas
y efectos. Entendiendo que el potencial de accin se ver cuando el aprendizaje
sea conjunto, no consumiendo o criticando ideas, sino recreando las mismas para
elaborar cambios.

Responsabilidad que va de la mano con la reaccin del inters general que

variar en el tiempo de acuerdo a las relaciones sociales del contexto, entendiendo
que el sistema tendr las caractersticas que en ese momento determinado permitan
los factores endgenos y exgenos. De manera que estas sensibilidades en ciertos
sectores generan cohesin y ms apropiacin de las relaciones de unos Estados
con otros, encontrando la existencia de mapas temticos que permiten un mejor
flujo de relaciones y vinculaciones dentro del marco contextual de desarrollo de la
integracin.

De este breve anlisis se deriva la comprobacin de redes, donde el pice

principal lo constituye el ser humano como ente meramente social que se desarrolla

131
a travs de flujos y relaciones regulares que se entrelazan para la construccin de
retculos de fuerza que contribuyen al cambio social, entendiendo a su vez que no
todo cambio significa una adicin o transformacin positiva del sistema. Por tanto,
se debe evitar que las actuaciones de cada secretara sean excluyentes y logren un
dinamismo complementario.

Ya ha quedado demostrado que en todo vnculo existen cortocircuitos que

daan y desgastan las estructuras, de manera que, en el mbito de la integracin,
visto a travs de las diferentes perspectivas relacionales se perciben algunas
carencias, dificultades y malas prcticas que son ascendientes a la dinmica
actual del sistema. Entonces, una vez descubiertas las dinmicas subregionales se
puede transitar en las aportaciones que inciten un dilogo compartido y esfuerzos
hilvanados en la construccin de hbiles estrategias que permitan el mejoramiento
de las relaciones internas y se despliegue un crecimiento global de la estructura
integradora.

Ahora mismo, se transita en dilogos a varios niveles, donde estrictamente

hablando sobre competencias, no se desarrolla un enfoque dialgico articulado,
demostrndose que cada Estado miembro posee sus prioridades y, por tanto, ms
all de una insercin en el sistema regional, se buscan acciones en pro de sus
territorios. Adems, y a manera de reflexin final, se destaca el requerimiento de
una mejor y ms intersectorialidad porque an en el aspecto econmico -donde se
perciben mayores avances- se requiere de estrategias que construyan un impacto
en la comunidad y esto se ver a travs de la renovacin de reglamentos eficaces
que puedan ser cumplidos por todos los miembros.

Solamente a travs de la complementariedad entre las agendas nacionales

y regionales se desarrolla la capacidad de instalacin y empoderamiento del
sistema. Razones que conllevan a trascender ms all de las panoplias tautolgicas
y los discursos o, sobre todo, eliminar las instrucciones universales y construir la
propia historia. En este punto, es necesario recalcar que el sistema es una pirmide,
compuesto por diferentes piezas, a diferentes niveles y su estabilidad depende de la
estabilidad que cada segmento pueda soportar.

De all la importancia de observar los contextos, entornos, credibilidades y

relaciones. La realidad indica que el sistema se est volcando para dejar de ser tan
tcnico y burocrtico para empezar con una identidad y un sentido ms humano
que es precisamente el punto lgido de esta reflexin. Un trasfondo social, una
suma de partes, unos elementos que guardan estrechamente relaciones entre s
y que su complementariedad hace realidad una fuerza superior, entendiendo la
integracin centroamericana a travs del estudio de sistemas, mismo que inicia
cuando se alcanza a concebir que los efectos de la epidermis es una repercusin
de efectos anteriores.

132
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133
 CAPTULO VIII
Estudio comparado
de los marcos normativos
en materia del Derecho Humano
a la Alimentacin en
Centroamrica36
Evelin Patricia Gutirrez Castro
Odaly Lissette Snchez Arias
Wilfredo Antonio Jovel Gonzlez

Universidad de El Salvador (UES)

Resumen

La investigacin busca revelar la proteccin de la que

goza el Derecho Humano a la Alimentacin Adecuada (DHAA) a
nivel normativo en cinco pases centroamericanos: Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y El Salvador. A partir de ello se
realiz una verificacin y comparacin de la legislacin nacional
por pas, para poder efectuar un anlisis del cumplimiento de las
obligaciones establecidas por la Observacin General Nmero
12 (OG 12) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, ya que ste es el instrumento
que establece las responsabilidades nacionales e internacionales
en materia de seguridad alimentaria y nutricional de los Estados,
fijando el compromiso de crear una estrategia nacional y dictar la
legislacin apropiada para asegurar el DHAA. El anlisis comparativo
que se muestra en el estudio de las normas permiti exponer el
estado actual de los marcos normativos de cada uno de los pases,
identificando tanto fortalezas como vacos legales en cada una de
ellas, con el objeto de que, a la luz de las mismas, se pudieran
elaborar recomendaciones que contribuyan a fortalecer los marcos
normativos y proteger efectivamente el DHAA, con lo cual se da
cumplimiento a las obligaciones internacionales sealadas por la
OG 12.

Palabras clave: Derechos Humanos, Derecho Humano a

la Alimentacin Adecuada, seguridad alimentaria, soberana
alimentaria, marcos normativos centroamericanos.

36 Este estudio fue realizado en el marco de la Alianza por el Derecho Humano a la Alimentacin en Cen-
troamrica (ADHAC) y publicado por el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC), con el auspicio de la Unin
Europea y el Instituto Cames de Portugal.

134
Introduccin

El DHAA es reconocido por las normas del Derecho Internacional de los

Derechos Humanos especficamente dentro del mbito de los Derechos Sociales,
siendo un componente indispensable para el pleno desarrollo de la persona humana
y una de las condiciones esenciales de la vida digna.

La historia de Centroamrica muestra cmo la actividad estatal no ha

priorizado el derecho a la alimentacin como parte de su produccin normativa y sus
polticas pblicas, afectando el nivel de vida adecuado y digno de sus poblaciones,
en especial de los grupos vulnerables, como campesinos y campesinas, nios,
nias, poblaciones rurales, mujeres en periodo de lactancia, pueblos indgenas y
afro-descendientes. Con la publicacin de la Observacin General Nmero Doce
(OG 12) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas en 1999, puede afirmarse que el DHAA alcanz su pleno reconocimiento
jurdico mundial.

A nivel centroamericano, la reivindicacin de OG 12 as como otros textos

normativos y declarativos en materia de Derechos Humanos por parte de los
movimientos sociales, incentivaron la positivizacin en el derecho interno del DHAA,
propiciando el camino para la creacin de una normativa especfica que buscara
fomentar la consecucin de la Soberana Alimentaria y Seguridad Alimentaria y
Nutricional (SASAN). Hasta enero de 2014, de los cinco pases centroamericanos
que abarca el estudio, Guatemala, Honduras y Nicaragua haban logrado aprobar
normas especficas de regulacin SASAN. Por otra parte, El Salvador y Costa Rica
no han logrado aprobar este tipo de regulacin especfica, quedando solamente
con las disposiciones que se encuentran dispersas en el mbito de la legislacin
sectorial y polticas nacionales al respecto.

En este artculo se presentan los resultados obtenidos del estudio

comparado sobre los marcos normativos en lo relativo a la proteccin del DHAA, la
soberana y seguridad alimentaria y nutricional en cinco pases de Centroamrica,
destacando en la comparacin la legislacin que actualmente regula y protege el
DHAA, creando as un instrumento que revela un panorama amplio y general sobre
el estado actual de la legislacin SASAN, que posibilite la toma de decisiones y el
poder retomar los avances ms significativos de pases que ya cuentan con leyes
especficas de proteccin a este derecho y otro tipo de leyes secundarias. A la vez
se deja en evidencia la necesidad de fortalecer y operativizar los marcos normativos
existentes y el tipo de contenido de dicha legislacin que fue evaluado a partir de la
OG12 y que determina el nivel de cumplimiento para la proteccin del DHAA.

Material y mtodos

El estudio utiliz una metodologa de investigacin jurdica de derecho

comparado, en el cual se incluyeron los mbitos en los cuales corresponde a cada
Estado adoptar las normas pertinentes para el cumplimiento pleno del DHAA,
todo ello fundamentado en las Observaciones Generales del Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, en especial la OG 12 y 15, que determinan

135
obligaciones de los Estados respecto al DHAA como son: la obligacin de respetar
el acceso existente de las personas a los alimentos y los medios para obtenerlos;
proteger a las personas en el ejercicio de su derecho a la alimentacin y contra las
violaciones de agentes distintos al Estado; la obligacin de cumplir, que incorpora
tanto una obligacin de facilitar como de suministrar alimentos; la formulacin de
estrategias nacionales y la legislacin apropiada para el disfrute del derecho a una
alimentacin adecuada; evitar la discriminacin y los obstculos que enfrentan
personas o grupos vulnerables en lo que se refiere a su derecho a la alimentacin;
establecer recursos judiciales y administrativos para reparar la violaciones individuales
o colectivas del derecho a la alimentacin; y por ltimo, la obligacin de brindar una
efectiva asistencia y cooperacin internacional para el ejercicio del DHAA.

Dentro del estudio, se tuvo en consideracin tanto el ordenamiento

jurdico internacional, como los tratados y declaraciones internacionales, el
derecho de integracin y otros instrumentos, tales como los tratados comerciales
internacionales. Posteriormente, se present la normativa interna de cada pas que,
directa o indirectamente, incluye el tema de la SASAN.

En este sentido y para comprender de mejor manera el funcionamiento

del ordenamiento jurdico de un pas en cuanto al tema de SASAN, fue necesario
determinar, de cada una de las normas, los elementos que a groso modo la
conforman. Para ello, en la evaluacin de la normativa, incluyendo la Constitucin
y los tratados internacionales, se seleccionaron aquellos elementos esenciales que
permitieron conocer la razn de ser de la norma y su mbito de aplicacin. En primer
lugar y de manera general para todas las normas, se presentaron los principios
fundamentales (a excepcin de los tratados internacionales), el objeto de la norma y
los sujetos destinatarios de la misma; y posteriormente, los elementos relacionados
a la SASAN, como los derechos reconocidos, las medidas de proteccin y el modelo
institucional creado, en caso de que lo hubiere.

Para contrastar las disposiciones normativas del ordenamiento de los

Estados centroamericanos respecto a las obligaciones internacionales que se
derivan del DHAA, como es sealado por Adolfo Hurtado37, se utilizaron estndares
para la evaluacin del cumplimiento de la OG 12 en la normativa centroamericana,
por lo que se delimitaron a partir de las obligaciones sealadas en dicha observacin,
seis ejes temticos de evaluacin: Sistema Alimentario y Nutricional Cultural; Salud
Preventiva; Educacin; Economa; Recursos Naturales; y un sexto denominado
Mandato Poltico. Todo ello con el fin de determinar el grado de avance normativo
en la regulacin y proteccin del DHAA.

37 Especialista en polticas, planificacin y proyectos de desarrollo territorial, integral y sostenible. Ana-

lista Territorial con nfasis en Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional para la promocin del derecho a la
alimentacin adecuada, y desarrollo institucional. Amplia experiencia en trabajos formacin de recursos humanos,
multiterritoriales, elaboracin de instrumentos y metodologa para planificacin territorial y proyectos. Actuacin en
Centroamrica, Brasil, Venezuela, Mxico, Portugal y Mozambique.

136
Evaluacin de la incorporacin de la Observacin Nmero 12 a la normativa
centroamericana

El cuadro que se presenta a continuacin, muestra el consolidado de las

principales obligaciones Estatales derivadas de la OG 12 del Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales relativas al DHAA. El cuadro est dividido en seis
grandes reas de evaluacin que son: 1. Sistema Alimentario y Nutricional Cultural,
2. Salud Preventiva, 3. Educacin, 4. Economa, 5. Recursos Naturales y 6. Mandato
Poltico en Materia de SAN.

137
 38
Cuadro 1. mbitos de regulacin normativa para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin al Derecho a la
3838

Alimentacin Adecuada38
1. Sistema 1.1. Asegurar la disponibilidad de alimentos adecuados y en cantidad suficiente 1.1.1. Produccin
Alimentario Prrafos 12 y 25 OG 12 1.1.2. Acceso a
y agua
Nutricional 1.1.3. Elaboracin
Cultural
1.1.4. Conservacin
1.1.5. Distribucin
1.1.6.
Comercializacin
1.1.7. Consumo

138
1.2. Promover la accesibilidad de los alimentos adecuados y en cantidad suficiente 1.2.1. Accesibilidad
Prrafo 13 OG 12 econmica
1.2.2. Accesibilidad
fsica
1.3. Establecer regmenes agrarios que protejan y fomenten la produccin de alimentos 1.3.1. Registro del
Prrafos 13, 25 y 26 OG 12 derecho de la tierra
1.3.2. Acceso a la
tierra

Cuadro adaptado con base a las obligaciones derivadas de la OG 12 y de HURTADO, A.

2. Salud 2.1. Garantizar la alimentacin y nutricin adecuada de la poblacin 2.1.1. Lactancia
Preventiva Prrafos 9 y 25 OG 12 Materna

38
38
Cuadro Cuadro adaptado
adaptado con base
con abase las obligaciones
las aobligaciones derivadas
derivadas dedelalaOG
OG12 y de HURTADO,
12 y HURTADO, A.
A.
120

 Cuadro 1. mbitos de regulacin normativa para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin al Derecho a la
Alimentacin Adecuada38
Prrafos 4, 11 y 36 OG 14 Prrafo 9 OGN 12
2.1.2. Divulgacin
nutricional
2.1.3. Alimentacin
adecuada y segura
2.1.4. Inocuidad de
alimentos
Prrafo 10 OGN 12
2.2. Asegurar el acceso y disponibilidad de agua potable para consumo humano y actividades 2.2.1.
agropecuarias Disponibilidad
Prrafos 6, 7 y 12 OG 15 2.2.2. Calidad

139
(Salubre)
2.2.3. Accesibilidad
2.3 Adoptar las medidas orientadas al saneamiento y conservacin ambiental. Prrafo 25 OG 12
3. 3.1. Ejecutar programas de Educacin Alimentaria y Nutricional con enfoque cultural 3.1.1. Diversidad de
Educacin Prrafo 25 OG 12 la Dieta
3.1.2. Pautas
Alimentarias
3.1.3. Consumo
Alimentario
3.3. Ejecutar programas de Educacin en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Prrafo 25 OG 12
4. Economa 4.1 Asegurar el acceso equitativo y permanente al empleo 4.1.1 Generacin

121

 Cuadro 1. mbitos de regulacin normativa para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin al Derecho a la
Alimentacin Adecuada38
Prrafo 25 OG 12 4.1.2 Gnero
4.1.3 Equidad y no
discriminacin
4.2. Asegurar el ingreso digno de los trabajadores para satisfacer las necesidades bsicas de la persona. 4.2.1.
Prrafo 25 OG 12 Supervivencia
4.2.2. Digno
(remuneracin)
4.2.3. Cobertura de
necesidades
5. 5.1. Proteger los recursos alimentarios naturales. Prrafos 25-27 OG 12

140
Recursos 5.2. Evitar la contaminacin de atmsfera, agua y tierra
Naturales
6. Mandato 6.1. Formular una estrategia nacional para el cumplimiento de sus obligaciones respecto al Derecho a la Alimentacin
Poltico Adecuada
Prrafos 21-25 OG 12
6.2. Armonizar normas y competencias interinstitucionales respecto al Derecho a la Alimentacin Adecuada. Prrafo 22 OG
12
6.3 Aprobar una ley marco que fije las metas y objetivos nacionales respecto al Derecho a la Alimentacin Adecuada. Prrafo
29 OG 12
6.4. Establecer mecanismos de Coordinacin Interinstitucional para el cumplimiento de metas y objetivos. Prrafo 22 OG 12

122

 Cuadro 1. mbitos de regulacin normativa para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relacin al Derecho a la
Alimentacin Adecuada38
6.5. Establecer los recursos humanos y materiales para asegurar el Derecho a la Alimentacin Adecuada de su poblacin
(Presupuesto).
Prrafos 15 y 17 OG 12
6.6. Establecer mecanismos de vigilancia de la seguridad alimentaria y nutricional. Prrafo 31 OG 12
6.7 Prevencin de la discriminacin a grupos vulnerables. Prrafos 13, 26 y 28 OG 12
6.8 Establecer la justiciabilidad del Derecho a la Alimentacin Adecuada y prever recursos apropiados de proteccin tanto en
sede judicial como administrativa. Prrafo 32 OG 12
6.9 Brindar efectiva asistencia y cooperacin internacional en materia alimentaria. Prrafos 36 y 40 OG 12

141
123

 A partir de los elementos que presenta el cuadro de evaluacin, elaborado
con base a la OG12, se realiz un chequeo general del nivel de cumplimiento de
la responsabilidad internacional del Estado respecto a la SASAN en la normativa
nacional de cada pas. A continuacin, se presentan los hallazgos ms relevantes:

Pas: Guatemala

Guatemala es el primer pas de la regin centroamericana en crear una

ley marco en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2005), la que sirvi
posteriormente como insumo en el proceso de formulacin de la ley marco de
Nicaragua (2009).

Respecto al mbito nmero 1. Sistema alimentario y nutricional cultural,

ste se subdivide en los componentes: disponibilidad, accesibilidad y regmenes
agrarios. En cuanto a disponibilidad, la legislacin guatemalteca incluye la enseanza
agropecuaria, el aprovechamiento del recurso hdrico y acciones para asegurar la
disponibilidad y produccin que garantice la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SAN). Sin embargo, en lo relativo a la accesibilidad econmica de los alimentos para
los grupos ms vulnerables de la poblacin, se observa una escasez de regulacin,
lo que limita el funcionamiento adecuado del Sistema Alimentario.

En el rea nmero 2. Salud preventiva, ste se subdivide en alimentacin y

nutricin, agua y mejoramiento del medio ambiente. En lo relativo a la alimentacin
y nutricin, se encuentra una proteccin especial a los derechos de grupos
vulnerables (menores, adultos mayores, mujeres embarazadas). Adicionalmente,
en esta materia presenta una regulacin especfica sobre la inocuidad de alimentos
y crea un mecanismo de proteccin, el Registro Sanitario de Certificacin de
Alimentos e inspecciones sanitarias. En cuanto al agua y el mejoramiento del medio
ambiente, la legislacin es limitada, puesto que solo se menciona en la Constitucin,
el aprovechamiento de los recursos naturales de forma eficiente, sin especificar
mecanismos para su ejecucin.

En el rea nmero 3. Educacin, se establecen a travs de la Constitucin,

el derecho a la educacin, la cultura y la proteccin de grupos tnicos. Sin embargo,
no se regula la formacin tcnica en la produccin agrcola de alimentos, que permita
en base a la cultura de la poblacin, su autonoma y autosuficiencia.

En el rea 4. Economa, se reconocen a travs de la Constitucin, derechos

sociales mnimos de la legislacin de trabajo, pero no se establece un mecanismo
que asegure empleo e ingresos econmicos para la cobertura de las necesidades
alimentarias de la poblacin.

En el rea 5. Recursos naturales, se encuentra establecido en la Constitucin

la proteccin del medio ambiente, el equilibrio ecolgico, pero no va ms all a una
verdadera regulacin que impida la no contaminacin del medio ambiente y, por
consiguiente, asegurar el desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales
para una buena calidad de los alimentos.

142
 En el rea 6. Mandato poltico en materia de SAN, Guatemala cuenta con
un mandato constitucional que establece que el Estado debe velar por la seguridad
alimentaria y nutricional de su poblacin; es en este sentido que aprueba desde
el ao 2005 la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
asumiendo el derecho a la SAN como una poltica de Estado y para ello, regula
el acceso a los alimentos, la coordinacin intersectorial para su ejecucin, un
presupuesto definido para programas y proyectos de SAN para las poblaciones
en pobreza y pobreza extrema. Tambin a travs de esta ley y su reglamento,
se determinan mecanismos de vigilancia tales como los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, un Departamento de Regulacin y Control de Alimentos y espacios
de consulta. Respecto a la justiciabilidad de los derechos que otorga esta ley,
no se encuentra regulacin alguna, nicamente en una ley secundaria, el Cdigo
Municipal, contempla la figura del Juez de Asuntos Municipales, quien puede
conocer de infracciones de leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que
expendan alimentos o los comercialicen.

Pas: Nicaragua

En el mbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, en el rea de

disponibilidad, la Constitucin nicaragense establece el derecho de la poblacin
a estar protegida del hambre, en este sentido asigna al Estado la responsabilidad
de promover programas que aseguren la disponibilidad y distribucin equitativa
de los alimentos, a la vez, a travs de una ley especial se compromete con los
pueblos indgenas y afro-descendientes para la preservacin de la autosuficiencia
alimentaria. En cuanto a la produccin, la regulacin se limita a la obligacin del
Estado de determinar y supervisar la produccin de semillas y plantas de vivero para
siembra sin referirse especficamente a la regulacin de la produccin agrcola. Sin
embargo, existe una ley que contempla la produccin agroecolgica u orgnica que
fomenta nuevos procesos de produccin e innovacin tecnolgica en armona con
el medio ambiente.

Respecto al acceso de los alimentos, en materia econmica la Constitucin

s regula el derecho al trabajo como un mecanismo para satisfacer las necesidades
de la poblacin, pero es en la Ley de Proteccin de los Derechos de las Personas
Consumidoras y Usuarias que se regula el libre acceso en igualdad de circunstancias
a bienes y servicios de calidad para el consumo humano, mostrando nfasis en las
poblaciones vulnerables.

En cuanto a los regmenes agrarios, la Constitucin establece la reforma

agraria como mecanismo de democratizacin de la propiedad y distribucin de
la tierra, adems de garantizar su propiedad a quienes la trabajen productiva y
eficientemente.

En el mbito 2. Salud preventiva, se garantiza la gratuidad de la salud a los

sectores vulnerables, el derecho a ser protegidos contra el hambre y la SASAN. El
reconocimiento de estos derechos presenta una perspectiva que combina tanto
el enfoque de seguridad alimentaria y nutricional con el de soberana, que no se
encuentra contemplada en ninguna otra ley en la regin centroamericana. Respecto
a la inocuidad de alimentos, se designa al Ministerio de Salud como la institucin

143
que controla la sanidad de la produccin de los alimentos y su comercializacin;
asimismo dicta regulaciones al respecto que permiten el control sanitario de los
alimentos para la poblacin.

Tanto en los mbitos 3. Educacin y 4. Economa, no se encuentra un

impulso legislativo en aspectos importantes como la educacin alimentaria y
nutricional cultural, que permitira la reproduccin de pautas saludables alimentarias
en el largo plazo; y en lo econmico, no se encuentra regulacin en aspectos como
el empleo y la generacin de ingresos para la sostenibilidad de las personas. Esto
representa vacos en la legislacin ya que no reconoce la importancia de estos
factores para el logro de los fines perseguidos por la SASAN.

En el mbito 5. Recursos naturales, se propone en la legislacin secundaria

eliminar patrones de produccin y consumo no sostenible, sin embargo, no se
determinan los mecanismos para dichos fines. Adicionalmente se establece la
obligacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera de controlar la contaminacin de
los ecosistemas, ello supone una proteccin de los recursos alimentarios naturales
a favor de los derechos de alimentacin de la poblacin.

En el mbito 6. Mandato poltico en materia de SAN, se dicta la Ley de

Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional en el ao 2009, que crea todo un
Sistema Nacional de SAN compuesto por una variedad de instituciones y ministerios
del Estado a favor de asegurar la disponibilidad, estabilidad y suficiencia de alimentos.
Respecto a su presupuesto para ejecucin, aunque se incorpora en el texto de la
ley, no se determina un monto o porcentaje especfico que pueda asegurar alcanzar
las metas propuestas de manera directa por la ley.

Un avance significativo del modelo nicaragense, es la designacin

de un Procurador Especial en materia de SASAN, figura nica en la regin
centroamericana. La designacin de un Procurador en esta materia, permite la
verificacin y la proteccin hacia el cumplimento de la SASAN. Otro elemento de
consideracin positiva para esta ley, es que el Sistema Nacional de Soberana y
Seguridad Alimentaria y Nutricional, s permite la participacin y consulta de otros
sectores de la sociedad, incluyendo la cooperacin internacional en la coordinacin
de los programas, proyecto y todas aquellas actividades relacionadas a la SSAN.

En materia de justiciabilidad la ley s establece infracciones y sanciones,

pero remite su regulacin a travs del reglamento de la misma hacia la Ley del
Servicio Civil y la Carrera Administrativa, lo que implica una regulacin en el rgimen
sancionatorio ya que sta se enfoca solamente hacia funcionarios pblicos.

Pas: Honduras

En el mbito nmero 1, Sistema alimentario y nutricional cultural, en

cuanto a la disponibilidad de alimentos, se encuentra que desde la Constitucin
se establece que la produccin agropecuaria debe ser orientada a la satisfaccin
de las necesidades alimentarias de la poblacin hondurea y que el Estado debe
supervisar y controlar los productos alimenticios. En otras normativas como la Ley
de Semillas y la Ley de Modernizacin y Desarrollo del Sector Agrcola se establece
la obligacin del Estado de promover programas de educacin y capacitacin para

144
la formacin de los campesinos y campesinas, el control de la calidad de las semillas
y el derecho a la libre comercializacin de productos agrcolas. Con estas medidas
se impulsa, a travs de las leyes, la produccin agrcola nacional y la autosuficiencia
en cuando a la generacin de alimentos para el consumo interno de la poblacin.

En la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional se reconoce el DHAA,

esta ley se ve respaldada por la Ley de Proteccin al Consumidor, en donde se
determina de manera general, la proteccin de la vida, salud o seguridad humana en
la adquisicin de bienes o servicios. Por otra parte, en el mbito de acceso al agua,
se destaca su reconocimiento como un Derecho Humano, aunque se encuentra en
el interior de una ley no especfica de su mbito (Ley para el establecimiento de una
visin de pas y la adopcin de un plan de nacin para Honduras).

En el mbito de accesibilidad econmica, se establece a travs de la Ley

de Modernizacin y Desarrollo del Sector Agrcola como obligacin del Estado, el
establecimiento de un marco adecuado a favor de la inversin en el campo, los
productores agrcolas y la generacin de empleo rural, con el fin de alcanzar la
seguridad alimentaria, sin embargo, no se ha encontrado en la legislacin el
desarrollo de esta obligacin.

En cuanto a los regmenes agrarios, se establece en la Constitucin la

reforma agraria como un proceso integral y un instrumento de transformacin de la
estructura agraria del pas para asegurar la justicia social en el campo. Tambin se
determina en la legislacin secundaria el objetivo nacional de que las tierras tengan
una vocacin agrcola hasta un 90%, siendo un mecanismo para asegurar el destino
de stas para la produccin interna de alimentos.

En el mbito 2. Salud preventiva, se establece en la regulacin constitucional

que la familia, el matrimonio, la maternidad y la infancia estn bajo la proteccin del
Estado. En este sentido, respecto a la bsqueda de una alimentacin adecuada
y segura, se determina en la legislacin hondurea, el derecho a la integridad
personal, el decomiso de los alimentos no aptos para el consumo humano, la
inocuidad de los mismos y se establece, adems, el programa del Vaso de Leche
para el fortalecimiento de la merienda escolar. Todo ello contribuye al aseguramiento
de la alimentacin y nutricin adecuada de la poblacin.

En el mbito 3. Educacin, de manera general se observa que la regulacin

es insuficiente. A pesar de que la Constitucin establece la obligacin del Estado
de fomentar programas para mejorar el estado nutricional de los hondureos, solo
se ha encontrado la Ley del Vaso de Leche para el Fortalecimiento de la Merienda
Escolar, que se enfoca en un sector de la poblacin (la niez).

En el mbito 4. Economa, establece como obligacin del Estado la

generacin de empleo rural con el fin de alcanzar la seguridad alimentaria. Asimismo,
contempla la coordinacin de programas sociales que fomenten el empleo, el
ingreso y el ahorro en familias pobres. A pesar de ser iniciativas que buscan mejorar
la calidad de vida de los hondureos, las leyes que hacen estas propuestas (Ley de
Modernizacin y Desarrollo del Sector Agrcola y el Decreto Ejecutivo de creacin del
Programa Bono Diez Mil) no presentan mecanismos concretos para su ejecucin.

145
 En el mbito 5. Recursos naturales, la regulacin es escasa. De manera
general, se determina que el Estado conservar el medio ambiente para proteger la
salud de las personas, preservar y estimular las culturas nativas. A travs de la Ley
de Pesca se establece el derecho a la libre pesca con fines de consumo domstico.

En el mbito 6. Mandato poltico en materia de SAN, se crea en el ao 2011

la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que determina como obligacin del
Estado, implementar la seguridad alimentaria y nutricional como poltica de prioridad
nacional; asimismo se crea el Sistema Nacional de SAN que abarca un conjunto de
instituciones y entidades gubernamentales para la proteccin de estos derechos.
A su vez, otras leyes como la Ley Marco de Polticas Pblicas en materia Social
y el Decreto Ejecutivo de creacin del Programa Bono Diez Mil, reconocen a la
SAN como rea prioritaria de accin social y fomentan la promocin de estrategias
intersectoriales de salud y nutricin. Respecto al presupuesto asignado en materia
de SAN, no se encuentra en la ley especfica una asignacin de recursos para este
rubro, limitando as la puesta en prctica de la SAN como poltica de Estado y
tampoco presenta mecanismos de participacin ciudadana. En la ley tampoco se
encuentran mecanismos de vigilancia y justiciabilidad pero s en otras leyes, tales
como el Cdigo de Salud, Ley de Semillas, Ley General de Aguas entre otras, que
llegan a determinar hasta procedimientos administrativos sancionadores.

A pesar de que Honduras cuenta con una ley marco en materia de SAN,
dicho cuerpo normativo no establece mecanismos concretos para proteger
los derechos que consagra y para vigilar el adecuado cumplimiento de las
obligaciones estatales. Dentro de las debilidades que pueden mencionarse
en esta norma, se encuentra la escasa regulacin de la soberana alimentaria39,
que apenas aparece conceptualizada, sin realizarse una determinacin precisa
de responsabilidades de las instituciones gubernamentales para hacer viable
el abordaje de soberana alimentaria; adems esta norma legal no prev una
asignacin presupuestaria permanente para impulsar las acciones de SAN40
. Como aspecto positivo de la ley marco de Honduras, cabe observar que establece
las estrategias relativas a la seguridad alimentaria y nutricional deben articularse de
manera nacional y regional.

Pas: Costa Rica

En la Constitucin costarricense no se encuentra regulado de manera

expresa el derecho a la alimentacin adecuada, pero el art. 6 de dicha norma
fundamental prev el reconocimiento expreso del Bloque de Constitucionalidad,
que implica otorgar rango constitucional a las disposiciones de los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos como el PIDESC as como el Protocolo
Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en los que s se prev expresamente
el DHAA.

39 A pesar del mandato previsto en el art. 347 de la Constitucin hondurea.

40 Action Aid, Marco legal de la Soberana Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Su impacto en

los procesos de Desarrollo Regional, Nacional y Municipal, Chinandega, noviembre de 2012, pgina 6.

146
 En Costa Rica no existe una ley marco en materia de DHAA, por lo que su
regulacin se encuentra considerada en diferentes normas legales y reglamentarias
de carcter sectorial lo que incide en la existencia de vacos.

Por ejemplo, en el mbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, la

Constitucin establece que a travs de la produccin se obtendr el bienestar de la
poblacin, sin mencionar mecanismos para su ejecucin. En la legislacin secundaria,
como la Ley de Fomento a la Produccin Agropecuaria FODEA y Orgnica del MAG
as tambin la ley especial en materia de proteccin al consumidor, se establecen
diferentes normas para regular el comercio a favor del sistema alimentario, por otro
lado, en esta misma ley se regula la estructuracin de una canasta bsica para
satisfacer las necesidades mnimas, figura que no est contemplada en ninguna
otra ley de consumidores en la regin centroamericana. En la Ley General de
Salud se expresa una prohibicin contra la importacin y elaboracin de alimentos
deteriorados o alterados que puedan afectar la salud de la poblacin.

Otras leyes importantes son las que crean el Consejo Nacional de Produccin,
el Instituto de Desarrollo Rural y las Ferias del Agricultor, que impulsan la produccin
agropecuaria, el desarrollo rural y conectan los productores nacionales con la
poblacin para que acceda a alimentos de calidad a buen precio. Aunque en estas
leyes se tocan aspectos importantes para la defensa de su sistema alimentario,
sta se dispersa en varias leyes y puede generar problemas de coordinacin
interinstitucional que limite su accin efectiva.

En el mbito 2. Salud preventiva, se determina el acceso a la informacin

sobre las caractersticas de los alimentos que consume la poblacin, adems de
tocar aspectos como la nutricin y sanidad de los mismos. En este mbito, la
legislacin no llega a incorporar otras reas como la lactancia materna, la calidad y
disponibilidad del agua, que constituyen parte importante de la seguridad alimentaria
y nutricional; pero s se cuenta con una ley dirigida a las nias y nios que estudian
en el sector pblico que es el Reglamento para el Funcionamiento y Administracin
del Servicio de Soda en los Centros Educativos Pblicos, que permite Promover la
salud de la comunidad educativa mediante el desarrollo y mantenimiento de hbitos
alimentarios saludables.

En los mbitos 3, 4 y 5, Educacin, Economa y Recursos naturales, de

acuerdo a los parmetros de la OG 12, parte de la evaluacin normativa de este
estudio, no se encuentra legislacin que evidencie el cumplimiento de dichos
parmetros.

En el mbito 6, referido al Mandato poltico en materia de SAN, a pesar de

no tener una ley especfica al respecto y que su legislacin secundaria no incorpora
todos los elementos necesarios para asegurar estos derechos, s cuenta con una
Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, formulada por el Ministerio
de Salud por medio de la Direccin de Planificacin Estratgica de las Acciones
en Salud y la Secretara de Polticas de Alimentacin y Nutricin SEPAN, con la
participacin de diversos sectores de la sociedad. Su objetivo principal, es identificar
y articular las acciones que contribuyan a mejorar el estado nutricional de la poblacin
y sus mbitos de accin los constituyen el fortalecimiento interinstitucional, la

147
disponibilidad de alimentos, el acceso a la alimentacin, el consumo de alimentos y
utilizacin biolgica (Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2011).

Si bien una poltica representa una estrategia nacional tal como lo establece
el prrafo 25 de la OG 12, la existencia de una ley permitira reforzar y operativizar
dicha poltica a travs de mecanismos de vigilancia y justiciabilidad, adems de fijar
metas, objetivos, institucionalidad y procedimientos para una mejor defensa de los
derechos que gocen de permanencia en el tiempo.

Pas: El Salvador

En el mbito 1. Sistema alimentario y nutricional cultural, en el aspecto de

disponibilidad se encuentran ms de ocho leyes que intentan regular en ms de
un aspecto la obligacin del Estado de promover el desarrollo econmico y social
mediante el incremento de la produccin, la productividad, la racional utilizacin de
los recursos, hasta leyes secundarias que regulan otros sectores como las semillas,
la pesca y acuicultura y la produccin lechera. Ante la experiencia del resto de pases
de la regin, El Salvador muestra una importante cantidad de legislacin relativa a
la disponibilidad de los alimentos para su produccin, elaboracin, comercializacin
distribucin y consumo.

En cuanto a la accesibilidad del sistema alimentario, en el rea econmica,

la Ley de Proteccin al Consumidor es contundente al expresar el derecho de
los salvadoreos a estar protegidos contra las alzas de precios de los bienes y
servicios esenciales, regulacin que no solo entra en el campo de disponibilidad
alimentaria sino que adems compromete al Estado a regular el comercio a favor
de los consumidores y mantener cubiertas las necesidades de los bienes y servicios
bsicos de la poblacin.

En lo que respecta a los regmenes agrarios, el art 105 de la Constitucin

regula un conjunto de limitaciones a la propiedad de la tierra rstica con vocacin
agropecuaria, estableciendo un lmite mximo de propiedad individual de hasta
doscientas cuarenta y cinco hectreas, con la nica excepcin de la propiedad de
las asociaciones cooperativas y comunitarias campesinas que s puede exceder
tal lmite, con lo cual se brind reconocimiento en la norma suprema al proceso de
reforma agraria de la dcada de 1980.

En el mbito 2. Salud preventiva, se destaca la Ley de Promocin, Proteccin

y Apoyo de la Lactancia Materna, que establece la importancia de la misma en la
nutricin de los nios y nias, a ello se adiciona algunas protecciones constitucionales
que muestran el esfuerzo del pas en este campo. El Cdigo de Salud es la normativa
que ms regulacin presenta en materia SAN, incluyendo la obligacin del Estado
de prevenir la desnutricin, la supervisin y control de la calidad e inocuidad de los
alimentos. En este sentido, el Cdigo Penal contempla la accin penal contra actos
como el acaparamiento de alimentos, la contaminacin ambiental, la fabricacin y
comercio de alimentos nocivos, entre otros. As, el Cdigo Penal proporciona una
proteccin hacia estos derechos considerados como un delito.

148
 Otras reas de la salud preventiva como la nutricin, las condiciones
sanitarias de los productos, el manejo de semillas, la produccin de leche, el agua
para consumo humano, etc., se encuentran cubiertas por leyes secundarias que en
mayor o menor medida regulan estos aspectos.

En el mbito 3. Educacin, s se incorpora en la legislacin, campaas

y programas educativos en las reas de lactancia materna, pesca y acuicultura,
con el fin de dar a conocer la importancia y beneficios de la lactancia materna y
proporcionar asistencia tcnica para la produccin pesquera.

En el mbito 4. Economa, la Constitucin seala una proteccin social para

los trabajadores agrcolas; para la poblacin en general, establece el derecho a un
salario mnimo que sea suficiente para satisfacer las necesidades bsicas en el hogar.
Este derecho guarda especial importancia, pues supone la capacidad econmica
de las personas de adquirir alimentos para su subsistencia. Por otra parte, a
pesar de que existe la Ley de Creacin de la Comisin Nacional de Alimentacin y
Nutricin que tiene como objetivo controlar los precios, distribucin y suministro de
los alimentos bsicos, este cuerpo normativo ha perdido operatividad a partir de la
supresin del Ministerio de Planificacin y Coordinacin del Desarrollo Econmico
y Social en la dcada de 1990, pues de acuerdo a la Ley, corresponda a dicho
Ministerio dotar de personal administrativo y apoyo tcnico a esta Comisin. A la
fecha (diciembre de 2013) se ha establecido mediante Decreto Ejecutivo la Comisin
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) que desempea la
mayora de funciones que la ley atribuye a la Comisin Nacional de Alimentacin y
Nutricin.

En el mbito 5. Recursos naturales, la Constitucin tambin reconoce una

proteccin especial, adems de incluir la diversidad e integridad del medio ambiente.
Adicionalmente, fomenta las asociaciones de tipo econmico que busquen
incrementar la riqueza nacional mediante el aprovechamiento de los recursos
naturales. A pesar de tener una Ley de Riego y Avenamiento que s menciona como
principio el uso preferente del agua para el consumo humano, su regulacin se
enfoca hacia el uso agrcola, dejando en evidencia la necesidad de una ley de agua
que regule el acceso, calidad y disponibilidad entre otras, para toda la poblacin.

En el mbito 6. Mandato poltico en materia de SASAN, El Salvador cuenta

con una buena legislacin secundaria respecto a las obligaciones nacionales sobre
la alimentacin adecuada. Pero, a pesar de los esfuerzos de los movimientos
sociales y de organizaciones de la sociedad civil, hasta el momento no se ha
logrado el acuerdo poltico necesario para la aprobacin de una ley de SASAN, sin
embargo, cuenta con un Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de
reciente aprobacin (aprobada en el ao 2011). Al igual que en el caso de Costa
Rica, la ley permitira unificar los esfuerzos de regulacin que de manera dispersa se
encuentra en la legislacin secundaria; y, asimismo, el mantenimiento a largo plazo
de objetivos y metas que permitan avanzar en el mejoramiento de la soberana y
seguridad alimentaria del pas.

149
 Discusin de los resultados

Analizando los modelos normativos e institucionales implementados en cada

pas sobre DHAA-SASAN, en opinin del acadmico Fernando Fernndez Such
(2011), los modelos normativos implementados para tutelar el DHAA han variado
entre los diferentes pases del mundo. As en opinin de este autor, la estrategia
jurdica que se considere adecuada para aplicar el derecho a la alimentacin
depender de la coyuntura del pas y el conjunto de polticas, instituciones y marcos
jurdicos especficos existentes (Fernndez, 2011). El autor sugiere algunos criterios
de clasificacin de los modelos normativos adoptados a nivel mundial para regular
y proteger el DHAA. Uno de tales criterios es si el modelo normativo se fundamenta
en el establecimiento de una ley marco especial o por el contrario en un conjunto de
normas de legislacin sectorial.

Como observa la investigadora de la FAO, Dubravka Bojic (2010) Mientras que

las disposiciones constitucionales se expresan en trminos bastante generalizados,
una ley marco para el derecho a la alimentacin, en cambio, puede determinar
de forma clara el alcance y contenido de este derecho, definir las obligaciones de
las autoridades del Estado, establecer los mecanismos institucionales necesarios y
proporcionar las bases jurdicas tanto para las leyes subsidiarias como para cualquier
otra medida necesaria que deba ser adoptada por las autoridades competentes. A
partir de esta cita, se puede sealar que la FAO ha valorado de manera preferente
los modelos normativos que utilizan la figura de una ley marco especial, ya que,
mediante los mismos, se abarca de manera multidisciplinaria el tema y se puede
precisar de mejor forma las obligaciones del Estado.

Con relacin a las leyes marco, Fernndez Such (2011) realiza una
distincin fundamental al diferenciar entre el modelo normativo predominante en
pases suramericanos como la Repblica del Ecuador, la Repblica Bolivariana de
Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia, en que las leyes marco se encuentran
referidas a SASAN, las cuales recogen bsicamente la configuracin de un sistema
nacional que permita el desarrollo de polticas pblicas coordinadas en este
mbito; mientras que el modelo adoptado en pases africanos como Mali, Namibia,
Uganda y Nger, mediante leyes de Orientacin o Planificacin Agrcola que recogen
aspectos esenciales relativos al Derecho a la Alimentacin, estn estructuradas
fundamentalmente para regular las actividades del sector productivo agropecuario.
Por su parte, las propuestas de modelo normativo impulsadas en pases de Centro
y Suramrica han considerado la Seguridad Alimentaria y Nutricional como un
fenmeno que puede ser abordado de manera multidisciplinaria, sin agotarse en la
produccin agropecuaria, aunque se considera que una de las mayores carencias
es no contemplar la soberana alimentaria como el complemento indispensable que
asegure la alimentacin adecuada.

En la regin centroamericana, el modelo normativo e institucional adoptado

por Guatemala, al igual que en otros pases latinoamericanos, se fundamenta en una
Ley Marco de Seguridad Alimentaria y Nutricional, mediante la cual se crea el Sistema
Nacional para dicho mbito (SINASAN) en el que participan la sociedad civil, el
Gobierno central y los Gobiernos locales. Este Sistema tiene como rector al Consejo
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), al que corresponde

150
determinar las polticas y planes en dicha materia, y como ente coordinador a la
Secretara Ejecutiva de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de
la Repblica (SESAN), cuya responsabilidad es velar por la concordancia de la
actividad interministerial en esta materia. La participacin ciudadana sobre el buen
funcionamiento del sistema est garantizada mediante el establecimiento de la
Instancia de Consulta y Participacin Social (INCOPAS).

El modelo normativo adoptado por Nicaragua, a diferencia de Guatemala,

se fundamenta tambin en una ley marco que abarca la Soberana adems de la
Seguridad Alimentaria y Nutricional, mediante la cual se crea el Sistema Nacional
(SINASSAN). En dicho mbito participan la sociedad civil, el Gobierno central y las
autoridades municipales y departamentales. El ente rector de este Sistema es la
Comisin Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional, mientras
que la coordinacin operativa corresponde a la Secretara Ejecutiva de Soberana y
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESSAN).

El modelo normativo e institucional adoptado por Honduras se fundamenta

en la Ley Marco de Seguridad Alimentaria y Nutricional, al igual que Guatemala y
Nicaragua; mediante la cual se crea el Sistema Nacional para dicho mbito. En
esta instancia se coordinan las instancias gubernamentales involucradas, siendo
el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) quien
acta como ente rector, mientras que la Secretara de Estado en el Despacho de
Agricultura y Ganadera se encarga de coordinar la actividad operativa del Ejecutivo
en materia de SSAN.

Como puede observarse de la anterior enunciacin, en los tres pases se cuenta

con un esquema que tiene como rasgos comunes la existencia un Sistema Nacional
que concentra la ejecucin de las polticas pblicas en este mbito, un rgano colegiado
(Consejo o Comisin) que acta como ente rector del Sistema as como responsable
del establecimiento de polticas, y una instancia del Ejecutivo (sea general o especfica41
) que supervisa la operatividad de las polticas y planes.

La coincidencia entre los modelos institucionales de los tres pases

centroamericanos, que ya tienen ley marco42especfica de la SASAN, se explica
por la demanda de los movimientos sociales, adems de las obligaciones que se
enuncian sobre el DHAA en la OG 12 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales que ha venido proponiendo el uso de la tcnica normativa de las leyes
marco, como se observaba anteriormente.

Por otro lado, el modelo normativo de Costa Rica y El Salvador tiene la

caracterstica comn de no tener una ley marco en la materia de SASAN, siendo

41 En los casos de Guatemala y Nicaragua son especficas para la materia de seguridad alimentaria y
nutricional, mientras que en Honduras es una Secretara de Estado con competencias generales en el mbito agro-
pecuario.
42 Respecto al concepto de ley marco Fernndez Such observa: El trmino ley marco es un mecanismo
tcnico usado generalmente para legislar materias multisectoriales de manera ms consistente, coordinada e
integral. La legislacin marco, a pesar de que define el marco global de accin, no describe en gran detalle las
reas que regula, sino que ms bien fija los principios y obligaciones generales, para dejar su implementacin
en manos de las normas de ejecucin y delegar en las autoridades correspondientes la definicin de medidas
especficas que debern adoptarse para cumplir estas obligaciones, generalmente dentro de un plazo
determinado. Obra citada.

151
 los aspectos vinculados a sta, regulados de manera dispersa en la legislacin
sectorial y a travs de polticas nacionales, lo que a su vez conlleva a la dispersin
de funciones entre las instancias gubernamentales.

Respecto al modelo institucional, Costa Rica ha establecido la Secretara

de la Poltica Nacional en Alimentacin y Nutricin (SEPAN) como rgano adscrito
al Despacho de la Ministra de Salud, a la que corresponde coordinar la Poltica
Nacional de Alimentacin y Nutricin con las Polticas Nacionales en materia
agropecuaria e industrial. En el caso salvadoreo, se ha creado desde 2009, el
Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional mediante decreto ejecutivo,
establecindolo como el ente rector de la seguridad alimentaria y nutricional en El
Salvador y articulador de los esfuerzos interinstitucionales existentes en este mbito.
En ambos casos es notable la ausencia jurdica de la figura de un Sistema Nacional
que concentre la ejecucin de los planes y polticas de SASAN.

Como se ha sealado anteriormente, los cinco pases centroamericanos

cuyo ordenamiento jurdico ha sido abordado en el estudio forman parte del
Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) y se encuentran vinculados por las
disposiciones del Derecho de Integracin contenido en los tratados internacionales
y normas emanadas de los rganos e instituciones del SICA que promueven la
integracin poltica, econmica, social y ambiental de la regin.

Se debe sealar que dentro del marco institucional del SICA, hay entidades
con competencias determinadas en mltiples sectores como salud, educacin,
cultura, gnero, prevencin de desastres, poltica agropecuaria y conservacin
ambiental, pero no existe una instancia especfica con carcter permanente para
abordar la proteccin del DHAA dentro de un enfoque integral de SASAN, tampoco
existen un instrumento jurdico regional sobre el DHAA, sino solamente propuestas
para crear tal instancia especfica dentro del marco institucional del SICA. Como
consecuencia de lo anterior, no existe una poltica regional coherente sobre SASAN,
producindose esfuerzos dispersos entre distintas instituciones del SICA tales como
el Consejo Agropecuario Centroamericano, el Instituto de Nutricin de Centroamrica
y Panam o la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, que abordan la
SASAN desde sus respectivas reas de especialidad y competencia, sin lograr una
visin coordinada y multidisciplinaria.

La Secretara General del SICA, ha ejecutado con el respaldo de la cooperacin

internacional, el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, conocido
como PRESANCA, con el propsito de contribuir a la reduccin de la inseguridad
alimentaria y nutricional entre los grupos vulnerables de Centroamrica, promover la
elaboracin participativa de polticas pblicas, as como construir y consolidar una
Estrategia Regional de SAN (PRESANCA, s.f).

El PRESANCA fue implementado en una primera fase por el trmino de

cinco aos a partir de 2005, y posteriormente una segunda fase de igual duracin, e
incluye dentro de sus medidas concretas: la creacin de un Sistema de Informacin
y de un Observatorio Regional sobre SAN adems del establecimiento de programas
especializados de formacin de tcnicos y gestores de SAN con la colaboracin de
instituciones universitarias. Por ello, cabe observar que el PRESANCA ha constituido

152
un esfuerzo regional importante, pero su mayor debilidad se encuentra en su carcter
de programa temporal y la dependencia del mismo respecto al financiamiento
externo, as como la falta de inclusin del enfoque de Soberana Alimentaria.

Todos los pases de la regin como parte del Sistema de Naciones Unidas
y del Sistema de Integracin Centroamericana, se encuentran vinculados por lo
expresado en las declaraciones internacionales, que sin tener fuerza normativa
por s mismas, contienen el consenso fundamental de la comunidad en materia de
SASAN. De ello la importancia de formular una poltica conjunta regional que busque
el objetivo comn de la proteccin al Derecho a la Alimentacin y la erradicacin de
las amenazas contra el mismo.

Pases como Honduras, Nicaragua y Guatemala, que mantienen los ndices

de pobreza ms altos de la regin centroamericana, son los pases en los que ya
existe regulacin en materia de SASAN, sin embargo, sus regulaciones necesitan
fortalecerse para garantizar la mayor vinculacin institucional entre s y coordinar
mecanismos eficientes de operativizacin de las polticas formuladas por los entes
rectores de los respectivos sistemas.

Las legislaciones contempladas en este estudio, carecen de recursos

judiciales especficos para la proteccin del DHAA, por lo que las personas
afectadas por la violacin de este derecho se ven en la obligacin de utilizar recursos
genricos como el amparo. Esta problemtica se explica por la tendencia tradicional
de tutelar judicialmente los derechos civiles y polticos mientras que se considera a
los derechos econmicos, sociales y culturales como inexigibles en sede judicial y
se les relega como normas de carcter programtico. Dicha concepcin tradicional
es incompatible con la recta comprensin de las obligaciones internacionales de
los Estados en el mbito de los Derechos Humanos, que indica que todo derecho
humano positivizado goza de exigibilidad tanto en el mbito administrativo y judicial.

La mayor amenaza para la soberana alimentaria regional se encuentra en

la imposicin de tratados de libre comercio que responden al inters corporativo
transnacional e ignoran la realidad socioeconmica de los pases centroamericanos,
ya que no reconocen las asimetras entre los mercados nacionales. La liberalizacin
comercial promovida por esta clase de normas, ha perjudicado a los pequeos
productores rurales generando una fuerte dependencia de los productos importados
y dejando los precios de los alimentos al vaivn de la especulacin del mercado
internacional, lo que implica una violacin de las obligaciones estatales derivadas
del DHAA, tal como aparece consignado en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales que, de acuerdo a la recopilacin doctrinaria
presentada en este estudio, tiene carcter de ius cogens.

153
Referencias bibliogrficas

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y Nutricional. Su impacto en los procesos de Desarrollo Regional, Nacional y
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155
156
TERCERA
PARTE
La gestin del conocimiento
en la Regin SICA.
Anlisis de casos

157
 CAPTULO IX

Innovacin metodolgica
para la integracin
en Centroamrica
Nstor A. Hernndez Baires

Universidad de El Salvador (UES)

Resumen

El rol de las academias en debe ser de vigilante habitual

de las ideas base de la integracin. Esto es debido al hecho que las
teoras, conceptos y paradigmas de la integracin no pueden darse
por sentados. Las escuelas de pensamiento han logrado construir
preceptos que en consecuencia han definido la manera en la cual
las instituciones de los procesos de integracin funcionan entre
s y hacia el exterior. Durante las ltimas dcadas, Amrica Latina
ha experimentado por s misma el auge de procesos regionalistas
que representan por s mismos nuevas concepciones de la
integracin. Centroamrica es una regin con una larga tradicin
integracionista, por lo cual, el reto es cmo generar desde sta
regin una perspectiva epistemolgica que permita la construccin
de un proceso de integracin inclusivo y garante del desarrollo de
los pueblos centroamericanos.

Palabras clave: Sistema de la Integracin Centroamericana,

epistemologa, Centroamrica, Amrica Latina.

158
Acercamiento a la concepcin tradicional de la integracin regional

Sin lugar a dudas, la idea de integracin en Amrica Latina se sostiene

en la diversidad del pensamiento regionalista latinoamericano. Tal como seala
Santos (2013), Amrica Latina es una evidencia de la amplia concepcin de
integracin, cuyas modalidades pueden agruparse en bloques de libre comercio y
espacios de preferencias arancelarias, procesos de integracin regional y procesos
de cooperacin, colaboracin y complementariedad (Santos, 2013). Dichas
modalidades tambin obedecen a los ajustes tericos que tuvieron lugar desde
la dcada de 1990, con el surgimiento del nuevo regionalismo latinoamericano, el
regionalismo abierto, y las dems propuestas que entraron al debate enmarcado
en la agenda de desarrollo, las contrapropuestas a los tratados de libre comercio,
acuerdos de asociacin, etc. (Perales, 2007).

Es interesante observar que, en la discusin de las nuevas concepciones

regionalistas, enfrentadas y/o complementadas con los procesos de globalizacin,
surgen visiones innovadoras que involucran los componentes que determinan el
comportamiento tradicional de los Estados. Lo anterior, demanda de los Estados
una estrategia de ajuste a las nuevas realidades a nivel nacional e internacional, en
trminos econmicos, polticos, normativos, ambientales, etc. Se rompe, por tanto,
con el paradigma westfaliano y se habla de un concepto post-Westfaliano con las
consecuentes implicaciones en la definicin conceptual de la integracin regional,
la cual tambin demanda un abordaje ms coherente con la realidad de los pases.
(Serbin, Martnez y Ramanzini, 2012)

Adicional al debate anterior, centrado en las principales tradiciones

tericas cuya base es fundamentalmente liberal, tambin se encuentran posiciones
alternativas que han criticado desde mediados del siglo XX la conformacin de los
procesos de integracin bajo el argumento que las races liberales invisibilizan las
desigualdades histricas de los pases y se enfocan nicamente en las necesidades
contemporneas, de carcter inmediato. Segn los neomarxistas, la integracin
facilitar la evolucin del sistema capitalista y por ende limita las posibilidades del
desmontaje de dicho sistema. (Briceo, Rivarola y Casas, 2012)

Lo anterior no debera ser una sorpresa, tomando en cuenta que la definicin

del concepto integracin ha sido histricamente ambiguo, especialmente para la
regin latinoamericana, en la cual han surgido proyectos basados en la integracin
regional, en el libre comercio, en el asociacionismo o en la cooperacin regional, con
objetivos diferentes y distintos niveles de participacin. La flexibilidad ha posibilitado
que varios pases formen parte de diversos procesos cuya complementariedad no
es evidente. (Caldentey, 2014:22)

La discusin real debe consistir en cul debera ser el paradigma terico

y conceptual que rija las nuevas acciones, polticas y alcances de la integracin
centroamericana. Al respecto, este documento espera sentar una base crtica sobre
la manera en la cual debe comprenderse la integracin.

159
La epistemologa de la integracin, una aproximacin sociolgica

Para establecer una estructura garante del proceso de integracin, es

imprescindible comprender la naturaleza de este proceso en cada una de sus
partes. La diseccin de la realidad demanda un esfuerzo de comprensin de la
integracin que supere las bases tericas y se vaya ms all de ellas, hacia el anlisis
epistemolgico del concepto de la integracin centroamericana.

Desde la perspectiva epistemolgica, es evidente que durante el siglo XX

la integracin regional ha tenido diversas facetas y concepciones desde diferentes
contextos en el mundo. La perspectiva funcionalista, de tradicin europea, representa
uno de los pilares ms importantes que desde las Relaciones Internacionales
interpretan los procesos de integracin. No obstante, debe recordarse que el Nuevo
Regionalismo pretende establecer una visin ms holstica (Malamud, 2011). Sin
embargo, las posturas holsticas pueden verse tentadas a explicar los fenmenos con
afirmaciones holistas, que resulten ser vagas e imprecisas al analizar las realidades
de los sujetos por medio de visiones como el sistema mundial, poltica internacional,
etc.; stos ltimos conceptos son, naturalmente, vlidos para explicar fenmenos
internacionales, pero pueden llegar a tentar la ambigedad de lo holstico

Lo anterior representa un reto para la academia, tanques de pensamiento

y personas que esperan aportar a la construccin conceptual de los procesos de
integracin en sus pases. Para el caso centroamericano, el actual Sistema de
Integracin Centroamericana (SICA) es un claro ejemplo de cmo Amrica Latina
ha formado parte de la dinmica regionalista. A pesar de ello, este proceso de
integracin an no ha sido capaz de convertirse en un ente vinculante con los
pases y las iniciativas generadas en sus complejas instancias, no son realmente
comprendidas por las autoridades de cada Estado centroamericano y, por ende,
la ejecucin de dichas acciones queda en algunas ocasiones, en el limbo de la
soberana nacional.

La academia centroamericana debe asumir el determinante rol de la

construccin conceptual, terica y paradigmtica para su propio proceso de
integracin. Para lo cual, es tambin necesario recordar las cuestiones bsicas del
mtodo. Sin nimos de infravalorar los aportes tericos existentes en la escuela
latinoamericana y con la intencin de generar un aporte para la discusin, puede
decirse que las teoras han sabido establecer relaciones entre los fenmenos
positivos y, en consecuencia, han generado propuestas para la innovacin de
la integracin. Este documento parte de ese proceso meramente positivista,
sugiriendo la necesidad de reconsiderar la abstraccin de los hechos y abordar las
realidades desde una estrategia ms reflexiva. Sin lugar a dudas, las teoras son el
producto de la reflexin, la cual es un proceso que no debe tener principio ni fin. La
construccin de la integracin debe requerir ese esquema de reflexin permanente,
con la participacin integral de acadmicos junto a los operadores de la integracin.

En este punto, vale la pena recordar una advertencia realizada por

Bourdieu, Chamboredon y Passeron (2002) con respecto al modo cientfico y el
riesgo de disociar la empiria del mtodo. Es importante (...) no descuidar ninguno
de los instrumentos conceptuales o tcnicos que dan todo el rigor y la fuerza a la

160
verificacin experimental (Bourdieu et al, 2002:12). Por ende, tampoco es posible
que la academia pretenda ubicar su reflexin sobre la actividad cotidiana de aquellas
personas dedicadas a la integracin. El balance ideal entre las construcciones
tericas y empricas de la integracin centroamericana, es una bsqueda permanente
que debe partir a la luz de la historia del proceso y las necesidades permanentes y
emergentes de las grandes mayoras de poblacin en la regin.

El balance al que se hace referencia, debe realizarse al comprender la

importancia real de quienes se encuentran involucrados al proceso de integracin
centroamericano. Naturalmente, las personas dedicadas en trminos laborales y
polticos al SICA conforman la materia humana vital para sustentar su funcionamiento.
La academia, como complemento al balance antes propuesto, tiene una funcin
complementaria pero no menos importante. Tal como Bourdieu lo seala, el estudio
e interpretacin de los fenmenos sociales demanda una actitud de vigilancia
que encuentre en el completo conocimiento del error y de los mecanismos que lo
engendran uno de los medios para superarlo. (Bourdieu et al., 2002:14)

La vigilancia propuesta por Bourdieu es un reto que la academia debe

saber asumir. El error es comnmente evitado y no asumido en los procesos de
investigacin, pero en su lugar puede ser observado como la oportunidad de
mejorar la forma de abordar el problema investigado. La reduccin del error por la
bsqueda permanente de la verdad, impide que el error sea realmente conocido con
la profundidad que en s mismo representa. En la medida que el error y sus causas
puedan ser comprendidos, se podr en consecuencia generar las oportunidades
para superarlo.

Desde la perspectiva epistemolgica, lo anteriormente expuesto puede

proveer la oportunidad de captar la lgica del error para construir la lgica del
descubrimiento de la verdad como polmica contra el error y como esfuerzo
para someter las verdades prximas a la ciencia y los mtodos que utiliza a
una rectificacin metdica y permanente (Bourdieu et al., 2002:14). Desde la
perspectiva de la integracin regional centroamericana, es importante para los
acadmicos y funcionarios asumir el proceso en su integralidad, reconociendo sus
errores y comprendiendo la causalidad que los provoc; de tal manera, se permitir
al SICA identificar las estrategias por medio de las cuales se podr superar dichas
condiciones desde una perspectiva ms constructiva.

Por ende, la vigilancia epistemolgica a la cual se hizo referencia

anteriormente, provee al investigador los recursos para poder enriquecer y precisar
el conocimiento del error y de las condiciones que lo hacen posible y, a veces,
inevitable. (Bachelard en Bourdieu et al. 2002:14). En este sentido, es de vital
importancia adoptar una posicin crtica y constructiva, as como aprender a asumir
los errores que pudiesen haber sido cometidos durante las dcadas de existencia
del SICA. Asumir los errores desde la lgica del aprendizaje de sus orgenes.

Otro elemento que tambin debe ser considerado en la bsqueda de la

mejora del proceso de integracin por medio del anteriormente mencionado
balance acadmicoemprico, es el entorno de desarrollo de cada una de las partes.
Es incorrecto considerar que dichos componentes del esquema son excluyentes

161
entre s. De hecho, afirmar la exclusin acadmica-emprica en la integracin
centroamericana pone en riesgo su evolucin. Al respecto, es imprescindible realizar
una construccin de la integracin centroamericana como objeto sociolgico
cuya teorizacin sea tambin producto de la prctica y desarrollo emprico. Esa
construccin del objeto sociolgico demanda, por ende, un desarrollo en anlisis
epistemolgico permanente por parte de los acadmicos y por supuesto, los
funcionarios del proceso.

Una advertencia fundamental que debe hacerse a la academia y que

representa la principal base de este documento, es la referida a la vigilancia
epistemolgica que debe sostenerse permanentemente. En palabras de Bourdieu
(2002:16) puede decirse:

() la tentacin que siempre surge de transformar los preceptos

del mtodo en recetas de cocina cientfica o en objetos de
laboratorio, slo puede oponrsele un ejercicio constante de la
vigilancia epistemolgica que, subordinando el uso de tcnicas y
conceptos a un examen sobre las condiciones y los lmites de su
validez, proscriba la comodidad de una aplicacin automtica de
procedimientos probados y seale que toda operacin, no importa
cun rutinaria y repetida sea, debe repensarse a s misma y en
funcin del caso particular.

Por tanto, la vigilancia epistemolgica que se propone al SICA y las personas

que desde la academia estn comprometidas a la integracin centroamericana,
implica el cuestionamiento permanente sobre todas y cada una de las acciones y
procesos que en su contexto son realizadas, tanto desde la institucionalidad como
desde la academia.

Adicionalmente, el objeto centroamericano merece una definicin ms

congruente con la realidad. La situacin de las grandes mayoras debe incluirse
de manera franca al anlisis y a la bsqueda de solucin de sus necesidades. Es
imprescindible que la integracin centroamericana tenga un sistema vinculante y
comprometido -ms all del discurso- con la bsqueda de solucin de problemas
como la violencia, desigualdad, corrupcin, concentracin desmesurada de la
riqueza y los medios de produccin, etc.

La definicin del objeto centroamericano debe observar la multiplicidad

de aristas que condicionan el estancamiento del desarrollo de la regin. Los altos
niveles de pobreza, corrupcin, rezagos de autoritarismo y nuevas manifestaciones
militaristas en las fuerzas de seguridad en el Tringulo Norte representan en la
actualidad un reto para definir el qu y el porqu de la integracin centroamericana,
con sus cuestiones subsiguientes de cmo, cundo, dnde, etc. Es ineludible la
comprensin de las dimensiones convergentes en cada uno de los problemas en
Centroamrica. Sin nimo de ser holista, se deben integrar en el anlisis.

162
Conclusiones

En esencia, el presente documento representa una invitacin a concentrarse

nuevamente en la epistemologa de la integracin. La ambigedad inherente
al concepto de la integracin es a su vez una oportunidad que permite a
Centroamrica inventarse a s misma. La invencin como producto de la
creatividad y de la reflexin, que debe superar las prcticas meramente empricas y
la rutina burocrtica del sistema y abrirse a un anlisis crtico de las concepciones,
acciones y funciones vigentes del SICA y el rol de la academia centroamericana.

Es prcticamente obvio considerar reformas normativas e institucionales del

SICA y de cada uno de los Estados para dar un valor vinculante a sus instituciones
regionales, como un paso vital para permitir que el proceso de integracin pueda
representar un verdadero cambio a favor de las poblaciones centroamericanas.

Los enfoques tericos para Centroamrica, ya sean desde el Nuevo

Regionalismo o desde la ptica que se realice su anlisis, tambin deben
enfrentarse al reto de encontrar una base epistemolgica comn. Debe incentivarse
la produccin de pensamiento integracionista en la regin centroamericana, desde
sus universidades y sus integrantes, con carcter innovador. La institucionalidad del
SICA enfrenta, por su cuenta, el reto de continuar incentivando la produccin de
conocimiento. Los esfuerzos desde la Secretara General del SICA han sido claros,
incluso apoyando el desarrollo de la Maestra en Integracin Centroamericana y
Desarrollo con las universidades centroamericanas encomendadas a la Compaa
de Jess desde el ao 2013. Ahora, el desafo es cmo generar profesionales con
hbitos investigativos y con capacidad de sostener la vigilancia epistemolgica, de
la cual habla Bourdieu.

La academia debe reconciliarse entre s, en un esfuerzo desde instituciones

pblicas y privadas, cuyo divorcio es notorio en materia de integracin centroamericana
-al menos, para el caso salvadoreo-. El rol acadmico debe comprenderse como
una deconstruccin del pensamiento, sin que dicha deconstruccin se confunda
con destruccin de lo existente. La diversidad y conflicto de ideas deben ser
aprehendidos como una fortaleza en la regin, ms all de ser motivo de separacin
entre s.

Por otra parte, tambin debe sostenerse una participacin activa de las
entidades y Estados que a nivel internacional apoyan el proceso de integracin
centroamericano. La vigilancia epistemolgica es una necesidad en trminos
endgenos y exgenos; por ende, los cooperantes deben estar cerca en apoyo a lo
que desde Centroamrica pueda ser apostado.

163
Referencias bibliogrficas

Bourdieu, P., Chamboredon, J., & Passeron, J. (2002). Introduccin:

Epistemologa y metodologa. El Oficio Del Socilogo.

Briceo Ruiz, J., Rivarola Puntigliano, A., & CASAS GRAGEA, A. (2012).
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Caldentey del Pozo, P. (2014). Los desafos estratgicos de la integracin

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amrica latina y el caribe: Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafos. El
Regionalismo postliberal En Amrica Latina y El Caribe: Nuevos Actores,
Nuevos Temas, Nuevos Desafos, 7.

164
 CAPTULO X

Universidades y centros de
pensamiento: pieza clave de la
integracin centroamericana
Odaly Lissette Snchez

Universidad de El Salvador (UES)

Resumen

Este artculo plantea la necesidad del debate acadmico-

cientfico de los principales temas para el fortalecimiento de la
integracin centroamericana, y que dicho aporte debe provenir
de las universidades y los centros de pensamiento, y que de ellas
pueden surgir propuestas para el tratamiento acadmico de los
temas relevantes para la integracin. Tambin se establece la
importancia de la creacin de agendas conjuntas de investigacin,
donde los pases determinen qu problemas necesitan ms debate
y propuestas efectivas, adems del verdadero compromiso de los
Estados parte para el sostenimiento de la integracin.

Palabras clave: universidades, centros de pensamiento, procesos

integracionistas, integracin centroamericana, agendas conjuntas
de investigacin.

165
Introduccin

A lo largo de la historia, se establecieron varios procesos integracionistas

que no pudieron sostenerse, reflejando cmo la integracin centroamericana y su
consolidacin se ha visto agredida por luchas polticas de poder, en las cuales se
dejaron a un lado las ventajas de la integracin y se puso de manifiesto la falta de
verdaderos acuerdos polticos para el beneficio comn (CLACSO, 2014).

Parte de los desafos de la integracin es la volatilidad de los compromisos

y la falta de acuerdos polticos entre los Estados centroamericanos que, no han
entendido an las fortalezas de la regin en su conjunto y los grandes retos globales
que solo pueden ser enfrentados con una efectiva coordinacin de la zona para el
logro del desarrollo comn.

En la bsqueda de estas soluciones y el logro de avances concretos

y fructferos, surgen como una pieza fundamental la universidades y los centros
de pensamiento, que pueden servir como ese brazo acadmico-cientfico para el
logro de los fines propuestos para la integracin, donde se admita el debate, la
generacin de conocimiento y la bsqueda de la resolucin de problemas a corto,
mediano y largo plazo, que permita que los tomadores de decisiones logren ubicar
en la agenda poltica los temas de integracin con un contenido slido.

Participacin de las universidades y los centros de pensamiento en la

integracin centroamericana

Son distintos los problemas que evitan u obstaculizan el debate acadmico

y avances en la generacin de conocimientos con respecto a la integracin
centroamericana. Por un lado, ste ha sido un tema rezagado usualmente por los
centros de pensamiento, pues poco es considerado el verdadero impacto social,
econmico y cultural que posee (Borges, 2013, pp 79-89); y por otro lado los
esfuerzos que an se realizan, no logran tener eco a nivel centroamericano y abrir
espacios para el debate.

A pesar de ello, se reconoce una historia comn que comparten los pases
centroamericanos, historia que obliga hoy en da al tratamiento conjunto de muchos
asuntos (Peralta, 2016, pp 11-12). Por tal motivo es plausible el esfuerzo que, desde
la Secretara General del Sistema de Integracin Centroamericana, se busquen
espacios de encuentro para el debate acadmico sobre los temas de integracin,
con eventos como los Coloquios Regionales y los Dilogos Moraznicos de
Integracin, que permiten formar esa red de contactos y el debate de los temas
que tanto universidades como centros de pensamiento realizan para el estudio de
la integracin centroamericana.

Cabe recalcar, que la verdadera posibilidad de una efectiva integracin

va encaminada con la toma de compromisos entre los Estados, que contribuyan
al manejo y respuesta de diferentes problemas o retos comunes de los pases
centroamericanos, pues poco o nada servira la elaboracin de las mejores
estrategias, si no se cuenta con un verdadero compromiso de los Estados parte.
Y es que una de las debilidades en la consolidacin de la unin centroamericana
se encuentra en la falta de obligatoriedad de los acuerdos que se toman, dejando

166
a la buena voluntad de los Estados parte el efectivo cumplimiento mismos que se
ven obstaculizados en el momento que se enfrentan a cambios de administracin,
ya que stos no permiten mantener los acuerdos ya establecidos o que tratan de
explotar sus propias agendas de trabajo, evitando la posibilidad de plantearse
objetivos a largo plazo.

Parte de los objetivos de la integracin sobre los que ya se trabaja y

necesitan nuevos aportes son reas como, por ejemplo, agricultura, seguridad
alimentaria, control de fronteras, cambio climtico, economa (Pellandra y Fuentes,
2011, 11-12), seguridad, comercio internacional (Malamud, 2011, pp 219-249),
etc. Y es ah donde las universidades y los centros de pensamiento de cada
pas centroamericano encuentran su rol, pues todos los puntos de inters para
dicha unin pueden ser analizados por cada pas a travs de sus investigadores y
debatidos a nivel centroamericano para encontrar ese hilo conductor que los lleve
a los gobernantes a la toma de las mejores y efectivas decisiones a nivel poltico,
econmico y social con respaldo acadmico.

En sntesis, a travs de este anlisis se busca reflejar el poder del trabajo

comn y el logro de acuerdos, que favorecera a los Estados parte, debido a ese
lazo comn a nivel territorial, econmico, social y cultural, que obliga al tratamiento
conjunto de muchos asuntos de pas y que impide el avance como pequeos
pases aislados, ya que empuja a la toma de decisiones y compromisos como un
bloque comn de peso, consolidado y organizado. Todo ello connota una gran
relevancia, pues fortalecera la visin de los grandes bloques econmicos a la hora
de negociaciones en mbitos econmicos, de seguridad, etc., y de mostrar las
potencialidades que como regin consolidada posee Centroamrica.

El futuro de Centroamrica, se puede visualizar hoy, sobre la base

de una visin de conjunto que permita a los pases insertarse
objetivamente a la situacin mundial y obtener el mejor provecho,
tanto a nivel regional como intra-regional, en un mundo competitivo
e interdependiente (Patten et al, 2003).

La importancia de la construccin de agendas de investigacin

conjuntas

Como ya se abord anteriormente, el trabajo acadmico-cientfico de las

universidades y los centros de pensamiento, permiten el debate y desarrollo de ideas
que posibiliten y fortalezcan la integracin centroamericana, en ese sentido, resultan
vanos los esfuerzos aislados y desligados que cada una de estas instituciones
pueda proporcionar si como lnea principal no se tiene una agenda de investigacin
conjunta. Dicha agenda permitira coordinar los esfuerzos realizados a los temas
de inters de cada una de las universidades o centros de pensamiento, develar las
fortalezas de cada uno y enfocar el trabajo hacia lneas concretas de investigacin,
por supuesto sin dejar a un lado los temas de inters que a nivel poltico sean
necesarios resolver y verter opiniones acadmicas.

167
 Las universidades forman parte de las instituciones sociales, que
juegan un papel fundamental en la transformacin de las sociedades.
A travs de estas instituciones que transmiten a los individuos el
conocimiento intelectual indispensable para la modernizacin y la
democratizacin de la sociedad, se proporcionan los esquemas y
los valores que aseguran la estabilidad social, asistiendo y sirviendo
a las comunidades en la solucin de los complejos problemas
asociados con su desarrollo y bienestar, conducindolos a formar
parte del proceso de integracin que incidir sobre el futuro de
su organizacin social (Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico,
1995).

Dicha agenda conjunta, deber estar ligada al trabajo que realiza el Sistema
de Integracin Centroamericana, el cual revela esos temas de inters y trabajo
conjunto de los pases que lo conforman, todo ello con el fin de que los aportes
acadmicos-cientficos no se desliguen de la realidad y necesidades inmediatas.

Cada universidad y centro de pensamiento centroamericano tiene sus

propias agendas que determinan las reas de especialidad de sus investigaciones.
Para el caso en particular y como ejemplo, la Universidad de El Salvador cuenta
con diferentes centros, unidades e institutos de investigacin, como el caso de:
la Unidad de Investigacin de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales,
el Centro de Investigaciones Cientficas y Desarrollo en Salud, Instituto de
Investigaciones Econmicas, Instituto de Estudios Histricos y Antropolgicos,
Instituto de Vulcanologa, Instituto de Ciencias del Mar y Limnologa, etc (Universidad
de El Salvador, 2017). Todos ellos que desde sus reas especficas pueden brindar
aportes acadmico-cientficos en sus respectivas reas de conocimiento.

Pero todas estas capacidades institucionales tambin tienen que lograr ser
escuchadas por los tomadores de decisin, pues al final son ellos los responsables de
su implementacin. En definitiva, la conexin y trabajo conjunto entre la produccin
de conocimiento cientfico y la toma de decisiones es innegable y debe ser puesta
en prctica. Dicho lo anterior, se justifica la necesidad de una sinergia con el Sistema
de Integracin Centroamericana que posibilitara una plataforma de debate en la
que estos aportes puedan ser conocidos y presentados ante los gobernantes.

Conclusiones

La unin centroamericana est ligada a una historia comn que es imposible

de negar y que se enfrenta, debido a su cercana geogrfica, a problemas comunes;
por lo que su consolidacin permitira enfrentarse a los retos globales de comercio,
seguridad, desarrollo, medio ambiente, etc.

Tanto universidades como centros de pensamiento son una pieza clave

para el debate acadmico de los temas de inters para la regin, cuyo aporte para
el desarrollo en diversas reas de la integracin, deben ser tomados en cuenta en la
agenda pblica regional. El trabajo acadmico-cientfico de las universidades y los
centros de pensamiento, permiten el debate y desarrollo de ideas que posibiliten y
fortalezcan la integracin centroamericana.

168
 Cada universidad y centro de pensamiento centroamericano tiene sus
propias agendas que determinan las reas de especialidad de sus investigaciones,
el reto es lograr la sinergia entre ellas y ponerlas al servicio de la integracin.

Es necesaria la creacin de una agenda conjunta de investigacin en temas

de integracin centroamericana, que permita el desarrollo articulado de trabajos de
investigacin de las universidades y los centros de pensamiento.

Para el logro efectivo de la integracin centroamericana, tambin es necesario

que los Estados partes tomen compromisos de cumplimiento de las diferentes
estrategias a implementar, ya que depender de la buena voluntad de los mismos,
ha demostrado que vuelve dbil la integracin, pues los pases centroamericanos al
sufrir cambios de administracin (Gobierno) en la mayora de casos obstaculizan los
acuerdos ya tomados.

Se debe potencializar el hecho que la consolidacin de la unin

centroamericana favorecera a los Estados parte, ya que no seran vistos como
pequeos pases aislados, sino como un bloque comn de peso, consolidado y
organizado. Se evidencia la importancia de conectar la produccin de conocimiento
cientfico con la toma de decisiones de Gobierno y Estado, para que stas puedan
ser efectivas y tengan un fundamento acadmico que les respalde.

169
Referencias bibliogrficas

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biblioteca.clacso.edu.ar/gsdl/collect/clacso/index/assoc/D9707.dir/
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Karadjova, Peter Versteeg, Federico Zorzan, Philippe Combescot, Oscar
Santamara, Augusto Vela Menam, Rafael Chamorro Mora, Paolo Cecchini,
Pedro Caldentey, Laura Quinteros de Aguilera, Ricardo Zapata Marti, Alfredo
Trinidad, Carlos Eduardo Molina. La integracin centroamericana. Realidad y
perspectivas. El proceso de integracin centroamericano y el papel de la Unin
Europea | EU-LAC Foundation. Relaciones Bilaterales UE- ALC, Subregin-
Unin Europea, Relaciones Birregionales UE-ALC. Bruselas: Comisin Europea,
2003. https://eulacfoundation.org/es/content/la-integracion-centroamericana-
realidad-y-perspectivas-el-proceso-de-integraci%C3%B3n.

Guerra-Borges, Alfredo. La integracin econmica centroamericana y los

nuevos escenarios de la integracin latinoamericana1. France, Europe, 2013.

Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. El papel de las universidades.

Estudios: filosifa-historia-letras., Invierno - Primavera 1995 de 1994. http://
biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras39-40/texto10/sec_2.html.

Malamud, Andrs. Conceptos, teoras y debates sobre la integracin regional.

Norteamrica 6, n.o 2 (diciembre de 2011): 219-49.

Pellandra, Andrea, y Juan Alberto Fuentes. El estado actual de la

integracin en Centroamrica, agosto de 2011. http://repositorio.cepal.org//
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Peralta, Gabriel Aguilera. El regionalismo centroamericano: entre la unin y la

integracin. Central American regionalism: between union and integration., n.o
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Universidad de El Salvador. Investigacin. Accedido 8 de febrero de 2017.

https://www.ues.edu.sv/investigacion.

170
 CAPTULO XI

El papel de las ideas

en las polticas pblicas: la
experiencia de la Fundacin
Salvadorea para el Desarrollo
Econmico y Social
Mnica Tobar

Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y

Social (FUSADES)

Introduccin

La generacin de conocimiento desde centros de

pensamiento centroamericanos ha sido un elemento clave para
la formulacin e implementacin de polticas y reformas pblicas,
particularmente durante el perodo de consolidacin democrtica.
Estas organizaciones se constituyen como actores importantes para
la definicin de las agendas regionales de desarrollo, en la medida
en que realizan contribuciones permanentes para la identificacin
de problemas sociales, econmicos e institucionales y el diseo
de estrategias para solventarlos. Por otra parte, presentan una alta
capacidad evolutiva que les permite construir el marco de anlisis
de la realidad, a partir de la experiencia y el autoaprendizaje.

En El Salvador, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo

Econmico y Social se constituye como uno de los primeros centros
de pensamiento privados del pas y la regin, asumiendo un papel
protagnico en la generacin de informacin y anlisis en materia
econmica, social e institucional, la que le proporciona una slida
base tcnica para la promocin y consecucin de reformas en
diferentes reas de poltica pblica. En este contexto, la experiencia
de FUSADES se presenta como un caso valioso para profundizar
el entendimiento sobre el rol de los tanques de pensamiento en la
investigacin y diseminacin de ideas que favorezcan la toma de
decisiones basada en evidencia.

171
 El anlisis de la influencia de los planteamientos FUSADES sobre las polticas
pblicas en El Salvador se ha divido en tres secciones. Como punto de partida se
contextualiza el surgimiento de los centros de pensamiento en la regin a manera de
establecer un marco de referencia para la reflexin. Posteriormente se presenta la
contribucin de FUSADES en la generacin de ideas para el diseo e implementacin
de polticas pblicas, tomando como referencia la evolucin del enfoque institucional
sobre desarrollo y su vinculacin con la definicin de estrategias de investigacin e
incidencia. Finalmente se retoman las lecciones derivadas de la creacin, en 2015,
de la Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE), por parte del
Departamento de Estudios Polticos de FUSADES, como nueva plataforma para la
produccin de pensamiento, a travs de la transferencia de capacidades bajo un
enfoque multidisciplinar que eleva la calidad de la formacin de los tomadores de
decisiones en la regin.

La evolucin de los centros de pensamiento en el contexto regional

Los centros o tanques de pensamiento se derivan del concepto de Think

Tanks, asociado originalmente a organizaciones con alta capacidad tcnica,
cuyo objetivo principal es la conduccin de investigacin de alto nivel en Estados
Unidos y pases europeos, como Alemania y Francia (Weaver, 1989). Respecto al
rol de estos actores dentro de la esfera pblica, de acuerdo a Garc (2009:23),
las caractersticas y mbitos de actuacin de los tanques de pensamiento estn
ntimamente relacionados con el contexto bajo el cual stos se originan, identificando
tres momentos histricos que ejercieron influencia sobre la actuacin de las referidas
instituciones: i. el perodo comprendido entre la segunda guerra mundial y 1960,
cuando se establecen centros de investigacin adscritos a universidades y se
instalan las instituciones de planificacin gubernamental; ii. un segundo momento
como respuesta a las dictaduras de las dcadas de 1960 y 1970, con la fundacin
de centros de investigacin privados; y iii. finalmente, 1990 como consecuencia de
los procesos de liberalizacin econmica y poltica, abriendo la oportunidad para la
participacin de fundaciones y universidades vinculadas con el sector privado que
promueven polticas de libre mercado y modernizacin del Estado.

Asimismo, estas organizaciones realizan una serie de funciones que

comprenden la generacin y divulgacin de informacin sobre temas relevantes
para la poltica pblica (Mendizabal, 2009). A diferencia del concepto prevalente en
otras latitudes, donde se privilegia su papel como entes acadmicos alejados de
la esfera poltica, en el caso latinoamericano, estas organizaciones se originan en
un contexto marcado por la presencia de regmenes autoritarios en la mayora de
pases, haciendo que se perfilen, desde sus inicios, como espacios para la discusin
intelectual y acadmica de ideas que potencien la libertad y la democracia en la
regin (Garc, 2009). De ah que se caractericen por contar con mayores niveles
de participacin y capacidad de influencia para la definicin de la agenda nacional.
En este marco, los centros de pensamiento en la regin pueden ser entendidos
como organizaciones que buscan influir en procesos polticos, especficamente
en el diseo e implementacin de polticas pblicas, a travs de la produccin de
conocimiento cientfico para la toma de decisiones (Botto, 2011).

172
 En Centroamrica los institutos de investigacin experimentan una etapa
de expansin importante durante la dcada de los noventa, como resultado de
la apertura de oportunidades de participacin para organizaciones de la sociedad
civil que se derivaron de los procesos de transicin democrtica. Sin embargo,
los primeros centros de este tipo surgen a inicios de los aos ochenta desde el
sector empresarial y profesional como respuesta a contextos de crisis econmica
y social en la regin, siendo su principal objetivo la promocin de medidas de
reactivacin econmica. En este perodo se identifica el inicio de operaciones de
instituciones como FUSADES en El Salvador, CINDE (Coalicin de Iniciativas para
el Desarrollo) en Costa Rica y FIDE (Fundacin para la Inversin y Desarrollo de
las Exportaciones) en Honduras, las cuales contaron con un importante apoyo
financiero de organismos de cooperacin, como la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) (Barry, 1993).

En el caso particular de El Salvador, la generacin de conocimiento ha

seguido un proceso de evolucin paulatina, cuyo ritmo se encuentra ntimamente
ligado a las trasformaciones en las estructuras polticas y econmicas. El pas
experiment 12 aos (1980-1992) de un cruento conflicto armado, durante los cuales
se vivieron momentos de polarizacin poltica extrema que socavaron la capacidad
estatal para dar respuesta a los problemas de la poblacin. Esta situacin evidenci
la necesidad de contar con actores externos para proponer ideas de polticas, con
mayor capacidad tcnica y potencial para visibilizar temas en la agenda poltica
desde una perspectiva independiente.

Luego de la firma de los acuerdos de Chapultepec, en 1992, se inicia

una nueva etapa nacional de construccin de paz, en la que convergen dos
transformaciones importantes: la liberalizacin econmica, resultado de la ejecucin
de profundas reformas econmicas para el ajuste y la estabilizacin econmica;
y la transicin democrtica marcada por la conduccin de reformas polticas e
institucionales que configuraron un nuevo escenario para la participacin de otros
actores en el anlisis de problemas nacionales y la construccin de soluciones. En
el caso de los centros de pensamiento esta coyuntura se tradujo en condiciones
favorables para la proliferacin de la investigacin rigurosa y autnoma, que permiti
posicionar propuestas de poltica pblica en la agenda nacional de desarrollo desde
la sociedad civil.

Enfoques y estrategias de desarrollo desde la experiencia de FUSADES

FUSADES inicia sus operaciones en 1983 como una iniciativa del sector
privado y profesional para el estudio de la situacin socioeconmica del pas y la
elaboracin de propuestas para la formulacin y ejecucin de polticas de desarrollo.
La institucin se crea como un centro de investigacin independiente, con
capacidad tcnica cuyo objetivo central es desempear todo tipo de actividades
para fomentar el bienestar econmico, social, intelectual y fsico de los habitantes
de El Salvador, bajo los lineamientos de un sistema de libertades econmicas e
individuales (FUSADES, 1984, p. 4).

173
 La Fundacin se dise para funcionar como un centro de estudios e
investigaciones, as como un facilitador del desarrollo en el campo econmico y social.
En cuanto al rol de investigacin, este esfuerzo inici a travs del Departamento de
Estudios Econmicos y Sociales donde se elaboraban informes peridicos sobre el
comportamiento de la economa, generando informacin valiosa para el anlisis de
tendencias que permitieran mejorar la capacidad de respuesta y planificacin del
pas. De forma simultnea, FUSADES apost a la creacin de capacidades internas
para la ejecucin de proyectos, como un ejercicio para promover e implementar las
recomendaciones propuestas (FUSADES, 1986).

La transformacin de los enfoques para el anlisis del desarrollo, desde

el reconocimiento de la multidimensionalidad de los problemas ha moldeado las
lneas de trabajo de la Fundacin durante los ltimos 30 aos. La transformacin
del centro de investigacin resulta de particular importancia en este marco, al ser un
reflejo de la reflexin institucional sobre el desarrollo, lo cual se ha materializado en la
creacin de distintos departamentos de investigacin a lo largo del tiempo. Por otra
parte, el centro de desarrollo, si bien es un componente medular para la promocin
de ideas desde la prctica, mantiene lneas de trabajo similares desde sus inicios,
propiciando acciones para el fortalecimiento de la pequea y microempresa, la
generacin de inversin, el fomento del desarrollo local sostenible, la innovacin y la
diversificacin agrcola (FUSADES, 2003).

Los enfoques de investigacin para el desarrollo adoptados por la fundacin

presentan tres etapas en las cuales se acogen diferentes marcos analticos para la
generacin de conocimiento y el planteamiento de propuestas de poltica pblica: a)
la concepcin de desarrollo como un proceso de crecimiento econmico y bienestar
social; b) el reconocimiento de la importancia de la sostenibilidad ambiental como
pilar fundamental del desarrollo; y c) la incorporacin del anlisis de la calidad de las
instituciones y su relacin con los procesos de desarrollo (Diagrama 1). La informacin
y anlisis diseminado durante cada una de estas etapas posicion el pensamiento
de la fundacin en la opinin pblica y la agenda de polticas, contribuyendo a la
creacin de espacios de dilogo e intercambio entre diferentes actores para la toma
de decisiones ms informadas con base en evidencia tcnica.
Diagrama 1. FUSADES: enfoques de investigacin
para el desarrollo (1983-2016)

Fuente: elaboracin propia con base en informacin de memorias de labores

de FUSADES, varios aos.

174
 Durante la etapa inicial de FUSADES se impulsa una agenda mayoritariamente
econmica, produciendo estudios que sientan las bases para la elaboracin de una
estrategia de reforma macroeconmica. Por otra parte, desde el centro de desarrollo
se privilegian actividades orientadas a la reactivacin del sector agropecuario, la
asistencia a la pequea y microempresa, el fortalecimiento de las organizaciones
del sector privado, la promocin de exportaciones de productos no tradicionales
y el fomento de las inversiones nacionales y extranjeras (FUSADES, 1984). Es
importante destacar que el enfoque econmico fue complementado con el anlisis
jurdico de las reformas, integrando el Departamento de Legislacin, posteriormente
de Estudios Legales, al Centro de Pensamiento en 1988 (FUSADES, 1989).

Los esfuerzos liderados por el DEES se convirtieron paulatinamente en

un referente nacional e internacional para el estudio de la economa salvadorea,
consolidando la reputacin y credibilidad de la organizacin como centro de
investigacin especializado. Esta situacin posibilit la participacin activa de
FUSADES en el diseo y promocin de un nuevo modelo econmico para el
pas, basado en los principios de libertad de empresa. En 1989 las principales
recomendaciones de poltica en esta materia, pasaron a formar parte de la estrategia
quinquenal de desarrollo denominada Hacia una economa de mercado en El
Salvador: Bases para una nueva estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-
1994, que fue socializada con los candidatos presidenciales que compitieron en
las elecciones de 1989. La propuesta fue adoptada por el Gobierno del presidente
Alfredo Cristiani, como parte central de su agenda de poltica econmica. Este primer
hito para la Fundacin inspir la institucionalizacin de las estrategias quinquenales
como documentos clave para la divulgacin de ideas y el aumento de la incidencia
del pensamiento de FUSADES en las polticas pblicas.

El posicionamiento del rea de investigacin econmica instaur un ejercicio

de anlisis permanente del estado de la economa salvadorea, contribuyendo a la
consolidacin de un sistema de informacin y monitoreo peridico sobre indicadores
de desempeo de la economa y la actividad empresarial (FUSADES, 1993).
Adicionalmente, la Fundacin incursion en el anlisis regional de temas como la
integracin econmica, la poltica comercial y tributaria, de igual forma en 1996 se
realiz un ejercicio regional del informe de coyuntura econmica que es compartido
con organizaciones empresariales centroamericanas, para ampliar el alcance de la
informacin (FUSADES, 1997).

Las ideas de FUSADES en el mbito econmico y social evolucionaron

durante la dcada de 1990, dando paso a la introduccin de la sostenibilidad
ambiental como elemento central para el desarrollo. As, en 1995, se conform
la Comisin para el Desarrollo Sostenible (CODES) dentro de la institucin y se
foment el estudio de asuntos ambientales relacionados con el recurso hdrico y
la degradacin ambiental (FUSADES, 1996). De forma simultnea, se profundiz
en el componente social, incursionando en el anlisis de la pobreza y el desarrollo
rural. Ambas lneas de estudio se plasmaron en la estrategia quinquenal de 1994-
1999 Soluciones sociales y reformas econmicas, incidiendo sobre la poltica
social y ambiental a nivel nacional. Durante esta etapa, la Fundacin continu
con los esfuerzos de incidencia nacional a travs de la interaccin constante con

175
funcionarios pblicos y actores relevantes de los diferentes sectores del pas, como
gremiales empresariales, universidades y organizaciones de la sociedad civil.

El perodo ms reciente de transformacin institucional se registra a partir de

1999, con la redefinicin de la misin institucional y la inclusin de nuevos criterios
para el anlisis de los problemas del pas. En ese ao FUSADES se plante ser un
centro de pensamiento e investigacin de alta credibilidad que promueva el progreso
econmico y social de los salvadoreos, mediante el desarrollo sostenible, bajo un
sistema democrtico y de libertades individuales (FUSADES, 2000, p. 3). El centro
de pensamiento se consolid como el principal encargado de la generacin de ideas,
reforzando su papel como creador de opinin y difusor de informacin, resultado
de la investigacin y monitoreo permanente de los aspectos econmicos y sociales,
ambientales e institucionales del pas. La incorporacin de nuevas dimensiones para
el desarroll se plasm en las dos ltimas estrategias quinquenales de la Fundacin:
Estrategia econmica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad y legitimidad:
bases para el desarrollo, publicada en 2005 y Estrategia econmica, social e
institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo
presentada en 2009.

En este contexto, el estudio de las instituciones y su vinculacin con el

desarrollo cobra mayor relevancia, impulsndose una agenda de investigacin con
un componente importante dedicado al estudio de la institucionalidad democrtica.
Este giro coincide con el inicio de un perodo de mayor participacin de FUSADES
en espacios de colaboracin con otras organizaciones de la sociedad civil e
instituciones acadmicas de reconocido prestigio internacional, como la Universidad
de Salamanca, para promover el fortalecimiento de la democracia y la consecucin
de reformas polticas que favorecieran la transparencia, la tica y el acceso a la
informacin (FUSADES, 2003).

La evolucin de la Fundacin en la ltima dcada migr hacia el desarrollo de

investigaciones multidisciplinarias, robusteciendo su capacidad para la generacin
de evidencias que sustentaran las propuestas de poltica pblica y mejorando la
capacidad tcnica de la institucin para el anlisis de problemas complejos integrando
diferentes perspectivas. En el referido perodo se han incorporado al centro de
pensamiento el Departamento de Estudios Polticos (DEP) (2009), profundizando
el estudio del sistema poltico y de los subsistemas electoral y de partidos, as
como la auditora gubernamental, y el Centro de Investigacin y Estadstica (CIE)
en 2013, con estas adiciones se reestructura, mejorando la capacidad tcnica de
la institucin para el anlisis para cada rea de trabajo: Departamento de Estudios
Econmicos; Departamento de Estudios Sociales; Departamento de Estudios
Legales, adicionales a los ya mencionados.

Asimismo, en 2015 se crea la Escuela Centroamericana de Gobierno y

Democracia (ECADE), como un aporte de la Fundacin, a travs del DEP, para la
capacitacin y construccin de nuevos liderazgos polticos en la regin (FUSADES,
2016). Finalmente, se han intensificado los esfuerzos de intercambio y colaboracin
con otras entidades de investigacin y actores de la sociedad civil, con lo cual se
multiplica el alcance de las reflexiones y propuestas, potenciando la creacin de
nuevos espacios de dilogo y participacin ciudadana.

176
 A partir de la revisin de los enfoques de investigacin para el desarrollo
y la incidencia adoptada de FUSADES en la agenda salvadorea, es posible
identificar un cambio en los puntos de vinculacin de la investigacin y la agenda de
polticas pblicas, evolucionando desde la generacin de conocimiento altamente
especializado con incidencia directa sobre los tomadores de decisiones, hacia un
enfoque ms abierto, basado en la democratizacin de la informacin y el uso del
conocimiento como una herramienta para la promocin y facilitacin de un debate
informado, con segmentos ms amplios de la ciudadana. Esta transformacin en
el accionar de la Fundacin, se encuadra en un perodo de cambio en la dinmica
regional de los centros de pensamiento en la cual stos influencian a la ciudadana
para empoderarla magnificando as la incidencia del conocimiento en los asuntos
pblicos (Correa y Mendizabal, 2011).

Ampliando el conocimiento ciudadano para mejorar las polticas pblicas: la

Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE)

El nuevo enfoque de la Fundacin, en el que se privilegia el debate pblico con

base en argumentos y evidencias tcnicas, fomenta la interaccin con ciudadanos
y funcionarios como un motor para impulsar la discusin de temas relevantes
para el desarrollo nacional. Sin embargo, la incorporacin de estos actores como
participantes activos, tanto en el diseo de polticas pblicas como en el ejercicio de
la contralora social, requiere de un esfuerzo sistemtico para incrementar el nivel de
entendimiento de la poblacin sobre la dinmica econmica, social y poltica, ms
all de la divulgacin de informacin peridica y la diseminacin de resultados de
investigaciones especficas.

En este contexto, en 2015, FUSADES, a travs del Departamento de Estudios

Polticos, plantea la creacin de un centro de estudios de alto nivel, en respuesta
a los vacos de formacin existentes dentro del rea de Gobierno, democracia y
gestin pblica (FUSADES, 2016), constituyndose para el cumplimiento de dicho
objetivo, la Escuela Centroamericana de Gobierno y Democracia (ECADE). Esta
iniciativa busca trabajar en diferentes niveles para mejorar la calidad del conocimiento
de representantes del Gobierno, partidos polticos y la sociedad civil dotando a
sus miembros de herramientas para el mejor desempeo de sus funciones como
promotores del desarrollo (ECADE, 2015). Por otra parte, el centro de formacin
cuenta con un Concejo Asesor Externo, compuesto por reconocidos acadmicos
que aportan al diseo curricular de los programas.

La Escuela persigue la transferencia de conocimientos sobre aspectos

generales de la administracin pblica, el sistema poltico y econmico, as como
el fortalecimiento del nivel de cultura poltica por medio de la transferencia de
capacidades de liderazgo, negociacin y construccin de acuerdos. La misin de
la Escuela es:

Formar y capacitar, a travs de un programa acadmico de alta

credibilidad, a los servidores pblicos, lderes de la sociedad civil
y miembros de los partidos polticos como contribucin para la
promocin de un Estado eficiente, una ciudadana comprometida
con el sistema democrtico y con el Estado de Derecho y una lite

177
 poltica responsable, honesta y transparente. (ECADE, 2016).

La ECADE es una plataforma importante para la formacin y el intercambio

de experiencias nacionales y regionales, lo cual permite establecer relaciones
de colaboracin mediante el conocimiento de experiencias y acciones en otros
sistemas, dirigidas desde diferentes esferas para idear mejores estrategias
orientadas a la solucin de los problemas nacionales en los diferentes pases
del istmo centroamericano. Dentro de sus actividades principales se encuentran
eventos de naturaleza acadmica, como la organizacin de diplomados y
cursos especializados, as como la apertura de espacios de dilogo y debate
que estimulan la interaccin entre diferentes actores acadmicos, funcionarios
pblicos, profesionales, representantes de partidos polticos y miembros del cuerpo
diplomtico y la cooperacin internacional.

La Escuela sirve como un espacio para la profundizacin de los lazos

de cooperacin acadmica a nivel centroamericano al fomentar la participacin
activa de docentes de la regin como invitados para impartir las asignaturas de
los diplomados y cursos especializados. Durante 2015 y 2016 se han impartido
dos ediciones del diplomado Aspectos generales de los sistemas polticos y de
la gestin pblica, as como un curso especializado sobre Justicia y derecho
electoral. Por otra parte, se han organizado una serie de eventos pblicos para la
discusin y debate de temas vinculados con el contenido impartido en las diferentes
asignaturas y programas.

Esta iniciativa, si bien es uno de los proyectos estratgicos ms recientes

de la fundacin, se perfila como un espacio valioso para la profundizacin del papel
de FUSADES en la generacin de conocimiento y opinin sobre el desarrollo por
medio de una interaccin ms estrecha con sus principales artfices, construyendo
un legado importante en la creacin de plataformas plurales para la discusin y
produccin de ideas capaces de transformar la realidad de los pases de la regin.

178
Referencias bibliogrficas

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180
CUARTA
PARTE
Anlisis de
Centroamrica
y su proceso de
integracin desde
experiencias de
movilidad acadmica

4.1 Polticas pblicas comunitarias del SICA

181
 CAPTULO XII

La educacin como motor

del desarrollo sostenible:
un estudio prospectivo
desde la perspectiva
de Centroamrica
Fernando Colocho Navidad

Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (UCA)

Instituto Centroamericano de Administracin Pblica
(ICAP)
Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana-Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (AECID)

Resumen

La educacin es un derecho humano universal y es el

Estado quien garantiza la accesibilidad a ese derecho en igualdad de
condiciones para todos y todas. De esta forma, son los Gobiernos
quienes velan por la constante evolucin de la calidad del sistema
educativo dotndole de capacidad de respuesta ante la naturaleza
dinmica de la sociedad.

En primera instancia, como marco referencial de la Agenda

para el Desarrollo del Milenio, se enunci una cartera de proyectos
enfocados en especfico hacia los pases en va de desarrollo,
abordando una dimensin eminentemente superficial en relacin a
las verdaderas causas estructurales que provocan la exclusin del
sistema educativo, pero ese marco cambi mediante el anuncio
de la adaptacin de una agenda para el desarrollo post 2015 que
profundizase las acciones iniciadas en el marco 2000-2015.

Resulta imperativo efectuar un anlisis profundo sobre las

implicaciones de las agendas internacionales en la determinacin
de las acciones enfocadas en la problemtica de la regin. Desde
ese punto, se realizar una contextualizacin de la Agenda 2030

182
 para Centroamrica y su interrelacin con los marcos jurdicos
existentes, luego se debatir sobre la convergencia existente
entre los instrumentos educativos regionales y los compromisos
internacionales adquiridos; y finalmente, mediante la metodologa
de anlisis prospectivo Delphi, se identificar los puntos crticos de
abordaje para la regin en el marco temporal comprendido del ao
2015 hacia el ao 2030.

Palabras clave: Centroamrica, cultura, desarrollo sostenible,

educacin, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Objetivos de
Desarrollo Sostenible, Organizacin de las Naciones Unidas,
polticas pblicas, prospectiva, SICA.

Introduccin

La educacin se constituye como el factor dinamizador de una sociedad,

ya que, por medio de ella, la poblacin cuenta con el empoderamiento tcnico-
cientfico necesario para hacer frente a la naturaleza dinmica de la realidad, a su
vez, esto implicar directamente un mayor nivel de desarrollo profesional para el pas
y la regin en su conjunto, lo que le permitir una transformacin social positiva en
el largo plazo.

Por esta razn, resulta imperativo que el componente educativo se

establezca como pilar fundamental de debate en las agendas polticas nacionales
y regionales. En el caso concreto de Centroamrica, hasta dnde se remonta
el debate sobre el papel de la educacin como determinante de las condiciones
de vida de la ciudadana centroamericana? en qu momento nace la reflexin
sobre la relacin entre nivel de cobertura y la calidad de los sistemas educativos
centroamericanos en su contribucin al alcance del desarrollo sostenible?

Las referencias dentro del marco jurdico del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SICA) son mltiples y datan de un perodo significativamente
previo a la formulacin de los principales debates en la actualidad, reafirmando
que el compromiso centroamericano por la educacin y el desarrollo sostenible
es histrico e ineludible. Se vislumbran dimensiones como la construccin de una
consciencia ambiental desde las escuelas en formacin bsica plasmada en la
Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES, 1994). As como la priorizacin de
la inversin en el sector educativo contenido en el Tratado Marco de Seguridad
Democrtica en Centroamrica (SICA, 1995).

Bajo ese contexto, el ao 2000 se erigira como un escenario ideal

para plantear un debate serio sobre la pertinencia y eficacia de las acciones
implementadas hasta la fecha en la regin centroamericana. La entrada del nuevo
milenio constituira un desafo simblico, no solo para la regin per se, sino para
todos los pases del mundo, donde se exigira una reconceptualizacin del modelo
de desarrollo que las naciones del mundo haban adoptado y que se volva cada vez
ms necesario reorientar hacia la centralizacin de la calidad de vida del ser humano
como sujeto primordial del desarrollo (ALIDES, 1994). Para alcanzar este ideal,

183
deban plantearse acciones sinrgicas entre Estados con el propsito de fortalecer
la generacin de fuentes de crecimiento econmico y social que sean perdurables
en el tiempo, minimicen las externalidades negativas hacia el medio ambiente y sean
verdaderamente equitativos para todas las poblaciones vulnerables del mundo.

Materializando ese espritu, se plasm la resolucin 53/202 aprobada el 17

de diciembre de 1998, donde la Asamblea General de las Naciones Unidas decidi
sealar su quincuagsimo quinto perodo de sesiones como La Asamblea del
Milenio de las Naciones Unidas (ONU, 2015).

En ese marco acontece que del 6 al 8 de septiembre del ao 2000, 189

Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de la Organizacin de
las Naciones Unidas convergieron en la sede de dicho organismo, en Nueva York,
para asistir a la denominada Cumbre del Milenio que se constituy como una
oportunidad histrica para reflexionar sobre el compromiso que todas las naciones
tenan con los problemas estructurales ms crticos que aquejan al mundo, dando
origen as a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

A partir de ese momento, el paradigma de desarrollo mundial experimentara

transformaciones graduales de un modelo de desarrollo estrictamente nacional
territorial hacia la alineacin de agendas nacionales y regionales que derivaran en la
conformacin de una Agenda de Desarrollo Mundial con prioridades extrapoladas.

El resultado se manifest en la conceptualizacin de ocho objetivos de

desarrollo que abordaran las dimensiones macro de la realidad econmica, social
y ambiental de las regiones ms vulnerables del mundo. Por primera vez en la
historia, se estableca un compromiso entre los lderes del mundo para atender
temas trascendentales como la reduccin de la pobreza, el acceso a la educacin
primaria universal, la mejora en la calidad de la salud materna, la lucha en contra
de enfermedades graves como el VIH/SIDA y la sostenibilidad del medio ambiente

Pasados quince aos, se plantea un momento oportuno para reflexionar

nuevamente sobre las acciones emprendidas en ese vido deseo de alcanzar el
desarrollo para todas las regiones por igual: adems, es necesario evaluar cules
son los principales desafos que se heredan de las acciones implementadas en el
marco temporal 2000-2015.

En primera instancia, es indispensable reconocer que la educacin es un

derecho humano universal y es el Estado quien garantiza la accesibilidad a ese
derecho en igualdad de condiciones para todos. En ese contexto actual, se proclama
la Cumbre para el Desarrollo Sostenible donde se promueve una renovada cartera
de 17 objetivos centralizados en tres dimensiones bsicas: dimensin econmica,
social y ecolgica. Hasta este punto, hablar de un cambio de paradigma se antoja
apresurado ante el contraste de los nuevos objetivos 2030 en relacin a sus
antecesores, ser ms acertado entonces hablar de una profundizacin terico-
conceptual donde el abordaje no es nicamente sobre cobertura de Derechos
Humanos fundamentales, sino que va ms all, postulando temas tales como
la calidad de la educacin, la generacin de fuentes de energa asequible y no
contaminante y la accin en contra del cambio climtico.

184
 Particularmente, se dota de mayor profundidad y alcance a los objetivos en
materia de educacin como resultado de los importantes avances mundiales en la
mejora al acceso de la educacin, el incremento de las tasas de escolarizacin y el
aumento significativo en los ndices de alfabetizacin.

En Centroamrica, a nivel tcnico-poltico, la Secretara General de la

Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) canaliza los
esfuerzos regionales en materia educativa en su calidad de Secretara Tcnica del
Consejo de Ministros de Educacin de Centroamrica. Fue adems la instancia
encargada del diseo y formulacin de la Poltica Educativa Centroamericana (PEC)
2013-2021 en un esfuerzo multidisciplinario para alinear los objetivos educativos
planteados en la regin centroamericana con las agendas educativas internacionales
coordinadas por las agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas.

En ese sentido, la Poltica Educativa Centroamericana y la Poltica Cultural

de Integracin Centroamericana impulsadas por el Sistema de la Integracin
Centroamericana desde la operatividad de su subsistema educativo-cultural, en su
rol de instrumentos directores de las acciones nacionales y regionales en materia
educativa, deben necesariamente mostrar una interrelacin con los compromisos
internacionales de tal forma que se establezca una clara vinculacin entre los
objetivos de desarrollo en la regin centroamericana y los objetivos de desarrollo
mundial.

Es imperante reconocer que la educacin es el motor del desarrollo.

En ese sentido, se debe reflexionar sobre los avances y desafos educativos en
Centroamrica actualmente, de forma que se establezca como una plataforma
para proyectar escenarios futuribles donde se materialice el logro de los ODS para
la regin centroamericana. Tal como se manifest en los dilogos de localizacin
de la Agenda de Desarrollo Sostenible realizada en Portugal: El examen de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio demostr la necesidad de comunicar con mayor
eficacia el objetivo de la agenda mundial a todos los agentes, as como la necesidad
de un compromiso ms slido por parte de las partes interesadas a nivel local en
la definicin, la implementacin y el seguimiento de la agenda para el desarrollo
despus de 2015. (PNUD, 2014)

Resulta axiomtico afirmar que los bajos niveles de escolaridad estn

directamente asociados con puestos de trabajo poco productivos y mal remunerados.
(Programa de la Nacin, 2016).

A tal efecto, deber hacerse una valoracin exhaustiva de la eficacia

en la implementacin de las polticas educativas y culturales regionales, sus
limitantes y campos de accin, as como su contribucin para el alcance de los
ODS, componentes vitales dentro de la Agenda Mundial de Desarrollo Sostenible
2015-2030. Asimismo, profundizar en las investigaciones que generen una visin
prospectiva de la regin en materia de desarrollo sostenible.

185
Metodologa de investigacin

Se opt por la utilizacin del Mtodo Delphi, tcnica de comunicacin

tipificada dentro de los mtodos de prospectiva, ampliamente utilizado para el
desarrollo de investigaciones con naturaleza cualitativa o subjetiva.

Su principal objetivo es identificar convergencias de opinin y hacer emerger

consensos en torno a un tema definido mediante la pregunta a expertos por medio
de cuestionarios sucesivos. (Godet & Durance, 2007)

Linstone & Turoff definen la metodologa Delphi como un mtodo de

estructuracin de un proceso de comunicacin grupal que es efectivo a la hora
de permitir a un grupo de individuos, como un todo, tratar un problema complejo
(Linstone & Turoff, 2002).

La trascendencia en la aplicacin del mtodo Delphi como instrumento de

estudio de fenmenos sociales consiste en su capacidad de prediccin basado
en la utilizacin sistemtica de juicios intuitivos emitidos por un grupo de expertos.
(Astigarraga, 2005).

Su aplicacin se justifica bajo tres premisas fundamentales (Varela-Ruiz,

Daz-Bravo, & Garca-Durn, 2012):

a. En las disciplinas no exactas, en situaciones de incertidumbre o cuando

se carece de informacin objetiva, es apropiado utilizar como recurso el juicio
subjetivo de expertos.

b. El juicio subjetivo de un nico experto est sujeto a numerosos sesgos e

imperfecciones. Si la investigacin se limita al conocimiento y experiencia de
una persona suele resultar en una estimacin imprecisa.

c. La calidad del juicio subjetivo grupal, generalmente es superior al de un

individuo debido a la mayor informacin con que cuenta el grupo.

Para Gordon, Helmer y Dalkey, el mtodo Delphi se basa en el acercamiento

al cuestionamiento dialctico: una tesis, estableciendo una opinin o visin personal;
una anttesis, resultado del conflicto entre la opinin individual y la opinin colectiva
del Panel de Expertos y finalmente una sntesis resultado del nuevo acuerdo o
consenso. (Helmer, Rescher, & Dalkey, 1964).

Landeta propone cuatro caractersticas esenciales que definen la aplicacin

de la metodologa (Landeta, 1999):

a. Iteracin
Los participantes que integran el Panel de Expertos debern emitir su opinin
en ms de una ocasin. Por medio de rondas sucesivas, las estimaciones de los
participantes suelen tender a convergir, finalizando el proceso en el momento
en que las opiniones se estabilizan. De esa forma, el participante es capaz de
reflexionar sobre los resultados arrojados en las fases previas y reconsiderar su
postura ante la aparicin de nuevos planteamientos propios y ajenos.

186
 b. Anonimato
Esta condicin implica que ningn participante puede conocer las respuestas
particulares que corresponden a otros miembros del Panel. Llevando esta
condicin un poco ms all, implica que ningn miembro tenga conocimiento
de la identidad de las personas que integran el Panel, esto con el objetivo de
que se reduzca el efecto pernicioso que ejercen para la comunicacin efectiva
algunos miembros dominantes del conjunto. Asimismo, se pretende reducir las
causas que fomenten la inhibicin de los participantes y evitar la confrontacin
directa.

c. Feedback controlado
Numerosos estudios resaltan que las respuestas grupales superan en
sustancia a las respuestas individuales de cada participante. Principalmente
se debe al efecto de la interaccin entre las respuestas globales y la respuesta
particular del participante, que, al analizar los puntos comunes y divergentes,
su comportamiento tiende al consenso.

d. Respuesta estadstica del grupo

Mediante el anlisis de convergencia de las respuestas planteadas por los
Miembros del Panel de Expertos, se permite identificar los factores prioritarios
resaltados individualmente y ponderarlo superiormente en contraste con el resto
de factores. Con ello, se construye la base para la proyeccin de escenarios
futuros.

El origen histrico de la metodologa Delphi no ocurre en el seno de un

anlisis cientfico formal, todo lo contrario, la partcula latina Delphi deriva del original
griego Delfos () en honor al famoso Orculo de Delfos, concurrido lugar de
consulta a los dioses ubicado dentro del templo sagrado dedicado al dios Apolo, al
pie del monte Parnaso, en Grecia.

Popularizado mundialmente gracias a la filosofa socrtica, se constitua

como una de las principales fuentes de enseanza moral y consulta sobre eventos
futuros.

El nombre Mtodo Delphi fue propuesto por el filsofo Abraham Kaplan,

miembro del Centro de Investigacin The Rand Corporation en Estados Unidos.
Su primera utilizacin como instrumento de anlisis de fenmenos sociales se
documenta en 1948 orientado hacia la prediccin de los resultados en carreras
ecuestres (Landeta, 1999).

Aplicacin de la metodologa

El procedimiento metodolgico consisti en la identificacin, seleccin

y conformacin de un panel general integrado por los principales actores en la
conceptualizacin, formulacin y facilitacin de las polticas pblicas en materia de
educacin y cultura pertenecientes al Sistema de la Integracin Centroamericana.
Asimismo, se cont con la participacin de investigadores sociales con amplia
trayectoria en el estudio de polticas pblicas regionales y funcionarios certificados

187
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organizacin de
las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, (UNESCO por sus
siglas en ingls) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF por sus
siglas en ingls) con sede en Costa Rica.

La seleccin del panel fue efectuada siguiendo la tcnica Daisy chaining43

o cadena de elegidos. Donde en primera instancia, se genera un listado de
potenciales expertos colaboradores en la investigacin valorando su mbito de
experiencia, conocimiento terico, alcance de trabajo y relevancia con el objeto de
estudio.

Luego, se genera una lista complementaria de expertos como resultado

directo de la interaccin con el primer grupo de entrevistados. El objetivo primordial
es la diversificacin de perspectivas en torno a la misma problemtica, tener
opiniones plasmadas desde diversos sectores como organismos internacionales,
rganos intergubernamentales, tanques de pensamiento y la academia.

Estructura del cuestionario

Las preguntas del cuestionario exploratorio realizado al Panel de Expertos

siguen la lgica de un encadenamiento cronolgico-conceptual, divido en tres
escenarios secuenciales (Figura 1), se plantean preguntas generales con el objetivo
de indagar aspectos crticos observados por el entrevistado y que servirn como
insumo para la composicin de la segunda ronda de preguntas especficas.

La primera etapa de entrevistas estar compuesta por interrogantes de

carcter general que permitan la libre argumentacin del entrevistado. Se aborda
principalmente cuestiones relativas a las ventajas, causas, principios o desafos de
un fenmeno concreto. La segunda etapa son las preguntas reactivas, interrogantes
cada vez ms especficas como resultado de la informacin e impresiones
recabados en las entrevistas previas que permiten moldear las respuestas iniciales
y condensarlas en una conclusin grupal final.

Figura 1. Estructura temporal del cuestionario

Fuente: elaboracin propia.

43 Tambin conocido como Cadena Margarita, es un concepto adoptado del campo de la electrnica
donde existe una sucesin de enlaces entre diversos dispositivos electrnicos sin que eso genere una red entre s.

188
Diseo de las Fases de Abordaje

La aplicacin particular del Mtodo Delphi para la presente investigacin

const de tres fases, tal como se aprecia en la Figura 2:

Figura 2. Diseo de fases de la Metodologa Delphi

Fuente: elaboracin propia.

Dado que la importancia de la metodologa radica en la incidencia estadstica

que las respuestas llegan a tener al apreciarse una proporcionalidad inversa entre el
nmero de expertos que componen el panel y el grado de error en las estimaciones,
la fase iterativa del cuestionario fue creada a partir de la sistematizacin de la
informacin recabado en la primera fase del anlisis.

Relacin de actores

Uno de los criterios fundamentales en la construccin del Panel de Expertos

fue la presencia e interaccin de diversos actores clave dentro del proceso de
formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas educativas y culturales a
nivel regional. Con ello, se busca reducir el condicionamiento en el pensamiento de
los miembros del panel por pertenecer a una institucin, grupo o lite acadmica
determinada.
Se consider importante plasmar la opinin de cinco sectores de
pensamiento inmersos en el espectro de actores clave, esto con el propsito de
recabar en manera significativa informacin fiable por medio de la diversificacin de
perspectivas incorporadas en el estudio.
Los sectores contenidos son:

Institucionalidad del SICA

Representada por funcionarios pertenecientes a la SG-CECC cuya funcin

principal se relaciona con el seguimiento a los mandatos presidenciales y/o

189
acuerdos del Consejo de Ministros de Educacin en trminos de educacin-cultura.
Adicionalmente, los encargados de disear y monitorear el avance de la Poltica
Educativa Centroamericana y la Poltica Cultural de Integracin Centroamericana.

Cooperacin internacional para el desarrollo

Representada por funcionarios de alto nivel de las principales agencias de

cooperacin internacional al desarrollo, quienes en el desarrollo de sus funciones se
relacionan directamente con el financiamiento a programas y proyectos nacionales
y regionales en el mbito educativo y cultural.

Academia centroamericana

Representada por docentes e investigadores pertenecientes a las principales

universidades de la regin centroamericana con vasta experiencia en el anlisis de
polticas pblicas nacionales y regionales, as como con conocimiento histrico
sobre la institucionalidad del SICA y sus mbitos de accin.

Oficinas de las Naciones Unidas

Representada por funcionarios de las oficinas de Naciones Unidas

relacionadas directamente con el mbito educativo, polticas nacionales de niez y
adolescencia, as como alineacin de las agendas internacionales con las agendas
nacionales desde un contexto centroamericano.

Tanques de pensamiento

Representada por investigadores pertenecientes a centros de formacin y

gestin del conocimiento con extenso bagaje terico sobre modelos de integracin
desde el contexto latinoamericano, corrientes tericas de integracin y anlisis de
polticas pblicas regionales.

Definicin del panel de expertos y criterios de seleccin

La definicin del panel de expertos es uno de los pilares centrales de

la Metodologa Delphi pues en este conjunto recae el poder de valoracin de la
temtica en cuestin y la capacidad de jerarquizar entre diversas problemticas
similares las que segn su criterio representan una prioridad crtica para la regin.
En tal sentido entran en juego varios elementos a considerar:

Concepto de experto

Si bien es cierto, existen divergencias semnticas en torno al trmino experto

y que ha sufrida una severa devaluacin conceptual, una primera aproximacin
cientfica en torno a su definicin sera: todo aquel individuo cuya situacin y
recursos personales le posibiliten contribuir positivamente a la consecucin del fin
que ha motivado la iniciacin del mtodo Delphi. (Landeta, 1999).
Esta nueva concepcin difiere del concepto tradicional de experto temtico,
principalmente por el hecho de que la metodologa es ampliamente aplicada en
diversos campos, no nicamente el campo de experticia de los expertos y se
utiliza para diversas finalidades como previsin, comunicacin, implicacin o
aprendizaje. En tal sentido, la figura del experto se contempla ms cercanamente a

190
la figura de un colaborador o participante del mtodo, por lo general seleccionado
por su relacin directa con el tema y no en tanto por su formacin o bagaje terico
al respecto. (Landeta, 1999).

Nmero ideal de expertos

El Mtodo Delphi experimenta variaciones en su proceso metodolgico

dependiendo de su objeto de estudio, la dimensin del conocimiento que se est
abordando y las diferencias geogrficas existentes entre los miembros que integrarn
el panel de expertos. (Godet & Durance, 2007).
Siendo as, no existe una forma definida de concretar el nmero ptimo
de expertos que integrarn el panel, por esa razn se encuentran estudios Delphi
con un nmero de hasta 25 expertos y otros con un nmero de 10 expertos. Un
estudio emprico realizado por los cientficos de la Rand Corporation seal que era
necesario contener un mnimo de 7 expertos en el panel, dado que el nivel de error
disminua considerablemente a medida que se integraba un experto ms, pero que
se desaconseja exceder el nmero de 30 expertos debido a que la mejora en la
previsin no se equipara al incremento de costos y trabajo que implica la adhesin
de un experto adicional. (Landeta, 1999).
Contemplando estos rangos recomendados, se estableci el panel de
expertos por un nmero de 12 profesionales que representen los cinco grupos del
espectro de generacin de conocimiento descritos previamente. De esa forma, el
estudio se vio enriquecido mediante las perspectivas diversas contenidas en l.

Criterios de seleccin del panel

Los criterios definidos para la conformacin del panel se limitaron a dos

elementos centrales: en primer lugar, el nivel de conocimiento del experto en el
rea de estudio de la investigacin evaluado segn su tiempo de experiencia,
publicaciones, prestigio, cargo dentro de instituciones con poder de decisin sobre
el tema y con amplio bagaje terico sobre la problemtica. En segundo lugar, la
eficacia predictiva del experto medida de forma autnoma al nivel de conocimiento
en tanto se posean datos que aporten al respecto.

Resultados

Como marco referencial, los Objetivos de Desarrollo Sostenible son la

directriz general que los pases han ratificado como una brjula que guiar las
futuras acciones impulsadas desde los Gobiernos con horizonte al ao 2030. Sin
embargo, es necesario aclarar que los ODS no pertenecen a las Naciones Unidas
ni al PNUD como su principal impulsor a nivel mundial. Los ODS pertenecen a los
pases y son ellos los responsables de apropiarse de los retos contemplados en
ellos e incorporarlos a sus propios planes de desarrollo.

Ninguno de los 17 ODS es un concepto aislado y completamente

independiente de los dems. Todos se transversalizan en mayor o menos medida,
esto tiene sentido ya que los problemas de carcter estructural en la realidad no
abordan una dimensin nicamente, sino que puede ser visto desde mltiples

191
 Como marco referencial, los Objetivos de Desarrollo Sostenible son la directriz general que
los pases han ratificado como una brjula que guiar las futuras acciones impulsadas desde los
Gobiernos con horizonte al ao 2030. Sin embargo, es necesario aclarar que los ODS no pertenecen
a las Naciones Unidas ni al PNUD como su principal impulsor a nivel mundial. Los ODS pertenecen
a los pases y son ellos los responsables de apropiarse de los retos contemplados en ellos e
incorporarlos a sus propios planes de desarrollo.
perspectivasNinguno
y disciplinas.
de los 17 ODS es un concepto aislado y completamente independiente de los
dems. Todos se transversalizan en mayor o menos medida, esto tiene sentido ya que los problemas
Para ejemplificar
de carcter estructural en la un caso,
realidad se puede
no abordan detallar
una dimensin el ODS
nicamente, sinoN.
que 4: Educacin
puede ser visto de
calidad. Lamltiples
desde educacin es un
perspectivas tema central que incide transversalmente en al menos
y disciplinas.
seis ODS enPara simultneo.
ejemplificar Influye
un caso, directamente
se puede detallar en dimensiones
el ODS como
N. 4: Educacin de la erradicacin
calidad. La
de la pobreza,
educacin eslaunreduccin
tema central del hambre,
que incide cuido delenagua
transversalmente y laseis
al menos vidaODSsubmarina,
en simultneo.uso de
energa asequible
Influye y no
directamente contaminante,
en dimensiones como la infraestructura e innovacin
erradicacin de la pobreza, la reduccinydelaccin
hambre, por el
cuido del agua y la vida submarina, uso de energa asequible y no contaminante, infraestructura e
clima. Invertir en educacin es necesariamente invertir en el alcance del resto de
innovacin y accin por el clima. Invertir en educacin es necesariamente invertir en el alcance del
objetivos
resto en el mediano
de objetivos plazoplazo
en el mediano como comosesepresenta enFigura
presenta en la la Figura
3: 3:

Figura 3. Transversalidad del ODS

Figura 3. Transversalidad N. N.
del ODS 4 en4 enrelacin a otros
relacin a otros objetivos
objetivos

Educacin de
Calidad

Fin de la Hambre Vida Energa Industria, Accin por

Asequible y No Innovacin e
Pobreza Cero Submarina Contaminante
el Clima
Infraestructura

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
La relacin de convergencia entre el ODS 4 y cada uno de los ODS en que incide
transversalmente se detalla en breve a continuacin:
La relacin de convergencia entre el ODS 4 y cada uno de los ODS en que
incide transversalmente se detalla en breve a continuacin:
172
Relacin ODS 4 ODS 1

Por medio del acceso al sistema educativo, se le dota de capacidades

tcnicas y profesionales a los nios y jvenes que les permitirn acceder a ms y
mejores oportunidades de empleo que conllevarn a mejores condiciones de vida y,
por tanto, una considerable reduccin de la brecha social existente.

Relacin ODS 4 ODS 2

En seguimiento a lo anterior, mediante el acceso a un empleo digno y

justamente remunerado se le facilita la capacidad adquisitiva suficiente para adquirir
los productos de la canasta bsica y preservar la subsistencia de la persona y de
su ncleo familiar.

Relacin ODS 4 ODS 6

Mediante una ciudadana educada y sensibilizada a la preservacin del

medio ambiente y la biodiversidad martima, se presenta un escenario propicio para
la implementacin de campaas de concientizacin regional sobre la proteccin de

192
la biomasa pesquera y el cuido de los ocanos que circundan los pases.

Relacin ODS 4 ODS 7

Mediante la gestin de apoyo financiero, institucional y la dotacin de

capacidades cientficas a la poblacin joven, se presenta un escenario prspero
para el desarrollo de investigaciones vanguardistas en relacin a la generacin de
nuevas fuentes de energa limpia y renovable.

Relacin ODS 4 ODS 9

Mediante la apropiacin y asimilacin del concepto de infraestructuras

resilientes, se genera un nuevo marco cognitivo que modifique el enfoque de
estructuras urbanas al por mayor y se enfoque en la creacin de una estrategia de
planificacin y desarrollo urbano territorial.

Relacin ODS 4 ODS 13

Una poblacin concientizada sobre la importancia de la coexistencia

armnica con el medio ambiente y su interaccin sostenible, permite la creacin
de iniciativas activas de parte de los Gobiernos, ONG y sociedad civil en torno al
blindaje climtico y la construccin de una economa baja en carbono.

Este mismo ejercicio se puede replicar con plena libertad para cada uno
de los objetivos y se encontrar como mnimo una relacin causal entre la inversin
pblica en educacin y la consecucin del resto de objetivos en el mediano y largo
plazo.

De igual forma, la educacin per se incorpora tres ejes transversales.

Aborda la igualdad y equidad de gnero, la gestin integral de riesgos de desastres
y la conformacin de alianzas de cooperacin para lograr los objetivos segn indica
la Figura 4:

Figura 4. Componentes transversales que integran el ODS N. 4

Fuente: elaboracin propia.

193
Relacin ODS 4 ODS 5

El acceso al sistema educativo debe darse en condiciones de plena igualdad

para nios y nias tanto como para poblaciones en condiciones de vulnerabilidad
social y cultural.

Relacin ODS 4 ODS 15

Los modelos educativos deben incorporar el enfoque de prevencin de

riesgo de desastres y sensibilidad al entorno ambiental de forma que se generen
ciudadanos autoconscientes de su medio, capaces de crear sociedades resilientes
y con una vocacin de responsabilidad intergeneracional en el uso racional de los
recursos.

Relacin ODS 4 ODS 17

Las alianzas internacionales en torno a la educacin por medio de la

facilitacin de becas, financiamientos escolares e intercambios acadmicos deben
incentivarse y focalizarse a las regiones y pases con mayores problemas en el
acceso a educacin de calidad, de esa forma, mediante el intercambio sociocultural
de los estudiantes y la exposicin a entornos de aprendizaje diferentes del medio de
origen, se fortalece la generacin de conocimiento multicultural y multidimensional.

Cabe destacar que uno de los pilares fundamentales en el camino hacia

el desarrollo pleno y digno de las personas es garantizar el acceso a un sistema
educativo de calidad, con la infraestructura idnea que facilite el proceso de
enseanza-aprendizaje, con el personal docente capacitado y motivado para llevar
a cabo su labor, promoviendo las condiciones de igualdad y equidad para todas las
poblaciones indistintamente de su gnero, raza o contexto socioeconmico.

La educacin es el motor del desarrollo. Por medio de ella, la poblacin cuenta

con el empoderamiento tcnico necesario para hacer frente a la naturaleza dinmica
de la realidad. El Estado se erige como garante de este derecho fundamental y debe
cumplir su funcin de tutelar que todos y todas tengan la facilidad de acceder a
oportunidades de crecimiento acadmico y profesional en igualdad de condiciones
(SISCA, 1995).

Desde el abordaje internacional, las Naciones Unidas han designado a la

UNESCO como la agencia encargada de liderar las acciones en torno a la consecucin
del ODS N. 4: Educacin de Calidad y como resultado de esos esfuerzos conjuntos,
recientemente se llev a cabo el Foro Mundial sobre la Educacin 2015 en la ciudad
de Inchen, Corea del Sur, del 19 al 22 de mayo de 2015.

Como resultado de dicho foro, eman la Declaracin de Inchen44 donde se

adopta un enfoque educativo que alinea los seis objetivos de la Escuela para Todos
(EPT) del ao 2000 y la profundizacin del concepto de educacin de la Agenda
2030 centrndolo en cinco pilares: Derecho a la educacin, equidad, integracin,
calidad de la educacin y aprendizaje a lo largo de toda la vida (ONU, 2015).

44 Puede consultarse el documento oficial de la Declaracin de Inchen para la Educacin 2030 en el

siguiente link: http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002338/233813M.pdf

194
 Citando cifras, los avances mundiales en trminos educativos han sido
cuantiosos mas no suficientes. La cantidad de nios en edad de recibir enseanza
primaria que no asisti a la escuela cay a casi la mitad a nivel mundial, pasando de
100 millones en el ao 2000 a aproximadamente 57 millones en 2015.

De acuerdo con las estimaciones para 2012, el 43% de los nios que no
asisten a la escuela a nivel global nunca lo harn. Sin embargo, las disparidades
regionales son grandes. En Asia meridional, aproximadamente el 57% de los nios
que no asisten a la escuela nunca lo harn; mientras que en frica subsahariana la
proporcin es del 50% (ONU, 2015).

Cabe destacar que los aspectos contenidos en estos instrumentos jurdicos

del sistema tienen plena convergencia con las dimensiones planteadas en las metas
del Objetivo de Desarrollo Sostenible N. 445.

Histricamente, los pases ms desarrollados siempre han sido los pases

que decidieron invertir osadamente en la educacin de su poblacin. El acceso a
becas nacionales e internacionales y el acceso a educacin de calidad en los centros
educativos cosech una sociedad con altas capacidades tcnicas que redujo la
brecha social y cre un salto cualitativo en la oferta de empleo orientndose hacia
nuevas oportunidades de desarrollo.

Fase inicial I: Cuestionario Exploratorio

El primer abordaje hacia el panel deba realizarse mediante un instrumento

de evaluacin que contemplara la opinin de los participantes en relacin a los
principales avances centroamericanos en trminos educativos y culturales. Para
ello, el diseo del cuestionario deba estructurarse mediante preguntas abiertas
que permitiesen la libre articulacin de los participantes con base en su criterio
y experiencia en el tema. Principalmente, esto se debe a que la construccin de
las preguntas del cuestionario exploratorio refleja en mayor o menor medida las
actitudes culturales y los sesgos subjetivos del investigador, lo que condiciona la
clara comprensin de los participantes y el propsito de su aportacin, pero, sobre
todo, la calidad, propiedad y extensin de su respuesta. (Landeta, 1999).

El cuestionario exploratorio Delphi se estructur dentro de tres marcos

temporales para comprensin del participante, el primero de ellos en el contexto
temporal del ao 2000 al ao 2015 con el objetivo de recabar sus valoraciones
sobre los principales avances centroamericanos dentro de ese marco; el segundo de
ellos ubicado en el ao 2015-2016 donde se pide realizar un balance general sobre
las acciones y desafos pendientes para la regin que no fueron satisfactoriamente
abordados en el marco anterior; y finalmente, una proyeccin hacia las acciones que
la regin debe priorizar en el marco de implementacin de la Agenda 2030 desde las
capacidades e instrumentos que posee la institucionalidad regional.

45 Puede consultarse el catlogo completo de metas contempladas para el ODS N. 4 en el siguiente link:
http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/

195
Interpolacin de resultados y construccin de reactivos

Recabadas las opiniones vertidas por los 12 miembros del panel de expertos,
se procedi a la sistematizacin y cuantificacin de las respuestas tomando en
consideracin la profundidad y el nfasis en recurso tiempo que el experto emple
en explicar su postura en relacin a determinado tema. Dentro de la estructura
propia del cuestionario exploratorio se distingue una seccin destinada al anlisis
prospectivo 2015-2030, de donde se recabaron los principales insumos para la
construccin del anlisis de reactivos para el segundo cuestionario Delphi.

Para ello, se procedi a cuantificar las respuestas obtenidas mediante la

ponderacin de cada una de ellos con base en los criterios previamente descritos;
para efectuar esa ponderacin de la manera ms fiable posible, se utiliz la
herramienta de la progresin geomtrica con el afn de determinar los cuatro
pesos categricos sucesivos que se asignaron a las opiniones mayormente
jerarquizadas y con base en ellas, configurar el segundo cuestionario Delphi.
Siendo as, la configuracin de los pesos se calcul de la siguiente forma:

Sn= A11.Rn-1 + A12.Rn-1 + A13.Rn-1 + A14.Rn-1

Evaluando en dicha ecuacin los valores siguientes:

Sn= 100 puntos porcentuales.

N= N. de trmino asociado dentro de la progresin geomtrica.

Anm= Se asign el nmero 5 como peso mnimo dentro de los cuatro elementos
jerarquizados.

Queda expresado de la siguiente forma:

100= 5.R1-1 + 5.R2-1 + 5.R3-1 + 5.R4-1

100= 5.R0 + 5.R1 + 5.R2 + 5.R3
20= R + R2 + R3

R3 +R2 + R - 20 = 0
Resolviendo esta ecuacin cbica resulta que la razn geomtrica de la
sumatoria definida como R tiene el valor aproximado a dos decimales de 2.26
puntos. Con este valor definido, los cuatro pesos asignados en relacin a su jerarqua
quedan determinados de la siguiente forma:

I. Factor A (nfasis alto) le corresponde un peso igual a 57.72 puntos.

II. Factor B (nfasis medio-alto) le corresponde un peso igual a 25.54 puntos.

196
III. Factor C (nfasis medio-bajo) le corresponde un peso igual a 11.30 puntos.

IV. Factor D (nfasis bajo) le corresponde un peso igual a 5.00 puntos.

Por lo cual, en sumatoria los cuatro pesos designados totalizan 99.55

puntos en total con un margen de error de 0.45 puntos.

La matriz de sistematizacin e integracin de las respuestas individuales

del panel de expertos fue un insumo directo para la construccin de los reactivos
de la segunda fase de la metodologa, donde se consideraron los quince elementos
mayormente puntuados en la matriz de sistematizacin.

Fase iterativa II: Cuestionario Iterativo Delphi

Tomando como base los resultados jerarquizados mostrados en la Matriz de

Sistematizacin de la Fase I, los quince elementos mayores puntuados del total de
veintids elementos se utilizaron como referente para la construccin del segundo
cuestionario iterativo. Cabe destacar que la modalidad del cuestionario modifica
su estructura pasando de un cuestionario de valoracin eminentemente subjetiva
y cualitativa, hacia un cuestionario estructurado para la valuacin asignando votos
o puntuaciones con referencia a una escala predeterminada por el investigador
(Landeta, 1999).

La adopcin de este mtodo de valuacin genera mayor facilidad durante

el proceso de extraccin de las medidas de tendencia central y es especialmente
til cuando se cuenta con una cantidad considerable de tems a evaluar donde no
es recomendable la comparacin entre factores o la jerarquizacin simple por el
volumen de combinaciones resultantes. (Godet & Durance, 2007).

Adicionalmente, dentro de la categora metodolgica de valuaciones

existen dos tipos de estimaciones: en primer lugar, las estimaciones cuantitativas
que se derivan, a su vez, en estimaciones cuantitativas puntuales y estimaciones
cuantitativas no puntuales. Por otra parte, existen las estimaciones cuantitativas
no puntuales que se subdividen utilizando intervalos de confianza o tripletes de
confianza.

Fase II: Sistematizacin de la informacin

Mediante la compilacin de las respuestas del panel de expertos al

Cuestionario Iterativo Delphi, se clasific nuevamente segn los factores que fueron
mayormente puntuados en relacin a su promedio aritmtico, su mediana y su
rango intercuartlico.46

Por tratarse de una metodologa de valoracin por estimaciones cuantitativas

puntuales valorando el conjunto de factores, los que obtuvieron un puntaje superior
a 95 puntos en su promedio aritmtico, un elevado nivel de mediana y un bajo rango
intercuartlico fueron considerados como los factores prioritarios de abordaje para la

46 El rango intercuartlico se calcula mediante la diferencia entre el cuartil n. 3 y el cuartil n. 1 de esta

forma: RIQ= Q3-Q1

197
 regin centroamericana determinado por medio de la convergencia
estadstica de los miembros del panel. Con este fundamento estadstico, los
escenarios proyectados se sustentan sobre la base del consenso alcanzado en torno
a dichas variables y se construye tomando en consideracin el instrumental jurdico
que se posee en torno a la integracin centroamericana, los marcos normativos de
los compromisos adquiridos internacionalmente, la factibilidad tcnica y la voluntad
poltica de los Estados.

Fase final III: Construccin de conclusin consensuada

Opiniones mayoritarias

La convergencia temtica del panel luego de las dos fases iterativas del
mtodo Delphi se centr en los siguientes elementos:

a. Trabajar en la cobertura del sistema educativo centroamericano hacia grupos

socialmente vulnerables como poblacin indgena, poblacin afrodescendiente
y otras minoras tnicas-culturales de la regin.

b. Disear acciones regionales en lugar de esfuerzos nacionales aislados en

relacin a los temas de medio ambiente, reduccin del riesgo de desastres y
cambio climtico en Centroamrica.

c. Reiterar el carcter prioritario del rea educativa-cultural dentro de la agenda

de la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases Miembros del
SICA.

d. Propiciar acercamientos con la cooperacin internacional al desarrollo para

financiar la cartera de perfiles de proyectos educativos y culturales en la regin.

e. Trabajar en la cobertura del sistema educativo en el nivel secundario y en la

reduccin de la brecha primaria-secundaria.

Por lo que la construccin de los escenarios proyectados tuvo por

objetivo integrar los cinco elementos mayores ponderados como resultado de la
implementacin del mtodo y transversalizar las perspectivas de forma que se
produzcan cuatro sugerencias centrales a evaluar por los funcionarios competentes
dentro de la institucionalidad del SICA y los integrantes del Consejo de Ministros de
Educacin de Centroamrica.

Posiciones significativas no mayoritarias

Se report una posicin significativa no mayoritaria donde el participante

del panel expres la dificultad de emitir una valoracin sobre la temtica en estudio
dado la marcada ausencia de voluntad poltica para emprender acciones regionales
en educacin, como resultado de las asimetras tcnicas que reporta la regin.
Adems, las prioridades que los Estados establecen como de mxima importancia
no concuerdan para todos los pases con marcada diferenciacin entre el Bloque
CA-4 y Costa Rica-Panam. Precisamente en el mbito educativo, la realidad no es
homognea para la regin, por lo que se prev difcil alcanzar consensos sobre una
base tan dispar en materia tcnica y poltica.

198
Abandonos y No Respuestas

Uno de los mecanismos de respuesta ante la disonancia cognitiva, falta de

tiempo e inters del participante en el panel es el abandono del proceso de abordaje
Delphi. Los abandonos del proceso constituyen un elemento distorsionador de los
resultados finales obtenidos ante la discontinuidad de la valoracin por parte del
experto, lo que modifica la base de evaluacin de los resultados globales (Landeta,
1999).

A pesar de que los trabajos publicados oficialmente utilizando la metodologa

Delphi oscilan en rangos de 20% al 30% de abandono y no respuesta, se estima
que los resultados reales de dichas eventualidades puedan llegar a ser incluso
mayor (Landeta, 1999).

Del total de doce miembros que integran el panel, se obtuvo la respuesta

iterativa de nueve de ellos; el resto de integrantes fue contactado en reiteradas
ocasiones con el propsito de tener presente la remisin del cuestionario Delphi,
sin embargo, no se obtuvo respuesta al respecto. En tal sentido, la sistematizacin
de resultados de la fase iterativa del mtodo se calcul tomando como base las
nueve intervenciones recibidas considerando que una de ellas se categoriza como
posicin diferenciada con respecto al resto, lo que equivale a un porcentaje de 25%
de no respuestas.

Conclusiones

La Poltica Educativa Centroamericana 2013-2021 y la Poltica Cultural de

Integracin Centroamericana 2012-2015 manifiestan explcita convergencia con los
lineamientos contenidos en el Objetivo de Desarrollo Sostenible N. 4: Educacin
de Calidad. Por tanto, cualquier accin regional emprendida como resultado de la
operativizacin de dichas polticas resulta directamente incidente en la consecucin
del ODS N. 4 de la Agenda para el Desarrollo Sostenible.

En el marco temporal 2000-2015 se han realizado importantes avances

educativos en la regin centroamericana, hasta el punto de hablar de una
universalizacin tcnica de la matrcula en educacin bsica, el levantamiento de la
Serie Regional de Indicadores del Fracaso Escolar en Centroamrica y la realizacin
del Informe Completando la Escuela en Centroamrica: Los desafos pendientes.

Se define como un rea crtica de abordaje para la regin el mejorar la cobertura

del sistema educativo centroamericano hacia grupos socialmente vulnerables como
poblacin indgena, poblacin afrodescendiente y otras minoras tnicas-culturales
de la regin.

Es imperativo reiterar el carcter prioritario del rea educativa-cultural dentro de

la agenda de la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases Miembros
del SICA.

Es necesario propiciar acercamientos con la cooperacin internacional al

desarrollo para financiar la cartera de perfiles de proyectos educativos y culturales
en la regin.

199
Recomendaciones

Teniendo como marco el mandato 16 de la Declaracin de Placencia emanado de

la XLIV Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases Miembros
del Sistema de la Integracin Centroamericana, se proyecta la elaboracin de una
Estrategia Regional para la Preservacin de la Diversidad Cultural y la Educacin
Inclusiva que fomente el respeto a las expresiones culturales de la poblacin
afrodescendiente de la regin y que facilite el proceso de enseanza-aprendizaje
plenamente adaptado a su contexto cultural.

En el contexto del Marco de Sendai para la Reduccin de Riesgos de Desastres

2015-2030 adoptado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas y
con la presencia de la Poltica Centroamericana para la Gestin Integral del Riesgo
de Desastres (PCGIR) se prev la creacin de un Plan de Accin Conjunto sobre
Prevencin de Riesgo de Desastres construido sobre la prioridad de los pases
centroamericanos contemplando las caractersticas propias de la regin.

Demandar claridad en la Agenda de la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno

de los Pases Miembros del SICA en relacin al tema educativo-cultural. Priorizar el
apoyo a proyectos educativos y culturales de la regin sin detrimento del nfasis
hacia el financiamiento de proyectos de seguridad recientemente implementado.

Promover iniciativas dirigidas a los Parlamentos de los pases con el fin de

aprobar incrementos porcentuales progresivos a la inversin pblica en educacin
y cultura con tal de establecer un nivel de infraestructura idnea y el fomento a la
capacitacin docente que dote de las capacidades institucionales para reducir la
brecha de desercin en primaria-secundaria.

Sin lugar a dudas, el debate sobre la educacin centroamericana recin

inicia. Pero los principales defensores de su presencia e incidencia en las agendas
polticas de las Reuniones de Consejo de Ministros de Educacin de Centroamrica
y en la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases Miembros del
SICA deben ser los ciudadanos y ciudadanas centroamericanas provenientes de
la Academia, de las organizaciones de la sociedad civil y se definen como agentes
transformadores de la realidad de Centroamrica por medio de la investigacin
cientfica en la disciplina prospectiva.

Estos esfuerzos acadmicos no deben ser nicamente producidos, sino

socializados y visibilizados como elemento primigenio de generacin de conocimiento
prospectivo en mbito de incidencia poltica, de forma tal, que se constituyan como
insumos centrales en la toma de decisiones futuras por medio de las autoridades
polticas y tcnicas de la regin.

200
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Elsevier, 92-93.

201
 CAPTULO XIII
Anlisis de la toma de decisiones
para la construccin de polticas
pblicas regionales del SICA.
Estrategia de Seguridad de
Centroamrica: un anlisis de caso
Aury Paola Mnchez Lpez

Universidad Rafael Landvar de Guatemala

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana-Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

El supuesto de fondo de este proyecto de investigacin

es que en los ltimos aos la regin centroamericana ha buscado
fomentar la integracin desde la perspectiva de la seguridad
democrtica, en razn a que es imperante afrontar de manera unida
entre los Estados Miembros del SICA los efectos de la violencia y el
crimen organizado, que inciden de forma negativa en los esfuerzos
de consolidacin democrtica y desarrollo de la regin.

Ello debido a que una de las principales problemticas

pendiente de resolver por parte del proceso de integracin ha
sido la imposibilidad de los Gobiernos de garantizar seguridad a
su poblacin por su propia cuenta, lo cual no solamente afecta a
los pases a un nivel interno, sino que contrae limitaciones para la
consolidacin plena de la integracin centroamericana.

En ese marco de ideas, es de inters el estudio de la

Estrategia de Seguridad de Centroamrica, como producto de la
decisin soberana de los Estados Miembros del SICA en el ao
2007, con el fin de establecer una alternativa de accin conjunta
ante la creciente ola de violencia y crimen organizado que estaba
viviendo la regin a partir del ao 2000. Si bien es un tema de inters

202
 nacional, en algunos pases ms que en otros, las acciones referentes
a ello resultan ser de carcter regional por las repercusiones que
la violencia genera en el territorio centroamericano, para actuar
(Tringulo Norte) o prevenir (Tringulo Sur). En esta investigacin
se hizo dominante abordar el tema de la toma de decisiones, ya
que la construccin de la ESCA marc un hito en la integracin
centroamericana al demostrar ser una solucin conjunta efectiva,
combinando los modelos intergubernamental y supranacional,
resultando ser un proceso de toma de decisin racional, eficaz y
eficiente que puede ser utilizado en futuras ocasiones, considerando
que el actor racional siempre tomar sus decisiones en base a la
experiencia histrica. Asimismo, realizar este anlisis contribuy
a denotar los desafos del SICA al momento de tomar decisiones
pblicas colectivas y las repercusiones que stas pueden tener.

Palabras clave: integracin centroamericana, toma de decisin,

poltica pblica, eleccin racional, ESCA

Introduccin

El documento que el lector tiene en sus manos, pretende exponer de forma

general y sintetizada el anlisis del proceso de toma de decisiones en el Sistema
de la Integracin Centroamericana (SICA), aspecto de inters en el estudio de
cualquier organizacin internacional, que no ha sido estudiado a profundidad desde
el enfoque de toma de decisiones.

Actualmente el proceso de integracin centroamericana es totalmente

dependiente de la voluntad poltica de los Gobiernos de cada uno de los Estados
Miembros, lo que dificulta en cierto grado su consolidacin, siendo de conocimiento
que en los procesos de integracin existe una parte muy importante que define
cmo se elaboran las polticas pblicas regionales, que tiene que ver con el proceso
de negociacin entre los Estados Miembros y parte de la formulacin de una poltica
pblica regional.

Es por ello que se pretende dar respuesta a tres interrogantes pertinentes:

1. Cmo ha sido el proceso de toma de decisiones en la construccin de polticas
pblicas regionales en el Sistema de la Integracin Centroamericana? 2. Cmo fue
el proceso de toma de decisin entre los Estados Miembros del SICA para lograr
la formulacin de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica en el ao 2007?
y 3. Cmo se combinan los modelos intergubernamentales y supranacionales
en la formulacin de polticas pblicas regionales del Sistema de la Integracin
Centroamericana?

El supuesto de fondo de este estudio es que Centroamrica ha sido

considerada como una de las regiones sin guerra- ms violentas del mundo, por lo
que, desde los cimientos de la integracin centroamericana, la seguridad ha sido un
tema prioritario que se ha mantenido vigente en la agenda regional. Es un tema que
no puede abordarse de manera individual por los pases, derivado de una dinmica
de mutua dependencia, en donde las acciones de un pas afectan al otro

203
 Razn por la cual resulta imperante afrontar de manera unida los efectos de
la violencia y crimen organizado que inciden de manera negativa en los esfuerzos de
consolidacin democrtica y desarrollo de la regin, siendo de inters el estudio de
la Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica.

Ante un escenario de aumento significante de las actividades transnacionales

de crimen organizado y violencia en la regin a partir del ao 2000, los Estados
Miembros deciden formularla en el ao 2006, para buscar una solucin conjunta
a dichas problemticas. Si bien es cierto que es un tema que se aborda en las
agendas nacionales -en algunos pases ms que en otros- las acciones resultan ser
de carcter regional por las repercusiones que la violencia genera en la regin, ya
sea para afrontarla o prevenirla en los territorios.

Es importante abordar el tema de toma de decisiones, ya que su construccin

marca un hito histrico en la integracin centroamericana al demostrar ser una
solucin conjunta efectiva para reducir los ndices de violencia y criminalidad que
se desarrollaban en ese contexto histrico. Asimismo, es un proceso de toma de
decisiones que puede ser utilizado en futuras ocasiones como un modelo eficiente,
tomando en cuenta que el actor racional siempre tomar sus decisiones en base
a la experiencia histrica. Este estudio tambin ayuda a descubrir cules son los
desafos con que cuenta el Sistema de la Integracin Centroamericana al momento
de tomar una decisin de forma colectiva y las repercusiones que sta puede tener.

En relacin a lo expuesto anteriormente, la estructura de la presente

investigacin es la siguiente: en el primer apartado se exponen los marcos jurdicos
institucionales en el mbito poltico y de seguridad por los cuales se rige el
funcionamiento del Sistema de la Integracin Centroamericana.

El segundo apartado expone en trminos generales los antecedentes e

informacin pertinente de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica ESCA-,
como el estudio de caso en la presente investigacin. Es un captulo que pretende
establecer mediante aspectos tericos y metodolgicos los lineamientos del por
qu se considera a la ESCA como una poltica pblica regional del SICA.

Finalmente, en el tercer apartado se efecta un anlisis integral de los

apartados previamente mencionados, asumiendo como reflexin y anlisis de
resultados la explicacin desde los modelos de toma de decisiones y cmo la
Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica fue producto de la decisin
soberana de los Estados Miembros del Sistema de la Integracin Centroamericana
en el ao 2007 combinando los modelos intergubernamentales y supranacionales.

La presente investigacin fue analizada bajo un conjunto de enfoques

y teoras que resultan indispensables para el estudio del proceso de toma de
decisiones en la formulacin de polticas pblicas regionales, como la teora de
eleccin racional, Veto Players, intergubernamentalismo y supranacionalidad.

Para cumplir con los objetivos establecidos, se realiz una investigacin de

carcter exploratorio y analtico, tomando un estudio de caso en especfico para
ser sujeto a anlisis, ilustrando algunos modelos de toma de decisiones que de
alguna manera fueron muy tiles al describir los resultados, necesarios al intentar
comprender determinada accin decisoria.

204
 Aunque no se pretende hacer afirmaciones concretas por ser de carcter
exploratorio, el anlisis historicista de la construccin de la poltica pblica regional
en materia de seguridad democrtica, desde el enfoque de toma de decisiones en
el Sistema de la Integracin Centroamericana, constituir un buen ejemplo de la
influencia que puede llegar a tener un buen o mal manejo de los mecanismos de
tomas de decisiones y el tema de competencias en el proceso de integracin, as
como el rol que pueden llegar a ocupar o no las preferencias nacionales de cada
pas en el proceso de construccin de una poltica pblica regional.

Marcos jurdicos institucionales del SICA para la toma de decisiones

Marcos jurdicos institucionales del SICA en el mbito poltico

Protocolo de Tegucigalpa

Fue suscrito por los Estados de Guatemala, El Salvador, Honduras,

Nicaragua, Costa Rica y Panam, adhirindose posteriormente Belice en el ao 2000
y Repblica Dominicana a partir del ao 2013. De acuerdo a su artculo 3, el Sistema
de la Integracin Centroamericana, tiene por objetivo fundamental la realizacin de
la integracin de Centroamrica, para constituirla como Regin de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo, siendo su base fundamental la tutela, respeto y promocin
de los Derechos Humanos, guiando su accionar por medio de los propsitos y
principios establecidos en dicho artculo (Protocolo de Tegucigalpa, Art. 3).

Es el marco institucional de la integracin centroamericana y el instrumento

jurdico internacional de mayor jerarqua del SICA. A ste se encuentran vinculados
los rganos e instituciones del SICA que cuentan con poder funcional autnomo, con
el fin de lograr una coordinacin coherente intersectorial y un desarrollo equilibrado
armonioso entre los mismos.

Por su parte, para regular la multidimensionalidad y el funcionamiento

del proceso de integracin, el Protocolo de Tegucigalpa tambin cuenta con sus
propios instrumentos complementarios como el Protocolo al Tratado General de
Integracin Econmica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), el Tratado
Marco de Seguridad Democrtica de Centroamrica, el Tratado de la Integracin
Social Centroamericana y el Convenio Centroamericano para la Proteccin del
Ambiente.

Estructura institucional actual del SICA

Para la realizacin de los fines del SICA se establecen los siguientes

rganos: Reunin de Presidentes, Consejo de Ministros, Comit Ejecutivo,
Secretara General, Reunin de Vicepresidentes y designados de la Presidencia de
la Repblica, Parlamento Centroamericano, Corte Centroamericana de Justicia y el
Comit Consultivo, en donde los Estados Miembros son los encargados de atribuir
sus competencias y asignar a sus funcionarios, por lo que su estructura institucional
posee poder autnomo de adoptar decisiones y establecerlas en actos normativos.

Asimismo, cabe destacar que sus competencias son independientes de los

205
Estados nacionales, al actuar a partir del principio de supranacionalidad, derivado
de que el origen de su ordenamiento jurdico es regional y superponindose en
algunos aspectos a los ordenamientos jurdicos nacionales.

Esto debido a que los Estados Miembros por acto de voluntad soberana
deciden a travs de un tratado internacional delegar a las instituciones algunas
competencias que pueden ser aplicadas en sus territorios y a sus ciudadanos.

Diagrama 1. Estructura institucional del SICA: niveles de decisin

Fuente: SG-SICA y DSD (s.f.). Integracin Regional Centroamericana y

Seguridad Democrtica

Por lo tanto, la estructura institucional del SICA es la encargada de poner en

marcha el proceso de integracin en la regin, en donde:

- La Reunin de Presidentes: est integrada por los Presidentes constitucionales

de los Estados Miembros y el Primer Ministro de Belice, encargados de tomar
las principales decisiones polticas y estratgicas que orientan y dinamizan el
proceso de integracin centroamericana.

- El Consejo de Ministros: es el encargado de la funcin legislativa y normativa

del SICA. Le compete plasmar las decisiones adoptadas en la Reunin de
Presidentes en los actos normativos vinculantes. Asimismo, dar seguimiento
a la ejecucin y tratamiento a asuntos de su competencia, pudiendo tambin
proponer o formular polticas o lineamientos generales sobre los distintos
mbitos materiales del proceso de integracin, para someterlos al conocimiento
y aprobacin de la Reunin de Presidentes. (Miranda, 2013).

206
- El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: de acuerdo al Protocolo de
Tegucigalpa le compete lo relativo al proceso de democratizacin, pacificacin,
seguridad regional y otros temas polticos, la coordinacin y seguimiento de
las decisiones y medidas polticas de carcter econmico, social y cultural que
puedan tener repercusiones internacionales, as como, conocer las propuestas
de los distintos foros de Ministros, a efecto de elevarlas al conocimiento de la
Reunin de Presidentes con sus recomendaciones y observaciones (Protocolo
de Tegucigalpa, Art. 7).

- El Comit Ejecutivo: est integrado por un representante de cada uno de los

Estados Miembros, nombrados por los respectivos presidentes, por intermedio
de sus Ministros de Relaciones Exteriores. Su funcin principal es articular los
intereses nacionales con los intereses regionales asegurando que la Secretara
General y las instituciones del SICA desarrollen las decisiones adaptadas en
las Reuniones de Presidentes y stas sean eficientemente ejecutadas por
intermedio de dicha Secretara. Asimismo, le corresponde asegurar la ejecucin
eficiente, por intermedio de la Secretara General, de las decisiones adaptadas
en las Reuniones de Presidentes; establecer las polticas sectoriales y presentar
por conducto de su presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las
directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes; aprobar los
reglamentos e instrumentos que se elaboren por las secretaras u otros rganos
del SICA; las dems que seale el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos
complementarios (Reglamento del Comit Ejecutivo, Art. 1 y 3).

- La Secretara General: es el rgano tcnico y ejecutivo del SICA y la

principal instancia regional operativa del SICA, correspondindole la funcin
permanente de coordinar y mantener una estrecha relacin interinstitucional
con las secretaras especializadas de carcter tcnico-administrativo y
con las instituciones regionales de los subsistemas, le compete elaborar el
reglamento administrativo y otros instrumentos de la SG-SICA y someterlo a
la consideracin del Comit Ejecutivo; ejecutar los mandatos que deriven de
la Reunin de Presidentes, Consejo de Ministros y Comit Ejecutivo; coordinar
permanentemente las actuaciones de los diversos rganos e instituciones
especializadas de los subsistemas del SICA, as como coordinar la ejecucin
eficaz de los mandatos de las Reuniones de Presidentes y de las decisiones de
los Consejos de Ministros, entre otras. (Art. 26)

- Las instituciones complementarias: el artculo 12 del Protocolo de Tegucigalpa

establece que adems de las instituciones polticas principales, existen
instituciones que complementariamente forman parte del Sistema: el Foro de
Vicepresidentes, el Comit Consultivo que es un rgano de consulta en el
cual est representada la sociedad civil centroamericana, para promover su
participacin activa con el objeto de que el proceso de integracin responda
a la realidad, necesidades e intereses de la poblacin; el Parlamento
Centroamericano que le compete servir de foro deliberado para el anlisis de
asuntos polticos, econmicos, culturales y de seguridad de Centroamrica
y la Corte Centroamericana de Justicia que es un rgano supranacional que

207
 goza de facultades propias atribuidas por los Estados signatarios, como rgano
jurisdiccional independiente y autnomo, que vela por la correcta aplicacin e
interpretacin del Derecho Comunitario del SICA que tiene personalidad jurdica
internacional.

Reglamento para la Adopcin de Decisiones del SICA

El funcionamiento y la toma de decisiones de los rganos e instituciones

del SICA se inspiran y basan fundamentalmente en los propsitos y principios que
persigue el Protocolo de Tegucigalpa, con el fin de asegurar un desarrollo armonioso
y balanceado entre sus subsistemas.

Derivado de ello, el Comit Ejecutivo del Sistema de la Integracin

Centroamericana, decide aprobar en la ciudad de San Jos, Repblica de Costa
Rica, el da 25 junio del ao 2013, el Reglamento para la Adopcin de Decisiones
del SICA.

De acuerdo a la SG-SICA (2013), el Comit Ejecutivo considera necesario

definir reglas que permitan homologar los requisitos formales para la elaboracin
y adopcin de todas las decisiones y actas que emanen de la institucionalidad
del SICA. Esto considerando que la seguridad jurdica y el avance en el proceso
de integracin requieren precisar la naturaleza de las decisiones de sus rganos.
Es por ello que surge la necesidad de regular el proceso de creacin, adopcin,
depsito, certificacin y publicacin de las decisiones que emanan de los rganos
e instituciones del SICA.

Marcos jurdicos institucionales del SICA en el mbito de seguridad

democrtica

Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica TMSDCA-

Este Tratado Marco define el modelo centroamericano de seguridad que se

fundamenta en la democracia, el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de
Derecho, en la existencia de Gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto
y en el irrestricto respeto de los Derechos Humanos (SG-SICA, 2013: p.7).

De acuerdo a la SG-SICA (2013) el Tratado se fundamenta en los siguientes

principios:

- Estado de Derecho que comprende la supremaca del imperio de la ley, la

existencia de la seguridad jurdica y el efectivo ejercicio de las libertades
ciudadanas.

- Fortalecimiento de las instituciones democrticas en cada uno de los pases

miembros.

- Subordinacin de las fuerzas armadas, de polica y de seguridad pblica, a las

autoridades civiles constitucionalmente electas.

208


Fortalecimiento de las instituciones democrticas en cada uno de los pases miembros.
Subordinacin de las fuerzas armadas, de polica y de seguridad pblica, a las autoridades
civiles constitucionalmente electas.
Diagrama 2. Estructura del Tratado Marco de Seguridad Democrtica
Diagrama 2. Estructura del Tratado Marco de Seguridad Democrtica

Seguridad
Estado de de las Seguridad
Derecho personas y regional
sus bienes

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
Institucionalidad del Modelo de Seguridad Regional
Institucionalidad del Modelo de Seguridad Regional
Segn elSegn el Artculo
Artculo 47 del TMSDCA,
47 del TMSDCA, son instancias
son instancias del Modelodel
de Modelo
SeguridaddeDemocrtica
Seguridad
Democrtica
en Centroamrica, en Centroamrica,
la Reunin la Reunin
de Presidentes, el ConsejodedePresidentes, el ConsejoExteriores
Ministros de Relaciones de Ministros
y la
de de
Comisin Relaciones
Seguridad.Exteriores
En donde,y los
la Comisin de Seguridad.
Consejos Sectoriales En donde, los
e Intersectoriales Consejos
establecen las
Sectoriales
coordinaciones e Intersectoriales
necesarias con el Consejo deestablecen
Ministros de las coordinaciones
Relaciones necesarias
Exteriores, al con
que informan de
el acuerdos
todos sus Consejoyde Ministros en
resoluciones demateria
Relaciones Exteriores, al que informan de todos sus
de seguridad.
acuerdos y resoluciones en materia de seguridad.
Diagrama 3. Instancias del Modelo de Seguridad Regional
Diagrama 3. Instancias del Modelo de Seguridad Regional

Fuente: elaboracin propia con base en SG-SICA (s.f.).

Fuente: elaboracin propia con base en SG-SICA (s.f.).

La Reunin de Presidentes: segn el artculo 48 del TMSDCA, es el rgano supremo del
- LadeReunin
Modelo de al
Seguridad Presidentes: segnconocer
cual le compete el artculo
todo48lodel TMSDCA,con
relacionado es el rgano
seguridad,
supremo del Modelo de Seguridad al cual le compete conocer todo lo
relacionado con seguridad, regional e internacional, que requieran de sus
190 decisiones y lineamientos, de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de
Tegucigalpa.
- El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores: segn el Artculo 49 del
TMSDCA, se encarga especficamente de todo lo relativo a la seguridad
regional e internacional como rgano principal de coordinacin del SICA.

209
 Son los encargados de coordinar las propuestas emanadas de los Consejos
Sectoriales e Intersectoriales de Ministros.

- La Comisin de Seguridad de Centroamrica: es la instancia encargada

de la ejecucin, coordinacin, evaluacin y seguimiento de las
propuestas, acuerdos y resoluciones en todo lo relativo a la seguridad
regional e internacional, integrada por las delegaciones de los Estados
centroamericanos, conformada por los Viceministros de Relaciones
Exteriores y Viceministros o autoridades competentes en los ramos de
defensa y seguridad pblica. Le compete ejecutar las decisiones que,
en materia de seguridad, le encomiende la Reunin de Presidentes o el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y aquellas que ella misma
adopte en el marco de sus competencias.

- La Comisin realiza y organiza sus trabajos mediante las Subcomisiones

de Prevencin de la Violencia, Seguridad Pblica, de Defensa y Jurdica,
asimismo, forman parte de sus trabajos, el Consejo Centroamericano del
Caribe de Ministerios Pblicos, el Consejo Judicial Centroamericano y la
Comisin de Jefes y Jefas de Polica de Centroamrica y el Caribe. Su
Secretara Tcnica la ejerce de forma permanentela Secretara General del
SICA, a travs de la Direccin de Seguridad Democrtica.

- El Comit Consultivo: es el encargado de presentar y exponer sus opiniones

a la Comisin de Seguridad de Centroamrica sobre temas concernientes
a la seguridad de las personas y sus bienes por conducto de la SG-SICA.

Reglamento Interno de la Comisin de Seguridad de Centroamrica

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores aprueba el 17 de agosto

de 2007 en San Salvador, El Salvador el Reglamento Interno de la Comisin de
Seguridad de Centroamrica, para establecer el eficaz cumplimiento de las
responsabilidades de la Comisin de Seguridad de Centroamrica.

La Estrategia de Seguridad de Centroamrica: un anlisis de caso

La ESCA es una estrategia basada en el Modelo Centroamericano de

Seguridad Democrtica. Se constituye con el fin de lograr una efectiva coordinacin
y armonizacin de acciones entre los Estados Miembros del SICA para enfrentar
conjuntamente las principales amenazas que atentan contra su seguridad,
tomando en cuenta los ordenamientos jurdicos de cada pas miembro. Por lo
tanto, establece los objetivos comunes, reas de intervencin y acciones a seguir
para alcanzar los niveles de seguridad que requiere la poblacin centroamericana,
buscando establecer una visin regional, construida a partir de las necesidades
reales nacionales y regionales.

Antecedentes de la Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica

Surge en el marco de la XXIX Reunin Ordinaria de los Jefes y Jefas de

Estado y de Gobierno de los pases del SICA, celebrada en San Jos, Costa Rica, el

210
16 de diciembre de 2006, en la que fue firmada la Declaracin de San Jos Hacia el
Fortalecimiento de la Institucionalidad Regional, siendo adoptada formalmente en
la XXXI Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los pases del SICA,
en Guatemala el 12 de diciembre de 2007. (Secretara de Relaciones Exteriores de
Mxico, 2015: s.f.)

En el ao 2010, se llega a establecer por parte de los Estados Miembros,

un Acuerdo de Actualizacin de la Estrategia de Seguridad, en el cual se realiza
un proceso de revisin y priorizacin, para desarrollar su visin regional con el fin
de coordinar acciones conjuntas en materia de seguridad, enmarcadas en sus
respectivos ordenamientos jurdicos.

De acuerdo a Morales, C. (2014), en el ao 2010, ante el aumento de

las actividades transnacionales de crimen organizado y violencia en la regin, se
hace imperante realizar un proceso de revisin, actualizacin y priorizacin de
la Estrategia adoptada en 2007, involucrando a nuevos actores como diversos
sectores de la sociedad, cooperacin internacional e instituciones multilaterales,
haciendo un llamado a redoblar los esfuerzos en materia de seguridad democrtica
y exhortando a la comunidad internacional a la participacin activa para el desarrollo
de la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia a celebrarse en el ao
2011, con el fin de enfrentar de una manera ms efectiva y conjunta, las principales
amenazas que enfrentan los Pases Miembros del SICA en la regin. Y fue aprobada
oficialmente en el ao 2011.

Cabe resaltar que la Conferencia Internacional de Apoyo a la ESCA,

celebrada en la ciudad de Guatemala los das 22 y 23 de junio de 2011, logr la
participacin de todos los presidentes del SICA, mandatarios de pases amigos
y representantes de organizaciones internacionales, convirtindose en un espacio
donde la comunidad internacional y los pases del SICA pudieron llevar a cabo una
discusin de alto nivel poltico sobre el tema de la inseguridad en la regin. En
donde, adems de obtener apoyo poltico, algunos socios estratgicos de la regin
expresaron su voluntad de apoyo a la regin con recursos financieros adicionales
para sostener los programas regionales derivados de la ESCA.

Otro dato importante es que en la Conferencia se lograron acordar, segn

Morales, C. (2014), los principios por los cuales la regin centroamericana debe
regirse, siendo estos:

- Responsabilidad compartida y diferenciada

- Regionalidad de los proyectos

- Adicionalidad de recursos

- Gestin por resultados de acuerdo a los Principios de la Conferencia

Internacional de Pars de Ayuda Oficial al Desarrollo

Tambin tuvo un carcter vinculante, debido a que se permiti la participacin

de nuevos actores como representantes de los medios de comunicacin, de los
Gobiernos locales, de la empresa privada y de la sociedad civil, en debates con

211
especialistas en temas relacionados con las amenazas a la seguridad. Asimismo,
se llev a cabo una exposicin cuyo tema principal fue la seguridad democrtica en
Centroamrica y la necesidad de buscar cooperacin internacional.

Dando cumplimiento a los mandatos y compromisos internacionales, los

delegados de los pases del SICA decidieron impulsar en el perodo de agosto a
octubre del ao 2011, un proceso para la formulacin de 22 proyectos de la ESCA,
que fueron aprobados el 11 de noviembre de 2011 por la Comisin de Seguridad
de Centroamrica. Estos proyectos resultaron ser un hito histrico en la integracin
centroamericana, as como un paso muy importante de la cooperacin internacional
para fortalecer la alineacin y armonizacin de la cooperacin hacia Centroamrica
en el mbito de seguridad, ya que con el objeto de iniciar la ejecucin de la ESCA,
en la Reunin de Alto Nivel del 16 de febrero de 2012 efectuada en Washington, los
pases de la Comisin de Seguridad de Centroamrica del SICA, el Grupo de Pases
Amigos y Organismos Internacionales cooperantes de la ESCA, se comprometieron
a apoyar su ejecucin con los recursos financieros y tcnicos necesarios. (Sistema
de la Integracin Centroamericana, 2012).

En esa misma reunin, la Comisin de Seguridad de Centroamrica identific

ocho proyectos para iniciar la ejecucin de la ESCA, que fueron presentados
en el marco del dilogo con el Grupo de Amigos y Organismos Cooperantes
Internacionales, con el propsito de identificar necesidades de financiamiento y
apoyo para la implementacin de los mismos.

Posteriormente, en la XLII Reunin Ordinaria de Jefes y Jefas de Estado de

Gobierno de los Pases Miembros del SICA, efectuada el 14 de diciembre de 2013,
se inst al Grupo de Pases Amigos y Organismos Internacionales Cooperantes a
renovar sus esfuerzos para apoyar la implementacin de los proyectos de la ESCA,
conforme a sus principios y espritu, y a concretar los compromisos asumidos en el
marco de la Conferencia Internacional de Apoyo a la ESCA.

Generalidades de la Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica

El Grupo de Amigos de la ESCA est conformado por: Alemania, Australia,

Canad, Colombia, Corea del Sur, Chile, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Italia,
Mxico, Holanda, Reino Unido, adems de la Unin Europea y organismos como el
Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE); el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID); la Organizacin de Estados Americanos (OEA); la Organizacin
Internacional de las Migraciones (OIM); el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD); la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC) y la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GIZ). (Secretara de
Relaciones Exteriores de Mxico, 2015: s.p.).

Asimismo, la ESCA identifica 4 componentes, 8 prioridades de intervencin

y 22 proyectos.

212
 Diagrama 4. Componentes de la ESCA

Fuente: elaboracin propia.

La ESCA: de estrategia a poltica pblica regional centroamericana

La ESCA es producto de un largo proceso de dilogo entre los Estados

Miembros del SICA. De acuerdo a Vsquez (2016) naci como una estrategia al
inicio. Cuando se toma la iniciativa de formular la ESCA se crea un Grupo Ad Hoc de
la Comisin de Seguridad de Centroamrica que desarrollara los estudios y reportes
que daran paso a su establecimiento, es decir era y se qued llamando estrategia
porque en el momento en que nace, la Reunin de Presidentes mandata crear una
estrategia de seguridad regional para hacer frente a las diversas problemticas de
seguridad que afectaban a la regin, sin embargo, a lo largo del camino se han
venido desarrollando cuestiones metodolgicas que ahora la han convertido en una
poltica pblica regional, en un bien pblico regional del Sistema de la Integracin
Centroamericana.

Por lo tanto, es destacado definir qu es una poltica pblica? De acuerdo

a la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior
del Gobierno de Chile (2009):

Una poltica pblica constituye una respuesta o solucin a

determinadas situaciones problemticas o insatisfactorias que
han sido identificadas como problemas relevantes en ciertos
mbitos circunscritos de realidad, las cuales expresan el mandato
o voluntad de la autoridad de Gobierno. Las polticas pblicas
existen siempre y cuando instituciones estatales asuman total
o parcialmente la tarea de alcanzar ciertos objetivos (cambiar un
estado de cosas percibido como problemtico o insatisfactorio),
a partir de determinados instrumentos (o medios) y la asignacin
de los recursos correspondientes, que pueden ser implementadas
bajo la forma de programas y proyectos (p.14).

Y qu la hace ser una poltica pblica regional?

213
 Diagrama 5. Poltica Pblica Regional

Fuente: elaboracin propia.

Las instituciones u organismos regionales de igual manera pueden

formular y ejecutar sus propias polticas pblicas regionales como instrumentos
que permiten resolver las problemticas sentidas en su poblacin. En este mbito,
las instituciones pueden elegir distintos cursos posibles de accin, al igual que los
Gobiernos nacionales, en pro del desarrollo de sus regiones . Como toda poltica
pblica, la poltica pblica regional es implementada bajo la forma de programas
y proyectos. (Ministerio de Planificacin, citado en Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo, 2009: p. 15).

Para la formulacin de una poltica pblica regional, los criterios de capacidad

de resolucin y ejecucin, estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin,
son necesarios para garantizar la calidad de su diseo.

A continuacin, se demuestra de forma generalizada el proceso de

formulacin de una poltica pblica regional, utilizando el modelo del ciclo de la
poltica pblica.

Diagrama 6. Ciclo de la formulacin de una poltica pblica regional

Fuente: elaboracin propia con base en SEGEPLAN (2015).

214
 Se evidencia que la Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica
en efecto, a lo largo de su desarrollo, ha pasado de ser considerada una estrategia
regional complementaria a una poltica pblica regional debido a que cumple con
los siguientes lineamientos:

Identificacin del problema

De acuerdo a la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo

(2009: p. 40-41), en esta etapa, para la identificacin y delimitacin del problema,
se requiere de a) elaboracin de un diagnstico y la determinacin de la lnea de
base (que permitir posteriormente establecer los objetivos de la poltica: situacin
actual vs. situacin deseada, que ser el referente a partir del cual se evaluar el
resultado o impacto de la poltica pblica regional); b) el descarte de las situaciones
problemticas; c) la priorizacin de problemticas especficas, y d) la determinacin
del nivel de complejidad del problema.

El tema de seguridad es un tema que, desde los cimientos del proceso

de integracin centroamericana, ha estado vigente en la agenda regional. Vsquez
(2016) menciona que quien determina la existencia de una estrategia regional de
seguridad es la Comisin de Seguridad de Centroamrica derivado de una realidad
y un contexto regional que ameritaba avanzar en esa lnea.

Sin embargo, la agenda de seguridad era una agenda demasiado extensa,

por lo tanto en la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los
Pases Miembros del SICA llevada a cabo en Bosques de Zambrano, Honduras el
03 de octubre de 2006, con el propsito y voluntad de definir, apoyar y adoptar los
mecanismos que aseguren la ejecucin de una estrategia de seguridad regional
conforme al Protocolo de Tegucigalpa y Modelo de Seguridad Democrtica en
Centroamrica, los presidentes elaboran un Documento de Prioridades en Materia
de Seguridad Democrtica en Centroamrica.

Identificacin de soluciones viables al problema

Al momento de priorizar las distintas alternativas de solucin proyectadas,

se procede a tomar la decisin sobre cul va a ser la implementada como futura
poltica pblica regional.

Segn la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Gobierno

de Chile (2009):

La toma de decisin no se encuentra en manos del planificador

que ha trabajado hasta ese momento su diseo, es una tarea
eminentemente poltica que involucra a la institucin regional y
dicho proceso es liderado por los actores de decisin de la misma;
en caso de no predominar un claro consenso, se expresar un
debate marcado por las diferentes visiones e intereses polticos en
juego, finalmente una alternativa de solucin ser la que tender
a prevalecer o consensuar. En los sistemas democrticos, se
debe recordar que la toma de decisiones se realiza a partir de la
negociacin, ajuste de intereses y la legitimidad social (p.65).

215
 Por lo tanto, en la XXXI Reunin de Ordinaria de Presidentes, el 12 de
diciembre de 2007, los presidentes deciden aprobar la propuesta de la Estrategia
de Seguridad Democrtica de Centroamrica y Mxico bajo mandato presidencial
como alternativa de solucin a la problemtica.

En la XXXV Reunin de la Comisin de Seguridad de Centroamrica,

celebrada en San Salvador, el 15 de febrero de 2008, los representantes del SICA
acuerdan dar seguimiento a la Estrategia de Seguridad de Centroamrica y Mxico
para lo cual se trabajar en la elaboracin de un Plan de Accin con sus costos.
Asimismo, el Grupo de Trabajo para elaborar la propuesta de financiamiento para la
seguridad centroamericana trabajar de forma conjunta para el logro de la referida
estrategia.

Toma de decisin

Luego de establecer la alternativa de solucin, es necesario manifestar la

decisin a travs de objetivos, un enunciado formal, metas e indicadores a utilizar
que guiarn a la accin pblica; la cual debe de ser ratificada por la institucin u
organismo regional.

En el ao 2007, los presidentes del SICA deciden aprobar conjuntamente

la ESCA. Es por ello que en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de
Gobierno de los pases del SICA, para el Relanzamiento del Proceso de la Integracin
Centroamericana del 20 de julio de 2010, los presidentes acuerdan celebrar con
urgencia una reunin intersectorial del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
con el Consejo de Ministros de Gobernacin, Defensa, as como Fiscales Generales
y la Comisin de Jefes de Polica de Centroamrica, Mxico y el Caribe a fin de
tomar decisiones estratgicas respecto de la actualizacin de la ESCA y Mxico y
su Plan de Accin con Costos.

Los presidentes mandatan proceder a la evaluacin, revisin y actualizacin

del Tratado Marco de Seguridad y sus instrumentos derivados y complementarios con
el fin de adecuarlos a las nuevas realidades nacionales, regionales e internacionales.
En esa misma reunin se instruy a la SG-SICA a convocar, coordinar y consolidar
el aporte de los pases del SICA en este proceso de actualizacin, logrndose los
siguientes resultados:

Se logra adoptar oficialmente la ESCA en el ao 2011, como un instrumento

bsico que establece los objetivos comunes, reas de intervencin y acciones a seguir
para alcanzar los niveles de seguridad que requieren los ciudadanos y ciudadanas
centroamericanos, teniendo como objetivo general establecer los componentes y
actividades necesarias para fortalecer en la regin centroamericana la seguridad de
las personas y sus bienes, que permita a los pases centroamericanos alcanzar los
objetivos de desarrollo humano (SGSICA, 2009).

Sus objetivos especficos, segn la Secretara General del Sistema de la

Integracin Centroamericana (2009: p.8), son:

216
 - Integrar los diferentes esfuerzos que realiza la regin en materia de
seguridad, a fin de armonizarlos y concretar mejores resultados.

- Facilitar la coordinacin, intercambio de informacin y experiencias, en

las diversas instancias y agencias operativas de la regin para combatir
ms eficazmente las actividades delictivas regionales.

- Identificar y gestionar las necesidades financieras, de recursos y de

formacin que demandan las instituciones encargadas de velar por la
seguridad.

Implementacin

Esta etapa est constituida por el conjunto de programas o proyectos por

los cuales la poltica pblica regional se llevar a cabo, para lo que ser necesaria
la formulacin de una cartera de proyectos, el resguardo de la coherencia de la
poltica, la evaluacin ex-ante de su impacto, la ratificacin de la implementacin del
diseo, la negociacin multinivel y la construccin legal de instrumentos.

Luego de ello, los miembros de la institucin regional, iniciarn negociaciones

multinivel y convenios con los diversos sectores involucrados tanto a nivel local,
nacional como regional, para llegar a acuerdos de financiamiento, cooperacin
y coordinacin en torno a la cartera de proyectos que ha sido ratificada por la
institucin. Una vez concluidas las negociaciones, los acuerdos alcanzados y
compromisos asumidos entre los diferentes actores debern materializarse mediante
la firma de convenios. 47

Por ltimo, se procede a la etapa de ejecucin, que es poner en marcha a

la poltica pblica regional, difundir la poltica y proceder a la coordinacin a nivel
multinivel para luego operar las actividades proyectadas.

Segn la SG-SICA (2013: p.24) dando cumplimiento a los mandatos y

compromisos internacionales, el SICA impuls en el perodo de agosto a octubre
del ao 2011, un proceso para la formulacin de 22 proyectos de la ESCA,
revisados y complementados el 2 de mayo de 2011 por la Comisin de Seguridad
de Centroamrica y dando paso a su aprobacin el 11 de noviembre de 2011.

Con el objeto de iniciar la ejecucin de la ESCA, en la Reunin de Alto Nivel

del 16 de febrero de 2012, Washington, en la sede del Banco Interamericano de
Desarrollo, los pases de la Comisin de Seguridad de Centroamrica del SICA, el
Grupo de Pases Amigos y Organismos Internacionales cooperantes de la ESCA,
se comprometen a apoyar la ejecucin de la ESCA con los recursos financieros y
tcnicos necesarios. (Sistema de la Integracin Centroamericana, 2012).

En esa misma reunin, la Comisin de Seguridad de Centroamrica identific

ocho proyectos para iniciar la ejecucin de la ESCA, que fueron presentados en el
marco del dilogo con el Grupo de Amigos y Organismos Cooperantes

47 Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (2009). Gua Metodolgica para la formulacin de

polticas pblicas regionales. (p. 88). Chile: Subsecretara de desarrollo regional y administrativo

217
Internacionales, con el propsito de identificar necesidades de financiamiento
y apoyo para la implementacin de los mismos. Dando paso a que la SG-SICA
implementara una serie de reuniones bilaterales con el fin de obtener informacin
acerca de los ofrecimientos y los procedimientos, como paso previo para proceder
a la implementacin de estos proyectos.

Derivado de ello, segn la SG-SICA (2013), en junio de 2012 se pusieron en

marcha los primeros proyectos: el D.B.1. Profesionalizacin y Tecnificacin de las
Policas y otras Instituciones vinculadas a la Seguridad y Justicia a Nivel Regional
y el D.B.2. Modernizacin de la Visin Regional de las Instituciones Nacionales
Encargadas de la Seguridad en la Regin, teniendo los primeros productos en
diciembre de ese ao.

Evaluacin

En esta etapa es necesario ejecutar un monitoreo. Segn la Subsecretara

de Desarrollo Regional y Administrativo del Gobierno de Chile (2009):

El monitoreo consiste en instalar un procedimiento de seguimiento

y supervisin que permita ir evaluando el grado de xito en la
ejecucin de la poltica pblica a partir de proyectos y/o programas
en relacin al logro de sus objetivos, en donde el foco de atencin
se orienta a generar informacin relevante que permita determinar si
es necesario o no introducir algunas modificaciones para asegurar
el logro de las metas establecidas a partir de los objetivos, que
permite detectar errores de diseo, fallas de implementacin, y
factores externos no considerados inicialmente, que es un punto
previo a la evaluacin ya sea de producto o de impacto (p. 92-93).

El 11 de noviembre de 2012 en la Reunin de Alto Nivel en Washington,

se aprob el Mecanismo de Coordinacin, Evaluacin y Seguimiento de los
proyectos de la ESCA (MCES), que propone ser conformado por tres instancias:
Instancia Poltica, Instancia Ejecutiva e Instancia de Apoyo, as como un Comit
de Seguimiento de los Proyectos y una Secretara Tcnica a cargo de la Secretara
General del SICA. (SG-SICA, 2013: p.24).

Durante los das 11 y 12 de marzo de 2013, se llev a cabo otra Reunin de

Alto Nivel del SICA y Grupo de Amigos en Washington, D.C., en la cual se mandat
realizar la evaluacin de la primera fase de los proyectos y se efectuar una serie de
ajustes en el proceso para mejorar la gestin de la ESCA. (SG-SICA, 2013: p.28).

Se puede concluir que la Estrategia de Seguridad Democrtica de

Centroamrica a pesar de ser llamada estrategia, califica como una poltica pblica
regional de seguridad, ya que cumple con los requisitos anteriormente desarrollados.

Anlisis y discusin de resultados

Formulacin de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica

218
Estado de la problemtica de seguridad en la Regin 2000-2011

Centroamrica, regin integrada por Guatemala, Belice, El Salvador,

Nicaragua, Honduras, Costa Rica y Panam, cuenta de acuerdo a Cajina, (2012:
s.p.) con 522.760 km2 de superficie y 45,7 millones de habitantes, de los cuales
ms de la mitad vive en condiciones de pobreza, 15% de stos en pobreza extrema,
en donde el Tringulo del mal: narcotrfico, crimen transnacional organizado y la
violencia juvenil (maras), la han hecho una de las regiones ms violentas del mundo.

De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009) es

una regin que, por su privilegiada posicin geopoltica histricamente siempre ha
sido una zona de trnsito entre las dos masas continentales del norte y sur; lo que
la ha convertido en objeto de numerosos conflictos por lograr su control (Citado en
Cajina, 2012: s.p.).

Cabe mencionar que a pesar de que estos pases centroamericanos son

distintos, comparten similitudes en aspectos polticos, econmicos y sociales,
sufriendo -en distinta intensidad- problemticas de corrupcin, pobreza extrema,
altos ndices de inseguridad y desigualdad, violencia criminal, entre otras, que
afectan su desarrollo econmico-social e impiden la consolidacin de la paz en la
regin.

Diagrama 7. Dinmica del crimen y la violencia en Centroamrica

Fuente: Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana

(2011: p.3)

Por lo tanto, por ser catalogada como una de las regiones sin guerra ms
violentas del mundo, es imperante analizar las principales amenazas que enfrenta en
el mbito de seguridad en los ltimos aos.

Segn Cajina (2012) la violencia criminal ha partido en dos a Centroamrica,

por un lado, el Tringulo Norte conformado por Guatemala, Honduras y El Salvador,
que muestran los indicadores ms altos de criminalidad y violencia y por otro el
Tringulo Sur constituido por Nicaragua, Costa Rica y Panam que muestran
indicadores ms bajos. Lo cual ha tenido como consecuencia que, en los ltimos
aos, que los delitos contra los centroamericanos se constituyan como la fuente

219
principal de preocupacin en la regin.

De acuerdo a Save the Children (2012) uno de los indicadores que ms

preocupa en la regin es la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes, ya
que se ha venido incrementando el nmero de muertes por causa del crimen y la
violencia, en donde segn el Banco Mundial (2011), en el ao 2006 se produjeron
en Centroamrica un promedio de 40 homicidios por da.

Grfica 1. Tasas anuales de homicidios, 2000-2014

(por 100,000 habitantes)

Fuente: Programa Estado de la Nacin-Regin (2016: p. 68). Quinto Informe

Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible.

A partir del ao 2000 y 2010 logra denotarse que la violencia homicida

aumenta en los pases centroamericanos, lo que lleva a crear polticas conjuntas
para la prevencin y reaccin de estos hechos delictivos, demostrando entre 2010
y 2014 que este tipo de violencia se reduce en la regin. Durante estos ltimos aos
se logra ver cmo estos ndices disminuyen en los pases de Nicaragua, Panam y
Guatemala, mientras que en El Salvador y Honduras se mantiene la tendencia de
aumento.

Asimismo, despus de los homicidios, los delitos ms graves y frecuentes

contra la poblacin centroamericana son las agresiones, violaciones y secuestros
(Save The Children, 2012: p. 39). En el ao 2007 el comportamiento de estos hechos
de violencia fue el siguiente:

220
 Tabla 1: Agresiones, violaciones y secuestros en Centroamrica, 2007

PASES Agresiones Violaciones Secuestros

Belice 542 12 0.3
Costa Rica 144 30 0.2
El Salvador 64 12 0.2
Guatemala 174 - -
Honduras - 1 0.3
Nicaragua 335 31 0.8
Panam - 24 0.9

Fuente: Save the Children (2012, p. 39)

De acuerdo a Save The Children (2012, p. 41) otro de los grupos ms

afectados por la violencia y los delitos contra la vida e integridad de las personas es
el de las nias y las mujeres. Los hechos de violencia ms graves lo constituyen el
femicidio, la violencia sexual y la violencia domstica o intrafamiliar.

Por otro lado, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2009) indica
que el crimen organizado, es un fenmeno que afecta a la regin en su totalidad,
ya que se presenta en organizaciones de crimen transnacional y en organizaciones
criminales locales. La regin es altamente vulnerable por su ubicacin geopoltica
a la propagacin de carteles de narcotrfico, redes de trata de personas, redes de
trfico ilcito de armas de fuego. (Save The Children, 2012: p. 42)

De estas actividades criminales organizadas transnacionales la que ms

afecta a Centroamrica es el narcotrfico, que se ha vuelto una de las amenazas
ms fuertes por ser una regin vulnerable debido a la carencia de capacidades,
medios y recursos adecuados para enfrentar con eficiencia la violencia criminal
derivada de este fenmeno.

Segn Save The Children (2012), por Centroamrica y Mxico transita el

90% de la produccin de sustancias sicotrpicas, en una ruta que va de sur a
norte, entre los principales pases productores de la regin y Estados Unidos, quien
es el principal consumidor. Indica Cajina (2012: p. 8) que de acuerdo al Gobierno
estadounidense del 90 por ciento de total de la cocana que entra a su territorio,
560 toneladas mtricas en 2007, pasa por el corredor Centroamrica-Mxico,
siendo esta ruta muy valiosa y rentable para los narcotraficantes debido a que
desde que sale la cocana de Colombia y viaja por toda la regin, aumenta su valor
agregado hasta llegar a su destino en Estados Unidos, dejando a su paso ganancias
abismales para ellos.

221
p. 8) que de acuerdo al Gobierno estadounidense del 90 por ciento de total de la cocana que entra
a su territorio, 560 toneladas mtricas en 2007, pasa por el corredor Centroamrica-Mxico, siendo
esta ruta muy valiosa y rentable para los narcotraficantes debido a que desde que sale la cocana de
Colombia y viaja por toda la regin, aumenta su valor agregado hasta llegar a su destino en Estados
Unidos, dejando a su paso ganancias abismales para ellos.
Grfica 2. Incautaciones de cocana en Centroamric
y Mxico, 2000-2011
Grfica 2. Incautaciones de cocana en Centroamrica y Mxico, 2000-2011

Fuente: UNODC (2012: p.11)

Fuente: UNODC (2012: p.11)

A pesar de que varios flujos de contrabando estn afectando la regin,

203 el principal problema delictivo es el trfico de cocana, incluyendo los grupos que
ste ha empoderado y la violencia asociada con este flujo. Sin embargo, la cocana

ha sido traficada a travs de la regin durante dcadas, pero la importancia de
la regin en este flujo aument espectacularmente despus del ao 2000 y de
nuevo despus de 2006, debido a que el Gobierno mexicano implement su nueva
estrategia de seguridad nacional, lo cual volvi ms peligroso para los traficantes
enviar la droga directamente a Mxico, de modo que un mayor porcentaje del flujo
comenz a transitar en Centroamrica, por lo que el efecto de desplazamiento
resultante subray la importancia de estrategias coordinadas para abordar el flujo de
contrabando de manera integral, de modo que el xito de un pas no se convirtiera
en problema de otro. (UNODC, 2012: p.5). Cabe resaltar que, el influjo de grandes
volmenes de cocana aument las ganancias considerablemente, promoviendo la
competencia por el control territorial.

Es un fenmeno que engloba a la regin, ya que las bandas de

narcotraficantes se enfrentan en Guatemala y Honduras por control territorial; en
El Salvador se reconoce la existencia de un crtel autctono de la droga en el
que participan polticos, empresarios, policas, funcionarios judiciales y autoridades
municipales; en Nicaragua, Costa Rica y Panam buscan establecer bases y redes
logsticas de apoyo, almacenamiento y refresco, en donde un reciente estudio
asegura que Centroamrica ha dejado de ser puente de paso para convertirse en
una gran estacin de servicio de los carteles de droga. (Cajina, 2012: p.6).

Es necesario enfrentar este fenmeno, debido a que provoca el incremento

de homicidios y violencia en general, consumo local de droga, estmulo de otras
formas de crimen organizado como la trata de personas, explotacin sexual,
corrupcin de las instituciones pblicas y lavado de activos, amenaza a la estabilidad
democrtica, entre otros.

222
 Derivado de esta situacin, se ha logrado denotar en los ltimos aos
que ha aumentado la presencia de los ejrcitos y rganos de inteligencia en estos
territorios para enfrentar al narcotrfico. Esto se fundamenta en el incremento del
personal militar que han realizado los pases centroamericanos con excepcin de
Panam y Costa Rica, en donde segn datos de la Red de Seguridad y Defensa
de Amrica Latina (Resdal), demuestra en la Tabla 2 que Guatemala increment
su milicia en ms de un 57% en seis aos, al pasar de 14.193 efectivos en 2008 a
22.326 en 2014.

Las fuerzas armadas de El Salvador aumentaron en un 50% y en 2014

contaban con 24.799 miembros, el contingente ms numeroso de la regin. El
ejrcito de Nicaragua es el ms pequeo, con 10.358 efectivos. En 2014, a nivel
regional, 73.033 personas trabajaban en las fuerzas armadas, aumento de cantidad
de efectivos que implic un crecimiento generalizado en el gasto militar entre 2004 y
2014 en la regin, en donde el presupuesto que ms se expandi fue el de Honduras
(149,1%), seguido por el de Nicaragua (80,1%), teniendo en este rubro El Salvador
el gasto ms alto de la regin, superior a 250 millones de dlares en los ltimos
aos. (Quinto Informe Estado de la Regin, 2016: pp. 269-270).

Tabla 2. Cantidad de efectivos militares por pas

y divisin del 2008-2014

Fuente: elaboracin propia con base en el Quinto Informe Estado de la

Regin (2016, p.270).

Tabla 3. Gasto Militar 2004-2014 (millones de dlares constantes de 2011)

Fuente: elaboracin propia con base en el Quinto Informe Estado de la

Regin (2016, p.271).

223
 Se hace necesario no solo atacar la problemtica desde una visin regional,
sino que los Gobiernos nacionales tambin deben desarrollar sus capacidades para
fortalecer el control sobre sus territorios y consolidar con ello la democracia a travs
de la justicia.

En relacin a las actividades de crimen organizado local-transnacional,

la ms preocupante son las maras, que afectan primordialmente a la juventud
centroamericana desde el interior de sus pases, potencializndose en el Tringulo
Norte. De acuerdo al Banco Mundial (2011: pp. 15-16) en la regin, los hombres
y mujeres de entre 15 y 34 aos de edad constituyen la abrumadora mayora de
las vctimas de homicidio y de los perpetradores de la violencia, teniendo como
ejemplo los casos de El Salvador que entre los aos de 2003 y 2006 el 13,4 % de
los homicidios totales se adjudicaron a las maras y en Guatemala el 14 %.

Asimismo, el Banco Mundial (2011), menciona que el nivel de organizacin

de las pandillas, la disponibilidad de armas de fuego y su relacin con delitos
como los homicidios, los vincula fcilmente con los grupos de crimen organizado,
especialmente el narcotrfico, que los convierte en sus agentes ya sea brindndoles
seguridad local o vendedores callejeros para los crteles colombianos y mexicanos.
(Citado en Save The Children, 2012: p.45). Esto se fundamenta en que por ejemplo
en El Salvador, las pandillas locales son las encargadas de brindar proteccin a los
narcotraficantes durante el trfico de sustancias ilcitas por la regin.

Por lo tanto, luego de la vinculacin de las maras como agentes del

narcotrfico, tambin se les han llegado a considerar como una de las causas
principales de crimen y violencia a nivel local, realizando hurtos, asaltos, homicidios
y otras conductas delictivas que atentan contra la seguridad ciudadana de los pases
centroamericanos, siendo las ms importantes de la regin la Mara Salvatrucha
(MS13) y la Mara 18.

Cabe resaltar que el narcotrfico es una organizacin de crimen transnacional

que aumenta la inseguridad y ola de violencia en la regin y conforme pasan los
aos ha dejado de focalizarse en la regin como solamente un punto geoestratgico
de va de paso con destino final a Estados Unidos, sino que la est utilizando para
establecerse en los pases centroamericanos y obtener mayor control territorial. Por
el contrario, el crimen organizado manifestado a travs de las maras, aun cuando
tiene un carcter transnacional evidenciado a travs de las migraciones de los
mareros o apoyo a narcotraficantes, su mbito de accin es local.

Otra problemtica que afronta la regin es el trfico ilcito de migrantes.

Cruzar ilegalmente la frontera estadounidense es bastante difcil, y la mayora de los
inmigrantes irregulares emplean traficantes. (UNODC, 2012: p. 45). Sin embargo, esta
tarea de emplear traficantes trae problemas para los migrantes centroamericanos,
ya que son extremadamente vulnerables ante la trata de personas. Los trabajadores
migrantes, pobres, desplazados, incapaces de buscar ayuda de las autoridades,
son fcilmente intimidados, dando pauta al empleador de amenazarlos con una
llamada a la oficina de migracin, si en dado caso se niegan a hacer lo que les piden,
siendo vctimas fciles para abuso sexual y otros tipos de violencia.

224
 Las autoridades migratorias y de aduanas informan haber deportado poco
menos de 74,000 personas procedentes del Tringulo Norte en 2010.

Grfica 3. Porcentaje de migrantes irregulares detenidos en EEUU que

pagaron para ser traficados por todo el camino hasta EEUU versus solo para
cruzar la frontera en 2010

Fuente: UNODC (2012: p. 50).

Otra problemtica que enfrenta la regin es el trfico ilcito de armas. De

acuerdo a UNODC (2012: p. 59), si el mayor problema de Centroamrica es la
violencia, y el 77% de todos los homicidios de la regin son cometidos con armas
de fuego, entonces detener el flujo de armas hacia los criminales tiene que ser una
cuestin de mxima prioridad; mencionan que la polica local siente aprehensin
porque estn desarmados, ya que los delincuentes organizados tienen acceso a
armas militares, residuos de las guerras civiles y porque ha habido algunos actos de
violencia dramticos que respaldan este temor, por lo que este presunto desequilibrio
de poder es utilizado para justificar la militarizacin de las funciones policiales.

Grfica 4. Porcentaje de homicidios nacionales cometidos con arma

de fuego, 2010

Fuente: UNODC (2012: p. 59)

225
 El precio de las armas de fuego ilcitas vara, pero tienden a ser
excesivamente bajos, lo que sugiere un mercado saturado. A pesar de contar con
un gran nmero de armas, producto de los conflictos armados, algunos pases de la
regin centroamericana siguen importando armas de fuego. Segn UNODC (2012,
p.63) las importaciones totales de Guatemala, El Salvador y Nicaragua en 2010
ascendieron hasta cerca de 11 millones de dlares.

Derivado del excedente de armas que existe en la regin centroamericana,

de acuerdo a UNODC (2012, p. 61), los arsenales militares y policiales en Honduras,
El Salvador y Guatemala han sido identificados como las mayores fuentes de armas
de fuego ilegales en la regin. Lo que no es sorprendente dados los niveles de
violencia relacionada con las armas de fuego en estos pases. Pero otros dos
pases tambin son importantes en este comercio, Nicaragua y Panam, en donde
Nicaragua no slo maneja el mayor excedente de armas en la regin, sino que
tambin ha sido el destino de armas ilcitas.

Se hace sobresaliente reducir el nmero de armas ilegales en circulacin,

ya que la regin presenta un aumento en homicidios efectuados especficamente
por armas de fuego, y es necesario desarmar las reas ms violentas de la regin,
especialmente en el Tringulo Norte.

Una de las debilidades ms notorias y que afecta a la regin centroamericana,

segn Cajina (2012) es la falta de confianza en las instituciones, dando paso a la
policializacin de los ejrcitos y a la militarizacin de las policas, generando un
creciente involucramiento de los ejrcitos en actividades civiles, rasgando la delgada
lnea roja que separa la funcin policial de la militar, desnaturalizando las instituciones
que las ejercen y abriendo las puertas a un peligroso proceso de remilitarizacin en
Centroamrica en el contexto de la lucha contra el narcotrfico y violencia criminal.

Segn Cajina y Orozco (2015), cabe resaltar que este proceso de

militarizacin ha seguido cursos distintos en cada pas; por ejemplo, en Guatemala
se asocia a las crticas por la supuesta incompetencia de los cuerpos policiales que
han justificado el empleo de brigadas militares en labores de seguridad ciudadana.
En El Salvador, entre 2003 y 2013, se emitieron once decretos ejecutivos para
permitir que las fuerzas armadas apoyaran a la polica en labores de seguridad
interna. Honduras no escapa de esta tendencia, ya que en 2011 el presidente Lobo
declar un estado de emergencia en el pas y autoriz la participacin del ejrcito en
tareas de combate a la delincuencia hasta el 2014, Nicaragua es un caso distinto ya
que no ha realizado una militarizacin tan visible como los dems, aunque el ejrcito
s participa en operativos de zonas rurales. (Citado en Quinto Informe Estado de la
Regin, 2016: p. 268).

La lucha contra actividades transnacionales como el narcotrfico y el crimen

organizado ha sido la perfecta justificacin para incrementar la presencia del ejrcito
en la regin, sobre todo en el Tringulo Norte.

En vista de que las capacidades de los policas han sido insuficientes e

ineficientes, derivado de distintos factores como el mal entrenamiento, equipamiento
insuficiente, mala remuneracin, que han afectado a su buen desempeo para

226
afrontar la violencia criminal producto del narcotrfico, ha provocado que los pases
centroamericanos se orienten ms a emplear sus fuerzas armadas para combatir la
problemtica.

Desde hace algunos aos se han venido ejecutando acciones contra

la violencia en la regin centroamericana, con importantes avances, como la
actualizacin de los marcos jurdicos nacionales y regionales en materia de
prevencin de la violencia, Derechos Humanos, fortalecimiento institucional, entre
otras. Ha sido necesario elaborar estrategias regionales para la prevencin del
delito y la violencia, con el fin de lograr gradualmente un mayor nivel de desarrollo
de la regin que permita la consolidacin de la paz. No obstante, para resolver
los problemas que afectan a la regin centroamericana, no es suficiente el apoyo
financiero de los Estados Miembros del SICA, sino es fundamental solicitar el apoyo
de la cooperacin internacional, para afrontar de manera conjunta las problemticas
de violencia y crimen organizado transnacional.

Proceso de Formulacin de la Estrategia de Seguridad Democrtica de

Centroamrica

En relacin a lo expresado anteriormente, en el Sistema de la Integracin

Centroamericana, existen diversos procesos de adopcin de una decisin. Es
interesante analizar cmo la ESCA fue producto de la decisin soberana de los
Estados Miembros del SICA?

Derivado del contexto de inseguridad y violencia que se viva en la regin,

con un incremento significativo de estos ndices en los pases centroamericanos
a partir del ao 2000, surge la necesidad de construir la Estrategia de Seguridad
Democrtica de Centroamrica, para atacar de manera conjunta las problemticas
de seguridad que afectan a la regin.

Para efectos de esta investigacin, se desarrolla cmo fue el proceso de

formulacin de la ESCA, detallado a continuacin:

227
 Diagrama 8. Proceso de formulacin de la ESCA

Fuente: elaboracin propia en base a Vsquez, M. (2016, noviembre 21).

Entrevista por Aury Mnchez, San Salvador: SICA.

La decisin pblica

En el escenario internacional las relaciones entre actores son producto

de las percepciones, que es un proceso integrador en donde ellos interpretan la
realidad tal y como existe realmente como resultado de la integracin de ello con
las percepciones, imgenes, ideas e informacin que perciben (Herrero, R., 2012:
pp. 196).

De acuerdo a Voss, J. & Dorsey, E. (s.f., p. 11) una idea es la informacin que
un actor tiene sobre otros actores, asuntos generales y materias especficas, por lo
que para Holsti, O. (1968, p. 18), un sistema de ideas, puede ser concebido como
un lente a travs del cual toda la informacin relevante es percibida, el cual orienta
al actor y contribuye a motivar sus decisiones hacia el entorno; por lo que una vez
que los actores tienen la informacin, percepciones e imgenes que necesitan sobre

228
el entorno, procedern a tomar decisiones, como una forma de influir, modificar o
transformar la realidad que se est analizando. (Citado en Herrero, R., 2012: pp.
198-199).

Diagrama 9. Percepciones, decisiones y Relaciones Internacionales

Fuente: elaboracin propia con base en Herrera, R. (2012)

Cabe resaltar que, aunque los actores tengan distintas percepciones de una
misma realidad, ellos tienden a operar, dentro de mrgenes operativos perceptivos,
que permiten que estas percepciones tengan un contenido similar y aceptable, que
da lugar a que los dems actores entiendan, aunque no compartan, las percepciones
e imgenes que los otros actores estn percibiendo, de acuerdo a Herrero, R.
(2012: p. 201). Hacindose importante que los actores que toman las decisiones se
mantengan dentro de estos mrgenes, para hacer viables sus relaciones y poder
crear consensos al momento de tomar una decisin y satisfacer sus necesidades
conjuntamente de la manera correcta.

Una decisin nace de forma natural desde una propuesta surgida por
diversos sectores para afrontar problemticas especficas. En una organizacin
internacional, los actores decisorios ya no pueden tomar sus decisiones en base a
criterios propios, sino que deben tomarlas con el fin de obtener el bien comn, para
ello pueden ejecutar tres tipos de decisin, dependiendo del nivel de racionalidad
ejercido:

229
 Diagrama 10. Tipos de decisin

Fuente: elaboracin propia con base en Curzio, L. (2000: p.159).

Para Parsons (2007: p. 273) la toma de decisin es un proceso en el que

se elige o selecciona una determinada opcin, por lo cual la nocin de decisin
implica un punto o una serie de puntos en el tiempo y el espacio que marca el
momento en que los diseadores de las polticas asignan valores. En este sentido,
la toma de decisiones acerca de qu constituye un problema, qu informacin
elegir, seleccin de estrategias para influir la agenda de las polticas, seleccin
de opciones polticas a considerar, seleccin de qu opcin, seleccin de fines y
medios, seleccin del mtodo para implementar la poltica en cuestin, seleccin
del mtodo para evaluar las polticas; en cada uno de estos puntos hay toma de
decisiones. (Citado en Jaime, et al, 2013: p. 119). Asimismo, para llevar a cabo el
proceso de toma de decisin, se mencionan las vas para la toma de decisiones
pblicas que pueden ser utilizadas:

Diagrama 11. Vas para la toma de decisin pblica

Fuente: elaboracin propia.

230
Proceso de toma de decisiones en el SICA

A partir de los cambios socioeconmicos que han sufrido los Estados

centroamericanos, as como la necesidad que tienen de satisfacer sus necesidades,
se han creado espacios poltico-jurdicos-institucionales, permitindose de acuerdo
a Salazar & Ulate (2013: p.31) transferir algunas de sus competencias soberanas
a rganos comunitarios intergubernamentales (rganos decisorios del eje vertical)
y a un rgano supranacional (rgano judicial del eje horizontal), con capacidad de
decisin y de ejecutar normas comunitarias aplicables y obligatorias tanto para los
Estados Miembros de esa organizacin internacional, como para los particulares.

Para dar cumplimiento a sus obligaciones y satisfacer las necesidades de

sus Estados Miembros, toda organizacin internacional expresa su voluntad a travs
de decisiones pblicas adoptadas por sus rganos; las cuales deben ser tomadas
con el fin de obtener el bien comn, en las materias de su competencia.

Se ha considerado a la adopcin de decisiones en el Sistema de la

Integracin Centroamericana como un proceso de mejora continua que, depender
del grado de articulacin del trabajo que exista entre las instituciones del Sistema y
de las autoridades competentes de los Estados Miembros, para lograr la eficiencia
y eficacia en la ejecucin de los mandatos presidenciales establecidos y su
seguimiento, de acuerdo a Miranda (2013).

Diagrama 12. Procedimiento para la toma de decisiones en el SICA

Fuente: elaboracin propia con base en Cruz, C., (2016, noviembre 23).
Entrevista por Aury Mnchez, San Salvador: SG-SICA.

231
 El subsistema poltico del Sistema de la Integracin Centroamericana, desde
su concepcin se ha caracterizado por tomar sus decisiones por consenso, lo que
condiciona el desarrollo del proceso de integracin, ya que su accionar depende de
la voluntad poltica y visin de las diversas administraciones de turno de cada Estado
miembro; en donde el consenso limita la autonoma del rgano comunitario, por el
control que ejercen los Estados nacionales en los mismos (como Veto Players). Sin
embargo, a pesar de esta limitante, el proceso de integracin ha podido alcanzar
diversos logros.

A efectos de analizar el proceso de toma de decisin para la formulacin

de la ESCA, se puede determinar que el tipo de decisin utilizado por los actores
decisorios del SICA, en este caso, la Reunin de Presidentes, fue la decisin
estratgica. Segn Curzio (2000: p.160) el actor que decide no se enfrenta a
parmetros fijos fcilmente controlables, sino a otros agentes tan racionales como
l, con objetivos, pretensiones y capacidades tcticas y estratgicas no controladas
ni necesariamente conocidas por l, por lo que la decisin depende de lo que harn
los dems sabiendo que los otros estn exactamente en la misma posicin, es decir,
que quieren anticipar la decisin del otro actor.

Esto debido a que la seguridad ha sido una problemtica que comparte la

regin y que se ha mantenido vigente en la agenda regional en un contexto antiguo
y un contexto actual por no poder ser abordada de forma individual de los Estados,
precisando de acciones estratgicas conjuntas, consensuadas, teniendo en cuenta
que las acciones que cada Estado emprendiera o dejara de hacer podan afectar a
otros Estados de la regin.

Esta solucin a la problemtica dependa tambin de encontrar un

margen operativo perceptivo entre los actores decisorios, ya que existan distintas
percepciones sobre el tema de seguridad y una convergencia entre paradigmas.
Cuando se hablaba de seguridad, no era nicamente represin, sino que tambin
prevencin, en donde unos pases estaban ms enfocados en medidas de
prevencin (Tringulo Sur) y otros en medidas de reaccin (Tringulo Norte), por
lo que se analizaron los intereses, capacidades y percepciones de los actores
decisorios de cada Estado miembro, para que la propuesta de accin colectiva
regional no afectara la capacidad de ejecucin de los otros Estados.

Por su parte, la va utilizada para la toma de decisin por parte de la

Reunin de Presidentes, fue el consenso, que segn Salazar & Ulate, (2013: p.39),
es el sistema del no voto, atribuido y utilizado por todos los rganos del SICA, que
consiste en una actividad de conclusin realizada por un presidente de la Reunin
(Presidente Pro Tmpore) despus de que cada uno de los participantes del proceso
de toma de decisin emite opinin, discute o simplemente guarda silencio o no
se expresa a favor ni en contra o no ejerce oposicin, en donde, luego de esa
actividad el presidente de la Reunin puede considerarlo consensuado y declarar
que la decisin fue aprobada por consenso. Se considera que este sistema es ms
ventajoso ya que permite el dilogo, la negociacin y un estadio democrtico en el
proceso decisorio.

232
Anlisis de los modelos de toma de decisiones aplicados a la Estrategia de Seguridad
Democrtica de Centroamrica

A continuacin, se exponen un conjunto de enfoques y teoras que resultan

indispensables para el estudio del proceso de toma de decisiones para la formulacin
de polticas pblicas regionales, en este caso, de la ESCA.

Cabe resaltar que este aporte es fundamental porque tomar una decisin
comprende una amplia gama de disciplinas, y no sera prudente analizarla desde un
enfoque individual, tomando en cuenta que los distintos aportes de los enfoques
siempre estn en constante interaccin.

En funcin de la presente investigacin se privilegian las siguientes teoras:

Fuente: elaboracin propia.

Intergubernamentalismo + supranacionalidad

Para Mancebo (2003) las polticas pblicas regionales son siempre el fruto
de una trada interconectada de contenidos, procesos e instituciones, y es por ello
que las negociaciones intergubernamentales adoptan alto nivel de importancia en
su planteamiento. No puede existir supranacionalidad si no se construye tambin
desde lo intergubernamental, pues el proceso de integracin combina ambos
modelos para su funcionamiento.

Mediante la formulacin de la ESCA, se puede notar que el Sistema de la

Integracin Centroamericana va ms all de relaciones de cooperacin o coordinacin
entre sus Estados Miembros, ya que se orientan hacia una real integracin mediante
el establecimiento de polticas pblicas comunes, de acuerdo con Salazar & Ulate
(2013: p. 29).

233
 Esto significa que la construccin terica intergubernamental para la toma
de decisiones se reduce especialmente al rgano del que dependen las decisiones
fundamentales de impulso y orientacin poltica del proceso de integracin, el cual
es la Reunin de Presidentes, prevaleciendo la construccin terica supranacional
para la formacin de actos normativos comunitarios y su correspondiente aplicacin
y ejecucin atribuidos en sus tratados originarios, distintos e independientes a los
Estados nacionales. La transferencia de competencias que hace cada Estado
miembro a favor de este rgano comunitario tiene como consecuencia que stos
puedan dictar actos normativos vinculantes con caractersticas de aplicacin directa
en el ordenamiento interno de cada Estado.

En un sistema comunitario no se eliminan totalmente los rganos y sus

relaciones intergubernamentales, ya que segn Salazar & Ulate (2013: p. 31), la
obligacin originaria del Estado no desaparece y estar presente hasta que no
exista una constitucin comn que la asuma de la misma forma que la asumen las
constituciones nacionales. Por ello es importante que los representantes oficiales en
los rganos del SICA, en este caso, los miembros de la Reunin de Presidentes,
asuman su rol comunitario al momento de tomar decisiones, velando por armonizar
el inters nacional con el inters regional.

Por otra parte, de acuerdo a Vargas, J. (s.f., p. 11), los poderes de decisin y
veto, requieren ser analizados desde la teora de la eleccin racional, pues la creacin
de un diseo institucional es el resultado de los arreglos poltico-institucionales entre
los actores con poder de decisin.

Teora de la rational choice

Los principios sobre los que se hace esta construccin terica de acuerdo
a Jaime, et.al., (2013: p. 121), son el individualismo metodolgico y el supuesto
de racionalidad individual. El individualismo metodolgico supone que las acciones
individuales de los actores responden al criterio econmico de maximizacin de
utilidades, en donde disponen de un amplio conjunto de alternativas entre las que
elegir y, de manera coherente con sus fines, escogen aquella que esperan les
proporcione el mayor grado de satisfaccin. En ese sentido, los individuos son
racionales ya que cada uno tiene la capacidad para ordenar de manera completa y
transitiva en funcin del grado de informacin disponible, las alternativas que se le
presentan para su eleccin. De acuerdo a esta teora, quien toma la decisin debe
de optar por la opcin que le ofrezca mejores y mayores resultados.

Segn Curzio, L. (2000: p. 172), para que la rational choice pueda operar
plenamente es necesario reunir los siguientes requisitos:

a. Acuerdo total sobre los objetivos: si se quiere obtener X, no existen visiones,

ni intereses contrapuestos.

b. Conocimiento exhaustivo de todas las opciones para obtener X: el actor

tiene toda la informacin disponible para evaluar todas las alternativas
disponibles.

c. Disponibilidad de recursos (tiempo, personal, dinero y flexibilidad

234
 institucional) para conseguir X: el actor dispone de los recursos necesarios
para implantar la estrategia adoptada y as conseguir el objetivo.

d. La estrategia adoptada para conseguir el objetivo se basa en una relacin

fluida y no contradictoria entre medios y fines.

Supone un contexto en donde no existe conflicto de visiones ni de intereses.

Teora de Veto Players

Segn Vargas, J. (s.f. p.11) en un proceso de decisin se requiere que varios

jugadores se pongan de acuerdo para cambiar el status quo, lo cual es una situacin
de Veto Players o jugadores con capacidad de veto, en donde cada jugador tiene
inters y preferencias propios, posee un punto ideal y una zona alrededor de este
punto, lo que representa su espacio de acuerdo con las modificaciones propuestas
para cambiar el status quo; fuera de sta zona, el jugador con veto no aceptar la
propuesta porque est demasiado lejos de su punto ideal. Si uno de los actores
quiere cambiar el status quo, tendr que tomar en cuenta las zonas preferenciales
de los dems y proponer la solucin ms consensual posible.

De esta forma, segn Vargas, J. (s.f., p. 13) los jugadores compararn esta
propuesta con el status quo y si no est demasiado alejado de su punto ideal,
aceptarn entonces votar por esa propuesta, de hecho, si se conoce y toma en
cuenta las preferencias de todos los jugadores, la propuesta ser aceptada porque
ser la ms consensual.

Diagrama 13. Veto Players

Fuente: elaboracin propia con base en Vargas, J. (s.f. p.13), Tsebelis, G.

(2006)

Con estas construcciones tericas se logra denotar que la decisin

estratgica ejecutada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases del SICA:
scar Berger, Presidente de la Repblica de Guatemala, scar Arias, Presidente
de Costa Rica, Elas Antonio Saca, Presidente de El Salvador, Jos Manuel Zelaya,
Presidente de Honduras, Daniel Ortega, Presidente de Nicaragua, Martn Torrijos
Espino, Presidente de Panam, John Briceo, Representante del Primer Ministro
de Belice y Juan Guiliani, Subsecretario de Relaciones Exteriores de la Repblica

235
Dominicana, en la XXXI Reunin ordinaria en el ao 2007, con el propsito y la
voluntad de impulsar el desarrollo de sus pases y de la regin en su conjunto, fue
tomada bajo el modelo de eleccin racional, ya que de acuerdo a Curzio, L. (2000: p.
172), al momento de ser tomada no existieron visiones, ni intereses contrapuestos,
enfocndose en alcanzar el objetivo de establecer conjuntamente entre los Estados
Miembros los componentes y actividades necesarias para fortalecer en la regin
centroamericana, la seguridad de las personas y sus bienes permitiendo alcanzar
los objetivos del desarrollo humano sostenible.

Comprobndose esto al momento en que el Presidente guatemalteco lvaro

Colom en su discurso (2012), reitera que:

De acuerdo a la energa producida por la firme determinacin de

combatir el crimen organizado de manera conjunta, puedo dar fe
de la voluntad individual y colectiva de los compaeros presidentes
y la compaera presidenta de esta terminacin seria, formal, de
fondo para sacar al crimen organizado que nos est desesperando
en la regin.

De acuerdo a la SG-SICA (2013, p. 28), el producto, que eran los 22

proyectos formulados y costeados, eran documentos regionales que reflejaban
el consenso de los pases del SICA sobre lo que queran hacer en materia de
seguridad, cmo lo queran hacer, qu necesitaban para implementarlo, quines
deban hacerlo y cunto poda costar globalmente, y logran establecer una visin
regional construida a partir de las necesidades nacionales y regionales.

Durante esta reunin se adopta a la Estrategia de Seguridad de Centroamrica

ESCA- con la finalidad de contar con un instrumento regional idneo, que permitiera
crear un ambiente de mayor seguridad en la regin centroamericana.

Por otra parte, en el proceso de construccin de la poltica pblica regional

de seguridad, a pesar de contar con distintas percepciones sobre el tema de
seguridad en cuanto al paradigma de prevencin y reaccin por parte de los Estados
Miembros, los presidentes, principales actores de toma de decisin del Sistema de
la Integracin Centroamericana, aceptaron y adoptaron la ESCA como la estrategia
regional ms conveniente para atacar las amenazas contra la seguridad de sus
pases, alternativa que fue creada en base a las preferencias de todos los actores,
logrando ser la ms consensual e idnea para ser implementada en la regin y a lo
interno de cada pas.

No existi durante el proceso de toma de decisin objecin alguna por parte

de los actores involucrados por lo que no hubo necesidad de botar la alternativa.
Sin embargo, en la prctica, si bien esta decisin fue tomada por consenso, en la
realidad, los nicos procesos que pueden verse obstruidos por los Veto Players,
son los proyectos de cooperacin en razn a la modalidad de stos. Esto quiere
decir que, si es necesario contar con el visto bueno de cada presidente para la
toma de decisin para la adopcin de una poltica pblica regional, no es necesario
que se tenga el consenso de todos los actores respecto al tema de modalidad de
cooperacin hacia los componentes de la ESCA.

236
 En el caso especfico de cada proyecto de cooperacin de la ESCA, s
puede llegar a existir una objecin o el deseo de no ser partcipe por parte de algn
pas miembro centroamericano, sin embargo, no afecta a la ESCA per se, porque
sus lineamientos y principios estn aprobados.

En la prctica, luego de aprobar la ESCA, de acuerdo a Vsquez, M. (2016),

se lleg al acuerdo de que bastaba con que en un proyecto hubiese tres pases
partcipes que lo quisieran ejecutar para poder llevarlo a cabo, debido a que algunas
veces los proyectos no cuentan con la misma dimensin e importancia para todos
los pases centroamericanos. Puede ser que para el Tringulo Norte sea de mayor
importancia el Proyecto D.B.3. de fortalecimiento del programa de proteccin a
vctimas testigos y dems sujetos que intervienen en la investigacin criminal, que
propone abordar el impacto de la violencia generada por el crimen organizado en las
vctimas y testigos en Guatemala, Honduras y El Salvador; proyecto que puede tener
baja pertinencia para el Tringulo Sur, a quienes les puede parecer ms pertinente
ser parte del proyecto B.B.1. Prevencin de la Violencia y Delincuencia que afecta a
la juventud en Centroamrica.

En relacin a los referentes tericos expuestos anteriormente, se puede

considerar que la Estrategia de Seguridad de Centroamrica, como un bien pblico
regional del Sistema de la Integracin Centroamericana, es un referente emprico de
un modelo de eficiencia y eficacia, por la capacidad de construccin de consenso,
racionalidad y decisin que obtuvo la Reunin de Presidentes, quienes buscaron
un equilibrio entre los elementos tcnicos y criterios polticos en funcin de tomar la
decisin correcta acorde a las necesidades tanto nacionales como regionales que
buscaban satisfacer a travs de sta, sin afectar el inters comn de los Estados
Miembros del SICA.

De acuerdo a Waltz (1979, citado en Dougherty, J. & Pfaltzgraff, R.1993:

p.67) los Estados, como agentes racionales, calculan sus intereses y actan en
consecuencia, comprobndose en este caso, que los presidentes del SICA, basaron
su decisin, calculando cuidadosamente los costos y beneficios que el curso de
accin conllevaba y siendo conscientes de la implicacin que tena el principio de
causalidad estructural en la regin centroamericana, al tomar en consideracin que
la accin que llevara a cabo un pas centroamericano, poda tener repercusiones en
otro pas de la regin.

Los actores dan paso a un juego de mutua dependencia, en el cual surge

la necesidad de crear la estrategia regional combinando los intereses nacionales
con los intereses regionales para dar cumplimiento a la efectiva coordinacin
y armonizacin de las acciones y enfrentar conjuntamente las amenazas que
atentaban contra su seguridad en el ao 2007. De igual manera concretar acciones
conjuntas para amenazas constantes y futuras, combinando de manera idnea -a
pesar de las distintas percepciones sobre los paradigmas de seguridad- los modelos
intergubernamentales y supranacionales para la constitucin de la misma.

Con el anlisis de este estudio de caso, se logra afirmar que, a ms

institucionalidad, ms integracin. Los Estados crean instituciones a fin de
solucionar problemas de accin colectiva, reducir costos de transaccin, facilitar

237
flujos informacionales, entre otros. La integracin regional es una estrategia que va
ms all de las relaciones de cooperacin, ya que el bienestar y desarrollo humano
de la poblacin llega a ser el fin ltimo, lo cual hace que los Estados Miembros estn
convencidos, segn lo que plantean los lineamientos y principios del Protocolo de
Tegucigalpa y sus instrumentos constitutivos, en que el camino para maximizar sus
intereses est en el proceso de integracin, proceso que implica la creacin de
instituciones pblicas y transferencia de soberanas.

Conclusiones

Las relaciones internacionales se dan entre Estados, quienes buscan

maximizar sus intereses, pero para lograrlo en un mundo globalizado caracterizado
por la interdependencia, necesitan cooperar para fortalecer los intereses que tienen en
comn, encontrando la necesidad de construir procesos que van ms all de simples
relaciones de cooperacin, ya sea bilateral o multilateral, dando paso al proceso de
integracin regional, cumpliendo con la premisa de que a mayor institucionalidad
mayor integracin. Los Pases Miembros del SICA, estn convencidos segn lo
establecido en el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos constitutivos, que
el camino para maximizar sus intereses y utilidades se encuentra en la integracin,
la cual implica la creacin de instituciones pblicas y la transferencia de soberana
hacia un sistema comunitario como el Sistema de la Integracin Centroamericana.

La Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica es una poltica

pblica regional del SICA, debido a que constituye una respuesta a la problemtica
en comn de seguridad que afrontan los pases centroamericanos, expresando
los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases del SICA su voluntad a travs
de la Declaracin de la XXXI Reunin Ordinaria del 12 de diciembre de 2007;
constituyndose como el instrumento bsico que, desde una perspectiva integral,
orientar las acciones de cooperacin y coordinacin en materia de seguridad pblica
de Centroamrica. Se establecieron objetivos comunes, las reas de intervencin,
financiamiento y las acciones a seguir, implementadas bajo la forma de programas
y proyectos con su respectivo proceso de seguimiento y evaluacin a travs de la
Comisin de Seguridad, Subdireccin de Seguridad Democrtica, Subdireccin de
Proyectos y SG-SICA como asistencia tcnica, con el fin de alcanzar los niveles de
seguridad y estado de confianza que requeran los ciudadanos centroamericanos.

Derivado del contexto de inseguridad y violencia que vena aumentando a

partir del ao 2000 en la regin centroamericana, surge la necesidad de construir
la Estrategia de Seguridad Democrtica de Centroamrica en el ao 2007. A
efectos de analizar el proceso de toma de decisin para su formulacin, se puede
determinar que el tipo de decisin utilizado por la Reunin de Presidentes, fue la
decisin estratgica con un alto nivel de racionalidad, ya que se hizo obligatorio
analizar los intereses, capacidades y percepciones de los actores decisorios de
cada Estado Miembro del SICA, para que la propuesta de accin colectiva regional
no afectara la capacidad de ejecucin de los otros Estados. Tomando en cuenta
el principio de causalidad estructural de las Relaciones Internacionales, siendo la
construccin de sta poltica pblica regional un referente emprico de un modelo
de eficiencia y eficacia, por la capacidad de construccin de consenso, racionalidad

238
y decisin que obtuvo la Reunin de Presidentes, en funcin de tomar la decisin
correcta acorde a las necesidades tanto nacionales como regionales, sin afectar el
inters comn de los Estados Miembros.

No puede existir supranacionalidad si no se construye tambin desde lo

intergubernamental, que el proceso de integracin combina para su funcionamiento.
La construccin terica intergubernamental para la toma de decisin en este caso
se fundament en la Reunin de Presidentes, quienes buscaron un equilibrio entre
el inters nacional y el inters regional para dar pauta a la construccin terica
supranacional, con la construccin de la poltica pblica regional de seguridad
democrtica ESCA- en el SICA.

Durante el proceso de toma de decisin para la construccin de la ESCA,

no existi objecin alguna por parte de los actores decisorios involucrados, ya
que la propuesta no contena visiones ni intereses contrapuestos y se encontraba
en el punto ideal de los Veto Players. No hubo necesidad de botar la alternativa,
permitiendo tomar una decisin racional-consensual correcta, por parte de la
Reunin de los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases del SICA.

Para lograr mayor eficacia y eficiencia en el proceso de toma de decisiones del

SICA, es necesario encontrar un equilibrio de intereses, tanto nacionales (Gobiernos
nacionales y Consejo de Ministros), como regionales (SG-SICA e instituciones,
sociedad civil, cooperacin internacional), as como, contar con un mayor empuje
poltico de los Estados Miembros para tomar decisiones que fomenten el bien
comn y una institucionalidad fuerte.

239
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242
 CAPTULO XIV

Implementacin del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia
en el Sistema de la Integracin
Centroamericana. Anlisis comparado
de la Unin Europea
Vctor Miguel Vega Brizuela

Universidad de Costa Rica (UCR)

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana-Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

La implementacin de un Espacio de Libertad, Seguridad

y Justicia en adelante ELSJ- en el Sistema de la Integracin
Centroamericana en adelante SICA- nace como principal
instrumento para la consolidacin de la libre circulacin de
personas a nivel del Derecho Comunitario, ya que dicha libertad
puede conferir ms beneficios a los ciudadanos centroamericanos,
tal y como lo ha demostrado la experiencia de la Unin Europea en
adelante UE- en donde esta ha representado la llave maestra del
Derecho Comunitario, debido a la cantidad de derechos conferidos
a los ciudadanos europeos y el fortalecimiento del mercado interior.

Mediante el mtodo del derecho comparado entre la UE

y el SICA, se busca describir y analizar los distintos instrumentos
y medidas regionales necesarias en el proceso de la integracin
centroamericana para la implementacin de este espacio. A su vez,
se mencionarn cuales competencias deben ser conferidas por
parte de los Estados Miembros al SICA, asimismo, los rganos o
instituciones encargadas en ejercer dicha competencia y la forma
en que debern hacerlo para el debido funcionamiento del ELSJ en

243
 el SICA, tomando en cuenta la vasta experiencia de la UE mediante
los aciertos y desaciertos en su desarrollo.

Palabras clave: libertad, seguridad, justicia, Unin Europea,

Sistema de la Integracin Centroamericana.

Introduccin

Esta investigacin es considerada como una exposicin de ideas sobre

el resultado final del Programa de Movilidad Acadmica Regional realizado en los
meses de octubre a diciembre del ao 2016 en la Secretara General del Sistema
de la Integracin Centroamericana en adelante SG-SICA- y bajo la tutora del Lic.
Manuel Lemus, Asesor del Despacho de la SG-SICA. Estas lneas tienen como
finalidad encontrar una va a la consolidacin de la libre circulacin de personas en el
SICA, mediante la sugerencia de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, con
el objetivo primordial de elevar los estndares de Derechos Humanos de la Regin,
puesto que, dicho espacio mejorara derechos como la libre circulacin, el acceso a
la justicia, la seguridad y orden pblico entre otros derechos derivados del ejercicio
de la libertad de movimiento de personas.

La libre circulacin de personas en el Derecho Comunitario ha sido revestida

y consagrada en distintos instrumentos jurdicos tanto del Derecho Originario como
derivado en la UE, en aras de consagrar y fortalecer el Mercado nico. A su vez,
esta libertad ha conseguido consolidarse y desarrollarse mediante la creacin del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia creado mediante el Tratado de msterdam
en el ao de 1997 y mediante la comunitarizacin de este espacio y la cesin de
competencias en materia migratoria a la Unin Europea.

Por otro lado, el SICA no se queda atrs y desde hace ms de veinte

aos esta libertad es una realidad en cuatro de los ocho Estados Miembros48, sin
embargo a diferencia de la experiencia europea, en este caso, dicha libertad nace a
la va jurdica mediante el Derecho Derivado comunitario especficamente mediante
el Acuerdo de Managua del 22 de abril de 1993. Para su desarrollo en los dems
pases y la consolidacin en los que ya se encuentra es necesaria la construccin
de un espacio similar al de la UE, que permita vivir dicha libertad en su totalidad e
instaurarla como un derecho humano para los llamados centroamericanos de a
pie.

Esta investigacin se encuentra dividida en dos captulos y cada uno

con sus secciones de desarrollo jurdico y doctrinario sobre la teora del Derecho
Comunitario en la materia de estudio.

El primer captulo desarrolla un anlisis histrico del cmo y el cundo este

espacio fue construido en la UE, adems, describe las distintas conceptualizaciones
que se le han otorgado al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE, as
como una conceptualizacin brindada por el autor del documento. Tambin se

48 Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.

244
brinda una breve referencia sobre el intergubernamentalismo y la supranacionalidad
con las distintas caractersticas que componen a cada uno de estos conceptos,
con el fin de ejemplificar cmo el SICA es un organismo supranacional y no
intergubernamental como varios escritores han manifestado en la regin. Por ltimo,
en materia de polticas pblicas regionales, el documento busca hacer un recuento
de las polticas pblicas regionales instauradas en la UE mediante el Consejo
Europeo49, el Parlamento Europeo, la Comisin Europea y el Tribunal de Justicia de
la Unin Europea.

El segundo captulo tiene como objetivo ubicar y describir los distintos

instrumentos jurdicos, polticas pblicas regionales que existen a la fecha en aras
de la construccin de este espacio y acciones que respaldan la construccin del
espacio de libertad, seguridad y Justicia en el SICA. Adems, se realiza un cuadro
sobre los mandatos de la Reunin de Presidentes que se encuentran en ejecucin
sobre las temticas de seguridad, justicia y migracin. Finalmente, se indican cules
seran los rganos comunitarios decisorios y administrativos encargados en velar por
la construccin y cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, esto
orientado en las competencias con las que ya cuentan gracias a los instrumentos
jurdicos del Derecho Originario del SICA.

Metodologa de investigacin

Materiales: entrevistas a funcionarios y exfuncionarios del SICA (Jorge

Giammattei Avils (Primer Presidente de la Corte Centroamericana de Justicia),
Edgardo Sandoval Ramsey (Director de Cooperacin de la SG-SICA), Jean Paul
Vargas Cspedes (Director de Integracin de la SG-SICA), Mario Ren Villalobos
(Director de Planificacin de la SG-SICA), Lic. Manuel Edgardo Lemus (Asesor del
Despacho de la SG-SICA), Jos Vinicio Martnez (Sub-Director de la Direccin de
Seguridad Democrtica de la SG-SICA), Giovanna Rizzi (Asesora de la Direccin de
Seguridad Democrtica y Coordinadora Regional del Proyecto BE1-ESCA), Werner
Vargas (Director Ejecutivo de la SG-SICA), Alfredo Surez Mieses (Secretario de
la SISCA), Aida Argello de Morera (Directora Ejecutiva de la SISCA). Doctrina del
Derecho Comunitario del SICA y la UE, normas del Derecho Originario y derivado
relacionado con la libre circulacin de personas, la seguridad y la justicia del SICA y
la UE. Visita al PARLACEN, entrevista a los funcionarios Lic. Alejandro Bravo, Selvin
Avelar Alemn, asesores jurdicos del PARLACEN y al expresidente del PARLACEN
el Diputado Jos Antonio Alvarado Correa y visita a la Secretara de Integracin
Econmica Centroamericana.

Mtodo del derecho comparado: analizar el desarrollo e implementacin de

un ELSJ del SICA, mediante su comparacin con la UE.

Mtodo sistemtico: ordenar los conocimientos adquiridos de la SG-SICA,

mediante la sistematizacin de normativas, polticas, datos y realidades para la
construccin del ELSJ del SICA.

49 Programa de Tampere en 1999, el Programa de La Haya en 2004 y el Programa de Estocolmo en 2009.

245
 Mtodo deductivo: mediante la aplicacin de los principios del Derecho
Comunitario y la normativa comunitaria relacionada al ELSJ determinar las
conclusiones necesarias para la consolidacin de dicho espacio.

Otros mtodos: anlisis histrico del proceso de la integracin

centroamericana para determinar hacia dnde va el proceso en materias de libertad,
seguridad y justicia. Implementacin de tcnicas como: entrevistas, observacin y
revisin documental (polticas, artculos sobre integracin y normativa comunitaria
depositada en la SG-SICA, acuerdos bilaterales con la UE). La libre circulacin de
personas en la UE ha sido una de las libertades ms desarrolladas y protegidas
a travs de los aos por sus Estados Miembros en aras de brindarle la mayor
cantidad de derechos a los ciudadanos europeos y de fortalecer el desarrollo del
mercado interior. Dicha libertad a nivel de la UE se encuentra compuesta por varias
caractersticas, como lo son: 1. Se considera el derecho ms perfecto del ciudadano
europeo, aunque esta, a diferencia de otras libertades naci a la va jurdica del
Derecho Comunitario en el ao de 1957 con el Tratado de Roma, 2. Nace mediante
el Derecho Originario y se consolida gracias al Derecho Derivado y la construccin
jurisprudencial por parte del Tribunal de Justicia de la Unin Europea en adelante
TJUE- y 3. Es un hito de integracin, desarrollo econmico, cohesin social y mejora
individual, la cual constituye uno de los pilares del xito del Mercado nico Europeo
(Vega, 2015, p. 102).

Por esta razn, con el fin de avanzar a una mayor velocidad en su proceso
de integracin organizaron a nivel supranacional un espacio que protegiera la libertad
de movimientos mediante la eliminacin de las fronteras interiores, el reforzamiento
de una sola frontera exterior y el aumento de las condiciones de seguridad. Dicho
espacio nombrado por primer vez en el Tratado de msterdam50 se ha construido
mediante la confianza mutua brindada entre los Estados Miembros de la UE.

Las ventajas que ha representado la construccin del ELSJ se han extendido

en diversos temas sociales, culturales, econmicos y polticos, los cuales han
fortalecido en gran manera el proceso de integracin europea.

Partiendo de dicha apreciacin la construccin de un ELSJ en el SICA solo

puede tener un resultado, el cual sin duda alguna sera el de fortalecer la integracin,
mediante la construccin e implementacin de diversas polticas pblicas regionales
que permitan la integracin de los Estados Miembros y de sus ordenamientos
jurdicos, con el objetivo de brindar la mayor cantidad de beneficios a los ciudadanos
centroamericanos y a los nacionales de terceros pases.

Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Derecho Comunitario de la UE. Un

anlisis sobre su construccin

50 RESUELTOS a facilitar la libre circulacin de personas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la

proteccin de sus pueblos, mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformi-
dad con las disposiciones del presente Tratado.

246
 El ELSJ en la UE ha sido un esfuerzo realizado por veintiocho pases
miembros51, en aras de fortalecer y resguardar la libre circulacin de personas, las
fronteras exteriores e interiores, la lucha contra el narcotrfico, el terrorismo y la
violencia entre otros objetivos

Este primer captulo tiene como objetivo principal realizar un anlisis histrico,
y conceptual de la construccin de este Espacio en la UE y de cules han sido las
manifestaciones de este en materia de libre movilidad de personas, seguridad y
justicia, buscando con esto evidenciar como el ELSJ ha elevado los estndares
en materia de Derechos Humanos de los ciudadanos europeos. A su vez, busca
establecer la diferencia entre intergubernamentalidad y supranacionalidad, por
ltimo, busca describir las polticas pblicas regionales que han sido desarrolladas
en la UE en materia de libre circulacin de personas, seguridad y justicia.

Antecedentes histricos y conceptualizacin del Espacio de Libertad, la

Seguridad y la Justicia en el Derecho Comunitario

En esta seccin se desarrollarn los distintos antecedentes histricos que

marcaron el camino para la construccin del ELSJ en la UE y de cmo este se logr
consolidar en lo que actualmente es. Tambin se brindar una breve conceptualizacin
de este espacio mediante el anlisis de distintas conceptualizaciones realizadas por
varios autores europeos y centroamericanos sobre lo que implica y lo que significa
dicho espacio para el Derecho Comunitario.

Antecedentes histricos

La justicia, la libertad y la seguridad han sido objetivos claros de alcanzar

por el proceso de integracin de la UE, desde hace mucho tiempo atrs los Estados
Miembros han desarrollado diversos intentos por el resguardo y consolidacin de
estos derechos.

La evolucin del proceso de integracin europeo no miente y dichos

objetivos se ven resguardados mediante la creacin de un Mercado nico basado
en las cuatro libertades fundamentales y el compromiso de los Estados Miembros
por cooperar en las materias de entrada, circulacin, residencia de ciudadanos de
terceros pases y la lucha contra el terrorismo, la delincuencia y el trfico de drogas
(Fernndez, 2004, p. 1869), donde estos compromisos tomaron ms relevancia
con la suscripcin del Acta nica Europea y la declaracin poltica adjunta en 1986.

Sin embargo, antes de que cualquier norma comunitaria mencionara el

establecimiento del ELSJ, los Estados Miembros de las Comunidades Europeas en
el ao de 1975 realizaban de forma gradual una cooperacin intergubernamental
entre ellos, en los mbitos de inmigracin, derecho de asilo, cooperacin judicial y
policial, mediante:

51 Se cuenta dentro de estos veintiocho a Reino Unido, pues, aunque con el Brexit han decidido salirse an
es miembro de la Unin Europea.

247
 El intercambio de manera informal de experiencias, informacin
y conocimientos tcnicos y construir redes para facilitar estos
intercambios entre los Estados Miembros. A estos efectos, se
crearon grupos de trabajo como el Grupo Trevi, compuesto
por funcionarios de los servicios competentes de los distintos
Estados Miembros. Encargado inicialmente de las cuestiones
correspondientes al terrorismo y a la seguridad interior, sus
competencias se ampliaron en 1985 a la inmigracin ilegal y a la
delincuencia organizada. (p. 1868).

Por otro lado, en el ao de 1985 se suscribi el acuerdo de Schengen

(base inicial de la libre circulacin de personas), en el cual se tena como objetivo
primordial la bsqueda de una solucin real para garantizar la libre circulacin de
personas, ya que entre los Estados Miembros exista el debate de s este derecho
deba ser otorgado solo a los ciudadanos europeos u otorgado a todas las personas
fueran ciudadanos europeos o fueran de terceros pases. Este acuerdo represent
la conquista de esta ltima, debido a que busc la eliminacin de los controles de
las fronteras interiores de Europa.

Este acuerdo se vio reforzado cinco aos despus con la firma del
Convenio de Aplicacin del Acuerdo de Schengen; del cual en la actualidad son
miembros los siguientes pases: Francia, Alemania, Blgica, Luxemburgo, Pases
Bajos Italia, Espaa, Portugal, Grecia, Austria, Dinamarca, Finlandia, Suecia,
Repblica Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia52.

Se puede inferir que los acuerdos antes descritos han reforzado y construido
en varias materias del Derecho Comunitario Europeo, como lo son: derechos
fundamentales, asilo e inmigracin, cooperacin judicial civil y penal, cooperacin
policial y aduanera, libre circulacin de personas, lucha contra las drogas y el
terrorismo entre otros aspectos, asimismo han constituido los instrumentos
primordiales para la abolicin de fronteras internas y la creacin de una gran frontera
externa.

Otra de las fechas importantes para el ELSJ es el ao de 1987, en el cual

mediante la aprobacin del Acta nica Europea el proceso de integracin de la UE
retom la obligacin comunitaria de establecer el mercado interior dentro de los
Estados Miembros. Esto implicaba garantizar las cuatro libertades comunitarias,
dentro de las cuales se encontraba la libre movilidad de personas. En el acta se
dio una reformulacin de la libre circulacin al cambiar de trabajadores, como lo
estipulaba en un principio el Tratado de la Comunidad Econmica Europea y el
Tratado de Roma de 1957, a pasar a una libertad conferida a todo tipo de personas.

Unos aos ms tarde, en 1992 este compromiso fue retomado con la

suscripcin del Tratado de Maastricht, el cual aadi un Tercer Pilar53 a la

52 Faltan por ser parte Bulgaria, Rumania y Chipre pues an no cumplen los requisitos. Reino Unido e Irlan-
da no son parte, aunque s cooperan en los aspectos policiales y judiciales del acuerdo.
53 Unin Europea. (7 de febrero de 1992). Tratado de Maastricht. Maastricht, Pases Bajos.

248
construccin comunitaria, estableci la ciudadana de la Unin y cre un marco
de cooperacin intergubernamental para los asuntos de justicia e interior en
adelante JAI- (Consejo de Justicia y Asuntos de Interior). Este Tratado se enfoc
en varias situaciones de inters comn para los Estados Miembros, algunas de
ellas distintas a las antes mencionadas en el Acta nica Europea fueron: asilo,
inmigracin, el paso de las fronteras exteriores, la toxicomana, la lucha contra el
fraude de dimensin internacional, la cooperacin aduanera, la cooperacin policial
y la cooperacin judicial en materia civil y penal54, denotando ya para esta poca
una mayor preocupacin por parte de los Estados por el desarrollo en materia de
seguridad y justicia, al incorporar las dos ltimas temticas mencionadas.

No obstante, el elemento fundamental del tratado en materia de justicia y

en los asuntos de interior permiti la doble va para su realizacin, a saber, la va
intergubernamental y la comunitaria, puesto que, segn Ordoez Sols permiti:

De manera sustancial los asuntos de Justicia y Asuntos de

Interior sern desarrollados en el marco del tercer pilar, o pilar
de cooperacin intergubernamental, aunque algunos mbitos,
relacionados con la libre circulacin de personas en el mercado
interior europeo se someten al rgimen comunitario de integracin.
(2003, p. 453).

En el ao de 1997 el Tratado de msterdam55 en su artculo primero,

apartado tercero, prrafo segundo, logr consagrar dentro de su cuerpo normativo
el ELSJ, consiguiendo segn Gonzlez (2004, p. 140) asumir la consolidacin
de la seguridad interior como uno de los aspectos ms importantes y delicados
en el desarrollo de la unin. Este espacio fue construido bajo la premisa de que
deban existir acciones coordinadas entre los Estados Miembros en las materias
de cooperacin judicial y de polica en materia penal. En ese sentido, Fernndez
(2004, p. 140) menciona que esas acciones coordinadas tenan el objetivo de crear
un rea donde las resoluciones dictadas en cualquiera de los pases tuviesen plena
validez y reconocimiento en todo el territorio de la Unin.

En relacin con lo antes mencionado, reitera Labayle (1997) que esto signific
una visin de la libre circulacin de personas ms realstica y poltica debiendo
entenderse a partir de ahora la libre circulacin de personas como acompaada de
medidas destinadas a garantizar un nivel de seguridad interior aceptable por los
Estados. Lo anterior lo demuestra la comunitarizacin de los controles fronterizos,
la poltica de asilo y poltica de inmigracin a partir del Tratado de msterdam.

Por ltimo, cabe anotar que el Tratado fue aprobado con las excepciones
realizadas a Dinamarca, Reino Unido e Irlanda mediante la suscripcin de tres
protocolos presentados en el Consejo Europeo de msterdam.

54 Unin Europea (7 de febrero de 1992) Tratado de Maastricht. Maastricht, Pases Bajos. Artculo K.1.
55 Reformas constitucionales para poder ratificar el Tratado de msterdam: el caso de Francia, que aluda a
problemas constitucionales al comunitarizar estas materias, Alemania y Austria en materias relativas al asilo, refugia-
dos e inmigracin, Suecia sobre el derecho de familia y Espaa con temas relacionados con las fronteras exteriores
y sus siempre difciles repercusiones en la cuestin de Gibraltar.

249
 El ELSJ no quedo ah y en 2001 con la suscripcin del Tratado de Niza y
puesto en vigor en 2003, se comunitariz an ms el ELSJ con el procedimiento de
codecisin a la cooperacin judicial civil y se revisti al TJUE mediante el recurso
prejudicial, el recurso en inters de ley y la sustraccin a la competencia del tribunal
en materia de orden pblico y salvaguardia de la seguridad interior, en aras de
garantizar la ausencia de controles sobre las personas en las fronteras interiores.
Tambin, aadi la actuacin a travs de la Unidad Europea de Cooperacin Judicial
en adelante EUROJUST- en materia de cooperacin judicial y de la EUROPOL56 en
cooperacin policial.

Para terminar esta construccin cronolgica del ELSJ, el Tratado de la Unin

Europea o Tratado de Lisboa del 2007 permiti la instauracin de un procedimiento
de toma de decisiones ms eficaz y democrtico mediante la eliminacin de la
estructura de pilares, en donde el Consejo decide por mayora cualificada y el
Parlamento Europeo como colegislador se pronuncia en codecisin, fortaleciendo
as el ELSJ.

Aunado a esto, en la potestad de legislar se le permite a los Parlamentos

nacionales en el plazo de ocho semanas de analizar cualquier acto legislativo
en esta materia y a consideracin de ellos pueden enviar a volver a estudiar el
proyecto mediante una votacin de un cuarto del total de votos. A su vez, le brind
mayores competencias al TJUE mediante la consulta prejudicial sobre cualquier
mbito del ELSJ. Adems, permite a la Comisin Europea presentar recursos por
incumplimiento contra los Estados Miembros por el irrespeto de decisiones en el
marco de dicho espacio y se reforz los derechos fundamentales de la UE mediante
la vinculacin de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la adhesin al
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.

En conclusin, gracias al Tratado de msterdam se logr el establecimiento

del ELSJ, con el cual se comunitarizaron gran parte del tercer pilar intergubernamental
JAI, dejando con carcter intergubernamental solo la cooperacin policial y judicial
en materia penal, a su vez, este acontecimiento permiti establecer una conexin
entre materias tan heterogneas como la seguridad interna y externa de la Unin,
la libre circulacin de personas, los derechos migratorios y la justicia civil y penal.
Sin embargo, el Tratado de Lisboa permite la eliminacin de estas estructuras
de pilares y permite la comunitarizacin de este espacio, dejando de lado la
intergubernamentalidad por la supranacionalidad.

Conceptualizacin

El concepto del ELSJ en la UE ha sido debatido a travs de los aos por

distintos acadmicos y doctrinarios, quienes se han dado a la tarea de definir el
concepto, los alcances, retos o dificultades, problemticas y beneficios que
envuelven al ELSJ en su consolidacin en el proceso de integracin europeo, sin
embargo, para efectos de esta investigacin solo se analizarn las distintas

56 Polica Europea regulada a partir de la firma de un Convenio en 1995 y puesto en vigor desde 1998.

250
definiciones realizadas por los acadmicos del Derecho Comunitario, con el fin de
construir una sola definicin que encaje todo lo que esto representa para la Unin
Europea y su importancia para la libre circulacin de personas, en aras de construir
un concepto que pueda ser aplicado para el SICA.

Antes de realizar dicho anlisis se debe constatar que como se desarroll

en el apartado A de este captulo, la base inicial de dicho espacio son los llamados
Acuerdos de Schengen (Acuerdo de 1985 y la Convencin de 1990 de aplicacin
del mismo), en donde, Francia y Espaa defendieron la necesidad imperiosa de
que la libre circulacin de personas fuera de la mano con el reforzamiento de las
condiciones de seguridad, a travs de la implantacin de las pertinentes medidas
de acompaamiento o compensatorias (Muriel, s.f., p. 190).

Una vez hecho hincapi en lo antes mencionado, a nivel doctrinal se pueden

encontrar dos tipos de conceptualizaciones del ELSJ a raz del Derecho Originario
de la UE: el concepto brindado del Tratado de msterdam y el concepto que se
deriva del Tratado por el cual se buscaba constituir la Constitucin Europea.

En primer lugar, se encuentra el concepto derivado del Tratado de

msterdam, del cual Muriel Palomino concluye sobre el ELSJ que este Tratado:

Enmarca esta libertad fundamental en el objetivo general de

mantener y desarrollar la Unin como un espacio de libertad,
seguridad y justicia, en el que est garantizada la libre circulacin
de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto
al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigracin y la
prevencin y la lucha contra la delincuencia (art. 2 del Tratado de la
Unin Europea, en adelante TUE). (s.f., p. 192).

En segundo lugar, el concepto derivado del Tratado para la Constitucin

Europea, lo brinda Linde Paniagua al mencionar que la Constitucin Europea lo
defina como un espacio de derechos y libertades pblicas en su ms amplio
sentido y en la lnea de todas las constituciones de los Estados Miembros de la
Unin. (2006, p. 19).

Del texto anterior, se denota cmo la Constitucin Europea no se equivocaba

al mencionar como objetivos primordiales para los ciudadanos europeos la libertad,
la seguridad y la justicia. La mencin de este espacio es una clara manifestacin de
la relevancia de estos derechos para el ciudadano europeo, a su vez, la Constitucin
de Espaa de 1978 menciona la importancia de estos derechos en su Prembulo
(Linde, 2006, p. 17) y el mismo autor afirma que La libertad, la seguridad y la
justicia cumplen funciones diferenciadas en la Constitucin Europea. Son objetivos,
son valores, son derechos fundamentales y, adems, son un conjunto de mbitos
materiales de competencias denominadas compartidas (p. 20).

El ELSJ se encuentra constituido por tres temticas de importancia para

los Estados Miembros, la libertad, la seguridad y la justicia, por lo cual este se
debe entender como un todo para la UE, pero con particularidades y competencias
diferentes en cada materia. A raz de esta premisa es necesario conceptualizar
cada temtica como un tipo de espacio diferente, para as lograr determinar las

251
competencias conferidas que posee cada uno, las normas y polticas comunitarias
de cada espacio y las instituciones u rganos comunitarios que interactan con
cada uno. Para ello, se dividir al ELSJ de la siguiente forma: Espacio judicial,
Espacio de seguridad y Espacio de libertad.

El concepto de Espacio judicial europeo, se puede encontrar desde el ao

de 1957 con el Tratado de la Comunidad Econmica Europea, especficamente con
el antiguo artculo 22057 y con el Convenio de Bruselas de 1968 sobre la competencia
judicial y la ejecucin de resoluciones judiciales en materia civil.58

En donde este espacio se encuentra basado en los siguientes aspectos:

aplicacin del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales
y extrajudiciales59, adopcin de medidas de aproximacin de las disposiciones
legales y reglamentarias de los Estados Miembros, el traslado transfronterizo de
documentos judiciales y extrajudiciales, cooperacin en la obtencin de pruebas,
apoyo y reforzamiento de la cooperacin y coordinacin entre las autoridades
nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte
a dos o ms Estados Miembros60 y la proteccin de intereses financieros de la UE
mediante la Fiscala Europea (Parlamento Europeo, 2016).

El Espacio de seguridad, segunda temtica de este ELSJ segn Fernndez:

Se oculta y articula la autoproteccin que cada Estado miembro

desea efectuar del resto de sus espacios: el econmico, el financiero,
el mercado de trabajo nacional, los sistemas de produccin y las
relaciones interiores y exteriores, entre otros. La dialctica entre
inmigracin, delincuencia y terrorismo no es algo nuevo. El proceso
de integracin regional de la UE y la conformacin de un espacio
comn, libre de fronteras interiores, ha sido acompaado de un
reforzamiento en el control de sus extremos. Y precisamente en el
marco comunitario, las migraciones fueron englobadas en el rea
de Justicia y Asuntos de Interior, el llamado Tercer Pilar, junto con el
terrorismo y el trfico de drogas. (2004, p.2).

Se constituye por los siguientes aspectos: cooperacin policial entre todas

las autoridades competentes de los Estados Miembros (servicios de polica, aduanas
y otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevencin y en la
deteccin e investigacin de infracciones penales), intercambio de informacin y
tcnicas comunes de investigacin de delitos de delincuencia organizada, apoyo y
reforzamiento de la actuacin de las autoridades policiales y de los dems servicios

57 Los Estados Miembros entablarn, en tanto sea necesario, negociaciones entre s, a fin de asegurar
en favor de sus nacionales: la proteccin de las personas, as como el disfrute y la tutela de los derechos, en las
condiciones reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales; la supresin de la doble imposicin dentro de la
Comunidad; el reconocimiento recproco de las sociedades definidas en el prrafo segundo del artculo 48, el man-
tenimiento de la personalidad jurdica en caso de traslado de su sede de un pas a otro, y la posibilidad de fusin de
sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes; la simplificacin de las formalidades a que estn sometidos
el reconocimiento y la ejecucin recprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales.
58 Busc establecer un procedimiento de exequatur simple y rpido.
59 Tratado de Lisboa, artculo 81.
60 Esta labor ser realizada por EUROJUST, segn el Tratado de Lisboa, artculo 85.

252
con funciones coercitivas de los Estados Miembros y la colaboracin a la prevencin
de la delincuencia grave y terrorismo que afecte a dos o ms Estados Miembros61,
entre otros aspectos.

Para concluir, el anlisis de estas temticas del Espacio de libertad se basa

en los siguientes aspectos: ausencia total de controles de personas en las fronteras
interiores, controles de personas en el cruce de fronteras exteriores, la instauracin
de un sistema integrado de fronteras exteriores, poltica comn de visados,
asilo, proteccin subsidiaria, proteccin temporal y de inmigracin62, el estatuto
uniforme de asilo para nacionales de terceros pases, procedimientos migratorios
comunes y aplicacin de los principios de solidaridad y de reparto equitativo de la
responsabilidad entre los Estados Miembros.

Gracias a esta variedad de conceptualizaciones se puede concluir que el

Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia tiene como objetivo el desarrollo de ocho
puntos especficos, que definen su mbito de aplicacin, estos son: los derechos
fundamentales, libre circulacin de personas, asilo e inmigracin, la cooperacin
judicial civil y penal, la cooperacin policial aduanera, la lucha contra el terrorismo, la
lucha contra la delincuencia organizada, la lucha contra las drogas o trata de seres
humanos y la lucha contra la corrupcin.

De lo intergubernamental a lo comunitario sobre el Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en ambos sistemas de integracin

La construccin del ELSJ a travs de los aos en la UE fue un proceso de

aos y de negociaciones entre los pases, para llegar a lo que hoy en da se posee
en el ttulo V del Tratado de Lisboa. Como bien refleja el anlisis histrico, el proceso
del Espacio naci mediante la intergubernamentalidad y la instauracin del Tercer
Pilar, sin embargo, dicha situacin cambi mediante la comunitarizacin del ELSJ
en el Tratado de msterdam. A continuacin, se desarrollarn las diferencias que
existen entre la intergubernamentalidad y la supranacionalidad para as poner en
evidencia lo que implica la comunitarizacin de estos temas para el desarrollo y
prevalencia del ELSJ en el Derecho Comunitario.

La intergubernamentalidad

La intergubernamentalidad en el Derecho Internacional se puede encontrar

en los organismos internacionales clsicos que surgen de las relaciones de
cooperacin entre los Estados como por ejemplo la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) o la Organizacin de Estados Americanos (OEA), las cuales se rigen
por rganos intergubernamentales y en donde cada Estado Miembro participa de
manera soberana. Dentro de sus caractersticas principales podemos encontrar:

61 Esta labor ser realizada por EUROPOL, segn el Tratado de Lisboa, artculo 88.
62 Temas como: las condiciones de entrada, residencia y reagrupacin familiar para visados y permisos,
definicin de los derechos de los nacionales de los terceros pases que residan legalmente en un Estado Miembro,
expulsin y repatriacin de residentes ilegales y lucha contra trata de personas.

253
 La forma de participacin soberana de los Estados; la integracin
por representantes de los Gobiernos; la tutela del inters de sus
Estados en la organizacin; la forma de adopcin de decisiones
como expresin de igualdad soberana; la no penetracin directa
de sus decisiones al interior de los Estados; la no vinculacin de
sus decisiones a personas naturales o jurdicas de sus Estados
Miembros; su mbito competencial de cooperacin; la menor
autonoma de sus rganos con respecto a los Estados parte; el
no establecimiento de acciones procesales directas al individuo
en el sistema jurisdiccional; y, la inexistencia de relaciones de
cooperacin jurisdiccional en la interpretacin del Derecho y en
donde la actividad materialmente administrativa es desarrollada
por los Estados con una vocacin de representacin soberana.
(Salazar, 2014, p. 3).

A raz de esto, se puede visualizar cmo en los rganos en que la

intergubernamentalidad impera, lo que se encuentra representado son los intereses
de cada Estado Miembro, pero de una forma individual con el objetivo de no perder
sus facultades soberanas, dando como resultado decisiones que no afectan el
interior de los Estados y que no son vinculantes.

Otra de las formas en las cuales se describen a las organizaciones

intergubernamentales la brinda (Lucas, M., 1999, p. 8) al mencionar:

IGOs are usually based on international treaties, which formally bind

member-states to uphold the organizations charter and to pursue
its official goal of interstate economic, political, security, or cultural
cooperation. IGOs are most notably distinguished by their institutional
framework, which varies according to the IGOs purpose, its area
of activity, the size of its membership, the geopolitical constraints
under which it has to operate, and the specific nation-states that
comprise it.63

Dicho concepto brinda un acercamiento ms claro a lo que se entiende

por intergubernamentalidad, al mencionar como primer caracterstica que nacen
al Derecho mediante tratados internacionales, logrando con esto determinar
el instrumento jurdico que los crea, tambin se puede notar que al igual que
Salazar Grande este menciona que estos organismos nacen para la cooperacin,
sin embargo, dicho autor le agrega que esta cooperacin versa sobre temas
econmicos, polticos, de seguridad o culturales, por ltimo, menciona que su
labor institucional depender del compromiso especifico que posea cada Estado a
respetar las decisiones tomadas en dicho organismo.

63 Traducido al espaol: Los rganos Intergubernamentales se basan generalmente en tratados interna-

cionales, los cuales obligan formalmente a los Estados Miembros a mantener la carta de la organizacin y a cumplir
su objetivo oficial de cooperacin interestatal econmica, poltica, de seguridad o cultural. Los rganos Interguber-
namentales se distinguen ms notablemente por su marco institucional, que vara de acuerdo con el propsito de la
OIG, su rea de actividad, el tamao de sus miembros, las restricciones geopolticas bajo las cuales tiene que operar
y los estados-nacin especficos que lo componen

254
 En conclusin, sobre dichas posiciones existen autores que caracterizan
al SICA como un organismo internacional de esta categora, ejemplo de ello es
Vctor Blanco Fonseca quien la describe como: una organizacin internacional de
cooperacin o coordinacin intergubernamental cuyo fin u objetivo ms importante
es procurar la integracin de sus Estados Miembros dicho sistema no goza de
autonoma respecto de los Gobiernos de sus Estados Miembros (Soto Acosta &
Surez Ulloa, 2014, p. 76). Asimismo, existen otros autores que han conceptualizado
a la UE como un organismo intergubernamental como es el caso de Michael R.
Lucas.

La supranacionalidad

A travs de los aos, el concepto de supranacionalidad ha sido entendido e

interpretado de maneras incorrectas que han entorpecido la labor de los organismos
supranacionales en la construccin de los procesos de integracin, a raz de esto,
es necesario describir y conceptualizar este trmino, para as lograr determinar a la
UE y el SICA como organismos de esta naturaleza jurdica, ya que existen varios
acadmicos que han definido a estas comunidades de Estados como organizaciones
intergubernamentales y no supranacionales como en realidad lo son.

Un primer concepto de supranacionalidad la brinda Salazar Grande, al

mencionar que los rganos supranacionales son:

Los que tienen una competencia normativa o de decisin vinculante

al interior de los Estados Otra caracterstica fundamental que debe
tener un rgano supranacional es que debe estar institucionalizado
como tal en virtud de un tratado, aprobado por medio de los
procedimientos constitucionales internos de cada uno de los
Estados Miembros, que consienten en obligarse a este tipo de
rganos en materias o competencias as definidas, en un proceso
de integracin. Por ltimo, el rgano deber perseguir siempre el
bien comn, principio fundamental que justifica el otorgamiento de
un poder supranacional. (2014, p. 7).

Del prrafo anterior, se deben rescatar tres conceptos importantes que

permitirn diferenciar la supranacionalidad de la intergubernamentalidad, los cuales
son: decisiones vinculantes al interior de los Estados, estar institucionalizado como
tal en virtud de un tratado y consienten en obligarse a este tipo de rganos en
materias o competencias as definidas.

Dichos conceptos antes resaltados son los que fortalecen el concepto de

supranacionalidad, debido a que brindan la potestad a los rganos supranacionales
de tomar decisiones que afectan la soberana de los Estados Miembros, ejemplo
de ello lo representa la Compra Conjunta de Medicamentos por parte del Consejo
de Ministros de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana (COMISCA) en
el SICA o el desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE. Por
otro lado, que dichas instituciones estn consagradas en un tratado es una de las
caractersticas que permiten que los Estados Miembros respeten la decisin de
dichos rganos comunitarios, como por ejemplo en el caso del SICA el artculo 12

255
del Protocolo de Tegucigalpa y en el caso de la UE la presencia de rganos como
el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de la Unin
Europea en el Tratado de la Unin Europea.

Por ltimo, la relevancia de las competencias definidas se puede evidenciar

mediante dos principios esenciales del Derecho Comunitario: el principio de
subsidiariedad y el principio de atribucin de competencias. Esto permite evidenciar
cmo la supranacionalidad es un carcter determinante en todo proceso de
integracin.

Asimismo, Salazar & Ulate conceptualizan a los rganos o instituciones

supranacionales como aquellas en las cuales:

Los Estados nacionales conceden parte de sus competencias

soberanas a los rganos de la Comunidad. Para ello requieren,
de una atribucin o autorizacin constitucional expresa o implcita,
generalmente dotada de un procedimiento ms estricto de
aprobacin legislativa para ceder parte de sus competencias
soberanas a estos rganos supranacionales. (Soto Acosta &
Surez Ulloa, 2014, p. 90).

Por consiguiente, una vez brindados ambos conceptos por estos autores
es imprescindible para esta investigacin determinar rganos u organismos
supranacionales en ambos sistemas de integracin, para as evidenciar la
supranacionalidad en la UE y el SICA.

El primero de estos ejemplos es el de la Unin Europea, donde dicha

supranacionalidad se ve reflejada en el caso del ELSJ, y la materia de inmigracin
pas a ser competencia comunitaria, tal y como lo estipula el Tratado de Lisboa
(2007) en su artculo 79 al mencionar:

La Unin desarrollar una poltica comn de inmigracin destinada

a garantizar, en todo momento, una gestin eficaz de los flujos
migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros pases
que residan legalmente en los Estados Miembros, as como una
prevencin de la inmigracin ilegal y de la trata de seres humanos
y una lucha reforzada contra ambas.

A causa de esta atribucin de competencias los Estados Miembros le

permitieron a los rganos comunitarios del Parlamento Europeo y Consejo adoptar
normativa en los siguientes mbitos: visados, entrada, salida, residencia, permisos
de residencia de larga duracin, definicin de derechos de nacionales de terceros
pases que residan legalmente en uno de los Estados Miembros, la libre circulacin
de personas, la inmigracin y residencia ilegales, las figuras de repatriacin y
expulsin de ilegales, la lucha contra la trata de seres humanos (mujeres y nios
particularmente).

El segundo ejemplo lo evidencia en el SICA su tribunal supranacional

denominado Corte Centroamericana de Justicia, el cual en su Convenio de Estatuto
(1992) menciona: las facultades que se le atribuyan con carcter excluyente,

256
son jurisdiccionales. Se crea as un rgano supranacional que permitir resolver
los problemas propios del Sistema de la Integracin Centroamericana en forma
pacfica y civilizada. (Conclusiones, tercer prrafo).

Como lo menciona Salazar & Ulate en su Manual de Derecho Comunitario

Centroamericano, para que una organizacin internacional sea considerada
supranacional debe contener las siguientes caractersticas: poseer una institucin
con capacidad de representar a la Comunidad de Estados, tener un tratado
marco, poder real y efectivo, poder de decisin, poder normativo, competencias
transferidas, inters de los Estados en la integracin, rgano integrado por
funcionarios con intereses comunitarios, sistema de conformacin de la voluntad,
autonoma, independencia y bien comn. Al poseer estas caractersticas es que el
rgano puede ser denominado supranacional.

Las polticas pblicas regionales relacionadas con el Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en la UE

A raz de la suscripcin del Tratado de msterdam y la creacin del ELSJ,

el Consejo Europeo en adelante CE- realiz en el ao de 1999, especficamente
en los das 15 y 16 de octubre, una sesin especial en aras de acordar una serie
de orientaciones y prioridades polticas para hacer de este espacio una realidad,
amparados de las posibilidades que brindaba el Tratado. Las acciones fueron
denominadas bajo el nombre del Programa Poltico de Tampere.

La presente seccin tiene por objetivo principal resumir de una forma

clara y concisa cules fueron esas polticas pblicas regionales que se fijaron los
mandatarios de los Estados Miembros de la UE en esa ocasin y a su vez desarrollar
las polticas planteadas en el 2004 por el Programa de La Haya y en 2009 mediante
el Programa de Estocolmo.

En conclusin, dicho anlisis permitir evidenciar cul fue la lnea de accin

de la UE en aras de concretizar y establecer el ELSJ en toda la regin de la UE.

Programa de Tampere. El inicio de las acciones y sus resultados

El Programa de Tampere realizado en los das 15 y 16 de octubre de 1999

constituy el primer programa de migracin comunitaria realizado en la UE en aras
de cumplir con lo pactado en el Tratado de msterdam y el Plan de Accin de Viena,
entre otros instrumentos.

El programa y todos estos instrumentos se encontraban en estrecha relacin

con el ELSJ, por consiguiente el CE tom como primer eje temtico la composicin,
el mtodo de trabajo y disposiciones prcticas para la construccin de la Carta de

Derechos Fundamentales de la Unin Europea64, instrumento jurdico

comunitario que elevara los estndares en materia de Derechos Humanos para la
64 Miembros que prepararon el Proyecto, segn Tampere: a) Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
Miembros: Quince representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros. b) Comisin: Un
representante del Presidente de la Comisin Europea. c) Parlamento Europeo: Diecisis diputados nombrados por
el propio Parlamento Europeo. d) Parlamentos nacionales: Treinta diputados de los Parlamentos nacionales (dos por
cada Parlamento nacional) que debern nombrar los propios Parlamentos nacionales.

257
UE. Tambin, se propuso el fortalecimiento de la poltica exterior y de seguridad
comn mediante una poltica europea de defensa y seguridad.

En Tampere, uno de los objetivos primordiales fue otorgar libertad no

solo a los ciudadanos de la unin sino a todos aquellos ciudadanos del mundo
que por distintas circunstancias conducen justificadamente a tratar de acceder al
territorio de la UE. A raz de esta premisa se inici el proceso de creacin de polticas
comunitarias para permitir este acceso a terceros pases como en materia de asilo e
inmigracin, comprometida con la Convencin de Ginebra sobre el Estatuto de los
Refugiados control coherente de fronteras exteriores, ejemplo de ello fue la poltica
comn de visados (Olesti, 2008, p. 13).

Por otro lado, el acceso a la justicia fue otro de los puntos relevantes de
este programa, el cual buscaba que las personas que se ubicarn en este espacio
pudiesen recurrir a los tribunales y a las autoridades de cualquier Estado Miembro
con las mismas facilidades que en su propio Estado.

A manera de conclusin, una serie de acciones o polticas que pueden

evidenciar la determinacin por parte de la UE en construir el ELSJ una realidad
factible fueron:

Cuadro 1. Acciones o polticas comunitarias de Tampere.

6565 6666 6767

Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria

Consejo Europeo y Comisin Plan de Accin contra el Racismo.
Europea (Fortalecer cooperacin con el
Observatorio Europeo del Racismo y la
Xenofobia).
Consejo Europeo Derechos para nacionales de Terceros
Estados que lleven un perodo prolongado
de residencia en uno de los Estados de
la Unin, entre ellos: el derecho a residir,
recibir educacin y trabajar por cuenta
ajena o propia, sin olvidar el principio
de no discriminacin respecto de los
ciudadanos del Estado de residencia.
Consejo Europeo y Comisin Un sistema europeo comn de asilo66.
Europea. Consultas a ACNUR65
y a otras organizaciones
internacionales
65 Ejemplo de estas consultas es: ACNUR. (2009). Diez aos despus de Tampere. Recomendaciones del
ACNUR a Suecia para su Presidencia de la Unin Europea (Julio a diciembre de 2009). (Fecha de consulta: 19 de
octubre del 2016). Recuperado desde: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7207.pdf?view=1
66 Compuesto por: normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mnimas
comunes para la acogida de los solicitantes de asilo, y la aproximacin de las normas sobre reconocimiento y
contenido del estatuto de refugiado. Debera tambin completarse con medidas relativas a formas de proteccin
subsidiarias que ofrezcan un estatuto adecuado a toda persona que necesite esa proteccin.
67 Pide que se desarrollen, en estrecha cooperacin con pases de origen y de trnsito, campaas de
informacin sobre las posibilidades reales de inmigracin legal, y que se impida toda forma de trata de seres huma-
nos.

258
Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria
Consejo Europeo Gestin de flujos migratorios 67,
mediante programas de intercambio y la
transferencia de tecnologa.
Consejo Europeo y Comisin Autntico Espacio Europeo de Justicia,
Europea mediante: nivel adecuado de asistencia
jurdica en litigios transfronterizos en
toda la Unin, tramitacin simplificada
de procesos judiciales, normas mnimas
sobre proteccin de vctimas de delitos,
Consejo Europeo y Comisin Reconocimiento mutuo de sentencias
Europea judiciales: Principio de reconocimiento
mutuo a sentencias y otras resoluciones
de las autoridades judiciales.
Suprimir procedimientos intermedios para
los expedientes relativos a demandas
de consumidores o de ndole mercantil
de menor cuanta y para determinadas
sentencias en el mbito de los litigios
familiares (por ejemplo, demandas
de pensin alimenticia y derechos de
visita).
Estados Miembros que ratifiquen con
celeridad los Convenios de extradicin
de la UE de 1995 y 1996.
Consejo Europeo, Europol y Lucha contra la delincuencia organizada
EUROJUST y transnacional grave: programas
nacionales de prevencin de la
delincuencia.
Reforzar la red de autoridades nacionales
competentes en materia de prevencin
del delito.
Unidad Operativa Europea de Jefes de
Polica para compartir informacin.
EUROJUST68: facilitar la adecuada
coordinacin de las fiscalas nacionales
y en apoyar las investigaciones penales
en los casos de delincuencia organizada.
Academia Europea de Polica.

259
 Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria
Consejo Europeo Accin Especial contra el blanqueo
de capitales: apliquen plenamente
las disposiciones de la Directiva
relativa al blanqueo de capitales, el
Convenio de Estrasburgo de 1990 y las
Recomendaciones del Grupo de Accin
Financiera tambin en todos los territorios
que dependen de ellos.
Mejorarse la transparencia de las
transacciones financieras y de la
propiedad de las sociedades annimas.

6868Fuente: elaboracin propia.

Programas quinquenales: La Haya y Estocolmo. Cmo reforzar el Espacio

de Libertad, Seguridad y Justicia en la UE?

Luego del Programa de Tampere de 1999, los pases miembros de la Unin

Europea con el objetivo de reforzar el ELSJ retomaron la idea de los programas
y acciones comunitarias sobre este tema, mediante el Programa de La Haya en
2004 y el Programa de Estocolmo en 2009. Fueron dos programas fundamentales,
el primero fue realizado antes del Tratado de Lisboa y el segundo despus de la
suscripcin de dicho Tratado. Este hecho marc la diferencia en las polticas y
acciones tomadas en cada programa, debido a que el de La Haya fue realizado con
la idea de la creacin del Tratado de la Constitucin de Europa y el de Estocolmo
despus del fallo de dicho Tratado y de la suscripcin del Tratado de Lisboa en
2007, el cual rige en la actualidad.

B.1. Programa de La Haya

El programa de La Haya realizado en los das 4 y 5 de noviembre del 2004

en el CE de Bruselas constituy el segundo programa de migracin comunitaria
realizado en la UE, en donde el ELSJ adquiri un carcter ms apremiante a raz de
los ataques terroristas que sufri Estados Unidos en el ao 2001.

En el programa la UE tom como ejes principales el desarrollo de polticas

y acciones comunitarias en las siguientes materias: los derechos fundamentales y
la ciudadana, el asilo y la migracin, la gestin de las fronteras, la integracin, la
lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, la cooperacin judicial y
policial, el derecho civil, problemas transfronterizos como la inmigracin ilegal y el
trfico y contrabando de seres humanos. Dichos temas fueron abordados con el fin
de garantizar el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos de Europa.

El Programa estuvo acompaado por un Plan de Accin elaborado por la

Comisin Europea en 2005, con la inclusin de diez prioridades para cumplir los
objetivos planteados en el Programa de La Haya. Las prioridades fueron: derechos
fundamentales y ciudadana, lucha contra el terrorismo, un espacio comn de asilo,
68 Integrada por fiscales, magistrados o agentes de polica de competencia equivalente, cedidos temporalmente
por cada Estado miembro, con arreglo a su ordenamiento jurdico.

260
 gestin de la migracin, integracin (aprovechar el impacto de la migracin en la
economa y sociedad de la UE), fronteras interiores, fronteras exteriores y visados,
derecho a la intimidad y seguridad en la distribucin de la informacin, justicia penal
y civil, delincuencia organizada y la libertad, seguridad y justicia (Consejo Europeo,
2005).

A partir de estas prioridades, el Programa de La Haya se desempe

mediante la aplicacin de polticas y acciones por parte de la UE y de sus
instituciones y Estados Miembros con la finalidad de hacerlas realidad, dentro de
las cuales resaltan:

Cuadro 2: Acciones o polticas comunitarias de La Haya.

Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria

Consejo Europeo y Comisin Europea
Consejo Europeo y Comisin Europea
Institucin europea participante
Comisin Europea. Consejo Europeo
Comisin Europea
Consejo Europeo
Comunicar Europa al ciudadano: comunicar
la importancia del proyecto europeo y de los
europeos, mediante una activa participacin
ciudadana y debate pblico.
Estrategia de comunicacin.
Incorporacin de la Carta de los Derechos
Fundamentales en el Tratado Constitucional
y adhesin al Convenio Europeo para la
proteccin de los Derechos Humanos y de las
libertades fundamentales.
Convertir en un organismo de Derechos
Humanos el Observatorio Europeo del Racismo
y la Xenofobia.
Accin o poltica comunitaria
Evaluacin de la aplicacin del Programa de
Tampere.
Brindar Informes sobre la aplicacin del
Programa de La Haya al CE.
Estudio de aplicacin del Programa de La Haya
sobre los progresos realizados, y que proponga
las adiciones necesarias al Programa, teniendo
en cuenta la modificacin de la base jurdica
como consecuencia de la entrada en vigor del
Tratado.
Ciudadana de la Unin: mantener un
dilogo abierto, transparente y peridico con
asociaciones representativas y la sociedad civil
y propicien y faciliten la participacin de los
ciudadanos en la vida pblica.

261
Consejo Europeo, Comisin Europea, Poltica de asilo, migracin y fronteras: mantener
Parlamento Europeo y Estados a cabo relaciones de trabajo coordinadas,
Miembros enrgicas y efectivas entre los responsables
de las polticas de migracin y asilo y los
responsables de otros mbitos polticos
pertinentes.
Consejo Europeo, Comisin Europea y Migracin Legal y lucha contra el empleo ilegal:
Estados Miembros fijacin de volmenes de admisin de mano de
obra migrante.
Plan de poltica en materia de migracin legal
que incluya procedimientos de admisin
capaces de responder rpidamente a las
fluctuantes demandas de trabajo migratorio en
el mercado laboral.
Consejo Europeo Integracin de ciudadanos de terceros pases:
desarrollar polticas eficaces y prevenir el
aislamiento de ciertos grupos. Un planteamiento
integral que implique a los interesados al nivel
local, regional, nacional y de la UE.
Han de eliminarse activamente los obstculos
para la integracin.
Consejo Europeo Poltica de Repatriacin y Readmisin: poltica
eficaz de expulsin y repatriacin basada
en normas comunes para las personas que
vayan a ser repatriadas, de manera humana y
respetando plenamente sus Derechos Humanos
y su dignidad.
Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria
Consejo Europeo, Comisin Europea, Consolidacin de la Seguridad: mejora del
Eurojust, Europol y Estados Miembros intercambio de informacin.
Los Estados Miembros no limiten sus actividades
a mantener la seguridad propia, sino que se
planteen tambin la seguridad de la Unin en
su conjunto.
Europol y Eurojust debern informar anualmente
al Consejo acerca de sus experiencias comunes
y sobre resultados especficos.
Desarrollar la cooperacin policial y aduanera
basada en principios comunes.

262
 Consejo Europeo y Comisin Europea
Gestin de crisis internas de la UE con
repercusiones transfronterizas: un mecanismo
integrado y coordinado de gestin de crisis
internas de la Unin Europea con repercusiones
transfronterizas.

B.2. Programa de Estocolmo

El Programa de Estocolmo es el sucesor de los programas de Tampere

(1999) y La Haya (2005). Este fue adoptado por el Consejo Europeo el 1 y 2
de diciembre del 2009, siendo as el programa ms reciente referente a la libre
circulacin de personas y al ELSJ de la Unin Europea.

Al igual que en los dos programas anteriores, la UE fij prioridades en las

cuales se desarrollara el Programa de Estocolmo y su plan de accin, dentro de las
cuales se rescatan las siguientes:

Centrarse en los intereses y las necesidades de los ciudadanos,

asegurar el respeto y la integridad de las libertades fundamentales
garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa, el espacio
de libertad, seguridad y justicia debe ser ante todo un espacio nico
de proteccin de los derechos fundamentales. La ampliacin del
espacio Schengen debe proseguir, el respeto de la persona y de la
dignidad humana, as como de los dems derechos consagrados en
la Carta de Derechos Fundamentales y en el Convenio Europeo de
Derechos Humanos, mejorar la cooperacin entre los profesionales
del Derecho, as como su formacin, y movilizar recursos para
poner fin a los obstculos al reconocimiento de los actos jurdicos
en otros Estados Miembros. (Consejo Europeo, 2009, p.10).

Aunado a esto, busca elaborar una estrategia de seguridad interior a fin de

seguir mejorando la seguridad en la Unin y as proteger la vida y la seguridad de
los ciudadanos europeos y hacer frente a la delincuencia organizada, al terrorismo y
dems amenazas, garantizar el acceso a Europa de los empresarios, los turistas, los
estudiantes, los cientficos, los trabajadores, las personas que necesitan proteccin
internacional, y las dems que tengan inters legtimo en acceder al territorio de la
UE debe hacerse ms efectivo y eficaz.

En este programa, la Unin Europea se propone las siguientes metas:

Cuadro 3. Acciones o Polticas Comunitarias de Estocolmo.

Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria

Consejo Europeo La ciudadana europea debe llegar a ser una realidad
tangible, mediante el espacio de libertad, seguridad
y justicia, el cual se debe considerar un espacio nico
protector de los derechos y libertades fundamenta-
les.

263
 Institucin europea participante Accin o poltica comunitaria
Consejo Europeo, Comisin Europea y Estados La ampliacin del Espacio Schengen debe proseguir,
Miembros ejemplo de ello es Croacia, la cual piensa incorporar-
se en 2015.
Consejo Europeo, Comisin Europea, Eurojust, Euro- Elaborar una estrategia de seguridad interior, que
pol y Estados Miembros. proteja la vida y la seguridad de los ciudadanos de la
Unin, para as hacer frente a la delincuencia organi-
zada, el terrorismo y dems amenazas.
Comisin Europea, Consejo Europeo, Tribunal de Reforzar la obligacin de la Unin y de sus institucio-
Justicia de la Unin Europea, Tribunal Europeo de nes, se promuevan el ejercicio activo de los derechos
Derechos Humanos. y libertades fundamentales. Esto ser reforzado por
la jurisprudencia del TJUE y el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, creando un sistema uniforme
de Derechos Humanos y fundamentales.
Tribunal de Justicia de la Unin Europea Garantizar la igualdad de trato a los ciudadanos con
respecto a los nacionales en su derecho a la libre cir-
culacin, por lo que se debe asistir a los ciudadanos
de la Unin al enfrentarse a gestiones administrati-
vas o jurdicas. A su vez, deben retirarse los obstcu-
los que limitan el ejercicio de este derecho.
Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Comisin Creacin de polticas migratorias flexibles, con la
Europea, Estados Miembros. creacin de un Sistema Europeo Comn de Asilo a
ms tardar en el ao 2012.
Comisin Europea. Propuestas sobre la manera de garantizar en mayor
medida el envo de remesas y estudiar los modos de
facilitar la circulacin ordenada de migrantes.

Un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia para el Sistema de la Integracin

Centroamericana. Una realidad posible?

En el primer captulo se desarrollaron los aspectos bsicos del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia en el Derecho Comunitario, su conceptualizacin,
anlisis histrico, su comunitarizacin por sobre la integubernamentalidad y la
experiencia de la Unin Europea a travs de los Programas de Tampere, La Haya y
Estocolmo.

Una vez expuesto esto, se debe abordar en esta investigacin la materia

de seguridad, justicia y libre circulacin de personas en el SICA, ya que en el
proceso de integracin centroamericana no se cuenta con un ELSJ como tal, sin
embargo, se posee un desarrollo sobre estas temticas en el Derecho Comunitario
Centroamericano mediante el Derecho Originario y Derivado del SICA, de las cuales
se expondr a continuacin.

Normativa y polticas pblicas regionales necesarias para la realizacin del

Espacio de Libertad Seguridad y Justicia

El ELSJ en el Derecho Comunitario representa el esfuerzo realizado por

una comunidad de Estados que busca garantizar la mayor cantidad de derechos y
libertades fundamentales a sus ciudadanos y a los nacionales de terceros pases,

264
hacindose valer de su ordenamiento jurdico comunitario, en aras de comunitarizar
la mayor cantidad de temticas en materia de seguridad, justicia (civil y penal) y
libertad de circular y residir.

Gracias al Derecho Comparado y la experiencia de la Unin Europea, se ha

podido determinar cmo la UE ha conseguido dicho espacio, mediante la normativa
comunitaria, la armonizacin de normativa nacional y la creacin de polticas
comunitarias por parte de los Estados Miembros.

Sin embargo, la realidad del SICA es otra. En la actualidad ningn tratado

del Derecho Originario de esta comunidad de Estados ha manifestado la creacin
de este espacio como tal para el proceso de integracin centroamericano. No
obstante, dicha idea puede ser extrada de los objetivos, principios y propsitos de
sus normas originarias y complementarias, las cuales han expresado los mismos
fines consagrados en el ELSJ de la UE.

As pues, ejemplos de dichos objetivos, principios y propsitos consagrados

en la normativa y polticas pblicas regionales del SICA sern desarrolladas a
continuacin.

La Poltica Migratoria y la libre circulacin de personas en pro de la construccin

del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el SICA

El Protocolo de Tegucigalpa, Tratado Constitutivo del SICA consagra en sus

objetivos y propsitos la garanta y proteccin de las libertades y derechos de los
centroamericanos, en donde se encuentra enmarcada la migracin y la libertad de
circular como fines del SICA, ejemplo de ello es su artculo 3, al constituir el SICA
como una Regin de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, a su vez, en este
mismo artculo, incisos c)69 y e)70 reflejan este compromiso, ya que para crear un
rgimen amplio de libertad todas las libertades humanas deben ser garantizadas,
incluidas entre estas la libertad de circular y de residir, que se ven protegidas por
el ELSJ.

Por otro lado, al tener como propsito el alcance de una unin econmica
para la regin, debe estar relacionado con la libre circulacin de personas, debido
a que segn la teora de la integracin econmica postulada por Bla Balassa,
para alcanzar la unin econmica debe ser primero concretado el Mercado Comn
Centroamericano y por ende deben ser liberalizados los factores productivos, dentro
de los cuales uno de ellos son las personas o trabajadores.

Asimismo, los principios del SICA consagrados en el Protocolo de

Tegucigalpa refuerzan esta postura de la construccin del ELSJ, como lo

69 Impulsar un rgimen amplio de libertad que asegure el desarrollo pleno y armonioso del individuo y de la
sociedad en su conjunto.
70 Alcanzar una unin econmica y fortalecer el sistema financiero centroamericano

265
evidencianos incisos:a)71, b)72, c)73, d)74, e)75 y f)76.

Los incisos antes mencionados refuerzan la idea de construccin de este

espacio en el SICA, puesto que, se pueden visualizar similitudes entre ambos
procesos de integracin y la finalidad del ELSJ en la UE:

Primero, la tutela de los Derechos Humanos. Ambos procesos de

integracin tienen los Derechos Humanos como principio primordial, ejemplo de ello
es la creacin de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la adhesin del
Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales en la UE.

Segundo, la paz, democracia, desarrollo y libertad son los objetivos que

buscan resguardar el ELSJ en la UE, la paz y la democracia mediante la lucha contra
el crimen organizado y el terrorismo, el desarrollo mediante polticas comunitarias
para el mercado laboral y la estabilidad migratoria de los nacionales de terceros
Estados y de ciudadanos de la unin que residan en cualquier Estado Miembro y la
libertad, a travs de la proteccin de derechos y libertades en la UE, la armonizacin
de legislacin migratoria de los Estados Miembros y las polticas de asilo y visados
por las cuales tanto ha luchado la UE.

Tercero, la identidad centroamericana, en el SICA gracias a la conciencia

nacional centroamericana garantizada y protegida por la Corte Centroamericana
de Justicia (Tribunal supranacional del SICA) y el patrimonio constitucional
centroamericano compuesto por los valores y principios de todas las Constituciones
polticas Centroamericanas que constituyen dicha identidad; por otro lado, la UE
con la Ciudadana Europea y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE que
consagra a la ciudadana como un derecho fundamental.

Cuarto, la gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de

integracin centroamericana, principios del Subsistema Econmico, los cuales al
igual que en la UE han permitido el desarrollo del proceso de integracin a distintas
velocidades, amoldndose a las capacidades de cada Estado para progresar en la
integracin, ejemplo de ello en el SICA ha sido el CA-4, el cual ha permitido la libre
circulacin de personas en cuatro de los ocho Estados Miembros del SICA.

Quinto y ltimo, la globalidad del proceso de integracin y la participacin

de todos los sectores sociales, como se ha dado en el SICA mediante el Comit
Consultivo del SICA y de cmo esta participacin tambin se ha desarrollado en la
UE mediante la Ciudadana Europea, por mencionar uno de los tantos ejemplos que
permiten la participacin de todos los sectores sociales.
71 La tutela, respeto y promocin de los Derechos Humanos constituyen la base fundamental del SISTEMA
DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA.
72 Paz, Democracia, Desarrollo y Libertad, son un todo armnico e indivisible que orientar las actuaciones
de los pases miembros del SISTEMA DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA
73 La identidad centroamericana como manifestacin activa de los intereses regionales y de la voluntad de
participar en la consolidacin de la integracin de la Regin.
74 La solidaridad centroamericana como expresin de su profunda interdependencia, origen y destino co-
mn.
75 La gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de integracin econmica, sustentado en el
desarrollo regional armnico y equilibrado; y el tratamiento especial a pases miembros de menor desarrollo relativo;
la equidad y reciprocidad; y la Clusula Centroamericana de Excepcin.
76 La globalidad del proceso de integracin y la participacin democrtica, en el mismo, de todos los sec-
tores sociales

266
 Adems del Protocolo de Tegucigalpa, el Protocolo de Guatemala, norma
complementaria del Derecho Originario del SICA respalda la construccin del ELSJ
y del fortalecimiento de la libre circulacin de personas y poltica migratoria, pues en
su artculo 18 manifiesta: Los Estados Parte convienen en procurar la libre movilidad
de la mano de obra y del capital en la regin, mediante la aprobacin de las polticas
necesarias para lograr ese propsito. As que, en dicho artculo se estipula la libre
movilidad laboral en los Estados Miembros del SICA y los faculta a crear polticas
pblicas regionales para lograr dicho propsito.

Sobre estas polticas pblicas regionales, en la entrevista realizada al

Secretario de la Secretara de Integracin Social en adelante SISCA- el Dr. Alfredo
Surez (A.-A. Surez, comunicacin personal, 13 de diciembre del 2016) y a su
Directora Ejecutiva Ada Argello de Morera (A.-A. Argello, comunicacin personal,
15 de diciembre del 2016), ambos manifestaron que existen esfuerzos por parte de
SISCA y de la institucionalidad por concretar dicha libre movilidad laboral, mediante
las siguientes acciones:

- Propuesta del Pacto Social de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

- El estudio de los mercados laborales centroamericanos.
- La homologacin de ttulos tcnicos.
- Proyecto B.A.1.: Prevencin de la violencia contra las mujeres, trata y
femicidio en Centroamrica.

- Proyecto de Inclusin Laboral y Familiar.

- Estudio sobre la posible armonizacin en trmites migratorios de los Estados
Miembros del SICA.

- Proyecto de Certificacin de Competencias.

Como resultado, el Protocolo de Guatemala y el Protocolo de Tegucigalpa
han demostrado cmo sus propsitos y principios permiten al SICA la bsqueda
de la construccin de este Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, tal y como
ha sido desarrollado en la Unin Europea, con el nico objetivo de beneficiar a los
nacionales de los Estados Miembros y a los nacionales de terceros Estados.

Dicho lo anterior, un ejemplo del esfuerzo por beneficiar a los nacionales de

terceros Estados en el SICA y de fortalecer la poltica migratoria y la libre circulacin
de personas en el proceso de integracin centroamericana ha sido la normativa
originaria del Derecho Comunitario Centroamericano, mediante la suscripcin de
esta norma esencial:

- Convenio de Creacin de la Visa nica Centroamericana.

Otro de los esfuerzos del SICA para el fortalecimiento de la poltica migratoria
y la libre circulacin de personas, pero esta vez en favor de los nacionales de los
Estados Miembros del SICA lo ha representado:

- Acuerdo de Nueva Ocotepeque.

267
 - Acuerdo de Managua.
- Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios CA-4 para la extensin
de la Visa nica Centroamericana.77

Ambas normas, permitieron a los Estados suscriptores (Guatemala,

Honduras, El Salvador y Nicaragua) otorgar libre movilidad de personas entre sus
respectivos territorios, extendiendo de inmediato a los cuatro pases la liberacin de
visa, esto segn el artculo 3 inciso e) del Acuerdo de Managua suscrito en el ao de
1993, calidad que en la actualidad es conocida como CA-4.

Otro de los ejemplos que robustece la idea de construccin del ELSJ en el

SICA es la propuesta de Poltica Migratoria Regional Comn realizada el 1 de julio
del 2011 por el Comit Ejecutivo y el apoyo tcnico de la Organizacin Internacional
para las Migraciones, la cual, mediante el siguiente cuadro se podr determinar las
propuestas que favorecan a la construccin del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia.

Cuadro 4. Acciones de la Propuesta de Poltica Migratoria Regional

Comn.

Armonizar los trmites migratorios a nivel Permitir un paso gil y seguro para los nios,
regional, definir protocolos, procedimientos nias y adolescentes que migran por razones
y mecanismos para la armonizacin de los laborales, de educacin o de salud, promover
requisitos para el otorgamiento de visas a nivel la regularizacin migratoria de la poblacin
regional y armonizar los criterios de visas de regional para as reducir la migracin irregular.
trabajo.
Adecuar la legislacin nacional con las Asegurar las condiciones laborales, los derechos
realidades de la migracin extra-regional, de los migrantes, las condiciones de acceso a
realizar convenios de cooperacin tcnica servicios sociales bsicos, la documentacin de
regional en materia turstica. viaje requerida y la naturaleza y tiempo de los
contratos, esto mediante acuerdos establecidos.
Fortalecer los Ministerios de Trabajo en materia Fortalecer los mecanismos de reconocimiento
de inspecciones laborales. Divulgar informacin de ttulos y diplomas profesionales, para as
sobre las oportunidades laborales en la regin. facilitar la insercin laboral de migrantes en los
pases de destino.
Analizar la posibilidad de otorgar el derecho Los Estados deben capacitar a sus connacionales
a la doble nacionalidad cuando se den las sobre los derechos que poseen.
condiciones que as lo justifiquen para facilitar la
movilidad y relaciones comunitarias.

77 Ambos, acuerdo y convenio suscritos por los Estados de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
en el ao 2005.

268
Sistema de Informacin de la OCAM: Crear grupos de cooperacin inter-institucional
implementar acciones que fortaleceran este entre el sector gubernamental, sociedad civil
sistema dentro de las cuales se encuentran: y sector privado para desarrollar procesos de
establecer mecanismos de intercambio y migracin laboral.
divulgacin de informacin sobre oportunidades
laborales en los pases de la regin, fortalecer Establecer una sancin administrativa que
los vnculos entre la persona migrante y su desestimule la inobservancia de los permisos y
pas de origen mediante el uso de tecnologa y condiciones migratorias.
redes sociales, sistematizar los beneficios de la Instaurar un sistema de gestin efectiva del flujo
contratacin regular de personas migrantes. de remesas a nivel regional.
Prevenir la trata de grupos vulnerables, definir Establecer mecanismos de intercambio de
procedimientos para el combate del delito de datos estadsticos en materia de jurisprudencia
trfico ilcito de personas, elaborar protocolos de sentencias.
regionales para el cumplimiento de los tratados
internacionales sobre poblaciones vulnerables,
realizar un mapeo geogrfico y social de ruta de
trata de personas y delitos conexos.

Fuente: elaboracin propia.

En este apartado se ha logrado determinar cules han sido los esfuerzos realizados
por los Estados Miembros y la institucionalidad del SICA en aras de construir el
ELSJ, esto mediante el anlisis de la normativa del Derecho Originario, Derecho
Derivado, las polticas pblicas regionales y los distintos proyectos ejecutados por
las instituciones, rganos y organismos del SICA en aras de alcanzar dicho objetivo.

Se puede visualizar que los esfuerzos se han dado, sin embargo, el proceso
de la integracin centroamericana debe ser nutrido de ms normativa comunitaria
sobre este tema, de mayor voluntad poltica por parte de los Estados Miembros
restantes a formar parte de los Acuerdos de Nueva Ocotepeque y de Managua y
del Convenio y Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios para la extensin
de la Visa nica Centroamericana, de un incremento de compromiso por parte de
la institucionalidad del SICA en aras de hacer realidad la Poltica Migratoria Regional
Comn y del cumplimiento del ordenamiento jurdico comunitario por parte de los
Estados Miembros actuales de dicha normativa, esto con el nico objetivo de poseer
un Espacio de Libertad, Seguridad y Justica en la Regin.

La Seguridad y Justicia en pro de la construccin del Espacio de Libertad,

Seguridad y Justicia en el SICA

La seguridad y la justicia no escapan como propsitos de la labor realizada

por el SICA en aras de construir una Regin de Paz, Libertad, Democracia, y
Desarrollo, as pues, el Protocolo de Tegucigalpa rescata dicho objetivo en sus
artculos tercero y cuarto, consagrando en ellos los propsitos y principios por los
cuales se rige el SICA en pro de la regin Centroamericana, de los cuales se pueden
resaltar varios incisos que pueden ir de la mano con la construccin del ELSJ, como

269
en el artculo tercero: los incisos b)78, d)79 y h)80. Y en el artculo cuarto el inciso: g)81.

El primero de estos incisos es claro al mencionar el modelo por el cual

desea basarse el SICA, pues es un modelo de seguridad regional basado en la
erradicacin de la violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfico y el trfico
de armas. En la actualidad se conoce que estos dos ltimos hechos delictivos son
realizados por el crimen organizado. Por consiguiente, se puede determinar una
similitud con el ELSJ de la UE, ya que el modelo de seguridad de regional tiene los
mismos puntos de lucha: el terrorismo y la delincuencia organizada, dentro de la
cual buscan como objetivo primordial el erradicar la violencia.

El segundo de estos incisos, busca crear un sistema de bienestar y justicia

econmica y social para Centroamrica, similitud que se da en el ELSJ de la UE al
tener los mismos propsitos, en el cual mediante la accin especial en contra del
blanqueo de capitales y el acceso a la justicia a todo ciudadano y nacional de un
tercer Estado, basados en el principio de no discriminacin busca la proteccin y
creacin de ese sistema de bienestar y justicia, consagrado por el Protocolo de
Tegucigalpa.

Tercero, el desarrollo econmico, social, cultural y poltico consagrado en el

Protocolo de Tegucigalpa, es un objetivo idntico al fijado por la UE y su ELSJ, ya
que en este espacio se busca mediante la implementacin de polticas comunitarias,
normativa del Derecho Originario, Derivado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de la Unin Europea los mismos objetivos, representados mediante: la ciudadana
europea, la identidad europea mediante la bandera de la Unin Europea, el Da
de Europa y otras iniciativas culturales, derechos polticos de elegir y ser electos
consagrados en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la libre circulacin
de personas y de trabajadores.

Por otro lado, el inciso g) del artculo 4, al manifestar la seguridad jurdica

como uno de los principios del SICA, rescata al igual que la UE el aspecto de justicia
del ELSJ, mediante el cual se busca la solucin pacifica que pueda suscitarse entre
los Estados Miembros sobre la normativa comunitaria. La UE cuenta con el Tribunal
de Justicia de la Unin Europea y el SICA cuenta con la Corte Centroamericana
de Justicia, con la salvedad que en el SICA solo tres Estados han aceptado la
competencia de dicho tribunal supranacional.

En definitiva, dicha comparacin demuestra que el ELSJ tiene respaldo en

el SICA por su Tratado Constitutivo, puesto que dichos propsitos y principios dan
paso a que, desde el Derecho Originario, los Estados Miembros e institucionalidad
del SICA trabajen por la construccin de dicho espacio.

78 Concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el for-
talecimiento del poder civil, la superacin de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenido, la proteccin
del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfico y el trfico de armas.
79 Lograr un sistema regional de bienestar y justicia econmica y social para los pueblos centroamericanos.
80 Promover, en forma armnica y equilibrada, el desarrollo sostenido econmico, social, cultural y poltico
de los Estados Miembros y de la regin en su conjunto
81 La seguridad jurdica de las relaciones entre los Estados Miembros y la solucin pacfica de sus contro-
versias.

270
 De la normativa del Derecho Originario que respalda la construccin de este
espacio, esta vez especficamente desde el espacio de seguridad, es el Tratado
Marco de Seguridad Democrtica, el cual:

Se sustenta en la supremaca y el fortalecimiento del poder civil, el

balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de
sus bienes, la superacin de la pobreza y de la extrema pobreza,
la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin del medio
ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin la impunidad,
el terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas y el creciente
carcter transnacional de las actividades del crimen organizado;
advirtiendo indispensable y necesario estrechar y fortalecer la
cooperacin en ste mbito en la regin. (Direccin de Seguridad
Democrtica, 2008, p.2).

Asimismo, el Tratado permite ser punto de comparacin con el Espacio de

Seguridad y el Tratado de Funcionamiento de la UE que posee entidades como:
EUROJUST, EUROPOL y la Academia de Policas Europea entre otras. El Tratado
Marco de Seguridad Democrtica tambin posee instituciones especializadas para
el resguardo de la seguridad centroamericana:

- La Secretara General del SICA encargada de la organizacin y la

administracin de un ndice Centroamericano de Seguridad, realizado
mediante la Direccin de Seguridad Democrtica.

- El Instituto Centroamericano de Estudios Superiores Policiales.

- La Comisin de Seguridad Centroamericana.
Aunado a esto, el Tratado tiene como rgano de decisin la Comisin
de Seguridad Centroamericana, asesorada tcnicamente por la Direccin de
Seguridad Democrtica de la SG-SICA, de la cual, mediante la entrevista realizada
al subdirector de Seguridad Democrtica el seor Jos Vinicio Martnez (A.-J.
Martnez, comunicacin personal, 7 de noviembre del 2016) se pudo determinar una
serie de acciones, proyectos y polticas que ha abierto el camino a la construccin
del espacio de seguridad en el SICA, estas acciones son las de:

- Poltica Regional en Seguridad Fronteriza en Amrica Central (SEFRO).

- El Observatorio e ndice de Seguridad Democrtica (OBSICA).
- Proyecto de desarrollo de la Red Centroamericana del Sistema de
Informacin sobre hurto y recuperacin de vehculos.

- Proyecto de fortalecimiento de las capacidades institucionales para la

prevencin del crimen en Centroamrica.

- Proyecto de Asistencia Tcnica y Respuesta Regional. Marco Estratgico

Regional para la Prevencin, Reduccin, Tratamiento y Rehabilitacin de las
Personas Menores de Edad en Riesgo Social o en conflicto con la ley.

- Proyecto Comunicado Conjunto.

271
 - Programa centroamericano para el control de armas pequeas y ligeras82.
- Propuesta de armonizacin de instrumentos procesales.
- Propuesta de Armonizacin de los Tipos Sustantivos.
- Estrategia de Seguridad Centroamericana (ESCA).
- Proyecto de ley marco para regular los servicios de seguridad privada
- Programa regional Prevencin de la violencia juvenil en Centroamrica83
- Proyecto de armonizacin de la legislacin penal en la lucha contra el
crimen organizado en Centroamrica y Repblica Dominicana.84 En dicha
reunin se elabor el marco normativo armonizado por el Consorcio
Institucional (Cortes Supremas de Justicia, Fiscalas Generales y Ministerios
de Justicia y Seguridad) y est fue aprobado en donde se incorpor la
Orden Centroamericana de Detencin con los Procedimientos de entrega
entre los Estados Miembros del SICA.

- Propuesta de Convenio Centroamericano de Cooperacin Reforzada en la

lucha contra la delincuencia organizada transnacional.

La Comisin de Seguridad Centroamericana, tal y como se ha desarrollado

anteriormente tiene su sustento legal en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica,
que tuvo su primera reunin el 31 de julio de 1990, donde dispusieron que las
fuerzas armadas de los pases miembros fueran de carcter defensivo y no ofensivo,
con un balance equilibrado, razonable, proporcional y global de armamento, dichos
lmites podrn ser sobrepasados por conflictos internos o movimientos subversivos,
asimismo, definieron un nuevo modelo de relaciones de seguridad (cooperacin,
coordinacin, comunicacin y prevencin) entre los Estados centroamericanos,
definieron la realizacin de inventarios de armamentos y efectivos militares de cada
pas85.

Por ltimo, definieron el plazo de sesiones de la Comisin, las ordinarias por

lapsos no mayores de sesenta das y las extraordinarias cuando fuesen necesarias.
Como hecho relevante se puede anotar que esta primera reunin se realiz en San
Jos Costa Rica, aunque dicho pas no ha ratificado el Tratado Marco de Seguridad
Democrtica.

Asimismo, en la II Reunin de la Comisin de Seguridad Centroamericana

del 12 y 13 de septiembre de 1990 en San Salvador se apoy el proceso de

82 En el periodo de 2013 a 2014 se realiz el mapeo de las rutas de trfico ilcito de armas de fuego en los lugares
de Panam, San Jos, Tegucigalpa, San Salvador y Santo Domingo
83 Se desarrolla en el marco de la Estrategia de Seguridad Centroamericana y busca entre otras cosas el fortaleci-
miento y desarrollo de la Polica Comunitaria en los pases de Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala.
84 II Reunin de Parlamentarios de Centroamrica y Repblica Dominicana, el da 3 de diciembre del 2012 con la
participacin de los legisladores de El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Honduras y Repblica Dominicana fueron
convocados por la SG-SICA y la Conferencia de Ministros de Justicia de los pases iberoamericanos y con apoyo del
Fondo Espaa SICA.
85 Primer Informe de Inventario de Armamentos realizado en 2001, este ha sido el nico informe que se ha entregado
hasta la fecha, segn entrevista con Miriam Vsquez de la Direccin de Seguridad Democrtica del viernes 25 de
noviembre del 2016.

272
dilogo entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN, a su vez se acord mejorar
el intercambio de informacin en el rea de seguridad con el fin de combatir el
trfico de armamentos y fortalecer el control fronterizo, bsqueda de soluciones a
las zonas minadas. En esta ocasin Panam particip en calidad de observador y
Costa Rica particip, sin embargo, la firma del vicecanciller no aparece sobre su
nombre en el documento.

Estas dos reuniones fueron las primeras de muchas otras que han tenido
como objetivo principal: encontrar innovadoras formas de colaborar y coordinar
sus actividades nacionales y regionales, compartir informacin y aprovechar
nuestros talentos, haberes, recursos y destrezas para combatir estas amenazas
transnacionales, proteger la seguridad y el bienestar de nuestros ciudadanos (XXXIII
Reunin de la Comisin de Seguridad Centroamericana).

Otro de los rganos encargados de la toma de decisiones en materia

de seguridad es el Consejo de Ministros de Gobernacin de Centroamrica y/o
seguridad pblica (COMIGOB)86, encargado para atender los asuntos migratorios
de la regin, con el apoyo de la Comisin Centroamericana de Migracin OCAM.

El 31 de agosto del 2005 este Consejo solicit crear un Comit Regional

coordinado por un delegado de Gobierno de la Presidencia Pro Tempore y compuesto
por los organismos competentes en materia de transporte, almacenamiento,
manejo y fiscalizacin de materiales peligrosos, a su vez, cada Estado Miembro
contar con un Sub-Comit y un Protocolo de Coordinacin Interinstitucional.
Asimismo, solicit instruir a la Confederacin de Cuerpos de Bomberos del Istmo
Centroamericano para la consecucin de recursos financieros, la homologacin de
los Sistemas de Prevencin y Seguridad Contra Incendios en la Regin, reconocer
la Confederacin como un foro regional de integracin centroamericana y as
depositar sus estatutos en la SG-SICA, reconocer tambin como foro regional el
Foro de Directores de Sistemas Penitenciarios Centroamericanos, adems aprobar
el Manual de Procedimientos Migratorios para la implementacin del Convenio de
Creacin de la Visa nica Centroamericana y recibir con beneplcito la Estrategia
de Seguridad Fronteriza.

Asimismo, el COMIGOB en materia de normativa derivada emiti dos

normas de suma importancia para la construccin de este espacio y el fortalecimiento
de las polticas migratorias y la seguridad:

- El Reglamento del Consejo de Ministros de Gobernacin, Interior, Justicia

y/o Seguridad Pblica para el Fortalecimiento de la Gestin Migratoria
Regional Integral.

- El Protocolo de Procedimientos para el Fortalecimiento de la Gestin

Migratoria Regional Integral entre las Direcciones Generales de Migracin
de los pases miembros de la OCAM.

86 Creado el 28 de octubre de 1992.

273
 En conclusin, el desarrollo del espacio de justicia a nivel del SICA ha sido
uno de los espacios que cuenta con menor desarrollo en el SICA, sin embargo, se
encuentra una iniciativa de 2015 por parte del Consejo Judicial Centroamericano
y del Caribe de formar parte del Sistema de la Integracin Centroamericana,
con el objetivo principal de: aportar al establecimiento de polticas y proyectos
comunitarios que aporten a la consolidacin de la seguridad jurdica y a brindar
respuestas conjuntas para los desafos que enfrenta la administracin de justicia en
la regin87

Mandatos de la Reunin de Presidentes en ejecucin referentes a los

temas migratorios, seguridad y justicia en el Sistema de la Integracin
Centroamericana

Son directrices a los rganos, secretaras e instituciones del SICA para

la ejecucin de una accin determinada, emitidas por la Reunin de Presidentes
(integrado por los presidentes constitucionales y el Primer Ministro de Belice)

Mandatos de la Reunin de Presidentes sobre seguridad y justicia en

ejecucin

Cuadro 5. Mandatos en ejecucin sobre seguridad y justicia.88

XLVII Reunin Instruir a la CSC redoblar los esfuerzos regionales en la lucha contra
Ordinaria de Jefes de el narcotrfico y el crimen organizado, implementando de inmediato los
Estado y de Gobierno planes de trabajo de las Subcomisiones de la CSC y los acuerdos de
del SICA la Reunin Intersectorial de Ministros de Relaciones Exteriores, Ministros
de Seguridad Pblica/Gobernacin, Fiscales Generales/Procuradores
Generales y Ministros de Defensa.
Instruir a la CSC establecer una mesa de trabajo con el Consejo Judicial
Centroamericano y del Caribe, con el propsito de desarrollar de manera
coordinada espacios regionales de intercambio en materia de seguridad
y justicia.

XLII Reunin Instar al Grupo de Pases Amigos y Organismos Internacionales

Ordinaria de Jefes de Cooperantes a renovar sus esfuerzos para apoyar la implementacin de
Estado y de Gobierno los proyectos de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica conforme
de los Pases a los principios y espritu de la ESCA, y a concretar los compromisos
Miembros del SICA. asumidos en el marco de la Conferencia Internacional de Apoyo a la
ESCA, celebrada en Guatemala en junio de 2011, e instruir a la Secretara
General a que coordine esos esfuerzos.

87 El Nuevo Diario. (2015). Piden integrar Consejo Judicial Centroamericano al SICA. (Fecha de consulta:
19 de noviembre del 2016). Recuperado desde: http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/372457-piden-inte-
grar-consejo-judicial-centroamericano-si/
88 Informacin recuperada de la entrevista realizada: (A.-M. Villalobos, comunicacin personal, 29 de no-
viembre del 2016).

274
XLI Reunin Reconocer la importancia de abordar de forma regional la lucha contra el
Ordinaria de Jefes de contrabando y la defraudacin aduanera. En este sentido, tomamos nota
Estado y de Gobierno de la propuesta de la Federacin de Cmaras y Asociaciones Industriales
de los Pases del de Centroamrica (FECAICA) y se instruye a la Comisin de Seguridad de
SICA. Centroamrica y a la SG-SICA su anlisis y consideracin.

XXXIX Reunin Instruir al Consejo de Ministros de Seguridad Pblica y/o Gobernacin para
Ordinaria de Jefes de que en coordinacin con el Consejo de Ministros de Turismo promuevan
Estado y de Gobierno las acciones que sean pertinentes para fortalecer la seguridad en los
de los Pases del principales destinos tursticos de Centroamrica.
SICA.

XXXVI Reunin Reconocer el carcter estratgico de la relacin SICA-CARICOM, as

Ordinaria de Jefes de como la necesidad de avanzar de manera significativa en la revisin,
Estado y de Gobierno actualizacin y puesta en marcha del Plan de Accin especialmente en
de Pases del SICA. temas de seguridad regional.
Fortalecer el Programa de Medidas de Fomento de la Confianza y de la
Seguridad entre los pases del SICA, tomando en cuenta los avances
registrados en el desarrollo de las relaciones de vecindad dentro de
los parmetros adoptados por la regin, en los diferentes compromisos
internacionales sobre la materia y en aquellas decisiones que al respecto
ha adoptado la Comisin de Seguridad de Centroamrica.
Impulsar la puesta en prctica de iniciativas de integracin,
cooperacin y desarrollo integral que incorporen mecanismos de alerta
temprana que ayuden a prevenir tensiones que pueden amenazar la
armona y la paz de los pases del SICA y entre ellos, de conformidad al
Tratado Marco de Seguridad Democrtica de Centroamrica.

Cumbre Proceder a la evaluacin, revisin y actualizacin del Tratado Marco de

Extraordinaria de Seguridad Democrtica y sus instrumentos derivados y complementarios,
Jefes de Estado con el objeto de adecuarlo a las nuevas realidades nacionales, regionales
y de Gobierno de e internacionales. Instruir a la Comisin de Seguridad de Centroamrica,
Pases del SICA para a que en la XXXVI Cumbre Ordinaria un documento conteniendo una
el Relanzamiento valoracin del impacto de dichos instrumentos, as como una propuesta
del Proceso de de reforma y fortalecimiento de los mismos.
la Integracin
Centroamericana.

275
XXXV Reunin Destacar la importancia de continuar con los esfuerzos encomendados
Ordinaria de Jefes de en la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo,
Estado y de Gobierno celebrada en Monterrey, Mxico, en marzo de 2002, con el fin de generar
de los Pases del financiamiento para el desarrollo con igualdad y equidad de gnero. En este
SICA. sentido instruir a la Secretara General del SICA a preparar, en coordinacin
con los pases miembros y entidades regionales competentes, para finales
del segundo semestre del 2010, una propuesta de prioridades estratgicas
en las reas de: promocin de actividades econmicas para las mujeres,
seguridad alimentaria, igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo
decente, y fomento de la corresponsabilidad en las tareas del cuido y otras
acciones que fomenten el desarrollo.

XXXII Reunin Instruir a la CSC a impulsar la revisin y eventual aprobacin del Proyecto
Ordinaria de Jefes de de Tratado para la Creacin, Control y Uso del Ttulo Centroamericano
Estado y de Gobierno de Propiedad de Vehculos Terrestres, que incluya entre otros objetivos,
de los Pases del homologar las bases de datos vehculos, para facilitar la implementacin
SICA. de un control efectivo sobre circulacin de los mismos en la regin
centroamericana.

XLIV Reunin Acoger con beneplcito la resolucin A/RES/68/237, aprobada por

Ordinaria de Jefes consenso en la Asamblea General de Naciones Unidas, en la que se
de Estado y de decidi proclamar el Decenio Internacional de los Afrodescendientes,
Gobierno de los con el tema Afrodescendientes, Justicia y Desarrollo, e instruir a la
Pases Miembros SG-SICA, para que en coordinacin con el Consejo de Educacin y
del Sistema de Cultura Centroamericana (CECC), el Consejo de la Integracin Social
la Integracin Centroamericana (CIS), el Consejo de Ministros de Integracin Econmica
Centroamericana (COMIECO), Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) y otros
consejos ministeriales correspondientes, formulen un Programa de Accin
que desarrolle polticas pblicas y estrategias regionales, con incidencia
en el Territorio Afn Garfuna Centroamericano y otras zonas de la regin,
que garantice el desarrollo social, econmico, cultural y poltico de las
poblaciones de ascendencia africana, con el compromiso de que celebren
una reunin extraordinaria en el ao 2015.

Mandatos de la Reunin de Presidentes sobre libre circulacin de personas y

poltica migratoria en ejecucin

Cuadro 6. Mandatos en ejecucin sobre migracin

XXXIV Reunin Ordinaria Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, con apoyo de la Secre-
de los Jefes de Estado y tara General del SICA, elaborar una Estrategia Regional con miras a promover
de Gobierno del SICA una nueva legislacin migratoria integral, que beneficie a los Centroamericanos
radicados en Estados Unidos de Amrica y se convoquen las reuniones tcnicas
preparatorias que sean necesarias para tal fin.

276
Institucionalidad del Sistema de la Integracin Centroamericana encargada
del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

En esta ltima seccin del captulo segundo, se buscar desarrollar uno de

los objetivos principales de la investigacin, el cual es determinar cules rganos
o instituciones del SICA seran los encargados de tomar las decisiones en aras de
la creacin de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el Sistema de la
Integracin Centroamericana, a su vez se propondr la creacin de dos instituciones
que son necesarias para el cumplimiento de la normativa comunitaria en esta
temtica y para el resguardo de los Derechos Humanos derivados del Derecho
Comunitario.

rganos con facultad de decisin sobre el establecimiento del Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia

Uno de los objetivos planteados por la investigacin, ha sido el de responder

a la pregunta sobre cules rganos, organismos o instituciones del SICA seran las
encargadas de crear y velar por el cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia?, segn el marco normativo del Sistema de la Integracin Centroamericana,
especficamente las normas del Derecho Originario Comunitario Centroamericano,
las instituciones u rganos encargados de esta tarea seran:

La Reunin de Presidentes: segn (Salazar & Ulate, 2013), la Reunin

de Presidentes es el mximo rgano decisorio del SICA, el cual:

Se integra por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados

Parte, se le debe considerar como un verdadero rgano decisorio, al
cual se le confan las tareas ms delicadas en materia de integracin,
le corresponde: conocer de los asuntos de la regin que requieran
sus decisiones en materia de, democracia, desarrollo, libertad, paz
y seguridad; definir y dirigir la poltica centroamericana mediante el
establecimiento de las directrices sobre integracin; tomar aquellas
decisiones que sean necesarias para garantizar la coordinacin y
armonizacin de las actividades de los rganos e instituciones;
verificar, controlar y darle seguimiento a sus mandatos y decisiones;
aprobar las reformas al Protocolo de Tegucigalpa; asegurar el
cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Protocolo de
Tegucigalpa y en los dems Acuerdos, Convenios y Protocolos que
constituyen el ordenamiento jurdico del SICA. (p. 176).

Por consiguiente, de lo antes mencionado este mximo rgano decisorio

sera el encargado de crear el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia mediante
la suscripcin de un tratado internacional, un convenio internacional o mediante un
acuerdo de presidentes, en los cuales como primer punto deberan instaurar la libre
circulacin de personas para todos los nacionales de los Estados Miembros.

Asimismo, otra de las posibilidades es mediante la adhesin por parte

de los otros cuatro Estados Miembros (Costa Rica, Panam, Belice y Repblica
Dominicana) al Acuerdo de Managua y la implementacin del Convenio de Visa
nica Centroamericana; actos que permitiran otorgarle la libre circulacin de

277
personas en la regin a los nacionales de los Estados Miembros y a los nacionales
de terceros pases.

Cabe mencionar que dichas actuaciones en la actual normativa del SICA

solo podran ser adoptadas por este mximo rgano decisorio.

El Consejo de Ministros de Gobernacin de Centroamrica y/o

Seguridad Pblica, sera otro de los rganos decisorios mediante los cuales se
podra concretar dicho espacio, ya que en el SICA la materia migratoria corresponde
a este Consejo. De esto derivara que las decisiones sobre armonizacin de los
procesos migratorios, permisos de trabajo, visados y dems temas relacionados
con la migracin en la regin deberan ser aprobados por este rgano comunitario.

El Consejo Judicial Centroamericano y del Caribe89, sera el rgano

encargado del Espacio de Justicia en el SICA y su construccin, mediante la
aplicacin de polticas pblicas regionales en materia de aplicacin de justicia y
seguridad jurdica, la armonizacin de normas procesales y sustantivas en materias
como la civil y penal, la aplicacin del principio de reconocimiento mutuo de las
sentencias de los Tribunales de los Estados Miembros, asimismo, mediante la
eliminacin de la figura del Exequatur y la aplicacin de este principio.

A causa de todo lo mencionado es que radica la importancia de la

incorporacin de este Consejo en el Sistema de la Integracin Centroamericana
para la construccin del ELSJ.

La Comisin de Seguridad Centroamericana, rgano comunitario mediante

el cual se desarrollan actualmente todas las decisiones y polticas pblicas regionales
en materia de seguridad del SICA. Este rgano sera el encargado de la construccin
del Espacio de Seguridad en la Regin.

Por ltimo, el Comit Ejecutivo, este rgano comunitario segn el artculo 24

inciso c) del Protocolo de Tegucigalpa se encuentra facultado a establecer polticas
sectoriales con el fin de cumplir los mandatos de la Reunin de Presidentes. Con
esta atribucin otorgada por el Tratado Marco del SICA, el Comit Ejecutivo podr
implementar distintas polticas pblicas regionales en temas de salud, educacin,
migracin, seguridad, justicia y dems temticas relacionadas con el ELSJ para
hacerlo una realidad. Un ejemplo de esto en la actualidad es la propuesta de
poltica migratoria regional integral la cual fue presentada en 2011 por este rgano
comunitario.

En conclusin, el SICA cuenta con los rganos decisorios necesarios

jurdicamente para hacer realidad el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia,
debido a la existencia de base jurdica para su construccin. De esto se evidencia
que lo nico que necesita la regin es voluntad poltica para crear este Espacio,
que debera ser retomada por los Estados Miembros del SICA amparados en los
principios de buena fe y de efecto til de los tratados ya suscritos por todos los
Estados, dentro de los cuales resaltan: el Tratado Marco de Seguridad Democrtica,

89 Sitio web: http://cojudica.org.hn/

278
el Tratado General de Integracin Econmica, el Protocolo de Guatemala, el Tratado
de Integracin Social Centroamericana y el mismo Protocolo de Tegucigalpa, los
cuales estipulan compromisos adquiridos por los Estados Miembros para la creacin
de este espacio en aras del fortalecimiento y perfeccionamiento del proceso de la
integracin centroamericana.

rganos o instituciones del SICA encargados de administrar y de velar por el

cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

Los rganos o instituciones del SICA los cuales seran encargados de

administrar y coordinar el eventual ELSJ en la regin seran los siguientes:

Primero, la Secretara General del SICA, segn el artculo 26 incisos

b) y h) del Protocolo de Tegucigalpa es la encargada de la ejecucin eficaz de las
decisiones de las Reuniones de Presidentes y del Consejo de Ministros, por todos
los organismos e instituciones de integracin. Por consiguiente, la SG-SICA como
mximo rgano comunitario tcnico-administrativo estara vinculado directamente
con el ELSJ y su construccin en aras de hacer cumplir y dar seguimiento a
los mandatos de la Reunin de Presidentes que versaran sobre las temticas
relacionadas.

Segundo, la Secretara de la Integracin Social Centroamericana sera

el rgano mediante el cual se desarrollaran y coordinaran los temas de educacin,
ejercicio libre de la profesin y oficios en el SICA, la armonizacin de legislacin
social de los Estados Miembros y la construccin de todos los derechos que se
derivan de la implementacin del ELSJ en el SICA.

Tercero, la Direccin de Seguridad de la SG-SICA como instancia

asesora de la Comisin de Seguridad Centroamericana (CSC), sera la encargada
de coordinar y administrar muchas de las polticas pblicas regionales en materia de
seguridad tomadas por parte de la CSC, por ejemplo, con la Estrategia de Seguridad
Centroamericana (ESCA).

Cuarto, el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Polica,

el cual cumplira el rol en el SICA de formador en materia educativa y prctica de
la polica migratoria de los Estados Miembros en las materias de seguridad y libre
circulacin de personas, para que dichos policas cuenten con los conocimientos
de las normas comunitarias y polticas pblicas regionales que regiran el Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia de la regin, tal y como lo hace en el caso de la Unin
Europea la Academia Europea de Polica.

Quinto, el Parlamento Centroamericano, este rgano comunitario segn

su Tratado Constitutivo sera el encargado de recomendar la armonizacin de
polticas pblicas nacionales y de su legislacin nacional en las materias sectoriales
necesarias para la construccin del ELSJ. Ejemplo de ello es en la actualidad la
creacin de la Poltica de Eliminacin de Visados entre Repblica Dominicana, El
Salvador, Guatemala y Honduras, la cual fue anunciada en la V Cumbre de Jefes
de Estado y Gobierno de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
(CELAC).

279
 Sexto, la Corte Centroamericana de Justicia, en este tema tendra una
doble funcin, segn su Convenio de Estatuto, ya que tendra la competencia de
conocer asuntos y emitir opiniones consultivas relativas al Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia como Tribunal Supranacional del SICA y la de servir como
rgano de armonizacin legislativa, segn lo establece el artculo 22 inciso i) al
otorgarle la competencia de: Hacer estudios comparativos de las legislaciones de
Centroamrica para lograr su armonizacin y elaborar proyectos de leyes uniformes
para realizar la integracin jurdica de Centroamrica.

Por ltimo, a manera de recomendacin se debera crear una Polica

Migratoria del SICA encargada de velar y custodiar las fronteras exteriores de la
Regin SICA, una especie de polica que cumpliera las funciones de la Agencia de la
UE denominada FRONTEX y la incorporacin al SICA del Consejo Centroamericano
de Procuradores y Procuradoras de los Derechos Humanos, que sera el
encargado de defender ante la Corte Centroamericana de Justicia a los nacionales
de los Estados Miembros y los nacionales de terceros pases de la inculcacin por
parte de los Estados Miembros o los rganos, organismos o instituciones del SICA
de sus derechos desprendidos del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.

Conclusiones

Una vez concluida la presente investigacin se ha llegado a varias

consideraciones finales que se desprenden del anlisis hecho a lo largo de esta
investigacin, donde el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia ha sido considerado
el elemento central para concretar la libre circulacin de personas como un derecho
para los nacionales de los Estados Miembros del SICA y para los nacionales de
los terceros Estados. Se logr analizar determinar las acciones necesarias para la
creacin de dicho espacio, as como los rganos e instituciones encargados de
llevar a cabo dicho objetivo.

Demostradas las razones por las que se procur la creacin de la presente

investigacin y finalizada esta labor, se proceder a exponer los principales
argumentos conclusivos a los que se ha arribado.

A diferencia de la experiencia europea, en el caso del SICA la libre circulacin

de personas nace a la va jurdica mediante el Derecho Derivado Comunitario
especficamente mediante el Acuerdo de Managua del 22 de abril de 1993, mientras
que en la UE esta libertad fue creada mediante los tratados del Derecho Originario
Comunitario.

La construccin del ELSJ nace a partir del ao de 1975 cuando los Estados
Miembros de las Comunidades Europeas realizaban de forma gradual una
cooperacin intergubernamental, entre ellos en los mbitos de inmigracin, derecho
de asilo, cooperacin judicial y policial y concluye con la suscripcin del Tratado
de la Unin Europea o Tratado de Lisboa del 2007, el cual permiti en materia
de este espacio la instauracin de un procedimiento de toma de decisiones ms
eficaz y democrtico mediante la eliminacin de la estructura de pilares, en donde el

280
Consejo decide por mayora cualificada y el Parlamento Europeo como colegislador
se pronuncia en codecisin.

El Tratado de msterdam logr el establecimiento del ELSJ, con el cual se

comunitarizaron gran parte del tercer pilar intergubernamental JAI, dejando con
carcter intergubernamental solo la cooperacin policial y judicial en materia penal,
a su vez, dicho acontecimiento permiti establecer una conexin entre materias tan
heterogneas como la seguridad interna y externa de la Unin, la libre circulacin
de personas, los derechos migratorios y la justicia civil y penal, sin embargo el
Tratado de Lisboa permite la eliminacin de estas estructuras de pilares y permite la
comunitarizacin de este espacio.

El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se define como un espacio

que tiene como objetivo el desarrollo de ocho puntos especficos, los cuales se
constituyen como su mbito de aplicacin, estos son: los derechos fundamentales,
libre circulacin de personas, asilo e inmigracin, la cooperacin judicial civil y penal,
la cooperacin policial aduanera, la lucha contra el terrorismo, la lucha contra la
delincuencia organizada, la lucha contra las drogas o trata de seres humanos y la
lucha contra la corrupcin.

Para que una organizacin internacional sea considerada supranacional

debe poseer las siguientes caractersticas: tener una institucin con capacidad
de representar a la comunidad de Estados, tener un tratado marco, poder real y
efectivo, poder de decisin, poder normativo, competencias transferidas, interese
de los Estados en la integracin, rgano integrado por funcionarios con intereses
comunitarios, sistema de conformacin de la voluntad, autonoma, independencia y
bien comn, al poseer estas caractersticas es que el rgano puede ser denominado
supranacional.

Un ejemplo de supranacionalidad en la Unin Europea se ve reflejada en el caso

del ELSJ en donde la materia de inmigracin pas a ser competencia comunitaria,
tal y como lo estipula el Tratado de Lisboa (2007) en su artculo 79.

Por otro lado, un ejemplo de supranacionalidad en el SICA lo refleja su tribunal

supranacional denominado Corte Centroamericana de Justicia, el cual en su Convenio
de Estatuto (1992) menciona: Las facultades que se le atribuyan con carcter
excluyente, son jurisdiccionales. Se crea as un rgano supranacional que permitir
resolver los problemas propios del Sistema de la Integracin Centroamericana en
forma pacfica y civilizada.

Las polticas pblicas regionales o polticas comunitarias a nivel de la Unin

Europea se han visto reflejadas a travs de los Programas de Tampere (1999), La
Haya (2004) y Estocolmo (2009).

El SICA cuenta con normas del Derecho Originario, derivado y propuestas de

poltica migratoria regional que permiten la construccin del Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia, dentro de las cuales resaltan: Convenio de Creacin de la Visa
nica Centroamericana. Acuerdo de Nueva Ocotepeque. Acuerdo de Managua.
Acuerdo Regional de Procedimientos Migratorios CA-4 para la extensin de la Visa
nica Centroamericana. Poltica Migratoria Regional Comn.

281
 El SICA cuenta con normativa, acciones y polticas pblicas regionales en
materia de seguridad y justicia: la Poltica Regional en Seguridad Fronteriza en
Amrica Central, el Observatorio e ndice de Seguridad Democrtica (OBSICA),
Proyecto de desarrollo de la Red Centroamericana del Sistema de Informacin sobre
hurto y recuperacin de vehculos, Proyecto de fortalecimiento de las capacidades
institucionales para la prevencin del crimen en Centroamrica, Proyecto de
Asistencia Tcnica y Respuesta Regional, Marco Estratgico Regional para la
Prevencin, Reduccin, Tratamiento y Rehabilitacin de las Personas Menores de
Edad en Riesgo Social o en conflicto con la ley, Proyecto Comunicado Conjunto,
Programa Centroamericano para el control de armas pequeas y ligeras. Propuesta
de armonizacin de instrumentos procesales, Propuesta de Armonizacin de los
Tipos Sustantivos. Estrategia de Seguridad Centroamericana. (ESCA), Proyecto
de ley marco para regular los servicios de seguridad privada, Programa Regional
Prevencin de la violencia juvenil en Centroamrica, Proyecto de Armonizacin
de la legislacin penal en la lucha contra el crimen organizado en Centroamrica y
Repblica Dominicana. En dicha reunin se elabor el marco normativo armonizado
por el Consorcio Institucional (Cortes Supremas de Justicia, Fiscalas Generales y
Ministerios de Justicia y Seguridad) y este fue aprobado en donde se incorpor
la Orden Centroamericana de Detencin con los Procedimientos de entrega entre
los Estados Miembros del SICA, Propuesta de Convenio Centroamericano de
Cooperacin Reforzada en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional.

En materia de seguridad y justicia actualmente existen nueve mandatos de la

Reunin de Presidentes en ejecucin y solamente un mandato sobre migracin en
ejecucin.

En el Sistema de la Integracin Centroamericana existen rganos decisorios que

podran tomar decisiones sobre el establecimiento del Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia: la Reunin de Presidentes, el Consejo de Ministros de Gobernacin de
Centroamrica y/o Seguridad Pblica, el Consejo Judicial Centroamericano y del
Caribe, la Comisin de Seguridad Centroamericana y el Comit Ejecutivo.

Algunos rganos o instituciones encargados de administrar y de velar por el

cumplimiento del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia son: la Secretara General
del SICA, la Secretara de la Integracin Social Centroamericana, la Direccin de
Seguridad de la SG-SICA, el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de
Polica, el Parlamento Centroamericano y la Corte Centroamericana de Justicia.

Se recomienda al SICA la creacin de dos instancias para la implementacin

del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: la Polica Migratoria del SICA y la
instauracin como parte del SICA del Consejo Centroamericano de Procuradores y
Procuradoras de los Derechos Humanos.

282
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Managua: tesis para optar al ttulo de licenciatura en Derecho.

Vega, V. (2015). La libre circulacin de personas fsicas en el Derecho

Comunitario. (Anlisis comparado de la Unin Europea y el Sistema de la
Integracin Centroamericana). San Jos: Tesis para optar por el grado de
Licenciado en Derecho de la Universidad de Costa Rica.

Tratados Internacionales.

Sistema de la Integracin Centroamericana (13 de diciembre de 1960). Tratado

General de la Integracin Econmica Centroamericana. Managua, Nicaragua.

Sistema de la Integracin Centroamericana (10 de junio de 1958). Tratado

Multilateral de Libre Comercio e Integracin Centroamericana. Tegucigalpa,
Honduras.

Sistema de la Integracin Centroamericana (15 de diciembre de 1995).

285
Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica. San Pedro Sula,
Honduras.

Sistema de la Integracin Centroamericana (30 de marzo de 1995). Tratado de

Integracin Social Centroamericano. San Salvador, El Salvador.

Sistema de la Integracin Centroamericana (31 de agosto de 2007). Estatuto

Consultivo del Comit Consultivo del SICA. Managua, Nicaragua.

Unin Europea (13 de diciembre de 2007). Tratado de Lisboa. Lisboa, Portugal.

Unin Europea (12 de diciembre de 2007). Carta de Derechos Fundamentales

de la Unin Europea. Estrasburgo, Francia.

Unin Europea (26 de febrero de 2001). Tratado de Niza. Niza, Italia.

Unin Europea (2 de octubre de 1997). Tratado de msterdam. msterdam,

Pases Bajos.

Unin Europea (7 de febrero de 1992). Tratado de Maastricht. Maastricht,

Pases Bajos.

Unin Europea (29 de febrero de 1986). Acta nica Europea, La Haya. Pases
Bajos.

Unin Europea (14 de junio de 1985). Acuerdo de Shengen. Shengen,

Luxemburgo.

286
4.2 Bienes pblicos comunitarios del SICA

CAPTULO XV

La configuracin de los bienes

pblicos regionales: un acercamiento
desde la perspectiva de la integracin
centroamericana
Ondina Lourdes Mazier Chvez

Universidad Centroamericana de Nicaragua

Universidad Centroamericana Jos Simen Caas

Universidad Rafael Landvar de Guatemala

Instituto Centroamericano de Administracin Pblica

(ICAP)

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

La presente investigacin expone el estudio de los bienes

pblicos regionales (BPR) a travs de un anlisis desde la postura
poltica de la integracin regional. Se orienta a travs del Derecho
Comunitario que abarca un carcter vinculante en la toma de
decisiones del proceso de integracin. Se identifica la singularidad
de la configuracin y creacin epistemolgica de los bienes
pblicos regionales generados desde el Sistema de la Integracin
Centroamericana, como consecuencia de la ausencia de una
definicin propia de la que adolece el SICA como rgano regional,
por lo que se ofrece una serie de caractersticas y se construye una
enunciacin conceptual retomando aspectos fundamentales de los
instrumentos originarios y de fuentes doctrinales multidimensionales.

287
 Palabras clave: bienes pblicos regionales, integracin regional,
derecho comunitario, institucionalidad.

Introduccin

La presente investigacin pretende considerar y analizar la configuracin

y creacin de los bienes pblicos regionales del Sistema de Integracin
Centroamericana desde su relanzamiento en el ao 2010, como resultado de las
acciones conjuntas y de cooperacin entre las instituciones regionales y los Estados
centroamericanos. Adems, se evidencia que la provisin de los mismos constituye
un beneficio tangible del proceso centroamericano.

En este sentido, se presenta una investigacin de tipo cualitativa, y se

desarrolla desde el estudio de los bienes pblicos regionales a travs de un anlisis
desde la postura poltica de la integracin regional, orientada a travs del Derecho
Comunitario, que abarca un carcter vinculante en la toma de decisiones del
proceso, dnde se pretende identificar la configuracin y creacin de los bienes
pblicos regionales.

Esta investigacin constituir un aporte significativo debido a que desde

la constitucin del SICA no se ha desarrollado una identificacin de la naturaleza
jurdica poltica de los bienes pblicos regionales, las definiciones adoptadas por
diferentes organismos internacionales, escuelas de pensamiento y doctrina, no
complementan directamente las caractersticas del SICA, que al ser un proceso sui
generis, requiere la creacin y aportacin de sus propios conceptos y definiciones.

La presente investigacin se encuentra dividida en tres captulos, el primer

captulo expone el marco terico y la epistemologa de los bienes pblicos; se
explica la naturaleza de los mismos y las principales teoras conceptuales para su
correcta configuracin, vinculando la permisividad epistemolgica de estas teoras
con el desarrollo humano.

En el segundo captulo se realiza un acercamiento del abordaje y tratamiento

de los bienes pblicos regionales dentro del proceso de integracin centroamericana
y su marco institucional.

Por ltimo, el tercer captulo hace una aproximacin del concepto desarrollado
desde la SG-SICA, el Consejo de Ministros y de expertos en integracin regional
vinculados al proceso centroamericano; se exponen las caractersticas inherentes de
los bienes pblicos regionales en Centroamrica; una vez analizadas las vertientes
conceptuales se propone una definicin sobre bienes pblicos regionales provistos
desde Centroamrica.

288
Marco terico y epistemologa de los bienes pblicos

Clasificacin de los bienes pblicos

La clasificacin de los bienes pblicos est supeditada desde un enfoque

espacial, es decir, que para que un bien pueda ser global, regional, nacional o
local depender del alcance y el impacto que puedan tener estos bienes sobre
una determinada geografa, as como de las polticas y sistemas jurdicos. En este
acpite se desarrollan las definiciones y caractersticas jurdicas, econmicas y de
cooperacin ms utilizadas en el contexto centroamericano.

Bien pblico global

La teora de los bienes pblicos globales ha sufrido un proceso evolutivo

de construccin epistemolgica para adecuarse a las necesidades econmicas,
polticas, sociales y culturales que el mundo globalizado y las sociedades necesitan.
Un bien pblico global como lo desarrolla Pino (2004) es aquel activo que afecta
a ms de dos pases, a distintos segmentos socio econmicos y a ms de un
grupo generacional, cuya singularidad radica en no requerir de una institucin con
capacidad poltica ni coercitiva que se encargue de su provisin y financiamiento.

Estas caractersticas obedecen a la triple dimensin de los bienes pblicos

globales y deben poseer un carcter transversal de no rivalidad ni exclusividad en su
consumo para toda la poblacin. La concepcin de bienes pblicos globales se ha
desarrollado desde la postura de una externalidad positiva que puede definirse como
el impacto no compensado de las acciones de una persona sobre el bienestar de
otra. (Brunel, 2008, P. 22)

La provisin de estos bienes cuenta con la ingeniera de ser construidos y

provistos por instituciones internacionales, incluyendo la construccin, el refuerzo y
a menudo la coordinacin delas acciones nacionales: canalizar fondos a programas
nacionales, regionales o globales, hacer seguimiento e informes de progreso y en un
creciente nmero de reas, el debate y la implementacin de decisiones tomadas a
nivel global (AECID, s.f).

De acuerdo a su origen, los bienes pblicos globales pueden clasificarse

en naturales y aquellos creados por el hombre. Por bienes naturales, se entiende,
aquellos que no exhiben a plenitud la caracterstica de no rivalidad y son considerados
como bienes impuros, como ejemplo, se puede mencionar la atmsfera y los
bosques, pues son bienes no creados por la accin humana, sino que preexisten.
(Garca-Arias, 2004)

Asimismo, existe una clasificacin de bienes pblicos globales creados por el

hombre, estos poseen caractersticas de no rivalidad y son parcialmente excluibles,
ejemplo de ello son los instrumentos de Derechos Humanos y la generacin de
conocimiento pblico. Por ltimo, dentro de esta categora se encuentran los bienes
pblicos globales generados de la accin poltica, este tipo de bienes se caracteriza
en el hecho de que fueron creados de acuerdo a una variable de flujo, por lo que
se requiere de constante mantenimiento por parte de los entes que participaron

289
en su creacin o conservacin, un ejemplo de estos bienes es la seguridad, el
mantenimiento de la paz, el desarrollo humano. (Garca-Arias, 2004)

Segn Morrisey et al (2002) con respecto al nivel de utilidad que pueden

alcanzar estos bienes, los mismos tienen la capacidad de reduccin de males
pblicos y de externalidades negativas, o eliminacin de todos aquellos elementos
que provoquen desutilidades. Un ejemplo comn es la reduccin de la pobreza, que
adems posee una funcionalidad de servicio pblico, mermar la creciente degradacin
del medio ambiente en general, establecer polticas macro y microeconmicas
que permitan enfrentar las variabilidades econmicas del mercado mundial como
polticas cambiarias, entre otros.

La literatura sobre economa poltica del regionalismo abierto resalta que es

difcil distinguir un bien pblico global de uno regional, ya que los bienes pblicos
globales pueden proveerse regionalmente o hasta de forma unilateral sin realizar
distinciones de exclusividad. Adems, nos seala que se requieren instituciones con
carcter supranacional que tengan la investidura de provisin dentro de un marco y
sistema normativo de cooperacin para la internalizacin de captura y redistribucin
de externalidades positivas generadas por la interdependencia con el fin de mitigar
las externalidades negativas. (Francs, 2012)

Bien pblico regional

Para continuar con esta conceptualizacin sobre los bienes pblicos

regionales es preciso entender ese carcter regional que contienen. Es decir, sern
regionales cuando afectan a dos o ms pases territorialmente cercanos y, adems,
sean relativamente homogneos en caractersticas geogrficas, sociales, culturales
y hasta polticas. Esta puede realizarse por esquemas de procesos de integracin,
acuerdos binacionales comerciales o polticos, o la construccin de un bien por un
Estado que posea el efecto spillover sobre otros Estados.

La integracin regional tiene que ser comprendida desde dos enfoques:

el econmico y el poltico. El primero se consolida con la integracin econmica
que tiene como punto de partida la teora clsica del comercio internacional, como
lo menciona Cohen Orantes (citado por Santos, 2006): proceso mediante el cual
dos o ms Gobiernos adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas
conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener as beneficios mutuos.
(p. 8)

Para Morrissey et al (2012) un Bien Pblico Regional se define porque los

beneficios o utilidades que produce se acreditan al pblico de las naciones con
fronteras continuas (p. 4) [Traduccin propia]. Ante esta definicin se destacan dos
caractersticas importantes; en primer lugar se refiere a la proximidad territorial de
los pases para el derrame del bien, para los pases en su conjunto; en segundo
lugar, el beneficio que debe producir como requisito sine qua non90.

90 Locucin latina con carcter jurdico que significa la condicionalidad de un elemento para la construc-
cin del todo de un elemento, sin el cual no.

290
 Estos bienes se constituyen con el propsito de corregir los problemas
transnacionales que no han encontrado respuesta en acciones individuales de los
Estados o que carecen de incentivos para que puedan ser asumidos y llevados
a cabo. (Chorro, 2010) De igual forma los bienes pblicos desarrollados en un
segmento regional tienen el fin de potenciar las coordinaciones de los Estados
prximos para garantizar bienestar a sus poblaciones, a las economas y al medio
ambiente que es ms difcil consumar con esfuerzos individuales.

La integracin permite afrontar las externalidades de los mercados,

creacin de economas a escala, permite la especializacin productiva de la regin
y beneficios comerciales mutuos y presencia internacional y cooperacin (Santos,
2006). Todos estos elementos se categorizan como bienes pblicos producidos por
la induccin positiva de la interrelacin que los procesos de integracin producen.

Asimismo, la integracin poltica abarca un carcter vinculante en la toma

de decisiones de los Estados del proceso integracionista (Malamud, 2010). Los
mismos se someten a una dinmica de homogenizacin de las polticas regionales
comunes -que superan el aspecto meramente econmico- que dependen de
un rgano supranacional a quien se le cede soberana para que dicte, regule y
ejecute con la voluntad poltica de los pases y sus rganos gubernamentales. Estas
polticas pblicas regionales o tratados internacionales vinculantes pueden llegar a
constituirse como bienes pblicos o utilidades regionales.

En consecuencia, la integracin centroamericana se considera como un bien

pblico regional sujeto a un marco institucional y de polticas pblicas que permiten
aumentar y generar bienestar a partir de una gobernanza intergubernamental. La
institucionalidad de la integracin centroamericana es primordial como elemento para
lograr la generacin de polticas pblicas y bienes pblicos hacia objetivos de bien
comn regional plasmados en diferentes instrumentos del sistema integracionista.
(Chorro, 2010)

Bien pblico nacional

Un bien pblico nacional posee las mismas caractersticas generales de

la epistemologa que se ha planteado con anterioridad, sin embargo, el enfoque
espacial y de focalizacin de efecto se centra en un territorio determinado, por lo
tanto, se puede definir que un Bien Pblico Nacional es aquel en que los beneficios
o utilidades que este produce se acumulan en a una poblacin de determinada
nacin o Estado. (Morrissey et al, 2002, P. 4) [Traduccin propia]

Estos bienes pueden ser provistos y financiados por el sector pblico tanto
por Gobiernos centralizados y descentralizados, para generar estado de bienestar
en sus nacionales y equilibrio en sus polticas pblicas de desarrollo humano; por
ejemplo, un bien pblico en esta categora por antonomasia es la defensa nacional,
de igual forma todos aquellos beneficios de carcter social como ciertos subsidios
al transporte pblico, o el mantenimiento de los precios de la canasta bsica ante
externalidades extra nacionales que afecten al pas, polticas de gratuidad educativa,
entre otras.

291
 Los bienes pblicos que se consumen nacionalmente poseern un rgimen
jurdico que permita su proteccin una vez producidos, es decir, que forman parte del
gasto pblico del Estado y, por lo tanto, deben poseer un carcter de permanencia
en el tiempo y ser no excluibles.

Dentro de esta categora existen tambin bienes que por un momento

pueden ser provistos por el Estado y por otro pueden ser provistos por una empresa
privada, por lo cual, su configuracin de pureza puede sufrir una relatividad, por
ejemplo, la privatizacin de ciertos servicios bsicos o las mejoras de sitios pblicos
realizadas por la denominada responsabilidad social que ejercen las empresas, o
la subsidiariedad que puede tener la educacin en centros de educacin privada.

Bien pblico local

Un bien pblico local representa la poltica perfecta de una funcin de

bienestar social de bienes y servicios que el Estado puede ofrecer, es decir, una
funcin de bienestar social con una ptima distributiva en la que la obligacin relativa
de las preferencias de los individuos puede estar correlacionado con el ingreso de
estos. Morrissey et al (2002) [Traduccin propia] determina que Un Bien Pblico
Local es aquel donde los beneficios o utilidades son intrnsecamente y en gran
proporcin subnacional. (P. 4)

Estos bienes se encuentran focalizados en reas sociales especficas, as

como geogrficamente delimitados, donde pueden ser disfrutados por un grupo
poblacional determinado y a la vez pueden ser disfrutados por sectores forneos de
ese territorio; por tanto, pueden ser no rivales y no excluibles una vez materializados
para su consumo, o usufructo. Adems de estas caractersticas propias que
constituyen fuentes para su definicin, los bienes pblicos poseen sub categoras
dependiendo de su origen, de su naturaleza, de la tecnologa de produccin, de la
expresin de las caractersticas de no rivalidad y no exclusividad, y por ltimo de
acuerdo al mbito en que son provistos o emergen.

Caractersticas epistemolgicas de los bienes pblicos

De acuerdo a su concepcin epistemolgica los bienes pblicos poseen

caractersticas esenciales para clasificarlos.

El adjetivo pblico est condicionado a caractersticas que se manifiestan en

la clasificacin espacial o territorial donde derrama sus efectos. Particularidades que
se desarrollarn a continuacin, empero, sern ms evidentes en ciertos bienes de
acuerdo a su clasificacin espacial o territorial de donde se manifiesta sus efectos.

Gracias a Samuelson, en 1954 se desarrollaron dos caractersticas

principales acerca de los bienes pblicos relacionadas al consumo del bien: la no
exclusin y la no rivalidad, que a continuacin se exponen.

No exclusividad: una vez provisto el estatus de no exclusividad, el

beneficio o utilidad que produce el bien, debe estar al alcance de todas las personas
independientemente de razones econmicas, sociales o culturales, por ello su
consumo no ser excluible.

292
 Esta caracterstica conlleva al concepto de externalidad que consiste en
que las externalidades surgen cuando una persona emprende una accin, pero no
sufraga todos sus costos, externalidad negativa o todos los beneficios externalidad
positiva de la accin. Stiglitz, J. (1997). (como cit Velsquez, 2009, P. 15)

Es decir, los bienes que generen externalidades positivas pueden ser

ejecutables directamente ante la produccin de la utilidad de este bien por los
agentes que pueden consumirlo. Una externalidad positiva es un elemento que tiene
valor pero que no conlleva un precio.

No rivalidad: una vez ofertado y consumido el bien, ste no sufre menoscabo

frente a otros consumidores ni reduce la oferta disponible, no genera costo que
provoque una preferencia de consumo.

Esta caracterstica se logra cuando el costo marginal de una unidad

adicional de consumo del bien pblico es igual a cero. O, es decir, que cualquiera
puede consumir el bien pblico sin lmite, a diferencia del bien pblico privado, cuyo
consumo adicional tienen un costo marginal superior a cero. (Velzquez, 2009: P.
14)

La epistemologa de los bienes pblicos nos seala que estos deben

poseer el carcter de una triple dimensin de desarrollo para su determinacin;
por tanto, un bien pblico debe poseer un carcter interpersonal, internacional e
intergeneracional como lo define (Garca-Arias, 2004: P. 192) en otras palabras,
debe tener la capacidad de no ser excluyente y que su consumo sobrepase una
delimitacin de beneficiarios. Con respecto al carcter internacional se refiere a que
sus efectos no se concentran en nico territorio geogrfico, sino que sobrepasa las
fronteras y, por ltimo, la capacidad de elasticidad intergeneracional.

En esta misma conjuncin de ideas, existen otras caractersticas accesorias

de los bienes pblicos que posibilitan su identificacin segn su provisin.

Universalidad: de acuerdo a las teoras clsicas del neo funcionalismo, los

procesos de integracin han desarrollado un dinamismo en sus agendas polticas.
Esta evolucin provoca beneficios tangibles a la poblacin y a su vez, impactan en
los procesos de integracin para que puedan constituirse como sistemas capaces
de reducir asimetras y de gozar bienes pblicos bajo un carcter universal. (Daben,
2012)

En ese mismo sentido, los bienes pblicos pueden constituirse bajo la

caracterstica del efecto spillover o efecto domin, cuando las fallas de los mercados
menoscaban el desarrollo en las poblaciones razones que inducen la intervencin
del Estado y a su vez, se presenta como una oportunidad para producir bienes
pblicos. Por tanto, el efecto spillover provoca la universalidad de los mismos, es
decir, que pueden constituirse en beneficio para quienes no han pagado por ello.

A su vez, los bienes pblicos pueden clasificarse de acuerdo a la variabilidad

frente a los consumidores en:

Bien pblico puro: es aquel que posee dentro de su configuracin las

dos caractersticas principales de la doctrina econmica de los bienes pblicos:

293
la no exclusin y la no rivalidad. Se caracterizan por cumplir totalmente con la
caracterstica de no rivalidad.

Bien pblico impuro: consisten precisamente en lo contrario de los bienes

puros, el consumo de estos bienes tiene una parcialidad de rivalidad, es decir, que
tiene una limitacin de beneficiarios por lo tanto genera exclusin, en este sentido
para Prez, Soto y Pellandra, (2012):

Esta categora de bienes pblicos es sencillamente un caso

intermedio entre los denominados bienes pblicos puros (los que
cumplen totalmente con el principio de no rivalidad) y los bienes
privados (aquellos cuyo consumo es totalmente rival). La existencia
de bienes pblicos impuros pone de manifiesto que: el carcter de
pblico referido a un bien es ms una cuestin de grado (relativa)
que una propiedad absoluta. (P, 57)

Opcionalidad: los bienes pblicos tambin tienen caracterstica de ser una

opcin para su consumo, es decir que un consumidor puede decidir si consumir
o usufructuar cierto bien o de lo contrario no hacerlo. Un bien posee un valor de
oportunidades que no requiere obligatoriamente ser susceptible de consumo; por lo
tanto, subjetivamente tiene el derecho a ser elegido y ste elemento de opcionalidad
no menoscaba su naturaleza de carcter pblico. Sin embargo, esta caracterstica
no se puede aplicar en bienes ya creados, solamente a aquellos que no son
elementales o indispensables como las emisiones radiofnicas.

Los bienes pblicos regionales y la integracin centroamericana

El presente captulo plantea la naturaleza jurdica comunitaria del proceso

de integracin centroamericana y se expone la configuracin jurdica y poltica para
la provisin de bienes pblicos regionales en el contexto centroamericano. Estos
bienes poseen un carcter sui generis91 caracterstica que permite entramar una
serie de singularidades alrededor de quin provee el bien, as como la forma que se
encuentran constituidos y cmo son protegidos por el Derecho Comunitario.

El Derecho Comunitario centroamericano y los bienes pblicos regionales

De acuerdo a Miranda (2013) el Derecho Comunitario, es el conjunto de

actos normativos adoptados por los rganos del sistema de la integracin regional,
que, fundamentados en disposiciones de los tratados internacionales, hacen posible
la realizacin de los objetivos del Protocolo de Tegucigalpa. (p. 119-120)

El Protocolo de Tegucigalpa (ms adelante referido como Protocolo), en su

artculo 35, menciona que ste Tratado originario, sus normas complementarias y
derivadas, debern prevalecer jerrquicamente sobre cualquier Convenio, Acuerdo
o Protocolo suscrito entre los Estados Miembros, bilateral o multilateralmente, no

91 Locucin latina que significa que es nico en su especie, o es nica en su propio gnero. En el Derecho
Internacional esta locucin adverbial es referida tambin a aquellos sujetos jurdicos que no cumplen a cabalidad
con requisitos esenciales de la hermenutica jurdica pero que no menoscaba su naturaleza, sino que lo dota de
singularidad jurdica.

294
obstante, quedan vigentes entre dichos Estados las disposiciones que no se opongan
al presente instrumento u obstaculicen el logro de sus propsitos y objetivos.

De acuerdo a la Resolucin nmero 4-1-12-96 de la Corte Centroamericana

de Justicia, el Derecho Comunitario est formado como un conjunto organizado
y estructurado de normas jurdicas que posee fuentes autnomas; est dotado
de rganos y procedimientos para emitir, interpretar y darle publicidad. En este
sentido, el Derecho Comunitario a diferencia del Derecho Internacional promueve
la integracin de los pases que son parte de un proceso de integracin, adems,
posee una gran influencia de insercin y penetracin de sus actos normativos
devenidos de las instituciones en el ordenamiento jurdico interno de los Estados
Miembros. (p. 1)

En referencia a la concepcin anterior, el Tribunal de Justicia Europeo

en su Dictamen 1/91 (citado en Mangas y Lin, 2008) establece que existe
una autonoma frente al derecho internacional lo que permite deshacer cualquier
condicin de paridad y reciprocidad en la formacin y en la aplicacin. (p. 3)

La definicin de Jorge Antonio Giammattei (citado por Miranda, 2013),

menciona que el Derecho Comunitario es un Derecho Derivado proveniente de
los tratados en materia integracin regional, que crea instituciones y organismos
comunes bajo el modelo de gobernanza supranacional, con atribuciones propias
que los Estados le ceden para emitir normativas regionales bajo el principio Pro
Omine92 a la que los Estados, sus instituciones, organismos y sus ciudadanos
tendrn que someterse jurdicamente y cumplir.

De la misma forma, Salazar (2015) expone que el Derecho Comunitario

centroamericano surge a partir de un tratado marco constitutivo que regula la
materia del Sistema de Integracin Centroamericana, dnde se crea un sistema
institucional y se ratifican una serie de tratados derivados, que otorgan y afirman las
facultades conferidas a las instituciones y a los rganos del sistema de integracin.
Asimismo, las competencias otorgadas solo pueden tener validez o justificacin si
persiguen un bienestar comn, el bien comn que por s solo un Estado no puede
alcanzar, pero s por una colectividad, cumpliendo con una ficcin-jurdica llamada
comunidad de Estados.

Al respecto, el Protocolo eleva al ordenamiento jurdico regional de la

comunidad centroamericana bajo el principio internacional lex suprema, que
significa que estas normas internacionales de carcter regional estarn sobre
cualquier legislacin en materia de integracin que los Estados suscriban, por
lo cual todos aquellos instrumentos emanados de los rganos de decisin y del
sistema institucional tienen una jerarqua prioritaria para garantizar su cumplimiento.

Este derecho se caracteriza en que las resoluciones emanadas por los

rganos y organismos regionales tienen una aplicacin uniforme para todos los
pases, es decir, que existe una homogeneidad, y una aplicacin directa e inmediata

92 Principio jurdico con un criterio hermenutico y transversal para resguardar y proteger los derechos y
garantas de los seres humanos dentro de los sistemas jurdicos, que deben entenderse a favor de las personas.

295
que entrar en vigencia una vez sean emanadas por sus instituciones y sus rganos
de decisin. (CCJ, 1997).

Las resoluciones provenientes de las instituciones regionales del Derecho

Comunitario pueden ser imperativas o complacientes/voluntarias, en dependencia
del sometimiento o ratificacin de los tratados. Se requiere que los poderes ejecutivos
de los Estados aprueben estas resoluciones para tener un cumplimiento inmediato
de las mismas; por lo tanto, no se requiere aprobacin legislativa. (CCJ, 1997).

Este sistema jurdico de la comunidad de Estados centroamericanos

posee caractersticas propias que abarcan, la obligatoriedad de cumplimiento de
las normas y de decisiones polticas derivadas de sus rganos decisorios por
los Estados parte, as como la eficacia del funcionamiento de sus rganos y de
su produccin normativa. En la supremaca jurdica que poseen estas normas se
encuentra la validez de las mismas, como el carcter de coercin para garantizar la
seguridad jurdica de la comunidad.

El principio de eficacia directa es otra caracterstica propia de esta institucin

jurdica, consiste en que las normas comunitarias crean derechos y obligaciones
para todos los que se vean involucrados en la aplicacin de las mismas, donde
se pueden invocar autoridades judiciales y administrativas para su cumplimiento.
(Mangas y Lin, 2008)

Es as que, a travs de los tratados, se forma una estructura normativa

que da origen al Derecho de Integracin. Instrumentos jurdicos que deben ser
observados, aplicados e interpretados de buena fe por los Estados ratificantes para
que a partir de su observancia y voluntad puedan cumplir las obligaciones derivadas
de los mismos, una vez ratificados y armonizados en la legislacin interna ya sea
por procedimientos constitucionales o legislativos. Este Derecho crea instituciones
supranacionales regionales que generan actos normativos vinculantes.

Ante las explicaciones anteriores, se puede inferir que el proceso de

integracin regional en Centroamrica se constituye como un medio y no un fin
para el alcance de bienes pblicos regionales, debido que, la constitucin de estos
bloques permite una integracin sistmica e integral no nicamente economicista,
y por medio de estos se puede generar mejores condiciones para la promocin
de acciones cooperativas, que pueden ser consolidadas a travs de acuerdos
regionales. (Rozemberg y Rozenwurcel, 2012: P. 34)

La integracin regional se considera tambin el vehculo que facilita polticas

de desarrollo y contribuye al perfeccionamiento de un marco regulatorio sobre
los actores ms beneficiados por el mercado regional. Asimismo, promueve una
distribucin ms equitativa de los beneficios de la apertura a este mercado. La
integracin centroamericana puede ser tambin el marco de promocin de bienes
pblicos regionales basados en el desarrollo de las micro y pequeas empresas en
diversos sectores econmicos de la regin y en la apertura de oportunidades en
el mercado regional; o que fomenten la definicin de polticas e instrumentos de
cohesin social. (Caldentey, 2010)

296
 Cuando los Estados nacionales presentan insuficiencias de mecanismos
de desarrollo y estrategias para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos,
las constituciones polticas como norma suprema de stos, otorgan atribuciones
jurdicas para agruparse, asociarse o integrarse con otros Estados, incluyendo la
creacin de organizaciones con competencias comunes, a fin de obtener respuestas
y a su vez, potenciar oportunidades y satisfacer carencias.

La Convencin de Viena, instrumento jurdico internacional que regula la

creacin y aplicacin de los tratados internacionales, establece en su prembulo
que los tratados son fuentes del Derecho Internacional y del Derecho Comunitario,
propiciando la creacin de espacios de cooperacin entre las naciones. Este marco
permisible apuesta a acciones donde los Estados puedan innovar sus sistemas
polticos, econmicos, sociales, culturales y lograr transformaciones significativas
en sus pases.

Es por ello, que los bienes pblicos regionales surgen a partir de una serie
de instrumentos jurdicos internacionales, de cooperacin, y de decisiones polticas
de los Estados que se encuentran prximos geogrficamente, con el fin subsanar
males comunes o externalidades negativas que afectan ha determinado territorio,
as como la suma de recursos para acumular esfuerzos.

La produccin de bienes pblicos regionales a travs de la integracin

centroamericana bajo el marco normativo comunitario, es un elemento coadyuvante
del desarrollo regional. Un eje para lograr estos fines es la promocin de la
cooperacin internacional y la coordinacin y cooperacin entre los Estados para la
provisin de estos bienes estableciendo reas especficas de accin comn. Esta
generacin de bienes pblicos debe producir resultados con impactos positivos
capaces de ser cualifcales.

Caldentey (2010) asevera que sta teora de los bienes pblicos vinculada
a la integracin regional, consiste en establecer reas prioritarias de cooperacin
regional en las que se pueda concentrar la accin comn para la provisin de estos
bienes pblicos regionales. Planteamiento que ha ganado en la ltima dcada,
una posicin preponderante basada en la promocin del desarrollo de la regin,
traducida en beneficios tangibles para la sociedad centroamericana.

Devlin y Estevadeordal, (citado por Caldentey, 2010) sealan algunos

elementos determinantes para la creacin de bienes pblicos regionales. Primero
se menciona que los acuerdos comerciales son eficaces promotores para la
cooperacin; en segundo lugar, es preciso determinar un nmero limitado de
prioridades de cooperacin y ampliar la accin a otras cuando las primeras estn
consolidadas; en tercer lugar, las instituciones implicadas en la promocin de
bienes pblicos regionales deben ser fortalecidas tcnica, poltica y jurdicamente
y, por ltimo, la financiacin y evaluacin, etapas indispensables en la cooperacin
regional que propicia a la seguridad jurdica de la comunidad.

Segn Kaul, et al, (2003) (citado en Velsquez, 2013); la provisin de bienes

pblicos parte de dos etapas indispensables para su provisin y constitucin: 1) la
toma de decisiones polticas para la creacin de estos bienes y 2) la produccin

297
de los mismos referido al presupuesto y coordinacin. En el marco de la primera
etapa, los interesados deciden los bienes a producir, su forma y su distribucin; y
en la segunda etapa, se implementan estas decisiones, movilizando los recursos
necesarios y ensamblando los bienes pblicos mediante una secuencia de acciones
estratgicas para que se entreguen sin fricciones. (P. 14)

En la prctica centroamericana, la construccin de estos bienes pblicos se

encuentra centralizada a los rganos de decisin poltica del Sistema de Integracin,
entre ellos la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros de los distintos
sectores y, por otro lado, dentro de este ncleo de decisin est la participacin de
la cooperacin internacional.

La institucionalidad del SICA en la creacin de bienes pblicos regionales

El Protocolo de Tegucigalpa es el Tratado Marco de la integracin

centroamericana, se constituye como una fuente originaria del poder constituyente
y a su vez, en una fuente de Derecho Derivado o de normas secundarias en la
integracin regional. Dentro de su estructura normativa establece jerarquas de
las normas derivadas y complementarias de acuerdo a la teora kelseniana, esto
ayuda a delimitar la dinmica de los actos normativos derivados de los rganos e
instituciones que conforman el Derecho Comunitario dentro del SICA.

En este sentido, se menciona y se denomina en el Protocolo de Tegucigalpa

a esta organizacin internacional de Estados como una organizacin central, es
decir, que es una organizacin independiente de los Estados donde convergen
y dependen otros sectores y subsistemas; prueba de ello podemos observar la
estructura que posee el Sistema de Integracin Centroamericana en el artculo 12
del Protocolo de Tegucigalpa y su nivel de jerarqua: Para la realizacin de los
fines del Sistema de la Integracin Centroamericana se establecen los siguientes
rganos: a) La Reunin de Presidentes; b) El Consejo de Ministros; c) El Comit
Ejecutivo; d) La Secretara General ()

La Reunin de Presidentes es el rgano superior del Sistema, constituido

por los Presidentes, Jefes de Estado y de Gobierno de los pases de la regin. Le
corresponde definir y dirigir la poltica integracionista centroamericana, donde se
establezcan las lneas de accin de la regin, as como las prcticas necesarias
que garanticen la efectiva coordinacin y armonizacin de las actividades de
los rganos e instituciones, y el control, seguimiento y obligatoriedad de sus
compromisos adquiridos de los mandatos. A este rgano de decisin le compete el
aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones contenida en el marco jurdico
del SICA, de acuerdo al art. 15 del Protocolo.

El Consejo de Ministros est conformado por los Ministros de los distintos

sectores ejecutivos de cada uno de los pases miembros, y tienen como atribuciones
y competencias darle seguimiento y asegurar la ejecucin eficiente de las decisiones
adoptadas por la Reunin de Presidentes. Tienen atribuciones normativas vinculantes
dentro del SICA que se expresan en resoluciones, reglamentos, acuerdos y
recomendaciones. Aunado a lo anterior, el Protocolo en su artculo 19 menciona que
el Consejo de Ministros poseer la responsabilidad del tratamiento de los sectores

298
de su competencia as mismo las disposiciones acerca de las atribuciones del
Comit Ejecutivo en el artculo 24, literal c) que le corresponde el establecimiento
de polticas sectoriales

El Comit Ejecutivo como rgano de decisin dentro del SICA est obligado
a velar que se cumplan las disposiciones que establece el Protocolo, as como los
instrumentos complementarios de una forma imparcial a los Estados que conforman
el sistema de integracin. Este rgano es uno de los representantes de la comunidad
centroamericana constituido por un miembro de cada Estado.

Por ltimo, se encuentra la Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana que es el rgano representante legal del SICA. Tiene el deber
funcional de ejecutar y coordinar la ejecucin de los mandatos de los rganos
de decisin del Sistema anteriormente mencionados, as como la atribucin
reglamentaria administrativa y de otros instrumentos. Este rgano gestiona la
cooperacin financiera y tcnica, a la vez vela por el cumplimiento de las disposiciones
del Protocolo y de sus instrumentos derivados y complementarios.

En referencia a la clasificacin anterior, el funcionamiento de la estructura

institucional del SICA se sectoriza para garantizar el desarrollo, equilibrado y
armnico como principios del Sistema, de los sectores econmico, social, cultural
y poltico (Salazar, 2015). Esto con el fin de alcanzar una unificacin entre todos
los subsistemas y secretaras de la regin que gozarn de autonoma funcional en
el marco de una necesaria y coherente coordinacin intersectorial que asegure la
ejecucin eficiente y el seguimiento constante de las decisiones tomadas, como lo
menciona el artculo 8 del Protocolo.

Esta jerarqua institucional posiciona al SICA como una plataforma con

facultades de generar bienes pblicos regionales, por medio de sus rganos
decisorios: la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros; y faculta a todas
las instituciones y sus subsistemas a velar por el cumplimiento de los mandatos
emitidos por estos rganos, que deben en primera instancia estar inclinados a los
principios dePaz, Libertad, Democracia y Desarrollo.

Por lo antes expuesto, este sistema institucional est constituido como

un modelo de desarrollo con principios que deben ser satisfechos y reflejados en
tratados internacionales, polticas, estrategias, decisiones polticas y bienes pblicos
regionales como beneficios tangibles del proceso centroamericano.

Ante sta lgica, los bienes pblicos adems de estar constituidos bajo
principios institucionales, deben poseer un enfoque de desarrollo que permita la
generacin de bienestar e incentivos que promuevan de alguna forma el desarrollo
econmico sostenible, la cohesin social o la conservacin de un bien jurdico
protegido.

Es as que la integracin regional posee una visin multidimensional del

desarrollo, que la coloca como un ecosistema adecuado para la generacin de
bienes pblicos regionales. De todos los esquemas de integracin existentes en

299
Latinoamrica el proceso centroamericano ha sido capaz de desarrollar en mayor
medida este componente, quiz de forma irregular e incompleta todava. (Santos,
2010)

Dentro del SICA se encuentra el principio de subsidiariedad que consiste

en el ejercicio de las competencias de los Estados Miembros de una comunidad
frente al lmite entre las decisiones conjuntas de stos mismos Estados, es decir,
el principio que determina el nivel de intervencin y de decisiones compartidas, de
acuerdo al principio de atribucin de competencias que las instituciones reciben
para el ejercicio de la accin ya sea nacional o regional.

La subsidiariedad de los rganos dentro del proceso de integracin

en Centroamrica deber atravesar una etapa de negociacin; de acuerdo al
procedimiento realizado por los rganos de poder decisivo del Sistema de
integracin (la Reunin de Presidentes y el Consejo de Ministros) para la toma de
decisiones. Esta actuacin debe estar contenida bajo los lmites de eficacia y accin
comunitaria conforme a los principios y pilares del proceso centroamericano.

Segn Sandler (2013) el principio de subsidiariedad regional tiene por objeto

garantizar que los tomadores de decisiones ajusten sus decisiones sobre gastos en
bienes pblicos de manera tal que reflejen las decisiones de quienes recibirn los
beneficios. La subsidiariedad promueve la igualacin de los beneficios marginales
(sumados todos los beneficiarios regionales) con los costos marginales. Si la
jurisdiccin decisoria est incluida dentro del rea de los efectos positivos indirectos
del bien pblico regional, entonces cabe anticipar una escasez en la provisin del
bien, dado que a la hora de decidir su provisin no se contemplaron los beneficios
marginales de la totalidad de los beneficiarios.

De acuerdo a Salazar y Ulate (2009), una vez que a los rganos e instituciones
del Sistema se les ha facultado para realizar propsitos y objetivos comunes, dichos
objetivos se pueden obtener de manera ms eficaz y eficiente desde el contexto
regional que desde una visin nacional. Esa actuacin de la comunidad no debe
afectar ni sustituir en ningn momento las competencias nacionales en aquellas
materias donde no exista una atribucin de competencias de los Estados Miembros
para ser ejercida por los rganos comunitarios.

Ferroni y Mody, (citado por Velsquez, 2013) seala que la oferta de

bienes pblicos regionales por s misma no basta, puesto que, para aprovecharla,
los pases necesitan contar con una determinada capacidad, conocimiento e
infraestructura es decir, que primero se debe fortalecer la institucionalidad a travs
del desarrollo de capacidades tcnicas y organizativas; en segundo lugar, la creacin
de departamentos especializados dentro de las instituciones que poseen facultades
para construir bienes pblicos, esto permitir la creacin de oportunidades para el
disfrute social de los bienes.

El diseo jurdico-institucional del Protocolo establece que cada sector goza

de plena autonoma para dictar disposiciones de Derecho Derivado en sus mbitos

300
de competencia. Los Consejos de Ministros Sectoriales e Intersectoriales tienen la
obligacin de tener definidas las materias de su competencia, de tal forma que se
sepa cul es su mbito de decisin. (Salazar, 2015)

Las instituciones comunes dentro del proceso de integracin juegan un

papel fundamental, ya que son las encargadas de hacer cumplir los acuerdos y
compromisos para administrar su buen curso, pues tambin son protagonistas y
constituyen los escenarios de la accin colectiva de los actores involucrados y que
permiten la descentralizacin del poder recado en personas para ser trasladadas a
instituciones. (Gomez, 2007)

En este sentido, el Sistema de la Integracin Centroamericana se considera

como un autntico bien pblico regional dnde su configuracin se encuentra sujeta
a polticas pblicas que permitan incrementar el estado de bienestar de los pases
comprometidos con el ideal supranacional. La institucionalidad de la integracin
centroamericana es indispensable como factor clave para la conduccin y buena
andanza de las polticas pblicas creadas a nivel centroamericano, para encaminar
los objetivos de bien comn regional plasmados en diferentes instrumentos
internacionales ratificados por los Estados centroamericanos. (Chorro, 2010)

Ante sta aseveracin podemos considerar que, en Centroamrica, a partir

del sistema institucional se consolida una prctica de generacin de bienes pblicos
regionales. En sta plataforma institucional se han materializado los objetivos y
propsitos planteados en las agendas regionales del SICA y en las polticas pblicas
regionales que promueven estos fines. A continuacin, se exponen la denominacin
del nomen iuris de los bienes pblicos en determinadas decisiones desarrolladas
por las instituciones del SICA.

El Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica y Repblica Dominicana

(COMMCA), considera que la Poltica de Igualdad y Equidad de Gnero (PRIEG), es
una poltica pblica regional surgida de un producto poltico que se considera como
la plataforma programtica para que la institucionalidad evidencie sus capacidades
en la generacin de bienes pblicos aptos para potenciar el alcance y la calidad de
las polticas pblicas sectoriales. (p. 3)

Trasladando ste texto del COMMCA, se puede inferir que una poltica
pblica es un bien pblico en el marco del SICA y a partir de sta marco permisible se
pueden generar productos o utilidades positivas por medio de la toma de decisiones
del Consejo de Ministros de un sector especfico. Existen tambin consideraciones
de carcter financiero para polticas, programas, proyectos o acciones que requieren
aportes de los pases y stos no disponen de los recursos para asumir o consideran
que los resultados que se espera obtener no justifican la inversin.

Es por ello, que una de las carencias en la regin es la distribucin de

los bienes pblicos regionales en el vinculado proceso decisorio, debido a que la
oferta de estos bienes, as como su creacin se ven limitados a los problemas de
cooperacin y coordinacin entre los pases del istmo, ya que para alcanzar los
ideales y niveles ptimos de oportunidad y crecimiento para los centroamericanos,
es preciso establecer mecanismos que faciliten la comunicacin y brinden confianza

301
a las partes, de modo tal que las incentive a cooperar, acordando una estrategia
ptima comn (Rozemberg y Rozenwurcel 2012; p, 41)

Para poder alcanzar esos niveles de interdependencia en la coordinacin

para la construccin de bienes pblicos y as lograr niveles de integracin, es
indispensable contar con informacin precisa y actualizada sobre la problemtica
social de los pases que todava es un tema pendiente entre los Estados. Lo que
se ha constituido como un compromiso reiterado en los diferentes instrumentos
jurdicos de la integracin social, en las resoluciones y mandatos de sus distintos
foros ministeriales.

Sin embargo, a la fecha Centroamrica no cuenta con un sistema de monitoreo

del comportamiento de los indicadores sociales, que provea informacin precisa y
actualizada de todos y cada uno de los pases del SICA, as como de los diferente
programas y actividades regionales para la integracin social centroamericana, que
permita la toma de decisiones acertadas y facilite conocer los avances y resultados
de la actividad desarrollada por la institucionalidad del SICA. (CEPAL, 2012)

Por otro lado, la regin presenta formas para aumentar de manera

significativa y rpida la oferta de bienes y servicios pblicos; sin embargo, los
Gobiernos enfrentan limitaciones presupuestarias para llevar a cabo sus planes de
desarrollo y aumentar la oferta de bienes y servicios. Esto exige una distribucin
eficiente de los recursos, que conlleva a definir prioridades de alto impacto.

La responsabilidad fiscal debe prevalecer en torno al desempeo del sector

pblico, porque las brechas fiscales y el endeudamiento pblico no son siempre
la va ptima para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El impulso de las
reformas fiscales es necesario, aun cuando se reconoce que existe resistencia para
el incremento de los impuestos y la reduccin del gasto corriente.

Caractersticas de los bienes pblicos regionales provistos desde el SICA

En esta investigacin se han planteado las caractersticas de los bienes

pblicos regionales desde un mbito general a partir de los enfoques econmicos,
jurdicos y desde la cooperacin, sin embargo, existen particularidades de estos
bienes desde el contexto centroamericano. En este segmento se pretende identificar
elementos que enmarcan la naturaleza de los bienes pblicos en el proceso de
integracin en Centroamrica.

Los bienes pblicos generados a partir del SICA poseen caractersticas

sui generis a la configuracin tradicional de los mismos, lo que ha generado la
denominacin de este status a acciones, productos, incentivos, activos e instrumentos
polticos y jurdicos no tradicionales que en ciertas ocasiones pueden confundirse
con el garantismo del Estado en la satisfaccin de derechos fundamentales.

Por lo antes mencionado, se puede identificar que un bien pblico

en Centroamrica puede tomar forma de una poltica pblica, una estrategia
centroamericana, un proyecto regional cuyos beneficios o utilidades puedan gozarse
en dos o ms pases, instituciones regionales comunes de accin colectiva, tratados
regionales de Derecho Comunitario, generacin de conocimiento por medio de

302
 estrategias operativas, espacios de participacin poltica, as como todos aquellos
instrumentos jurdicos o polticos que puedan modificar con un carcter positivo
los ordenamientos jurdicos e instrumentos polticos de los pases miembros del
Sistema de Integracin Centroamericana.

En el siguiente cuadro se presenta una identificacin de manifestaciones de

bienes pblicos regionales en Centroamrica.

Bienes pblicos regionales pueden tener forma Manifestaciones adoptadas como bienes
de: pblicos en Centroamrica
Reglas Iniciativas de armonizacin y/u homologacin
de instrumentos
Instrumentos jurdicos regionales
Lineamientos y/o estndares regionales
Protocolos y/o guas regionales
Organizaciones y productos Instrumentos estratgicos regionales
Instrumentos operativos regionales
Espacios de dilogo poltico y/o tcnico
Mecanismos de coordinacin
Programas y/o proyectos regionales
Estrategias de movilizacin de recursos
Campaas de sensibilizacin
Conocimiento
Intercambio de experiencias
Modelos y metodologas de intervencin
Sistemas de monitoreo y evaluacin
Iniciativas de fortalecimiento de capacidades
Beneficios concretos Utilidades directas
Reduccin de males comunes
Fuente: (Velsquez, 2013 P. 18)

Las construcciones de bienes pblicos regionales manifestados en el

cuadro anterior deben estar fundamentadas bajo una serie de pilares que permitan
evidenciar la gobernabilidad y la institucionalidad del SICA. Como lo menciona Prez,
Soto y Pellandra (2013), los bienes pblicos deben contener: 1. Accin colectiva 2.
Gobernabilidad a cargo de los pases 3. Orientacin por la demanda 4. Enfoque de
abajo hacia arriba 5. Innovacin sur-sur 6. Coordinacin entre socios estratgicos y
7. Flexibilidad en la solucin (p. 58)

303
 Es decir, que ste proceso de construccin de bienes parte primeramente
de una suma de esfuerzo de coordinacin entre los Estados Miembros del SICA
para la bsqueda de soluciones comunes que generen utilidades e incentivos
donde los Estados puedan beneficiarse. En sta etapa se desarrolla un proceso de
congruencia de voluntades polticas. De igual forma, los Estados deben elevar sus
niveles de cooperacin e interaccin para satisfacer los propsitos planteados, por
ello es preciso definir e identificar esas reas prioritarias que necesiten intervencin
ya sea pblica o por medio de una colectividad como el proceso de integracin.

El enfoque de abajo hacia arriba nos refiere a la dinmica que stas

propuestas de bienes pblicos surgen desde un nivel tcnico de construccin
-donde se valore el alcance, el impacto, incidencia, presupuesto- hacia un nivel de
decisin superior para formalizarlo y proveerlo con decisiones polticas vinculantes
por parte de la Reunin de Presidentes o el Consejo de Ministros. El elemento de
innovacin sur-sur que desarrolla Prez, Soto y Pellandra est referido a que las
intervenciones pblicas deben realizarse desde los Estados Miembros del SICA en
un nivel vertical y entre pares.

Por ltimo, es preciso contar con un mapa de actores directos e indirectos

para la generacin de estos bienes, los pases miembros del SICA requieren de
alianzas estratgicas como la cooperacin internacional, organismos internacionales
para consumar la etapa de financiamiento y asistencia tcnica y a los actores
sociales como la sociedad civil, la empresa privada y actores en el proceso de toma
de decisiones para la generacin de legitimidad procesal, sin embargo, esta ltima
etapa se encuentra debilitada y requiere de reforzamiento.

Estos pilares se constituyen como una ruta de construccin de

bienes pblicos regionales que se generan desde el Sistema de la Integracin
Centroamericana, por tanto, son caractersticas propias de estos bienes en nuestro
proceso integracionista.

Existen otras series de caractersticas que rodean a los bienes pblicos

regionales en Centroamrica. En esta investigacin se ha logrado identificar las
siguientes:

1. La Secretara General del SICA se constituye como un rgano

depositario para la provisin de bienes pblicos, esto de acuerdo a su
carcter comunitario, y como lo establece el artculo 76 de la Convencin
de Viena sobre el Derecho de los Tratados y el artculo 26 del Protocolo de
Tegucigalpa, dnde se establece un organismo internacional o el funcionario
administrativo de esta organizacin puede actuar bajo esta calidad cuya
funcin ser velar por el cumplimiento de los acuerdos tomados y actuar de
forma imparcial en el proceso de ejecucin.

2. Estos bienes pblicos deben poseer una proteccin jurdica regional.

Los bienes pblicos deben estar protegidos por un rgimen especial que
permita garantizar la no variacin de la titularidad colectiva, la integridad
y el flujo de la oferta. Esta proteccin deviene principalmente de las
Constituciones polticas de los Estados desde un mbito local y dentro de

304
 un sistema comunitario, aunque cabe mencionar que en el ordenamiento
jurdico del SICA no existen regulaciones sobre los bienes pblicos; sin
embargo, existen otros instrumentos de actos normativos vinculantes
como reglamentos y resoluciones del Consejo de Ministros en sus distintas
especialidades y de la Reunin de Presidentes. Todas estas decisiones
permiten un marco permisible de proteccin y de ejecucin los bienes
nicos que han sido creados desde la estructura centroamericana.

3. Deben ser coherentes con los principios de la integracin

centroamericana (paz, libertad, democracia y desarrollo). La
construccin y formulacin de bienes pblicos deben reflejar en su
estructura constitutiva como en sus efectos, los principios y elementos que
constituyen el Sistema de la Integracin Centroamericana que son la paz,
libertad, democracia y desarrollo.

4. Deben tener la capacidad de ser medibles en sus impactos positivos.

La evaluacin de impactos de los bienes pblicos regionales consiste en
determinar si una vez ofertados los bienes, cumplieron con su propsito
para el cual fueron creados, estas mediciones se realizan a travs de un
mtodo cualitativo o cuantitativo estadstico, donde se permita evaluar
causa y efecto entre la oferta y el bienestar o beneficio generado. Las
mediciones de impactos de los productos generados al tema que nos atae
deben cumplir tres variables principales eficacia, eficiencia y equidad.

Abonando al planteamiento anterior se puede establecer que la eficacia de

un bien pblico, una poltica o un programa expone el grado en que se alcanzan
los objetivos propuestos en el momento de su creacin. Una iniciativa es eficaz si
cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, sin tomar en
cuenta los costos. Un programa o producto es eficiente si cumple sus objetivos,
con un uso adecuado, racional u ptimo de recursos. La equidad desde el enfoque
jurdico del derecho natural se refiere a las leyes y concepto de justicia; a partir del
enfoque econmico se interpretan los valores, las tradiciones y la tica social y se
concreta con la reduccin de la desigualdad social en su multidimensin. (Aedo,
2005).

1. Los bienes pblicos generan concordancias de integracin ms all

de la cooperacin entre los Estados. Los bienes pblicos generados
en el SICA deben estar orientados a crear integracin multidimensional
con efectos a largo plazo, que tengan un alcance intergeneracional y sus
beneficios impacten un alto sector poblacional cuyos resultados sean
capaces de impulsar el proceso integracionista. La provisin y oferta de
bienes pblicos regionales no debe estar orientada a generar sinergias de
cooperacin por medio de proyectos asistencialistas, cuyos impactos sean
momentneos y estn sectorizados.

2. Deben tener un presupuesto de ejecucin. Los bienes pblicos deben

poseer un blindaje econmico que los proteja a largo plazo y permita su
flujo para ser consumido por la poblacin sin caractersticas de exclusin y
de no rivalidad. Los bienes pblicos deben adems contar con incentivos

305
 econmicos, polticos o sociales; un mal diseo presupuestario para su
oferta puede producir fcilmente externalidades negativas generando males
pblicos regionales cuando no cumplen los objetivos por el cual fueron
creados.

3. Deben estar alineados a las prioridades de la agenda regional. El

SICA ha definido una serie de prioridades para la regin desde el ao en
su relanzamiento 2010. En el ao 2011 a travs del Plan de Accin, se
priorizaron las siguientes reas para la regin: Cambio Climtico, Gestin
Integral del Riesgo, Seguridad Democrtica Regional, Integracin Social,
Integracin Econmica y Fortalecimiento Institucional, as como todos los
instrumentos polticos que se definen en las Reuniones de Presidentes
basados en el marco jurdico de los tratados regionales.

Los bienes pblicos regionales desde el contexto institucional

centroamericano tienen una configuracin que permite identificar caractersticas
propias del proceso integracionista, que lo hace distinto a otros esquemas de
integracin, debido a que se encuentra en constante construccin terica, as como
por su pasado integracionista percibido desde el legado de Francisco Morazn y las
caractersticas propias de la regin.

Una aproximacin del concepto de los bienes pblicos regionales desde la

SG-SICA

A pesar de las caractersticas planteadas en el acpite anterior, el abordaje

terico y epistemolgico de los bienes pblicos que se generan desde el SICA
an adolece de una definicin formal, que permita ordenar, institucionalizar y darle
coherencia integracionista a la oferta y provisin de stos. Los instrumentos jurdicos
del SICA, as como la Secretara General con facultades reglamentarias y la Corte
Centroamericana de Justicia por medio de Jurisprudencia como rgano jurdico
principal del Sistema y con atribuciones de construccin del Derecho Comunitario
centroamericano no se han pronunciado formalmente sobre la materia.

El Sistema de la Integracin Centroamericana, a partir de su relanzamiento

el 20 de julio del ao 201093 en la Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno,
realizada en El Salvador, define cinco lneas de accin estratgicas y prioritarias para
la regin: seguridad democrtica, prevencin y mitigacin de los desastres naturales
y de los efectos del cambio climtico, integracin social, integracin econmica y
fortalecimiento institucional.

Estas lneas prioritarias permiten el desarrollo de planteamientos para la

generacin de externalidades positivas frente a externalidades negativas que afectan
constantemente a los pases del istmo, adems se delimita la actuacin comn y
coordinada de los Estados frente a los grandes problemas que aquejan a la regin

93 Es hasta la actual administracin del SICA, a partir del 30 de junio del 2014, que se empiezan a estable-
cer planteamientos tericos acerca de los bienes pblicos, y su terminologa aparece de forma ms constante dentro
de los resultados de proyectos regionales, as como parte de polticas pblicas con alcance regional y productos
generados por las instituciones especializadas del Sistema de Integracin Centroamericana.

306
y contribuye al fortalecimiento de aquellas reas que emiten beneficios tangibles
multidisciplinariamente a los Estados Miembros

Es importante sealar la necesidad de contar con una definicin propia,

ya que permite adecuar, contextualizar y medir los impactos generados de una
forma no difusa de los bienes pblicos hasta lograr una unificacin de criterios.
De la misma forma, es importante definir para generar autonoma al Sistema de
Integracin Centroamericana, por medio del impulso de sus estrategias o planes
de desarrollo, a travs de polticas y acciones que puedan innovar la gobernanza
regional para lograr transformaciones significativas en los pases del istmo.

Lograr una definicin desde un enfoque de numerus apertus, desde una

cosmovisin amplia, que no se agota o se limita a una lista cerrada legal ni posea
un monopolio absoluto de los Estados para la generacin de bienes pblicos,
que posea una apertura institucional regional de acuerdo al principio de atribucin
de competencias del Derecho Comunitario, claramente con restricciones ante
atribuciones que solo le corresponden a los Estados. La teora del numerus apertus
hace que las voluntades de los sujetos jurdicos logren la creacin de nuevos tipos
de derechos reales, a travs del principio de la autonoma de la voluntad.

El SICA ha dado algunos indicios de conceptualizar los bienes pblicos

cuyas fuentes principales son los instrumentos polticos y ha logrado dar un status
multidimensional y multidisciplinario en el mbito regional a los bienes pblicos
regionales.

Aunado a lo anterior, el Consejo de Ministros de la Pesca y la Acuicultura

de los pases del SICA, ha proporcionado un status jurdico de bien pblico regional
a un proyecto procedimental correspondiente a la elaboracin de galletas dulces
y saladas a base de productos pesqueros, esto como parte de los resultados de
la Poltica de Integracin de Pesca y Acuicultura 2015-2025. Este documento
resolutorio ha definido como bien pblico regional a:

Los bienes, servicios o recursos producidos bajo un esfuerzo

regional, que posee un valor positivo y, por ende, cuantificable y
concreto, que est accesible y disponible al mismo tiempo, para uso
y beneficio comn de todos los habitantes de una zona geogrfica
o poblacin determinada. (p. 2)

De la misma forma, esta resolucin arroja una serie de caractersticas

propias de este proyecto, para justificar esta designacin jurdica de bien pblico
y ha establecido que las galletas dulces y saladas producto del proyecto citado,
cumplen con los requerimientos de un bien pblico regional por cunto:

- Es un producto elaborado gracias al esfuerzo de instancias regionales como

INCAP, la SG-SICA a travs del Programa PRESANCA II y OSPESCA, con
el apoyo de la Unin Europea y tiene un destino regional en cuanto a su
consumo en condiciones de alta accesibilidad pblica;

- Rene altos valores nutricionales que coadyuvan positivamente a satisfacer

las necesidades de protena requeridas por los nios al da;

307
 - Es el resultado del uso de los productos provenientes de la pesca de los
mares de los pases del SICA accesibles a la poblacin;

- Rene cualidades nutritivas necesarias para la salud de la poblacin, en

especial de la niez, lo cual se constituye en un complemento nutritivo para
incluirlo en los programas de seguridad alimentaria y nutricional;

- Debido a sus caractersticas puede ser distribuida a las diferentes zonas

geogrficas y en especial a las ms vulnerables (p. 2)

En la VII Reunin Extraordinaria del Comit Ejecutivo de SICA/OSPESCA

en diciembre 2016, se ha propuesto la realizacin de un reglamento de normativa
pesquera para el uso del bien pblico regional denominado: Recetas y
procedimientos para la elaboracin de galletas dulces y saladas elaboradas con
harina de productos pesqueros o acucolas, propuesta reglamentaria que permite
el uso al pblico de las recetas y procedimientos de este producto con gran carga
energtica y nutricional. Estos antecedentes permiten confirmar los planteamientos
realizados a lo largo de esta investigacin de poder darle categora normativa a los
bienes con impactos regionales.

Por otro lado, la Resolucin nmero 24, del Consejo de Ministros de Salud,
ha establecido la Compra Conjunta de Medicamentos como un resultado estratgico
para la generacin de bienes pblicos regionales como producto 1.3 de la Poltica
de Salud de Centroamrica y establece la necesidad de conceptualizar, desarrollar
y aprovechar la Negociacin Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos como
un Bien Pblico Regional para su aplicacin en otros suministros y tecnologas
sanitarias

Estas resoluciones del Consejo de Ministros de Salud plantean la pertinencia

de conceptualizar los bienes pblicos para una correcta aplicacin y provisin de los
mismos, de la misma forma la lnea estratgica nmero 1.3.4 de dicha Resolucin
establece la necesidad de discutir y consensuar posturas comunes en la regin,
para el impulso de bienes pblicos regionales.

No obstante, a la luz de las teoras de los bienes pblicos que se han

abordado en esta investigacin las justificaciones que plantea sta resolucin
no cumple a cabalidad con las caractersticas propias e inherentes de los bienes
pblicos, ya que no se define la durabilidad en el tiempo de este bien, es un bien que
est segmentado, es decir, est focalizado a cierto sector por lo cual, es excluyente
y no existe un fcil acceso a su consumo por parte de sus usuarios.

Si bien es cierto, el SICA carece en la prctica de denominar sus actos

normativos por su nombre, creando de esta forma dispersin en el correcto
orden y funcionamiento de sus sistemas de fuentes o naturaleza jurdicas. Este
ejercicio es importante para establecer una clara diferenciacin entre los distintos
actos que ostentan facultativamente los rganos del poder decisorio, esto dificulta
precisamente el tratamiento y el efecto que pueden exigir la aplicacin de los mismos.

308
 En este mismo orden de ideas, el SICA, aunque carece de esta prctica
denominativa posee una vasta lista de bienes pblicos que no han recibido este
status jurdico ni administrativamente, pero que encierran dentro de su estructura
tcnica-comunitaria los elementos y caractersticas planteados en esta investigacin
y en la doctrina necesarios para constituirse y convertirse en bienes pblicos,
ejemplo es el Sistema de Alerta Temprana del CEPREDENAC. En el marco de la
Poltica Centroamericana de Gestin Integral del Riesgo, este instrumento encierra
dentro de sus lneas de accin la armonizacin en aspectos social a nivel regional,
capacidades de prevencin y respuesta fortalecindola localmente para superponerla
a un mbito regional, de la misma forma establece herramientas tcnico-cientficas.

Por otro lado, existen otros ejemplos a nivel regional donde se denomina
bienes pblicos a ciertos recursos inmateriales e intangibles como videos y
documentos digitales dentro de una plataforma educativa de la Coordinacin de
Educacin y Cultura del Sistema de la Integracin Centroamericana, institucin
que cumple con funciones de secretara tcnica en reas de educacin y cultura a
nivel centroamericano. Estos recursos denominados como bienes pblicos no se
generaron de una fuente decisoria de los Ministros de Educacin y Cultura, ya que
no existe evidencia material que lo justifique, sin embargo, cumplen a cabalidad con
el rol de generacin de conocimiento no excluible y no rival.

Ante este escenario, muchos bienes denominados pblicos generados en

Centroamrica se encuentran de forma impura porque no cumplen totalmente con
el principio de no rivalidad y con otras caractersticas propias planteadas por la
teora econmica y los planteamientos jurdicos ya desarrollados.

Aunado a lo anterior, el SICA ha planteado la necesidad de definir su propia

configuracin de los bienes pblicos.

La Direccin de Cooperacin Internacional del SICA expone una

conceptualizacin acerca de los bienes pblicos denominado de la siguiente forma:

Un bien, activo o realidad que posee un valor positivo y por ende

cuantificable y concreto, que est disponible al mismo tiempo, para
uso de todos los habitantes de una zona comprendida por dos o
ms pases. (Direccin de Cooperacin del SICA, 2016)

Esta definicin introduce al debate de los bienes pblicos en Centroamrica

clasificaciones materiales ms all de la clasificacin clsica de los bienes, sino
que tambin expone que un bien pblico puede ser un activo, es decir, todo
aquello susceptible a ser medible o cuantificable, en esta misma lgica introduce
la denominacin de la realidad como un bien pblico, no obstante, esta ltima
clasificacin es demasiado intangible, subjetiva y filosfica para la construccin
terica de los bienes pblicos debido a que no logra encajar en una ciencia capaz
de ser comprobable.

Por tanto, la construccin de un concepto o una definicin de bienes

pblicos regionales desde el contexto centroamericano debe contener en toda su
expresin el espritu del artculo 4 del Protocolo de Tegucigalpa, por consiguiente,
un bien pblico regional debe ser un activo capaz de:

309
 1. Promover la garanta y respeto de los Derechos Humanos.

2. Los pases ejecutores del bien pblico regional, as como la regin deben
mantener un escenario ejecutorio de paz, desarrollo, libertad y democracia.

3. El bien pblico regional ser consecuencia de la interdependencia entre los

Estados capaz de generar integracin regional ms que procedimientos de
solidaridad y cooperacin.

4. El bien pblico regional promover relaciones entre los Estados basada

en marco jurdico y poltico que promueva la proteccin regulatoria de los
bienes pblicos.

5. Los Estados, as como los rganos de decisin del SICA cumplirn de

buena fe sus obligaciones, abstenindose de establecer, convenir o adoptar
medidas contrarias al marco jurdico regional.

6. Un bien pblico regional deber contar con la participacin de todos los

sectores sociales de la comunidad centroamericana, para darle legitimidad a
la construccin de los mismos y de esta forma democratizar la participacin
de la sociedad civil centroamericana.

En este proceso investigativo se realiz una encuesta a 12 expertos

vinculados al SICA, de la cual se obtuvieron cuatro respuestas de expertos. Dentro
de esta tcnica de recopilacin de informacin se establecan la pregunta: Qu
es un bien pblico regional desde el contexto centroamericano? en lo que los
encuestados establecieron una identificacin de la siguiente manera: es un bien
o servicio, un resultado, un recurso, una infraestructura, una actividad de gestin
de conocimiento, soluciones innovadoras de las polticas pblicas, investigaciones,
estados de arte, documentos prcticos e instrumentos.

En cuanto a quin los proporciona? sta misma pregunta arroj lo

siguiente: que son iniciativas de los Estados, los organismos internacionales, y de
los rganos centroamericanos.

De acuerdo al efecto que generan, esta misma pregunta estimul a dar los
siguientes aportes: garantizar la prestacin de bienes y servicios a la poblacin,
solventar una necesidad conjunta de la sociedad que le construye y que libremente
acceder a este, generan un cambio positivo en las condiciones o en las capacidades
de la sociedad centroamericana y que solo pueden ser abordados desde un mbito
regional.

Ante todos los planteamientos desarrollados en esta investigacin podemos

retomar las diferentes doctrinas para construir una definicin que permita conjugar
la naturaleza del SICA y la epistemologa indispensable de los bienes pblicos
regionales y se puede construir una definicin de la siguiente forma:

Los bienes pblicos regionales son aquellos bienes o servicios

materiales o inmateriales, generados por la accin colectiva de los
Estados, que ofrecen una utilidad capaz de ser medible, que promueva
los principios y objetivos de la integracin centroamericana, y a su

310
 vez, que se encuentre disponible para ser consumido por todos los
habitantes de dos o ms pases.

Este acercamiento de definicin permite poder adecuar concepciones a

una interpretacin universal de los bienes pblicos regionales generados desde la
integracin centroamericana. Contar con una definicin propia permite regular e
identificar una cartera de bienes pblicos, que son necesarios y forman parte de la
materializacin de los objetivos tangibles de la integracin.

Contar con una postura propia acerca de la identificacin de bienes pblicos

empodera a la comunidad de Estados centroamericanos, a travs del sistema
institucional intergubernamental al empoderamiento en negociaciones con actores
y socios extra regionales, permitiendo identificar los alcances de la funcin poltica
y administrativa del SICA.

Conclusiones

El SICA no posee una postura propia acerca de la construccin epistemolgica

de los bienes pblicos regionales en Centroamrica, lo que genera dispersin en las
denominaciones que los rganos tomadores de decisin e instituciones del SICA le
otorgan a estos bienes.

Los bienes pblicos en Centroamrica tienen caractersticas sui generis

propias de la identidad centroamericana y de los principios constitutivos del Sistema
de Integracin, desde la participacin de los rganos tomadores de decisin como
la Reunin de Presidentes y los Consejos de Ministros de los distintos sectores
hasta la etapa de ejecucin e implementacin.

Las articulaciones institucionales se miraran comprometidas al

fortalecimiento una vez que se empiece a coordinar un orden institucional dentro
del SICA, por ello, es necesario dar conciliacin, alcance y contextualizacin a los
bienes pblicos hasta lograr una unificacin de criterios que permita dar autonoma
al Sistema frente a socios externos de la regin centroamericana.

Al no poseer una definicin de bienes pblicos regionales, se trabaja sobre

la marcha, cuestin que resulta negativa pues se crean una serie de bienes pblicos
atpicos que no cumplen con las caractersticas inherentes del Sistema. Todos
estos elementos evidencian que la institucionalidad regional requiere una regulacin
racionalizada del principio de atribucin de competencias a los rganos del Sistema,
desprendida del Protocolo de Tegucigalpa.

La regin centroamericana, en cuanto a polticas sociales se encuentran en

procesos incipientes por lo que la puesta en marcha de la oferta y creacin de bienes
pblicos son escasos por la carencia de una plataforma social establecida, en la que
se pueda intervenir con mayor dinamismo. Estas polticas sociales son altamente
dependientes financieramente de la cooperacin internacional, en este sentido,
se carece de un fondo constante de inversin en poltica social. Desde el SICA
la creacin de bienes pblicos no tiene ni puede resolver problemas estructurales
profundos, sino que tienen la labor contribuir al desarrollo en todas sus dimensiones

311
y a palear problemticas comunes o potenciar oportunidades.

La Secretara General del SICA no posee a la fecha un monitoreo de las

realidades socio econmicas que afectan a los pases de la regin, lo que permitira
poder contar con un diagnstico cuantificable para la propuesta de una cartera
tcnica de construccin de bienes pblicos para ser presentadas a los rganos de
decisin.

A la fecha no existe un procedimiento u hoja de ruta para la construccin

administrativa y tcnica de los bienes pblicos, que permita incorporar mecanismos
de medicin de utilidades, que permita identificar si cumplen los objetivos por el
cual fueron creados, sin embargo, existen esfuerzos que se han venido dando para
incorporar estos temas dentro de la agenda regional e internamente dentro de la
Secretara General.

Existe una influencia marcada en las concepciones tericas sobre bienes

pblicos que ofrece la cooperacin internacional al momento de construir bienes
pblicos generados desde el SICA.

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315
 CAPTULO XVI

La Negociacin Conjunta de
Precios y Compra de Medicamentos
para Centroamrica y Repblica
Dominicana como un bien pblico
regional del SICA
Sarah R. Romero

Universidad Rafael Landvar de Guatemala

Instituto Centroamericano de Administracin Pblica

(ICAP)

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

Los retos que aparecen con la globalizacin deben ser

abordados por los Estados desde la lgica de la accin colectiva,
y en este contexto aparecen as los bienes pblicos regionales
como instrumentos que viabilizan los esfuerzos para solucionarlos
y enfrentarlos. El Sistema de Integracin Centroamericana (SICA)
a travs de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de
Salud (SECOMISCA) realiza la Negociacin Conjunta y Compra de
Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana, para
garantizar el acceso a medicamentos seguros, eficaces y asequibles
para la poblacin de la regin, aprovechando las economas de escala.
En esta investigacin se describen los mecanismos de negociaciones
y compras conjuntas regionales en productos farmacuticos, que
realizan diferentes bloques regionales, como Bienes pblicos
regionales, comparndolos con la Negociacin Conjunta y Compra

316
 de Medicamentos que realiza COMISCA; tomando en cuenta la visin
de la mejora continua para las estrategias del SICA, en el marco de
la integracin centroamericana.

Palabras clave: bien pblico regional, negociaciones y compras

conjuntas regionales, integracin regional, acceso a medicamentos.

Introduccin
Los procesos de integracin regional son una caracterstica que marca al
presente siglo y define las relaciones internacionales del mismo; esto es, se presume,
por el auge de la globalizacin y de la creciente interdependencia de los Estados.
Dentro del marco de la globalizacin surge un nuevo espacio y marco de accin
de la poltica en el que aparecen nuevos jugadores, recursos, reglas desconocidas,
contradicciones y conflictos; y a su vez, la creciente interdependencia, se caracteriza
por la existencia de densas redes de relaciones econmicas regionales y globales que
escapan al control de cualquier Estado particular. Las relaciones se regirn por las
acciones recprocas que tienen todos los actores.

Se encuentra as, dentro del marco de la globalizacin, el caso de los pases

de la regin centroamericana. Como lo remarcan Caldentey y Romero (2010), al
estudiar el origen del Estado-nacin y sus obligaciones, se encuentra que son
ellos los Estados-nacin- quienes estn obligados primordialmente a satisfacer las
necesidades bsicas de sus ciudadanos; y en el caso de los pases centroamericanos,
por medio de sus Constituciones, estn autorizados por las mismas a conseguir
el cumplimiento de dichos fines al exterior, cuando al interior de los mismos no es
posible conseguirlos. As, en el escenario de lo anterior descrito, surge el Sistema
de Integracin Centroamericana (en adelante SICA) como un instrumento para el
desarrollo y tambin, la insercin de la regin en la sociedad global.

Dentro de este instrumento se encuentran nuevas estrategias para procurar

la obtencin de beneficios comunes y fortalecer los procesos de integracin dentro
de la regin, oportunidades estratgicas que requieren ser abordadas mediante un
trabajo coordinando ms all de las fronteras de los pases. Un ejemplo de dichas
estrategias es: la gestin de bienes pblicos regionales (en adelante BPR), siendo los
BPR oportunidades y objetivos de los que se beneficia toda la comunidad regional, y
cuya gestin supera el mbito nacional.

Los proyectos de gestin de BPR le prometen mucho al caso especial

de los pases de Amrica Central, ya que a escala global todos los pases en
diferentes niveles de desarrollo tienen diferentes preferencias, o bien prioridades, en
cuanto a las necesidades que se requieren satisfacer, y que claro est, encontrarn
diferentes maneras de proveer los satisfactores de dichas necesidades; en el caso
de Centroamrica los pases comparten diferentes caractersticas geogrficas,
demogrficas, econmicas, polticas, entre otras, que van a permitir la coordinacin
de polticas y estrategias para la resolucin de problemticas que azotan a la regin
en conjunto, sean posibles y efectivas.

Dentro de estas gestiones se encuentran algunas experiencias que sern

catalogadas como las ms exitosas de la integracin centroamericana, experiencias

317
de beneficios tangibles que demuestran el fin del longevo proceso de integracin del
istmo, es por ello que resulta de suma importancia el anlisis de estas experiencias
en temas de gestin de BPR, y de nuevas oportunidades que estn surgiendo para la
comunidad regional de combinar sus recursos, fortalezas y esfuerzos, para as, sentar
bases y fortalecer las futuras gestiones.

La globalizacin y la regionalizacin son procesos que han beneficiado a

muchos consumidores y tambin, a agentes econmicos; pero al mismo tiempo
pueden afectar a otros. De la misma manera, como lo describen Prez, Soto y
Pellandra (2013), hay servicios que, al ser cubiertos por los usuarios en forma
individual, generan un costo demasiado alto, y por lo tanto no resulta rentable su
prestacin por inversionistas privados. Por lo tanto, una de las razones principales de
la gestin de los BPR por parte de los Estados, es la racionalidad de los mismos a las
fallas del mercado.

Para el SICA, como lo detallan Prez, Soto y Pellandra (2013), la construccin

de Bienes pblicos regionales descansa en siete pilares:

1. Accin colectiva; 2. Gobernabilidad a cargo de los pases; 3. Orientacin

por la demanda; 4. Enfoque de abajo hacia arriba 5. Innovacin Sur-Sur; 6.
Coordinacin entre socios estratgicos; y 7. Flexibilidad en la solucin.

En la presente investigacin se analizar la Negociacin Conjunta y Compra

de Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana, como un BPR del
SICA, comparando el mismo con casos similares, que realizan diferentes bloques
regionales alrededor del mundo.

Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales requieren

de un diseo de poltica pblica integral entre los pases del bloque. As como lo expres
el Primer Ministro Nepal, el seor Jhala Nath Kanhal, en el Foro de Contrataciones
Pblicas de Asia Meridional en el 2011:

Las prcticas de contrataciones y compras pblicas pobres e

ineficaces son retos no slo para un pas en particular, sino, tambin,
para la regin en su conjunto. La contratacin pblica debe ser capaz
de garantizar la rentabilidad y debe ser totalmente transparente,
efectiva y orientada hacia las personas. [traduccin propia]. Es por
ello que resulta de suma importancia la evaluacin de estos procesos
dentro de la regin para que los mismos estn siendo explotados de
la mejor manera.

Se conceptualizarn los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas

regionales como bienes pblicos regionales; as mismo se har una descripcin sobre
stos mecanismos que se estn o hayan trabajado desde los sectores de salud pblica
alrededor del mundo, describiendo cmo se han venido desarrollando y tambin, una
descripcin de sus principales caractersticas en comparacin con las negociaciones
conjuntas de medicamentos que realiza Centroamrica, para evaluar la iniciativa y
posteriormente recomendar mejoras.

318
 Se pretende determinar cmo se da el Mecanismo de Compras de
Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana a travs del Consejo de
Ministros de Salud de Centroamrica (en adelante COMISCA),

Metodologa de investigacin

El modelo de investigacin es de enfoque cualitativo. El tipo de diseo

de investigacin, un estudio de caso evaluativo, y la unidad de anlisis de dicha
investigacin fueron los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales.
Sobre la base de la investigacin de informacin secundaria, se identificaron varios
mecanismos pasados y presentes de compras conjuntas regionales, revisndolos y
analizndolos. La informacin se obtuvo principalmente de documentos disponibles
a travs de Management Sciences for Health (MSH en adelante), la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS en adelante), la Organizacin Panamericana de Salud (OPS
en adelante) e informacin publicada sobre los diferentes mecanismos de compras
conjuntas regionales en el sector de salud pblica, a partir de extensas bsquedas
en Internet.

Se obtuvo informacin sobre los BPR del SICA a travs de la revisin de

bibliografa existente de diferentes casos, y revisin de literatura existente sobre los
BPR, y as tambin a travs de una entrevista a Luis Diego Segura Ramrez, consultor
experto en polticas pblicas regionales y gobernanza local del proyecto BID-ICAP; y a
Mara de los ngeles Campos de Murillo, coordinadora para el rea de Medicamentos
de la SE-COMISCA del SICA. Las tcnicas que se pusieron en prctica para el anlisis
de sta informacin fueron: anlisis de contenido, teora fundamentada e induccin
analtica. Por ltimo, estn los instrumentos de anlisis de informacin, en donde se
utiliz la categorizacin descriptiva.

Bienes pblicos: una aproximacin terica

Se entiende por bien pblico aquel que todos pueden disfrutar en comn, de
tal manera que cada consumo individual de ste, no limita el consumo de cualquier
otro consumidor del mismo bien (Samuelson, 1954 en Prez; Soto; Pellandra, 2013.).
Entonces, se puede hacer un desglose de esta definicin de la siguiente manera: un
bien pblico ser aquel que, una vez que se haya producido cierta cantidad del mismo,
puede haber un consumo simultneo por todos los miembros de un colectivo social.
Esta caracterstica es definida como la no rivalidad en el consumo, esto implica que el
consumo de este bien por un individuo no disminuye la cantidad de este mismo bien
disponible para el resto de individuos del colectivo social, como lo explica Prez (et
al. 2013), un claro ejemplo puede ser: el alumbrado pblico, que puede ser utilizado
por muchas personas a la vez sin que ello disminuya la visibilidad para el resto del
colectivo social.

Existen diferentes tipologas y caractersticas dentro de los bienes pblicos,

tales como: la diferenciacin entre bienes puros e impuros, con caractersticas de
rivalidad y de no rivalidad; existen bienes que pueden ser excluyentes y no excluyentes,
bienes tipo club, y los productos conexos o conjuntos.

319
La produccin de bienes tiene como razn principal, segn Prez (et al., 2013),

La racionalidad econmica del Estado frente a las fallas del mercado. La

globalizacin y la regionalizacin son procesos que benefician a muchos
agentes econmicos y consumidores, pero que tambin pueden afectar a
otros; por otra parte, hay servicios cuya prestacin tiene tan elevado costo
que no puede ser cubierto por los usuarios y por lo tanto no resulta rentable
su prestacin por inversionistas privados.

Bienes pblicos puros y los free riders

Estos bienes estn singularizados por tener las caractersticas de la no
rivalidad de beneficios y la no exclusin. Segn Sandler (2013) la no rivalidad de
beneficios significa que un individuo puede consumir una unidad del bien sin afectar
en absoluto las oportunidades de otros individuos de consumir esa misma unidad.
Ello significa que el aumento de consumidores del bien no implica un mayor coste de
produccin del mismo, entonces no imposibilita que otro individuo del colectivo social
consuma el bien. Un ejemplo claro sera, como ya se mencion antes, el alumbrado
pblico; que su consumo por un individuo no imposibilita el consumo del mismo bien
por otro individuo. Esto caracterstica convierte al bien en no rival.

Otra de las caractersticas de un bien pblico puro es la no exclusin; esta

caracterstica se cumple cuando un bien es provedo y sus beneficios son recibidos
por las personas que pagan por el bien y, tambin, por las que no; entonces, el bien
es: no excluyente. La no exclusin de los no pagadores produce el problema de los
free riders; estos son los individuos que se benefician de un bien, que alguien ms
ya pag, sin ellos tener que pagar. Kaul (et al., 2003), definen los free riders como:
aquellos que gozan de los beneficios de un bien sin pagar por l. Como es difcil
impedir que las personas utilicen un bien pblico puro, aquellos que se benefician de
ellos tienen un incentivo para evitar pagar por ellos.

Bienes pblicos impuros

Existen muchos bienes pblicos impuros porque, segn Ihori y Batina (2005),
exponen exclusin, congestin, o ambas. Algunos ejemplos al nivel local de estos
bienes podran ser: calles de una ciudad, aceras, y semforos.

Estos bienes no son directamente rivales, sin embargo, cuando demasiados

individuos estn consumindolos, la congestin se transforma en un problema,
por ejemplo: una carretera o un anillo perifrico, la congestin significar que otros
individuos estn siendo excluidos cuando estas estn bloqueadas o congestionadas.

Segn Arce y Sandler (2002) un bien pblico impuro se da cuando existe

una rivalidad parcial en el consumo de dicho bien o una exclusin imperfecta de los
no contribuyentes. Esta rivalidad parcial surge a partir de los costos de congestin
que se generan cuando se suman nuevos consumidores que reducen la cantidad o
calidad de los beneficios disponibles al hacer uso de una unidad del bien pblico en
cuestin (Sandler, 2013).

En conclusin, los bienes pblicos impuros son aquellos que tienen

una rivalidad parcial pero que no son excluyentes. Segn Kaul (et al.,2003) la no
excluibilidad de un bien describe beneficios que estn disponibles para todas las

320
personas una vez que el bien haya sido provedo. Un buen ejemplo de ello puede ser
un show de luces pirotcnicas, ya que es casi imposible impedir que alguien disfrute
los beneficios de ese bien.

Los bienes tipo club

Segn Sandler (2013) estos son bienes pblicos impuros que presentan
rivalidad parcial y exclusin a un costo nominal. Estos bienes tipo club son parcialmente
rivales para sus miembros, pero excluyentes para sus no miembros.

Un bien club es un caso intermedio entre un bien pblico puro y un bien

privado puro. Con un bien club la exclusin es factible, pero el tamao ptimo del club
es generalmente ms grande que un solo individuo. Un ejemplo claro es una pelcula
en el cine, en donde es posible ponerle un precio al bien (se practica la exclusin) y
que un cierto nmero de personas compartan este bien sin menguar el consumo del
bien los unos a los otros. El tamao ptimo del club es aquel que maximice la utilidad
conjunta del grupo (Kaul et al, 2003).

En conclusin, entonces, un bien club ser aquel que produzca determinado

coste por cada uso; es decir, que cada vez que un consumidor desee obtener los
beneficios de algn bien deber pagar determinado peaje. La frecuencia con la
que el individuo desee beneficiarse de este bien determinar la preferencia de este
hacia este bien. Por ejemplo, costo de atravesar una frontera ser cancelado por
el individuo cada vez que este pase por ella; sin embargo, el costo aumentar para
quienes encuentren mayor necesidad o beneficio en cruzar la frontera, lo que no
sucede para quienes deciden una vez, por ejemplo.

Productos conexos o conjuntos

Son aquellos bienes que surgen de una actividad que genera mltiples
resultados (Sandler, 2013). Un ejemplo dentro de los bienes privados podra ser
una oveja: este bien produce carne y lana. Ahora entre los bienes pblicos, podra
ponerse el ejemplo de la selva amaznica, este nico bien puede producir mltiples
beneficios. Por ejemplo: absorbe el carbono, lo cual constituye a un bien pblico
global, as tambin puede ofrecer actividades de ecoturismo, que lo constituye como
un bien club que est sujeto a congestionamiento y pago de aranceles por el goce de
la experiencia. Y as, habr muchos otros ejemplos de bienes que producen mltiples
resultados.

La tecnologa de agregacin
La tecnologa de agregacin indica la manera en la cual los niveles de
contribucin individual se suman para determinar la cantidad total del bien pblico
disponible para su consumo por parte de los beneficiarios (Sandler, 2013). Entre los
tipos ms relevantes de agregacin se encuentran: tecnologa de suma ponderada,
tecnologa de agregacin de mejor intento absoluto y la tecnologa de agregacin de
eslabn ms dbil.

Los bienes pblicos regionales

El nuevo regionalismo constituye, en gran medida, el motor que impulsa el
creciente inters en los BPR. Sandler (2013) define los BPR como aquellos bienes
pblicos cuyos beneficios trascienden el territorio de un pas y abarcan una regin
bien definida. El criterio bsico para definir una regin, en este caso, ser geolgico.

321
 Los BPR se diferencian de los bienes pblicos globales, de los transnacionales,
de los locales y de los nacionales; por una simple razn: el alcance que tienen dichos
bienes a determinados beneficiarios.

Al igual que todo bien pblico, los BPR pueden ser: puros, que cuentan
con las dos caractersticas de no rivalidad y no excluibilidad; impuros, cuando
son parcialmente rivales, por ejemplo, el uso de los beneficios por parte de un
pas disminuye la capacidad de uso de otro. As tambin pueden ser parcialmente
excluyentes, cuando tienen un coste, determinados pases podrn pagar el precio y
otros no.

Tambin pueden existir bienes club regionales y los productos conexos o

conjuntos; entre los bienes club regionales encontramos parques transnacionales,
redes elctricas (SIEPAC, en el caso centroamericano), redes de aeropuertos
regionales, infraestructura de transporte regional. (Arce, Sandler, 2005). As tambin
encontramos los productos conexos o conjuntos que definen como aquellos que
producen dos actividades de un mismo bien, por ejemplo, un parque ecolgico
regional.

Provisin de bienes pblicos regionales

En el caso centroamericano, en los procesos de integracin hay segmentos

de la poblacin que se ven afectados ante la implementacin de los acuerdos de
liberalizacin comercial, facilitacin del comercio, reduccin de los controles estatales
y en general por la implementacin de algunos acuerdos regionales (Prez, Soto,
Pellandra, 2013). Estos pueden ser efectos negativos de la integracin, y la atencin a
los mismos, as como tambin la solucin a problemas que no pueden ser atendidos
por los Estados en forma individual, tienen como mejor opcin la generacin y provisin
de BPR. Un informe sobre la integracin social en Centroamrica, publicado por la
CEPAL, define que la construccin de BPR en la regin centroamericana, descansa
en siete pilares, mencionados anteriormente.

Segn Sandler (2013), existen diferentes factores que pueden ayudar u

obstaculizar la provisin de los BPR.

Tabla 1. Factores que favorecen o inhiben la provisin de bienes pblicos

regionales

FAVORECE OBSTACULIZA
El nuevo regionalismo y las uniones adua- Menor efecto positivo indirecto para los
neras facilitan la provisin de estos bienes donantes debido a algn tipo de espe-
cificidad de los beneficios
Caractersticas positivas de su naturaleza Los pases deben formar asociaciones
pblica (productos conexos, mtodo de para obtener prstamos y ofrecer ga-
agregacin de suma ponderada, benefi- rantas
cios exclusivos)

322
 FAVORECE
Proximidad espacial y cultural entre bene-
ficiarios de derrames
Intervienen menos pases que en el caso
de los BPG y BPIR
Interacciones pasadas y presentes entre
los pases de la regin
OBSTACULIZA
Rivalidad regional alimentada por des-
acuerdos pasados y presentes
Ausencia de cultura de apoyo a los
bancos de desarrollo regionales

Fuente: adaptacin de Sandler (2013).

Principales participantes en la provisin de los bienes pblicos regionales

La provisin de los BPR conlleva la participacin de diversos contribuyentes

y actores, cada vez es ms variada la cantidad de participantes dentro de este rubro.
Segn Sandler (2013), en el caso latinoamericano existen siete diferentes tipos de
participantes en la provisin de los BPR. Primero, bancos de desarrollo de Amrica
Latina como, por ejemplo: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); segundo,
las uniones aduaneras; tercero, las instituciones multilaterales; cuarto, las redes de
participantes e instituciones que pueden proveer BPR, como por ejemplo el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial que provee BPR medioambientales; quinto, las
asociaciones pblico-privadas; sexto, los pases donantes con intereses comerciales
en Amrica Latina; sptimo, fundaciones benficas y ONG.

El Banco Interamericano de Desarrollo como promotor de Bienes pblicos

regionales en Amrica Latina:

Sandler (2005) indica que el propsito y las funciones de los bancos regionales
de desarrollo, como participantes principales en la provisin de BPR son: proveer
fondos para los BPR; estos fondos pueden estar en forma de prstamos y subsidios
dependiendo el grado pblico de la actividad a la que se le est dando soporte.
Los subsidios son ms apropiados cuando los bienes pblicos proveen derrames a
nivel regional o interregional. Otra de las funciones de estos bancos es el coordinar
acciones para promover estabilidad financiera en toda la regin.

Los BPR cumplen una funcin esencial en la Cooperacin Sur-Sur, dado que
su provisin puede conectar o integrar la infraestructura de Amrica Latina y fomentar
as el comercio y el desarrollo en la regin (Sandler, 2013). La globalizacin hace cada
vez ms evidente la importancia de la accin colectiva de los pases de la regin
latinoamericana.

La creacin de un BPR es un tipo de solucin del mbito transnacional para

aquellas fallas de mercado que se han agudizado como resultado de la globalizacin
(Villa, 2007 en Bocalandro & Villa, 2009). Por estas razones el Directorio Ejecutivo del
BID, en el 2004, cre la Iniciativa para la Promocin de Bienes pblicos regionales del
Banco Interamericano de Desarrollo, para as promover la cooperacin y la integracin
de la regin. Este programa apoya a los pases en la bsqueda, mediante la accin
colectiva, de soluciones innovadoras de poltica pblica a desafos u oportunidades

323
 transnacionales (Bocalandro & Villa, 2009). La ayuda del BID se traduce en donaciones,
coordinacin inicial de los proyectos y apoyo tcnico. Desde el 2004, la Iniciativa BPR
del BID ha financiado 114 proyectos, invirtiendo un total de US$90 millones en la
promocin de BPR en Amrica Latina.

Tabla 2. Proyectos de Iniciativa de BPR del BID en la regin SICA

Financiamiento
Total histrico en
Proyectos Pases del BID en
dlares
dlares
Fortificacin de Alimentos BE, CR, GU,
con cido Flico y otros ES, HO, NI, 1.300.000 3.655.400
Micro-Nutrientes.* PN, DR
Protocolo Centroamericano
BE, CR, DR,
de Control de Calidad
ES, GU, HO, 800.000 1.057.600
y Adquisicin de
NI, PN
Medicamentos.*
Sistema Armonizado de BE, CR, DR,
Rastreabilidad Bovina.* ES, GU, HO, 1.200.000 1.900.000
NI, PN
Programa de Competitividad BE, CR, ES,
para la Fruticultura en GU, HO, PN, 800.000 1.234.000
Centroamrica.* NI, DR
Prevencin y Control
BE, CR, DR,
de Deficiencias de
ES, GU, HO, 600.000 940.960
Micronutrientes en
NI, PN
Centroamrica.
Observatorio Mesoamericano BE, CO, CR,
de Transporte de Cargas y DR, ES, GU,
910.000 1.010.000
Logstica. HO, MX, NI,
PN.
6 proyectos 8 pases 5.610.000 9.797.960
Base de Datos Climticos de BE, CR, ES,
435.000 480.000
Amrica Central.* GU, HO, NI, PN
Plataforma Regional de
Monitoreo y Evaluacin BE, CR, ES,
700.000,00 1.250.000
de la Biodiversidad en GU HO, NI, PN
Centroamrica.*
Poltica Regulatoria Regional BE, CO, CR,
para Integracin Servicios ES, GU, HO, 320.000,00 473.000
Telecomuni-caciones.* MX, NI, PN
Sistema de Coordinacin
Meso-americano de BE, CO, CR,
Informacin Territorial para ES, GU, HO, 800.000,00 1.286.480
la Reduccin de Riesgos de MX, NI, PN
Desastres Naturales.*

324
 Financiamiento
Total histrico en
Proyectos Pases del BID en
dlares
dlares
Estrategia Regional de
Evaluacin y Acreditacin de
BE, CR, ES,
Programas de Arquitectura 500.000,00 741.665
GU, HO, NI, PN
y de Ingeniera en
Centroamrica.*
Sistema Regional de
BE, CR, ES,
Informacin MIPYME de 1.000.000,00 1.650.000
GU, HO, NI, PN
Centroamrica.
Fortalecimiento y
Armonizacin de los
Procesos de Resolucin
CR, ES, GU,
Bancaria y Seguros de 750.000 1.183.750
HO, NI, PN, DR
Depsitos en Centroamrica,
Repblica Dominicana y
Panam.
7 Proyectos 7 pases 4.505.000 6.584.895
Fortalecimiento Institucional
para el Mejoramiento
de la Competitividad
655.000 881.000
de la Fruticultura en
Centroamrica y Repblica
Dominicana.
Modelo Normativo e
CR, ES, GU,
Institucional para una Poltica 450.000 630.000
HO, NI, PN
de Competencia Regional.*
2 Proyectos 6 pases 1.105.000 1.511.000
Desarrollo de la Banda
CR, ES, GU,
Ancha para la Competitividad 725.000 825.000
HO, PN
y la Integracin.*
Marco de Accin Regional
para el Combate, Prevencin
CR, ES, GU,
y Atencin a Vctimas de 600.000 701.500
HO, NI
la Trata de Personas en
Centroamrica.*
Mecanismo Regional para
CR, CO, ES,
la Paz y la Resolucin de 500.000 600.000
GU, PN
Conflictos.*
3 Proyectos 5 pases 1.825.000 2.126.500
Proteccin de Infraestructura
CR, ES, HO,
Pblica contra el Cambio 700.000 869.050
PN,
Climtico al nivel Local.
Inventario de Gases de
Efecto Invernadero en
CR, DR, GU, NI 500.000 640.000
Empresas Exportadoras en
Centroamrica.

325
 Financiamiento
Total histrico en
Proyectos Pases del BID en
dlares
dlares
Desencadenar el Potencial
de la Inversin Directa de la CR, DR, ES, NI 750.000 1.070.000
Dispora en Centroamrica.
3 Proyectos 4 pases 1.950.000 2.579.050
Estrategia Regional de
Regulacin y Supervisin
ES, CR, PN 350.000
del Mercado Burstil
Centroamericano.* 510.000
Promocin de la
Administracin del Agua
como Bien Pblico Regional
ES, GU, HO 830.000
en la Cuenca Alta del Ro
Lempa en la Regin del
Trifinio.* 940.100
2 Proyectos 3 pases 350.000 1.450.100

Fuente: extrado de Segura Bonilla & Muoz Valenciano (2016).

Desarrollo de polticas pblicas y la provisin de bienes pblicos regionales en

la regin
La integracin centroamericana ha tenido un limitado desarrollo de polticas
pblicas y bienes pblicos regionales. Sin embargo, en la investigacin Integracin
Social en Centroamrica: situacin al 2012. Tendencias y Propuestas Prez, Soto y
Pellandra (2013), encuentran que, durante el perodo del proceso dedicado de forma
exclusiva a la integracin econmica (1960-1990), aparece la poltica centroamericana
de industrializacin, que se plante a travs del MERCOSUR; los resultados obtenidos
no cumplieron con las expectativas del rgimen. Otras propuestas han sido, por
ejemplo, las polticas pblicas regionales en materia comercial; como el libre comercio
regional para bienes originarios, y la poltica arancelaria y aduanera comn para las
importaciones provenientes del resto del mundo. Estas propuestas son polticas que
an estn vigentes, pero que no han logrado cumplir las metas propuestas. Existen
varias polticas pblicas regionales an vigentes, que buscan beneficios comunes
para la regin.

En un plano ms reciente, se encuentra: la Poltica Regional de Salud del

SICA (PRSS) 2015-2022, que nace como un instrumento, de perspectiva regional,
que toma la salud como el estado de completo bienestar fsico, mental y social
(SE-COMISCA, 2014), y no nicamente la ausencia de enfermedad. Los pases de la
regin SICA reconocen la salud como un Derecho Humano.

Segn la SE-COMISCA (2014), a travs de un proceso de consulta regional se

elabor la PRSS, tomando en consideracin el marco institucional y jurdico del SICA,
con la finalidad de delimitar los objetivos, en materia de salud, dentro del contexto de
la accin y de la integracin regional en salud. Esta poltica es de dimensin regional, y
compromete acciones gubernativas que se han de trabajar a escala regional, sin dejar

326
por un lado las responsabilidades nacionales de cada Estado Miembro.

En cuanto a los BPR, se encuentra que uno de los pilares de la construccin

de estos es: la accin colectiva; esta es clave, y consiste en que los pases trabajen en
forma conjunta, participando en todas las etapas del proyecto. Entre las iniciativas y
programas de generacin de BPR, hay experiencias que sern catalogadas como las
ms relevantes o las ms exitosas. Entre ellas se encuentran los proyectos que han
sido impulsados por el Proyecto Mesoamrica, as tambin el trabajo que desarrolla
el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional en Centroamrica; mismo que
ha tenido diferentes financistas a lo largo de su desarrollo. Tambin, dentro el marco
de la generacin de BPR, se encuentran las iniciativas impulsadas por el Banco
Interamericano de Desarrollo -que cataloga los BPR como un tipo de Cooperacin
Sur-Sur.

An dentro del sistema existen muchos BPR en los que se necesita avanzar,
tal es el caso de la coordinacin macroeconmica. As en el documento sntesis la
integracin centroamericana: beneficios y costos, publicado por el SICA y la CEPAL
(2004), se asegura que la coordinacin macroeconmica ha sido uno de los Bienes
pblicos regionales a los que ms se les haba prestado atencin hasta el 2004-, y
como prueba de ello se crea el Consejo Monetario Centroamericano. Sin embargo,
an se busca la lucha por tener mayor protagonismo que las instituciones multilaterales
internacionales, como el Fondo Monetario Internacional. Compartir informacin es un
primer nivel de coordinacin en el que an es posible avanzar ms en los pases de
la regin.

Otro BPR que tuvo bastante realce durante el 2004, fue: la regulacin y la
competencia. La apertura comercial y la profundizacin de la integracin econmica
regional pueden servir como medios para mejorar la calidad de los mercados de cada
uno de los pases y de la regin en su conjunto, a travs de mayor competencia, segn
el SICA y la CEPAL (2004). Otro de los BPR en los que ha avanzado el SICA, es: la
institucionalidad comercial y de inversiones. Este documento afirma que: en el campo
de la institucionalidad comercial y de inversiones ha habido avances muy importantes,
que incluyen desde la creacin del mecanismo de resolucin de controversias hasta el
acuerdo sobre liberalizacin de servicios e inversin, pasando por un amplio conjunto
de normativas que regulan el comercio regional.

Por otro lado, segn el mismo informe, tambin es importante mencionar la

unificacin de estndares y normas; y es que el tema de la unificacin de estndares
y normas reviste importancia no solo en el campo de la facilitacin del comercio
y la inversin, sino ms all, como una forma de propiciar la convergencia de las
instituciones hacia las mejores prcticas identificables en cada campo.

Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales como

bienes pblicos regionales tipo club

Los bienes tipo club son bienes pblicos impuros cuyos beneficios son
totalmente excluibles para sus no miembros y parcialmente rivales. Los BPR tipo
club incluyen parques regionales, redes de energa (por ejemplo, el Sistema de
interconexin de electricidad de Amrica central -SIEPAC-), infraestructura de

327
transporte, los equipos de gestin de crisis, instalaciones de lanzamiento de satlites
y las instalaciones de riesgo biolgico.

Los miembros pueden proporcionar de manera eficiente BPR tipo club,

financindolos a travs de peajes. En el caso de que la caracterstica de exclusin sea
completa, entonces de esta manera no existe ningn free rider y slo los miembros
pueden beneficiarse.

El peaje que se cobra a cada usuario es la misma tarifa, que es igual a los
costos asociados con el hacinamiento; este es una unidad estandarizada de uso o
de visita. Las diferencias de intereses entre los miembros se pueden tomar en cuenta
a medida que los miembros con una mayor preferencia por el BPR lo usarn con
mayor frecuencia y por lo tanto tendrn que pagar ms peajes en agregados. Bajo
una amplia gama de escenarios, los peajes que se recogen se utilizan para financiar
un nivel eficiente de prestacin del BPR. (Cornes y Sandler, 1996).

Segn Sandler (2005) los clubes regionales pueden buscar prstamos de

instituciones globales, naciones donantes, o bancos de desarrollo regionales a un
principio para financiar el BPR; ms adelante los beneficios de los peajes puede pagar
el prstamo y convertir el club en autosostenible. Asimismo, define que los miembros
del club pueden ser bastante heterogneos e incluyen naciones, empresas privadas
y otras organizaciones.

Los clubes de BPR representan un arreglo institucional de bajo costo para

la provisin colectiva que puede pertenecer y ser operados por sus miembros o
proporcionado por los Gobiernos.

Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales tambin

se conocen como Cross Border Joint Procurement, Pooled Procurement,
Cooperaative Procurement, Collaborative Mechanisms, entre otros. Estas son
situaciones en las que dos o ms autoridades contratantes de Estados miembros de
diferentes bloques regionales, realizan negociaciones y, en algunos casos, compras
conjuntas de suministros, o contrataciones y servicios, a travs de un solo proceso
de licitacin, y en el caso de compra, a travs de una unidad central de compras; sin
embargo, existen diferentes modelos para este tipo de iniciativas.

Ericksson (et al.;2010 en Tatri 2015), sugieren que la idea bsica del
cooperative procurement o las compras cooperativas, es que la relacin entre los socios
en una compra o contratacin cooperativa es moderada y mediada por un enfoque
de colaboracin, en el que los socios confan entre s y estn comprometidos con el
xito comn.

Por otra parte, Blair (et al. 2014 en Tatri, 2015), al hablar de los collaborative
mechanisms o mecanismos colaborativos, abordan los contratos, asociaciones,
consorcios y compras conjuntas. Curiosamente, ponen de relieve el significativo
contexto institucional en el que se desarrolla la colaboracin. Entre los factores
de xito que ponen de relieve estn: la importancia de la gestin de comprender
los mecanismos de colaboracin que fomenten y mantengan la cooperacin
intergubernamental.

328
 As entonces los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas
regionales se conceptualizan como un BPR tipo club en el que el tamao ptimo del
club ser aquel que maximice la utilidad conjunta del grupo (Kaul et al, 2003).

Segn Sandler (2013) estos son bienes pblicos impuros que presentan
rivalidad parcial y exclusin a un costo nominal. Estos bienes club son parcialmente
rivales para sus miembros, y excluyentes para sus no miembros; tal es el caso de los
mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales, como se extender
ms adelante.

Un bien club es un caso intermedio entre un bien pblico puro y un bien

privado puro. Con un bien club la exclusin es factible, pero el tamao ptimo del club
es generalmente ms grande que un solo individuo.

A la luz de esta investigacin se denot que, en varios bloques regionales, el

mecanismo de negociacin y compras conjuntas regionales tiene una fuerte tendencia
al sector de la salud pblica alrededor del mundo; esto porque, como lo expresa la
OMS las medicinas son el componente ms rentable de los servicios de salud, y
a partir de las fallas de mercado, la adquisicin de stas de manera individual y en
cantidades pequeas, resulta poco rentable para los sectores de salud pblica.

La OMS en su nota descriptiva sobre Salud y Derechos Humanos (2015),

afirma que el goce del grado mximo de salud que se pueda lograr es uno de los
derechos fundamentales de todo ser humano; y el derecho a la salud incluye el
acceso oportuno, aceptable y asequible a servicios de atencin de salud de calidad
suficiente. Un enfoque de salud basado en Derechos Humanos, incluye que las
polticas y las iniciativas se basen en diferentes principios tales como: disponibilidad,
contar con un nmero suficiente de establecimientos, bienes y servicios pblicos de
salud, as como de programas de salud; accesibilidad, los bienes y servicios deben
ser accesibles para todos, y as tambin asequibles (dimensin econmica de la
accesibilidad); calidad, los bienes y servicios de salud deben ser apropiados desde el
punto de vista cientfico y mdico y ser de buena calidad

El derecho al grado mximo de salud que se pueda lograr, como lo describe

la OMS, incluye el derecho de acceso a un sistema de proteccin de la salud que
ofrezca a todas las personas las mismas oportunidades de disfrutar del grado mximo
de salud que se pueda alcanzar.

La salud como un derecho humano, es entonces un bien pblico puro, no

rival ni excluyente; entonces, el acceso a medicamentos -siendo estos capaces de
salvar una vida- a travs de los servicios de salud pblica y seguros sociales, debe ser
conceptualizado como un bien pblico impuro: no excluyente; pero parcialmente rival.
En el caso de los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales el
bien pblico es el mecanismo como tal, no as el medicamento; conceptualizando el
mecanismo de contencin de precios que permite el acceso a medicamentos seguros,
eficaces y asequibles, como un bien tipo club; sin embargo, como los beneficios de
este bien tienen derrames transfronterizos hacia una regin especfica, estos estos
mecanismos se conceptualizarn como: bien pblico regional tipo club, el cual ser
exclusivo para sus miembros y excluyente para sus no miembros, y parcialmente rival.

329
 La falta de acceso a medicamentos contribuye a millones de muertes
al ao, incluyendo las muertes a causa de enfermedades como el VIH y SIDA, la
tuberculosis y malaria que pueden ser tratadas con los medicamentos ya existentes.
De hecho, la mayora de las principales causas de muerte y discapacidad en pases
de bajos y medianos ingresos podran prevenirse o tratarse con el uso apropiado
de medicamentos asequibles y eficaces. Dos mil millones de personas - un tercio
de la poblacin mundial - carecen de un acceso constante a los medicamentos
esenciales (MSH, 2015). Los mecanismos de negociaciones y compras y suministro
ineficientes, los mecanismos de regulacin y control de calidad dbiles y los altos
costos de la medicina, siguen siendo los principales obstculos para el acceso regular
a medicamentos esenciales de calidad en los pases; y an ms en los pases menos
desarrollados.

La adquisicin de medicamentos es un componente importante en un

sistema de suministro de medicamentos eficaz. Por lo tanto, como lo sugiere la OMS
(2007), se necesitan enfoques innovadores para garantizar un suministro constante y
sostenible de los medicamentos esenciales a nivel nacional, regional y mundial. Las
compras conjuntas regionales son un ejemplo altamente reconocido de una de estas
iniciativas.

La implantacin de los mecanismos de negociacin y compra conjunta

de medicamentos figura como ejemplo comn en las diferentes regiones y sub-
regiones del mundo, esto con el afn de ampliar o asegurar el acceso bsico a los
medicamentos.

La principal ventaja de los mecanismos de negociaciones y compras

conjuntas regionales, en el sector de salud pblica, es: la reduccin de los costos
de medicamentos a travs de economas de escala. A nivel regional, otros beneficios
pueden incluir la armonizacin de registro de medicamentos entre los pases, la
armonizacin de las pautas estndar de tratamiento y listas de medicamentos
esenciales, una mejora en la garanta de calidad, mejora en el servicio que brindan
los proveedores, y la disminucin de la carga de trabajo administrativo. (Center for
Pharmaceutical Management, 2002).

Segn la OMS, los pases que se benefician de los mecanismos de

negociaciones y compras conjuntas, generalmente, sern pases que cumplan con
algunas de las siguientes caractersticas:

a. Pases geogrficamente aislados o con poblacin pequea

Los pases pequeos o aislados que tienen dificultades para garantizar el suministro
oportuno, la garanta de calidad, o que tienen una capacidad limitada para llevar a
cabo todas las funciones de una adquisicin pblica eficaz.

b. Existencia de un rgano regional o entre pases

Los pases que ya participan en una iniciativa regional o de grupo en otras reas de
salud o econmicas, que tienen estructura y el apoyo a la toma de decisiones, las
adquisiciones, financiacin, garanta de calidad, y otros procesos.

c. Limitada capacidad de negociacin

330
Los pases que experimentan dificultades con cualquiera de los componentes clave
de la contratacin en relacin a pases vecinos o similares.

d.Dificultades internas que establece la demanda

Los pases que tienen dificultades para cuantificar las necesidades para la futura
aplicacin de nuevas vacunas, o problemas para la movilizacin de recursos, la
realizacin de negociaciones, o con los procesos de coordinacin con las grandes
empresas multinacionales, o para justificar el potencial de las nuevas vacunas frente a
los tomadores de decisiones nacionales.

El concepto de mecanismos de negociaciones y compras conjuntas se

basa actualmente en cuatro modelos, mismos que pueden ir desde intercambio
de informacin, hasta contrataciones y compras conjuntas, centralizadas o
descentralizadas. Estos modelos son:

Compra informada: definida como el intercambio de informacin, en el que

los compradores o los pases comparten informacin sobre precios y proveedores,
pero la contratacin se realiza de forma individual.

Compra informada coordinada: tambin se define como el intercambio de

informacin, con la que los compradores o los pases llevan a cabo investigaciones de
mercado conjunta, comparten informacin sobre el desempeo de los proveedores y
los precios, pero la contratacin se realiza de forma individual.

Grupo de contratacin: los pases miembros negocian colectivamente los

precios y seleccionan a los proveedores en funcin del acuerdo de preseleccin de
proveedores que el grupo haya desarrollado, mientras que la compra real puede
llevarse a cabo de forma individual.

Contrataciones y compras centrales: esto implica generalmente una Unidad

Central de Compras establecida por los pases miembros para que acte como su
agente de compras en la licitacin y la adjudicacin de los contratos. (OMS, 2007)

331
 Tabla 3. Matriz para analizar los modelos de compras conjuntas

Seleccin de Proveedores y
Negociacin de Precios INDIVIDUAL GRUPAL

" Etiqueta" Compra Informada Compra Informada Coordinada Grupo de Contratacin Contrataciones y Compras Centrales
Modelos existentes Ninguno Ninguno AMU, Negociacin COMISCA OECS/PPS, GCC, FORMED, UE/JPA

Los pases miembros negocian los Los pases miembros llevan a cabo de
Los pases miembros se comprometen precios y seleccionan los forma conjunta las licitaciones y la
Los pases miembros en conjunto a realizar las investigacin proveedores conjuntamente; se adjudicacin de contratos a travs de
comparten informacin sobre de mercado, compartir informacin de comprometen a comprar de una organizacin que acte en su
precios y proveedores pero desempeo de los proveedores y proveedores seleccionados pero nombre; la unidad central de compras
realizan las compras de forma supervisar los precios, pero realizan las llevan a cabo la compra de forma gestiona la compra en nombre de los
Descripcin individual compras de forma individual. individual pases

Foro para la armonizacin de los

Facilitar la recopilacin y
difusin de informacin sobre
los precios de proveedores
entre los pases miembros
(cmara de compensacin).
Roles y Responsabilidades Simple socializacin de
Grupales Regionales informacin
requisitos y sistemas de informacin;
mecanismo para la investigacin de
mercados, difusin de los resultados
entre los pases miembros, y el
suministro de informacin sobre algunas
drogas. Centrarse en la coordinacin de
la recopilacin e intercambio de la
informacin.
Delegados de los pases se renen
para llevar a cabo de forma
conjunta la negociacin de precios
y seleccin de proveedores en Los contratos con una unidad central de
nombre de los pases miembros; compras diseados conjuntamente
alternativamente, una agencia para llevar a cabo las licitaciones y
puede ser contratada para este fin compras

Presentan una cuantificacin

Recopilar informacin relacionada con
los precios y el rendimiento de los
proveedores sobre la base de los
requisitos armonizados; proporcionar
Compartir informacin sobre recursos para llevar a cabo actividades
Rol y Responsabilidades de compras de elementos de investigacin de mercado conjuntas
cada pas seleccionados. de los elementos seleccionados
precisa y fiable de las necesidades
de los elementos seleccionados,
el pago oportuno a los
proveedores, e informacin
precisa y fiable sobre el
rendimiento de los proveedores y
la vigilancia de la calidad del
producto
Presentan una cuantificacin precisa y
fiable de las necesidades de los
elementos seleccionados, el pago
oportuno a los proveedores, e
informacin precisa y fiable sobre el
rendimiento de los proveedores y la
vigilancia de la calidad del producto

Fuente: adaptado de MSH (2002).

Buenas prcticas en mecanismos de negociaciones y compras conjuntas de

suministros mdicos y farmacuticos en diferentes bloques regionales

Los responsables de la formulacin de polticas en los pases menos

desarrollados se enfrentan a desafos en el acceso a los medicamentos, tales como: la
falta de informacin transparente sobre los precios, calidad y fuentes de proveedores,
incluyendo la informacin sobre nuevos y costosos medicamentos para enfermedades
prioritarias.

La implementacin de la estrategia del BPR club: mecanismos de

negociaciones y compras conjuntas regionales se ha adoptado en las ltimas dos o
tres dcadas, con historias de xito del Consejo de Cooperacin del Golfo: Compra
Conjunta de Suministros Mdicos y Farmacuticos; la Organizacin de Estados del
Caribe Oriental, Servicios de Adquisicin de Productos Farmacuticos (OECS/PPS);
la Unin del Magreb rabe; el Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamrica
y Panam; las Compras Conjuntas de Farmacuticos de la Unin Europea; y en el
caso centroamericano: la Negociacin Conjunta y Compra de Medicamentos para
Centroamrica y Repblica Dominicana. As tambin, existen mltiples esfuerzos en
intercambio de informacin de precios, controles de calidad y diferentes aspectos
pertinentes a las compras pblicas del sector salud en diferentes bloques regionales
y subregionales.

Los informes de los casos mencionados en el prrafo anterior, tienen

indicadores de logros significantes en la reduccin de precios de los medicamentos y

332
la produccin de ahorro de costes, as como mejoras en los procesos de adquisicin,
sostenibilidad de suministros y la experiencia de garanta de calidad y de capacidad.

Consejo de Cooperacin del Golfo: compra conjunta de suministros mdicos y

farmacuticos.

Tras la primera reunin de Ministros de Salud del Consejo de los Pases

rabes en el Golfo (CCG en adelante), se cre una divisin especial. Esta divisin se
cre con los objetivos de: asegurar que las necesidades inmediatas de medicamentos
en los pases se resolvieran; eliminar la escasez de medicamentos; y para bajar los
precios de los medicamentos importados para todos los Estados Miembros. Sobre
la base de estos objetivos, se implementa un mecanismo de compra conjunta de
medicamentos y suministros farmacuticos. (MSH, 2002). La Secretara Permanente
est situada en Riad, Arabia Saudita.

El procedimiento de licitacin del CCG se lleva a cabo a travs de un comit

compuesto por dos representantes del sector farmacutico de cada Estado miembro
y un delegado de la oficina ejecutiva del CCG (Oficina Ejecutiva de Ministros de
Salud) responsable de todo el procedimiento. El Comit se rene en cuatro etapas
decisivas del proceso de pre-licitacin: a) preparaciones, b) apertura de la licitacin, c)
adjudicacin, y d) evaluacin posterior a la licitacin.

La primera licitacin en 1978 fue de ms de USD1 milln y cont con 32 artculos

adjudicados a nueve empresas, pero ahora se han adquirido miles de productos de
salud, con un valor anual combinado de ms de USD 200 millones. (OMS, 2014).
Los pagos se hacen directamente a los proveedores a travs de sus agentes locales,
en dlares estadounidenses, excepto en Arabia Saudita y Kuwait, donde se utiliza la
moneda local. Para mantener el inters de los proveedores, los Estados Miembros se
comprometen a comprar por lo menos el 60% de sus necesidades, a travs de este
mecanismo. Arabia Saudita compra todos sus medicamentos a travs del grupo.

Por medio de este mecanismo de compras conjuntas, el CCG ha logrado un

promedio de reduccin del 30% en los costos. Recientemente se han incorporado
algunos hospitales privados a el mecanismo de compras.

El xito del grupo de compras de suministros farmacuticos ha llevado al

CCG a usar el modelo de compra al por mayor en suministros hospitalarios, vacunas
y sueros, productos qumicos farmacuticos (materias primas), la rehabilitacin de
suministros mdicos y de aparatos de laboratorio. (OMS, 2014)

Durante la planificacin del Programa de Compras Conjuntas no se

proporcion la asistencia tcnica de una agencia externa. Ms tarde, sin embargo,
se nombr una comisin de consulta que trabaj en estrecha colaboracin con el
programa; este comit estaba formado principalmente por miembros de la Facultad
de Farmacia de la Universidad Rey Saud y un farmacutico de la red mdica del
Ministerio de Salud de Arabia Saudita. (MSH, 2002)

333
 Segn MSH (2002), el Mecanismo de Compras Conjuntas del CCG, ha dado
lugar a las siguientes ventajas y mejoras:

Crecimiento de la industria local: a pesar de existir una mayor competencia

que podra inicialmente tener un efecto de ralentizacin en las ventas locales, tambin
conducir a la supervivencia del ms apto, enfoque en el que slo los mejores y ms
fuertes empresas locales sobrevivirn.

Aumento de la transparencia: la participacin de una amplia gama de

empresas extranjeras requiere un alto grado de transparencia.

Precios ms bajos: a medida que pasa el tiempo ms empresas (especialmente

las internacionales) participarn en licitaciones. Una mayor competicin entre
proveedores eventualmente conduce a precios ms bajos y mejores ofertas.

Mejora de la calidad del producto: un mercado cada vez ms competitivo

conducir a empresas con productos mejorados participaron en las subastas.

Entre las principales razones del xito del Mecanismo de Compras Conjuntas
del CCG, se encontr el fuerte compromiso poltico a nivel ministerial desde el principio;
la existencia de una descripcin detallada de los procedimientos y un seguimiento,
especificaciones tcnicas del proceso de licitacin; la existencia de una Secretara
Ejecutiva Independiente, bien gestionada; una estandarizacin de los procedimientos
de registro de empresas. (MSH, 2002)

El compromiso de cada Estado Miembro es crucial para el programa de

compras conjuntas del CCG. Segn Bawazir (2002, en MHS 2002), se requiere de
cada Estado Miembro:

Presentar sus pedidos en el tiempo especificado

Participar con la adquisicin de no menos del 60% de las cantidades

totales de los artculos presentados y el 20% de los producidos localmente

Adherirse a las especificaciones y condiciones de la oferta de artculos

Autorizar a los representantes de los comits permanentes la asistencia

a las reuniones de preparacin, apertura, y adjudicacin de las licitaciones

Pagar la suma de dinero que se indica de acuerdo a los contratos y

rdenes de compra

Notificar a la oficina ejecutiva acerca de los elementos que fallen en

los anlisis de laboratorio o que no cumplan con las especificaciones
requeridas.

As tambin, se identificaron las siguientes lecciones aprendidas a travs del programa

del CCG (Bawazir, 2002 en MSH, 2002):

Se requiere de un fuerte compromiso tanto de los responsables polticos

como de los tcnicos.

334
 Una descripcin detallada de los procedimientos es necesaria.

Especificaciones tcnicas de los documentos de licitacin tambin son

importantes y necesarios

Una Secretara Ejecutiva independiente es necesaria para un mecanismo

de compras conjuntas eficaz.

A travs del programa se mejora el nivel de aseguramiento de la calidad.

Se incrementa la demanda de aumentos de la produccin farmacutica

local.

Se mejoran los procedimientos de registro de frmacos

La informacin correcta y la transparencia son importantes (esta ltima

se ha visto afectada por diferentes participantes del programa).

Las compras de este tamao y en este nivel estn siempre sujetas a los
intentos de interferencia de agentes comerciales y otros grupos de presin.

El sistema ha requerido slida defensa contra la presin de varios tipos.

Organizacin de Estados del Caribe Oriental: Servicios de Adquisicin de

Productos Farmacuticos (OECS/PPS por sus siglas en ingls)

La Organizacin de Estados del Caribe Oriental entr en vigor en 1981. La

misin de la Organizacin de Estados del Caribe Oriental es contribuir al desarrollo
sostenible de los Estados Miembros de la OECS (por sus siglas en ingls), ayudando a
maximizar los beneficios de su espacio colectivo, facilitando su integracin inteligente
con la economa global, al contribuir a la formulacin de polticas y programas y
la ejecucin con respecto a la regin y a los asuntos internacionales, y facilitar la
cooperacin bilateral y multilateral. Las funciones de la OECS son coordinadas por
la Secretara bajo la direccin y la gestin del Director General (OECS 2002 en MHS
2002). La OECS est formada por nueve pases del Caribe Oriental; Anguilla, Antigua
y Barbuda, Islas Vrgenes Britnicas, Dominica, Granada, Montserrat, San Cristbal y
Nieves, Santa Luca y San Vicente y las Granadinas; que forman un total aproximado
de 600,000 habitantes (OMS, 2004).

En 1984, el Primer Ministro de Dominica pidi que se tomaran acciones,

financiadas por fondos de donantes, para facilitar la adquisicin conjunta regional
de productos farmacuticos. En 1986, preocupados por el aumento del costo de los
productos farmacuticos, los primeros ministros de los Estados del Caribe Oriental
acordaron establecer el Servicio de Medicamentos del Caribe Oriental (ahora conocido
como el Servicio de Compras Conjuntas [PPS por sus siglas en ingls]). El servicio se
inici con un apoyo de USAID de USD 3.5 millones, aunados a USD 0.7 millones de
contraparte por OECS, que se tradujeron en asistencia tcnica y en el arranque del
proyecto. En 1989, pas a ser autosuficiente en trminos financieros; con un cobro

335
del 15% sobre el valor de las transacciones de adquisicin, el cual hasta al 2004 haba
cambiado ya a un 11%. (MSH, 2002)

La funcin bsica de la OECS/PPS es la adquisicin conjunta de productos

farmacuticos y suministros mdicos para los nueve Ministerios de Salud de los
pases de la OECS.

El Banco Central del Caribe Oriental (en adelante BCCO) es el agente de

pago para el proceso de compras conjuntas de OECS/PPS. Cada pas participante
establece una cuenta especial de reserva para farmacuticos en el Banco Central
del Caribe Oriental para financiar y facilitar sus compras. Cada pas capitaliza su
cuenta con aproximadamente el 30% de su gasto anual en frmacos. El pago a los
proveedores lo realiza directamente el BCCO desde la cuenta de frmacos que cada
pas tiene. El banco tambin desembolsa una cantidad para el OECS/PPS, como
un cargo administrativo del 15%, y el BCCO luego le solicita al pas que reembolse
su cuenta de frmacos. Este proceso asegura un mecanismo fiable de pago a los
proveedores que trabajan bajo contrato PPS (Duggan 1990).

El estudio realizado por el Medical Health Sciences en el 2002, encontr que

un elemento importante en el xito inicial de la OECS/PPS en la reduccin del costo
de los productos farmacuticos fue la capacidad de pago de los proveedores con
prontitud; dentro de los 42 das (ms tarde cambiado a 60 das) de recepcin de las
mercancas a nivel de cada pas.

Las ofertas se solicitan en dlares estadounidenses; cabe remarcar que el

cambio del dlar en los Estados del Caribe Oriental, al 2002, se haba mantenido
estable durante los anteriores 25 aos. Otro factor importante es que el programa
cuenta con un fuerte apoyo poltico de los Gobiernos de los Estados Miembros, y las
actividades de adquisicin estn dirigidas por la Secretara Permanente, que realiza
un excelente y arduo trabajo.

As tambin, ms adelante, la OMS en un estudio publicado en el 2004, sugiere

que unos de los factores crticos para el xito del OECS/PPS son los siguientes:

La existencia de una estructura formal:

La Secretara Permanente que cuenta con profesionales;

Sistemas de informacin de gestin fiables;

Acuerdos de compra y contratos formales;

Similitudes entre pases:

Tratado de la OECS;

Sistema nico de aviacin;

Sistema poltico estable y voluntad poltica;

Cultura, origen tnico e idioma compartido;

336
 La existencia de un Banco Central Comn, y una moneda comn
estable.

Buena gobernanza:

Cdigo tico;

Transparencia;

Responsabilidad.

Apropiacin a travs de comits basados en los pases:

Junta poltica;

Las ofertas de subcomits;

Comit Tcnico Asesor.

Al igual que en todo mecanismo, la OECS/PPS, se ha encontrado con

algunas dificultades tales como: el pago retrasado de algunos pases, la dificultad en
el manejo de fondos de donaciones, los pedidos pequeos de pases ms pequeos,
compras fuera del mecanismo que luego debilitan al mismo. Sin embargo, a pesar de
estas dificultades, la OECS/PPS, sigue caracterizndose por su xito en la provisin
de medicamentos asequibles y eficaces para sus nueve Estados Miembros desde
1984. (MSH, 2002).

Una nueva prctica exitosa en la OECS/PPS fue: El Sistema Parcial de

Licitacin Electrnica, que los Estados de la OECS lanzaron en el 2001 a travs del
Proyecto de Integracin Regional de Gobierno Electrnico (OECSEGRIP por sus
siglas en ingls), para promover la eficiencia, la calidad y la transparencia de los
servicios pblicos en los pases beneficiarios, a travs de la entrega de aplicaciones
de Gobierno electrnico integrados a nivel regional que aprovechan de las economas
de escala. El sistema de licitaciones electrnicas se aplic a la OECS/PPS en primera
instancia y luego ser ampli a otros bienes y servicios. (NEWS, 2012)

El e-PPSS es un sistema web, de colaboracin para facilitar el ciclo de vida

completo de un proceso de licitacin, para los compradores y proveedores. Ofrece un
entorno seguro, interactivo y dinmico para las adquisiciones de cualquier naturaleza,
complejidad o el valor, la aplicacin (en su caso) y el fomento de las mejores prcticas
reconocidas (OECS, 2016).

El sistema de licitacin electrnica ayuda al Servicio de Compras de Productos

Farmacuticos de la OECS en el desempeo de su mandato de adquisicin conjunta,
e incluye grandes mdulos para:

- Registro centralizado;

- Cuadros de mandos administrativos especficos del usuario;

- E-Presentacin de ofertas (agregacin de la demanda a la firma

del contrato);

337
 - Gestin de contratos de base;

- Sistema y administracin de seguridad y

- Ayuda en lnea.

Todo este proceso electrnico conduce a una mejor gestin de los

proveedores. El sistema tambin presenta un catlogo de productos necesarios,
para que los proveedores liciten y, al hacerlo, se reduce la cantidad de errores y la
necesidad de reelaborar el proceso, causada por errores tradicionales asociados con
el sistema manual; entre otros beneficios.

Unin del Magreb rabe

LaUnin del Magreb rabees un acuerdo de interaccin

comercial, el cual se firm en 1989 en Marrakech por los Jefes de Estado
deArgelia,Libia,Marruecos,MauritaniayTnez. La Unin del Magreb rabe cre el
Centrale dAchats magreb en commun (CMAC) (Comisin Magreb para la adquisicin
conjunta) en el sector salud entre los Estados Miembros. El modelo de adquisicin
conjunta que realiz AMU (por sus siglas en ingls) fue el de: Grupo de Contratacin.
La compra regional de productos farmacuticos comenz en 1989. Marruecos se
retir en 1994 y Argelia hizo lo mismo en 1996. El mecanismo de compra conjunta de
AMU ha estado inactivo desde el 2000. (MSH, 2002).

La informacin sobre este mecanismo es muy escasa. Sin embargo,

ACAME y la OMS (en MSH, 2002) describieron que tras la creacin de la CMAC,
el programa se estableci con: la preparacin de una propuesta de marco legal,
tcnica y administrativa, diseada especficamente para los procedimientos de
compra conjunta; el establecimiento de un calendario para el proceso de licitacin;
una descripcin de las especificaciones del contrato para el sistema; la definicin de
los procedimientos de trabajo para la CMAC; el establecimiento de una secretara
ejecutiva de la CMAC y la definicin de sus responsabilidades; la creacin de un
comit con las responsabilidades generales del mecanismo de compras conjuntas
de AMU; la identificacin de los aspectos de control de calidad integrados en las
especificaciones del contrato; el establecimiento de una gama de productos y de una
lista de productos para la compra conjunta.

Los elementos clave de los procedimientos y normas del funcionamiento

fueron los siguientes segn ACAME y la OMS (en MSH, 2002)

- La CMAC posea la totalidad de la responsabilidad de las

decisiones relativas a las ofertas.

- La Comisin estaba asistida por una Secretara para la

organizacin de las actividades principales.

- La Presidencia y la Secretara eran asumidas por los pases

participantes en forma rotativa.

- Cada miembro de la AMU conclua sus propios contratos con

los proveedores para las adquisiciones propias.

338
 - Los problemas relacionados con los contratos eran reportados
al presidente del Comit de Mediacin y Arbitraje.

Es muy limitada la informacin existente sobre el historial de compras de

CMAC. Sin embargo, el equipo de estudio de ACAME inform que debido a que no
existi una secretara permanente del mecanismo, las estadsticas sobre compras son
inexistentes. El equipo de estudio ACAME habl con AMU, quienes confirmaron que
el mecanismo de compras conjuntas les permiti obtener reducciones de precios que
iban del 15 al 20% (ACAME y OMS/AFRO, 1999 en MSH, 2002). El mecanismo de
AMU, a la fecha, se encuentra inactivo.

Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamrica y Panam (FORMED)

Para los pases centroamericanos los aos 80, dado los acontecimientos a
escala global y los conflictos armados internos que azotaban a los Estados como
repercusiones, fueron muy difciles en materia de salud pblica, en materia econmica
y dems. La intensidad y duracin de la crisis que atravesaba cada uno de los pases
centroamericanos permiti la conclusin de que lo social era condicin para la solucin
de los problemas y tensiones.

Y as, en lo social, la salud, por su extraordinario consenso valorativo era vista

como capaz de ser un puente para dicha solidaridad entre los pases centroamericanos,
para el entendimiento, para la cooperacin, para la construccin de la justicia, para
la contribucin a la paz, que son otras tantas dimensiones de la salud (OPS/OMS,
1984).

Seguidamente a los acontecimientos difciles para toda la poblacin

centroamericana, los Estados Centroamericanos convienen en poner en accin el
plan de Necesidades prioritarias de salud en Centroamrica y Panam. Lo esencial
del plan era la decisin y accin conjunta de los pases, utilizando sus instituciones, en
un esfuerzo organizado, en la superacin de los problemas del Istmo Centroamericano
que sobrepasaban las lneas de fronteras geogrficas o de cualquier otra naturaleza.
(Ibd.)

Dentro de este plan, una de las siete reas prioritarias fue:

Aumento de la disponibilidad a precios asequibles de medicamentos

esenciales de probada calidad para atender las necesidades de salud
de todos los segmentos de la poblacin de la subregin. Particular
atencin debe darse a la formulacin de polticas y establecimiento
de programas conjuntos de los Ministerios de Salud y las Instituciones
de Seguridad Social, para la provisin de medicamentos esenciales,
dando nfasis a la identificacin de las necesidades teraputicas y
seleccin de los medicamentos correspondientes; al mejoramiento
del sistema de suministros, incluidos los aspectos de adquisicin,
almacenamiento y distribucin compartidos; al fortalecimiento de la
produccin local cuando sea factible y conveniente; al control de
calidad; y al uso apropiado del medicamento en todos los niveles de
atencin. Se dar especial atencin a la organizacin de mecanismos

339
 de compra conjunta como sea un fondo rotatorio para adquisicin
de medicamentos y otros insumos crticos. (Ibd.)

La armonizacin de la reglamentacin farmacutica en la subregin se

inici en 1985 como uno de los varios proyectos sobre medicamentos esenciales
financiados por diversas entidades, incluyendo al Gobierno holands. Los procesos
de armonizacin de la reglamentacin farmacutica fueron, en su mayor parte,
organizados por la OPS (OPS/OMS 2000, en MSH, 2002). Otros proyectos incluyen la
regulacin, suministro de medicamentos, servicios hospitalarios farmacuticos, y el uso
racional de los medicamentos. Como resultado de estos proyectos, se establecieron
o fortalecieron las unidades de reglamentacin farmacutica y los laboratorios oficiales
de control de calidad dentro de los diferentes Ministerios de Salud.

En 1986 se establece el Fondo Rotatorio de Medicamentos para Centroamrica

y Panam, para la compra de productos farmacuticos. Esta iniciativa surge despus
de un anlisis realizado por la OPS, en el que se confirma que los precios pagados
por los Gobiernos no slo variaban mucho de pas a pas, sino que tambin fueron
considerablemente ms altos que los obtenidos a travs de la OPS o de UNICEF.
(MSH, 2002)

Este fondo inici con una donacin inicial del Gobierno Holands de
USD 4,000,000 para financiar la compra conjunta de un nmero seleccionado
de medicamentos. El Gobierno de Suecia aport USD 277.000 para financiar la
cooperacin tcnica necesaria para ejecutar el programa. El uso de un enfoque
de fondo rotatorio, permita que cada pas participara con la compra de uno o ms
productos incluidos en la lista por una cantidad no mayor que la cantidad de crdito
asignado de USD 650.000 (MSH, 2002).

La OPS realiz manuales para comunicar los procesos de compra del fondo,
as tambin se realizaron diferentes reuniones con representantes de FORMED para
mantener al tanto a los Estados Miembros de los procesos.

La OPS actu como secretara de FORMED y todas las compras se realizaron

a travs de la oficina de compras de la OPS. Los pedidos se colocaban por los CMS
de los pases, a travs de la oficina de la OPS en cada pas, a la oficina de compras
de la OPS en Washington, DC.

Esa oficina, a su vez, solicitaba ofertas competitivas y proceda a realizar la

orden de los medicamentos al proveedor con la oferta ms baja. El plazo de ejecucin
se fij inicialmente a los cuatro meses, que en realidad se convirtieron en cinco a
siete meses, y ms de un ao en un caso en que los pedidos fueron mal archivados.
(Rankin, 1991 en MSH, 2002).

340
 Los procesos de financiacin se llevaron a cabo utilizando el concepto de un
fondo rotatorio de medicamentos; los pases participantes deban realizar los pagos
mensuales a la OPS, en dlares estadounidenses. El uso del concepto de fondo
rotatorio estaba destinado a permitir el pronto pago a los proveedores y permitirles
a los pases un periodo de gracia para reembolsar el dinero al fondo. Despus de la
primera ronda de compra conjunta, los participantes de FORMED propusieron que, en
lugar de los 60 das siguientes a la notificacin de envo, se dieran 90 das despus de
la llegada del producto para realizar el pago. La OPS cobraba una tasa de tramitacin
de un 3% por cada pedido. (MSH, 2002).

Segn la MSH (2002), las reducciones de costos se le atribuyen a la licitacin

pblica internacional, el pago pronto en dlares estadounidenses, el gran volumen de
compras, compras empacadas en unidades econmicas; y la seleccin del medio de
transporte ms econmico.

El fondo dej de funcionar despus de la segunda ronda de compras. Segn

el estudio realizado por MSH, su fracaso se debi principalmente a la falta de pago al
fondo rotatorio, por parte de los pases. Una de las razones de esto fue que la oferta
de divisas de los pases era limitada, especialmente durante la dcada de 1980. Los
pases con moneda fuerte limitada tenan otras prioridades, como el Fondo Rotatorio
de la OPS para la adquisicin de vacunas. Algunos pases propusieron intercambiar
medicamentos que se fabricaban en sus pases, como una forma de pagar su cuota,
pero los otros pases participantes declinaron la oferta. (MSH, 2002)

Un factor determinante para su fracaso fue que, se estaba financiando

prcticamente de los fondos de donaciones, y los pases miembros no estaban
reembolsando el fondo, dadas las crisis econmicas y conflictos que se vivan en
esos momentos.

A pesar de las dificultades de pago, la iniciativa FORMED demostr la

importancia de las economas de escala, que estn disponibles a travs de las
adquisiciones conjuntas. A travs de su proceso de licitacin, la OPS pudo obtener
precios que eran, en general, significativamente ms bajos que los que estaban siendo
pagados por los pases participantes. (MSH, 2002).

Tabla 4. Ahorros en la compra de medicamentos a travs de FORMED

1985 Costo 1986 Costo

basado en el basado en el
Precio de Precio de
Pas (Agencia de Compra Nacional Compra de Ahorro en USD
Compra) (USD) FORMED (%)
Costa Rica (MSP) 215,589 160,060 55,529 (26%)
El Salvador (MSP) 710,360 272,564 437,796 (62%)
El Salvador (ISS) 42,955 16,098 26,857 (63%)
Honduras (MSP) 1,255,571 513,747 741,824 (59%)
Honduras (ISS) 134,434 45,734 88,700 (66%)
Guatemala (MSP) 1,409,500 345,154 1,063,346 (75%)
TOTAL 3,768,409 1,354,357 2,414,052 (64%)
Fuente: traduccin propia con datos de MSH, 2002.

341
European Union: Joint Procurement of Medical Countermeasures [Unin
Europea: la Adquisicin Conjunta de Contramedidas Mdicas]

El estallido de la pandemia de gripe AH1N1, en 2009, puso de manifiesto las

deficiencias en relacin con el acceso equitativo y el poder para adquirir condiciones
contractuales correctas en los precios, responsabilidad, confidencialidad y flexibilidad
para ajustar las cantidades pedidas a las necesidades reales, en los mecanismos
existentes en los pases de la UE, para la compra de vacunas y medicamentos.

Entonces, en el 2010, el Consejo pidi a la Comisin que iniciara la preparacin

de una Adquisicin Conjunta de Vacunas, para asegurar la preparacin adecuada
ante los brotes de amenazas para la salud; con el fin de prepararse ante el brote de
alguna amenaza transfronteriza grave para la salud, las instituciones de la UE y los
Estados Miembros puedan participar en un procedimiento de contratacin pblica
conjunta con el fin de adquirir medidas de carcter mdico, de modo que, las vacunas
y otras medidas de carcter mdico estn disponibles en cantidades suficientes; el
acceso a las vacunas pandmicas o a las contramedidas mdicas est garantizado
para todos los Estados Miembros participantes; todos los Estados Miembros sean
tratados por igual y puedan beneficiarse de las condiciones contractuales correctas.

El Acuerdo de Adquisicin Conjunta (JPA por sus siglas en ingls) fue firmado
por la Comisin Europea el 20 de junio de 2015. El Acuerdo fue firmado por la mayora
de los Estados Miembros; ste entra en vigor una vez que un tercio de los Estados
Miembros participantes hayan firmado.

Tiene un carcter voluntario, permite a los Estados Miembros y la Comisin

organizar los procedimientos de adquisiciones conjuntas con vistas a la obtencin de
medidas de carcter mdico.

Para los Estados Miembros del JPA, la participacin en cualquier

procedimiento de contratacin organizada de conformidad con el JPA sigue siendo
voluntaria y los Estados Miembros podrn optar por no participar en un procedimiento
de contratacin en particular. Unirse al JPA no implica ningn compromiso financiero.
La participacin en un procedimiento de contratacin en particular no impide que los
Estados Miembros lleven a cabo los procedimientos de contratacin independientes,
tambin cuando se refieren a las mismas medidas de carcter mdico o los mismos
operadores.

El JPA se rige por la legislacin de la Unin Europea. Cualquier disputa sobre

el mismo, est sujeta a la jurisdiccin del Tribunal de Justicia de la Unin Europea.

Con respecto a licitaciones especficas, estas se desprenden del artculo 122

del Reglamento de Aplicacin, en el que se especifica que la duracin de los contratos
marco no podr exceder un perodo de cuatro aos. Tambin puede llegarse a la
conclusin de un contrato en un perodo ms corto, y este puede renovarse hasta el
plazo mximo de cuatro aos.

Los Estados Miembros pueden retirarse del JPA en cualquier momento; estos
tambin pueden decidir participar en el JPA en cualquier momento.

342
 Como se desprende del artculo 5 del JPA, la direccin de todo el proceso
est garantizada por dos tipos de comits de direccin:

El Comit Directivo del Acuerdo sobre Contratacin Conjunta Permanente

(JPASC por sus siglas en ingls), que se encarga de todos los asuntos relacionados
con el JPA como tal;

El JPASC est compuesto por un representante de cada una de las Partes

Contratantes (Estados Miembros y la Comisin), que puede ser sustituido por un
suplente; los miembros del JPASC y sus suplentes pueden ser asistidos por asesores.

Las tareas del JPASC incluyen:

- la adopcin de las normas internas de funcionamiento;

- una planificacin provisional de los trabajos para la aprobacin de las
especificaciones de los procedimientos especficos a ser organizados;

- el tipo de contramedidas mdicas a ser adquiridos;

- el orden de organizacin de los procedimientos especficos;
- preparar las modificaciones del JPA.
Cuestiones relacionadas con: el incumplimiento por una Parte Contratante con
el JPA, las controversias entre dos o ms Partes Contratantes, o los procedimientos
judiciales en el marco del procedimiento de adjudicacin conjunta respecto a todas
las Partes Contratantes.

El Comit Directivo de los Procedimientos de Contratacin Especfica

(SPPSC por sus siglas en ingls), se encarga de los asuntos relacionados con los
procedimientos de contratacin especficos, organizados bajo el JPA.

El SPPSC estar compuesto por un representante de cada una de las Partes

Contratantes (Estados Miembros y la Comisin) que participan en un procedimiento
de contratacin especfica. Cada miembro puede ser sustituido por un suplente. Los
miembros y sus suplentes pueden ser asistidos por asesores.

Para cada procedimiento de contratacin especfica, se establecer un

SPPSC separado. Cada SPPSC ser responsable de las cuestiones relacionadas con
el procedimiento especfico de adquisicin conjunta, incluyendo:

- especificaciones tcnicas;

- determinacin y aplicacin de los criterios para la asignacin de las

contramedidas mdicas, incluyendo desviaciones temporales de los
criterios de asignacin;

- cualquier procedimiento legal en virtud del contrato marco.

En cuanto a la publicacin del anuncio de licitacin, el artculo 18 del JPA

aclara que despus de que los documentos de licitacin se hayan preparado, la
Comisin publicar un anuncio de licitacin en el Diario Oficial de la Unin Europea.

343
Los documentos de licitacin deben ser puestos a disposicin de los operadores
econmicos por la Comisin por peticin.

La sincronizacin y la organizacin de las sesiones de apertura al pblico, de

las ofertas recibidas tiene que ser descrita en el anuncio de licitacin. La publicacin
del anuncio de licitacin requiere la creacin de una estructura para recibir y tratar las
cuestiones que podran ser hechas por los licitadores potenciales.

La evaluacin de las ofertas recibidas, las solicitudes de participacin, se lleva

a cabo por un Comit de Evaluacin designado por la Comisin. [Traduccin propia]
(Comisin Europea, 2015)

El artculo 2 del JPA establece que las contramedidas mdicas son: los
medicamentos, dispositivos mdicos, u otros bienes o servicios que estn dirigidos a
la lucha contra las amenazas transfronterizas graves para la salud, como se indica en
la Decisin 1082/2013 / UE.

Siguiendo las necesidades expresadas por los Estados Miembros, se da

paso a la aplicacin del JPA, a travs del primer proceso de adquisicin conjunta;
ste est organizando para el suministro, almacenamiento y despacho de equipos
de proteccin individual para los trabajadores del sector salud, que podran tener que
hacer frente a las enfermedades infecciosas de alto riesgo en establecimientos de
salud europeos.

Paralelamente, la Comisin est trabajando en la adquisicin conjunta de

vacunas en el marco de una futura pandemia. En este sentido, los das 29 y 30 de abril
de 2015, se organiz un taller sobre la adquisicin conjunta de vacunas contra alguna
pandemia, con el objetivo de asegurar que todos los actores involucrados en el proceso
de esta adquisicin conjunta tengan una comprensin tan completa y transparente,
como sea posible, de todos los aspectos que van a influir significativamente en el
procedimiento.

En el taller se identificaron varias cuestiones relacionadas con la adquisicin

de vacunas contra pandemias, mismas para las cuales decisiones deben ser tomadas
por los Estados Miembros antes de que la licitacin pueda ser publicada.

Los temas ms destacados que se discutieron, se refirieron a: tipos de

vacunas, tipo de procedimientos, aspectos reglamentarios relacionados con el tipo
de aprobacin de las vacunas que se adquirirn, el embalaje, la responsabilidad por
los efectos secundarios; cuota de preparacin, los indicadores clave de rendimiento,
seguridad del suministro. [Traduccin propia] (Comisin Europea, 2015).

344
 Tabla 5. Estados Miembros, parte del JPA

Fecha de adhesin Estado miembro

18 de abril de 2016 Alemania
19 de febrero de 2016 Austria
22 de septiembre de 2015 Francia
19 de junio de 2015 Irlanda
1 de diciembre de 2014 Dinamarca
Lituania
12 de noviembre de 2014 Hungra
16 de octubre de 2014 Italia
23 de septiembre de 2014 Rumania
26 de junio de 2014 Luxemburgo
20 de junio de 2014 Blgica
Croacia
Repblica Checa
Chipre
Estonia
Grecia
Letonia
Malta
Holanda
Portugal
Eslovaquia
Eslovenia
Espaa
Reino Unido

Fuente: adaptado con datos de Comisin Europea, 2016.

La Negociacin Conjunta y Compra de Medicamentos para Centroamrica y

Repblica Dominicana

La Negociacin Conjunta de Precios y Compra de Medicamentos para

Centroamrica y Repblica Dominicana (tambin conocida como Negociacin
Conjunta COMISCA), es un mecanismo de contencin de costos, que se basa en
economas de escala. Esta favorece el acceso a medicamentos de calidad, que sean
seguros y eficaces, para as lograr, obtener un precio unificado para la regin de
Centroamrica y Repblica Dominicana, ms favorable que los que se adquieren de
manera individual. Esta negociacin est contemplada en dos niveles:

La Negociacin Conjunta se desarrolla en dos mbitos, el regional

coordinado por SE-COMISCA con la asesora de la Comisin
Tcnica Subregional de Medicamentos (CTSM), que incluye desde
la planificacin, la precalificacin de empresas y productos, la
negociacin de precios y adjudicacin de los medicamentos y en

345
 el mbito nacional, cada pas o institucin que estim cantidades
de compra bajo este mecanismo, tiene la responsabilidad de
contratacin de los medicamentos a los precios negociados y a los
oferentes adjudicados. (COMISCA, 2016)

La regin de Centroamrica y Repblica Dominicana tiene una trayectoria larga en

materia de esfuerzos conjuntos entre sus pases en relacin a sectores de salud y
ambiente.

En la Reunin REESCA XIV, celebrada en Nicaragua en 1998, se

establece como acuerdo la Compra Consolidada en Medicamentos
en Centroamrica y Repblica Dominicana. Esta iniciativa se
fue consolidando posteriormente en las diferentes reuniones de
la REESCAD XV, XVII, XVIII, XIX, XXI, XXII, XXIII, hasta que en los
aos 2007 y 2008 se conform la Comisin Tcnica Subregional
de Medicamentos (CTSM), posteriormente producindose el primer
proceso de negociacin en el 2009. (Prez, 2015).

En el 2006, mediante la XXII Reunin del Sector Salud de Centroamrica y

Repblica Dominicana (RESSCAD), se aprobaron acuerdos que se relacionan con el
acceso a medicamentos, reconociendo este como un derecho humano y que, como
tal, al ser un medicamento capaz de salvar una vida, debe ser tratado como un bien
pblico. La CTSM, est constituida por funcionarios nacionales de los Ministerios de
Salud y de la Seguridad Social, que cuentan con experiencia en medicamentos y, por
otro lado, teniendo como secretariado tcnico a la OPS.

Posteriormente en el 2008, se elaboraron las Fichas Tcnicas de

Medicamentos, incluidas en el Listado Armonizado de Medicamentos. El Estudio de
Precios de Medicamentos, Proveedores y Precios de Referencias, se realiz en el 2009.
Ese mismo ao se aprob el Reglamento de Negociacin Conjunta de Precios 01/09
y se elaboraron los Trminos de Referencias para la negociacin de medicamentos.
As tambin, se llev a cabo el primer evento de Negociacin Conjunta.

En el 2010, se realizaron los procesos de Negociacin Conjunta, con sus eventos 2, 3,

4 y 5. Ese mismo ao se aprob el Reglamento de Negociacin Conjunta de Precios
01/2010.

En el ao 2011, se elabor el Sistema de Precalificacin de Proveedores y

Productos.

El ao 2012 estuvo lleno de movimientos dentro de los procesos de la

Negociacin Conjunta COMISCA; se llev a cabo el evento 1- 2012; se realizaron
ajustes al Sistema de Precalificacin de Proveedores y Productos Aprobacin
de Reglamento General para la Negociacin Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos. Se realiz un anlisis FODA del proceso de Negociacin Conjunta,
que permite realizar ajustes al proceso. Tambin se realiz una Revisin y Actualizacin
de los documentos Tcnicos y Legales para la Negociacin Conjunta de Precios y
Compra de Medicamentos

346
 Finalmente, en el 2013 y 2014 se llevaron a cabo los eventos 1-2013 y Evento
1-2014; acompaados de la implementacin de la Precalificacin de Empresas
y Productos como proceso continuo y permanente, de manera virtual mediante el
uso del Sistema de Precalificacin. Se le dio continuidad a la mejora continua del
proceso de negociacin, y se trabaj en la preparacin del Marco Legal para ampliar
la Negociacin Conjunta de Dispositivos Mdicos. (COMISCA, 2016)

Las propiedades de la negociacin son: contar con un respaldo poltico del

ms alto nivel, tener una garanta de la calidad de los medicamentos, que existe una
idoneidad de las empresas farmacuticas y transparencia de todos los procesos de
la negociacin. Y muy importante, que es una construccin propia centroamericana y
que exista una igualdad de condiciones para participar. (COMISCA, 2016)

El proceso se inici con convocatorias pblicas, abiertas y permanentes; luego

de que las empresas farmacuticas hicieran caso a la convocatoria se entrara a la
fase de precalificacin, donde todas las empresas deberan de aplicar a los requisitos
y esto se hara en un proceso en lnea.

Una vez precalificadas las empresas, se entrara a la etapa de la negociacin

de precios, esta sera presencial, con un grupo negociador y representantes de las
empresas precalificadas. La negociacin se realizara a travs de una subasta a la
inversa, logrando as, el menor precio posible. La aplicacin de precios sera de
referencia regional, seguidamente de la firma de acta de negociacin; sta a travs
del Secretario Ejecutivo de COMISCA.

Hasta julio de 2014 se ejecutaron ocho eventos de negociacin, con una

adjudicacin de 38 medicamentos, a travs de una relacin con diez empresas
farmacuticas. Se obtuvo un rango de ahorro de aproximadamente US$ 25,942,788.
(COMISCA, 2016)

Tabla 6. Cuadro resumen resultado de eventos Negociacin Conjunta

COMISCA
Descripcin Eventos Evento Evento Evento
2009-2010 1-2012 1-2013 1-2014

Medicamentos sometidos a 37 66 16 22
Negociacin

Medicamentos Adjudicados 15 19 6 13

Ahorro Regional Proyectado * * *

Fuente: COMISCA, 2016.

La Negociacin Conjunta COMISCA como parte del Plan de Salud de

Centroamrica y Repblica Dominicana 2016 2020

La construccin del Plan de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana

2016-2020 (PSCARD 2016-2020), tuvo como referente las valoraciones cuantitativas
y cualitativas que surgen de una evaluacin al Plan de Salud de Centroamrica y

347
Repblica Dominicana 2010-2015. (COMISCA, 2015).

Para la construccin del PSCARD 2016-2020, en el segundo semestre de

2015 se llevaron a cabo reuniones que fueron guiadas por documentos realizados por
la Presidencia Pro Tmpore y la SE-COMISCA, mismos que estaban fundamentados
en la Poltica Regional de Salud del SICA y con la orientacin hacia la Determinacin
social de la salud y su abordaje intersectorial, mediante un marco estructurado en
ejes, objetivos estratgicos, resultados estratgicos y lneas de accin.. A travs de
los diferentes espacios de dilogo se pudo definir una nueva forma de ver y abordar
la salud, que sea desde lo regional, pensando ms all de lo sectorial y nacional. Se
busc identificar problemas comunes entre los pases de la regin, y as, planificar
acciones estratgicas como regin; como producto de estos dilogos, se realiz el
primer borrador del PSCARD 2016-2020; dentro de este fueron definidos los cuatro
ejes del plan y sus respectivos resultados esperados.

El PSCARD 2016-2020 debe ubicarse dentro del mismo mbito de los ya

alcanzados avances, por el SICA; esto implica su relacin con diferentes polticas de
las secretaras e instancias del sistema, y su avance hacia un abordaje intersectorial
de las problemticas sociales, econmicas y medioambientales que afectan a sus
poblaciones, mediante la transversalizacin de la salud y la perspectiva de gnero en
todas las polticas pblicas. (COMISCA, 2015).

Dentro de este escenario, la Poltica Regional de Salud del SICA representa

un instrumento articulador para el PSCARD 2016-2020, gracias a su vnculo con otras
polticas que se han generado por diferentes instancias del sistema

El primero de los ejes contemplados dentro del PSCARD 2015-2020, es la

Institucionalidad de la Integracin Regional, el cual tiene como uno de sus objetivos
estratgicos: avanzar gradual y progresivamente hacia la integracin regional en salud
mediante la implementacin de la Poltica Regional de Salud del SICA 2016-2020
fundamentada en el abordaje de la determinacin social de la salud. (COMISCA,
2015) Y uno de los resultados estratgicos de este eje es la generacin de bienes
pblicos regionales (BPR) a favor de la salud. (COMISCA, 2015), y a travs de
diferentes acciones trabajar en la promocin de estos BPR en materia de salud.

Otro objetivo estratgico de este eje es: Establecidos los mecanismos para
la transferencia de buenas prcticas y experiencias exitosas en la construccin de los
procesos regionales (COMISCA, 2015) dentro del cual estn las siguientes lneas de
accin: Establecer espacios y mecanismos regionales que fomenten la cooperacin
horizontal entre los pases de la regin de Centroamrica y Repblica Dominicana
y otras regiones y establecer procesos de intercambio de experiencias y buenas
prcticas a lo interno y entre las Comisiones Tcnicas Regionales.(COMISCA, 2015)

Por otro lado, se encuentra el Eje 2: Determinacin de la Salud. El cual:

Ubica la explicacin de las causas de la salud y de la enfermedad en

el mbito de las condiciones de desigualdades sociales y del deterioro
medioambiental y climtico. Los pases de la regin, al plantear que
la naturaleza del proceso salud-enfermedad es social, reconocen

348
 que los cambios en la condicin de enfermedad-bienestar biolgico
individual y colectivo, estn determinados por factores econmicos,
polticos y socio-culturales, cuya envergadura es mayor que los
vinculados a factores de condiciones y estilos de vida. (COMISCA,
2015)

Uno de los objetivos estratgicos de este eje es: Abordar en el sector salud
con perspectiva regional la vulnerabilidad social, la reduccin de riesgos y problemas
de salud prioritarios. (COMISCA, 2015); como resultado de este objetivo, se espera
la implementacin de acciones regionales para el acceso a medicamentos seguros,
de calidad y eficaces y otros productos de inters para la salud pblica (COMISCA,
2015), a travs de las siguientes lneas de accin:

Ejecucin de la Estrategia de Medicamentos para Centroamrica

y Repblica Dominicana vigente; conceptualizar, desarrollar y
aprovechar la Negociacin Conjunta de Precios y Compra de
Medicamentos como un BPR para su aplicacin en otros suministros
y tecnologas sanitarias; fortalecer las capacidades regionales para
la evaluacin de tecnologas sanitarias; elaborar propuestas de
marcos regulatorios y de fortalecimiento institucional que garanticen
el acceso a medicamentos de calidad y su uso racional (COMISCA,
2015)

Estando, entonces, especficamente dentro de las lneas de accin del

PSCARD 2016-2020, el mandato de continuidad de la Negociacin Conjunta
COMISCA; y ms all del mandato de continuidad, el llamado a seguir fortaleciendo
este mecanismo basado en economas de escala, como un ejemplo de xito para la
regin y as, promover su implementacin en otros sectores.

349
Tabla 7. Cuadro comparativos de los diferentes mecanismos de negociaciones
y compras conjuntas regionales94
Consejo de Negociacin
Cooperacin del OECS/PPS FORMED AMU Conjunta
Golfo COMISCA
1. Separacin de funciones y responsabilidades
Gestin Transparente y

(seleccin, cuantificacin, especificacin de

productos, seleccin previa de proveedores, y Informacin no
Eficiente

adjudicacin ofertas) Si Si disponible Si Si

2. Criterios y Procedimientos escritos y Informacin no
transparentes Si Si disponible Si Si
3. Planificacin de las adquisiciones y Informacin no
supervisin del rendimiento Si Si disponible Si Si
Informacin no
Medicamentos y
Cuantificaciones

4. Adhesin a la lista limitada Si Si Si disponible Si

Seleccin de

5. Uso de denominaciones comunes Informacin no

internacionales (genricos) Si Si Si disponible Si
6. Cantidades de pedidos basados en Informacin no Informacin no
estimaciones fiables Si Si disponible disponible Si
7. Mecanismo para asegurar la financiacin Informacin no
fiable Si Si No disponible No
Financiacin y
Competencia

8. Contrataciones basadas en las mayores Informacin no Informacin no

cantidades posibles Si Si disponible disponible Si
9. Contratacin basada en mtodos Licitaciones Informacin no
competitivos Si restringidas Si disponible Si
10. La compra se adhiere a los proveedores Informacin no
contratados Si Si No disponible Si
11. Precalificacin y supervisin del Informacin no Informacin no Precalificacin S,
Proveedores y
Seguridad de
Seleccin de

rendimiento de los proveedores Si Si disponible disponible rendimiento no

Calidad

Sistema de
12. Aseguramiento de la calidad del producto certificacin de Informacin no
de acuerdo a normas internacionales Si Si la OMS disponible Si

Fuente: elaboracin propia.

La Negociacin Conjunta COMISCA como un BPR del SICA

Los BPR son oportunidades estratgicas, que tienen la particularidad de que

requieren ser abordadas mediante un trabajo coordinado ms all de las fronteras de
los pases. Estos requieren accin de instituciones internacionales y de instituciones
nacionales

El SICA a travs de la generacin de BPR, atiende diferentes problemas y

necesidades de la regin; uno de estos abordajes es la salud, y por consiguiente el
acceso a medicamentos seguros y eficaces; un ejemplo es: la Negociacin Conjunta
COMISCA que se ejecuta a travs de la SECOMISCA. Es importante aclarar que
el bien pblico regional en el caso de la Negociacin Conjunta COMISCA, es el
mecanismo de contencin de precios de COMISCA como tal; no as, el medicamento
por s mismo.

El COMISCA (2016) en su investigacin: Negociacin Conjunta y Compra

de Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana: una perspectiva
desde la salud internacional identifica como beneficiarios directos de este BPR a: las
instituciones de salud, ya que optimizan sus presupuestos, obteniendo precios ms
bajos que los que obtendran de manera individual, al mismo tiempo que se logran
efectos indirectos positivos

94 No se logr comparar el Mecanismo de la Unin Europea porque es muy reciente

350
 A travs de una entrevista guiada a Mara de los ngeles Campos,
coordinadora del rea de medicamentos de la SE-COMISCA, se logr determinar que
la Negociacin Conjunta COMISCA cumple con los siente pilares de construccin
(Perez, Soto y Pellandra, 2013), al ser considerada como un BPR del SICA, de la
siguiente manera:

1. Accin colectiva: por parte de los Ministerios de Salud Pblica y Seguridad

Social de Centroamrica y Repblica Dominicana, que se coordinan bajo la
direccin del COMISCA, rgano regional.

2. Enfoque de abajo hacia arriba: se est teniendo una accin colectiva,

desde lo nacional hacia lo regional sobre algo que est incidiendo directamente
a los pases y sobre todo a poblaciones vulnerables que demandan un acceso a
medicamentos seguros y eficaces.

3. Orientacin por la demanda: la Negociacin Conjunta COMISCA es un

mecanismo de contencin de precios que favorecer a un acceso a medicamentos
seguros y eficaces y asequibles.

4. Coordinacin con socios estratgicos: esta coordinacin se realiza a

travs de COMISCA como rgano poltico, y su Secretara Ejecutiva como
rgano poltico estratgico, de la mano de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, a travs de su Fondo Espaa SICA; tambin as,
la iniciativa Salud Mesoamrica del BID; por otra parte, tambin, la OPS; y, por
ltimo, los mismos pases a travs de la colaboracin de sus expertos.

5. La gobernabilidad a cargo de los pases: este pilar se cumple a partir de

dos aspectos importantes:
Coordinacin regional: SE-COMISCA, asesorada por la CTSM. A travs de
grupos tcnicos.
La gobernabilidad ser coordinada por la SE-COMISCA pero que a su vez
tiene un rgano asesor CTSM y grupos tcnicos de trabajo segn la materia que
se necesite avanzar.

6. Innovacin Sur-Sur: la Negociacin COMISCA presenta un modelo tanto

de Cooperacin Sur-Sur, como de Cooperacin Triangular; es encabezado por
pases del Sur con apoyo financiero, tcnico e institucional de organizaciones
multilaterales e internacionales.

7. Flexibilidad en la solucin: la Negociacin COMISCA es una solucin

flexible a la necesidad de acceso a los medicamentos, ajustndose durante
su ejecucin a las necesidades de los sectores de salud pblica de los pases
beneficiarios y a las capacidades de ejecucin de la SE-COMISCA.

Conclusiones

Los mecanismos de negociaciones y compras conjuntas regionales para la

adquisicin de medicamentos son bienes pblicos regionales tipo club, que estn
conduciendo a innovaciones de mejores prcticas que se estn copiando entre
bloques regionales.

351
 El aprovechamiento de las economas de escala puede justificar la provisin
de un bien pblico regional.

Los bancos de desarrollo regionales y otros donantes pueden financiar a las

instituciones regionales para lograr la subsidiariedad de los bienes pblicos regionales,
hasta que los mismos logren ser autosostenibles.

Los Mecanismos de Negociaciones y Compras Conjuntas de Medicamentos

que han perdurado por ms de dos dcadas, han sido aquellos de modalidad de
contratacin y compra, siempre que los pases miembros paguen el peaje de recibir
los beneficios del club; esto implica generalmente una Unidad Central de Compras
establecida por los pases miembros para que acte como su agente de compras en
la licitacin y la adjudicacin de los contratos.

Recomendaciones

Debe replicarse el Mecanismo de Negociacin Conjunta y Compra de

Medicamentos para Centroamrica y Repblica Dominicana en la adquisicin de
otros bienes para la regin.

Se deben aprovechar las economas de escala en el marco del Sistema de la

Integracin Centroamericana.

Hacia el 2018 la Negociacin Conjunta y Compra de medicamentos para

Centroamrica y Repblica Dominicana deber ser autosostenible a travs de un
aporte de cada pas para costos de administracin.

La Negociacin Conjunta y Compra de medicamentos para Centroamrica

y Repblica Dominicana debe implementar un modelo de compra conjunta para
garantizar el acceso a medicamentos por toda la poblacin de la regin.

352
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354
 4.3 El impacto del proceso de integracin en la
ciudadana centroamericana

CAPTULO XVII

El anlisis de las dinmicas

de interlocucin de la sociedad civil
en el marco del Acuerdo
de Asociacin SICA-UE
inmicas de interlo
Roberto Snchez Prez

Universidad de Costa Rica (UCR)

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

La participacin de sociedad civil en las diferentes actividades

del Estado y para las actuaciones de este es fundamental, de igual
forma para la construccin de una regin. Por lo tanto, el anlisis parte
de los esfuerzos tanto de los actores sociales como de los Comits95
del Acuerdo de Asociacin Centroamrica y la Unin Europea, para
la construccin de la participacin de la sociedad civil. La presente
investigacin contiene el anlisis de la interlocucin de la sociedad
en el Sistema de la Integracin Centroamericana y del Acuerdo de
Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea. En este se
refleja la bsqueda de algunos actores por su involucramiento en las
diferentes actividades del proceso de integracin y del acuerdo entre
las partes.

Tambin se presenta una tabla de las organizaciones

que han tenido participacin en ambos procesos, y un anlisis

95 Comit Consultivo Conjunto que es producto del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea y
del Comit Consultivo del SICA producto del Sistema de la Integracin desde 1991, y que es perteneciente al Consultivo
Conjunto.

355
 cruzado entre los trabajos y esfuerzos de los comits y de lo que
ha sucedido realmente con la interlocucin de la sociedad civil,
en vista que la misma siempre se encuentra en los discursos, en
general de los Estados, y de los comits como eje central. A partir
de esa interlocucin, se construye una tendencia de Participacin
sistemtica de la sociedad civil en los acuerdos internacionales en
dos dimensiones; una que es previo a las negociaciones y durante
un la misma, y la segunda posterior a las negociaciones, para tomar
como referencia en el proceso de integracin y en futuros acuerdos,
porque la construccin formal de un acuerdo no lo est del todo, si
la sociedad no se involucra.

Palabras clave: Acuerdo de Asociacin, Sistema de Integracin

Centroamericana, interlocucin, sociedad civil.

Introduccin

La siguiente investigacin constituye un aporte para que el lector pueda

comprender el proceso de interlocucin de la Sociedad Civil (SC) en el marco del
Acuerdo de Asociacin (AdA), producto de las relaciones del Sistema de Integracin
Centroamericana (SICA)96 con la Unin Europea (UE). Documento realizado gracias
a la beca obtenida del mes de agosto a diciembre del 2016, por el Programa de
Movilidad Acadmica Regional de la SG-SICA.

La importancia del objeto del estudio radica en que es una temtica, hasta el
momento, poco estudiada y analizada. Tambin no se encuentran comparaciones de
la funcin y las tendencias de participacin que ha tenido o cumplido la SC en el AdA,
es decir entre SICA-UE. De igual forma, se encuentran pocos escritos relevantes o
que se enfoquen directamente en la interlocucin de la SC, tanto en el AdA como en
los procesos de negociacin de los Tratados de Libre Comercio (TLC).

La mayora de los estudios que se han realizado se enfocan en comparaciones

econmicas y polticas entre la UE y Centroamrica. Podemos encontrar, tambin
autores que hacen referencia al rea social, pero tomando en cuenta solamente
aspectos de desarrollo o del impacto que han causado dichos procesos.

Entonces el anlisis de las vinculaciones de la SC, en AdA, constituyen un

enfoque exploratorio y descriptivo, esto porque su naturaleza es voltil y tiende al
cambio constante; por tanto, es difcil identificar una metodologa de carcter universal,
tal y como argumentan diversas investigaciones regionales. Asimismo, la nocin de
SC vara segn el contexto, su visin de mundo y segn las posturas ideolgicas
profesadas (Vargas & Petri, 2013, p.198. Solano, 2006, p. 12).

Vargas y Petri se refieren a la participacin ciudadana en Amrica Latina (AL).

Rescatan la metodologa no existente, por lo que este documento buscar analizar en
cuales actividades ha participado la SC en el AdA, y la forma o los procesos en que

96 SICA va ms all de los pases Centroamericanos porque en esta son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panam, Belice y Repblica Dominicana. Y en el AdA no participan Repblica Dominicana y Belice.

356
se ha invitado a participar, para determinar as una metodologa.

En este documento se buscar determinar si dicha relacin es exactamente

en esa lnea, o por el contrario no lo es, es decir si existen otros elementos, por lo que
se tratar de demostrar en toda su funcionalidad.

Por lo antes mencionado, el objetivo principal de esta investigacin es dar

a conocer y entender cul ha sido la interlocucin de la SC en la construccin de la
agenda UE-CA, y determinar cul ha sido la tendencia durante el proceso en estos
ltimos aos despus de su entrada en vigencia. A partir de esos resultados constatar
cual ser la tendencia que se debe tomar en cuenta para futuras negociaciones y
procesos.

Y por qu ser necesario? Esto es necesario porque as podemos llegar

a entender las tendencias de la SC cuando se desea construir un proyecto tan
importante como un acuerdo, y ms an para el desarrollo de la integracin.

Es oportuno agregar que una vinculacin de la SC permite transparencia,

legitimidad, rendicin de cuentas, y adicionalmente una credibilidad en los procesos.
La participacin ciudadana, siendo un proceso poltico y no partidario, tambin es
conflictivo, esta caracterstica no necesariamente est contra lo que se desea realizar
por los Estados, sino ms bien es una libertad de expresin que una equivalencia de
ideas.

No se pretende proporcionar la frmula perfecta para entender la participacin

de la SC en estos procesos, que de por s son complejos, pero si proporcionar un
anlisis para dar a conocer las caractersticas y tendencias que son importantes a
tomar en cuenta en su desarrollo.

Se reconoce por parte del autor de este documento, que la sociedad es

cambiante, pero que existen elementos que son tendencia a lo largo del tiempo y
factores que se deben de analizar previo a un proceso tan importante y de gran
alcance social como el de integracin o como el de acuerdos comerciales. Los
elementos que se desean rescatar y analizar, se deben tomar como referencia para
acercarse a resultados favorables en el futuro.

Tampoco se desea que se copien al pie de la letra las acciones tomadas

como reflejo del empuje social, en cuyo caso hayan tenido efectos positivos o que los
resultados adquiridos a partir de la propuesta social no funcionen. Y eso se debe a
que, como se ha dicho antes, la sociedad es compleja y cambiante. El anlisis debe
ser tomado en cuenta para mejorar y no para caer en el mismo error.

Para desarrollar y sustentar la teora que se desea plantear, se tomaron como

referencia libros y escritos que contextualizan la participacin o vinculacin que ha
tenido la SC en el AdA. Se consultaron autores del SICA-AdA, y a otros ajenos a estas
instituciones.

Para profundizar en el tema, en el caso del SICA se consult al Comit

Consultivo (CCSICA) donde se visualiz a grandes rasgos el historial de participacin
ciudadana en el SICA y en el AdA.

357
 De la misma forma, se procedi a mapear informacin de las negociaciones
del AdA donde se analiz la vinculacin de la SC en el marco de su negociacin y a
los rganos que se han creado para incentivar la participacin ciudadana.

Por otra parte, durante la investigacin se realizaron entrevistas a

personas que han vivido la participacin de la SC en el proceso.

Para desarrollar el siguiente documento, se consultaron teoras sociales y de

su comportamiento, y de las construcciones tipolgicas para la creacin de una a
partir de lo encontrado.

Se desarroll entonces el enfoque de la Participacin sistemtica de la

sociedad civil en los acuerdos internacionales en este caso especficamente en el de
Asociacin (PSSCAE-AdA). Esto permitir entender algunos rasgos de la participacin
ciudadana y su pretensin para el futuro.

El documento se divide en tres captulos; el primero se refiere a la participacin

de la sociedad civil en el Sistema de Integracin Centroamericana y en el Acuerdo de
Asociacin, as como las caractersticas relevantes de dicho acuerdo. El captulo dos
contiene los resultados y una construccin tipolgica de la interlocucin de la sociedad
civil, y el captulo tres se dedica a la discusin de los resultados.

En este apartado de introduccin se mencionarn aspectos generales del

SICA, la UE y el AdA.

El Sistema de la Integracin Centroamericana

El SICA ha venido construyendo desde los aos cincuenta. Sus primeros

pasos se dieron con la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) en 1951,
en donde existi un dilogo econmico y poltico por los Ministros de Relaciones
Exteriores de los pases centroamericanos. En esos aos adems de lo econmico
y de algunos aspectos polticos, se discutieron temas de educacin, la unificacin
de una ley de trnsito y temas culturales. En ese primer momento los pases que
participaron fueron Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala.

A partir de ese momento se inici la voluntad de los pases por unificarse.

Como se observa, la primera voluntad fue puramente poltica y econmica, pero
con propsitos elocuentes. Es de esa elocuencia donde nace el Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) en 1956. La idea central del MCCA fue la unificacin de las
aduanas para recaudar de manera eficaz los tributos, y propiciar as el intercambio
de las mercancas buscando la integracin econmica centroamericana, aspectos
revolucionarios en su tiempo.

Llegara la dcada de los sesenta y setenta, en donde el dilogo entre algunas

de las partes fue confuso. Esto se present por los problemas de la poca en pases
como El Salvador y Honduras. Otros tenan problemas internos como Nicaragua por
cambios polticos muy fuertes. Y por otra parte, la influencia de la Guerra Fra en
Amrica Latina97.

97 Durante el perodo que transita desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el colapso del sistema sovitico
en 1991, el enfrentamiento domin por completo las relaciones entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, lo que

358
 Pero no todo es negativo, todo lo anterior cambi a finales de los ochenta
porque llega la poca de la estabilizacin poltica y la confianza entre las partes, y
para 1986 se firm la Declaracin de Esquipulas I, y Esquipulas II en 1987, con el
fin de establecer la paz en la regin. En diciembre de 1991, se firm El Protocolo de
Tegucigalpa, que lleg a reformar la Carta de la ODECA; con el objetivo principal de
fortalecer la paz, la libertad, la democracia y el desarrollo de los integrantes. Es as que
a partir de ese momento se solidifica la idea de la integracin, sin embargo, a paso
lento por factores como la tendencia de algunos Gobiernos por buscar el crecimiento
de los que representan y no para todos.

En esa misma lnea, en la Cumbre de Presidentes del 2010, en El Salvador se

reafirm el compromiso de las partes con el proceso. Esta vez tomando en cuenta los
siguientes elementos segn (SICA, 2010. p 8):

- El fortalecimiento Institucional;

- La seguridad democrtica:

- La integracin social:

- Integracin Econmica;

- Desastres naturales y cambio climtico.

Ejes que buscan una mayor coordinacin entre los Estados Miembros y
combatir problemas comunes que asechan la regin.

Podemos decir que el Sistema se fue fortaleciendo an ms desde ese

momento, pero el desarrollo contina siendo lento, no podemos asegurar que todo va
bien y agilizado, pero que s se avanza. Por ejemplo, en ese avance ya estn los ocho
pases centroamericanos en el proceso (Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica,
Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala y Belice), y tenemos Observadores
Regionales y Extra Regionales.

Con el Relanzamiento del Proceso de Integracin en el 2010, se ha observado

un compromiso ms fuerte por parte de los miembros. Dicho compromiso se ratific
por las partes a partir de ese momento en El Salvador, retomando temas como el de la
seguridad pblica, la integracin y el impulso polticas sociales conjuntas en la regin

AdA entre SICA-UE

Como lo expresa el siguiente prrafo, existen marcados antecedentes entre la

UE y los pases centroamericanos, que datan desde hace treinta y dos aos.

Centroamrica y la Unin Europea han construido un slido puente

poltico, econmico y de cooperacin que tiene su gnesis en el Dilogo

signific momentos de altas tensiones diplomticas, conflictos militares regionales y crisis polticas; el cual dej tras de
s un legado de cambios y modificaciones a nivel internacional que actualmente no ofrecen un panorama tranquilizador
(Dieguez, 2010. parr 7)

359
 de San Jos, firmado en Costa Rica en 1984, un punto de partida
que ha propiciado el desarrollo de iniciativas muy provechosas para
nuestros pueblos. En el devenir del tiempo, este vnculo evolucion
tras la celebracin de la III Cumbre Unin Europea-Amrica Latina
y el Caribe, celebrada en Mxico en 2004, cuando se acord el
establecimiento de un Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea
que incluyera un Tratado de Libre Comercio, el cual iniciara con una
fase de valoracin conjunta del proceso de integracin econmica
de Centroamrica. Las negociaciones iniciaron en octubre de 2007
y finalizaron formalmente en mayo de 2010, cuyo texto fue rubricado
en marzo de 2011. (Gobierno de El Salvador, 2013)

Por las actividades y las acciones que se observaron previo al AdA, se

demuestra que las relaciones eran puramente polticas y de apoyo por parte de la
UE para colaborar con la paz de la regin. Pero, aos posteriores entraron en juego
otros elementos de inters por parte de estos actores, por ejemplo, en 1993 CA-
UE, firmaron el Acuerdo Marco de Cooperacin. En el 2002 se celebr la Cumbre
UE-Amrica Latina y el Caribe, donde UE y los pases de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam tomaron la decisin de firmar un Acuerdo
de Dilogo Poltico y Cooperacin.

En el marco de la III Cumbre entre la UE-Amrica Latina y el Caribe,

Guadalajara en mayo de 2004, ambas regiones lanzaron un mecanismo
de evaluacin conjunta con el objetivo de examinar el proceso de
integracin econmica regional centroamericano, como paso previo
al inicio de las negociaciones para un acuerdo de asociacin las
autoridades de Centroamrica y la Unin Europea se reunieron el 19 de
enero de 2005 en Bruselas, Blgica, en ocasin de la XIII Comisin Mixta
UE-Centroamrica y definieron los objetivos y metodologa para llevar a
cabo esta fase de valoracin conjunta, incluido el formato de trabajo, los
criterios a valorar y el calendario de reuniones. Adicionalmente, las partes
acordaron crear un grupo de trabajo conjunto ad-hoc que se encargara
de llevar a cabo los trabajos tcnicos de la fase de valoracin y se reunira
al menos tres veces al ao. El compromiso de concluir un acuerdo de
asociacin comprehensivo fue reiterado por las partes durante la Cumbre
UE-Centroamrica realizada en Viena, Austria, en mayo de 2006. La
Unin Europea y Centroamrica lanzaron negociaciones de un acuerdo
de asociacin durante las reuniones celebradas en Bruselas entre el 28 y
29 de junio de 2007. (SICE, 2016, prr.3)

A partir de ese momento inician las rondas de negociacin para el AdA, que
se desarrollaron en las siguientes fechas y lugares:

360
 Tabla 1. Rondas de negociacin AdA-CA-UE.

Ronda Fecha Lugar

I Ronda 22-26 octubre 2007 San Jos, Costa Rica
II Ronda 25-29 febrero 2008 Bruselas, Blgica
III Ronda 14-18 abril 2008 San Salvador
IV Ronda 14-18 julio 2008 Bruselas, Blgica
V Ronda 6-10 octubre 2008 Ciudad de Guatemala
Ronda Comercio 8-12 diciembre 2008 Bruselas, Blgica
VI Ronda 26-30 enero 2009 Bruselas, Blgica
Ronda Comercio 8-12 diciembre 2008 Bruselas, Blgica
VII Ronda 30 mar.1 abril 2009 Tegucigalpa, Honduras
VIII Ronda 22-25 febrero 2010 Bruselas
Ronda de Cierre 12-18 mayo 2010 Madrid, Espaa

Fuente: informacin de la pgina oficial de MINEC del Gobierno de El Salvador

(2016).
Lo anterior dio un giro importante en la forma en que la UE contribua con la
regin, es decir, pas a ser un socio comercial ya bien definido.

El AdA se firm el 29 de junio de 2012 en Tegucigalpa, Honduras por la

Comisin Europea y por los Cancilleres y Ministros de Economa y Comercio de
Centroamrica en el marco de la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
del SICA.

La participacin de la sociedad civil

El Banco Mundial (2015), mediante expertos lderes de diferentes centros de

investigacin, adopt la siguiente definicin de SC:

Organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que estn

presentes en la vida pblica, expresan los intereses y valores de
sus miembros y de otros, segn consideraciones ticas, culturales,
polticas, cientficas, religiosas o filantrpicas. Por lo tanto, el trmino
organizaciones de la sociedad civil abarca una gran variedad de
instancias: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales,
sindicatos, grupos indgenas, instituciones de caridad, organizaciones
religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones. (prr. 5)

La anterior es una de las definiciones que proporciona elementos importantes

para el anlisis que se desarrollarn en adelante. Es claro que la definicin anterior
abarca todas las reas de la SC, incluso aquellas que an estn en desarrollo y que
ejercen fuerza segn los intereses que le motiva.

La participacin de la SC es una herramienta precisa para el desarrollo de

361
buenas prcticas de un Estado y de una regin, es importante conocer de la misma
y de sus opiniones, porque de lo contrario no se sabr qu es lo que desea o cul
es la percepcin de lo que se est desarrollando y de esa forma no se pueden tomar
decisiones de acuerdo al beneficio real de la sociedad. No quiere decir darle todas las
demandas a la SC sin una base, por el contrario, valorar las necesidades que tienen
o que perciben como primarias de atender, y as estimar de primeras fuentes las
acciones que se llevaran a cabo. Con el fin de no caer en la misma trampa del pasado,
en donde se ha asumido que la SC necesita que se acte en un rea especfica, sin
tomar como referencia lo que realmente necesitan.

La participacin ciudadana est presente en un Estado desde el momento

en que emite el voto, busca cmo opinar de un Gobierno o de proyectos, como la
estructuracin de nuevas polticas, cuando son partcipes de huelgas, un referndum,
consultas populares, entre otras que se tengan contempladas en las Constituciones
polticas de cada Estado, son caractersticas del cmo la poblacin interacta con
un Gobierno. En esa misma lnea, en un TLC o acuerdos, la ciudadana tiene sus
representantes en las cmaras gremiales o el sector agrcola que tienen un peso
fundamental en las negociaciones.

Castrilln (2004) afirma que la participacin tuvo relevancia cuando las

decisiones que han tomado los sistemas de integracin han afectado directamente a
la poblacin, por lo que la misma empez a buscar la manera de ser tomada en cuenta
y de que los proyectos y actividades fueran de acuerdo a lo que ellos necesitaban.
Eso lo podemos demostrar con algunos actores como la organizacin de las mujeres
en el SICA o los sindicatos mencionados en apartados anteriores.

No solo por ese panorama la SC ha buscado la participacin, sino que

tambin lo ha realizado solo, por ejemplo, en el sector comercial, y otras veces por el
llamado de las mismas organizaciones o Estados.

En adelante se mostrar cmo ha participado la SC en el SICA y en el AdA, y

los medios por los cuales se intensifica su interlocucin.

Participacin de la SC en el SICA

Entrelazando los primeros pasos del proceso de integracin con la SC, Miranda (2013)
dice:

El proceso en esta etapa [la del sesenta] se caracteriz por el mercado

economicismo y la exclusin de la sociedad civil; los avances de la
integracin centroamericana se hicieron manifiestos en el desarrollo
del Mercado Comn Centroamericano, que en un trmino de
cinco aos haba alcanzado logros importantes en el mbito de la
produccin industrial y el comercio intrarregional. (p. 5)

El prrafo anterior sostiene que existi una exclusin de la SC; sin embargo,
no es del todo cierto, porque el autor hace referencia al mercado economicista.
Por lo tanto, el sector comercial, de alguna manera, fue participativo en el proceso
de integracin. Esto refleja que haba una construccin conceptual errnea de
la interlocucin de la SC, por lo que no se poda determinar con claridad qu era

362
participacin o no. Fallando tambin en el concepto de SC, que es muy amplio, y
puede entenderse como un grupo de personas que poseen ciertas caractersticas,
que se relacionan entre s y que influyen en el Estado.

S se puede decir que, por la desestabilizacin de la integracin, por los

problemas entre los pases antes citados, la participacin de la SC fue poca en
esa dcada y en las dos siguientes. Pero s existi una constancia del sector en las
negociaciones comerciales durante ese periodo.

Por otra parte, se tienen elementos que contribuyen a que el proceso de

integracin sea lento y que haya una participacin de la sociedad escasa, de acuerdo
a los siguientes argumentos:

a. Estos procesos estn formados por pases con economas pequeas

y vulnerables [asimtricos]; muy polarizadas socialmente; que sufren una
constante crisis econmica, poltica y social; que son muy vulnerables
a fuertes shocks externoscon dficit de infraestructura fsica y de
transporte y altos niveles de endeudamiento. Adems, siguen manteniendo
su carcter de economas exportadoras de pocos productos de bajo valor
agregado, con escasos niveles de inversin, de desarrollo tecnolgico, y
concentradas en pocos mercados externos a la regin

b. La debilidad de la mayor parte de las democracias latinoamericanas (en

especial las de los pases andinos y centroamericanos), muy condicionadas
por oligarquas que no fomentan la existencia de un Estado de Derecho
promotor de la equidad y la justicia

c. La ausencia de agentes impulsores de los proyectos de integracin,

desde arriba hacia abajo y al revs, es una debilidad grave de estos
procesos que se enfrentan a la falta de voluntad poltica de la clase poltica
y a la inexistencia de liderazgos sociales y econmicos que apoyen estos
procesos [Esos aspectos tambin] impiden que la integracin est
presente en el panorama poltico como proyecto de largo plazo. Esto
explica que no se pueda dar el necesario salto conceptual de lo nacional
hacia lo regional a la hora de concebir estructuras productivas, polticas
sectoriales y proyectos polticos, sociales y culturales como estos procesos
de integracin necesitaran. Coinciden tambin en la falta de apoyos de las
sociedades civiles latinoamericanas, que se manifiestan recelosas de los
procesos de integracin por su contenido predominantemente econmico
y apreciando en ellos confluencia de objetivos con los acuerdos de
libre comercio. Y coincide finalmente un tejido empresarial que no est
identificado con el proceso y que no lo aprecia como un espacio proclive a
sus intereses. (Caldentey y Romero, 2010, p. 29)

Los autores sealan la incapacidad de los pases por responder a crisis

econmicas, lo anterior llega hasta la SC, porque al tener una limitante econmica
centroamericana es prcticamente imposible invertir en herramientas para que la
sociedad sea participativa.

363
 Caldentey y Romero plantean que previo al 2010, exista la carencia de agentes
impulsores de los proyectos de integracin, en donde se digiere que lo que haca falta
en realidad era liderazgo. Esa tendencia de no liderazgo por parte de los actores
pertenecientes a la integracin, se debi a factores como los intereses alejados del
beneficio regional, o solo asumen responsabilidades cuando les favorece la accin a
nivel interno. Lo importante es que a la fecha se ha ido cambiando esa actitud.

Lo ms preocupante de esta situacin es que persisti fuertemente hasta

inicios del siglo XXI. Se dice que persisti porque iniciando la segunda dcada de este
siglo, se puede afirmar que dicho pensamiento se ha tornado ms dbil.

Hoy, a partir del Relanzamiento se puede apreciar que existe la bsqueda de

una solidez regional. Dicha cumbre permiti, adems, colocar a los ciudadanos como
eje central. Y es que tomar en cuenta la sociedad y buscar el fortalecimiento de la
misma contribuye a un desarrollo ptimo.

El otro aspecto relevante al que se hace referencia es que la SC se siente

recelosa por los sistemas de integracin, y tiene razn al afirmar que es por un un
contenido predominantemente en el mbito econmico, tanto as que cuando se le
solicita a la SC hablar del SICA, algunos hablan de un tratado de libre comercio y otros
sectores de la poblacin ni siquiera conocen del mismo.

A pesar del panorama antes planteado, el SICA a esta fecha, cuenta con
organizaciones suscritas y no suscritas de SC para que se vinculen fuertemente en el
proceso, y esto lo realizan por medio del Comit Consultivo.

Comit Consultivo del SICA (CCSICA)

Se crea con el Protocolo de Tegucigalpa, en adelante Protocolo, en el

artculo 12, y en donde se establecen las funciones y caractersticas del mismo. En
el Protocolo se seala que es independiente y autnomo; sin embargo, se constituy
por completo hasta 1996.

La construccin de este rgano refleja el inters por el SICA en crear espacios

de participacin a la SC en el proceso de integracin. Con el objetivo de fortalecer
la incipiente democracia y la gobernabilidad, dos objetivos que se venan resistiendo
prcticamente desde el perodo de independencia (Santos, 2013, p. 27). Se refuerza
entonces la participacin de la SC, el cual, segn el Protocolo, debe de estar integrado
por organizaciones regionales representativas de la sociedad civil. Es as como se le
da un vuelco importante al Sistema con respecto a este enfoque. Sin embargo, este
involucramiento, no es la solucin para que todos los mbitos sociales participen de
manera efectiva en el proceso, es por ello que se requiere, desde el punto de vista del
autor, un trabajo ms estructurado.

Los actores principales del CCSICA han estado trabajando desde 1996, no
obstante, es hasta en estos dos ltimos aos que se ha fortalecido y buscado una
mayor interlocucin de la SC.

364
El AdA

Para explicar la gnesis y dar a conocer de una mejor forma el proceso por el
cual se lleg al AdA y la forma en que se ha involucrado la SC, se recurre a las ciencias
exactas. En este caso utilizaremos las matemticas, especficamente la teora por
diagrama sagital98. La Tabla 2 muestra los aspectos ms relevantes del AdA. Se
expone de esa manera para un mejor anlisis visual. Y como se observar en algunos
casos puede resultar funcin y en otros no.

Tabla 2. Representacin por diagrama sagital. La gnesis del AdA-SICA y la

apertura de la interlocucin de la SC

Fuente: elaboracin propia a partir de los antecedentes del AdA SICA-UE y

sus caractersticas.

El objeto son los independientes de la funcin99 y representa todas aquellas

actividades especficas para que se llevaron a cabo previo al AdA. En ese caso, se
refiere a colaboracin entre las partes, dilogos polticos y a otros elementos, previos,
entre los pases centroamericanos y la UE. El resultado fue el , es decir la variable
dependiente. En estos dos se observa que existe una funcin. Sin embargo el objeto
nuevo que reluce a partir del resultado y el nuevo resultado no constituyen una funcin,
sino ms bien una relacin entre los diagramas, y es que cada uno de los pilares del
AdA Pueden entrelazarse con la participacin de la SC. No quiere decir que no es
funcional, porque los dos diagramas de la derecha no representan funcin, sino por el
contrario resaltar que este tema, por la complejidad del ser humano y su interlocucin
en diferentes mbitos, se torna ms relacional que una funcin lineal.

El AdA tiene su propio sistema organizacional y para una mayor claridad en

cuanto a la jerarqua o estructura, se presenta el siguiente organigrama.

98 Una funcin puede representarse tambin en diagrama sagital; en donde se muestra el conjunto de partida y el de
llegada como sus respectivos elementos mediante el uso de flechas. (Vargas, 2011.p 15).
99 Una funcin es una relacin establecida entre dos variables que asocia a cada valor de la primera variable (variable
independiente x), un nico valor de la segunda variable (variable dependiente y). Esta relacin se representa mediante y =
f(x). (uam, s.f).

365
 Organigrama 1. Acuerdo de Asociacin entre UE y CA.

Fuente: elaboracin propia a partir del AdA.

El Organigrama 1, adems de mostrar las jerarquas y las relaciones existentes

entre los diferentes rganos del AdA, evidencia que se le ha proporcionado un
representante a la SC que le debe de atender, y que dicha informacin o peticiones
puedan pasar al Consejo de Asociacin. Este representante est compuesto por
el Comit Consultivo del Sistema de la Integracin Centroamericana (CCSICA) y
del Comit Consultivo de Integracin Econmica (CCIE), y por un nmero igual de
representantes del Comit Econmico y Social Europeo.

Adems, en las reuniones del Comit Consultivo Conjunto con la SC, segn
el AdA deben estar incluidos la comunidad acadmica, los interlocutores sociales
y econmicos y las organizaciones no gubernamentales, que a su vez harn el
encadenamiento a las necesidades de la poblacin.

Obsrvese entonces que en el marco jurdico del SICA y del AdA como tal
existen los espacios abiertos para que la SC tenga participacin, sin embargo, hasta
el momento estos espacios no han sido del todo aprovechados.

De qu se trata?

El AdA-SICA es un acuerdo de cooperacin entre los firmantes, de

apertura comercial y dilogo, para un desarrollo sostenible eficaz y eficiente, con
el objetivo de que la seguridad y la paz se puedan mantener en los dos sistemas
y como fin ltimo la proteccin a los Derechos Humanos. Es nico en su forma,
porque posee caractersticas ms all de los TLC tradicionales, es decir es de amplia
cobertura, porque posee tres elementos estratgicos para el desarrollo de la regin

366
centroamericana y el seguimiento de los sectores. Lo importante de este acuerdo es
que la UE ha colaborado en aspectos prioritarios de la regin mediante el SICA, por
ejemplo, el acercamiento de la SC en el proceso de integracin que es fundamental
para el crecimiento apropiado y estratgico del proceso.

Cuando empezaron las revisiones estructurales del SICA y la ejecucin de

las reuniones entre homlogos, se detect la inexistencia de rganos, los anteriores
solo estaban creados en los documentos. Por lo que el SICA debi iniciar con la
construccin total de sus departamentos, esto lo logr con la cooperacin para el
fortalecimiento institucional aportado por la UE, cooperacin que exista previo al AdA.
Asimismo, en el aspecto jurdico (previo a la negociacin), la UE exigi que hubiese
una participacin ciudadana, es decir, que si no se involucraba la misma a gran escala
no se iniciaran las rondas de negociacin.

Por lo tanto, para las negociaciones del AdA, nos encontramos con una
SC ms informada, es decir, antes de ir a las rondas de negociacin tiene basto
conocimiento para dar criterios y para discutir apropiadamente los temas.

Un aspecto que ha logrado el AdA es que los pases centroamericanos

tuvieron que unir esfuerzos para poder negociar en conjunto, actividad que previo
a estas negociaciones no se daba tan a menudo. Por lo general, estos pases se
caracterizaban por trabajar por sus propios beneficios y no unan esfuerzos tan
marcados como para con la negociacin del AdA. Se rescata que existen ciertas
actividades que se trabajan de pas a UE, a pesar de ello, la negociacin tuvo que
realizarse en conjunto, y vinculando la SC en los momentos necesarios del proceso.

Previo a dichas negociaciones, el SICA tuvo que reformarse. Lo anterior

se debe a que antes de negociar, la UE decidi determinar cmo se encontraba
estructurado el SICA, observar cmo trabajaban cada uno de ellos.

Componentes y contenidos

En este apartado tomaremos las caractersticas de los pilares en que se

fundamenta el Ada. Se har referencia a los proyectos en los que se est trabajando
desde cada rea; adems se determinar la participacin de la SC en dichos proyectos.

En la primera parte del Acuerdo, en su artculo 2, se presentan sus objetivos.

Para este documento se rescata el inciso a) que tiene como fin lo siguiente:

Fortalecer y consolidar las relaciones entre las Partes a travs de una

asociacin basada en tres partes interdependientes y fundamentales:
el dilogo poltico, la cooperacin y el comercio, sobre la base del
respeto mutuo, la reciprocidad y el inters comn. Para aplicar el
presente Acuerdo se aprovecharn plenamente los acuerdos y
mecanismos institucionales acordados por las Partes. (Acuerdo de
Asociacin UE-CA, 2013, p.6)

El inciso rescata que los pilares son interdependientes, esto lo hace con el fin
de integrar diferentes actividades y la SC, es decir un tratado que ha de ser dinmico
en su naturaleza y de gran alcance.

367
 En adelante se presentan las caractersticas puntuales y especficas de cada
uno de estos pilares.

Pilar Dilogo Poltico

En la segunda parte del AdA se establecieron los objetivos del Dialogo Poltico
en donde se resalta que las partes deben trabajar y promover aspectos fundamentales
como la paz, la democracia, el desarrollo sostenible, y como centro el ser humano y
sus derechos. Adems de este incentivo, se propicia el abordaje de temas que sean
de mutuo inters. Dentro de dichos temas estn:

El desarme de armas comunes, prohibido el desarrollo o produccin

de armas de destruccin masiva, lucha contra el terrorismo, trabajar para la no
impunidad de crmenes graves de trascendencia internacional, dilogo integral sobre
los problemas de migracin, apoyar el financiamiento para el desarrollo, proteccin
al medio ambiente, trabajar para la seguridad ciudadana, la buena gobernanza en
materia fiscal, y la creacin de un Fondo Comn de Crdito Econmico y Financiero
para invertir en las zonas ms pobres. Este pilar no solamente busca el bienestar de
las dos partes contratantes, sino que tambin el global.

Pilar de Cooperacin

La parte tercera del AdA hace referencia a este pilar, en donde el objetivo
principal es alcanzar la efectividad de la asociacin entre las regiones por medio de
diferentes mecanismos, procurando el fortalecimiento de los elementos del acuerdo.

Dentro de los principios en este apartado se dice que las Partes promovern
la participacin de la sociedad civil y de las autoridades locales en sus polticas de
desarrollo y en su cooperacin Es decir, que cada una de las partes contratantes se
comprometi a no dejar en ningn momento la SC sin participacin en los temas en
los que la sociedad necesariamente debe de opinar y actuar. Este aspecto genera
seguridad y confianza en los diferentes actores de la SC. Esta idea se reafirma con
el relanzamiento del SICA en el 2010. Adems, la no exclusin proporciona mayor
capital y actividad social, elementos importantes para la regin.

Otros de los elementos que se rescatan de esta seccin son:

La cooperacin en asistencia financiera, apoyar polticas para la reduccin de

la pobreza, la creacin de metodologas para ejecutar las actividades, la cooperacin
estadstica para una lectura adecuada de datos y trabajar de manera efectiva con
estos. Lo anterior genera aciertos para cuando se desean ejecutar proyectos.

El Ttulo Ie corresponde a democracia, Derechos Humanos y buena

gobernanza, donde se plantean los temas de: la modernizacin del estado y de la
administracin pblica, incluida la descentralizacin, la prevencin y solucin de
conflictos, fortalecimiento de las instituciones y el Estado de derecho.

En el Ttulo II de Justicia, Libertad y Seguridad: proteccin de datos

personales, drogas ilcitas, lavado de activos, incluida la financiacin del terrorismo,
crimen organizado y seguridad ciudadana, lucha contra la corrupcin, trfico ilcito

368
de armas pequeas y ligeras, lucha contra el terrorismo con pleno respeto de los
Derechos Humanos.

El Ttulo III de desarrollo y cohesin social: abarca los siguientes puntos:

cohesin social, incluyendo la lucha contra la pobreza, las desigualdades y la exclusin,
empleo y proteccin social, educacin y formacin, pueblos indgenas y otros grupos
tnicos, grupos vulnerables y la juventud. Mientras que el Ttulo IV se refiere solamente
a la migracin.

El Ttulo V abarca el tema de medio ambiente, desastres naturales y cambio

climtico, en aspectos especficos a: la cooperacin sobre medio ambiente, asistencia
tcnica en materia de aduanas y facilitacin del comercio, cooperacin y asistencia
tcnica en materia de propiedad intelectual y transferencia de tecnologa, cooperacin
en materia de establecimiento, comercio de servicios y comercio electrnico,
cooperacin y asistencia tcnica en materia de obstculos tcnicos al comercio,
cooperacin y asistencia tcnica en materia de contratacin pblica, cooperacin y
asistencia tcnica en materia de pesca y acuicultura, cooperacin y asistencia tcnica
en materia de bienes artesanales, cooperacin y asistencia tcnica en materia de
productos orgnicos, cooperacin y asistencia tcnica en materia de inocuidad de
los alimentos, medidas sanitarias y fitosanitarias y cuestiones relativas al bienestar de
los animales, cooperacin y asistencia tcnica en materia de comercio y desarrollo
sostenible, en materia industrial, energa (incluidas las energas renovables), en materia
de minera, turismo justo y sostenible, en materia de transporte, la buena gobernanza
en materia fiscal, la microempresa y pequea y mediana empresa, en materia de
microcrditos y micro-financiacin.

Quizs el ttulo anterior es uno de los que abarcan bastantes lneas de

colaboracin, como una tendencia actual y a la que los Estados deben de apuntar
para la preservacin del ambiente.

El Ttulo VII de integracin regional: tiene los elementos de cooperacin en el

mbito de la integracin y cooperacin regional.

El Ttulo VIII hace referencia a la cultura y cooperacin audiovisual, tomando

en cuenta los puntos de cultura y cooperacin audiovisual.

El Ttulo IX, sobre la sociedad del conocimiento contiene: sociedad de la

informacin, cooperacin cientfica y tecnolgica.

Los ttulos anteriores reflejan que la cooperacin trata de abarcar todas las
reas para el buen desarrollo de las regiones, en especial la de Centroamrica, y el
seguimiento de las mismas. Este parte abarca, adems, la posibilidad de reformas,
cambios o ajustes para la responder a las necesidades de la SC y de otros sectores
como el agrcola.

Pilar Comercio

Los siguientes elementos son los que se toman en cuenta en el Pilar de

Comercio establecido en la Parte Cuatro del Acuerdo.

369
 El Ttulo I se refiere al establecimiento de una zona de libre comercio y relacin
con el acuerdo sobre la Organizacin Mundial del Comercio OMC: los objetivos de este
apartado son bsicamente la facilitacin del comercio, liberalizacin y diversificacin
de las mercancas de forma gradual entre las partes, la integracin econmica y la
bsqueda de la solucin de controversias eficaz.

Otros elementos importantes a los que se refiere este apartado son el Ttulo
II de comercio de mercancas: trato nacional y acceso de las mercancas al mercado,
eliminacin de aranceles aduaneros, clasificacin de aranceles por nomenclatura
arancelara, el no aumento de aranceles, restricciones a la importacin y la exportacin,
derechos y otras cargas sobre las importaciones y las exportaciones, aranceles o
impuestos sobre las exportaciones. Y en la seccin de agricultura las subvenciones a
las exportaciones agrcolas.

Tambin se dedica una seccin referente a la pesca, acuicultura, bienes

artesanales y productos orgnicos. El Captulo II es de defensa comercial, en donde
se estipulan los lineamientos de las medidas de antidumping y compensatorias,
transparencia y seguridad jurdica, que se tenga en cuenta el inters pblico cuando
se desee colocar una medida de este ndole y regla del derecho inferior, la relacin
causal, la evolucin acumulativa y la exclusin de los procedimientos de solucin de
controversias.

La Seccin B hace referencia a las Medidas de Salvaguardia, as como a

cada uno de los lineamentos a respetar cuando se tenga que recurrir a esta va. De
igual forma, en las medidas de esta ndole, pero de forma multilateral y bilateral, se
establecen las condiciones, las limitaciones, las compensaciones y los tiempos.

Esta seccin incluye un trmino nuevo, el de las regiones ultra perifricas,

que consiste en defender el mercado ya sea de una de las partes centroamericanas o
como regin, de igual manera se establecen los procedimientos para llevarlo a cabo y
lo que se debe tomar en cuenta cuando sea necesario litigar.

El Captulo III versa sobre las aduanas y la facilitacin al comercio, con el fin de
determinar las mismas caractersticas en los procedimientos aduaneros, para agilizar
los procesos y apegarse a lo que establece la Organizacin Mundial de Aduanas
OMA y la OMC en esa materia. Adems, posee artculos relacionados a cooperacin
y asistencia tcnica en materia de aduanas y facilitacin del comercio, los obstculos
tcnicos, los reglamentos y normas tcnicas, as como trato especial y diferenciado,
las medidas sanitarias y fitosanitarias

El Captulo VI se especializa en las excepciones relativas a las mercancas,

este se refiere especficamente al artculo XX del GATT100 de 1994.

Otro de los temas que no queda fuera es el de servicios y el comercio

electrnico. En este mismo apartado se vuelven a tomar temas de vinculacin y la
reafirmacin de las partes con el desarrollo sostenible.

100 Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (siglas en ingles GATT).

370
 Como se evidencia, el AdA abarca elementos ms all de los tradicionales y
es de regin centroamericana a Unin Europea.

Participacin de la SC el AdA-SICA

El primero de los elementos que se ha encontrado, a partir de las exigencias

que tuvo la UE, fue la participacin de la SC en las negociaciones comerciales y las
dems rondas de negociacin efectuadas previo a la firma del AdA. Se determin que
previo a cada reunin las promotoras de comercio exterior de cada una de las partes
contratantes, en algunos casos por medio de plataformas permanentes, invitaba a
la SC a participar y se les informaba el rea o sector a negociar para que cada uno
de los representantes de la sociedad supiera cul era su turno, as mismo el lugar las
fechas y las horas.

Despus de la firma del AdA en donde se establecieron los Comits

Consultivos Conjuntos (CCC) han participado en diferentes reuniones y encuentros
con los sectores sociales de la UE:

El primero de ellos fue la participacin en el Sptimo Encuentro de la Sociedad

Civil Organizada Unin Europea Amrica Latina, que se llev a cabo en Chile en el
2012, en donde se tuvo bastante participacin en el debate de temas fundamentales
para la SC.

Para el 2013 con el patrocinio del Programa de Apoyo a la Integracin

Regional (PAIRCA) [anexo 2] en este caso el II, se llev a cabo una
misin [ver anexo 3, para la revisin de los logros en dicha misin] por
parte del CC-SICA101 para establecer relaciones entre este rgano y
los pertenecientes al CCC (en este caso con Comit Econmico y
Social Europeo (CESE)) y el Parlamento Europeo (CC-SICA, 2013.
p. 9).

Para el 2014 se realiz la primera reunin de organizaciones de sociedad civil

relacionada con el Acuerdo de Asociacin UE-CA, en la ciudad de Managua. Donde
se tuvieron logros en promover la participacin de la SC.

En la misma estuvieron presentes la Confederacin de Cooperativas del

Caribe y Centroamrica (CCC-CA), el Consejo Indgena de Centroamrica (CICA),
la Coordinadora Centroamericana de Trabajadores (COCENTRA), la Federacin de
Cmaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamrica y el Caribe (FECAEXCA),
la Confederacin de Entidades Profesionales Universitarios de Centroamrica
(CEPUCA).

Segn el informe de CCSICA (2015):

Para noviembre de 2015 se continu con el fortalecimiento entre

rganos, por ejemplo, se ejecut un buen trabajo con la visita

101 En este caso los participantes o la comisin participante estaba conformada por el presidente del CC-SICA
y Sub-Director Ejecutivo de la Confederacin de Cooperativas del Caribe y Centroamrica (CCC-CA), el CC-SICA
y representante del Consejo Centroamericano de Acreditacin de la Educacin Superior (CCA), y el Seor Presidente
de FEDEPRICAP, organizacin que ostenta la Secretara del Directorio del CC-SICA y Director Ejecutivo del Comit
Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). (CCSICA, 2015)

371
 oficial de una delegacin del CESE, logrando importantes avances
en el marco de los pilares del AdA y la definicin de una agenda
para continuar fortaleciendo los vnculos y para trabajar nuevos
temas. Encuentros con CCIE para mantener la cooperacin entre
homlogos, buscando fomentar ms encuentros para discutir temas
e intercambiar intereses comunes acerca de la integracin y analizar
los instrumentos establecidos en el AdA UE-CA, para proponer
mecanismos de participacin y trabajo conjunto.

En esa misma lnea tambin se llev a cabo la Octava Reunin entre la

Sociedad Civil Organizada de la Unin Europea, Amrica Latina y El Caribe, en la
cual particip una delegacin del CCSICA, en Bruselas, Blgica, marzo de 2015,
en las instalaciones del CESE. Segn CC-SICA (2015), se tocaron temas como
Cambio Climtico, desafos en el desarrollo econmico sostenible, la desigualdad
y la economa sumergida, entre otros Seguridad Democrtica, Medio Ambiente y
Desarrollo Rural, Integracin Econmica e Integracin Social (p. 52).

Para el 2016 el CCSICA trabaj con diferentes actores de la SC y un resultado

importante desde el trabajo en conjunto con los organismos de la UE fue el dilogo,
acercamiento y la puesta de trabajo en comn de las municipalidades de Centroamrica
y la reunin con otras de Latinoamrica que han obtenido grandes resultados,
actualmente a esta organizacin se le llama la Confederacin de Asociaciones de
Municipalidades de Centroamrica y el Caribe (CAMCAYCA).

Se debe tomar en cuenta que la SC tiene diferentes formas de participacin

segn los proyectos o decisiones para el pas, que un Gobierno desee o est llevando
a cabo. Se rescata que no necesariamente la sociedad responde al llamado del
Estado, porque como se ha demostrado en este documento, algunos actores tienen
iniciativa de participacin.

Continuando con la invitacin del AdA hacia la interlocucin, se puede

visualizar que dicho trabajo se ha ido fortaleciendo, por ejemplo, en 2016, trabajando el
dilogo con la Confederacin de Asociaciones de Municipalidades de Centroamrica
y el Caribe (CAMCAYCA), que para el mes de agosto de ese ao se reunieron en las
instalaciones del SICA.

En dicha actividad se trat el tema de cmo construir el SICA desde abajo

con los municipios, se discuti la forma de realizar alianzas estratgicas entre los
municipios para trabajar agendas paralelas. Asimismo, se trataron temas para el
fortalecimiento de las municipalidades y otros como el combate a la corrupcin, la
pobreza y la violencia.

Se puede ver que el llamado de los actores de la SC tiene grandes alcances

y son fundamentales para la discusin de temas centrales para la comunidad
Centroamericana.

En este contexto, por lo tanto, se demuestra un fortalecimiento en la

interlocucin de la SC, que antes estaba muy limitada. No es que se haya abierto
por completo la participacin ciudadana, porque an se encuentran elementos
jurdicos que funcionan como obstculos para el acercamiento de otros actores no

372
tan formales al CCSICA como sindicatos minoritarios y organizaciones de Gobiernos
ms pequeos como las asociaciones de las comunidades, las cuales pueden ser
adoptadas por las municipalidades.

Consejo de Asociacin

El Ttulo II, artculo 4 del AdA establece:

Se establece un Consejo de Asociacin que supervisar el

cumplimiento de los objetivos del presente Acuerdo y la aplicacin
del mismo. El Consejo de Asociacin se reunir a nivel ministerial con
intervalos regulares que no superen un perodo de dos aos, y de
forma extraordinaria cuando lo requieran las circunstancias y si las
Partes as lo acuerdan. El Consejo de Asociacin se reunir a nivel
de Jefes de Estado o de Gobierno, cuando proceda y as lo hayan
acordado las Partes. Adems, para fortalecer el dilogo poltico y
hacerlo ms eficiente, se promovern reuniones de trabajo ad hoc
especficas. (Acuerdo de Asociacin UE-CA, 2013, p. 6)

Dicho Consejo estar compuesto por representantes de la UE y de cada

uno de los pases de Centroamrica a nivel ministerial. Adems, para cada sesin
deben tomarse como referencia los pilares del AdA. Este es vital para que haya una
interlocucin de la SC de forma, se presume, sistemtica.

Un llamamiento o un esfuerzo eficaz de este departamento sera muy

importante para solventar problemas sociales reales de manera regional. Porque hasta
el momento, a nivel centroamericano, el representante legal de la SC es el CCSICA, el
cual cuenta con basta representatividad.

Participacin de la SC en los proyectos en agenda ejecutados y en ejecucin

Previo a sealar cules han sido los proyectos agendados y los que se estn
llevando a cabo, es oportuno rescatar algunos elementos. Por ejemplo, cuando se
estaba empezando a negociar algunos actores de la SC civil reaccionaron, un ejemplo
de ello es el siguiente:

Ante el inicio de las negociaciones del Acuerdo de Asociacin

Centroamrica - Unin Europea (AdA CA-UE), las organizaciones
sindicales de Amrica Central y de la UE presentaron en abril de 2008
la Propuesta de Captulo Social para un Acuerdo de Asociacin entre
Centroamrica y la Unin Europea. La propuesta se justifica porque
en las etapas anteriores de las relaciones de cooperacin entre CA
y la UE, la participacin de la sociedad civil y del movimiento sindical
en particular, ha sido mnima en la definicin e implementacin de las
polticas y acuerdos. (Espinoza, 2009, p.4)

Primero, se demuestra que exista, aunque fuese mnima, una participacin

de actores previo a las negociaciones del AdA. Y como segundo elemento se observa
que exista un inters para que la sociedad se involucrara a mayor profundidad en el

373
AdA. En este sentido encontramos la primera forma de la SC en involucrarse en las
negociaciones del AdA. La segunda forma de interlocucin es la invitacin de los del
CCC por medio del CCSICA a los actores, y por los comunicados que realiza dos
veces al ao.

A pesar de muchos esfuerzos, ciertos sectores como el privado ejercen

influencia negativa con la interlocucin de la SC, por ejemplo, segn la Fundacin
Friedrich Ebert (2009):

La posicin del Sector Privado y de los equipos negociadores de

la regin, asegura que no es conveniente que la sociedad civil y las
ONGs lleven a cabo procesos de monitoreo de los compromisos
asumidos, pues afirman que debe ser potestad exclusiva de los
Estados. La participacin de terceros (Sociedad Civil, ONGs, etc.)
no autoridades gubernamentales en los procesos de vigilancia y
monitoreo, NO debe tener por efecto la posibilidad de calificacin de
status (cumplimiento o incumplimiento) de los convenios acordados
por las Partes. (p.134)

La posicin del sector privado no es acertada en vista que los compromisos

asumidos debern tener una constante vigilancia o seguimiento, no solo por parte del
Estado, sino que por todos aquellos que tengan relacin directa e indirecta en este
caso en comercio y desarrollo sostenible que afecta a la poblacin en general. Cada
decisin tomada por los negociadores tendr un impacto en toda la regin, por lo que
deberan de tomar en cuenta las posiciones de la SC.

En algunos de los proyectos de la agenda AdA-SICA se ha tomado en cuenta

la participacin o el debate de la poblacin por sus caractersticas, sin embargo, en
los proyectos que ha tenido relacin la SC son: temas de cambio climtico, temas
delicados como la agronoma, es decir la produccin, y seguridad alimentaria.

En otros temas tenemos los de seguridad social que vinculan a los ministerios
de las partes contratantes, y la cooperacin para combatir el narcotrfico y la pobreza
con proyectos accionados desde el SICA en El Salvador.

Actualmente gracias al AdA-CA-UE tenemos los siguientes proyectos en

gestin:

Programa Regional de Apoyo a la Calidad y a la Aplicacin de Medidas

Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamrica, Profesionalizacin y Tecnificacin de las
Policas e Instancias Vinculadas a la Seguridad y la Justicia en el nivel nacional y
regional (el primero en el eje econmico y el segundo en seguridad).

Al visualizar con mayor detalle los proyectos ejecutados y en ejecucin, se

puede encontrar que el mayor financiamiento ha sido de la Unin Europea. Lo anterior
plasma que desde dicho bloque existe un inters profundo por la regin y porque se
trabaje en el fortalecimiento del SICA.

374
Resultados y construccin tipolgica

La participacin de la SC en el pasado era escasa por factores como: polticas

mal estructuradas para que la sociedad se integrara o polticas nulas para integrarla,
una SC sin mucho inters, poco conocimiento y sin capacidad de participacin, a esto
se aade que para cada una de las Rondas de Negociacin que se le informaba a la
SC y a sus representantes se contaba con una falencia y era que los representantes no
tenan los recursos suficientes para asistir a las rondas, por lo que el asunto quedaba
directamente en las manos de los funcionarios pblicos negociadores, por lo que no
existi, en algunos casos como el sector de servicios, una participacin efectiva de
la SC.

Como resultado a las polticas de las partes por integrar a la SC, se ha abarcado
gran parte de la sociedad centroamericana en el proceso del SICA y las rondas del
AdA. Con una sociedad informada (aunque esto ha sucedido en los ltimos aos) y
de criterio, que apalancan cada vez ms a los actores polticos para la generacin de
herramientas apropiadas para el desarrollo efectivo de los procesos.

Construccin tipolgica

Sobre la base del mapeo que se ha realizado durante esta investigacin, para
clasificar actores vinculados a la participacin de la SC en un acuerdo o en un TLC se
deben situar en dos momentos:

Previo y durante la negociacin

Primero tenemos a los actores que se mantienen interesados en participar en

las rondas de negociacin, por sus necesidades o desconfianza a los Gobiernos por
lo que ha sucedido en TLC anteriores. Aqu podemos encontrar las organizaciones
privadas (antes solo de bienes, mientras que hoy las que ofrecen servicios estn muy
pendientes de los temas a tratar en un TLC y/o acuerdo), organizaciones empresariales
como las cmaras de industriales y el sector agrcola, que, aunque respaldados por
los ministerios correspondientes, no desean dejar todos los asuntos en manos de los
mismos.

En un segundo momento encontramos a los invitados (previo) a participar

en las negociaciones. Estos son llamados por los Estados (en el caso de los TLC
son llamados por los Ministerios de Comercio Exterior o sus homlogos y en el
caso del AdA fueron convocados por los anteriores y por CCSICA y el CESE). Son
organizaciones que por su fuerza o representacin a nivel social tienen mucha fuerza
o efecto en una negociacin y que pueden llevar influencias profundas a la poblacin.
En esta podemos mencionar a las organizaciones de productores y servicios. En este
mismo momento se pueden mencionar otras como las organizaciones laborales que
han tenido participacin en el AdA, y que fueron llamadas previo a las rondas de
negociacin.

Los terceros, son aquellos que mientras se est en las rondas de negociacin
por diferentes razones desean participar. Dentro de las razones podemos mencionar
el empuje de los primeros actores participantes a los que no lo han hecho, pero por
su vinculacin es necesario que estn presentes, otro aspecto es que se requiere

375
la consulta de ese sector por tener los conocimientos cientficos en el asunto. Ac
podemos mencionar el sector acadmico.

Posterior a las rondas de negociacin

Una vez entrado en vigencia el acuerdo o el TLC encontramos a los actores
que entran al escenario, estos lo hacen por dos razones, la primera es porque se
interesan en los elementos negociados en el tratado y desean participar en los
resultados del acuerdo y tambin se presentan los que, aunque teniendo vinculacin
desde el principio no decidieron participar y ahora si lo desean hacer por la magnitud
del impacto. En este podemos mencionar empresarios que desean aprovechar un
contingente o la baja arancelaria de un producto que les beneficie, y tambin a los que
pretenden beneficiarse de la cooperacin de la otra parte, un ejemplo de este son los
ambientalistas y los acadmicos.

A continuacin, se presentan en la Tabla 3 los actores que han tenido

interaccin en la construccin del AdA y el proceso de integracin, calificados segn
su tendencia de participacin (alta o baja), y segn su estabilidad como organizacin.
En este mbito debemos entender participacin como la capacidad de voz y efecto de
sus posiciones en el tema que se estudia en este documento. Tambin, a estabilidad
se le debe entender como la capacidad de organizacin y de mantenimiento de su
estructura en el tiempo, es decir desde las negociaciones del AdA a la fecha, y por
inestabilidad a la inversa de lo planteado anteriormente.

Tabla 3. Actores y su interaccin en la construccin del AdA y el proceso de

integracin

Fuente: elaboracin propia a partir de los grupos pertenecientes al CCSICA.

A partir de esto se visualizan cuatro grandes tipos:

AP/EST: la Alta Participacin y Estable, que son las

organizaciones de la SC empoderadas. Se le denomina as por
las siguientes razones; primero que se ha mantenido en el tiempo,

376
incluso anterior a AdA, con una estructura organizacional fuerte y con
mucha influencia en la toma de decisiones en el Acuerdo y a la fecha
muy palpable en el SICA, siempre manteniendo su discurso y sus
agendas. Estas son las organizaciones empresariales, y pertenecen
a esta categora la Federacin de Cmaras de Turismo de Centro
Amrica (FEDECATUR), Federacin de Cmaras y Asociaciones
Industriales de Centroamrica y Repblica Dominicana (FECAICA),
Federacin de Cmaras de Comercio del Istmo Centroamericano
(FECAMCO), Federacin Centroamericana de Transporte
(FECATRAMS), Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica
y Repblica Dominicana (FEDEPRICAP), Federacin de Cmaras
y Asociaciones de Exportadores de Centroamrica y Repblica
Dominicana (FECAEXCA).

I/AP: son los grupos de inters Inestables, pero con muy

Alta Participacin, tambin le podemos denominar a estos como
los grupos selectivos empoderados, a veces con carencias en sus
agendas. Se les denomina as porque, adems de no tener una
organizacin clara y/o mantenida en el tiempo, poseen alta influencia
en lo que sus opiniones y sus peticiones han influido de forma eficaz
en el Acuerdo, y en el Sistema de Integracin Centroamericana.
Un aspecto importante que se debe rescatar es que en los
ltimos aos estas organizaciones van tomando fuerza y va van
pasando al cuadrante de los AP/EST. Dentro de esta categora
encontramos a las organizaciones de productores y servicios, y
pertenecen a esta la Asociacin Latinoamericana de Pequeos
Caficultores, Federacin Centroamericana, Panam y El Caribe de
Puestos de Bolsa (FECABOLSA), Confederaciones de Pescadores
Artesanales de Centroamrica (CONFEPESCA), Unin de Pequeos
y Medianos Productores de Caf de Mxico, Centroamrica y el
Caribe (UPROCAFE), Asociacin de Organizaciones de Productores
Agrcolas de Centroamrica para la Cooperacin y el Desarrollo
(ASOCODE), Asociacin Coordinadora Indgena y Campesina
de Agroforestera Comunitaria de Centroamrica (ACICAFOC),
Confederacin de Cooperativas del Caribe y Centroamrica (CCC-
CA).

A este grupo tambin pertenecen con menor rango en el

cuadrante (inestables) las organizaciones laborales: Coordinadora
Centroamericana de Trabajo (COCENTRA), Confederacin
Centroamericana de Trabajadores (CCT), Coordinadora Sindical de
Amrica Central y el Caribe (CSACC), Consejo Centroamericano de
Trabajadores de la Educacin y la Cultura (CONCATEC).

I/BP: En este tercer cuadrante tenemos las organizaciones

de grupos poblacionales, y son los grupos de la SC organizados
deficitarios (Inestables y con Baja Participacin) en el sentido de que
son un sector potencial pero que no se pronuncian de la forma correcta.

377
 En este tercer cuadrante estn: Consejo Indgena de Centroamrica
(CICA), Foro de Mujeres para la Integracin Centroamrica. (FMIC),
Organizacin Negra Centroamericana (ONECA), Federacin Red
Pro-personas con Discapacidad (FEREPRODIS), Fundacin para la
Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica (FUNDEHUCA).
Otras organizaciones que se han detectado en este tercer cuadrante
son los grupos de presin con la ms baja participacin y menor
estabilidad, por ejemplo, los organizados en grupos muy pequeos
como las asociaciones cantonales y sindicatos minoritarios no
pertenecientes, por sus caractersticas, a ninguno de los grupos de
SC civil estructurados, pero que no se pueden quedar fuera de esta
lista.

BP/EST: en el ltimo cuadrante encontramos a las de Baja

Participacin, es decir a las organizaciones del sector acadmico,
que poseen una muy buena estructura, sin embargo no fue sino
hasta despus de Acuerdo que se han involucrado en algunos
temas, pero siempre bajo lo acadmico puramente sin abrirse mucho
espacio a una activa y efectiva participacin, a este pertenecen la
Asociacin de Universidades Privadas de Centroamrica y Panam
(AUPRICA), Consejo Superior Universitario Centroamericano
(CSUCA), Confederacin de Entidades Profesionales Universitarias
de Centroamrica (CEPUCA). Otras que podemos encontrar en
este cuadrante son las organizaciones descentralizadas como la
Confederacin de Asociaciones de Municipalidades de Centroamrica
y el Caribe (CAMCAYCA), primero porque su conformacin fue
hasta el 2015102 y hasta el momento en el AdA participa poco y de
manera bilateral (no an por medio del SICA), pero que s posee una
organizacin estructural fuerte y con potencial en los siguientes aos.

Hay que rescatar que dichas organizaciones han crecido poco a poco de la
mano con el CCSICA y que para este siglo XXI tenemos una SC ms interesada en los
procesos de negociacin de TLCs y en el proceso de integracin. Es tan evidente el
inters que observamos organizaciones tan estructuradas como la ISSAC103.

Pero por qu unos si y otros no? lo anterior tiene que ver con la cohesin de grupo104;

102 La Asamblea de Presidentes de las Asociaciones Nacionales de Municipios de Centroamrica y el Caribe, reunida
recientemente en Guatemala, aprob la creacin de la CAMCAYCA y eligi como primer presidente de la Confederacin
a Isaas Martnez Morales, presidente de la Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala (ANAM) y alcalde de San
Diego (DEMUCA, 2015).
103 Instituto Sindical para Amrica Central y El Caribe ISACC es una institucin del movimiento sindical
comprometida con mejorar la capacidad de propuesta, incidencia y negociacin de las organizaciones sindicales
de Amrica Central y Repblica Dominicana a travs de la formacin tcnica sindical y de la asesora socio poltica
en temas como la igualdad de gnero, la salud laboral en el centro de trabajo, la integracin regional como una
propuesta alternativa frente a los procesos de libre comercio, la autoreforma sindical como una necesidad de renovar el
pensamiento y las estrategias de las organizaciones sindicales y, de manera transversal, la promocin de los Derechos
Humanos; laborales y sindicales. (ISACC,s.f, prr. 1)
104 La cohesin grupal est directamente relacionada con la fuerza impositiva de ciertas normas. Los individuos
se asocian entre s basndose en regulaciones o normas sociales, como un medio de evaluar sentimientos e ideas
prefiriendo la cooperacin a la competencia. El modo en que se organizan los grupos y las normas que rigen su
comportamiento produce efectos importantes en el grado de cohesin. (EcuRed. s.f.)

378
 Primero, a mayor cohesin las organizaciones o grupos tienen una mejor
participacin, pero eso se debe al respeto de sus ideas y la construccin de las
mismas a lo interno. Tambin deben de poseer una actitud colaborativa y no por
intereses personales, sino ms bien de toda la poblacin y no solo para mantener
su estatus quo. Por ejemplo, un grupo de los anteriores ha tenido buenos
resultados en esta materia porque cada vez que requieren discutir un tema con otras
organizaciones, instituciones gubernamentales o incluso a nivel interno, se preparan
estudiando el tema y los posibles elementos que se pueden encontrarse en dicha
reunin, posteriormente se renen y llevan el tema a la mesa ya ms slido y dirigido.
De esa manera se han logrado concretar agendas de trabajo y de competicin en los
mercados, como es el caso de las organizaciones empresariales. A lo anterior se le
llama preparacin interna.

Segundo, claridad de metas: un grupo de la SC con una claridad de metas,

es decir un grupo con prospectiva, consigue una buena construccin de agendas.
El anterior elemento se puede complementar con un tercero que es la proyeccin y
claridad de escenarios futuros.

Discusin de resultados

EL AdA contempl la participacin de la SC; sin embargo, en las mesas de

negociacin los intereses de la poblacin en general no fueron lo suficientemente
representados. Esto se debe a que los intereses de los negociadores son bastante
econmicos y comerciales. Con lo anterior no se quiere decir que no existi una
representacin, porque los actores que defendieron el aspecto ambiental en el tratado
y los que protegieron el mbito agrcola estuvieron en la lnea de los intereses de ese
sector.

Existe una mayor cobertura a la SC por lo tanto hace falta esfuerzo y

compromiso de las partes para una excelente informacin.

Se encontr que para el 2010 con el Relanzamiento del SICA se foment un

mayor compromiso para vincular y tener ms de cerca a la SC que por lo general no
constituye una representacin fuerte, y a sus interlocutores ms activos.

A pesar de la representatividad, el problema sigue siendo que (aunque

estas organizaciones representen a la SC y posean voz), el peso es insuficiente para
tomar las decisiones ltimas en beneficio de la SC general. Es decir, se requiere
una mayor insercin en las funciones y en la toma de decisiones de los acuerdos y
organizaciones. Pero ello no es fcil, y para lograrlo se debe de buscar que la SC
o sus representantes sean los ms cautos posibles a efectos de ser considerados
y no dejen pasar por alto sus ideas. Un ejemplo importante a tomar en cuenta
como referencia para las negociaciones de TLC, de acuerdos y para el proceso de
integracin, son los mecanismos que se han observado en los ltimos aos en Costa
Rica. En dicho pas, las rondas que han celebrado las organizaciones, especialmente
la de los empresarios, han tenido roces muy fuertes con las autoridades negociadoras
en defensa de las necesidades de su sector, aunque en algunos momentos se tornara
crtico, se realiza de forma respetuosa y as las posturas son llevadas a la mesa de
negociacin.

379
 Lo anterior se debe a una mayor articulacin en los representantes del sector
escuchado, por lo tanto, a nivel regional es uno de los elementos en los que se deber
trabajar desde el CCSICA, es decir fomentar la articulacin de actores de la SC,
para que la interlocucin SC debe estar presente en la mayora de los mbitos, y no
solamente cuando los Estados lo decidan o por fuerza mayor.

El trabajo del CCC deber intensificar los esfuerzos, desde el CCSICA, para
integrar ms a la SC centroamericana en los proyectos del AdA. Se trabaja en ello, sin
embargo, hay que tratar de mitigar la idea que posee la sociedad de no participar en
estas discusiones por ser puramente econmicas. Por ejemplo, la Tabla 3 refleja que
la participacin est activa en el campo de la economa. Lo anterior es bueno, pero
qu sucede con los otros sectores o con la poblacin en general, que no son tan
dinmicos? Ejemplo de ello es la votacin mnima de la poblacin en las elecciones de
los parlamentarios en el caso del SICA.

Por otra parte, se debe ser cauteloso con la participacin de la SC en algunas

discusiones, esto porque en la mayora de las veces sta o sus representantes, van
con ideas sesgadas del proyecto, que los Estados o las autoridades de los procesos
y de los negociadores representantes en los tratados llevarn a cabo, por lo que se
puede entrar en discusiones nada productivas.

En ese caso lo que se debe de hacer es sondear a los representantes de la

SC para conocer cul es la postura o cul es su grado de conocimiento significativo o
real, e informarlos del tema o mbito de trabajo en la negociacin o debate.

Se ha discutido, en pginas anteriores, que la bsqueda de la interaccin social

por parte de los departamentos correspondientes del AdA es sumamente necesaria
para incentivar la cohesin social, sin embargo, la insercin debe ir un poco ms
all. Por ejemplo, la SC se encuentra tan inmersa en tratar de resolver los problemas
inmediatos y normalmente ocurre que se olvida de asuntos como la representacin de
la misma en procesos como los que se han tratado en este documento, por lo que es
necesario, en ese caso, que los rganos como el CCC y CCSICA procedan a realizar
el llamado a la SC no involucrada.

Adems del CCSICA se deberan crear oficinas, por lo menos una por
cada dos pases con sede responsable subregionalmente, esto con fin de atender
las necesidades de la SC ms de cerca, o fortalecer los Captulos Nacionales del
rgano. Como dice Santos (2013) No est claro que este modelo [el que ha utilizado
CCSICA previo al 2013] sea un instrumento til y adecuado para la participacin de la
sociedad civil (p. 39). El autor a la fecha encontr que el trabajo del CCSICA no era
el ms viable o productivo. Sin embargo, del 2013 a 2016 el CCSICA ha trabajado
estratgicamente y con cooperacin internacional ha logrado grandes avances. Bajo
los aspectos encontrados en este trabajo, el esfuerzo del CCSICA requiere ser ms
estratgico y de delegacin de funciones. La idea de crear otras oficinas es que, como
se ha demostrado, algunos actores de la SC no cuentan con recursos econmicos
y humanos para una representatividad adecuada cuando se realizan negociaciones
fuera de las fronteras de CA.

380
 La accin de los funcionarios, de las oficinas propuestas, sera escuchar ms
de cerca a los representantes, brindarles informacin de primera mano y constante
de lo que se est haciendo desde el SICA, dotarlos de mejores ideas para que la
sociedad pueda debatir apropiadamente y sobre todo sensibilizarlos con el proceso
de integracin en AdA y concientizar la influencia que puede tener la SC desde el
SICA.

De igual forma se debe buscar que a los actores an no miembros se les agilice
la tramitologa para que puedan entrar, ejemplo de estos son la Red Latinoamrica
de Comercializacin Comunitaria (RELACC) de El Salvador, Defensa de Nias y Nios
Internacional (DNI) de Costa Rica y Red Regional de Organizaciones Civiles para las
Migraciones (RROCM) de Repblica Dominicana, por mencionar algunos ejemplos.

Adems, no se recomienda tomar como base otros diseos de integracin en

vista que Amrica Latina tiene sus propias caractersticas, y el objeto de las bases de
otros procesos no deben ser precisamente las de construccin del SICA.

Tambin es necesario que exista una accin de la poblacin, porque se ha

comprobado que la interaccin de la SC es rpida en ocasiones y poco constante en
otras, y si bien es cierto que no se pueden permutar esas caractersticas, se puede
y debe buscar un fortalecimiento de interlocucin. Y es que, aunque la SC est
representada, no toda reconoce sentir dicha representacin. Asimismo, la poblacin
tradicional no reconoce el AdA ni el proceso de integracin como tal. Por lo que
debe de existir un mayor estmulo por parte del CCC por medio del CCSICA en el
tema.

Finalmente, las lneas a futuro de estudio que este documento recomienda

son: rastrear los actores que se involucraron a partir del 2005 al 2009 en los procesos
del AdA. Segn este documento quedan menos de cinco no contemplados, eso se
debi a dos factores, el primero es porque no se consideraron en los documentos
estudiados a falta de organizacin y poder de voz de las mismas. El segundo factor
fue porque los funcionarios del CCSICA entrevistados no contaron con disponibilidad
esas fechas, porque exista otra administracin.

Quedan nuevas interrogantes a partir de las tendencias de los mercados, de

los nuevos desafos del mundo y en especial de la regin centroamericana, y son:

Se mantendr la tendencia de PSSCAE-AdA, planteada en este documento?

Cules son las tendencias de la participacin de la SC en otros mbitos, adems del

AdA-SICA?

381
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383
 CAPTULO XVIII

Participacin poltica de las mujeres

en Centroamrica: una mirada desde
la integracin regional
Geovanna Marcela Letona Rodrguez

Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC)- Escuela

de Ciencia Poltica

Secretara Tcnica de la Mujer del Consejo de Ministras

de la Mujer y Repblica Dominicana (STM COMMCA)

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el

Desarrollo (AECID)

Resumen

El objetivo de esta investigacin es exponer brevemente

los desafos que enfrenta una mujer para postularse a un cargo de
eleccin popular, que incluye elementos de la divisin sexual del
trabajo y cmo esto condiciona las relaciones de poder en la familia,
adems se describe la normativa internacional y regional que respalda
los derechos civiles y polticos de las mujeres. En la regin se han
elaborado estrategias para cumplir los derechos de las mujeres de
participar en los espacios de toma de decisiones y se han creado
mecanismos regionales y nacionales que velan por la implementacin
y cumplimiento de estas estrategias. Finalmente se aborda de
manera cuantitativa la participacin poltica de las mujeres, haciendo
nfasis en la participacin en el poder legislativo de los pases y
en el PARLACEN, al ser ste un Parlamento regional. Finalmente,
se analiza el papel del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA) en cuanto a la participacin poltica de las mujeres y cmo
se puede, desde la integracin regional, contribuir al cumplimiento
de los derechos de las mujeres en el tema de participacin poltica.

384
 Palabras clave: igualdad, equidad, cuotas de participacin,
cuotas de gnero, paridad, participacin, Parlamentos, estrategias,
mecanismos.

Introduccin

Las mujeres en la regin son el cincuenta por ciento de la poblacin, lo que

podra significar igual representacin en la vida poltica debido a que la democracia
implica que se tomen en cuenta todos los puntos de vista, de los diversos grupos
que conforman la sociedad. Sin embargo, aun cuando en los ltimos aos se ha
dado un incremento en los niveles de representacin de las mujeres en los espacios
de toma de decisiones en el mbito pblico y privado, la realidad es que ese nivel de
representacin de mujeres es considerablemente bajo.

An la sociedad debe enfrentar desafos para lograr la igualdad de derechos

y oportunidades y frenar la discriminacin, segregacin e invisibilizacin que sufren
las mujeres, pues al no reconocerles igual capacidad de pensamiento y accin que a
los hombres, reconocer el doble rol que desempean como madres y trabajadoras,
se seguirn reproduciendo los estereotipos sociales a travs de los cuales se ha
justificado la poca inclusin de las mujeres en los poderes del Estado en su Gobierno
central, Parlamentos, alcaldas, puestos por designacin en el mbito pblico y
privado, nacional e internacional.

Otro factor a considerar es la violencia directa o indirecta que rodea la

participacin de las mujeres, que se manifiesta estructuralmente a travs de las
instituciones, que se expresa mediante ataques a su intimidad e integridad fsica
y esto puede generar en otras mujeres miedo a hacer carrera poltica y hacer su
vida pblica, al ser testigos de actos en los cuales se expone la vida privada de la
funcionaria hacindola objeto de burla y humillacin.

La opresin que se ejerce sobre una mujer, sucede en todos los estratos
sociales y no es exclusivo de una mujer de clase baja o sin acceso a la educacin,
incluso las mujeres preparadas para ejercer un cargo de eleccin pblica pueden
sufrir este tipo de violencia psicolgica, fsica, sexual o poltica, que puede provenir de
su pareja, como de las personas que la rodean.

Identificar cules son los principales desafos de las mujeres para postularse
a cargos de eleccin popular y como candidata en un partido poltico, identificar si en
el desempeo de su cargo se reproducen los estereotipos de gnero y cmo limitan
los espacios de participacin poltica, identificar en qu pases se han establecido
medidas de carcter temporal y/o permanente, y si han tenido efectos en los niveles
de participacin de las mujeres en las estadsticas de participacin en cada uno
de los pases de la regin, es sumamente importante para poder establecer una
estrategia que permita, desde las instituciones, propiciar un ambiente idneo en
donde las mujeres cuenten con herramientas que respalden su candidatura, y tengan
posibilidades reales de poder ser electas.

En la medida en la que a las mujeres se les nieguen sus derechos, la sociedad

se alejar cada vez de lograr que todas las personas tengan igualdad de derechos

385
y obligaciones y ah radica la importancia de aplicar medidas especiales temporales
o permanentes y crear incentivos a los partidos polticos para incluir a ms mujeres.

El desafo ms importante es eliminar los estereotipos y educar para la

igualdad y equidad a la niez y juventud, para que a travs de cambios generacionales
se eliminen los criterios androcentristas de representacin en la regin.

Desde la integracin es sumamente importante conocer las condiciones de

la poblacin para que, de manera conjunta, se logren alcanzar condiciones de vida
digna para la poblacin centroamericana, a travs de esfuerzos de los Gobiernos de
compartir experiencias exitosas y de estrategias adecuadas a la realidad de cada pas.

La existencia de un Sistema de Integracin Centroamericana es una

manifestacin de voluntad para lograr impulsar efectivamente a Centroamrica como
una regin fuerte, independiente y exitosa ante el mundo.

Metodologa de la investigacin

La presente investigacin identifica el estado actual de la participacin de las

mujeres en la regin en el poder legislativo y para ello se realiz un anlisis cuantitativo
de datos recolectados en las pginas web oficiales de Gobierno de los Parlamentos
de Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam y
Repblica Dominicana, y a travs de estos datos se identific la brecha entre hombres
y mujeres en los espacios de direccin del Estado.

Se realizaron entrevistas a profundidad a la doctora Alicia Rodrguez quien

funge el cargo de Secretaria Tcnica de la Mujer del Consejo de Ministras de la Mujer
de Centroamrica y Repblica Dominicana (COMMCA), y de la Unidad de Gnero
de la Secretara General, Ftima Najarro, quien coordina y Glenda Vaquerano, quien
apoya en el trabajo tcnico de la Unidad.

Estas entrevistas fueron realizadas para tener un acercamiento terico y

metodolgico con los temas de gnero y participacin poltica, adems de conocer
e identificar la institucionalidad del SICA. Se desarrollaron constantes encuentros con
el fin de identificar los principales desafos, posiciones y situaciones que enfrentan las
mujeres para postularse a cargos de eleccin popular, en el ejercicio de sus funciones
y la normativa internacional y regional que respalda el derecho de las mujeres de
ocupar espacios de decisin en el Estado.

En ese sentido, se identific a nivel internacional la Convencin Interamericana

para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belm do Par) y la
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer (CEDAW) como la normativa ms importante y que sustenta los derechos de
las mujeres para participar en la direccin del Estado.

A nivel regional, la Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero

(PRIEG) que es el instrumento principal que mandata a la institucionalidad del SICA a
establecer acciones estratgicas para generar condiciones en las cuales las mujeres
tengan acceso a un cargo de eleccin popular.

386
 Por otro lado, se identificaron las leyes de cuotas que se han establecido en
los pases, esto a travs de un anlisis de la normativa de cada pas en la Ley Electoral
y esta informacin recolectada se contrast con el porcentaje de mujeres que ocupan
un escao legislativo en los Parlamentos de los pases de la regin y con ello poder
deducir si se ha logrado cumplir la meta de participacin que establecen las leyes de
cuotas.

A travs de un anlisis bibliogrfico, se realiz una exploracin de las pginas

web de los Parlamentos de los pases de la regin para establecer un acercamiento
a la participacin de las mujeres y con insumos recolectados en el Centro de
Documentacin de la Secretara General, material brindado por la Secretara Tcnica
del COMMCA y la Unidad de Gnero de la SGSICA, adems de documentos
encontrados en lnea, se elabor el marco conceptual e identific la normativa regional
e internacional que sustenta el derecho de las mujeres de participar en los asuntos
pblicos del Estado, las estrategias para promover la inclusin de las mujeres en
los espacios de Gobierno y los mecanismos regionales existentes que velan por los
derechos de las mujeres.

Esta investigacin fue elaborada entre agosto y diciembre del ao 2016, en la

Unidad de Gnero de la Secretara General del SICA ubicada en Antiguo Cuscatln,
La Libertad, El Salvador, con la tutora de la Licenciada Ftima Najarro, coordinadora
de esta Unidad, en el marco del Programa de Movilidad Regional de la Secretara
General. Y cont con el apoyo tcnico y econmico del Fondo Espaa-SICA y la
Secretara Tcnica del COMMCA.

Marco de referencia

Entre los aos 1939 y 1955, las mujeres de la regin logran el reconocimiento
del derecho universal al sufragio y aunque a partir de ese evento las mujeres gozan
de iguales derechos a participar en la vida poltica, no se ha logrado una igual
representacin en el Estado, marginando a las mujeres de las discusiones de asuntos
importantes de inters colectivo y en la elaboracin de la agenda pblica. (Losada &
Casas, 2008)

Los debates en torno a cmo superar las causas y grados de opresin que las
mujeres sufren, aunque en diferentes condiciones y situaciones en cada pas, llevan
a identificar las demandas de participacin y a buscar alternativas de participacin
y construccin de ciudadana, que contribuyen a establecer una ruta que favorece
la construccin de entornos en los cuales las mujeres puedan acceder a un cargo
de eleccin popular, que segn Bareiro (1996) debe producirse a travs de una
estrategia para ampliar la ciudadana a travs de la representacin y el aumento de
la participacin en los poderes del Estado y las instituciones. (Herrera, 2010, p. 15)

La aspiracin de igualdad, implica el ejercicio de la ciudadana entendida en

una triple funcin, en el mbito de la ciudadana poltica como el derecho de ejercer
el poder poltico; entendida como ciudadana social que est relacionada con la
participacin en la vida pblica y con el uso y acceso a los bienes y servicios pblicos;
y la ciudadana civil que implica derechos relacionados con las libertades individuales y
el derecho a expresar sus propias ideas y a disponer de s misma. (ASIGOLFO, 2006)

387
 Crear y fortalecer polticas pblicas y armonizar los marcos jurdicos de los
pases en materia de participacin poltica y derechos de las mujeres es el comienzo
para eliminar las brechas, pues a partir de reformas que eliminen la discriminacin
a las mujeres, establecer estrategias que promuevan el acceso de las mujeres a los
espacios de toma de decisiones y crear incentivos a los partidos polticos para incluir
a ms mujeres, puede igualarse el porcentaje de representacin en los espacios
pblicos.

Factores que inciden en los niveles de participacin poltica de las mujeres

Relaciones sociales

Aun cuando las mujeres han logrado avances en educacin y formacin

a travs de la asistencia a universidades, lo que supone haber alcanzado algunas
condiciones para su participacin en un entorno de igualdad, predomina una brecha
significativa en la participacin poltica de las mujeres en relacin a los hombres.

Una de las explicaciones que puede ayudar a entender esta dinmica, es

que este fenmeno es consecuencia de que en la sociedad predomina una ideologa
patriarcal, que implica una divisin sexual del trabajo, en donde el hombre se relaciona
con el mbito pblico que se puede extrapolar a la administracin y direccin del
Estado, y la mujer con lo privado que se refiere a la vida familiar, sentimental y al
cuidado, lo que se traduce y manifiesta en relaciones de subordinacin de las mujeres
respecto a los hombres.

En este sentido, el patriarcado se describe como un sistema de vida donde el

hombre ejerce dominio sobre las mujeres y los nios de la familia, amplindose dicho
dominio a todas las mujeres de la sociedad (Lerner, 1990). Ello no implica que las
mujeres deben estar totalmente privadas de derechos, influencias o recursos o que no
tengan algn tipo de poder, implica que los hombres ejercen el dominio en la mayor
parte de las instituciones importantes. (Fernndez & Duarte, 2006)

Esta ideologa patriarcal ha generado que las relaciones familiares sea, en su

mayora, excluyentes a partir de la forma en cmo se han estructurado las sociedades
y se han asignado papeles diferentes a cada miembro de la familia, pues en un
hogar tradicional, la mujer tiene como ocupacin principal el papel de cuidadora y
administradora del hogar y el hombre es quien debe conseguir los medios econmicos
para la subsistencia, pero no comparte responsabilidades domsticas con la mujer,
pues al regresar al hogar gozar de tiempo de descanso y disfrute, actividades de
las cuales ella no es parte. Segn el Informe sobre Desarrollo Humano en su edicin
2012, las mujeres dedican entre 1 y 3 horas ms que los hombres a las labores
domsticas; entre 2 y 10 veces ms de tiempo diario a la prestacin de cuidados -a
los hijos e hijas, personas mayores y enfermas-. (ONU MUJERES, 2015)

Empleo

Cuando las mujeres logran tener un empleo formal o informal, al regresar al

hogar deben cumplir el papel de ama de casa sumado al de trabajadora, es decir,
que cumplen un doble rol. El no reconocer y considerar estas caractersticas en la
vida de las mujeres limita su acceso a otras oportunidades de desarrollo personal y

388
profesional. Adems, el tener un rol como ama de casa, genera condiciones desiguales
de participacin en el mercado laboral en comparacin con los hombres, y limita a
las mujeres al acceso de un empleo. Para el ao 2013 la relacin entre hombres
con empleo y poblacin se ubic en un 72,2 por ciento, mientras que esa relacin
entre las mujeres fue del 47,1 (Organizacin Internacional del Trabajo, 2014, p. 19).
En la mayora de los pases las mujeres en promedio ganan slo entre el 60 y el 75
por ciento del salario de los hombres, y le dedican entre 1 y 4 horas diarias menos a
actividades de mercado. (ONU MUJERES, 2015)

Otro problema que enfrentan algunas mujeres es que no tienen un empleo

remunerado y esto llevado a un escenario poltico, limita su capacidad econmica
de aportar recursos al partido poltico, que posteriormente sean destinados al
financiamiento de una campaa publicitaria y propaganda. Esto es una limitante para
que las mujeres consoliden una candidatura y es un ejemplo de una de las formas
en cmo las mujeres han sido excluidas del sistema electoral, pues al no tener un
empleo remunerado, limitan y afectan su movilidad debido a la falta de recursos, lo
cual les impide hacer proselitismo y asistir a reuniones en el partido poltico que podra
postularla a un cargo pblico.

Violencia

Una de las manifestaciones de la violencia, es el control que un hombre puede

tener en la vida de una mujer, limitando su acceso a oportunidades de desarrollo y
espacios de poder, un claro ejemplo de esto es que en Guatemala estuvo vigente
hasta el 31 de diciembre de 1998, el artculo 114 del Cdigo Civil (Decreto 80-98,
1998) que reservaba el derecho al cnyuge a decidir si la esposa trabajaba o no fuera
del hogar, el cual violaba el artculo 47 de la Constitucin Poltica de la Repblica
de Guatemala, vigente desde 1985, en donde el Estado garantiza la igualdad de
derechos a los cnyuges. (Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, 1985)

389
 Figura 1. Esquema sobre hostilidad y violencia poltica

Fuente: Herrera, Arias y Garca (2010)

La violencia de gnero, se manifiesta en diversos escenarios, tambin

dentro del sistema poltico, que se expresa mediante ataques hacia la intimidad de
una funcionaria que pueden llegar a generar en otras mujeres miedo de participar
al presenciar cmo se expone la vida privada de las mujeres al escrutinio pblico a
travs de la difusin de mensajes e imgenes denigrantes.

Ante esta realidad, los medios de comunicacin masiva y las nuevas

tecnologas, redes sociales, acceso universal a la informacin, pueden favorecer
condiciones en los que se crea un ambiente hostil, esto debido a que tiene un alto
alcance virtual y meditico, que llegue a constituir violencia.

Hay diversas manifestaciones de violencia, stas pueden ser psicolgicas,

fsicas, sexuales o polticas, segn Herrera et al (2010) los mecanismos de exclusin
y violencia se pueden expresar de manera directa a travs de la represin, que se
manifiesta en actos explcitos con violencia fsica, verbal o sexual.

Se expresan tambin como violencia indirecta y estructural a travs de

la manipulacin y el chantaje, en donde su manifestacin ms generalizada es la
hostilidad que se traduce en un ambiente negativo y de rechazo con la que se recibe y
se percibe la presencia de las mujeres en los espacios de toma de decisiones, que se

390
agudiza cuando las mujeres destacan, llevan la agenda pblica y se incluye su visin
en la toma de decisiones, condicin que no sufren los hombres que son recibidos
como integrantes plenos, ocasionando exclusin, marginacin, burlas y desprestigio.
Este tipo de manifestaciones es la forma usual de ejercer violencia poltica contra las
mujeres. (Herrera et al, 2010)

De acuerdo a la Convencin Belm Do Par cualquier acto o conducta

basada en su gnero, que cause [...] dao, sufrimiento fsico, sexual o psicolgico a
la mujer tanto en el mbito pblico como el privado [] se considera violencia contra
las mujeres.

Segn Herrera et al, las situaciones de acoso, desprestigio, manipulacin,

exclusin y las manifestaciones misginas que las mujeres sufren en el seno de
Gobiernos [] de los cuales forman parte, se pueden considerar una forma de
violencia en el mbito pblico. (2010, p. 44)

Es de suma importancia, identificar y analizar los problemas y dificultades que

enfrentan las mujeres en casos de discriminacin, invisibilizacin, acoso y violencia
poltica al potencializarse la oportunidad de una mujer de optar a una candidatura en
un partido poltico, al momento de consolidarse su candidatura y al ser representante
y/o funcionaria pblica, pues muchas veces las mujeres solo ocupan espacios donde
no se toman decisiones trascendentales o en comisiones de familia, gnero o temas
sociales, reproduciendo los estereotipos de gnero.

Elementos en la configuracin del sistema poltico que pueden reducir las

posibilidades de las mujeres para optar a una candidatura

Partidos polticos

En los pases existe un sistema poltico que es resultado del conjunto

integrado por el rgimen poltico, el sistema electoral y el sistema jurdico-institucional.
Segn Malamud (2003) los partidos aparecen como la consecuencia no buscada
de la masificacin de las sociedades y la expansin territorial de los Estados, cuyas
dinmicas van a dar lugar a un nuevo fenmeno: el de la representacin poltica. (p.
321)

Para Sartori (1980) un partido es cualquier grupo poltico identificado con

una etiqueta oficial que presenta a las elecciones, y puede sacar en elecciones (libres
o no), candidatos a cargos pblicos (p. 91). Esta definicin tiene implcitos tres
elementos, la lucha con otros por obtener la victoria, el componente pblico al aspirar
a obtener un cargo de eleccin popular y una caracterstica de dominacin al buscar
el mando a travs del poder.

En la cultura poltica han predominado valores y caractersticas consideradas

masculinas, como la asertividad, agresividad y competencia, basndose en el control
y caracterizndose por aspectos que resaltan la fortaleza y seguridad. (Medina, 2010,
pg. 10)

Los partidos polticos son universales y aun cuando cada pas de la regin
tiene su propia dinmica electoral expresada a travs de sus leyes internas, los partidos

391
polticos tienen la misma naturaleza, funciones y propiedades, que segn Lane & Ersson
(1994) algunas de las ms relevantes son la volatilidad (cambio agregado de votos
entre elecciones), la polarizacin (distancia ideolgica entre los partidos, por ejemplo
en trminos de izquierda-derecha), el nmero efectivo de partidos (de acuerdo a sus
bancas parlamentarias y no a sus votos), la desproporcionalidad electoral (diferencia
entre nmero de votos y nmero de bancas) y la cantidad de dimensiones temticas
(que define la estructura de clivaje del sistema). (Citado por Malamud 2003, p. 334)

Un clivaje es una divisin social polticamente relevante, que no implica

cualquier fractura dentro de una sociedad, sino solo la que impacta sobre el sistema
poltico a travs de la organizacin. (Bartolini & Mair 1990 citado en Sartori 2003)

Resulta fundamental entonces el anlisis de los clivajes sociales, que separan

a los miembros de una sociedad en funcin de sus posiciones, pues los grupos
cristalizan sus identidades en torno a problemas especficos y las alianzas cobran
sentido en torno a las causas que originaron las divisiones. (Malamud, 2003)

En este sentido, las ideologas son fundamentales para el sistema poltico, pues
cada partido tiene su propia lnea de accin y actan de acuerdo a ella. Las fuerzas
de izquierda generalmente intentan cambiar el estado de cosas, preferentemente en
favor de los sectores ms bajos de la poblacin, proponen una mayor intervencin
del Estado en la economa y las polticas sociales acentuando el valor igualdad-, y la
derecha pretende mantener el statu quo dentro de los lmites estructurales en que se
encuentra, al tiempo que suele mantener la conveniencia de la no injerencia estatal y
la primaca del mercado para la ms eficaz asignacin de recursos entre las personas
recalcando el valor libertad-. (Bobbio, 1995)

Segn Herrera et al (2010), hay dos fuentes o modalidades mediante las

cuales las personas se integran a un grupo poltico, la primera es la libre concurrencia
en donde los altos niveles de decisin se basan en la expertise y la eficacia, adems
de la confianza poltica y el mrito, caractersticas que usualmente no son atribuidas a
las mujeres y que constantemente ocupan puestos bajos y medios de perfil tcnico y
poltico. La segunda modalidad es la cooptacin, que es un camino para la integracin
de sistemas y crculos polticos, controlados por redes informales de poder en donde
no se toman en cuenta las capacidades y es ms difcil para las mujeres, salvo en
excepciones, incorporarse en las instancias de mxima decisin.

Pese al profundo sentido democratizador, que tiene la propuesta de lograr

mayor participacin de las mujeres en la poltica, sta no ha sido bien recibida por el
sistema poltico [] especialmente por los partidos polticos (Herrera et al 2010), ya
que es desde los partidos polticos que se inicia el proceso por el cual se aumentarn
los niveles de participacin de las mujeres, y si los partidos no comprenden la
importancia y ventajas de que las mujeres participen, no buscarn las condiciones
para que ello suceda.

Sistema electoral

Se refiere al principio de representacin que subyace al procedimiento tcnico

de eleccin, y al procedimiento mismo, por el cual los electores expresan su voluntad

392
poltica en votos que a su vez se convierten en escaos o poder pblico. (CAPEL,
2000. Citado en Sistema electoral y Sistema Poltico, 2007)

La naturaleza del sistema electoral, puede disminuir la posibilidad de una

mujer de ganar una eleccin. En la regin el tipo de sistema predominante es la
representacin proporcional, que requiere que cada partido postule a candidatos
al electorado que votar por el partido y ste recibir, segn los votos obtenidos,
escaos en proporcin al porcentaje de votacin nacional, y los candidatos ganadores
sern tomados segn el orden en los que se ubican en las listas.

El sistema de representacin proporcional, puede generar condiciones en las

cuales se reduzca la posibilidad de las mujeres de obtener una curul, pues se incluyen
como suplentes o en casillas bajas, en donde al asignar escaos de acuerdo a este
sistema se asigna en las primeras casillas de las listas a personas que se considere,
tengan mayores posibilidades de atraer votantes. Usualmente estas casillas son
ocupadas por hombres, y as se generan condiciones en donde se utiliza a las mujeres,
para obtener ms votos y dar la imagen de que el partido es incluyente.

En un sistema de mayora, en donde solo se elige a un candidato por distrito

o partido, se puede dar a travs de la mayora simple, que le da la victoria a quien
obtenga la mayor cantidad de votos y por medio de mayora absoluta, que otorga la
victoria a quien obtenga la mitad de los votos ms uno.

Es difcil establecer un sistema de cuotas, en un sistema de mayoras, pues

se hace imposible introducir a hombres y mujeres al mismo tiempo como el sistema
de representacin proporcional lo permite (Dahlerup & Freidenvall, 2008). Aunque este
problema se produce principalmente en las elecciones presidenciales y difcilmente se
da en la asignacin de escaos para el poder legislativo.

Tipo de lista

Existen tres tipos de listas: 1) listas cerradas bloqueadas: que son presentadas
por los partidos polticos con una serie de candidatos en un orden determinado en
donde el elector otorgar su voto a un solo partido poltico, este tipo de listas genera
ms dependencia de los candidatos a su partido; 2) listas cerradas no bloqueadas:
permiten reordenar a los candidatos en las listas de manera intrapartidaria y una
movilidad vertical; 3) listas abiertas: el elector tiene la posibilidad de ordenar a los
candidatos e incluirlos en una lista elaborada por l mismo, mezclando las diferentes
propuestas de los partidos polticos, y permite una movilidad horizontal. (Archenti &
Tula, 2007)

El tipo de lista, a travs del cual se eligen a los miembros de los Parlamentos
en un pas, influye en profundizar una cultura poltica restringida y limita el acceso de
las mujeres a un cargo pblico, pues si es una lista cerrada usualmente se incluyen
a mujeres como una estrategia, con el fin determinado de atraer a los votantes y as
sumar votos al partido poltico, pero se ubican en lugares en los que es casi imposible
que pueda obtener un escao.

Si la lista es abierta se necesita ms publicidad por candidato y es muy

difcil que el partido poltico invierta recursos en una mujer con pocas posibilidades

393
de resultar elegida, adems que en estos casos los candidatos se desvinculan del
partido pues se concentran en su imagen y dejan de lado los ideales partidistas.

En la regin predomina el tipo de lista cerrada y bloqueada, y aunque suene

tentador el abrir las listas para aumentar los niveles de representacin de las mujeres,
hay que tomar en cuenta que ello podra resultar contraproducente, causando el efecto
contrario, al disminuir el acceso de las mujeres a los cargos pblicos debido a que,
culturalmente se prioriza que los hombres ocupen los puestos de toma de decisiones,
y el abrir las listas podra generar como consecuencia que casi ninguna o incluso
ninguna mujer sea elegida en un proceso electoral, salvo en limitadas excepciones
en donde los electores tiene conciencia de la importancia de incluir a las mujeres en
estos espacios.

Adems, es importante considerar la manera en la que se forman las listas

de candidatos en los partidos, pues en la mayora de pases se hace una eleccin a
lo interno de los partidos polticos, en donde los ciudadanos eligen en las elecciones
generales en base a listas predeterminadas, como es el caso de Guatemala y El
Salvador. En Honduras las candidatas y candidatos se asignan a travs de elecciones
primarias en los partidos polticos, las cuales son elecciones abiertas. Panam por
otra parte aplica el sistema de mayoras en circunscripciones uninominales105 y el
de proporcionalidad en circunscripciones plurinominales106. Belice utiliza el mtodo
de mayora simple. En estos pases se tiene mayor posibilidad de que se postulen
candidatos que tengan una relacin cercana con la poblacin, debido a que deben
ser personas reconocidas por la comunidad para poder obtener el apoyo suficiente y
llegar a ser candidatos oficiales del partido poltico.

Estrategias para promover la inclusin de mujeres en los espacios de toma de

decisiones y en el Estado

Empoderamiento

Escuchar las demandas de las mujeres es sumamente importante para

disminuir la brecha de representacin y esto puede iniciarse propiciando la democracia
interna en el hogar a travs de la reeducacin social y familiar, pues desde el momento
en el que alejamos los estereotipos de las nuevas generaciones, motivando tareas
conjuntas del hogar y el cuidado entre los miembros de la familia, aseguramos que,
en el futuro, las condiciones actuales de desigualdad sern diferentes.

Garca (2005) afirma que existen dos tipos de empoderamiento, uno basado
en la delegacin del poder y otro basado en la representacin poltica, ste ltimo
inspirado en la participacin y discusin de las personas en asuntos pblicos, por
lo que tiene una relacin estrecha con el concepto de ciudadana (Crespo & otros,
2007). Esto sustenta los derechos de las mujeres de participar en asuntos pblicos
del Estado, debido al derecho de ejercer plenamente su ciudadana.

105 Es una circunscripcin electoral de donde resulta un nico miembro electo para ocupar un puesto en un rgano
integrado por mltiples miembros, como es un Parlamento.
106 Es una circunscripcin electoral de donde resultan electos dos o ms miembros para ocupar un puesto en un
rgano integrado por mltiples miembros, como es un Parlamento.

394
 El reto de las mujeres es significativo pues se traduce en superar desafos,
romper estereotipos y construir nuevos paradigmas sociales a partir de una visin
que englobe a mujeres y hombres, a travs de darle poder a las mujeres y generar
condiciones en las que se incluyan en los espacios de toma de decisiones y cargos
pblicos, de donde sistemticamente han sido excluidas.

Clara Murguialday (2006), dice que el empoderamiento:

Se inicia en el mbito personal mediante el desarrollo de una autoimagen

positiva y confianza en las propias capacidades, contina en el mbito de las
relaciones cercanas a travs de la habilidad para negociar e influenciar las
relaciones familiares y se expande hacia una dimensin colectiva en la que
las mujeres construyen estructuras organizativas suficientemente fuertes para
lograr cambios sociales y polticos. (p. 12)

Medidas afirmativas

Se fundamentan en el artculo 4 de la Convencin sobre la Eliminacin de

todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), en donde se resalta la
importancia de establecer medidas especiales de carcter temporal encaminadas a
acelerar la igualdad de facto entre hombres y mujeres. (CEDAW, 1979)

Consisten en el establecimiento de medidas temporales con el fin de lograr la

igualdad de oportunidades en la prctica, que permitan mentalizar a las personas o
corregir aquellas situaciones que son el resultado de prcticas o de sistemas sociales
discriminatorios. (ASIGOLFO, 2006)

Las medidas afirmativas de carcter temporal son las cuotas de participacin

y las cuotas de gnero. El sistema de cuotas de participacin, instan a establecer un
40% mnimo de representacin de mujeres y tienen como propsito reducir la brecha
de participacin.

La idea central de las cuotas es seleccionar mujeres para puestos en las

instituciones de Gobierno y garantizar que stas no queden marginadas de la vida
poltica o tengan una presencia meramente decorativa. (Dahlurup, 2002, pg. 159)

Otro tipo de cuotas son las cuotas neutras de gnero, que establecen un
mnimo del 40% y un mximo del 60% para cualquiera de los gneros. Las cuotas
se aplican en la designacin de candidato a travs de las listas de partido, ya sea de
forma voluntaria a travs de los estatutos del partido o de forma obligatoria a travs
de una ley legislativa o constitucional.

Paridad

Un tipo de medida de carcter permanente es la paridad cuyo fin es que la

participacin de hombres y mujeres sea de 50/50. Segn Nava (s.f.) la paridad se puede
dar de forma cuantitativa en cuanto aumente y se logre la meta de representacin y
cualitativa en cuanto se superen a nivel cultural las barreras que limitan no solo que
las mujeres se animen a postularse, sino que los votantes opten por dar su voto a las
mujeres.

395
 El primer tipo de cuota que se estableci en la regin son las cuotas de
partido107, donde los partidos polticos de forma voluntaria establecieron un porcentaje
mnimo de participacin de mujeres en sus listas de candidaturas al Parlamento.
Gradualmente se establecen cuotas legislativas en todos los pases, con excepcin
de Guatemala que es el nico pas que no cuenta con una cuota legislativa, pero se
establece en las ltimas modificaciones a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, que
los rganos partidarios deben integrarse de forma igualitaria entre hombres y mujeres
con un orden alterno (Prensa Libre, 2016). En Costa Rica, Nicaragua y Honduras ya
se establecieron criterios de paridad.

Enfoque de gnero

Integrar el enfoque de gnero a travs de elaborar o modificar polticas,

planes, procesos internos, presupuestos inclusivos e incorporar criterios de gnero
en la normativa institucional, garantiza la igualdad de oportunidades y el respeto de
los Derechos Humanos de las mujeres y los hombres.

Garca (2008) afirma que para aplicar un enfoque de gnero en polticas

pblicas a travs de la estrategia del gender mainstreaming es indispensable que
contenga, para ser completa y eficiente, una dimensin del empoderamiento, por la
simple razn de que busca la igualdad de gnero y eso supone revertir la asimetra de
poderes que encierran en su condicin tradicional, lo cual es facilitar que las mujeres
pasen de la posicin des-poderada que supone la subordinacin a una situacin y
posicin de equipolencia [equivalencia humana] que es consustancial con la verdadera
igualdad. (PNUD, 2011)

Hannan (2000), dice que el gender mainstreaming no se trata de agregar un

componente de mujeres o de igualdad de gnero en una actividad, sino de colocar en
el centro de las polticas, programas, proyectos, presupuestos, estructuras, culturas
institucionales los aspectos relativos a la incorporacin del enfoque de gnero y la
igualdad de gnero. (PNUD, 2011)

La perspectiva de gnero, como una concepcin del desarrollo prioriza a las

personas y plantea la necesidad de solucionar los desequilibrios. Es entonces, que
el enfoque de gnero constituye una herramienta de cambio hacia la igualdad entre
mujeres y hombres en las oportunidades, el acceso y control de recursos y beneficios,
as como en las esferas de toma de decisiones. (ASIGOLFO, 2006)

El enfoque de gnero permite de manera interna y externa eliminar la

discriminacin a travs de polticas de igualdad de oportunidades o acciones
especficas que beneficien a mujeres al incluir a los hombres en el proceso de cambio
de las relaciones sociales, al promover la corresponsabilidad en los espacios pblicos y
privados. Esto sumando al empoderamiento de las mujeres reafirma sus capacidades,
lo que es fundamental para lograr el equilibrio institucional, en representacin y en
condiciones de vida de hombres y de mujeres.

107 Un pas tiene cuotas de partido si al menos uno de los tres partidos con mayora de representacin en el
Parlamento usa el sistema de cuotas para la designacin de espacios en sus listas electorales.

396
Parlamento con enfoque de gnero

Se puede responder eficientemente a las necesidades e intereses, tanto

de hombres como de mujeres, a travs de modificar la estructura, funcionamiento,
mtodos y tareas, implementando un lenguaje menos agresivo, horarios de sesiones
favorables a la vida familiar, la creacin de instalaciones de atencin infantil, conceder
permisos de paternidad; todas estas acciones se logran a travs de incorporar
una perspectiva de gnero, que es el proceso de evaluar y tomar en cuenta las
repercusiones sobre cualquier medida, legislacin, polticas y/o programas en la
vida de hombres y mujeres, por medio de una estrategia en donde el centro de las
decisiones, las estructuras institucionales y asignacin de recursos satisfaga las
necesidades e intereses de hombres y mujeres por igual. (Palmieri, 2011)

A lo interno del Parlamento, existen dos mecanismos que pueden garantizar

que la labor parlamentaria est dotada de una perspectiva de gnero, estos son las
comisiones sobre igualdad de gnero, que formulan ideas polticas en materia de
igualdad de gnero y velan porque los temas de gnero se incluyan en la agenda
parlamentaria, adems de institucionalizar la perspectiva de gnero. El segundo
mecanismo son los grupos parlamentarios integrados por mujeres con conciencia
de gnero, que son coordinados entre distintos partidos en los que las parlamentarias
participan voluntariamente y propicia un espacio de inclusin de la sociedad civil y el
sector privado.

Listas cremallera o alternancia

Uno de los mecanismos para consolidar la paridad en la participacin de

las mujeres y al mismo tiempo contrarrestar el problema de la representatividad
es el establecer listas cremallera, en donde se aplica un criterio de alternancia en
cuanto a que si en las listas electorales la titular de la casilla es una candidata mujer,
el suplente debe ser hombre y si el candidato es un hombre, la suplente debe ser
una mujer, lo que asegura una participacin del 50% de hombres y 50% de mujeres,
pues adicionalmente no puede haber dos candidatos del mismo sexo seguidos en
las listas.

El que se establezca este tipo de estrategias evidencia que el sistema actual

por s mismo es insuficiente para lograr una participacin justa e igualitaria de las
mujeres y los hombres. Estas medidas son un punto de partida, pues deben seguirse
implementando estrategias para garantizar a largo plazo el acceso de las mujeres a
los espacios de toma de decisiones del Estado.

Marco normativo internacional y regional

Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia

contra la Mujer (Belm do Par)

La Convencin propone el desarrollo de mecanismos de proteccin y defensa

de los derechos de las mujeres. El artculo 4 expresa que toda mujer tiene derecho
al reconocimiento, goce, ejercicio y proteccin de todos los Derechos Humanos y a
las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre
Derechos Humanos, y en el inciso J define el derecho a tener igualdad de acceso a

397
las funciones pblicas de su pas y a participar en los asuntos pblicos, incluyendo la
toma de decisiones.

Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin

contra la Mujer (CEDAW)

Es un instrumento que reafirma la importancia del involucramiento de las

mujeres en el aparato poltico. El artculo 7 define que los Estados tomarn todas las
medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en la vida poltica y
pblica del pas y, en particular, garantizarn a las mujeres, en igualdad de condiciones
con los hombres, el derecho a: a) votar en todas las elecciones y referndums
pblicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de
elecciones pblicas; b) participar en la formulacin de las polticas gubernamentales
y en la ejecucin de stas, y ocupar cargos pblicos y ejercer todas las funciones
pblicas en todos los planos gubernamentales; c) participar en organizaciones no
gubernamentales y asociaciones que se ocupen de la vida pblica y poltica del pas.

Adems, la Recomendacin 23, insta a los Estados en la formulacin y

fortalecimiento de programas de toma de conciencia sobre las actitudes estereotipadas
y normas culturales sobre las funciones de los hombres y las mujeres en la familia, el
lugar de trabajo, la vida poltica y la sociedad.

Protocolo de Tegucigalpa

En reforma y sustitucin a la Carta de la Organizacin de Estados

Centroamericanos, suscrita el 13 de diciembre de 1991, en la XI Reunin de
Presidentes Centroamericanos, realizada en Tegucigalpa, Honduras, los pases de
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, y Panam, firman el Protocolo de
Tegucigalpa con el propsito de establecer y consolidar el Sistema de la Integracin
Centroamericana, como un marco jurdico-poltico, que inclua en el tema de la
integracin centroamericana nuevos aspectos econmicos, sociales, culturales,
polticos y ecolgicos. Este protocolo es el instrumento de ms alta jerarqua en
materia de integracin centroamericana.

Establece principios fundamentales de tutela, respeto y promocin de los

Derechos Humanos, adems de la buena fe de los Estados en el cumplimiento de
sus obligaciones y el respeto a los principios y normas de la Carta de la Organizacin
de Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos y las resoluciones
emanadas de las Reuniones de Presidentes. Adems, los principios del SICA
concuerdan con los instrumentos y normativa internacionales emanados del Sistema
Universal e Interamericano de Derechos Humanos, que mandata erradicar toda forma
de discriminacin y violencia contra las mujeres, as como integrar la perspectiva
de gnero como una estrategia global para promover la igualdad entre hombres y
mujeres.

El artculo 1 del Protocolo de Tegucigalpa, define que el objetivo fundamental

del SICA es la realizacin de la integracin centroamericana, para constituirla en una
regin de paz, libertad, democracia y desarrollo. (Secretara General del Sistema de la

398
Integracin Centroamericana, 2008)

Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero (PRIEG)

La PRIEG es una poltica transversal de largo plazo, que basa su viabilidad

institucional en los pilares de la integracin regional. Es un instrumento de carcter
directriz y orientador (2013, pg. 11). Creada en la Reunin de Presidentes, por
recomendacin e iniciativa del Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica y
Repblica Dominicana (COMMCA) el 14 de diciembre de 2013, aprobada en la XLII
Reunin Ordinaria de Presidentes.

Es un instrumento jurdico y poltico de los pases de la regin, adems de

ser considerado como un bien pblico regional, que propone incorporar la igualdad
como criterio para el fortalecimiento de las polticas sectoriales y de institucionalidad
en asuntos de la regin, que posiciona el principio de la igualdad de gnero y la no
discriminacin contra la mujer, que complementa las polticas nacionales de igualdad
y vida libre de violencia de los Estados parte del SICA.

El objetivo de la PRIEG es que al 2025 los Estados parte del SICA hayan
incorporado las medidas necesarias para garantizar el pleno desarrollo y el adelanto
de las mujeres de Centroamrica y Repblica Dominicana, en condiciones de igualdad
y equidad, en las esferas poltica, social, econmica, cultural, ambiental e institucional,
tanto a escala regional como en los mbitos nacionales. (2013, pg. 11)

La PRIEG plantea a travs de su eje estratgico 6: Participacin poltica en

los poderes del Estado, la necesidad de armonizar las legislaciones nacionales con
los mecanismos jurdicos internacionales adoptados por los Estados en materia de
derechos polticos y ciudadana de las mujeres, y generar capacidades tcnicas
dentro de la institucionalidad regional y nacional para la garanta y exigibilidad de los
derechos polticos y ciudadanos de las mujeres.

Leyes de cuotas

Guatemala: el Congreso de la Repblica de Guatemala es unicameral.

Formado por diputados elegidos por sufragio universal y secreto a travs de listas
electorales cerradas, se eligen por distrito que lo conforman cada departamento
del pas a excepcin del municipio de Guatemala que forma el distrito central y el
resto de municipios del departamento de Guatemala que conforman el distrito de
Guatemala de donde se elegir a un diputado por cada distrito electoral y a travs del
listado nacional se elegir al veinticinco por ciento del total de diputados distritales. La
legislatura dura cuatro aos y se pueden reelegir indefinidamente.

Se hace uso del Mtodo dHont para la adjudicacin de los escaos. En caso
de existir una vacante ante la falta definitiva de un diputado, se cubre nombrando al
postulante segn sea el caso, distrital o lista nacional, que continuaba para ocupar el
cargo. (Ley Electoral y de Partidos Polticos, 2007)

En Guatemala, el nico tipo de cuota que existe son las cuotas voluntarias
de partidos. Las implement el Partido Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) en
las elecciones de 2007, estableciendo en sus estatutos una cuota de 40%; por otro

399
lado, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) cuenta con una cuota
mnima del 30% de participacin de mujeres en sus listas electorales.

El Salvador: la Asamblea Legislativa de la Repblica de El Salvador, de

tipo unicameral, est conformada por diputados elegidos mediante voto secreto y
universal bajo el sistema de representacin proporcional, electos a travs de listas
plurinominales departamentales. La legislatura corresponde a tres aos y se pueden
reelegir indefinidamente. Cada diputado titular debe tener un diputado suplente, quien
lo sustituir en caso de no poder continuar con su cargo, como se establece en el
artculo 131 de la Constitucin de la Repblica.

En este pas, existe una cuota legislativa en el Cdigo Electoral de 2014,

en su artculo 37 establece una cuota de participacin del 30% de candidatas a la
Asamblea Legislativa. Adems, establece sanciones al incumplimiento de esta cuota,
en este caso una multa por la cantidad equivalente a entre 15 y 55 sueldos bsicos.
En el caso de El Salvador, esta medida tendr una vigencia de 5 elecciones a partir
de 2013 que incluye a los Diputados y Diputadas de la Asamblea Legislativa y cuatro
elecciones del Parlamento Centroamericano. (Observatorio de Igualdad de Gnero,
2016)

Desde 1996 el Partido Poltico Farabundo Mart para la Liberacin Nacional

(FMLN) en su artculo 9 establece una cuota de 35% de mujeres en sus listas electorales,
sobrepasando la cuota legislativa. El problema fundamental en El Salvador es que no
se establece un orden en las listas, por lo que los partidos ubican a las mujeres en
casillas en donde tienen casi nulas oportunidades de obtener un escao.

Honduras: el Congreso Nacional de Honduras, de tipo unicameral, est

conformado por diputados elegidos por sufragio universal y directo para un perodo
de cuatro aos, determinado por el sistema de representacin proporcional segn el
nmero de departamentos.

En Honduras, hay cuotas legislativas, que se establecen a travs del artculo

105 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, la cual dice que los partidos
deben incluir un mnimo del 30% de candidatas en sus listas al Congreso Nacional. As
mismo, el artculo 103 de la Ley Electoral establece que los partidos polticos deben
crear condiciones para la incorporacin real de mujeres en la contienda electoral. (Ley
Electoral, 2009)

Dentro de las sanciones a los partidos polticos por incumplir las cuotas de
gnero, est el imponer una multa equivalente al 5% del financiamiento estatal, que
se evidencia al no presentar un informe sobre cmo se incluy el equilibrio de gnero
en las elecciones internas primarias de los partidos, esto plasmado en el artculo
104 de la Ley Electoral y de las organizaciones Polticas. Otro tipo de multa del 5%
del financiamiento estatal se aplica al incumplir con la elaboracin por cada partido
poltico de una poltica de no discriminacin de gnero que deben presentar a la
autoridad electoral antes de cada eleccin.

A partir de 2013 los partidos polticos de Honduras reciben financiamiento

especial que debe ser usado para la creacin de capacidades y promocin de la

400
participacin poltica de las mujeres. Y se proyecta que a partir de 2016 se aplique
un criterio de paridad, pues la cuota de participacin de mujeres aumenta al 50%
tanto en elecciones primarias como en las generales, en las nminas de candidatos a
cargos de autoridad y en los rganos de direccin de los partidos polticos adems
de las candidaturas a cargos de eleccin popular.

Nicaragua: la Asamblea Nacional de Nicaragua de tipo unicameral, elige

a sus diputados junto a sus suplentes, para un perodo de cinco aos, mediante
voto universal, libre, secreto y directo. Setenta diputados son elegidos a travs de
las circunscripciones departamentales y regiones autnomas y el resto a travs del
listado nacional.

Este pas cuenta con listas cremallera y la Ley Electoral N 331, modificada por
Ley No. 790/2012, establece en el artculo 82 que los partidos polticos o coaliciones
de partidos que participen en las elecciones a la Asamblea Nacional deben incluir en
sus listas de candidatos 50% de candidatos hombres y 50% de candidatas mujeres
ordenados de forma equitativa y de manera alterna. (Ley Electoral, 2000)

Costa Rica: la Asamblea Legislativa de Costa Rica, es un rgano unicameral.

Sus diputados son elegidos para un perodo de cuatro aos mediante voto popular de
manera proporcional a la poblacin de las provincias, en donde la ciudadana de cada
provincia vota por la lista de candidatos por cada partido poltico, y los escaos se
asignan de manera proporcional a cada partido dependiendo de los votos obtenidos.

Costa Rica posee cuotas legislativas, segn la Ley 8.765 del Cdigo Electoral
(2009), que establece en el artculo 148 que todas las nominaciones para las elecciones
deben cumplir con reglas de paridad y alternancia, es decir, que el 50% de candidatos
debe ser de cada uno de los gneros y el artculo 2 del mismo Cdigo establece que
dos personas del mismo sexo no pueden ser incluidas seguidamente en la lista de
candidatos. Para darle cumplimiento a este criterio, las autoridades electorales estn
obligadas a rechazar las listas que no cumplan con la cuota.

Panam: la Asamblea Nacional de Panam, es un rgano unicameral,

conformada por diputados electos por votacin popular directa para un perodo de
cinco aos. El Cdigo Electoral establece en el artculo 239 que las listas de nominacin
de los partidos polticos presentados en las elecciones primarias e internas deben
incluir 50% de mujeres. El inconveniente es que esta ley permite a los partidos llenar
los espacios vacantes con candidatos hombres. (Cdigo Electoral, 2013)

Repblica Dominicana: el Congreso de la Repblica Dominicana, es un rgano

bicameral conformado por un Senado y una Cmara de Diputados, ambos electos para
un perodo de cuatro aos. El Senado est compuesto por un representante de cada
provincia y un representante por el Distrito Nacional, que en total suma 32 miembros.
Se eligen a travs de listas partidarias. La Cmara de Diputados est integrada por 190
diputados elegidos mediante voto directo y secreto: 178 elegidos por representacin
proporcional a razn de 1 por cada 50 mil habitantes, cinco diputados nacionales
electos para los partidos sin representacin con mayor acumulacin de votos y siete
diputados para representar a los ciudadanos en el extranjero.

401
 La Ley Electoral 275-97 de la Repblica Dominicana, en el artculo 68,
establece cuotas legislativas, en donde los partidos polticos deben incluir en sus
listas de candidatos a la Cmara de Diputados al menos 25% de candidatas mujeres,
que deben ser colocadas en posiciones alternas con los candidatos hombres.
Adems, establece que las listas de los partidos que no cumplan con la cuota, sern
canceladas y no aceptadas por la Comisin Electoral. (Ley Electoral, 1997)

Belice: la Asamblea Nacional de Belice es un rgano bicameral, formado

por un Senado y una Cmara de Representantes. El Senado se compone por 12
miembros que son nombrados por el Gobernador General en consulta al Primer
Ministro y al lder de la oposicin. La Cmara de Representantes se compone de
31 miembros elegidos por sufragio universal. En este pas no hay leyes de cuotas.
(National Womens Commission, 2012)

Mecanismos encargados de propiciar la participacin poltica de las mujeres

En Centroamrica hay una poblacin aproximada de 57 millones de

personas (si-ESTAD, 2016), en donde el 52% son mujeres, esto podra traducirse
en igual representacin en los espacios de toma de decisiones pues, en un sistema
democrtico, las decisiones se deben tomar a travs de procesos en donde estn
representados y participen todos los grupos interesados.

Aun cuando en los ltimos aos ha crecido la participacin e inclusin de las

mujeres en los espacios de toma de decisiones, los porcentajes de representacin
demuestran que el trabajo para empoderar a las mujeres apenas comienza. La disputa
por encontrar espacios de participacin de las mujeres es en nuestra regin una lucha
diaria, pues prevalece una ideologa para mantener el statu quo.

Es por ello que se han creado estratgicamente, diversas instituciones,

unos con iniciativa de los Gobiernos y otros creados por el Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA), para velar por el cumplimiento del derecho a participar en los
espacios pblicos que histricamente ha sido negado a las mujeres.

Mecanismos regionales

Parlamento Centroamericano (PARLACEN)

En el marco del proceso de paz, con los acuerdos de Esquipulas I y II, los
Presidentes Centroamericanos acordaron crear el PARLACEN, como una institucin
smbolo de la libertad e independencia de la reconciliacin de Centroamrica. Entra en
funcionamiento el 28 de octubre de 1991, al realizarse la primera asamblea plenaria
oficial.

El PARLACEN es un foro deliberativo, de carcter regional y permanente de

representacin poltica y democrtica, cuyo fin es impulsar y orientar los procesos de
integracin y cooperacin entre los pases. Est conformado por 20 diputados titulares
por cada Estado Miembro del SICA, elegidos mediante sufragio universal directo y
secreto, para un perodo de cinco aos, teniendo la capacidad ser reelegidos cuando
lo permitan las leyes de su pas, cada diputado con su respectivo suplente, quien lo
sustituir en caso de ausencia. Adems, se unen a este Parlamento los presidentes

402
de los pases al concluir sus respectivos mandatos y los vicepresidentes o designados
de la presidencia de cada uno de los Estados al concluir sus mandatos.

Dentro del PARLACEN existen dos mecanismos que plantean dentro de sus
propsitos, promover los derechos de las mujeres, siendo el primero de ellos el Bloque
de Mujeres Parlamentarias, que tiene como objetivo fundamental aportar la visin de
gnero en cada una de las instancias del Parlamento Centroamericano y dentro de las
resoluciones que ste emite. Asimismo, contribuir para promover, garantizar y restituir
los Derechos Humanos de las mujeres en todas las acciones y esferas institucionales
del PARLACEN, para lograr la igualdad de gnero en el desarrollo de los pases que
integran el SICA.

Su trabajo gira en torno a desarrollar una estrategia de trabajo que permita una
presencia e incidencia activa de las diputadas del PARLACEN y un posicionamiento
en la institucionalidad del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) que
contribuya a superar el conocimiento imprescindible sobre las polticas de equidad e
igualdad de gnero y la importancia de la aplicacin del concepto en la construccin
permanente de la agenda de integracin, en coordinacin con la Comisin de
la Mujer, Niez, Juventud y Familia (COMFAM) del PARLACEN, esta ltima es el
segundo mecanismo que tiene a su cargo el cumplimiento al Eje 6 de la PRIEG,
pues conjuntamente el COMMCA y COMFAM/PARLACEN forman el Comit Tcnico
Sectorial de este Eje, que es el encargado de llevar a cabo las acciones orientadas a
implementar las medidas de la PRIEG.

Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica y Repblica Dominicana

(COMMCA)

El 17 y 18 de noviembre del ao 2000 se llev a cabo en la ciudad de Panam

la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. En esa reunin los
mandatarios llegaron a la conclusin de que en la regin se produca un problema en
discriminacin e inequidad que impeda el pleno desarrollo y autodeterminacin de
las mujeres, adolescentes y nias en el ejercicio de todos sus derechos, y para ello
se evidenci la necesidad de fortalecer los Mecanismos Nacionales de la Mujer y los
espacios de las organizaciones que trabajan a favor de las mujeres, con la dotacin
de recursos financieros, tcnicos y jurdicos. A partir de esta cumbre se inician en
la regin procesos de creacin de instancias, para dar asesora a los Gobiernos en
temas de gnero a nivel regional y diferentes institutos, secretaras y ministerios de la
mujer en los pases de la regin SICA.

El COMMCA fue incorporado al SICA, el 30 de junio de 2005, a travs del

acuerdo decimotercero en la XXVI Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno, con el
fin de incidir en cambios necesarios para que las mujeres avancen en el ejercicio de
sus Derechos Humanos, el desarrollo social, poltico y econmico, dice:

Reiterar nuestro compromiso social de erradicar todas las formas de

violencia contra la mujer y garantizar sus derechos en condiciones de
igualdad y de equidad. En ese sentido, motivados en promocionar
un enfoque de gnero que garantice una mayor participacin de la
mujer en todos los rdenes de la vida regional. Decidimos incorporar

403
 el Consejo de Ministros sobre el tema de la mujer, como parte del
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) y especficamente
dentro del Subsistema de la Integracin Social.

Es as que se crea el COMMCA como el rgano poltico del SICA, cuya

competencia es el anlisis, diagnstico, elaboracin de propuestas y recomendaciones
dirigidas a promover, vincular, integrar y posicionar el desarrollo de los Derechos
Humanos universales de las mujeres. Adems, emite resoluciones vinculantes e
incluyentes que derivan de las Reuniones Presidenciales, el seguimiento y la ejecucin
de acuerdos, resoluciones, decisiones y declaraciones emanadas de las Cumbres
en las que participen las y los Presidentes y Jefes de Estado y de Gobierno de
Centroamrica. En coordinacin con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
que se basan en los instrumentos internacionales de proteccin de los Derechos
Humanos de las mujeres suscritos por los pases de la regin.

Otra de sus facultades es la de articular las agendas nacionales, regionales e

internacionales a efecto de dar cumplimiento a los mandatos en favor de la equidad
entre los gneros108 y el desarrollo de la igualdad109 entre hombres y mujeres. Segn
el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del COMMCA (2011), tambin est
encargado de dar el seguimiento que asegure desarrollar, en el marco del pleno respeto
y reconocimiento de los derechos de las mujeres, un espacio institucional a la mujer
en el proceso de las decisiones regionales as como de incorporar y transversalizar el
enfoque de gnero en los temas de integracin a travs de la promocin, la elaboracin
y propuesta de polticas orientadas a transformar la situacin, posicin y condicin de
las mujeres en el mbito regional. (p. 3)

Diagrama N 2. Instancias del COMMCA

Fuente: elaboracin propia.

108 Se refiere a acciones para eliminar las barreras que obstaculizan el acceso de mujeres y hombres a las
oportunidades sociales, culturales y econmicas para su desarrollo, compensando las desventajas histricas existentes.
(Reglamento de organizacin y funcionamiento del COMMCA, 2011, pg. 6).
109 Aunque la equidad lleva a la igualdad, no son sinnimos.

404
 El COMMCA concentra su misin en promover propuestas de polticas en
el mbito regional orientadas a transformar la condicin, situacin y posicin de las
mujeres centroamericanas y dominicanas y la adopcin de una poltica estratgica
sostenible de equidad de gnero. En este sentido hace especial nfasis en procurar
cambios sustantivos en la estructura institucional y la cultura poltica y gerencial del
SICA.

Tras su incorporacin al SICA, el COMMCA comienza a trabajar en un plan

estratgico para darle sentido a su labor y a construir las bases que darn contenido a
su accin que impactar en la regin en materia de gnero. Durante una primera etapa,
el COMMCA consolida la Secretara Tcnica de la Mujer como instancia afn con el
resto de Consejos de Ministros del SICA. Adems, durante este perodo se comenz
una estrategia, an vigente, de transversalizacin de gnero en los instrumentos
polticos y en todos los niveles de la institucionalidad del SICA. Fue durante este
perodo que se disea y aprueba la Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero
(PRIEG).

La visin del COMMCA est orientada a incidir en cambios necesarios para

que las mujeres avancen en el ejercicio de sus Derechos Humanos, el desarrollo
social, poltico, cultural, ambiental y econmico, para erradicar todas las formas de
violencia contra las mujeres y garantizar sus derechos en condiciones de igualdad y
de equidad e impulsar un enfoque de gnero que garantice una mayor participacin
en todos los rdenes de la vida regional. Adems de posicionar los intereses de las
mujeres en la agenda e institucionalidad de la integracin centroamericana.

Las atribuciones del COMMCA estn orientadas a:

- Impulsar los procesos de institucionalizacin de las polticas

de igualdad y equidad de gnero.

- Emitir resoluciones que orienten a los diferentes Consejos

de Ministros que se renan en el marco del SICA, en la incorporacin
del enfoque de gnero en los sectores econmicos, sociales,
ambientales y culturales a los que representan.

- Proponer proyectos de tratados y convenios, a negociarse

entre los pases centroamericanos y otros pases que integran el
SICA que contribuyan a la satisfaccin de las necesidades para el
avance y desarrollo de las mujeres en los pases de la regin.

- Propiciar la convivencia pacfica y la seguridad de la mujer de

Centroamrica y de los pases incorporados que integran el SICA.

- Promover la consolidacin del sistema democrtico, pluralista

y participativo de las mujeres en los pases centroamericanos y de los
pases incorporados que integran el SICA, con estricto respeto de los
tratados y convenios internacionales, en el marco de sus respectivas
legislaciones nacionales.

- Contribuir a fortalecer la plena vigencia de los derechos de las

405
 mujeres y el cumplimiento de los convenios y tratados internacionales
suscritos por los pases centroamericanos.

- Recomendar a los Gobiernos centroamericanos y de los

pases que integran el SICA, las resoluciones ms viables y efectivas
con relacin a las polticas econmicas, sociales, ambientales y
culturales de la regin centroamericana que impactan de manera
diferenciada a las mujeres.

- Alcanzar el desarrollo de la poblacin centroamericana,

de manera integral y sostenible, en el marco de equidad,
corresponsabilidad, autogestin, a travs del fomento de la
solidaridad entre sociedades, as como de la cooperacin entre
personas, familias, comunidades y pueblos en la regin.

Consejo de Ministras

Es el rgano de mxima autoridad del COMMCA y est integrado por las

Ministras de la Mujer, que son las representantes de los Mecanismos Nacionales de
la Mujer de los pases de la regin. Su tarea principal es la de apoyar la incorporacin
de la perspectiva de gnero en todos los rganos gubernamentales de forma que su
normativa, programas y proyectos apuntes a la igualdad de gnero. (Reglamento de
organizacin y funcionamiento del COMMCA, 2011, pg. 6).

El Convenio Constitutivo del COMMCA, establece que el Consejo podr

implementar dependencias operativas que incluye a los Comits Tcnicos, que tiene un
carcter de instancias asesoras, comisiones sectoriales e intersectoriales, comisiones
Ad hoc, y otras encargadas de la operativizacin de las decisiones de rganos
superiores al Consejo de Ministras, para coordinar las tareas de sus instancias.

El Consejo de Ministras de la Mujer sirve de cuerpo administrativo y consultivo

para el anlisis, discusin, consenso y resolucin de los asuntos polticos, econmicos,
sociales, de seguridad y culturales de inters comn.

Secretara Tcnica del COMMCA

Es una instancia clave para impulsar las prioridades del COMMCA en el

posicionamiento y coordinacin de una agenda regional de gnero y es la que se
relaciona con las dems instancias del SICA con el fin de sensibilizar y empoderar
a los tomadores de decisiones para incluir la perspectiva de gnero en el quehacer
regional.

Es la institucin de carcter tcnico sectorial relativo a las funciones y

atribuciones del COMMCA y le corresponde dar seguimiento y cumplimiento a las
acciones de carcter administrativo y tcnico que involucren todas las resoluciones
que hayan sido elevadas al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a las
Reuniones Presidenciales y que constituyen acciones vinculantes e incluyentes que
deben cumplir y atender todos los Estados Miembros de la regin y que representan el
trmite y control administrativo de los expedientes y dems asuntos de competencia
del COMMCA. (Reglamento de organizacin y funcionamiento del COMMCA, 2011,
pg. 7).

406
 Su propsito fundamental es dar seguimiento a los mandatos y resoluciones
del Consejo de Ministras, para facilitar su cumplimiento a travs de acciones de
carcter administrativo y tcnico. As mismo, elaborar los planes estratgicos u
operativos anuales, programas y proyecto con sus respectivos presupuestos para
someterlos a aprobacin del Consejo de Ministras, y se encarga de ejecutar esos
programas y proyectos.

La STM impuls la creacin de la Poltica Regional de Igualdad y Equidad

de Gnero, y se encarga de su ejecucin, para lo cual ha creado una arquitectura
institucional que involucra a las instituciones de la Secretara General, los Consejos
de Ministros en todos los temas y los Subsistemas del SICA. Los propsitos de la
Secretara Tcnica son:

- Ejecutar en base a los insumos y colaboracin de los Estados

Miembros y asociados, los acuerdos del Consejo de Ministras de la
Mujer, especialmente instrumentar y ejecutar el Plan de Accin que
se establezca e informar peridicamente sobre los avances.

- Elaborar los planes estratgicos u operativos anuales,

programas y proyectos y con sus respectivos presupuestos, para
someterlos a la aprobacin del Consejo de Ministras.

- Monitorear el uso de los recursos econmicos de los

proyectos ejecutados directamente por el COMMCA, siendo que
brindar peridicamente al Consejo de Ministras un informe sobre la
ejecucin presupuestaria, coincidiendo especialmente con el cambio
de Presidencia Pro-Tmpore.

- Monitorear, evaluar, supervisar y dar seguimiento al

cumplimiento de las estrategias, los programas y proyectos regionales
que se ejecuten en el marco del COMMCA, de forma coordinada con
la SG-SICA y manteniendo informada a la Presidencia Pro-Tmpore
del COMMCA.

- Crear programas de comunicacin y divulgacin permanente

de las actividades del COMMCA.

- Convocar a los Comits Tcnicos a las diferentes reuniones

pertinentes.

- Gestionar la cooperacin internacional y las relaciones con

las organizaciones de mujeres y feministas con presencia regional
a nombre del COMMCA y suscribir acuerdos de cooperacin,
entre otros: alianzas estratgicas, cartas de entendimiento y otros
instrumentos, cuando as lo autorice el Consejo de Ministras de
la Mujer o la Secretara General del SICA, y rendir los informes
correspondientes de forma trimestral.

- Fungir como contraparte tcnica en proyectos de apoyo

al Consejo de Ministras de la Mujer y a la SG-SICA en materia de
gnero.

407
 - Servir de enlace regional como representante del COMMCA
con las distintas instancias del SICA, las agencias y mecanismos de
cooperacin internacional.

- Coordinar los aspectos logsticos para el desarrollo de las

Reuniones del COMMCA y sus dependencias.

Secretara General del SICA a travs de su Unidad de Gnero

Un avance importante a lo interno de la Secretara General del SICA es la

creacin de una Unidad de Gnero, el 13 de enero de 2016, cuyo objetivo general
es incrementar los estndares de igualdad y equidad de gnero en la cultura
organizacional y en el trabajo que realiza la Secretara General a favor de la Integracin
Centroamericana.

Adems, la Unidad de Gnero es aliada del COMMCA, pues dentro de sus

funciones est el apoyar el cumplimiento de los mandatos regionales e internacionales
en materia de gnero y derechos de las mujeres, asimismo brinda asistencia tcnica
a las direcciones y unidades de la SG, para la transversalizacin de la perspectiva de
gnero en las polticas pblicas, programas y proyectos que promueve la Secretara
General, adicionalmente tiene a su cargo el institucionalizar, en los procesos
administrativos y de planificacin, la perspectiva de gnero.

La existencia de esta unidad es indispensable para apoyar al COMMCA en la

implementacin del enfoque de gnero en la institucionalidad regional, as como en
los rganos e instancias del SICA.

Se encarga tambin de incorporar la perspectiva de igualdad y equidad de

gnero en los instrumentos administrativos y/o jurdicos que elabora la SGSICA, visibilizar
los Derechos Humanos de las mujeres en la generacin del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos que se realice en la SGSICA, apoyar a la STM COMMCA a
posicionar la igualdad y equidad de gnero en la consecucin de los propsitos del
Protocolo de Tegucigalpa y de los instrumentos derivados y complementarios y por
la ejecucin eficaz de las decisiones de la Reunin de Presidentes y del Consejo de
Ministros.

Como parte de la Mesa Regional de Gnero (MRG), se encarga de impulsar

acciones necesarias para hacer efectiva la PRIEG, como un respaldo poltico y
complementario en el proceso de implementacin de esta poltica regional. Adems,
le corresponde a la Secretara General a travs de su Unidad de Gnero, en el marco
de sus competencias, dar seguimiento a los acuerdos que resulten de la arquitectura
regional de la PRIEG, es decir, del Comit Directivo y los Comits Tcnicos Sectoriales
de cada eje.

Mecanismos nacionales

Mecanismos Nacionales de la Mujer

Tambin denominado Mecanismo para el Adelanto de la Mujer y la Igualdad

de los Gneros. La creacin de estos mecanismos ha permitido en la regin introducir

408
el enfoque de gnero y transversalizarlo como una estrategia a favor de las mujeres, a
travs de la figura de una Ministra de la Mujer, que pertenecen al Consejo de Ministras
del COMMCA.

Figura 3. Mecanismos Nacionales de la Mujer de los pases del COMMCA.

Fuente: elaboracin propia.

La creacin de estos mecanismos responde a los compromisos internacionales

de la Convencin Blem do Par y la CEDAW. Los pases iniciaron aprobar legislacin
especial a favor de las mujeres en materia de violencia de gnero, igualdad, no
discriminacin, trata y trfico de personas. Posteriormente se crean los mecanismos
nacionales con el objetivo de formular, dirigir, ejecutar y vigilar el cumplimiento de las
polticas pblicas y propiciar la participacin de las mujeres en todos los mbitos:

En Guatemala, la Secretara Presidencial de la Mujer (SEPREM), creada el 24

de febrero de 2000, es una instancia del Ejecutivo que tiene a su cargo el asesorar
y coordinar polticas pblicas para promover el desarrollo integrar de las mujeres y
el fomento de una cultura democrtica, adems, asesora y apoya al Presidente en
los programas y proyectos para la promocin y adopcin de las polticas pblicas
inherentes al desarrollo integral de las mujeres, propiciando los efectos y condiciones
de equidad entre mujeres y hombres, atendiendo a la diversidad tnica y sociocultural
de Guatemala. En 2004, la SEPREM se convirti en coordinadora de una instancia
que est conformada por la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI), el Foro Nacional
de la Mujer, la Oficina Nacional de la Mujer (ONAM), la Secretara de Obras Sociales
de la Esposa del Presidente (SOSEP).

El Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU), creado

el 29 de febrero de 1996, tiene a su cargo la formulacin, direccin, ejecucin y

409
vigilancia del cumplimiento de la Poltica Nacional de la Mujer. En Honduras, el Instituto
Nacional de las Mujeres (INAM), creado el 30 de septiembre de 1998, es una instancia
autnoma con rango de Secretara de Estado, con personera jurdica y patrimonio
propio, responsable de formular, promover y coordinar la ejecucin y seguimiento de
la Poltica Nacional de la Mujer, as como los planes de accin que la ejecuten y la
integracin de la mujer al desarrollo sostenible, la titular tiene rango de ministra.

El Ministerio Nicaragense de la Mujer (MINIM) en 1987 se crea con la visin

de asegurar la participacin equitativa, igualitaria y complementaria de las mujeres. La
titular tiene rango de ministra, lo que facilita su participacin en los procesos de toma
de decisin del Gobierno. En Costa Rica, el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) se
crea en 1998, en donde su titular tiene rango de ministra y quien a su vez asume la
presidencia ejecutiva del instituto, condicin que le permite participar plenamente en
los procesos de toma de decisin en el mbito gubernamental, adems de asignarle
presupuesto y tener mayor control de sus funciones administrativas.

En Panam, el Instituto Nacional de las Mujeres se crea en 1997 como

dependencia del Ministerio de Desarrollo Social. En Repblica Dominicana, el
Ministerio de la Mujer se crea en 1999 y tiene su origen en la Secretara de Estado de
la Mujer y que la ubica como dependencia de la Presidencia de la Repblica. Belice
no cuenta con un mecanismo de la mujer, aunque desarrolla funciones para promover
el derecho de las mujeres a travs del Departamento de la Mujer del Gobierno, cuyo
objetivo es promover la igualdad y equidad de gnero, aun cuando no es miembro del
COMMCA, pero si del SICA, se incluye en las acciones emanadas de la Reunin de
Presidentes, pero no de los mandatos del COMMCA.

Anlisis y discusin de resultados

El nmero de mujeres en los Parlamentos es un indicador que ayuda a valorar

las caractersticas del estado actual de la representacin tanto de hombres como de
mujeres. Es importante resaltar que el promedio mundial de representacin de mujeres
en los Parlamentos es del 22% y aun cuando en la regin solamente 1 de cada 4
escaos en el poder legislativo es ocupado por una mujer y esto puede traducirse en
baja representacin, la regin latinoamericana supera el promedio mundial.

Figura 4. Promedio regional de mujeres en el Parlamento

Fuente: Unin Interparlamentaria (2015)

410
 Es significativo notar, como se evidencia en la Figura 4 que el promedio
regional de mujeres que ocupan un cargo parlamentario en la regin se ha duplicado
en los ltimos 20 aos, siendo superado nicamente por los pases nrdicos con el
41.5% de participacin.

A pesar de estos grandes avances y de que Amrica Latina y el Caribe, es la

segunda regin con ms representacin de mujeres en los Parlamentos, an no se
ha logrado ese equilibrio en la participacin entre hombres y mujeres, condicin que
persiste en el mundo, considerando que la participacin poltica implica el derecho
a votar y ser electo, el derecho de toda persona a participar en la direccin de los
asuntos pblicos y el derecho a tener acceso a la funcin pblica.

Se deben fortalecer progresivamente las estrategias que han sido elaboradas

con el propsito de aumentar los niveles de participacin y representacin de las
mujeres, adems que se debe procurar la creacin de nuevos, y fortalecimiento de
los espacios existentes, espacios de debate y consolidar los derechos polticos de las
mujeres, a travs del ejercicio de una ciudadana plena y una democracia paritaria a
travs de una igualdad formal -legal- y una igualdad real -en la prctica-.

Es importante resaltar que el porcentaje de representacin de las mujeres

ha ido en aumento en Latinoamrica y el Caribe, como se evidencia a travs de la
Figura 5 (Grupo Banco Mundial, 2016), y esto se debe a las estrategias que se han
implementado a nivel regional para favorecer la inclusin y participacin de las mujeres
en los espacios de toma de decisiones y direccin del Estado, a travs de las cuotas
de participacin implementadas en la regin, durante la dcada de 1990 al 2000, en
donde se estableca una cuota del 30% de participacin. Es hasta 2009 en Costa
Rica, 2012 en Nicaragua y Panam, y 2016 en Honduras que se consolida la paridad.

Figura 5. Proporcin de escaos ocupados por mujeres

Fuente: Grupo Banco Mundial (2016)

411
 Conocer la legislacin, en materia electoral y especficamente las metas que
cada pas se ha propuesto ayudar a visualizar cmo se pretende que en el futuro sean
los Gobiernos de la regin. En este sentido es sumamente importante conocer la
efectividad que han tenido las estrategias de inclusin de las mujeres y esto podemos
lograrlo a travs de un anlisis cuantitativo, por medio de datos que nos indiquen el
nmero total de hombres y el nmero total de mujeres con los que se cuenta en los
Gobiernos en la regin.

Representacin de las mujeres en el mbito nacional

En el Poder Ejecutivo, la presidencia de los pases de Centroamrica ha sido

ocupada por tres mujeres, la primera de ellas fue Violeta Barrios de Chamorro, de
nacionalidad nicaragense, quien ocup el cargo de 1990 a 1997. En 1999 Mireya
Elisa Moscoso Rodrguez gan las elecciones presidenciales de Panam. Laura
Chinchilla es la primera presidenta en la historia de Costa Rica y ocup el cargo
durante el perodo de 2010 a 2014.

Tabla 1. Representacin de las mujeres en los Parlamentos de la regin

110 111

Pas Escaos Hombres Mujeres Porcentaje de

totales participacin
Guatemala 158 134 24 15%
El Salvador 84 56 28 33%
Honduras 128 95 33 26%
Nicaragua 92 53 39 42%
Costa Rica 57 37 20 35%
Panam 71 58 13 18%
Belice CR 110
25 23 2 8%
S111 13 9 4 31%

Repblica CR 190 137 53 28%

Dominicana
S 32 29 3 9%

Promedio 850 631 219 26%

regional:

Fuente: elaboracin propia con base en datos obtenidos de pginas web

oficiales del poder legislativo de los pases de la regin SICA.

La Tabla 1 ilustra el nivel de representacin de las mujeres en el poder

legislativo de los pases de la regin durante el ao 2016112. A partir de las metas

110 Cmara de Representantes

111 Senado
112 Los datos fueron recolectados de las pginas web de los Parlamentos de cada pas y pueden ser diferentes

412
 propuestas por los pases a travs de las medidas temporales, que son las cuotas de
participacin de las mujeres y la paridad que implica un equilibrio real entre hombres
y mujeres, se evidencia que la participacin de las mujeres tiene en la regin, como
denominador comn, bajos niveles de representacin.

En este sentido, es importante realizar estos anlisis, y determinar los

porcentajes de representacin de las mujeres en otras instancias del Estado, tanto en
puestos de eleccin popular como en puestos por designacin en el mbito pblico
como el privado, ya que solamente Nicaragua tiene una cuota de gnero y Costa
Rica, El Salvador y Belice (en el Senado), una cuota de representacin. El criterio de
paridad, siendo una meta de cuatro de los ocho pases, an no se ha logrado en
ninguno de ellos.

Cabe resaltar que las leyes por s mismas no implican un aumento automtico
de los niveles de representacin, y para que los cambios se perciban, debe haber
modificaciones de fondo, principalmente en la manera como los individuos perciben a
los polticos, y esto genere las condiciones ptimas, en las cuales las mujeres tengan
a su disposicin herramientas necesarias para optar a una candidatura, el apoyo de
los partidos polticos y el respaldo de la sociedad.

Representacin de las mujeres en los rganos del SICA

La importancia de conocer la representacin en el PARLACEN, es que este es

un rgano comunitario que forma parte de Sistema de la Integracin Centroamericana,
de representacin poltica y democrtica (Tratado Constitutivo del PARLACEN, art. 1),
adems es el foro regional de representacin poltica, en donde sus miembros, al ser
elegidos a travs de sufragio universal y directo por la ciudadana centroamericana,
representa y expresa la voluntad de la regin, y sus diputados tienen la calidad de
Diputados Centroamericanos. (Salazar & Ulate, 2013)

A nivel regional, a travs de la Tabla 2, se expone el nmero de mujeres

que integran el PARLACEN por pas, y en cuanto a estos datos se evidencia que
no es un porcentaje significativo al estar integrado por menos de la tercera parte de
mujeres, pero s tiene una mayor representacin que en los Parlamentos nacionales
cuyo promedio regional es del 26%. Adems, en esta instancia, los porcentajes de
mujeres electas por pas son ms altos que las electas para integrar los Parlamentos
nacionales, en cada pas.

Tabla 2. Diputados y Diputadas del PARLACEN

Pas Escaos Hombres Mujeres Porcentaje de

totales participacin
Guatemala 22 15 7 32%
El Salvador 20 14 6 30%
Honduras 22 15 7 32%

a los obtenidos en las elecciones generales de los pases.

413
 Pas Escaos Hombres Mujeres Porcentaje de
totales participacin
Nicaragua 21 14 7 33%
Panam 21 16 5 24%
Repblica Dominicana 20 14 6 30%
126 88 38 30%

Fuente: elaboracin propia con base en datos de la pgina web oficial del
PARLACEN.

Es importante el sealar que la Presidencia del PARLACEN ha sido ocupada

por tres mujeres, la primera fue Gloria Guadalupe Oquel Solrzano de Macoto de
octubre de 2008 a octubre de 2009 de nacionalidad hondurea, Paula Rodrguez, de
octubre de 2013 a octubre de 2014 de nacionalidad guatemalteca y actualmente es
presidida por Priscilla Weeden de Mir desde octubre de 2016 a octubre de 2017, de
nacionalidad panamea.

Una de las crticas al PARLACEN es que no tiene carcter vinculante para

los pases y aun cuando esa es una limitante para la labor del PARLACEN, s tiene
facultad de proponer iniciativas normativas, tanto a lo interno de los pases en su
calidad de funcionarios centroamericanos, como a nivel regional. Esto es fundamental
para aumentar la presencia de mujeres en los Parlamentos nacionales, pues este
rgano es integrado por diputados y diputadas de todos los pases, que traen
consigo experiencias que pueden llevar a discusiones importantes dentro de esta
instancia, para ser trasladadas a sus respectivos Parlamentos y de esta manera hacer
conciencia de la importancia de aumentar los niveles de representacin de mujeres
en el Gobierno.

Por otra parte, en la institucionalidad del SICA, mujeres han ocupado la

direccin de puestos clave dentro de los rganos regionales, el ms importante
avance en esta materia fue la designacin de la primera mujer en la historia a cargo
de la Secretara General del SICA, la doctora Victoria Marina de Avils quien asume el
cargo el 27 de junio de 2014, elegida por unanimidad durante la XLIII Reunin de Jefes
de Estado y de Gobierno. (Secretara General, 2016)

Adems, la Licenciada Carmen Gisela Vergara a cargo de la Secretara

General del Subsistema de Integracin Econmica, quien asumi el cargo el 05 de
julio de 2013, designada por el Consejo de Ministros de Integracin Econmica, para
un perodo de cuatro aos. (SIECA, 2016)

La Secretara de Integracin Turstica Centroamericana est a cargo de la

Doctorando Maestra Carla Maria Bush, nombrada el 30 de noviembre de 2015 para
un periodo de dos aos. (SICA, 2015)

La Secretara de Integracin Social (SISCA) estuvo a cargo desde 2008 hasta

2016, de la Licda. Ana Hazel Escrich. (SICA, 2008)

414
Esfuerzos del SICA por la igualdad y equidad de gnero

En el contexto de la institucionalidad del SICA, se han desarrollado esfuerzos

que transforman las condiciones de desigualdad entre hombres y mujeres, a travs
de estrategias para avanzar en materia de igualdad y equidad de gnero, partiendo
en 2005 de la incorporacin del COMMCA, como estructura institucional del SICA, la
aprobacin de la PRIEG por la Reunin de Presidentes en diciembre de 2013, adems
de que se ha comenzado la institucionalizacin del enfoque de gnero en todos los
rganos, subsistemas, secretaras y direcciones que forman parte del Sistema.

En este sentido, es de suma importancia resaltar a la PRIEG, al tratarse de

un bien pblico regional, que es un bien activo que posee un valor positivo y por
ende cuantificable y concreto, que est disponible para uso de todos los habitantes
de una zona comprendida por dos o ms pases (Sandoval, s.f), adems favorece el
desarrollo y cooperacin de los pases de cara a los retos y desafos que enfrentan
las instituciones de los Estados de la regin, ya que a travs de los bienes pblicos
regionales, se pueden generar beneficios comunes y causar efectos positivos directos
e indirectos en la vida de los y las ciudadanos y ciudadanas.

A nivel regional, la creacin de la PRIEG, establece la ruta para hacer efectivos

los derechos de las mujeres y le da a la institucionalidad del Sistema de la Integracin
Centroamericana, una herramienta a travs de la cual se pueden articular acciones
concretar para mitigar problemas especficos que afectan la vida de los ciudadanos y
ciudadanas centroamericanos.

El problema de una poltica regional es que genera solamente obligatoriedad

para las instituciones del SICA, pero se espera que a pesar que no obliga a los pases
a adoptar las medidas planteadas y que son los pases quienes deciden adoptar o
no las medias propuestas, los pases adopten como suyas las recomendaciones y
las implementen en sus polticas pblicas nacionales, para lograr as una articulacin
y mantener una secuencia en las acciones de los pases de la regin, pues queda
implcito con la creacin del SICA, que los pases estn dispuestos a realizar acciones
coordinadas que busquen consolidar a la regin como una regin de paz, democracia,
libertad y desarrollo.

Los avances que se han dado en la PRIEG, como la conformacin del Comit
Tcnico Sectorial del Eje 6, integrado por el COMMCA y COMFAM/PARLACEN, es un
avance importante pues esto significa que ya se estn creando los mecanismos que
darn cumplimiento a la PRIEG, y a travs de estas acciones regionales, se motivar
a las instituciones nacionales de los pases a buscar que se respeten los derechos
polticos de las mujeres.

Esta investigacin pretende ser un primer acercamiento y dejar en quienes lo

lean, la inquietud y motivacin de investigar y escribir sobre la participacin poltica de
las mujeres en la regin.

415
Referencias bibliogrficas

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421
4.4 Hacia dnde va Centroamrica y su proceso de
integracin: agenda de retos y desafos

CAPTULO XIX
La incidencia de la evasin fiscal
sobre el nivel de recaudacin
tributaria de los pases del Tringulo
Norte de Centroamrica
Cinthya Sarah Arteaga Portillo

Universidad Nacional Autnoma de Honduras (UNAH)

Consejo de Secretaras de Finanzas o Hacienda de
Centroamrica y Repblica Dominicana (COSEFIN)
Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (AECID)

Resumen

Las tendencias actuales sobre los procesos que determinan

la poltica fiscal de los pases en desarrollo, sugiere la necesidad
de identificar fenmenos que limitan la eficiencia y eficacia en la
aplicacin de las medidas tributarias de los pases del Tringulo Norte:
Guatemala, El Salvador y Honduras. Esta investigacin se relaciona
con el nivel de percepcin de la corrupcin sobre el uso de los
recursos pblicos, es decir, los mecanismos sobre los cuales existe
efectividad del Gobierno, y cmo este se vincula con la incidencia del
nivel de evasin fiscal sobre la recaudacin tributaria de los pases del
Tringulo Norte.

La evasin fiscal como resultado de un proceso corrupto

que implica el hecho voluntario de la tributacin fraudulenta, genera
distorsiones en el desarrollo de un pas, disminuyendo los espacios
para la inversin pblica y la distribucin equitativa de la riqueza. El
abordaje conceptual y referencial de este tema pretende brindar un
panorama sobre los medios utilizados para la medicin y elementos
metodolgicos de la evasin fiscal desde el mtodo de estimacin de
los impuestos indirectos.

La metodologa para la medicin de la evasin fiscal tuvo un

componente directo sobre la estructura planteada por Michel Jorrat.

422
 Para la estimacin sobre la incidencia de las variables en anlisis se
utiliz el modelo economtrico lineal logartmico, cuyos resultados
muestran que para los tres pases la incidencia del ndice de evasin
fiscal sobre el nivel de recaudacin tributaria es significativa, sin
embargo, para el caso de la relacin sobre el nivel de incidencia
de la percepcin de corrupcin sobre la recaudacin tributaria,
no lo es. Este estudio permite identificar elementos para futuras
investigaciones, as como elementos de reflexin sobre la manera en
que se evala el factor corrupcin sobre los procesos econmicos.

Palabras clave: evasin fiscal, gasto pblico, corrupcin.

Introduccin

Los procesos econmicos se caracterizan por tener en cuenta siempre a los

actores y su comportamiento frente a diversas cuestiones o supuestos, que implican
no slo a nivel de la economa, sino tambin en cuestiones de poltica de los pases,
que interfieren en el desarrollo pleno de los mismos, tal como la economa poltica
se expresa como una ciencia que rige la produccin y distribucin de los medios
materiales que sirven para satisfacer las necesidades humanas (Lange, trad. en 1986,
p.11).
As en el desarrollo de la investigacin de la incidencia de la percepcin de
corrupcin y evasin fiscal sobre el nivel de recaudacin tributaria de los pases del
Tringulo Norte, se pretende desarrollar la relacin entre los contribuyentes tributarios
y las administraciones tributarias, quienes participan directamente del proceso de
la recaudacin tributaria, a travs de la evaluacin correlacional de las variables
involucradas, identificando el nivel de incidencia de las mismas sobre los niveles de
recaudacin tributaria.

El presente documento presenta de manera detallada el contexto del

proyecto de investigacin que se desarroll durante el posgrado de Metodologa
en Investigacin Econmica y Social (MIES). Esta investigacin fue enmarcada en el
Programa de Movilidad Acadmica I Fase de Investigacin, de la Secretara General del
Sistema de la Integracin Centroamericana (SG-SICA) con apoyo de la Cooperacin
Espaola (AECID).

Antecedentes

Las tendencias actuales sobre los procesos que determinan la poltica fiscal
de los pases en desarrollo, sugiere la necesidad de identificar fenmenos que puedan
limitar la eficiencia y eficacia de la aplicacin de las medidas tributarias en esos pases.
En ese sentido la evasin fiscal como resultado de un proceso corrupto, que implica
el hecho voluntario de la tributacin fraudulenta, genera distorsiones en el desarrollo
de un pas, disminuyendo los espacios para la inversin pblica y la distribucin
equitativa de la riqueza. Existe una evidente disminucin en el comportamiento de la
recaudacin tributaria, si bien y tal como CEPAL (2015) indica, los ingresos fiscales
de la regin han aumentado en los ltimos aos, pero la recaudacin fiscal sigue

423
siendo demasiada baja y no es la suficiente para cerrar las brechas en materia de
desarrollo (p. 40). Puede ser reflejo en muchos casos derivado del comportamiento
de la dinmica de las actividades econmicas de los pases, pero tambin es un
efecto derivado de la evasin fiscal, que representa para el Gobierno una prdida de la
eficacia sobre las tareas fundamentales -educacin, salud, seguridad. La corrupcin
es un fenmeno que tiene varios enfoques y causas que la explican, para Boehm
(2011) son la debilidad del sistema judicial, el control de los procesos presupuestarios
y la concentracin de poderes polticos (p. 117).

Segn Gmez y Gmez (2002) se ha demostrado que la corrupcin puede

reducir el crecimiento econmico, acta como un impuesto que disminuye los
incentivos a invertir, distorsiona la composicin de gasto del Gobierno desvindola
hacia proyectos improductivos con el fin de extraer sobornos, distorsiona la
localizacin de los recursos en trminos de la reduccin de la inversin privada y
de capital humano, y aumenta la inflacin ya que los sobornos son tomados como
un precio extra cargado por los burcratas a los consumidores privados. Dicho
proceso implica el hecho voluntario de la tributacin fraudulenta genera distorsiones
en el desarrollo de un pas, segn Cuesta (2008) en un estudio sobre los costos
econmicos de la corrupcin en Honduras desarroll una serie de correlaciones con
la variable corrupcin, medida a travs del ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC)
y otras variables socioeconmicas, en el caso de la relacin de la corrupcin con la
recaudacin tributaria en el mundo indica que a menores niveles de corrupcin estn
asociados con mayores niveles de recaudacin. Y para el caso de Honduras es mayor
de la que se esperara en un pas con su nivel de corrupcin percibida (p. 22).

Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2006) expresan que el costo de la corrupcin

y del mal manejo del Gobierno es enorme para el desarrollo y crecimiento econmico
pues reduce la inversin interna y externa, disminuye los ingresos fiscales, incide en
el gasto pblico, incrementa la fragilidad del sector financiero, empeora la distribucin
del ingreso y aumenta la pobreza. Se inicia a tratar el tema de la evasin fiscal a
travs de la investigacin desarrollada en 1972 denominada Evasin de impuestos:
un anlisis terico, se plantea dos opciones posibles que los contribuyentes puede
hacer: 1.- pagar conforme a sus ingresos. 2.- pagar menos de lo debera segn sus
ingresos. Y expone que estas decisiones estn sujetas bajo la restriccin de si es o
no investigado o auditado por las autoridades fiscales (Allingham & Sandmo, 1972, p.
324). Vid. Dean, P. N. et al, (1980) hacen una correlacin existente entre la ineficiencia
del sector pblico y los niveles de evasin fiscal.

La orientacin utilitarista de la mayor parte de los economistas y la orientacin

legalista de los abogados, ha determinado que existan pocos estudios relacionados a
directamente la decisin de los contribuyentes. En ese sentido en los ltimos aos se
ha hecho una orientacin de los estudios de evasin fiscal sobre la base del anlisis de
la investigacin cuantitativa experimental, pero si se considera el factor costo y el nivel
de incidencia que se pretende desarrollar a travs de esta investigacin, es necesario
abordarlo desde el punto de vista de la evaluacin a nivel macroeconmica.
Los lineamientos y parmetros alrededor de otras investigaciones desarrolladas, que
permiten ampliar o identificar los mecanismos de abordaje del tema de investigacin

424
sobre la evasin fiscal en sus diferentes mbitos de anlisis metodolgico, a nivel
del enfoque cuantitativo tienen dos diseos de abordajes principales, los mtodos
orientados hacia un aporte experimental y uno sobre no experimental.

Ahora bien, en cuanto al contexto regional, entre las caractersticas a nivel

de las finanzas pblicas de las cuales se hace referencia en el planteamiento del
anlisis sobre la evasin fiscal, y el desarrollo de estrategias para mejorar los procesos
tributarios y contrarrestar esta brecha tributaria, si se considera el estado coyuntural
de los procesos actuales en los pases del Tringulo Norte, en base a la revisin de las
principales fuentes noticiosas de los mismos, se definen las siguientes caractersticas:
i.-Pactos fiscales, lineamientos iniciales. ii.-Anlisis sobre la readecuacin de los
sistemas tributarios. iii.- Aumento de los niveles de deuda pblica. iv.- Transicin
demogrfica a nivel de toda la regin, elementos sobre la demanda de bienes y
servicios que el Estado debera de ofrecer, as como los elementos sobre la aportacin
de impuestos de la poblacin econmicamente activa de la regin; y v.-Programas de
pensiones, estructuras del uso de los recursos de los institutos de pensiones de los
pases.

Formulacin

La disminucin en el comportamiento de la recaudacin tributaria ao con

ao puede ser reflejo en muchos casos derivado del comportamiento de la dinmica
de las actividades econmicas de los pases, pero tambin es un efecto derivado de la
evasin fiscal, que representa para el Gobierno una prdida de la eficacia de las tareas
fundamentales -educacin, salud, seguridad-.

La relacin existente entre el desempeo eficiente en la recaudacin tributaria

y la ejecucin de los recursos pblicos implica estructurar un anlisis frente a las
disyuntivas presentes a causa de las brechas tributarias. Es necesario hacer referencia
del costo de la evasin fiscal como resultado de la percepcin de corrupcin de los
contribuyentes sobre el desempeo final del uso de los recursos pblicos -gasto
pblico- y su incidencia en el sistema tributario, visto sobre el nivel de recaudacin
tributario.

Coase (1992, p. 716) Premio Nobel de Economa 1991, deca aquellos

aspectos del sistema econmico que son difciles de cuantificar tienden a ser
ignorados. Por lo tanto, es necesario que se desarrolle un proceso de medicin que
permita determinar el nivel de incidencia de los procesos no transparentes en este
caso particular sobre el sistema tributario.

En el ejercicio de las finanzas pblicas se busca la optimacin de los

recursos para la satisfaccin de las necesidades pblicas, hace hincapi constante
en los trminos referentes a la lgica de la tributacin, proporcionando una temtica
coherente sobre los trminos adecuados y su expresin sobre lo que estudian o se
encargan. Esta rama de la economa, permite identificar el enfoque del estudio sobre
el manejo del ingreso del Gobierno para el desarrollo de estrategias sobre el uso del
mismo a travs del gasto pblico. Una vez que se establece el planteamiento del

425
fenmeno sobre la intervencin de la evasin fiscal sobre los niveles de recaudacin
tributaria se derivan las siguientes interrogantes, mismas que se busca analizar y dar
respuesta en esta investigacin:

a.- Pregunta general del estudio :

La evasin fiscal es el resultado de la percepcin de corrupcin en el uso de los

recursos pblicos de los pases del Tringulo Norte?

b.- Preguntas especficas del estudio:

Cul es la dinmica o comportamiento en los niveles de recaudacin tributaria de

los pases del Tringulo Norte del 2000 al 2015?
Cul es la metodologa para la medicin de la evasin fiscal y a cunto asciende?
Qu caractersticas legales tiene el sistema tributario y la desagregacin de las
administraciones tributarias de los ministerios de hacienda o finanzas de los pases
del Tringulo Norte?

Objetivo General

Analizar la incidencia de la evasin fiscal sobre el nivel de recaudacin tributaria de los

pases del Tringulo Norte.

Objetivos Especficos

a. Describir la dinmica y comportamiento del sistema tributario de los

pases de Tringulo Norte 2000-2015.
b. Determinar el ndice de evasin fiscal de los pases del Tringulo
Norte 2000-2015.
c. Obtener insumos necesarios para la poltica integral anticorrupcin
en el marco de la recaudacin tributaria.

Justificacin de la investigacin

El anlisis de la evasin fiscal es un fenmeno que no slo tiene elementos

de carcter econmico como tal, sino que involucra un componente poltico, as
las administraciones tributarias de cada uno de los pases en anlisis son el agente
central del proceso tributario, considerando que son las instituciones encargadas
de la aplicacin de la normativa tributaria y la consideracin as como las variables
econmicas agregadas, las cuales reflejan la suma del comportamiento de los hogares
y empresas, as como las variables de percepcin sobre la corrupcin y la eficacia del
Gobierno sobre los recursos pblicos.

Tener estructurado el alcance de medicin de la evasin fiscal permite

entender de una mejor manera cules son sus repercusiones e impacto sobre el fisco
de los pases del Tringulo Norte e identificar elementos caractersticos de los mismos.
Por lo tanto, un enfoque de estudio que se dedique a caracterizar el sistema tributario

426
y describa el impacto de la percepcin de la corrupcin dentro del mbito tributario
permite obtener insumos necesarios para definir estrategias que incidan en la mejora
continua de los procesos tributarios transparentes y por consiguiente en el nivel de
recaudacin tributaria de los pases analizados, de igual manera obtener insumos
para la poltica regional anticorrupcin.

La relevancia social de esta investigacin se enfoca en el aporte sobre

estrategias para la mejora en los procesos de recaudacin tributaria, considerando
la necesidad de estructurar los aportes del Estado de la economa del bienestar, al
referirse a identificar deficiencias en la recaudacin tributaria a travs de la medicin
de la evasin fiscal.

En cuanto a la implicacin prctica de esta investigacin, se enmarca en

los aportes para la elaboracin de una poltica regional anticorrupcin, tomando en
cuenta la necesidad en la bsqueda de perspectivas o enfoques que visualicen el
accionar de la corrupcin dentro de los distintos campos sociales, econmicos y
polticos de los pases del Tringulo Norte.

El enfoque del estudio desde el punto de vista de las finanzas pblicas es

relacionado la eficacia de los recursos pblicos y cmo la percepcin de la corrupcin
sobre estos puede aumentar o disminuir la recaudacin tributaria. Analizando de esta
manera el vnculo existente entre la percepcin de la corrupcin y su incidencia en
los niveles de recaudacin tributaria, cuya medida es el ndice de Evasin Fiscal. Lo
anterior permite que este anlisis sea utilizado para determinar la incidencia de las
medidas anti evasivas que las administraciones tributarias estn implementando.

De igual forma, se pretende brindar un marco metodolgico para el seguimiento

de la medicin de la evasin fiscal, con el objetivo de aportar en estudios sobre la
economa de la corrupcin en los pases del Tringulo Norte, as como en el campo
de investigacin de las entidades y organizaciones que se dedican a la ejecucin de
acciones y al diseo de estrategias anticorrupcin en la regin orientadas a la poltica
fiscal.

El valor terico de esta investigacin se enfoca en la obtencin de anlisis

y conclusiones que permiten identificar medidas que se pueden tomar en relacin a
polticas fiscales, las cuales permitan mayor eficiencia en el sistema tributario de los
pases en estudio, as tambin estrategias encaminadas a crear condiciones de mayor
transparencia en el proceso tributario.

La importancia de la investigacin acadmica se enfoca en la utilidad

metodolgica, ya que brinda informacin sobre la metodologa para la medicin de
la evasin fiscal, a travs de estimacin por los impuestos indirectos, y esto permite
el desarrollo de evidencia para fundamentar manera objetiva el diseo de polticas
pblicas, as como medidas de control y gestin del sistema tributario.
La viabilidad de este proyecto de investigacin est determinada por el acceso a la
base de datos, del apoyo que existe con las organizaciones o instituciones con las
cuales se establece la vinculacin que permite el acceso a la informacin para la

427
 medicin indirecta de la evasin fiscal de los pases del Tringulo Norte, as como de
apoyo tcnico en la etapa de anlisis de los hallazgos y recomendaciones.

Marco terico

Los grandes cambios que en estas ltimas dcadas se han desarrollado, tanto en el
campo de las ciencias, la democracia, los procesos polticos, econmicos y sociales
hace evidente que se reconozca la importancia y relevancia de que se tome en cuenta
este contexto como punto de referencia para el anlisis, planificacin y diseo de
polticas pblicas orientadas a incentivar el uso eficiente y eficaz de los escasos
recursos con los que los individuos y la sociedad en general posee, y la necesidad del
fomento de la transparencia en la administracin pblica es un punto de convergencia
a nivel de los pases del Tringulo Norte, as como de la comunidad internacional.

Considerando la dinmica sobre la percepcin de corrupcin en los pases del

Tringulo Norte, durante el periodo de anlisis de esta investigacin del 2000 al 2015,
el posicionamiento a nivel de los tres pases ha sido entre un 20 al 42 del ndice de
Percepcin de Corrupcin, en ese sentido, la variabilidad sobre el cambio referente a

lo que las entidades consultadas muestran, no presentan cambios significativos, es

decir, el comportamiento sobre los actos de corrupcin sigue vigente y en muchos

casos con una mayor visualizacin (Ver Grfico 1).
sido entre un 20 al 42 del ndice de Percepcin de Corrupcin, en ese sentido, la variabilidad sobre el cambio
sido entre aunlo20que
referente al 42
lasdelentidades
ndice deconsultadas
Percepcin muestran,
de Corrupcin, en ese sentido,
no presentan la variabilidad
cambios sobre
significativos, eseldecir,
cambio el
referente a Los
lo procesos
que las de investigacin
entidades consultadas sobre corrupcin
muestran, no en los
presentan pasessignificativos,
cambios del Tringuloes Norte
decir, el
comportamiento sobre los actos de corrupcin sigue vigente y en muchos casos con una mayor visualizacin
pueden
comportamiento sobreserlosun factor
actos de de incidencia
corrupcin sigue sobre
vigente los
y enresultados
muchos finales
casos con de este
una mayor ndice, sin
visualizacin
(Ver Grfico 1).
(Ver Grfico embargo,
1). este tambin puede ser un elemento que denote la insistencia sobre los
Los procesos de investigacin sobre corrupcin en los pases del Tringulo Norte pueden ser un factor
Loscambios
procesos referente a los procesos de la bsqueda dedel
transparencia sobre los recursos
de incidencia sobre losde investigacin
resultados sobre
finales corrupcin
de este en los
ndice, sin pases
embargo, esteTringulo Norte
tambin puede pueden
ser ser un factor
un elemento que
de pblicos.
denote la insistencia sobre los cambios referente a los procesos de la bsqueda de transparencia sobre que
incidencia sobre los resultados finales de este ndice, sin embargo, este tambin puede ser un elemento los
denote
recursoslapblicos.
insistencia sobre los cambios referente a los procesos de la bsqueda de transparencia sobre los
Grfico 1. ndice de Percepcin de la Corrupcin pases del Tringulo Norte,
recursos pblicos.
Grfico 1. ndice de Percepcin de la Corrupcin pases del Tringulo Norte, 2000 al 2015
Grfico 1. ndice de Percepcin de la 2000 al 2015
Corrupcin pases del Tringulo Norte, 2000 al 2015
ndice de Percepcin de la Corrupcin en el Tringulo Norte, 2000-
ndice de Percepcin de la Corrupcin en el Tringulo Norte, 2000-
2015
2015
50 41
50 39 42
39 34 42 41
40
40 31 34 29
30 31 33 29
30 28 33
20 25 27
28
20 20 25 20 27
10 20 20
10
0
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
El Salvador Guatemala Honduras
El Salvador Guatemala Honduras
Fuente: elaboracin propia con datos de Transparencia Internacional.
Fuente: elaboracin propia con datos de Transparencia Internacional.
Histricamente, todos los procesos sociales, polticos y econmicos de la regin estaban siendo
Fuente:
influenciados elaboracin
Histricamente, todos
por intereses los propia
procesos
particulares con
ajenos adatos
sociales, de Transparencia
polticos
los comunes, ymismos que Internacional.
econmicos de la regin estaban
desencadenaban siendo
una serie de
influenciados
acciones corruptas que indican que este fenmeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de de
por intereses particulares ajenos a los comunes, mismos que desencadenaban una serie la
acciones
regin encorruptas
anlisis. que indican que este fenmeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de la
regin en anlisis. 428
En Honduras al igual que los pases del Tringulo Norte existen avances institucionales y legales,
En Honduras al igual que los pases del Tringulo Norte existen avances institucionales y legales,
 Histricamente, todos los procesos sociales, polticos y econmicos de la
regin estaban siendo influenciados por intereses particulares ajenos a los comunes,
mismos que desencadenaban una serie de acciones corruptas que indican que este
fenmeno ha sido ya un factor que impactaba en el desarrollo de la regin en anlisis.

En Honduras al igual que los pases del Tringulo Norte existen avances
institucionales y legales, refirindome a que se estn desarrollando planes estratgicos
dentro de las instituciones en cuestin de poder realizar de una manera ms eficiente
las actividades para las cuales fueron creadas y ejecutar eficazmente las funciones
asignadas; pero de acuerdo con los indicadores de transparencia y anticorrupcin,
los casos de corrupcin continan en aumento, razn por la cual la regin tiene el
desafo de generar una gobernabilidad con mayor democracia, para crear espacios
que se orienten a fomentar el orden institucional de las relaciones entre el Gobierno y
la sociedad.

Entre esos avances se perfilan a la facilitacin del acceso a la informacin

pblica, como un factor importante que interfiere en la percepcin de corrupcin que
tienen los ciudadanos sobre algn tema especfico, de alguna institucin o proceso
que realice uso de los recursos pblicos. A nivel de Amrica Latina, el Banco
Interamericano de Desarrollo identifica que existen tres retos importantes en materia
de diseo y reestructuracin de los sistemas tributarios: i.-Suficiencia: recaudar ms.
ii.-Distribucin: recaudar equitativamente; y iii.-Eficiencia: recaudar sin distorsiones.

En cuanto al anlisis de la evasin fiscal en los pases del Tringulo Norte,

es un tema reciente, considerando las estimaciones hasta el momento desarrolladas
por las entidades recaudadoras de la tributacin. Para el caso de Guatemala, la
Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT) tiene disponibles datos sobre esta
estimacin de evasin fiscal y sobre el gasto tributario del 2010 al 2014, lo que permite
identificar elementos para el anlisis sobre este tema utilizando la conceptualizacin
sobre incumplimiento tributario. Para El Salvador, el anlisis sobre evasin fiscal
fue desarrollado por la Unidad de Estudios Tributarios de la Direccin General de
Impuestos Internos del 2000 al 2010. Para el caso de Honduras no se ha elaborado
algn documento final sobre la estimacin de la evasin fiscal; en ese sentido, implica
la revisin de las metodologas utilizadas por el resto de los pases de la regin, con el
fin de identificar el procedimiento de anlisis que se debe seguir.

Marco Conceptual

La definicin sobre la brecha tributaria considera tres tipos:

1. Subdeclaracin involuntaria: aumentan cuando la normativa

tributaria es compleja.
2. Elusin tributaria: uso excesivo de la legislacin tributaria, no
respecto al espritu de la ley con propsito de reducir el pago de
impuesto.
3. Evasin fiscal: Subdeclaracin ilegal y voluntaria de los impuestos.

429
La definicin sobre la brecha tributaria considera tres tipos:

1. Subdeclaracin involuntaria: aumentan cuando la normativa tributaria es compleja.

2. Elusin tributaria: uso excesivo de la legislacin tributaria, no respecto al espritu de la ley con
Segn Jimnez (2012) es el acto deliberado por parte del contribuyente
propsito de reducir el pago de impuesto.
para reducir sus obligaciones tributarias. Entendindose, como resultado de
3. Evasin fiscal: Subdeclaracin ilegal y voluntaria de los impuestos. Segn Jimnez (2012) es el acto
un proceso corrupto.
deliberado por parte del contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Entendindose,
como resultado de un proceso corrupto.
En el sentido de corrupcin tiene muchos factores, facetas y mbitos en los
cuales se desenvuelve, tal como Wesberry (2004) hace hincapi en que la corrupcin
En el sentido de corrupcin tiene muchos factores, facetas y mbitos en los cuales se desenvuelve, tal
es un proceso integral en que convergen factores econmicos, polticos, culturales;
como Wesberry (2004) hace hincapi en que la corrupcin es un proceso integral en que convergen factores
y en que participan actores privados y pblicos, e inciden trayectorias nacionales y
econmicos, polticos, culturales; y en que participan actores privados y pblicos, e inciden trayectorias
transnacionales (Ver Figura 1). En ese sentido el estudio de estos procesos a nivel
nacionales y transnacionales (Ver Figura 1). En ese sentido el estudio de estos procesos a nivel regional, pueden
regional, pueden brindar esquemas de articulacin y planteamiento de estrategias
brindar esquemas de articulacin y planteamiento de estrategias para el fomento de la transparencia en
para el fomento de la transparencia en particular sobre polticas fiscales regionales.
particular sobre polticas fiscales regionales.
Figura 1 Esquema del proceso de la corrupcin.
Figura 1 Esquema del proceso de la corrupcin.

Fuente: elaboracin propia con Wesberry (2004).

Fuente: elaboracin propia con Wesberry (2004).

La corrupcin
La corrupcin tiene un
tiene un amplio amplio
campo campoelde
de estudio, cualestudio, el cual
ha sido poco ha sido
explorado, peropoco
que actualmente
explorado,
tiene su pero
auge debido a lasque actualmente
consecuencias que tiene su auge
repercuten en el debido a las de
sistema social consecuencias que
un pas, para este caso particular
repercuten en el sistema social de un pas, para este caso particular de como la
corrupcin est repercutiendo en el sistema tributario de los pases del Tringulo
Norte, medido a travs de la evasin fiscal.

394 Poltica fiscal

La poltica fiscal como parte de la rama de la poltica econmica trata sobre el

manejo bsicamente del presupuesto de la repblica, que se compone de los ingresos
fiscales y los gastos fiscales. En ese sentido, la orientacin actual de muchos estudios
es sobre estrategias que permitan el uso adecuado del gasto pblico, sin embargo,
es necesario identificar elementos sobre la manera en que se obtienen los ingresos,
que se oriente a la definicin de una estructura tributaria progresiva en favor de los
procesos de equitativos de la distribucin de la riqueza de un pas.

Segn Dournbusch y Fisher (2009, p. 306) existen diferentes tipos de poltica

fiscal, las cuales dependen de qu variable se afecta o se modifica en la bsqueda de
objetivos especficos y coyunturales:

430
1. Poltica fiscal expansiva, que genera un dficit en los presupuestos de Estado
(es decir, una situacin en que el gasto pblico es superior a los ingresos fiscales)
que se financia mediante la emisin de deuda pblica. Los mecanismos a usar son:
a) aumentar el gasto pblico, para aumentar la produccin y reducir el paro, o
b) aumentar el gasto privado, bajando los impuestos para aumentar la renta
disponible de los agentes econmicos privados, lo que provocar un mayor
consumo de las personas y una mayor inversin de las empresas (en definitiva,
un aumento de la demanda econmica). Se denomina expansiva porque se ejecuta
para estimular el crecimiento econmico y crear empleo.

2. Poltica fiscal restrictiva, que genera un supervit en los presupuestos del

Estado (es decir, una situacin en que el gasto pblico es inferior a los ingresos
fiscales). Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva: 1) reducir el gasto
pblico, para bajar la demanda y por tanto la produccin, o, 2) reducir el gasto
privado, subiendo los impuestos para que los ciudadanos tengan una renta
menor, disminuyan su consumo y, con ello, la demanda econmica. Se ejecuta
cuando la economa conoce un perodo de excesiva expansin y tiene necesidad de
frenarse para evitar el aumento de los precios (inflacin).

Ahora bien, el estudio sobre la evasin es un estudio orientado sobre los

ingresos fiscales, analizando sobre los efectos derivados de los procesos corruptos
sobre el sistema tributario. As, define sobre los mecanismos sobre los cuales el
planteamiento de la relacin de las estrategias hacia el fomento de la transparencia.
La orientacin de los anlisis econmicos actuales pretende incidir sobre la mejora
en los procesos estructurales, y desde el punto de vista de la poltica fiscal, el control
y la fiscalizacin son tareas que requieren no slo aportes desde el enfoque legal,
sino desde el nivel de incidencia sobre las variables econmicas como tal. CEPAL
(2012, p.40) hace referencia sobre la funcin de la poltica fiscal como la encargada
de atender objetivos relevantes en relacin con la igualdad, la atenuacin del ciclo y la
promocin del cambio estructural.

Economa de la corrupcin

El estudio sobre la economa de la corrupcin implica no slo elementos

de carcter polticos, sino cmo esos factores pueden tener incidencia sobre los
comportamientos sobre variables de carcter econmico. Es decir, cmo la variable
corrupcin tiene un poder de incidencia sobre la dinmica de la economa en un pas.
Algunos elementos sobre la transparencia de los procesos econmicos tienen una
relacin directa sobre los factores de institucionalidad, as como lo expone Smith
(1776) el Comercio y la manufactura, en pocas palabras, no podrn prosperar en un
estado en el que no haya una cierta confianza en la justicia del Gobierno

Segn Gmez (2016) los fenmenos de corrupcin desde un punto de vista

econmico pueden explicarse a partir de dos elementos: i.-existencia de rentas
y ii.-existencia de un marco institucional que permite su captura. El alcance de
medicin de la evasin fiscal permite entender de una mejor manera cules son sus
repercusiones e impacto sobre el mismo, de esta manera, obtener recomendaciones

431
que estn acorde a lo que los resultados reflejen, desde una ptica ms objetiva,
procurando igualmente que las aplicaciones de las mismas tengan un efecto positivo
en la reduccin del impacto de la corrupcin sobre el sistema tributario. A nivel del
anlisis de la recaudacin tributaria es necesario el desarrollo de un anlisis terico
que proporcione un nfasis en la manera en que se debera desempear el sistema
tributario de manera ptima.

Principios de la teora tributaria

La importancia de definir un esquema terico sobre el funcionamiento de

los sistemas tributarios se basa en las diferentes corrientes econmicas que tuvieron
su influencia para la formacin actual de los esquemas fiscales. El desarrollo de
la teora tributaria se cimienta sobre las teoras de Smith (1777) las cuales definen:
a.-Principio de la justicia; b.-Principio de generalidad; c.-Principio de uniformidad;
d.-Principio de comodidad y e.-Principio de economa. Asimismo, Neumark (1974)
desarrolla ampliamente la incidencia de la teora tributaria, el derecho tributario y cul
es el funcionamiento del sistema tributario. Ricardo (1959) hace un detallado aporte
desde la economa clsica iniciando por la teora del valor y a partir de all plantea la
definicin y estructura desde la economa poltica de los diferentes tipos de tributo y
cules son las caractersticas de cada uno de ellos.

Evasin fiscal en la literatura

La informalidad est relacionada con el incumplimiento continuo y sostenido

de las ms mnimas normas y leyes relacionadas con las obligaciones comerciales,
laborales y por supuesto, fiscales (Macas, Agudel y Lpez, 2007).

La evasin fiscal es en s misma un problema que tiene dificultad en su medicin

considerando la naturaleza de su ocurrencia implica ser un ente sancionable ante la
ley, as como los mecanismos para su medicin. Sin embargo, se han identificado una
serie de mecanismos indirectos para su estimacin.

Macas, Agudel y Lpez (2007) hacen mencin sobre la identificacin de

mtodos para medir la evasin fiscal, Fenochietto (1999) y Rojas (2004) pueden
distinguir tres tipos de criterios para estimar la evasin: informes de la oficina
recaudadora, agregados macro y tcnicas micro. En cuanto a la decisin de los
contribuyentes sobre evadir o no, segn el modelo sobre evasin fiscal de Allighan y
Sandmo (1972)

(Ecuacin No. 1) (YND W) (T ) < (S ) (PS p)

Este modelo fue modificado por Spicer y Lundsfedt (1976) en el cual

agregaron la variable edad y la satisfaccin por servicios pblicos. Ellos encontraron las
siguientes relaciones en el modelo: i.-mayor evasin fiscal si existe menor probabilidad
de ser sancionado; ii.-la relacin entre el ingreso es ambigua con respecto a evadir
o no, en este modelo; iii.-con respecto a la edad, ellos definieron que a mayor edad
menor propensin a evadir; iv.-si existe mayor mecanismos de fiscalizacin y sancin

432



entonces se reduce la evasin fiscal; v.-y si existe una mayor satisfaccin por los

fiscal servicios pblicos
si existe menor recibidos
probabilidad (relacin
de ser de equidad)
sancionado; hay menor
ii.-la relacin entre el propensin a evadir.
ingreso es ambigua con respecto a
evadir o no, en este modelo; iii.-con respecto a la edad, ellos definieron que a mayor edad menorser
Vquez (2015) hace hincapi en que los sistemas tributarios regresivos pueden un
propensin a
medio de facilitacin de la evasin fiscal. En ese sentido, la estructura o la manera que
evadir; iv.-si existe mayor mecanismos de fiscalizacin y sancin entonces se reduce la evasin fiscal; v.-y si
existeseunagrava
mayorosatisfaccin
se define lapor
estructura tributaria
los servicios pblicosde un pas(relacin
recibidos incide consecuentemente
de equidad) hay menor sobre
propensin
los procesos de apoyo al desarrollo sostenible.
a evadir.

Vquez (2015) hace hincapi en que los sistemas tributarios regresivos pueden ser un medio de
La eficacia de la recaudacin tributaria est entonces determinada por la
facilitacin de la evasin fiscal. En ese sentido, la estructura o la manera que se grava o se define la estructura
relacin entre el ingreso tributario efectivo y el potencial tributario (BID, 2003). El cual
tributaria de un pas incide consecuentemente sobre los procesos de apoyo al desarrollo sostenible.
hace mencin sobre la estimacin de la recaudacin tributaria potencial terica de
un Laimpuesto especfico
eficacia de y luego
la recaudacin hacer est
tributaria una entonces
comparacin con elpor
determinada nivel de recaudacin
la relacin entre el ingreso
tributaria
tributario efectivoefectiva. La diferencia
y el potencial tributarioentre
(BID,la2003).
recaudacin potencial
El cual hace mencinterica
sobre ylalaestimacin
efectiva de la
es lo que se conoce como el nivel de evasin fiscal (Ver Figura 2). Jorrat (2012)
recaudacin tributaria potencial terica de un impuesto especfico y luego hacer una comparacin conhael nivel
identificado
de recaudacin que laefectiva.
tributaria viabilidad y alcanceentre
La diferencia de lalainvestigacin, deriva sobre
recaudacin potencial terica la disponibilidad
y la efectiva es lo que se
conocedecomo
los datos
el nivelydesobre la verificacin
evasin de los
fiscal (Ver Figura 2).mismos a travs
Jorrat (2012) de una revisin
ha identificado conceptual
que la viabilidad y alcance
de la investigacin,
para cada pas. deriva sobre la disponibilidad de los datos y sobre la verificacin de los mismos a travs
de una revisin conceptual para cada pas.
Figura 2. Variables
Figura e indicadores
2. Variables de la
e indicadores de investigacin
la investigacin

Recaudacin Recaudacin
potencial terica efectiva

Brecha
tributaria

EVASIN FISCAL

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
Entre algunos de los cuestionamientos planteados sobre la utilizacin de este mtodo
directo
Entre para medir
algunos de la
losevasin fiscal de manera
cuestionamientos indirecta
planteados sobre laseutilizacin
identificaron ciertas
de este ventajas
mtodo directo para
y desventajas que se describen en el Cuadro 1.
medir la evasin fiscal de manera indirecta se identificaron ciertas ventajas y desventajas que se describen en
el Cuadro 1.
Cuadro 1. Anlisis del uso de mtodo indirecto con cuentas nacionales
Cuadro 1. Anlisis del uso de mtodo indirecto con cuentas nacionales
Ventajas Desventajas
Ventajas Limitacin en elDesventajas
acceso a datos a nivel de los pases
Permite construir series histricas.
y de todo el periodo
Limitacin de anlisis.
en el acceso a datos a nivel
Se pueden hacerconstruir
Permite desagregaciones
seriesahistricas.
nivel de las de
Intervencin de la inflacin. el periodo de
los pases y de todo
actividades econmicas. anlisis.
Permite plantear una metodologa sobre la cual se le Consideraciones sobre los efectos del crecimiento
Se pueden
d seguimiento hacer desagregaciones
al comportamiento de la evasin a Intervencin
econmico, (node medidos o no determinados en
la inflacin.
fiscal.nivel de las actividades econmicas. relacin a la magnitud).
Consideraciones sobre los efectos del
Fuente:Permite
elaboracinplantear
propia. una metodologa
crecimiento econmico, (no medidos
sobre la cual se le d seguimiento al
o no determinados en relacin a la
comportamiento de la evasin fiscal.
magnitud).
Fuente: elaboracin propia.

397
433
 Las etapas que debe seguir la estimacin del ndice de Evasin Fiscal
utilizando las cuentas nacionales se resumen en lo siguiente: i.-Determinar el ingreso
nacional detallado por actividad (en caso de hacer un estudio sectorial); ii.-Determinar
el ingreso exento o no gravado (ganancias); iii.-Restar el ingreso inicial el ingreso no
gravado; iv.-Dividir por escalas los ingresos; v.-Aplicar las tasas de impuesto segn lo
estime las escalas; vi.-El resultado ser la recaudacin potencial al cual se le resta a la
recaudacin efectiva y este como resultado ser el nivel de evasin fiscal.

Existen dos vas para la estimacin de la evasin fiscal analizando la naturaleza

de la recaudacin tributaria. Se identifican dos metodologas que combinan variables
que difieren con respecto a i.-estimacin de la evasin de impuestos indirectos y ii.-
estimacin de evasin de impuestos directos (Ver Figura 3).

Con respecto a la estimacin de la evasin fiscal a travs de los impuestos

directos, los cuales se estiman utilizando la variable Excedente Bruto de Explotacin,
es decir sobre las utilidades de las empresas, variable que el clculo del Producto
Interno Bruto (PIB) por el mtodo del ingreso provee. [PIB = Remuneraciones de
los asalariados (R) + Impuestos netos de subvenciones sobre produccin y las
importaciones (T) +Excedente Bruto de Explotacin (EBE) + Ingreso Mixto Bruto
(IngMx)]. Este mtodo no ha sido utilizado ya que tres pases (Honduras, Nicaragua y
Panam) de los siete analizados contaban disponible este clculo.

Con base en los datos disponibles a nivel de las cuentas nacionales de los
pases en anlisis se desarroll una revisin metodolgica sobre la medicin de la
evasin fiscal y se elaboraron los aportes iniciales a travs del mtodo para la estimacin
de la evasin fiscal por los impuestos indirectos, desde el caso de Honduras para esta
investigacin, considerando que para Guatemala y El Salvador ya cuentan con este
ndice, slo se evaluar el desarrollo de estimaciones para completar la serie.

Figura 3. Estimacin evasin fiscal por naturaleza del impuesto

Fuente: elaboracin propia con metodologa de Jorrat (2012).

434
Contexto socioeconmico

El estudio de las variables socioeconmicas que contextualicen el actual

estado de los pases del Tringulo Norte pretende identificar la estructura y la dinmica
econmica general, la cual estima y pretende formular una base de anlisis frente a los
espacios derivados sobre el contexto de la actividad tributaria.

Es importante acotar las caractersticas generales de la economa de los

pases del Tringulo Norte que permiten contextualizar el anlisis del crecimiento
econmico y del desarrollo social, tales caractersticas son: i.-Economa en conjunto
relativamente mediana, para el 2013 segn el Banco Mundial, el PIB del Tringulo
Norte representaba 10,096 millones de dlares, ii.-Economa abierta, iii.-Economa
importadora neta de derivados de petrleo, iv.-Economa con acceso limitado a los
mercado de capitales y es una v.-Economa tomadora de precios. La incidencia que
tiene la dinmica de las sociedades sobre la presin del gasto pblico y este sobre la
presin tributaria se resume en el conjunto de demandas sociales, las cuales inciden
sobre la estructura o definicin de las prioridades del gasto pblico, y este a su vez
sobre la estructura tributaria, traducida en la presin tributaria que tienen incidencia
sobre la manera en que se desarrolla la dinmica de la economa del bienestar (Ver
Figura 4).

Figura 4. Esquema de la incidencia social sobre la presin tributaria

Fuente: elaboracin propia.

Crecimiento econmico: Producto Interno Bruto. El crecimiento econmico

de toda la regin centroamericana fue de 3.8% para el 2015. Es visible el aporte
significativo del acceso a mercados internacionales para los principales productos de
los pases de la regin, en ese sentido la apertura comercial juega un papel decisivo al
momento de definir polticas publica fiscal orientada al fomento del sector industrial y
el sector servicios. En trminos generales, Guatemala es el pas que creci un 4.1%,
considerando el aumento de los flujos de inversin extranjera directa, as como este
representa un avance considerable en materia de polticas de atraccin de inversin.
Honduras, luego de una serie de reformas sobre las estrategias de alianzas pblico

435
privadas que han impulsado algunos proyectos significativos en construccin, el
sector financiero y comunicaciones son los que han determinado la dinmica del
crecimiento de un 3.6% para el 2015. El Salvador, a nivel del Tringulo Norte como
de toda la regin fue el pas que menos creci, en un 2.5%, esto es un elemento de
atencin a nivel de los incentivos que tiene la economa salvadorea, y resulta relevante
definir qu sectores son los ms dinmicos y cules requieren la implementacin de
estrategias de poltica econmica (Ver Cuadro 2).

Cuadro 2. Tasa de crecimiento econmico 2015 (Variacin en %)

El Salvador Guatemala Honduras Centroamrica

2.5 4.1 3.6 3.8

Fuente: elaboracin propia con datos del CMCA, 2016.

ndice de Precios al Consumidor. A nivel centroamericano el ndice de Precios al

Consumidor fue de un 1.4% para el 2015, El Salvador es el pas que ms se acerca
a este promedio regional. Para el final del ejercicio de medicin del 2015 mostr un
IPC del 1.01%, le sigue Honduras que durante este ao mostr un ndice del 2.36%,
factor determinado en gran parte por las medidas consideradas en el acuerdo con el
FMI. (Ver Cuadro 3)

Cuadro 3. ndice de Precios al Consumidor 2015 (%)

El Salvador Guatemala Honduras Centroamrica

1.01 3.07 2.36 1.4

Fuente: elaboracin propia con datos del CMCA, 2016.

Equidad en la regin: ndice de Gini. El anlisis sobre la equidad que existe en

la regin est determinado por los elementos de desigualdad econmica, que se
visualizan a travs del ndice de Concentracin de Gini. En caso de acercarse a 1
es un pas con inequidad perfecta, y si se acerca a cero es equidad perfecta. En los
pases del Tringulo Norte se hace referencia de que existe una equidad en la zona
rural que en la zona urbana, pero para el caso de Honduras la inequidad se acenta
con mayor grado sobre el dominio rural, esto traducido tambin en el porcentaje de la
poblacin que vive en esta regin (Ver Cuadro 4)

436
 Cuadro 4. ndice de concentracin de Gini

Pas Guatemala El Salvador Honduras

Ao 2014 2013
Nacional 0.553 0.436 0.564
Dominio
Urbana 0.529 0.409 0.497
geogrfico
Rural 0.490 0.396 0.545

Fuente: elaboracin propia con datos de CEPAL, 2016.

Variables e indicadores de la investigacin

Para el anlisis del problema objeto de estudio se utilizaron cuatro variables

fundamentales para establecer la correspondiente relacin que se plantean en las
hiptesis: a.- corrupcin, b.-gasto pblico, c.-evasin fiscal y d.-recaudacin tributaria.
Se utilizaron consecuentemente cuatro indicadores: a.1.-ndice de Percepcin de
Corrupcin, b.1.-ndice de Efectividad del Gobierno, c.1.-ndice de Evasin Fiscal y
d.1.-nivel
ercepcin de Corrupcin, de recaudacin
b.1.-ndice tributaria
de Efectividad indirecta
del Gobierno, y directa.deCada
c.1.-ndice variable
Evasin Fiscal ey indicador
d.1.-nivel se
obtuvo
e recaudacin tributaria paray los
indirecta tres pases
directa. durante
Cada variable el periodosedel
e indicador 2000para
obtuvo al 2015.
los tres(Ver Figura
pases 5). el
durante
eriodo del 2000 al 2015. (Ver Figura 5).
Figura 5. Variables e indicadores de la investigacin
Figura 5. Variables e indicadores de la investigacin

VARIABLES INDICADORES

CORRUPCIN ndice de Percepcin de

Corrupcin

GASTO PBLICO ndice de Efectividad del

Gobierno

EVASIN FISCAL ndice de Evasin Fiscal

RECAUDACIN Nivel de recaudacin

TRIBUTARIA tributaria indirecta y
directa
Fuente: elaboracin propia.
uente: elaboracin propia.

a. a. Corrupcin
Corrupcin

La corrupcin es definida por Transparencia Internacional como el mal uso

del poder
La corrupcin es definida porencomendado
Transparencia para obtener beneficios
Internacional como el malprivados. Esta definicin
uso del poder encomendado incluye
paratres
elementos:
btener beneficios privados. Esta i.-El mal usoincluye
definicin del poder,
tres ii.-Un poderi.-El
elementos: encomendado,
mal uso delespoder,
decir, ii.-Un
puedepoder
estar en
ncomendado, es decir, el sector
puede pblico
estar eno el
privado
sectory pblico
iii.-Un beneficio privado,
o privado quebeneficio
y iii.-Un no necesariamente
privado, que se no
limita
a beneficios
ecesariamente se limita a beneficios personales.
personales. La
Lacorrupcin afectainfinitamente
corrupcin afecta infinitamentems
msa aloslospobres
pobres porque
porque
desva allos
esva los fondos destinados fondos destinados
desarrollo, al desarrollo,
socava la capacidad socava la de
de los Gobiernos capacidad de los bsicos,
ofrecer servicios Gobiernos
imenta la desigualdaddey la
ofrecer servicios
injusticia bsicos,
y desalienta alimentay las
la inversin la desigualdad y la injusticia
ayudas extranjeras (ONU, 2004, y desalienta
p.3) la
inversin y las ayudas extranjeras (ONU, 2004, p.3)

a.1.- ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC)

La corrupcin como una de las variables utilizadas sobre las cuales se definen las hiptesis de investigacin
437 de las polticas econmicas y la calidad
dica que usualmente afecta la efectividad del Estado en la aplicacin
e las mismas, distorsiona el diseo y la aplicacin de la regulacin y entrada y ensucia el accionar de la justicia
a.1.- ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC)

La corrupcin como una de las variables utilizadas sobre las cuales se definen
las hiptesis de investigacin indica que usualmente afecta la efectividad del Estado
en la aplicacin de las polticas econmicas y la calidad de las mismas, distorsiona
el diseo y la aplicacin de la regulacin y entrada y ensucia el accionar de la justicia
(Transparencia Internacional, 1999). Para el anlisis de esta variable se utiliz el ndice
de Percepcin de la Corrupcin, como un indicador compuesto utilizado para medir
las percepciones sobre la corrupcin en el sector pblico. El mtodo que se utiliz
a partir del 2012- combina las distintas fuentes e incluye los datos correspondientes
a periodos de solamente un ao de cada fuente de datos, lo cual permite comparar
puntuaciones en el tiempo.

b. Gasto pblico

Se entender por gasto pblico las erogaciones para adquirir bienes y

factores productivos aplicados a la produccin de bienes y servicios para satisfacer
necesidades pblicas. Es el nivel de demanda por parte del sector pblico el cual
le otorga un papel importante en el nivel de empleo y produccin en el total de la
economa. Esta intervencin genera efectos redistributivos de los ingresos entre
distintos sectores de la sociedad (Greco, 2006, p. 269). Son los gastos incluidos en
el presupuesto general del Estado, las cuentas especiales del tesoro (Ministerios y
Secretaras de Finanzas), los presupuestos anexos y los de las colectividades locales
(municipalidades) con exclusin de los gastos de seguridad social y organismos
similares, M. Duverger (Greco, 2006, p. 269).

b.1.- ndice de Efectividad del Gobierno (IEG)

El gasto pblico como una de las variables de las hiptesis de investigacin

hace referencia a los recursos provenientes del fisco, que se utilizan para cumplir las
funciones del Estado travs de la redistribucin del ingreso traducido en el nivel de
bienes y servicios pblicos brindados a la poblacin de un pas. La efectividad del
Gobierno capta la percepcin de la calidad de los servicios pblicos, la calidad de la
administracin pblica y el grado de la independencia de las presiones polticas, la
calidad de la formulacin y aplicacin de polticas, y la credibilidad del Gobierno de
compromiso con dichas polticas.

c. Evasin fiscal

Definida como el acto de eludir el pago de impuestos es la maniobra que

realiza un contribuyente recurriendo a medios ilcitos con el fin de no pagar el impuesto
en su justa medida (Greco, 2006, p. 244). Para esta investigacin se considera que la
evasin fiscal es el resultado de un proceso corrupto que mide el nivel de recaudacin
tributaria que no fue declarada, en base a la tributacin potencial terica. El mtodo
que se utiliz para la medicin de la evasin fiscal de este estudio es a travs de la
estimacin de la evasin fiscal sobre los impuestos sobre la venta.

438
c.1.- ndice de Evasin Fiscal (IEF)

El ndice de Evasin Fiscal, definida como la subdeclaracin ilegal y voluntaria

de los impuestos. Entendindose, as como resultado de un proceso corrupto.
Para el proceso del clculo de la evasin fiscal de los pases del Tringulo Norte, se
consideraron los trabajos elaborados por el Ministerio de Hacienda para El Salvador, y
para Guatemala, el desarrollo de la estimacin de la tasa de incumplimiento elaborada
por la Superintendencia de Administracin Tributaria. En cuanto a Honduras se
desarroll un ejercicio de estimacin del ndice de evasin fiscal, donde fue necesario
identificar los elementos sobre los cuales se construy la base de datos de las variables
necesarias para el desarrollo del clculo de la evasin fiscal, as como definicin de la
secuencia del proceso del clculo como tal. Este procedimiento se guio a travs de
los trabajos realizados por Jorrat (2012).

d. Recaudacin tributaria

Se refiere a la recaudacin total en virtud de la aplicacin de los tributos por

el Estado en un periodo fiscal que, por lo general, es anual. Dentro de este concepto
no se incluyen los valores percibidos por el Estado en razn de la cobranza de precios
por los servicios y bienes que el Estado ofrece. Pero si es posible incluir la diferencia
entre el beneficio total obtenido y el normal obtenible en una situacin de competencia
perfecta, por cuanto sera asimilable a un impuesto al consumo (Greco, 2006, p.
445). Un tributo es definido como un gravamen y se hace resaltar que un tributo nace
de la ley y nicamente de la ley. No hay tributo sin ley (Greco, 2006, p. 514). En ese
sentido la relevancia sobre la identificacin que se realiz sobre el marco legal de la
tributacin en los pases del Tringulo Norte, muestra elementos necesarios para el
anlisis del tema en investigacin. La recaudacin tributaria es resultado de la suma
de los impuestos directos e indirectos: i.-Los impuestos directos son aquellos que
gravan exteriorizaciones de riqueza o patrimonios y los que, por la posibilidad de
empadronamiento, permiten la aplicacin de un gravamen en forma directa (Greco,
2006, p. 289). ii.-Los impuestos indirectos son aquellos que el contribuyente traslada
al consumidor mediante la incorporacin del gravamen al costo de los productos. Por
lo general, los impuestos indirectos gravan el consumo de bienes y servicios (Greco,
2006, p. 290).

d.1.- Nivel de recaudacin tributaria indirecta y directa.

La recaudacin tributaria definida como la sumatoria del ingreso del Gobierno

por concepto de recaudacin de impuestos directos e impuestos indirectos. Se
procedi a identificar los datos de los tres pases en anlisis, a travs de los ministerios
de hacienda o finanzas de cada uno. Finalmente, para tener una homologacin de los
datos se utiliz la serie publicada por CEPAL, la cual presenta los datos actualizados
hasta el 2013 y revisados hasta el 2015. Para la evaluacin y anlisis de los datos
se procedi a convertir los datos a una unidad monetaria similar dlar-, los datos
del tipo de cambio se referenciaron con la publicacin de los Bancos Centrales de
Guatemala y Honduras y del Banco de Reserva de El Salvador.

439
Hiptesis de la investigacin

El modelo terico de la investigacin se enfoca en que una vez iniciado

el proceso de recaudacin tributaria, que en el ciclo fiscal ingresa como fuente de
financiamiento para los distintos mecanismos de aporte del gasto pblico, al entrar
en este ciclo tributario la corrupcin, deriva en los diferentes mecanismos existentes,
surge evidentemente como resultado el gasto pblico ineficiente, el cual a su vez
genera una percepcin de corrupcin en la poblacin en general, incidiendo de
manera directa sobre los contribuyentes tributarios, que inciden a su vez sobre la
evasin fiscal como producto de la baja confianza sobre el uso final de los recursos
pblicos. Para ilustrar este ciclo se muestra la Figura 6.

Figura 6. Diagrama de flujo del proceso tributario en anlisis

Fuente: elaboracin propia.

Las dos hiptesis de la investigacin se fundamentaron en que: a menor percepcin

de corrupcin, existe un mayor nivel de recaudacin tributaria; debido a que los
contribuyentes tienen una buena percepcin sobre la utilizacin eficaz de los recursos
(gasto pblico eficiente) y transparencia en el proceso tributario, disminuyendo
sustancialmente la evasin fiscal. La operacionalizacin de las hiptesis se define en
los Cuadros 5 y 6.

440
proceso tributario, disminuyendo sustancialmente la evasin fiscal. La operacionalizacin de las
hiptesis se define en los Cuadros 5 y 6.

Cuadro5.
Cuadro 5.Hiptesis
Hiptesis de
de investigacin
investigacinI I

Hiptesis de A mayor eficacia del gasto pblico, menor percepcin de corrupcin.

investigacin (Hi)
Se asume una relacin inversa entre el uso eficaz de los recursos pblicos,
traducidos en el gasto pblico eficaz que puede incidir sobre una reduccin
de la percepcin de corrupcin de la poblacin, y a su vez sobre la mejora en
los niveles de recaudacin tributaria.

Variable Definicin conceptual Definicin operacional Indicador

Corrupcin La corrupcin usualmente ndice medido por ndice de
afecta la efectividad del Transparencia Internacional. Percepcin de
Estado en la aplicacin de Es un ndice de 0 a 100, Corrupcin (IPC)
las polticas econmicas y en el cual acercarse a 0 es
la calidad de las mismas, cuando se entiende que es el
distorsiona el diseo pas con menor trasparencia
y la aplicacin de la es decir mayor percepcin
regulacin y entrada y de corrupcin.
ensucia el accionar de
la justicia (Transparencia
Internacional, 1999) La efectividad del Gobierno
capta la percepcin de la ndice de
calidad de los servicios Efectividad del
Se define al gasto pblico pblicos, la calidad de la Gobierno
como los recursos administracin pblica y el
Gasto pblico provenientes del fisco que grado de la independencia
se utilizan para cumplir las de las presiones polticas,
funciones del Estado, a la calidad de la formulacin
travs de la redistribucin y aplicacin de polticas, y
del ingreso traducido en la credibilidad del Gobierno
bienes y servicios pblicos. de compromiso con dichas
polticas.

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

374

441
 Cuadro 6. Hiptesis
Cuadro deinvestigacin
6. Hiptesis de investigacin
II II

Hiptesis de A menor percepcin de corrupcin, menor evasin fiscal.

investigacin (Hi)
Es decir que al desarrollar estrategias en la ejecucin del gasto pblico una
mejor confianza sobre el destino de los recursos pblicos en la poblacin,
especialmente sobre los contribuyentes tributarios, genera una disminucin
considerable sobre la evasin fiscal

Variable Definicin conceptual Definicin operacional Indicador

Corrupcin La corrupcin usualmen- ndice medido por ndice de
te afecta la efectividad Transparencia Internacional. Percepcin de
del Estado en la aplica- Es un ndice de 0 a 100, Corrupcin (IPC)
cin de las polticas eco- en el cual acercarse a 0 es
nmicas y la calidad de cuando se entiende que es el
las mismas, distorsiona pas con menor trasparencia
el diseo y la aplicacin es decir mayor percepcin
de la regulacin y entrada de corrupcin.
y ensucia el accionar de
la justicia (Transparencia
Internacional, 1999)

La efectividad del Gobierno

capta la percepcin de la
Se define al gasto p- calidad de los servicios
Gasto pblico blico como los recursos pblicos, la calidad de la ndice de
provenientes del fis- administracin pblica y el Efectividad del
co que se utilizan para grado de la independencia Gobierno
cumplir las funciones de las presiones polticas,
del Estado travs de la la calidad de la formulacin
redistribucin del ingre- y aplicacin de polticas, y
so traducido en bienes y la credibilidad del Gobierno
servicios pblicos. de compromiso con dichas
polticas.

Para el caso de la medicin

del ndice de Evasin Fiscal,
Subdeclaracin ilegal y los autores Tanzi y Shome
voluntaria de los impues- (1993) sealan los siguientes ndice de
Evasin fiscal tos, entendindose as mtodos especficos: Evasin Fiscal.
como resultado de un a. Usos de cuentas
proceso corrupto. nacionales
b. Uso de controles
directos
c. Aquellos basados
en encuestas sobre
presupuestos de los hogares
d. Encuestas directas a
los contribuyentes respecto
a su comportamiento

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

375

442
Planteamiento del modelo explicativo

El modelo que se plante muestra las ideas iniciales sobre las variables que pueden
incidir sobre el nivel de recaudacin tributaria, identificando el grado de esa incidencia
y el nivel de significancia de esta variable, para el anlisis de este tema.

LogYi = 0 - 1 Log X1 - 2 Log X2 - 3 Log X3 +

Donde:
LogYi = nivel de recaudacin tributaria anual (millones de dlares)
0 = nivel fijo de recaudacin tributaria (millones de dlares)
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en la percepcin de
1
corrupcin
LogX1 = ndice de Percepcin de Corrupcin
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
2 Efectividad
del Gobierno
Log 2 = ndice de Efectividad del Gobierno
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
3 Efectividad
del Gobierno
Log X3 = ndice de Evasin Fiscal
= las variables que se podran tomar en cuenta en los errores son:
+ polticas
fiscales, tasas tributarias y presin impositiva).

La perspectiva terica que se ha abordado en esta investigacin sobre la

medicin de la evasin fiscal como un resultado de la percepcin de la corrupcin
sobre el uso de los recursos, permite visualizar de manera terica y deductiva la
relacin existente entre la percepcin de la corrupcin y su impacto en el sistema
tributario de los pases del Tringulo Norte, vinculado a travs de la evasin fiscal.
Se detalla de una manera terica-matemtica cmo puede incidir la corrupcin en el
proceso tributario, bsicamente las repercusiones que puede tener en la economa y
eficiencia del sistema tributario.

El siguiente modelo pretende ser un mecanismo para desarrollar el anlisis

economtrico (considerando la opinin de los expertos en esta rea se proceder a
su revisin) estudiando las identidades bsicas de la contabilidad nacional y que nos
permitan abordar la evaluacin de la hiptesis de investigacin.

Y = - ` X +

Y = nivel de recaudacin tributaria (millones de dlares)

= nivel fijo de recaudacin tributaria (millones de dlares)
- ` = propensin en la que aumentara Y (millones de dlares), relacin inversa.

443
X = ndice de Evasin fiscal
+ = las variables que se podran tomar en cuenta en los errores son: polticas
fiscales, tasas tributarias y presin impositiva).

Material y mtodos

Enfoque de la investigacin

Con el propsito de ampliar la visualizacin y las perspectivas sobre la

incidencia de la percepcin de la corrupcin sobre la recaudacin tributaria, se
desarroll est investigacin bajo el enfoque cuantitativo, que usa la recoleccin de
datos para probar hiptesis, con base en la medicin numrica y el anlisis estadstico,
para establecer patrones de comportamiento y probar teoras (Hernndez, et al, 2014,
p.4). De esta manera se obtuvieron las conclusiones y recomendaciones necesarias
en el marco del sistema tributario, aportando estrategias que pueden tomarse para la
estructuracin de una poltica integral anticorrupcin
.
Alcance de la investigacin

En cuanto al alcance de esta investigacin, se defini de carcter explicativo,

considerando que se pretenden establecer las causas de los eventos, sucesos o
fenmenos que se estudian (Hernndez, et al, 2014, p. 95), dado que se desarroll
un anlisis global del comportamiento de la recaudacin tributaria y se hizo una
caracterizacin de los marcos legales de los sistemas tributarios; se procedi a
calcular el ndice de Evasin Fiscal de los pases del Tringulo Norte y se establecieron
lineamientos generales del nivel de correlacin del: i.-ndice de evasin fiscal, ii.-el
ndice de percepcin de corrupcin y ii.-el ndice de efectividad del Gobierno sobre la
recaudacin tributaria de los pases en estudio, as como el desarrollo de las pruebas
sobre las hiptesis de investigacin, y finalmente la modelacin economtrica para el
anlisis sobre la incidencia de las variables en investigacin de los pases del Tringulo
Norte.

Diseo

El estudio se desarroll bajo un diseo de investigacin no experimental

longitudinal con fuentes de datos secundarios, las estimaciones hechas fueron para
los datos del ndice de Evasin Fiscal para Honduras, considerando que estos no se
haban calculado por ninguna organizacin o institucin. El periodo de estudio fue del
2000 al 2015.

Una vez desarrollado el acercamiento con las organizaciones que estaban

vinculadas con el tema de investigacin, se procedi a identificar los niveles de
acceso a la informacin necesaria para: i.-El clculo del ndice de evasin fiscal para
Honduras. ii.-Completar la serie del ndice de evasin fiscal para Guatemala y El
Salvador, mediante estimaciones. iii.-La caracterizacin de los sistemas tributarios:
dinmica de la recaudacin tributaria y de los marcos legales de los pases del Tringulo

444
Norte. iv.-Identificacin de las series del ndice de Percepcin de la Corrupcin para
los pases del Tringulo Norte, con las estimaciones que se requieran por pas. v.-
Identificacin del ndice de Efectividad del Gobierno, con las estimaciones que se
requieran por pas. vi.-Desarrollo del modelo economtrico para el anlisis del nivel de
incidencia de las variables en anlisis en cada uno de los pases del Tringulo Norte; y
vii.-De igual manera se verificaron a nivel de correlacin las hiptesis de investigacin,
con el propsito de analizar el comportamiento de las variables de anlisis definidas
conceptual y operacionalmente.

Marco muestral

La poblacin y muestra de esta investigacin fue determinada como la misma,

considerando que se analizaron los datos relacionadas a las variables del estudio del
periodo comprendido en los aos 2000 al 2015 de los pases del Tringulo Norte: i.-
Guatemala; ii.-El Salvador y iii.-Honduras.

Instrumento de recoleccin

Los instrumentos que se utilizaron en la investigacin fueron la encuesta de

registro de las bases de datos, con los cuales se puede identificar la homologacin
de la informacin, dando como resultados las bases de datos de las variables obser-
vadas, y se pretende obtener la suficiente informacin que permita brindar un anlisis
amplio y sustentado sobre el comportamiento de las mismas asociadas al anlisis.

Recoleccin de datos

Para la recoleccin de datos se procedi a identificar las instituciones que son

las fuentes de informacin de cada pas en anlisis. Una vez identificadas, se defini
la informacin que publican en su sitio web, con el objeto de establecer qu variables
deben ser solicitadas va oficina de COSEFIN u otra instancia para obtenerla y com-
pletar a recoleccin de datos.
Anlisis de informacin

Para el anlisis del nivel de recaudacin de los ingresos tributarios se revisa-

ron las fuentes de informacin desde los portales digitales de Ministerios de Hacienda
o Finanzas de los pases del Tringulo Norte. La informacin fue analizada segn el
mtodo de eleccin para medir el ndice de Evasin Fiscal.

Tanzi y Shome (1993, p. 13) sealan los siguientes mtodos especficos para
medir el ndice de Evasin Fiscal: a.-Usos de cuentas nacionales. b.-Uso de contro-
les directos. c.-Aquellos basados en encuestas sobre presupuestos de los hogares.
d.-Encuestas directas a los contribuyentes respecto a su comportamiento. Se decidi
estimar la evasin fiscal a travs de un mtodo indirecto utilizando cuentas nacionales.
Los datos de cuentas nacionales que se obtuvieron de los Bancos Centrales de los
pases en estudios, permitieron identificar qu mtodo elegir para la estimacin de la

445
 evasin fiscal. El ejercicio de estimacin que finalmente se realiz, fue para Honduras.

Para la recoleccin de datos se procedi a identificar cules son las institucio-

nes de las fuentes de informacin de cada pas, una vez identificadas, se procedi a
verificar que informacin estaba publicada en los portales digitales de los Ministerios
de Hacienda o Finanzas y de los Bancos Centrales, con el objeto de establecer que
variables debieron ser solicitadas va oficina de COSEFIN u otra instancia para com-
pletar a recoleccin de datos necesarios para el anlisis.

Las fuentes de informacin que se utilizaron en la ejecucin de la investiga-

cin fueron del tipo secundarias, en el Cuadro 7 se identifican las organizaciones que
calculan los indicadores utilizados en las hiptesis de investigacin.

Cuadro 7. Fuentes de informacin e investigacin

Nombre de Fuente de
No. Definicin
indicador informacin
1 ndice de ndice medido por Transparencia Transparencia
Percepcin de Internacional. Es un ndice de 0 a 100, Internacional
Corrupcin (IPC) en el cual acercarse a 0 es cuando
se entiende que es el pas con menor
trasparencia es decir mayor percepcin
de corrupcin.

2 ndice de La efectividad del Gobierno capta la Banco Mundial

Efectividad del percepcin de la calidad de los servicios
Gobierno pblicos, la calidad de la administracin
pblica y el grado de la independencia
de las presiones polticas, la calidad de la
formulacin y aplicacin de polticas, y la
credibilidad del Gobierno de compromiso
con dichas polticas.

3 ndice de Evasin Para el caso de la medicin del ndice Honduras:

Fiscal de Evasin Fiscal, los autores Tanzi y elaboracin propia.
Shome (1993) sealan los siguientes
mtodos especficos: El Salvador: del 2000
a. Usos de cuentas nacionales al 2010 Unidad de
b. Uso de controles directos Estudios Tributarios.
c. Aquellos basados en encuestas 2011-2015
sobre presupuestos de los hogares proyecciones.
d. Encuestas directas a los
contribuyentes respecto a su Guatemala: de
comportamiento 2010 al 2014
Superintendencia
de Administracin
Tributaria (SAT),
2000-2009 y 2015
proyecciones.

Fuente: elaboracin propia.

446
Resultados

Series de tiempo

ndice de Percepcin de Corrupcin

La percepcin de corrupcin que existe en los pases del Tringulo Norte, medido a
travs del ndice de Percepcin de la Corrupcin, tiene una caracterstica a nivel de los
tres pases, y es que se encuentran por debajo del 50% de la posible evaluacin, -escala
es de 0 a 100-, es decir, que categricamente es una subregin de Centroamrica
calificada como pases corruptos.

Grfico 2. ndice de Percepcin de Corrupcin 2000-2015

Fuente: elaboracin propia con datos Transparencia Internacional, 2016.

ndice de Efectividad del Gasto Pblico

La presentacin de los datos sobre la situacin frente a la percepcin de

la corrupcin en los pases del Tringulo Norte, la descripcin correspondiente que
permita el desagregado de los datos y brinde un marco sobre el cual abordar la
relacin con el ndice de Evasin Fiscal.

Grfico 3. Tringulo Norte: ndice de Efectividad, 2000-2015

Fuente: elaboracin propia con datos Banco Mundial, 2016.

447
ndice de Evasin Fiscal

La presentacin de los datos sobre la situacin de los niveles de evasin

fiscal en los pases del Tringulo Norte, la descripcin correspondiente que permita el
desagregado de los datos y brinde un marco de anlisis.

Grfico 4. Tringulo Norte: ndice de Evasin Fiscal 2000-2015

Fuente: elaboracin propia.

Nivel de recaudacin tributaria

El anlisis de la estructura tributaria actual es un elemento que muestra la

evidencia sobre la regresividad de los sistemas tributarios de los pases del Tringulo
Norte, caracterstica que va en contra del principio de equidad horizontal. CEPAL
(2012) enfatiza en que la reducida carga tributaria originada en la imposicin directa
tiene una relacin con los elevados niveles de incumplimiento, evasin y elusin, as
como con las bases imponibles, las cuales son pequeas en trminos relativos.

La consideracin del nivel de crecimiento de los pases del Tringulo Norte,

tambin tiene una connotacin sobre los niveles de recaudacin total, as como los
procesos en que cada uno de los pases ha establecido los diferentes gravmenes
a las actividades econmicas. As, resulta necesario anlisis prospectivo que permita
identificar los sectores productivos que puedan ser un elemento de aporte a la
definicin de la determinacin de los rubros y niveles de tributacin.
Establecer los correctos y apropiados incentivos para aumentar la relacin de la
recaudacin de impuestos directos, es una tarea an compleja, ms no difcil, en esta
se encuentra el factor poltico el cual estima o define en muchos casos la orientacin
de las reformas tributarias.

448
 Grfico 5. Guatemala: estructura tributaria, 2000-2013

Fuente: elaboracin propia con datos CEPAL, 2016.

Desde el anlisis sobre la composicin estructural tributaria, El Salvador es

el pas que, considerando la evaluacin entre la recaudacin de impuestos directos
e indirectos, se est acercando hacia una estructura menos regresiva; sin embargo,
hay que considerar tambin que los niveles marcados de desigualdad, as como la
estructura de la economa nacional, que se orienta al sector terciario de la economa.

Grfico 6. El Salvador: estructura tributaria, 2000-2013

Fuente: elaboracin propia con datos CEPAL, 2016.

449
 Grfico 7. Honduras: estructura tributaria, 2000-2013

Fuente: elaboracin propia con datos CEPAL, 2016.

Modelos economtricos

Modelo economtrico para El Salvador

El resumen del modelo muestra un estadstico de Pearson ajustado aceptable con

0.830, indicando la relacin de explicacin de las variables independientes sobre la
independiente.

Tabla 1. Resumen del modelo de incidencia de El Salvador

Resumen del modelo

R cuadrado Error estndar de
Modelo R R cuadrado ajustado la estimacin
1 .931a .866 .830 .06558
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positivo

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

450
 Tabla 2. Coeficientes modelo de incidencia de El Salvador

Coeficientesa

Coeficientes no Coeficientes
estandarizados estandarizados
Modelo
B Error estndar Beta t Sig.
1 (Constante) 6.555 .861 7.614 .000
log_ipc -.104 .534 -.024 -.194 .850
log_ieg_
-.149 .045 -.470 -3.304 .007
positivo
log_ief -2.021 .493 -.590 -4.096 .002
a. Variable dependiente: log_recaudacin_tributaria

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

LogYi = 6.555 - 0.104 Log X1 0.149 Log X2 - 2.021 Log X3 +

Donde:
LogYi = nivel de recaudacin tributaria anual (millones de dlares)
0 = nivel fijo de recaudacin tributaria (millones de dlares)
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en la percepcin de
1
corrupcin
LogX1 = ndice de percepcin de corrupcin
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
2 efectividad

del Gobierno
Log 2 = ndice de efectividad del Gobierno
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
3 efectividad

del Gobierno
Log X3 = ndice de evasin fiscal
= las variables que se podran tomar en cuenta en los errores son:
+
polticas fiscales, tasas tributarias y presin impositiva).

Modelo economtrico para Guatemala

451
 Tabla 3. Resumen del modelo de incidencia de Guatemala

Resumen del modelo

R cuadrado Error estndar de
Modelo R R cuadrado ajustado la estimacin
1 .839a .705 .631 .10411
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positiva

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

Tabla 4. Coeficientes modelo de incidencia de Guatemala

Coeficientesa
Coeficientes no estanda- Coeficientes
rizados estandarizados
Modelo
B Error estndar Beta t Sig.
1 (Cons-
3.845 1.244 3.092 .009
tante)
log_ipc .716 .505 .256 1.417 .182
log_ieg_
.648 .216 .553 2.996 .011
positiva
log_ief 1.869 1.492 .227 1.253 .234
a. Variable dependiente: log_recaudacin

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

LogYi = 3.845 +0.716 Log X1 +0.648 Log X2 + 1.869 Log X3 +

Donde:
LogYi = nivel de recaudacin tributaria anual (millones de dlares)
0 = nivel fijo de recaudacin tributaria (millones de dlares)
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en la percepcin de
1
corrupcin
LogX1 = ndice de percepcin de corrupcin
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
2 efectividad

del Gobierno
Log 2 = ndice de efectividad del Gobierno

452
 = propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
3 efectividad

del Gobierno
Log X3 = ndice de evasin fiscal
= las variables que se podran tomar en cuenta en los errores son:
+
polticas fiscales, tasas tributarias y presin impositiva).

Modelo economtrico para Honduras

Tabla 5. Resumen del modelo de incidencia de Honduras

Resumen del modelo

R cuadrado Error estndar de la
Modelo R R cuadrado ajustado estimacin
1 .711a .505 .381 .11235
a. Predictores: (Constante), log_ief, log_ipc, log_ieg_positiva

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

Tabla 6. Coeficientes modelo de incidencia de Honduras

Coeficientesa
Coeficientes no Coeficientes
estandarizados estandarizados
Modelo Error
B estndar Beta t Sig.
1 (Constante) 3.622 1.064 3.404 .005
log_ipc .027 .697 .010 .039 .970
log_ieg_
.778 .359 .564 2.164 .051
positiva
log_ief -.060 .044 -.288 -1.355 .200
a. Variable dependiente: log_recaudacin_tributaria

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

LogYi = 3.622 +0.27 Log X1 + 0.778 Log X2 - 0.060 Log X3 +

453
 Donde:
LogYi = nivel de recaudacin tributaria anual (millones de dlares)
0 = nivel fijo de recaudacin tributaria (millones de dlares)
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en la percepcin de
1
corrupcin
LogX1 = ndice de percepcin de corrupcin
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
2 efectividad

del Gobierno
Log 2 = ndice de efectividad del Gobierno
= propensin en la que aumentar Y a un cambio en el ndice de la
3 efectividad

del Gobierno
Log X3 = ndice de evasin fiscal
= las variables que se podran tomar en cuenta en los errores son:
+
polticas fiscales, tasas tributarias y presin impositiva).

Resumen de las ecuaciones del modelo para todos los pases del Tringulo
Norte:

(Guatemala) LogYi = 3.845 +0.716 Log X1 +0.648 Log X2 + 1.869 Log X3 +

(El Salvador) LogYi = 6.555 - 0.104 Log X1 0.149 Log X2 - 2.021 Log X3 +

(Honduras) LogYi = 3.622 +0.27 Log X1 + 0.778 Log X2 - 0.060 Log X3 +

Anlisis de las hiptesis de investigacin

La hiptesis de investigacin inicial Hi hace referencia sobre que a mayor

eficacia del gasto pblico, menor percepcin de corrupcin. Se identifica a travs del
coeficiente de Pearson, el cual indica la magnitud y la direccin de la posible relacin
entre las variables, y utilizando los datos logartmicos de la serie -con el propsito
de suavizar o quitar el efecto de tiempo y volverlas lineales- el nivel de relacin entre
ambas variables es efectivamente inversa con un coeficiente de Pearson de -0.202,
con un nivel de significancia de 0.471, que considerando el tamao de la muestra (serie
de 15 datos) y la naturaleza de las variables de investigacin, es un nivel aceptable
sobre la relacin existente.

454
 Tabla 7. El Salvador: prueba de correlacin entre IPC y IEG.

Correlaciones
log_ipc log_ieg
log_ipc Correlacin de Pearson 1 -.202
Sig. (bilateral) .471
N 16 15
log_ieg Correlacin de Pearson -.202 1
Sig. (bilateral) .471
N 15 15

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

La hiptesis de investigacin sobre que, a menor percepcin de corrupcin,

menor evasin fiscal, se verifica al identificar el signo del coeficiente de Pearson, el
cual determina una relacin directa, es decir, que s existe un aumento de la mejora en
la efectividad del Gobierno medido a travs del ndice de Efectividad.

Tabla 8. El Salvador: prueba de correlacin entre IPC y IEG

Correlaciones
log_ipc log_ief
log_ipc Correlacin de Pearson 1 .179
Sig. (bilateral) .507
N 16 16
log_ief Correlacin de Pearson .179 1
Sig. (bilateral) .507
N 16 16

Fuente: elaboracin propia con SPSS 22.

La relacin del ndice de Evasin Fiscal con respecto a la efectividad

del Gobierno, tiene una particularidad para el caso de El Salvador, puesto que el
coeficiente de Pearson, muestra una relacin estadsticamente significativa, y con un
magnitud de 0.528 indica una correlacin directa, es decir, que podran mejorarse
considerablemente los niveles de efectividad del Gobierno, medido a travs del ndice
de Efectividad, sin embargo, los niveles de evasin fiscal, podran mantenerse en la
misma proporcin. Esto refleja la necesidad del fortalecimiento de la institucionalidad.

455
 Tabla 9. Resumen relacin de percepcin de corrupcin y el ndice de
Efectividad del Gobierno.

Relacin de ndice de Percepcin de Corrupcin con

ndice de Efectividad del Gobierno
Administracin tributaria
El Salvador - en el Ministerio de
Hacienda
Administracin tributaria
Guatemala +
desconcentrada
Administracin tributaria
Honduras +
desconcentrada

Fuente: elaboracin propia.

Las administraciones tributarias de los pases del Tringulo Norte, tienen una
particularidad, puesto que, para el caso de El Salvador, la unidad de recaudacin
es una instancia directa en el Ministerio de Hacienda, mientras que, en Guatemala
y Honduras, son instancias que no estn directamente dentro de la estructura del
Ministerio de Finanzas para Guatemala y de la Secretara de Finanzas para Honduras.

Esta independencia podra derivar en un panorama dbil a nivel de la

estructura de planificacin, considerando que en la institucin donde se planifican los
gastos o la estructura de gastos y a nivel del financiamiento del mismo, tiene poco o
dbil control sobre el funcionamiento de la entidad recaudadora de impuestos.

Tal debilidad podra verse reflejada sobre la percepcin que tienen los
ciudadanos frente al ejercicio de tributacin, tanto de cmo y quin recauda; en ese
sentido se identifica la correlacin positiva que existe entre los ndices de Percepcin
de Corrupcin y del ndice de Efectividad del Gobierno, que es particularmente directa,
es decir, que, a un mejor ndice de Efectividad del Gobierno, incide sobre una mayor
percepcin de corrupcin.

Lo anterior pone en relieve las caractersticas sociales y polticas de las

sociedades guatemalteca y la hondurea, considerando los casos gubernamentales
de corrupcin. A pesar de los considerables esfuerzos por mejorar el desempeo
del gasto pblico y el ejercicio del buen Gobierno, se tiene an una baja percepcin
de transparencia en el desarrollo del mismo. Y ms an sobre la relacin de las
administraciones tributarias, que, en estos ltimos aos, se han desarrollado
considerables cambios en la implementacin de mecanismos de control. Sin embargo,
la relacin sobre la debilidad institucional puede ser un factor hacia la corruptibilidad
de los sistemas tributarios para este caso.

Para el caso de Honduras, a mediados del 2016 se iniciaron una serie de

456
reformas sobre la institucin recaudadora de impuestos, Direccin Ejecutiva de
Ingresos, en ese sentido el Decreto Ejecutivo Nmero PCM-084-2015, en el cual
literalmente dice: Crase el Servicio de Administracin de Rentas (SAR) como una
entidad desconcentrada adscrita a la Presidencia de la Repblica, con autonoma
funcional, tcnica, administrativa y de seguridad nacional, con personalidad jurdica
propia, responsable de la administracin tributaria, con autoridad y competencia a
nivel nacional y con domicilio en la Capital de la Repblica. Es importante darle un
seguimiento a este proceso, considerando la naturaleza de la nueva estructura, la
situacin actual del pas en materia de institucionalidad, as como el factor poltico
traducido en los procesos electorales actuales que estn en tema de agenda pblica.

Tabla 10. Resumen relacin del ndice de Percepcin de Corrupcin y el ndice

de Evasin Fiscal.

Relacin de ndice de Percepcin de Corrupcin con el ndice de

Evasin Fiscal
Magnitud/fuerza de
Pas Relacin
relacin
El Salvador + 0.179
Guatemala + 0.404
Honduras - 0.155

Fuente: elaboracin propia.

Tabla 11. Resumen relacin del ndice de Efectividad del Gobierno y el ndice
de Evasin Fiscal.

Relacin de ndice de efectividad del Gobierno con el ndice de evasin

fiscal
Magnitud/fuerza de
Pas Relacin
relacin
El Salvador + 0.528
Guatemala + 0.447
Honduras - 0.296

Fuente: elaboracin propia.

Discusin de resultados

La necesidad de identificar elementos para fortalecer los sistemas tributarios

de los pases del Tringulo Norte es una prioridad a nivel de la poltica fiscal, los cuales
permitan aumentar la capacidad de las administraciones tributarias en el control de la

457
evasin y elusin fiscal, as como el incentivo a revisar los actuales gastos tributarios
(exoneraciones fiscales).

El refuerzo de la institucionalidad juega un papel fundamental sobre el desarrollo

de las estrategias encaminadas a la implementacin de procesos transparentes. Es
decir, que el fortalecer a nivel de la capacidad instalada durante todo el proceso de
tributacin, desde la redefinicin de la estructura tributaria, as como la aplicacin de
las leyes, el medio o mecanismo de recaudacin, el proceso del control y fiscalizacin,
as como la rendicin oportuna de la administracin tributaria, representa un factor
clave para los planes de desarrollo sostenible.

Inicialmente se hace referencia sobre la relacin del buen funcionamiento de

un sistema tributario con el bienestar social de una poblacin, ya que incide sobre la
eficiencia del gasto pblico, medido a travs de la efectividad del Gobierno, en ese
sentido, el nivel de incidencia de las variables analizadas es significativo al momento
de definir estrategias de operatividad tributaria.

La CEPAL (2016) se refiere a la necesidad de reforzar las estrategias de

integracin regional con el objetivo de mejorar la movilizacin interna de recursos para
el desarrollo, a travs de una mayor cooperacin fiscal y tributaria entre los pases, a
fin de controlar la evasin, la elusin y los flujos ilcitos.
Es necesario mejorar la transparencia y calidad del gasto pblico para garantizar
unos servicios pblicos adecuados, avanzando hacia una gestin para el desarrollo
basadas en resultados. Se ha establecido a nivel de la regin a travs de COSEFIN
del Programa de Apoyo a la Implementacin de un Marco Presupuestario de Mediano
Plazo (MPMP).

Orientar las reformas fiscales no slo a la modificacin de la estructura

tributara, sino a implementar mecanismos de transparencia del mismo, as como
estrategias para hacer frente a los flujos ilcitos. Se recomienda una revisin de la
estructura tributaria en coordinacin con las modificaciones que a futuro se pretenden
establecer sobre la normativa tributaria de los pases del Tringulo Norte.

Los cambios estructurales en las administraciones tributarias, deben ser

orientados hacia el fomento de la igualdad, de esta manera reforzar el papel de
la poltica fiscal como mecanismo de redistribucin de la riqueza. Es una manera
diferente de hacer poltica tributaria, desde el anlisis de la institucionalidad y de los
elementos sobre la capacidad de recaudacin tributaria.

El anlisis sobre el seguimiento de la medicin de la corrupcin, considerando

elementos sobre los cuales incide directamente en la economa de un pas, debe
plantearse una estrategia de medicin acoplada con la metodologa de Transparencia
Internacional, considerando factores de tropicalizacin, que permitan una mejor
caracterizacin o medicin de este fenmeno en los pases en desarrollo.

Las tendencias sobre la institucionalidad de los partidos polticos y de su

desempeo en el ejercicio del poder durante el periodo 2000 al ao 2015, puede tener

458
connotaciones no slo a nivel de los principios o ideologas de estas organizaciones
polticas, sino tambin sobre El entendimiento de la poltica fiscal en Centroamrica
deber ayudarnos a las y a los centroamericanos a comprender, y asumir que el
ejercicio del poder es una ecuacin en la que intervienen cuotas en equilibrios
sumamente inestables (ICEFI, 2011). Los elementos polticos no deben apartarse del
anlisis sobre la poltica fiscal de la regin.

Como recomendacin hacia la academia centroamericana e instituciones de

sociedad civil que se dedican al fomento del anlisis sobre temas para el aporte del
diseo de estrategias para el desarrollo en materia de poltica fiscal, se detallas algunas
investigaciones que pueden ser consideradas para futuros estudios regionales: i.-
Ampliacin de la investigacin sobre la evaluacin y construccin de un modelo sobre
la incidencia de la evasin fiscal relacionada con el crecimiento econmico y sobre la
relacin con los dficits fiscales existentes, como una medida de la propensin a evadir
impuestos. ii.-Ampliar el estudio a nivel de los pases del SICA con un anlisis sobre
el estado actual de las administraciones tributarias. iii.-Investigaciones relacionadas
con el tema de la equidad horizontal. iv.-Recaudacin tributaria y equidad fiscal. v.-
Apertura comercial e incidencia sobre la recaudacin tributaria, temas de tributacin
internacional. vi.-Viabilidad de los pactos fiscales: como reforma a la estructura
tributaria de los pases. vii.-Relacin existente entre las reformas fiscales para hacerle
frente a los flujos financieros ilcitos. viii.-Sectorizacin de investigaciones a nivel de
la poltica fiscal, con el objetivo de la reorientacin en coherencia con la dinmica de
los motores productivos de la regin. ix.-Poltica fiscal y equidad: redistribucin de la
riqueza. x.-Investigaciones de anlisis prospectivos en temas de poltica fiscal; y xi.-
Anlisis sobre la relacin de la estructura tributaria y el mercado informal.

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CLAD.

461
 CAPTULO XX
Los mercados de carbono y el
desarrollo de las energas renovables
en Centroamrica
Jos David Espinal

Universidad Tecnolgica de Honduras

Centro de Investigacin e Innovacin Elctrica, Mecnica
y de la Industria (CINEMI), Universidad Tecnolgica de
Panam
Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana- Direccin de Anlisis Estratgico y
Comunicacin (SGSICA)
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (AECID)

Resumen

Comprender la relevancia trascendental del tema energtico

a nivel regional se traducir en competitividad y desarrollo. Para
ilustrar la estrecha relacin entre los mercados de carbono y las
energas renovables es vital estudiar mucho ms que el Protocolo de
Kyoto, el Acuerdo de Pars y las matrices energticas en los pases
de la regin. Es entonces necesario, abordar bajo un universo ms
complejo, la sinergia que rodea este anlisis. Bajo este imperativo, se
converge en un escenario comn de interaccin temtica que parte
de la necesidad de un estudio de los pases del Tringulo Norte de
Centroamrica, sus matrices energticas, el potencial caracterstico
de cada uno de ellos para la generacin renovable y la viabilidad de
sus marcos legales en el sector energtico, bajo el estricto anlisis
del impacto ambiental subyacente, vinculando estos tems con el
documento principal del Protocolo de Kyoto, con un enfoque directo
sobre el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, que, en consecuencia,
vislumbra el mercado de carbono disponible para la regin. Adems,
Panam ser un importante eje de referencia en este documento, su
tendencia de crecimiento, diversificacin e innovacin en el sector
energtico respaldan su actuacin a lo largo del anlisis desarrollado.

El procesamiento paralelo de los tpicos abordados, la

holstica de la investigacin y la visin prospectiva, que son la esencia
metodolgica de este documento, generan resultados que no deben
pasar desapercibidos: el Tringulo Norte de Centroamrica se

462
 proyecta como una regin propicia para acelerar su participacin en
los mercados de carbono. Si bien, esta declaracin no debe tomarse
de manera imprudente, ser menester considerar esta alternativa a
mediano-largo plazo y acelerar la toma de decisiones en pro de la
regin.

Palabras clave: Acuerdo de Pars, certificados de reduccin de

emisiones, energas renovables, matriz energtica, mercados de
carbono, Protocolo de Kyoto, Tringulo Norte de Centroamrica.

Introduccin

En medio de una preocupacin global creciente desencadenada por los

alarmantes pronsticos que demostraban la inclemencia del cambio climtico
manifestado a travs del calentamiento global y un complicado escenario meteorolgico
por devenir, con repercusiones globales altamente negativas, sobre todo, en los pases
en vas de desarrollo, y tomando ventaja de la esencia coyuntural de la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, es, a finales
del siglo pasado que se logra establecer una nueva figura universal, capaz de ser un
instrumento integrador de la voluntad internacional para la regulacin de las emisiones
de gases de efecto invernadero, directamente responsables del acelerado cambio en
las condiciones climticas a escala global. Sectores como el de produccin energtica
se encuentran directamente vinculados en grandes proporciones a la emisin masiva
e irresponsable de dixido de carbono y otros gases, que propician la fenomenologa
enunciada.

En medio de esta crisis medioambiental de efecto mundial surgen a travs

del Protocolo de Kyoto oportunidades sin precedentes en la lucha contra el cambio
climtico, involucrando a los principales actores: pases desarrollados y en transicin
econmica, y a los receptores de las consecuencias de los primeros: pases en
desarrollo, de manera que, a travs de la cooperacin multilateral entre estos puedan
lograrse las metas y fines ltimos del Protocolo.

Los mercados de carbono se forman a partir de los mecanismos establecidos

en dicho Protocolo para el alcance de sus objetivos. El Mecanismo para un Desarrollo
Limpio ser el instrumento de mercado al alcance de la regin centroamericana en
general, y de los pases del Tringulo Norte en particular. Esta regin cuenta con
experiencias previas en dicho mercado, con marcados aciertos y desaciertos, de tal
manera que no es en lo absoluto un rubro desconocido para estos.

La situacin geogrfica, la similitud de las realidades nacionales, la potencialidad

de recursos renovables y el marco legal nacional de los pases del Tringulo Norte de
Centroamrica, le convierten en una regin propicia para el desarrollo de una gran
cantidad de proyectos de energa renovable, lo cual guarda una estrecha relacin
con el mercado de carbono, al convertirse en uno de los sectores categorizados
entre las fuentes de emisin de gases de efecto invernadero con mayor prioridad de
participacin por medio del Protocolo de Kyoto. De tal manera, establecer matrices

463
energticas con predominancia del uso de recursos renovables se traduce en
reduccin de emisiones de dichos gases, contrastando con el uso de combustibles
fsiles para la generacin de electricidad, que no deja de ser una dependencia a
revertir en la regin.

Sin embargo, la inversin en proyectos de energa renovable para la reduccin

de emisiones en pases en donde no existe una marcada independencia del uso
de combustibles fsiles para la generacin, es uno de los mayores atractivos en el
mercado de carbono, por lo que la regin, en primera instancia, se plantea como una
posibilidad para los inversionistas del mercado, bajo los edictos del Mecanismo para
un Desarrollo Limpio.

Los beneficios son mesurables: diversificacin de la matriz de generacin,

reduccin del impacto ambiental, intercambio de tecnologa, competitividad del
mercado elctrico y desarrollo econmico, todo lo anterior, a escala nacional y regional.

Los documentos ms recientes generados por organismos nacionales e

internacionales, examinando de manera puntual pero exhaustiva la literatura que
actualiza la realidad nacional y las oportunidades regionales de los pases del Tringulo
Norte y Panam, se conforman los criterios diferenciados pero incluyentes (energa
elctrica, legislacin, estudio ambiental e instrumentos internacionales) que son la
base de la aproximacin generada bajo el alcance de esta investigacin.
Metodologa de la investigacin

La investigacin cualitativa de tipo descriptivo-analtica plasmada en

este documento ha sido desarrollada a partir de los instrumentos, mtodos y
procedimientos que se detallan a continuacin. Los datos han sido recolectados a
travs de herramientas como documentos, registros, bases de datos, historiales y
estadsticas, con el fin de conformar una base de datos de recoleccin de informacin.

Este acopio est acotado en tpicos especficos y sus respectivos agregados:

a) matriz energtica, b) potencial de generacin renovable, c) impacto energtico
medioambiental, d) leyes del sector elctrico, y e) los mercados de carbono, bajo
el inters de estudio de los Pases del Tringulo Norte de Centroamrica y Panam,
conllevando a un anlisis bibliogrfico y documental de la literatura disponible de
fuentes secundarias de informacin. Aplicando Multi-criteria Decision-Making
(Anlisis Multicriterio para la Toma de Decisiones, por su traduccin al espaol) y el
mtodo Analytic Hierarchy Process (Proceso Analtico Jerrquico, por su traduccin
al espaol), mediante la implementacin de un sistema de soporte a la decisin
(Decision Support System, por su traduccin original al ingls), ser posible estimar
la factibilidad regional para la incursin intensiva en los mercados de carbono, cuyos
resultados aportarn una base de sustento matemtico sustancial para arribar a la
ltima etapa de este estudio: el anlisis y discusin de resultados.

464
Resultados

Matrices energticas en El Salvador, Guatemala y Honduras

El Grfico 1 constituye la matriz energtica ms reciente en Centroamrica

que muestra a El Salvador, Guatemala y Honduras como el quinto, segundo y cuarto
lugar en generacin regional de electricidad, y, en el mismo orden, ocupan el quinto,
primero y cuarto

lugar en capacidad instalada.


Grfico
1. Centroamrica (ao 2014): (a) Cifras de capacidad instalada y

Grfico 1. Centroamrica (ao 2014): (a) Cifras de capacidad instalada y generacin (b)
generacin (b) Distribucin porcentual de capacidad instalada y generacin.
Distribucin porcentual de capacidad instalada y generacin.

Capacidad Instalada (MW) Generacin (GWh)

10118.3 9780.7
9190.7
7789.2

5876.7

3999.3
2884.8 3134.1 2812.9
1583.5 1940.1
1311.7

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Capacidad Instalada (%) Generacin (%)

21.6 12.6 20.9 8.6 19.7

16.7

21.1 11.6 22.9 14.2 9.6 20.6

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadsticas de produccin del
subsector elctrico de Centroamrica (NU. CEPAL. Sede Subregional en Mxico, 2015).
Fuente: elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
estadsticas deElproduccin del subsector elctrico de Centroamrica (NU.
Grfico 2 permite comparar las matrices energticas de El Salvador, Guatemala, Honduras y
Panam, durante el periodo 2012-2014. En lo relativo a capacidad instalada, el sector privado destaca su
CEPAL. Sede Subregional en Mxico,
participacin en Guatemala y Panam, 2015).
en tanto que la participacin del sector pblico posee ms penetracin
en El Salvador y Honduras.
El Grfico 2 2.permite
Grfico comparar
Distribucin las matrices
porcentual comparada energticas
de: (a) Capacidad instalada,de El Salvador,
(b) Generacin de
Guatemala, Honduras y Panam, durante energaelelctrica
periodo 2012-2014. En lo relativo
a capacidad instalada, el sector privado destaca su participacin en Guatemala y
Panam, en tanto que la participacin del sector pblico posee ms penetracin en El
Salvador y Honduras.

425

465


Grfico
2. Distribucin porcentual comparada de: (a) Capacidad instalada, (b)
Generacin de energa elctrica

Privada
Pblica
2014

No renovable
Renovable
Privada
Pblica
2013

No renovable
Renovable
Privada
Pblica
2012

No renovable
Renovable

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

El Salvador Guatemala Honduras Panam

Privada
Pblica
2014

No renovable
Renovable
Privada
Pblica
2013

No renovable
Renovable
Privada
Pblica
2012

No renovable
Renovable

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

El Salvador Guatemala Honduras Panam

Fuente:
Fuente:elaboracin propia
elaboracin propia concon
basebase
en el en el informe
informe de la CEPAL,
de la CEPAL, sobre las sobre las de produccin del
estadsticas
estadsticas de produccin
subsector elctrico del subsector
de Centroamrica (NU. CEPAL. elctrico de Centroamrica
Sede Subregional (NU.
en Mxico, 2015).
CEPAL. Sede Subregional en Mxico, 2015).
Las energas renovables presentan potencias instaladas similares para todos los pases comparados,
con la excepcin de Honduras que se perfil con un menor porcentaje que sus similares. Por otro lado, la
Lasgeneracin
energasderenovables presentan potencias instaladas similares para todos los
energa por parte del sector privado es similar en los pases del Tringulo Norte, al igual que en
pases comparados,
el sector conenlaPanam,
pblico, aunque, excepcin de Honduras
la generacin privada esque semayor
mucho perfil
quecon
en elun
casomenor
del resto. Honduras
porcentaje
genera mucha energa por medio de energas no renovables, caso contrario que El parte
que sus similares. Por otro lado, la generacin de energa por del Guatemala y
Salvador,
sector privado es similar en los pases del Tringulo Norte, al igual que en el sector
Panam, cuyos porcentajes de generacin renovable son semejantes. Ntese que, en perspectiva, ciertamente
pblico, aunque, diferencias
no se presentan en Panam, muylabruscas
generacin privada
entre los es lamucho
pases de regin,mayor
en dondequelosen el casode capacidad
escenarios
delinstalada
resto. Honduras genera
y generacin mucha energa por medio de energas no renovables, caso
son similares.
contrario que El Salvador, Guatemala y Panam, cuyos porcentajes de generacin
Matriz energtica en El Salvador
renovable son semejantes. Ntese que, en perspectiva, ciertamente no se presentan
diferencias muy bruscas entre los pases de la regin, en donde los escenarios de
capacidad instalada y generacin son similares.

426
466
Matriz energtica en El Salvador

A partir del Grfico 3 es posible analizar la composicin de la matriz energ-
tica de este pas. La tendencia matricial destaca que las energas renovables en El
Salvador
se inclinan al alza, pero con un crecimiento mnimo, casi imperceptible, esto
dentro de un marco
A partir delcontrolado
Grfico 3 esen un buen
posible porcentaje
analizar por eldesector
la composicin privado.
la matriz Adems,
energtica de este pas. La
tendencia matricial destaca que las energas renovables en El Salvador se
es importante destacar la ausencia de formas de generacin de energas renovables, inclinan al alza, pero con un
crecimiento mnimo, casi imperceptible, esto dentro de un marco controlado en un buen porcentaje por el sector
como la elica y la solar, aunque mayoritariamente El Salvador abastece la matriz
privado. Adems, es importante destacar la ausencia de formas de generacin de energas renovables, como la
renovable con una importante generacin de energa por medio de su capacidad
elica y la solar, aunque mayoritariamente El Salvador abastece la matriz renovable con una importante
instalada en las
generacin centrales
de energa hidroelctricas.
por medio de su capacidad instalada en las centrales hidroelctricas.
Grfico 3. El Salvador:
Grfico (a) Capacidad
3. El Salvador: instalada
(a) Capacidad durante
instalada los
durante losaos 2010-2014,
aos 2010-2014, (b)
(b) Generacin
Generacin durantedurantelos aos2010-2014.
los aos 2010-2014.

800

700

600
Megavatios (MW)

500

400

300

200

100

0
Hidroelctrica Geotrmica Cogeneracin Biogs Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

3000.0

2500.0
Gigavatios-hora (GWh)

2000.0

1500.0

1000.0

500.0

0.0
Hidroelctrica Geotrmica Cogeneracin Biogs Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

Fuente: elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadsticas de produccin del
Fuente: elaboracin
subsector propia con (NU.
elctrico de Centroamrica baseCEPAL.
en el informe de la CEPAL,
Sede Subregional en Mxico,sobre
2015). las
estadsticas de produccin del subsector elctrico de Centroamrica (NU.
CEPAL.
MatrizSede Subregional
energtica en Guatemalaen Mxico, 2015).

427
467
Matriz
energtica en Guatemala


Guatemala muestra una destacable tendencia al crecimiento en su capacidad
instalada, con una matriz
Guatemala relativamente
muestra una destacablevariada (vase
tendencia el grfico
al crecimiento en 4), adems,instalada,
su capacidad la gene-con una matriz
racin de electricidad
relativamente variadase da en
(vase casi un4),70%
el grfico (NU.laCEPAL.
adems, Sede
generacin Subregional
de electricidad en en
se da Mxi-
casi un 70% (NU.
co, 2015),
CEPAL.aSede
partirSubregional
de la generacin
en Mxico,por2015),
medio de energas
a partir renovables,
de la generacin en undemercado
por medio energas renovables, en
dominado por dominado
un mercado el sectorporprivado, como
el sector sucede
privado, como en El Salvador.
sucede en El Salvador.

Grfico 4. Guatemala: (a) Capacidad

Grfico 4. Guatemala: instalada
(a) Capacidad durante
instalada los aos
durante 2010-2014,
los aos 2010-2014, (b)
(b) Generacin
Generacin durante loslos
durante aos
aos2010-2014.
2010-2014.

1600

1400

1200
Megavatios (MW)

1000

800

600

400

200

0
Hidroelctrica Geotrmica Cogeneracin Solar Biogs Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

6000

5000
Gigavatios-hora (GWh)

4000

3000

2000

1000

0
Hidroelctrica Geotrmica Cogeneracin Solar Biogs Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

Fuente: Elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadsticas de produccin del
Fuente: Elaboracin
subsector elctrico depropia con base
Centroamrica (NU. en el informe
CEPAL. de la CEPAL,
Sede Subregional sobre
en Mxico, las
2015).
estadsticas de produccin del subsector elctrico de Centroamrica (NU.
Matriz energtica en Honduras
CEPAL. Sede Subregional en Mxico, 2015).

La matriz energtica de Honduras no fue muy variada hasta 2014, aunque a mediados de 2015 entr
en operacin la granja solar ms grande en este pas (Sandoval, 2015). Honduras posee una fuerte dependencia
de las energas no renovables. El Grfico 5 demuestra que posee una matriz dominada por la generacin por

428 468
Matriz energtica en Honduras

La matriz energtica de Honduras no fue muy variada hasta 2014, aunque a

mediados de 2015 entr en operacin la granja solar ms grande en este pas (San-

doval, 2015).

Honduras posee una fuerte dependencia de las energas no renovables.
El Grfico 5 demuestra que posee una matriz dominada por la generacin por medio
de centrales
trmicas, esto es casi en un 60% (NU. CEPAL. Sede Subregional en
Mxico, 2015),
medio dealcentrales
igual que sucede
trmicas, esto esen
casiEl
enSalvador y CEPAL.
un 60% (NU. Guatemala, este es en
Sede Subregional unMxico,
mercado 2015), al igual
que sucede en El Salvador y Guatemala, este es un mercado dominado por el sector privado del pas.
dominado por el sector privado del pas.
Grfico 5. Honduras: (a) Capacidad instalada durante los aos 2010-2014, (b) Generacin
Grfico 5. Honduras: (a) Capacidad instalada durante
durante los aos los aos 2010-2014, (b)
2010-2014.
Generacin durante los aos 2010-2014.

1200

1000
Megavatios (MW)

800

600

400

200

0
Hidroelctrica Elica Cogeneracin Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

5000
4500
4000
Gigavatios-hora (GWh)

3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Hidroelctrica Elica Cogeneracin Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

Fuente: Elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadsticas de produccin del
subsector elctrico de Centroamrica (NU. CEPAL. Sede Subregional en Mxico, 2015).

Matriz energtica en Panam

Fuente: Elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
estadsticas de produccin del subsector elctrico de Centroamrica (NU.
CEPAL. Sede Subregional enenergtica
Aunque la matriz Mxico,de2015).
Panam no resulta ser muy variada como sucede en el caso de
Honduras, esta s posee un claro dominio de las energas renovables (mayormente hidroelctrica).

429

469
Matriz energtica en Panam

Aunque
la matriz energtica de Panam no resulta ser muy variada como
sucede en el caso de Honduras, esta s posee un claro dominio de las energas reno-

vables (mayormente hidroelctrica).

Grfico 6. Panam: (a) Capacidad
Grfico 6. Panam:instalada durante
(a) Capacidad losdurante
instalada aos 2010-2014, (b) (b) Generacin
los aos 2010-2014,
Generacin durante los aos los
durante 2010-2014
aos 2010-2014

1800
1600
1400
Megavatios (MW)

1200
1000
800
600
400
200
0
Hidroelctrica Elica Solar Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

6000

5000
Gigavatios-hora (GWh)

4000

3000

2000

1000

0
Hidroelctrica Elica Solar Trmica

Ao 2010 Ao 2011 Ao 2012 Ao 2013 Ao 2014

Fuente: elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las estadsticas de produccin del
Fuente: elaboracin propia con base en el informe de la CEPAL, sobre las
subsector elctrico de Centroamrica (NU. CEPAL. Sede Subregional en Mxico, 2015).
estadsticas de produccin del subsector elctrico de Centroamrica (NU.
CEPAL. Sede Subregional
Proyecciones en Mxico,
de capacidad instalada2015).
y generacin

Segn el Grupo de Trabajo de Planificacin Regional (GTPIR) (2012), a partir del 2018 se proyecta
Proyecciones de capacidad instalada y generacin
una capacidad instalada invariable para El Salvador, lo que supone valores cercanos a los 3000 MW. Este
comportamiento puede explicarse por una fuerte generacin de energa a partir de gas natural licuado113 (GNL),
Segn
que enelsntesis
Grupoaporta
de Trabajo decantidad
una fuerte Planificacin Regional
de energa generada(GTPIR) (2012),
en la matriz de estea pas.
partir
Adems, se proyecta la
del 2018 se proyecta
existencia de una capacidad
un margen instalada
de reserva, pues invariable
la demandapara El Salvador,
de potencia lo que siempre
se encontrara su- por debajo de la
pone valores cercanos
potencia a los
instalada. 3000
Cabe MW.
recalcar Este comportamiento
la coherencia de la proyeccinpuede explicarse
realizada por Nacional de Energa
por el Consejo
de El Salvador, como la mostrada en el Grfico 7 (Consejo Nacional de Energa, 2014).

113
El gas natural licuado es un tipo de combustible fsil empleado para la generacin de energa por medio de centrales
trmicas.
470
 una fuerte generacin de energa a partir de gas natural licuado113 (GNL), que en snte-
sis aporta una fuerte cantidad de energa generada en la matriz de este pas. Adems,
se proyecta la existencia de un margen de reserva, pues la demanda de potencia se
encontrara siempre por debajo de la potencia instalada. Cabe recalcar la coherencia
de la proyeccin realizada por el Consejo Nacional de Energa de El Salvador, como la
mostrada en el Grfico 7 (Consejo Nacional de Energa, 2014).
n
Por otro lado, Guatemala presenta una proyeccin en su matriz de genera-
cin que plantea soporte, con miras incluso a ser un fuerte exportador de energa en
el Mercado Elctrico Regional114, porque la demanda de generacin se encontrar
dentro de los lmites previstos durante la mayor parte del periodo 2015-2027. El 2021
presentara un aumento sustancial de generacin y venta de energa elctrica.

En El Salvador como en Guatemala la generacin de energa elctrica por

medio de gas natural licuado plantea un incremento sustancial en la capacidad insta-
lada trmica en esos pases, lo que en definitiva modifica categricamente la matriz
de generacin. Esto debido al alto impacto de participacin de esta fuente de genera-
cin, cuyo comportamiento resulta anlogo tambin para Honduras y Panam, como
se ver ms adelante.

La generacin en Honduras se encontrara muy por debajo de la demanda

proyectada, a tal grado que durante el periodo 2012-2027 sera imposible abastecer
con la oferta disponible toda su demanda. El ao 2024 plantea el comienzo de gene-
racin a gran escala de energa por medio de gas natural, de tal manera que para el
2025 en adelante la capacidad instalada mostrara una tendencia hacia el crecimiento.

Honduras presenta un comportamiento anormal en su matriz energtica. Al

contrario que en el resto de pases del Tringulo Norte, ste estara presentando una
depresin en la generacin de energa entre los aos 2018-2024, situacin que se
debe a la culminacin de contratos con las trmicas (Grupo de Trabajo de Plani-
ficacin Regional (GTPIR), 2012). El ao 2024 plantea una paulatina recuperacin
en la generacin para Honduras, al entrar en operacin con un fuerte impacto en la
matriz energtica proyectos de gas natural licuado. El organismo estatal y autnomo
de gestin de la energa elctrica en Honduras (ENEE) proyectaba para el 2016 una
reversin de su matriz energtica por medio de una gran cantidad de proyectos de
energas renovables (Fortalecimiento del servicio, Generacin y Expansin Elctrica,
2016). Aunque es evidente que esta proyeccin particular no coincide con los datos
n del
mostrados en este documento.

Panam presentara un comportamiento de generacin invariable al menos

hasta el ao 2024, cuando estara introduciendo a su matriz la generacin por medio
de gas natural licuado al igual que una considerable generacin elica en el 2025. El
margen de reserva en Panam es muy atractivo durante todo el periodo analizado
yecta
Este
y su potencia instalada contempla una matriz dominada por generacin a travs de
NL), energas renovables. Los datos sobre capacidad instalada y generacin mostrados
ta la
de la 113 El gas natural licuado es un tipo de combustible fsil empleado para la generacin de energa
por medio de centrales trmicas.
erga 114 El Mercado Elctrico Regional (MER) es el nombre que recibe el sistema de interconexin elctrica de los
pases centroamericanos, a excepcin de Belice, pas que an no se une al mismo. (Corte Suprema de Justicia de El
Salvador, 1998).

rales

471
en el Plan de Expansin del Sistema Interconectado Nacional para los aos 2015-
2029 (Gerencia de Planeamiento, ETESA, 2016) son coherentes con las proyecciones
analizadas en este apartado. A mediano plazo Panam deber importar energa, ya
sea del Mercado Elctrico Regional o de su sistema de interconexin con Colombia,
por medio del cual a partir del ao 2020 se inyectara a la red elctrica de Panam
400 MW de potencia (Gerencia de Planeamiento, ETESA, 2016). En consecuencia
estar interconectando los mercados elctricos de Centroamrica (Mercado Elctrico
Regional de Centroamrica) y Suramrica (Mercado Andino115).

Los promedios en las tasas de crecimiento en trminos de generacin de

energa elctrica para el periodo proyectado entre los aos 2015-2027 (Grupo de Tra-
bajo de Planificacin Regional (GTPIR), 2012) arrojan cifras tiles. Honduras presenta-
ra la tasa de crecimiento anual promedio ms alta, esto es 5.73%, antagnicamente,
Guatemala obtendra la tasa ms baja (4.14%). Panam obtendra una tasa del 5.16%
de crecimiento y El Salvador un 4.51%.

Casos particulares como Honduras, que proyecta no cumplir la ms elevada

demanda de generacin a largo plazo, presentara ciertamente la tasa de crecimien-
to de generacin. Guatemala estara exportando energa durante la mayor parte del
periodo proyectado, superado en crecimiento incluso por el resto de los pases aqu
analizados. Panam ofrece un modelo atractivo y peculiar de alta participacin de la
empresa privada y una matriz de base renovable, con un sistema de interconexin
elctrica que funcionar como nodo de dos mercados elctricos continentales dife-
rentes. Todo lo anterior augura sin duda una serie de oportunidades de expansin,
diversificacin y competencia de los diferentes mercados elctricos nacionales que
conforman El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam.

Particularidades geogrficas, climticas y ambientales de la regin norte de

Centroamrica y su relacin con la generacin de electricidad con energas
renovables
Centroamrica en una regin geogrficamente estratgica de participacin
intercontinental e interocenica, contando sobre todo con una gran biodiversidad y
condiciones geogrficas, fsicas y climatolgicas muy variadas (Instituto Hondureo
de Ciencias de la Tierra, 2012).

La generacin de energas renovables est condicionada a la interrelacin de

todos los factores que se han comentado hasta aqu, particularmente aquellas que se
dan a partir de recursos elicos, solares e hdricos. Determinar puntualmente algunos
tems contextuales se constituye en un paso indispensable en el anlisis del potencial
regional y su aptitud hacia el desarrollo de energas renovables. Resulta vital denotar
que el conocimiento integral de la caracterizacin regional en los tpicos analizados
facilitar en consecuencia la toma de decisiones en torno al aprovechamiento y la
conservacin, la proteccin y la gestin de los recursos naturales de la regin, tal
y como lo anuncia el Instituto Nacional de Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e
Hidrologa (INSIVUMEH) de Guatemala, (Atlas Climatolgico de Guatemala, s.f.).

Caracterizacin del potencial de generacin por energa solar

115 Sistema de Interconexin Elctrica compuesto por los pases de la Comunidad Andina (CAN) conformado
por Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. (Sistema Andino de Integracin-SAI, 2010)

472
 La irradiacin global horizontal (en adelante GHI, por su traduccin al ingls)
es la cantidad total de radiacin de ondas cortas recibidas por una superficie horizon-
tal (Vaisala, 2016). Para instalaciones de generacin solar fotovoltaica el GHI resulta
ser un parmetro determinante.

El GHI incluye la parametrizacin del brillo solar difuso y directo (DNI y DIF,
esto es: Irradiancia Normal Directa e Irradiancia Difusa Directa, respectivamente), que
permiten estimar la incidencia de luz solar directa y difusa sobre un cuerpo en la Tierra.
Luego, el GHI permitir determinar el aprovechamiento de la energa proveniente del
sol que finalmente llega a la Tierra, por lo que se convierte adems en una variable
de estimacin de nubosidad y radiacin solar (Instituto Hondureo de Ciencias de la
Tierra, 2012). A mayor GHI, menor nubosidad.

Las Figuras 1(a) y 1(b) muestran que la regin de la Costa Pacfica de Centro-
amrica recibe una cantidad de energa solar arriba de la media parametrizada en la
misma, con un potencial energtico promedio de 6 a 6.5 KWh/m2 al da, en tanto que
para los pases del Tringulo Norte se observa que en la mayor parte de su territorio
se recibe una cantidad aceptable de energa solar, acercndose a los 5.5 a 6 KWh/
m2 al da, condiciones que en general resultan particularmente provechosas para la
generacin de esta energa alternativa en forma masiva en la regin.

Figura 1. Radiacin solar global en superficie horizontal sobre Centroamrica:

(a) Pases del Tringulo Norte, (b) Panam.

Fuente: Open Energy Information, Heimiller (2003).

473
 A partir de la figura 1(b) Panam demuestra un escenario de potencial solar
bastante parecido al de sus homlogos en el Norte de Centroamrica, por lo que
no deja de ser una buena opcin en sus planes de generacin la implementacin
incremental de este recurso renovable. Bajo este contexto, para Panam el Plan de
Expansin del Sistema Interconectado Nacional 2015-2029 (Gerencia de Planea-
miento, ETESA, 2016) menciona las facilidades y la gran apertura demostrada por
las leyes locales para incentivar la generacin por medio de proyectos fotovoltaicos,
que recientemente se suman a la matriz energtica de este pas. Se espera para los
prximos 13 aos una cantidad de aproximadamente 1170 MW de potencia instalada
en energa solar.

Caracterizacin del potencial de generacin por energa elica

El mapa de viento de la Figura 2 muestra las zonas geogrficas con mayor

potencial de generacin elica en los pases del Tringulo Norte, siendo notorio que
existe un conjunto de clasificaciones dadas, que para densidades de energa elica
por encima de los 400 W/m2 exista la posibilidad de implementar aplicaciones de
escala rentable.

Figura 2. Mapa de potencial elico en Centroamrica

Fuente: Open Energy Information, (Central America - 50m Wind Power, 2004).

Particularmente, el Tringulo Norte posee zonas de buena a excelente capa-

cidad de generacin elica, lo cual se hace notorio en la zona fronteriza entre El Sal-
vador y Honduras al igual que en la franja Sur-Este de Guatemala y su zona fronteriza
con El Salvador, as como en Centro y Sur del territorio hondureo. Otra zona intere-
sante de buen potencial, segn la Figura 2, se muestra en el caribe hondureo, an
sin proyectos importantes en este rubro. Adems, en el impacto del relieve se focaliza
de alguna manera el potencial elico, lo cual indica la particularidad de generarse en
zonas elevadas y montaosas de estos pases, a sabiendas que en las costas se da

474
un potencial ms grande y aprovechable. Este ltimo es el caso de Panam (vase la
figura 3), que demuestra concentrar potencial elico a lo largo de una buena parte de
las costas al Norte y Sur del territorio, as como en muchas de sus islas.

Langle (2004) afirma que anualmente en los pases de Centroamrica el vien-

to puede variar su velocidad en un 10% o ms y que la densidad de energa elica
puede experimentar variaciones en un 30%, por lo que no ser muy probable percibir
impactos significativamente negativos en la generacin elica en el Tringulo Norte,
cuantificando un potencial elico en esta regin particular de 80920 MW. No obstan-
te, el potencial solar fcilmente puede ser hasta 10 o ms veces esta cantidad, cifras
especialmente tiles para una regin en vas de desarrollo.

Figura 3. Mapa de potencial elico en Panam

Fuente: Empresa de Transmisin Elctrcia S.A. ETESA (2009).

Peculiaridad del potencial de generacin por energa hidroelctrica

Existe un claro dominio en el empleo de generacin hidroelctrica en la matriz

energtica correspondiente a las energas renovables, segn lo demuestra el desa-
rrollo de la primera seccin de este documento. Se estima que para el ao 2013
Centroamrica posea un potencial de energa hidroelctrica de aproximadamente
22000 MW, de los cuales el 77.3% no se haba desarrollado (Dolezal, Majano, Ochs,
& Palencia, 2013), aun as, esta es la tecnologa de generacin renovable que ha sido
histricamente explotada en la regin y que ofrece una alternativa de generacin muy
escalable en la misma. Empleando el caso de Panam como referencia de anlisis es
importante mencionar que este pas ha diseado un inventario de potencial hdrico
hasta el ao 2029 que supone superar unos 3000 MW (Gerencia de Planeamiento,
ETESA, 2016). Desde luego, fenmenos de sequas prolongadas se ven como una
posible atenuante en las proyecciones de generacin, tal y como ha sucedido en los
ltimos aos en la regin centroamericana, en donde las tendencias de la precipita-
cin regional anual del ltimo milenio (con datos medidos hasta el ao 2006) muestran

475
a El Salvador y Guatemala (y en menor porcentaje Honduras) como los pases ms
afectados por falta de lluvias (Soto, 2011).

No se puede dejar de lado el hecho que ya aclaran Dolezal et al. (2013), si

bien la energa hidroelctrica es renovable por el hecho de emplear un recurso natural
regenerativo, no podemos decir que esta es una energa limpia, pues debe notarse en
un sentido estricto el impacto medioambiental en los hbitats acuticos, las emisiones
de gases de efecto invernadero116 (en adelante GEI) y la cantidad de energa imple-
mentada para su construccin, de tal manera que su desarrollo debe verse rodeado
de un conjunto de criterios de sostenibilidad y medicin de impacto, que evolucione a
mtodos social y ambientalmente amigables.

Otras consideraciones

Algunas proyecciones como las realizadas en el documento de la CEPAL

(2010) sobre la economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe destacan
escenarios que parecen ser extremos para la regin centroamericana. Variaciones en
la temperatura media regional que a corto plazo podran tender al incremento en 2 C
y hasta casi 7 C en estaciones hmedas para el ao 2080. Adems, las precipita-
ciones muestran de manera anloga un rango de variacin sin precedentes en donde
esta variabilidad se vuelve ms brusca, propiciado por la fenomenologa del cambio
climtico.

Complementariamente, el Comit Regional de Recursos Hidrulicos del SICA

(2016) consider una posibilidad de disminucin de la intensidad y duracin de la
cancula117 respecto los ltimos dos aos, as como el hecho de que fenmenos cli-
mticos extremos puedan efectar a la regin, en su perspectiva regional del clima para
el perodo de mayo, junio y julio de 2016.

Tbora & Artiga (2015) resaltan en el documento elaborado para el VII Foro
Mundial del Agua el proceso de adaptacin al cambio climtico que deber sufrir la
regin centroamericana. A partir de la documentacin existente en torno a la regin,
sta posee una gran capacidad de recursos que se manifiestan dentro de sus am-
bientes multinacionales con potencial hdrico, solar, elico y geotrmico envidiables
para otras regiones del mundo. Por un lado surge la cuestin sobre la capacidad de
desarrollo de este potencial, y en contraparte, lidiar con el impacto directo que sobre
ella producen una serie de fenmenos al menos mitigables, ya que que no se pueden
negar los complicados escenarios que se propician en el rea, materializndose a
travs de inundaciones, vientos, sequas, alzas y descensos bruscos de temperatura,
tormentas intensas, entre otras.

116 Gases integrantes de la atmsfera, de origen natural y antropognico, que absorben y emiten radiacin en
determinadas longitudes de ondas del espectro de radiacin infrarroja emitido por la superficie de la Tierra, la atmsfera,
y las nubes. Esta propiedad causa el efecto invernadero. El vapor de agua (H2O), dixido de carbono (CO2), xido nitroso
(N2O), metano (CH4) y ozono (O3) son los principales gases de efecto invernadero en la atmsfera terrestre. (Green Facts,
2016).
117 El perodo ms caluroso en un ao.

476
 El empleo histrico de combustibles fsiles118 es uno de los principales facto-
res que han determinado las altas concentraciones de los gases de efecto invernade-
ro119, que en consecuencia han desencadenado este rgimen climtico extremo. Es
entonces que se presenta a Centroamrica en general, y particularmente al Tringulo
Norte, la alternativa inalienable de su identidad regional caracterstica, que le ofrece
un desarrollo sostenible alrededor del sector energtico como una solucin ante el
complejo escenario de su devenir.

Impacto medioambiental de las energas renovables

Arellano Daz (2002) define impacto ambiental como la repercusin significa-

tiva que tienen las actividades humanas sobre el ambiente (p.107).

El Grfico 7 describe puntualmente la definicin anterior. El sector energtico

es un determinante en la emisin de gases de efecto invernadero en Amrica Latina
y el Caribe, aunque globalmente se emite 73% de GEI del sector energa, cifra que
llama a la reflexin en este rubro al tener una participacin distintivamente grande en
este fenmeno. Latinoamrica y el Caribe no han sido proclives a la emisin de GEI en
ningn momento de su historia, segn CEPAL (2014) la regin figura con una partici-
pacin del 9% mundial en las emisiones de estos gases.

Grfico 7. Matriz de fuentes emisoras de gases de efecto invernadero en
Grfico 7. Matriz de fuentes emisoras de gases de efecto invernadero en Amrica Latina
Amrica Latina (corona interior) y el mundo (corona exterior), ao 2011
(corona interior) y el mundo (corona exterior), ao 2011

6%
3%
5%
6% 3% Energa

13% Agricultura
21%
42%
Cambio de uso de suelo y
sivicultura
Desechos

Procesos industriales
28% 73%

Fuente: elaboracin propia a partir de infografa de la CEPAL sobre

Fuente: elaboracin propia a partir
vulnerabilidad de infografa
al cambio de lapor
climtico CEPAL
partesobre vulnerabilidad
de Amrica al cambio
Latina climtico por
y el Caribe
parte de Amrica Latina yEconmica
(Comisin el Caribe (Comisin Econmica
para Amrica para(CEPAL),
Latina Amrica Latina
2014).(CEPAL), 2014).
Segn Azcrate et al. (1997), los incrementos del efecto invernadero120 a escala planetaria se deben
principalmente a la generacin de energa termoelctrica y la amplia participacin de combustibles fsiles en
el proceso, la contaminacin del sector transporte y una diversidad de aplicaciones domsticas.

El futuro
118
energtico mundial supone
Los combustibles fsileslaestn
participacin
compuestosde tres grandes
en tres bloques
grandes de naciones:
categoras, carbn,el papel de
aceite y gas el
los pases desarrollados, natural, constituyendo
de aquellos una fuente en
que se encuentran de una
energa finita y econmica
transicin no renovable para losdel
(Europa pases
Este) y por
del mundo (Office of Air and Radiation/Office of Atmospheric Programs/Climate Change
ltimo el deDivision,
los pases en vas de desarrollo (Latinoamrica y parte de Asia). Por un lado, los pases
2007).
desarrollados119
son los Segn el Cdigo
principales de Derecho
emisores de GEI yInternacional
son quienes Ambiental, lospreparados
gases de efecto
invernadero son aquellos componentes gaseosos deestn mejor
la atmsfera, para tratar
tanto naturales o los efectos
antropognicos,
del cambio climtico, en tantoque
losabsorben
pases enyvas
remiten radiacin infrarroja
de desarrollo contribuyen (Snchez-Snchez, 2008,en
a los mismos efectos p.24).
cantidades
mucho menores, no obstante, sern stos los que sufrirn con ms mpetu los fenmenos desencadenados por
este.
477
El Cuadro 1 resume los principales criterios alrededor del impacto medioambiental producido por los
diferentes mtodos de generacin de electricidad.
 Segn Azcrate et al. (1997), los incrementos del efecto invernadero120 a es-
cala planetaria se deben principalmente a la generacin de energa termoelctrica y
la amplia participacin de combustibles fsiles en el proceso, la contaminacin del
sector transporte y una diversidad de aplicaciones domsticas.

El futuro energtico mundial supone la participacin de tres grandes bloques

de naciones: el papel de los pases desarrollados, el de aquellos que se encuentran
en una transicin econmica (Europa del Este) y por ltimo el de los pases en vas de
desarrollo (Latinoamrica y parte de Asia). Por un lado, los pases desarrollados son
los principales emisores de GEI y son quienes estn mejor preparados para tratar los
efectos del cambio climtico, en tanto los pases en vas de desarrollo contribuyen a
los mismos efectos en cantidades mucho menores, no obstante, sern stos los que
sufrirn con ms mpetu los fenmenos desencadenados por este.

El Cuadro 1 resume los principales criterios alrededor del impacto medioam-

biental producido por los diferentes mtodos de generacin de electricidad.

Cuadro 1. Consideraciones sobre el impacto medioambiental de las energas

renovables y otras no renovables

1. Uso de materiales

i. La tecnologa de generacin solar y elica emplea materiales de tierras

raras (elementos qumicos muy escasos en la Tierra) cuya disponibilidad
es muy limitada a corto y mediano plazo (McCombie & Jefferson, 2016).

ii. Las instalaciones elicas precisan de grandes cantidades de cemento,

por ejemplo, una instalacin de 300 MW con 152 turbinas de 2 MW cada
una, requerir 930,000 m3 de concreto (ibdem).

iii. Una instalacin de energa nuclear de 1000 MW de potencia instalada

requiere de 40,000 ton de acero y 170,000 m3 de concreto (ibdem).

iv. Anlogamente a los incisos (ii) y (iii), una instalacin hidroelctrica de gran
escala demanda del uso de mucho concreto y acero. La mega represa
La Tres Gargantas en China con capacidad instalada de 18.2 GW, requi-
ri de 195,000,000 ton de acero y 93,000,000 m3 de concreto (Ambien-
tum, 2003).

2. Uso del agua

i. Las instalaciones hidroelctricas harn uso de unos 17,000 lagua/MWh

generado (McCombie & Jefferson, 2016).

ii. Una planta nuclear emplear entre 1,500 a 2,700 lagua/MWh generado
(ibdem).

120 El efecto invernadero es, segn Azcrate et al. (1997), el balance de energa Tierra/Atmsfera modificado
por la radiacin terrestre o radiacin trmica infrarroja (p.37).

478
3. Uso de la tierra
Tabla 1.
Empleo de terreno por algunas tecnologas de generacin

Tecnologa de Empleo de tierra (m2/

generacin GWh)
Nuclear 0.6
Solar 49
Elica 300
Hidroelctrica 1275

Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).

4. Emisiones de dixido de carbono

Tabla 2.
Dixido de carbono emitido por algunas tecnologas de generacin

Tecnologa de Emisiones de dixido de

generacin carbono (g/KWh)
Nuclear 1
Elica 12
Hidroelctrica 24
Solar 28
Biomasa 220
Gas natural 490
Carbn 920

Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).

479
 5. Emisiones txicas
Tabla 3.
Emisiones txicas por medio de la generacin de energas
renovables

Tecnologa de
generacin Sustancias txicas
Descargas radioactivas altamente peligrosas (Yodo,
Nuclear
Xenn y Kriptn)
71 Kg de xidos de Nitrgeno/GWh y 137 Kg de
Elica
xidos de azufre/GWh
Hidroelctrica Grandes cantidades de metano liberado
263 Kg de xidos de Nitrgeno/GWh y 731 Kg de
Solar
xidos de azufre/GWh

Gas natural 190 Kg de CO/GWh (CO es monxido de carbono)
Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).
Nuclear Descargas radioactivas altamente peligrosas (Yodo, Xenn y Kriptn)
Elica 71 Kg de xidos de Nitrgeno/GWh y 137 Kg de xidos de azufre/GWh
6. Ecosistemas
Hidroelctrica Grandes cantidades de metano liberado
Solari. Las granjas elicas
263 Kg dehan tenido
xidos de gran repercusin
Nitrgeno/GWh conKglade
y 731 muerte
xidos de espe-
de azufre/GWh
Gas natural cies de aves190
porKg
interferir en sus rutas de migracin.
de CO/GWh (CO es monxido de carbono)
Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).
i. Las represas hidroelctricas han provocado el desplazamiento de pobla-
ciones y asentamientos adyacentes, adems de la prdida de muchas
6. Ecosistemas
parcelas de tierra para la agricultura y grandes hectreas de bosque por
i. Las granjas elicas han tenido gran repercusin con la muerte de especies de aves por interferir
causa de inundaciones y sedimentos alterados. Adems, estos proyec-
en sus rutas de migracin.
ii. Lastos reducen
represas el flujo dehan
hidroelctricas agua rio abajo,
provocado interfieren endelos
el desplazamiento pasos naturales
poblaciones y asentamientos
adyacentes, adems de la prdida de muchas parcelas de tierra para la agriculturaLas
de migracin de peces ro arriba para desovar y de regreso ro abajo. y grandes
grandes
hectreas de represas
bosque por liberan
causa mucho metano en
de inundaciones su superficie
y sedimentos y concentran
alterados. Adems, estos
muchoreducen
proyectos ms de estedeenagua
el flujo susrioprofundidades,
abajo, interfierendejando poco
en los pasos oxgeno
naturales para
de migracin de
las especies de peces y anfibios ro abajo luego que el agua pasa
peces ro arriba para desovar y de regreso ro abajo. Las grandes represas liberan mucho por los metano
vertederos
en su superficie yy turbinas
concentrany mucho
en el embalse mismo,
ms de este en sussobre todo en dejando
profundidades, las profundi-
poco oxgeno
paradades (Fearnside,
las especies de peces2016).
y anfibios ro abajo luego que el agua pasa por los vertederos y
turbinas y en el embalse mismo, sobre todo en las profundidades (Fearnside, 2016).
7. Efectos en la salud de los seres vivos.
7. Efectos en la salud de los seres vivos
Figura 1.
Nivel de peligrosidad en la salud producida
Figura 1. por las diferentes
tecnologas de generacin elctrica
Nivel de peligrosidad en la salud producida por las diferentes tecnologas de generacin elctrica

Solar
Nuclear Trmica Elica Aceite

Hidroelctri Solar Gas natural Carbn

ca Fotovoltica

Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).

Fuente: elaboracin propia, a partir de McCombie et al. (2016).
Nota:
Nota: la la direccin
direccin dede la flecha
la flecha denota
denota un un nivel
nivel mayor
mayor de de peligro.
peligro.

Fuentes: con base en el Environmental & Social Impacts of Hydroelectric Dams in Brazilian Amazonia:
480
Implications for the Aluminum Industry (Fearnside, 2016)/ Renewable and nuclear electricity: Comparison of
environmental impacts (McCombie & Jefferson, 2016)/ Determinants of CO2 emissions in the European Union:
Fuentes: con base en el Environmental & Social Impacts of Hydroelectric Dams
in Brazilian Amazonia: Implications for the Aluminum Industry (Fearnside,
2016)/ Renewable and nuclear electricity: Comparison of environmental
impacts (McCombie & Jefferson, 2016)/ Determinants of CO2 emissions in the
European Union: The role of renewable and non-renewable energy (Dogan &
Seker, 2016)/ A new approach for measuring the environmental sustainability
of renewable energy production systems: Focused on the modelling of green
gas production pathways (Pierie, Bekkering, Benders, van Gemert, & Moll,
2016).

Estudio y anlisis de las leyes del sector elctrico en los pases del Tringulo
Norte de Centroamrica

Dolezal et al. (2013) aportan la idea central de esta parte del estudio. Plantean
que son tres los componentes polticos que proveen la experiencia internacional acer-
ca del desarrollo exitoso en la promocin y uso de la energa renovable:

i. Metas y objetivos para la visin energtica a largo plazo

ii. Una visin cimentada sobre polticas y medidas concretas

iii. Polticas y medidas modificables e implementadas con estructuras y

procesos administrativos eficaces

La Tabla 4 recopila las consideraciones ms importantes sobre las leyes del

sector elctrico en el Tringulo Norte y se compara con Panam para obtener refe-
rencias cruzadas. Entre algunas consideraciones destacables se tiene a Honduras
como el pas con la ley ms reciente en este campo, sin embargo, las intenciones
de adaptarse a una estructura moderna y acorde con las competencias del mercado
contemporneo no son muy evidentes, pero las contiene. Todas las leyes del rea son
convergentes en cuanto a objetivos, visin y normativa.

Tabla 4. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: leyes del sector elctrico

y consideraciones importantes sobre recursos renovables y ambiente

Pas Ley Consideraciones

El Salvador Ley General de Normar actividades de generacin,
Electricidad (25 transmisin, distribucin y comercializacin de
de Octubre de energa elctrica.
1996) Tomar en cuenta el adecuado y sostenido
desarrollo de las actividades relacionadas con
el sector elctrico nacional.
Efectuar uso racional y eficiente de recursos.

481
 Pas Ley Consideraciones
Guatemala Ley General de Desmonopolizar el sistema de generacin de
Electricidad (15 energa elctrica, para promover inversin en
de Noviembre de generacin, transmisin y distribucin de la
1996) energa elctrica.
Liberalizacin de la generacin de electricidad,
el transporte y la distribucin privada.
Honduras Ley General Crear una estructura de mercado abierto a la
de la Industria competencia.
Elctrica (20 de Desarrollar los recursos naturales renovables
Mayo de 2014) del pas en el sector pblico y privado.
Regular actividades de generacin,
transmisin, distribucin y comercializacin de
electricidad en el territorio hondureo.
Panam Ley No.6, Marco Establecer un rgimen de ajuste de las
Regulatorio e actividades de generacin, transmisin,
Institucional para distribucin y comercializacin de energa
la Prestacin del elctrica.
Servicio Pblico Normar la planificacin de la expansin,
de Electricidad operacin integrada del sistema interconectado
(3 de Febrero nacional, regulacin econmica y fiscalizacin.
de 1997), con Promover el uso racional y eficiente de los
reformas en la diversos recursos energticos del pas.
Ley 43 del 09 de Proteger el ambiente.
agosto de 2012 Proteccin de los recursos naturales.

Fuentes: elaboracin propia a partir de: Ley General de Electricidad de El

Salvador (1996), Ley General de Electricidad de Guatemala (1996), Ley General
de la Industria Elctrica de Honduras (2014), Marco Regulatorio e Institucional
para la Prestacin del Servicio Pblico de Electricidad de Panam (1997).

Mecanismos y polticas de incentivo para la generacin renovable

Cada nacin del Tringulo Norte cuenta con al menos una ley de incentivos
fiscales o de promocin para la generacin de energa renovable. La Tabla 5 contiene
la legislacin vigente para incentivos por dicha generacin. Se detallan tambin algu-
nas leyes especficas (por ejemplo, leyes ambientales) que se adhieren a las polticas
regulatorias en el tema.

482
 Tabla 5. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: principal legislacin
disponible en temas de marco regulatorio, incentivos y promocin de la
generacin de energas renovables
Pas Legislacin base Legislacin especfica Legislacin especfica por
elaborar
El Salvador Ley de Incentivos Reglamento de la Ley de Ley Especial para la
Fiscales para Incentivos Fiscales para el Instalacin y Operacin de
el Fomento de Fomento de las Energas Centrales Nucleoelctricas
las Energas Renovables en la Generacin
Renovables en de Electricidad (06 de marzo
la Generacin de de 2009)
Electricidad (20 Ley del Medio Ambiente (04
de diciembre de de mayo de 1998)
2007)
Guatemala Ley de Incentivos Reglamento de la Ley de Ley Especial para la
para el Desarrollo Incentivos para el Desarrollo Instalacin y Operacin de
de Proyectos de Proyectos de Energa Centrales Nucleoelctricas
de Energa Renovable (2005)
Renovable (2003) Ley de Proteccin y
Mejoramiento del Medio
Ambiente (1986)
Honduras Ley de Ley General del Ambiente No se menciona
Promocin a la (1993)
Generacin de
Energa Elctrica
con Recursos
Renovables (2 de
octubre de 2007)
Panam Ley 45, Rgimen Ley 44, Rgimen de Legislacin Especial sobre
de Incentivos Incentivos para el Fomento Energa Nuclear
para el Fomento de la Construccin y
de Sistemas Explotacin de Centrales
de Generacin Elicas destinadas a la
Hidroelctrica prestacin del servicio
y de otras pblico de electricidad
Fuentes Nuevas, (25 de abril de 2011), con
Renovables y modificaciones en la Ley 18
Limpias, y otras de 26 de marzo de 2013
disposiciones (04 Ley 41, Rgimen de
agosto de 2004) Incentivos para el Fomento
de la Construccin y
Explotacin de Centrales
de Generacin a base de
gas natural destinadas a
la prestacin del servicio
pblico de electricidad (02 de
agosto de 2012)
Ley 37, Rgimen de
Incentivos para el Fomento
de la Construccin,
Operacin y Mantenimiento
de Centrales y/o
Instalaciones Solares (10 de
junio de 2013)
Ley 41, General de Ambiente
de la Repblica de Panam
(01 de julio de 1998)

Fuentes: elaboracin propia.

483
 Panam ofrece un modelo imitable entre sus mecanismos, al contar con le-
yes muy especficas en tecnologas de generacin renovable (solar, elica y biogs)
cuyo impacto se ve reflejado en la gran cantidad de proyectos de energa renovable
estipulados en sus planes de expansin con una gran inversin pblica y privada.
Adems, Panam da un paso adelante respecto al resto por su participacin en dos
mercados elctricos regionales, lo que se traduce en un atractivo ms a la inversin
(vase la Tabla 6).

Es importante recalcar la coherencia que se da entre las metas y objetivos

plasmados en los planes nacionales estratgicos y los objetivos de las leyes de in-
centivos y promocin de energas renovables, diseados para escenarios energticos
a mediano y largo plazo, entre estos, la Poltica Energtica Nacional en El Salva-
dor (2010-2024), la Poltica Energtica en Guatemala (2013-2027), la Visin de Pas
(2010-2038) y Plan de Nacin (2010-2022) en Honduras, y El Plan Energtico Nacio-
nal en Panam (2015-2050).

Tabla 6. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: incentivos fiscales y

otros beneficios en la generacin de energa renovable

121 122

Pas Exencin de Exencin Exencin Participacin en Otros

pagos por parcial en incursin los mercados beneficios
aranceles impuestos en de electricidad
(importacin) (ISV e ISR) mercados regionales
de
carbono

El Salvador Si Si Si (Total) MER121 a travs del Crditos

SIEPAC122 fiscales en
proyectos de
generacin
e inversin
con recursos
renovables
Guatemala Si Si No MER a travs del Exencin del
SIEPAC impuesto a
las empresas
mercantiles y
agropecuarias
Beneficios
de comercia-
lizacin de
Certificados
de Reduccin
de Emisiones

121 MER son las siglas del Mercado Elctrico Regional de Centroamrica.
122 SIEPAC son las siglas del Sistema de Interconexin Elctrico para los Pases de Amrica Central.

484
 Pas Exencin de Exencin Exencin Participacin en Otros
pagos por parcial en incursin los mercados beneficios
aranceles impuestos en de electricidad
(importacin) (ISV e ISR) mercados regionales
de
carbono

Honduras Si Si No MER a travs del Todos los

SIEPAC establecidos
en la Ley de
Aduanas
Exencin de
Aportacin
Solidaria Tem-
poral
Exencin de
Impuesto al
Activo Neto
Exenciones
conexas a la
renta
Financiamiento
de proyectos
de generacin
renovable
Prioridad a
la compra
de energa
producida
con recursos
naturales
Panam Si Si Si (Parcial) MER a travs del Compraventa
SIEPAC directa de
Mercado Andino a energa elc-
travs del Sistema trica
de Inter-conexin Incentivos
Colombia-Panam fiscales por
reduccin de
toneladas de
CO2
Crditos fisca-
les aplicables
al ISR en con-
cepto de obras
pblicas.
Depreciacin
acelerada en
proyectos e-
licos, solares y
de biogs.
Fuentes: elaboracin propia a partir de: El Salvador: Ley de incentivos fiscales
para el fomento de las energas renovables en la generacin de electricidad (2007),
Guatemala: Ley de incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energa Renovable
(2003), Honduras: Ley de promocin a la generacin de energa elctrica con recursos
renovables (2007), Panam: Rgimen de incentivos para el fomento de la construccin
y explotacin de centrales de generacin a base de gas natural destinadas a la
prestacin del servicio pblico de electricidad en (2012)/ Rgimen de incentivos para el
fomento de la construccin, operacin y mantenimiento de centrales y/o instalaciones
solares (2013)/ Rgimen de incentivos para el fomento de la construccin y explotacin
de centrales elicas destinadas a la prestacin del servicio pblico de electricidad
(2011).

485
 Los incentivos fiscales y otros beneficios contenidos en estas legislaciones
energticas se detallan en la Tabla 6, destacndose de manera general la exoneracin
de impuestos arancelarios, de renta y de venta, crditos fiscales, as como beneficios
por participacin en los mercados de carbono, directamente ligado a la reduccin del
tonelaje de CO2 por generacin energtica renovable y la comercializacin directa de
certificados de reduccin de emisiones, un tema de especial inters que se aborda
ms adelante.

Evaluacin del impacto de los mecanismos de incentivo para la generacin

renovable

Una manera de determinar la efectividad de los mecanismos de incentivo

en generacin renovable es analizar la evolucin matricial en temas de capacidad
instalada y generacin en la regin. El Cuadro 2 ofrece cifras comparativas para la
evaluacin deseada.

Cuadro 2. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: anlisis del impacto

de las leyes de incentivos para la produccin de energa elctrica con recursos
renovables

El Salvador: luego de entrar en vigencia su ley de incentivos en 2007 en

trminos de potencia instalada, la generacin geotrmica no se ve aumentada
para 2008, ni en los aos subsiguientes contados hasta el 2014, por otro lado,
la industria hidroelctrica apenas creci un 0.41% en 2008 y para 2014 creci
apenas un 0.79% respecto a 2007. La generacin por biogs aparece en 2011
y su capacidad instalada no ha crecido desde entonces. De manera general,
la generacin renovable pas de 57.4% en 2007 a 59.1% en 2014, habiendo
crecido a una tasa del 5.2% dentro de este perodo. La capacidad instalada
renovable no muestra avances considerables.

Guatemala: su ley de incentivos para generacin renovable es la ms antigua

en la regin, data de 2003. En trminos de capacidad instalada, para 2004, la
industria hidroelctrica haba crecido ya en un 9.4%, de tal manera que, si se
mide el crecimiento para el ao 2014 respecto a 2003, sta industria creci en un
76.4%. Las geotrmicas muestran un crecimiento considerable hasta en 2007
con una cifra de 33% y un 49% para 2014. La generacin solar y por biogs
aparece apenas en 2014. En generacin renovable se pas de 45.2% a casi 70%
(2003 y 2014, respectivamente) con una tasa de crecimiento del 129.2% entre
los mismos aos. La capacidad instalada ha crecido de 43.5% a 56.1% en el
mismo perodo de tiempo con una tasa de crecimiento del 119%.

486
 Honduras: la ley de incentivos en Honduras es contempornea a la de El
Salvador. Respecto a capacidad instalada, la hidroelctrica creci en menos de
la mitad de un punto porcentual para 2008 y para 2014 sta creci un 20%
desde entonces. La generacin elica aparece en 2011 y la solar en 2015. La
potencia instalada elica creci para 2014 en un 49%. La generacin renovable
pas de 36.7% en 2007 a 40.6% en 2014, con una tasa de crecimiento del 36%.
Su capacidad instalada renovable pas de 37.5% a 48% en el mismo perodo
de tiempo, lo que significa una tasa de crecimiento del 58.5% en dicho perodo.

Panam: la primera ley de incentivos se cre en 2004. Para 2005 no se notan

avances considerables en el sector renovable. En trminos de capacidad
instalada, para el 2014, la industria hidroelctrica creci un 94.9% respecto de
2004. En 2011 se crea una ley especial de incentivos para generacin elica,
incursionando en el pas hasta en 2013, y para 2014, ya mostraba un crecimiento
de 175% respecto al ao previo, anlogamente, en 2012 la ley de incentivos para
generacin de gas natural no haba provocado sino hasta 2016, los primeros
pasos notables de participacin en el mercado nacional. De igual manera, en el
2013 la ley de incentivos para la generacin solar impulsa proyectos de 2.4 MW
en 2014. La capacidad instalada renovable pas de 52.8% en 2004 a 59.7% en
2014 (de tasa de crecimiento de 101.8%). En trminos de generacin renovable,
Panam pas de un 65% en 2004 a casi un 55.9% en 2014 (tasa de crecimiento
de 36.5%).

Fuentes: elaboracin propia, con base en NU. CEPAL. Sede Subregional en

Mxico (2015), NU. CEPAL. Sede Subregional en Mxico (2010).

Algunas razones por las que la evolucin en este rubro avanza con cierta la-
tencia, se describen en el Cuadro 3. A partir de este ser posible reconsiderar mejoras
a los mecanismos vigentes.

Cuadro 3. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: Consideraciones

sobre la legislacvigente en el tema de las energas renovables.

Se ha visto que la legislacin vigente en los pases del

rea plantea la intencin de promover la generacin de energa
elctrica aprovechando y explotando de manera sostenible los
recursos naturales dentro de sus territorios nacionales, no deja de
percibirse ambigedad, debilidad y la mano burcrata en las mismas
(legislaciones). Para tal caso se han enumerado las siguientes
observaciones:

i. Las polticas deben ser concretas y puntuales, no deben dejarse as-

pectos demasiado abiertos.

ii. Los procedimientos administrativos y gubernamentales deben ser

claros y eficientes, sobre todo en la solicitud de licencias, permisos,

487
 evaluaciones y concesiones.

iii. Debe priorizarse obligatoriedad sobre voluntariedad en el tema de

generacin de energas renovables.

iv. La debilidad institucional se hace obvia en temas de transparencia,

confiabilidad y rendicin de cuentas en los trmites y procesos bu-
rocrticos.

Las regulaciones deben plantear incentivos ms all de lo fiscal

y tributario, deben integrarse la promocin de la investigacin,
subsidios de capital, pagos por produccin, entre otros.

Fuente: elaboracin propia integrando algunas consideraciones de Dolezal et

al. (2013).

Dolezal et al. (2013) recomiendan reproducir modelos exitosos en la regin

como en el caso de Nicaragua y Panam, que emplean la estructura BOT en ins-
talaciones renovables (construir, operar y transferir, por sus siglas en ingls) y que a
su vez libera algunos riesgos de los inversionistas, modelo bajo el cual Panam licita
proyectos renovables a gran escala.

El Salvador cuenta con la oficina gubernamental de Unidad de Recursos Re-

novables, que trabaja a la par del Consejo Nacional de Energa (CNE) de ese pas y
acelera los trmites de generacin de energa renovable, ahorrando tiempo en proce-
dimientos especficos para el desarrollo de proyectos. Otra serie de polticas y meca-
nismos de regulacin de energas renovables de gran xito en Guatemala y Panam
(entre otros) pueden replicarse en El Salvador y Honduras, quienes se apoyan en la
figura de las licitaciones, e.g., la medicin neta, que crea incentivos para la conexin
a la red nacional de sistemas elicos y solares de capacidad menor a 10 KW (ibdem).

El rol regional en poltica energtica

El Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) aport junto a la CEPAL

la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020, con la cual se busca do-
tar a la regin de mecanismos comunes orientados al uso sustentable de los recursos
naturales, considerando factores sociales, econmicos, polticos y medioambientales
en el rubro de generacin de energa. Aqu se conjugan tpicos sobre el proceso
de integracin energtica regional a travs del Mercado Elctrico Regional, la inter-
conexin elctrica regional por medio de SIEPAC con sus respectivas instituciones
como el CIER123, EOR124, CEAC125 y EPR126, se detallan las opciones energticas de la
regin, la participacin regional en el entorno internacional, los compromisos ambien-

123 CIER son las siglas de la Comisin de Interconexin Elctrica Regional, que funciona como ente regulador
(NU. CEPAL. Subsede de Mxico, 2007).
124 EOR son las siglas del Ente Operador Regional, operador del sistema elctrico y administrador del mercado
elctrico en Centroamrica (NU. CEPAL. Subsede de Mxico, 2007).
125 CEAC son las siglas del Comit de Electrificacin de Amrica Central, ente promotor de la integracin
energtica regional (Dolezal, Majano, Ochs, & Palencia, 2013).
126 EPR son las siglas de la Empresa Propietaria de la Red, encargada del componente infraestructural de la red
(Dolezal, Majano, Ochs, & Palencia, 2013).

488
tales, la normativa de combustibles en la unin aduanera, entre otros, para finalmente
ofrecer una estrategia a mediano plazo que oriente bajo un plan conjunto a los pases
de la regin y permita el desarrollo sncrono de stos en temas de energa (NU. CE-
PAL. Subsede de Mxico, 2007).

Algunos objetivos especficos de la estrategia regional son:

i. Reducir la tasa de crecimiento de la demanda de derivados del petrleo.

ii. Reducir la dependencia energtica de fuentes no renovables.

iii. Incorporar tecnologas de generacin renovable.

iv. Mitigar los efectos de la produccin de energa sobre el ambiente.

Dicha estrategia plantea medios e instrumentos comunes, muchos de ellos

ya establecidos en las legislaciones nacionales:

i. Fomento de la inversin pblica y privada a travs de mecanismos econ-

micos y financieros para la promocin de fuentes renovables y tecnologas ms
eficientes.

ii. Fortalecimiento de la competencia en los mercados energticos.

iii. Armonizacin de los instrumentos regulatorios energticos, ambientales y

econmicos.

La Poltica Energtica Regional ofrece mecanismos integrados e incluyentes

para los pases del rea, que convergen con los planes y objetivos de las legislacio-
nes locales, para que la regin avance a la materializacin de una poltica conjunta
que acelere el desarrollo energtico regional de manera paralela y con las mismas
oportunidades para los pases integrantes, y se pueda incluso convertir en una regin
modelo para el resto del mundo.

El Protocolo de Kyoto y los mercados de carbono

El Protocolo de Kyoto (en adelante, el Protocolo) se constituy el 11 de di-

ciembre de 1997 en Kyoto, Japn, como el instrumento que pone en prctica los
principios de la Convencin Marco de las Naciones Unidas en Cambio Climtico del
mismo ao (en adelante la Convencin) segn se haba puesto en la agenda mundial
en la Primera Conferencia de las Partes (CP1) de la Convencin en Berln en 1995,
con el fin de crear un compromiso a escala mundial a partir de metas vinculantes127 en
el tema de la lucha y mitigacin contra el cambio climtico, referente a la emisin de
gases de efecto invernadero. Pero no es sino hasta el 16 de febrero de 2005 cuando
el Protocolo entr en vigor. Hoy en da, el Protocolo est firmado por 193 Partes128,
con 192 naciones y 1 organizacin regional de integracin (especficamente, la Unin
Europea), concentrando el 63.7 % del total de emisiones globales de GEI (UNFCCC,

127 Ante todo, el Protocolo de Kyoto busca concienciar la responsabilidad comn pero diferenciada (UNFCCC,
2014) de cada nacin en el mundo, donde stas se comprometan de manera voluntaria a cumplir metas especficas bajo
la arquitectura de un acuerdo internacional.
128 Entindase por Partes a cada uno de los signatarios del Protocolo de Kyoto.

489
2014) pero sin la ratificacin y el compromiso de grandes potencias mundiales en el
tema de emisiones como los Estados Unidos de Amrica, China y Canad.

Actualmente, el Protocolo se encuentra en su segundo perodo de compro-

misos (2013-2020), en donde el primero se dio entre los aos 2008-2012. Para el pri-
mer perodo se establecieron compromisos cuantificados de reduccin de emisiones
(expresadas en trminos de dixido de carbono equivalente, CO2e)129 de al menos
5% con respeto a sus emisiones de 1990 para los pases desarrollados y aquellos en
etapa de transicin hacia una economa de mercado (contenidos en el anexo I130 del
Protocolo de Kyoto). El segundo perodo de compromiso establece niveles de reduc-
cin no menores del 18% con respecto a 1990.

Pases como Canad, Japn y Rusia no participarn en los compromisos del

Protocolo en su segundo perodo. Adems, los Estados Unidos de Amrica nunca
ratificaron el mismo y China jams se integr.

Es a partir de la Enmienda de Doha131, celebrada en Qatar en el 2012, cuando

se estableci el segundo perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto, pues se
vio que el primero, si bien produjo resultados muy significativos, no sera suficiente
para cumplir las metas previstas a mediano y largo plazo. El Informe sobre la dispari-
dad en las emisiones 2012 demostr las urgencias en la toma de decisiones drsticas
en torno al tema del cambio climtico, de tal manera que se avanzase en la agenda
internacional a travs de temticas puntuales como:

- Negociar un acuerdo universal sobre el cambio climtico para 2015.

- Acelerar las medidas en torno a la reduccin de emisiones de GEI y miti-

gacin al cambio climtico para antes de 2020.

Es as que se procede a firmar la Enmienda de Doha, por medio de la cual

la mayora de las Partes de la Convencin (con las excepciones ya mencionadas)
adoptan la segunda etapa del Protocolo de Kyoto, con una duracin de 8 aos (2013-
2020), ratificando procesos de financiacin, apoyo a pases en desarrollo y mecanis-
mos de mercado, contemplados en el mismo (UNFCCC, 2014).
Mecanismo para un desarrollo limpio

Uno de los tres medios establecidos en el Protocolo de Kyoto y puestos a dis-

posicin de sus partes es el Mecanismo para un Desarrollo limpio (en adelante MDL),
en aras de alcanzar las metas plasmadas en trminos de reduccin de emisiones de
GEI, cuyo propsito se encuentra definido en el artculo 12, numeral 2 del documento
oficial del Protocolo como sigue:

El propsito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a las Partes no

incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo l-

129 CO2e es la nomenclatura para indicar la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero en funcin a
emisiones de dixido de carbono (CO2).
130 El anexo I del Protocolo de Kyoto contiene dos secciones, el anexo A y el anexo B, la primera contiene
el listado con la tipificacin de los GEI y las categoras y fuentes de emisiones, la segunda detalla el compromiso
cuantificado de reduccin de emisiones de las Partes que son pases desarrollados y en transicin econmica.
131 La figura de Enmiendas al Protocolo est claramente tipificada en el Artculo 20 del documento oficial del
Protocolo de Kyoto (UNFCCC, 1998).

490
 timo de la Convencin, as como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I a dar
cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitacin y reduccin de las
emisiones contrados en virtud del artculo 3132. (UNFCCC, 1998, p.13).

El Cuadro 4 ofrece valoraciones considerables para los pases en vas de de-

sarrollo, entre los cuales se encuentran los pases del Tringulo Norte y que marcarn
en adelante una base de cuantiosa referencia en este anlisis.

Cuadro 4. Mecanismo para un Desarrollo Limpio y los pases en vas de

desarrollo.
Segn el artculo 12 del Protocolo de Kyoto, que habla especficamente so-
bre MDLs, los pases no incluidos en el anexo I podrn beneficiarse de pro-
yectos por reducciones certificadas de emisiones, las cuales utilizarn los
pases incluidos en el anexo I para cumplir una parte de sus compromisos
cuantificados de reduccin de emisiones. El MDL contempla los organismos
y procedimientos necesarios para su desarrollo, cuenta con una junta direc-
tiva, entidades operacionales de certificacin, grupos intergubernamentales
de expertos en cambio climtico y rganos de asesoramientos cientfico y
tecnolgico. El mecanismo plantea sistemas de evaluacin, metodologas
de certificacin, protocolos de comunicacin, financiacin y la diversidad
de alternativas de aplicacin de los proyectos de certificacin, pudiendo ser
escalables desde mbitos nacionales hasta regionales. La implementacin
del MDL supone para los pases en vas de desarrollo una alternativa para
la incursin en un mercado de muchas oportunidades, pues apunta a la mi-
tigacin del cambio climtico por medio de la transferencia de tecnologas
alternativas, el desarrollo de las energas renovables y la investigacin (en-
tre otros), dentro del marco de la cooperacin internacional, con un sistema
abierto a la participacin pblica y privada, convirtindose as en un mecanis-
mo mundial pionero de inversin y crdito en el sector ambiental, ofreciendo
ventajas cuantitativamente sustanciales en temas de desarrollo econmico,
avance tecnolgico y sostenibilidad ambiental.

Fuente: elaboracin propia.

Cuando los pases signatarios del Protocolo lo ratifican se convierten inme-

diatamente en agentes activos de estos mecanismos, los cuales son vinculantes y
flexibles, segn los dos posibles flujos que se muestran en la Figura 5.

132 El artculo 3 del Protocolo de Kyoto, entre otras cosas, detalla especificaciones relacionadas con
adquisiciones y transferencias de unidades de reduccin de emisiones.

491
 Figura 5. Esquema de mecanismos de mercado del Protocolo de Kyoto

Fuente: elaboracin propia, con base en el artculo sobre la Arquitectura del

Protocolo de Kyoto (UNFCCC, 2014) y el artculo acerca del Mercado Primario
y secundario (Finanzas Carbono, 2016).

El flujo en la figura anterior muestra el bloque A con los mecanismos respec-

tivos de participacin de los pases en desarrollo y en transicin hacia una economa
de mercado. El bloque C muestra el Mecanismo de Desarrollo Limpio en el cual par-
ticipan los bloques de pases recin mencionados y los pases en vas de desarrollo.
Ntese que los tres mecanismos propuestos en el Protocolo forman parte de un Mer-
cado Regulado (bloque D) mientras que en el bloque E se observa un Mercado Volun-
tario133 ms limitado en su apertura comercial. La regin del bloque B comprende la
interseccin de los escenarios de participacin par los tres bloques de pases, luego
se observa que ser el MDL el mecanismo de mercado de interaccin clave para la
cooperacin conjunta y recproca que se traduce como el marco de oportunidades
de desarrollo disponible para los pases en vas de desarrollo en general y los pases
del Tringulo Norte en particular. Los acuerdos de compraventa de reduccin de emi-
siones y los certificados de reduccin de emisiones bajo modalidades determinadas
de contrato (vase la Figura 5) se constituirn en el sistema comercial diseado para
dicha regin.

133 Segn Finanzas Carbono (2016), los mercados voluntarios contemplan el comercio de crditos de carbono
no regulados por ningn sistema, pero en donde tambin pueden realizarse transacciones de crditos de mercados
regulados a fin de compensar emisiones de manera voluntaria.

492
Los Mercados de Carbono

Los Certificados de Reduccin de Emisiones (en adelante CERs) son los cr-
ditos comercializados en el MDL, en donde cada crdito CER es equivalente a una
tonelada mtrica de dixido de carbono equivalente (1 tCO2e). Los Gobiernos de los
pases del anexo I del Protocolo y la empresa privada dentro de sus territorios son
los principales demandantes de estos certificados. Segn Fenhann & Schletz (2016),
para la primer semana de junio de 2016, haba 8489 proyectos en diferentes etapas,
de los cuales, 7715 son proyectos registrados, esto es casi el 91%. Adems, son
1679 millones de CERs emitidos a la fecha. Se espera que para la segunda etapa
de compromiso del Protocolo de Kyoto (2013-2020) se expidan unos 7047 millones
de CERs con un promedio anual de 881 millones (en ocho aos). El Cuadro 5 ofrece
cifras contundentes al respecto y son tiles para la determinacin del cumplimiento
del MDL.

Cuadro 5. Protocolo de Kyoto: cifras de la primera etapa de compromiso

(2008-2012) en trminos del MDL

Para finales del 2012, la aplicacin del MDL a travs del Protocolo de Kyoto
report ms de 5000 proyectos registrados, 120 GW de capacidad instalada
de energa renovable equivalente a la capacidad de generacin de potencia en
frica, ms de 4500 organizaciones involucradas, US$215.4 billones invertidos
en proyectos en pases en desarrollo, US$21.4 a 43 billones de inversin
extranjera en pases en desarrollo, US$3.6 billones ahorrados a travs del MDL
por Partes del anexo I del Protocolo. Alemania, Estados Unidos de Amrica,
Dinamarca, Japn y China fueron los mayores transferentes de tecnologa para
los proyectos del mecanismo.

Fuente: elaboracin propia, a partir del reporte de Beneficios del Mecanismo

de Desarrollo Limpio 2012 (UNFCCC, 2012).

Los mercados de carbono se han desarrollado mucho desde la entrada en

vigor del Protocolo de Kyoto. Surgen los Sistemas de Comercio de Emisiones, co-
mnmente conocidos como ETS (Emissions Trading Scheme, por sus siglas en ingls)
convirtindose en los sistemas de comercio de permisos de emisiones de GEI por
excelencia, en donde el mercado de carbono europeo emerge como el ms impor-
tante del mundo (EU ETS)134, marcando pautas en la demanda y fijacin de precios de
carbono en el resto de mercados (Finanzas Carbono, 2016). El mercado europeo de
carbono otorga permisos de emisiones a los sectores de energa, minerales y otros
como petrleo y gas.

Segn estadsticas de Finanzas Carbono (2016), a escala global destacan

como los mayores compradores de crditos, el Reino Unido, Suiza, Holanda, Espaa,
Japn, Francia, Canad y Alemania, en donde el 60% de los proyectos MDL en los
que participan tienen una duracin de 7 aos, el 38% dura 10 aos y el 2% restante
30 aos, la mayora de ellos con posibilidad de renovacin en su participacin de
mercado.

134 Sistema de Comercio de Emisiones de la Unin Europea.

493
 Segn el informe del Banco Mundial State and Trends of Carbon Pricing
(Kossoy et al., 2015), otro instrumento de tarificacin del carbono son los llamados
carbon taxes o impuestos de carbono, que funcionan como un impuesto que fija
un precio sobre el carbono por medio de una medida basada en este, como el precio
por tonelada de CO2e. Este mismo informe destaca que el precio en dlares esta-
dounidenses por tCO2e en el mercado de carbono (para 2015) va desde US$1/tCO2e
hasta los US$130/ tCO2e. Si bien, los instrumentos ETS logran tener dominio en el
mercado de carbono es la figura de los impuestos de carbono que fija los costos ms
altos, aunque tambin los ms bajos.

La mayora de las emisiones, es decir, el 85%, estn valuadas a US$10, lo

que ha provocado la disminucin en la participacin de mercados de carbono por
parte de muchos pases participantes del MDL, pues los precios han tendido a la baja
en los ltimos 4 aos (a partir de 2013); precios mucho menores que los estimados
por los modelos econmicos para agilizar el mercado y alcanzar los 2C permisibles
para el calentamiento global para el ao 2050, teniendo que reducir a 32 GtCO2e las
emisiones de GEI para medio siglo XXI, por lo que segn Kossoy et al., 2015, sern
necesarios US$40 trillones de inversin en los prximos 35 aos (a partir de 2015)
para lograr tales objetivos, implicando unos US$343-385 billones/ ao en financia-
miento, anteponiendo como clave: la cooperacin.

El rol de los pases desarrollados y en etapa de transicin econmica es de-

terminante para el avance del mercado del carbono y es una deuda global que debe-

rn pagar con mucha inversin.

35Elaos
protagonismo de para
(a partir de 2015) las energas
lograr tales renovables
objetivos, implicando unos US$343-385 billones/ ao en
financiamiento, anteponiendo como clave: la cooperacin.

El de
El rol anexo A del
los pases documento
desarrollados oficial
y en etapa del Protocolo
de transicin econmicade
es Kyoto contempla
determinante los sec-
para el avance
del mercado del carbono y es una deuda global que debern pagar con mucha inversin.
tores y las categoras de las fuentes emisoras de los tipos de gases de efecto inverna-
Eldero que desean
protagonismo mitigarse.
de las energas Un sector
renovables clave es el sector energtico. Lo anterior queda
demostrado a partir de la distribucin porcentual de proyectos MDL por sectores del
grfico El 8. El 71%
anexo de proyectos
A del documento MDL
oficial del se dan
Protocolo en la contempla
de Kyoto generacin de energas
los sectores renovables,
y las categoras de
las fuentes emisoras de los tipos de gases de efecto invernadero que desean mitigarse. Un sector clave es el
de tal manera que este rubro se vuelve protagonista dentro del mecanismo, pues son
sector energtico. Lo anterior queda demostrado a partir de la distribucin porcentual de proyectos MDL por
un tipo de proyecto con un impacto ambiental trascendental y muy significativo; ase-
sectores del grfico 8. El 71% de proyectos MDL se dan en la generacin de energas renovables, de tal manera
veracin
que este rubroanalizada y demostrada
se vuelve protagonista en mecanismo,
dentro del captulospues
previos.
son un tipo de proyecto con un impacto
ambiental trascendental y muy significativo; aseveracin analizada y demostrada en captulos previos.
Grfico 8. Protocolo de Kyoto: Distribucin de proyectos MDL por sector a
nivel mundial
Grfico 8. Protocolo de Kyoto: Distribucin de proyectos MDL por sector a nivel mundial

2% 2% 1% Energas Renovables
0%
3%
Reduccin de metano, cemento y
minera de carbn
6% Eficiencia Energtica en
Suministro
15% Eficiencia Energtica en
Demanda
HFCs, PFCs, SF y N2O
71%
Cambio de combustible

Forestacin y Reforestacin

Transporte

Fuente: elaboracin propia, con base en el CDM Pipeline de UNEP RISOE

Fuente: elaboracin propia, con base en el CDM Pipeline de UNEP RISOE (Fenhann, 2016).
(Fenhann, 2016).
Honduras ha sido histricamente el pas de la regin centroamericana con mayor generacin de
proyectos MDL, sin embargo, a partir del comienzo del segundo perodo de compromisos del Protocolo de
494
Kyoto se muestra ralentizado en su participacin, tal y como se observa en el Grfico 9. Panam muestra una
tendencia ascendente en este rubro. Guatemala y El Salvador parecen venir de ms a menos. Est claro que el
 Honduras ha sido histricamente el pas de la regin centroamericana con
mayor generacin de proyectos MDL, sin embargo, a partir del comienzo del segundo
perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto se muestra ralentizado en su parti-
cipacin, tal y como se observa en el Grfico 9. Panam muestra una tendencia as-
cendente en este rubro. Guatemala y El Salvador parecen venir de ms a menos. Est
claro que el ao 2012 fue el mejor para los pases de la regin. El comportamiento
analizado coincide con la conclusin de la primera y el comienzo de la segunda etapa
del perodo de compromisos del Protocolo de Kyoto (2012 y 2013, respectivamente);
fenmeno que ser analizado ms adelante.

Segn las estadsticas mostradas en el Grfico 10, a partir del historial de
proyectos presentados al MDL, Honduras cuenta con la mayor cantidad de proyectos
aprobados en el rea, seguido de Panam y Guatemala, con una participacin muy
pobre de9.ElTringulo
Grfico Salvador.Norte de Centroamrica y Panam: evolucin anual en la cantidad de
proyectos MDL desarrollados
Grfico 9. Tringulo
Grfico 9. TringuloNorte deCentroamrica
Norte de Centroamrica y Panam:
y Panam: evolucinevolucin anual en
anual en la cantidad de la
cantidadproyectos
de proyectos MDL desarrollados
MDL desarrollados
35 2015

30 35 20152014
Cantidad de proyectos

25 30 20142013
Cantidad de proyectos

25 2013
20 2012
20 2012
2011
15
2011
15
2010
10 2010
10
2009
5 2009
5
2008
2008
0 0
El Salvador 20072007
El Salvador Guatemala
Guatemala Honduras
Honduras Panam
Panam

Fuente:
Fuente:Fuente:
elaboracin elaboracin
elaboracin propia,
propia, propia,
a partir
a partir de de a recopilacin
la la partir de de
recopilacin la recopilacin
de datos
datos de de datos
de lala biblioteca
bibliotecadede de la biblioteca
proyectos MDL
proyectos MDLde lade la
UNFCCC de
UNFCCC proyectos MDL
(CDM-UNFCCC,
(CDM-UNFCCC, de la UNFCCC (CDM-UNFCCC, 2016).
2016).
2016).
Grfico 10. Tringulo Norte de Centroamrica y Panam: datos histricos relevantes sobre
Grfico
Grfico 10. 10. Tringulo
Tringulo NorteNorte de Centroamrica
de Centroamrica y Panam:
y Panam:
proyectos MDL
datos relevantes
datos histricos histricossobre
relevantes sobre proyectos MDL
proyectos MDL

El Salvador Guatemala Honduras Panam

33
El Salvador Guatemala Honduras Panam
33 29

22 29
21
18 19 19
22 16 16
21 14
16
18 19 11 19
8 16 16 16
6 6 14
4 3 3 11
8 1 2 1 0 0 0
6 6
4 3 3
Totales 2
Aprobados 1Rechazados 1Retirados Vigentes* Prolongables
0 0 0

Totales
Fuente: elaboracin propia, a Aprobados Rechazados de datos
partir de la recopilacin Retirados Vigentes*
de la biblioteca Prolongables
de proyectos MDL de la
UNFCCC (CDM-UNFCCC, 2016).
Fuente: elaboracin
Fuente: propia, a partir
elaboracin
Son relativamente deloslaproyectos
propia,
muchos recopilacin
a partir de de
la datos
rechazados . Dede la biblioteca
recopilacin
135
manera el de
de datos
general, proyectos MDL136de la
de ladebiblioteca
intervalo vigencia
UNFCCC de proyectos
proyectos
(CDM-UNFCCC,
de los MDL de
2016).
se extender la UNFCCC
al menos (CDM-UNFCCC,
hasta 2020, ao en que acaba la2016).
segunda etapa de compromisos del
Protocolo.
Son relativamente muchos los proyectos rechazados135. De manera general, el intervalo de vigencia136
de los proyectos se extender
al menos hasta 2020, ao en que acaba la segunda etapa de compromisos del

135
Protocolo. Se da el calificativo de muchos debido a que, en promedio 495
(para los cuatro pases tabulados), el 12.3% de los proyectos
MDL presentados en el marco del Protocolo de Kyoto a la NFCCC, son rechazados. Esto se debe principalmente a: (i) La
falta de ajuste a los requisitos, modalidades y procedimientos para proyectos MDL definidos por la Junta Directiva del
 Son relativamente muchos los proyectos rechazados135. De manera general,
el intervalo de vigencia136 de los proyectos se extender al menos hasta 2020, ao en
que acaba la segunda etapa de compromisos del Protocolo.

Del Protocolo de Kyoto al Acuerdo de Pars

Tras sucesivas presiones de la comunidad internacional a travs de orga-

nismos y gobiernos interesados en un acuerdo universal sobre cambio climtico, se
logr el 12 de diciembre de 2015 establecer el Acuerdo de Pars en la CP21, firmado
por 177 Partes y ratificado a la fecha (primer semestre de 2016) por 17 Partes, que re-
presentan el 0.04% de las emisiones globales de GEI (UNFCCC, 2014). Segn el do-
cumento oficial del Acuerdo de Pars, Art. 2 (UNFCCC, 2015), el objetivo del acuerdo
es reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climtico, en el contexto
del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza (p.24).

En esencia, el Acuerdo de Pars mantiene y refuerza el espritu del Protocolo

de Kyoto, recalca el apoyo internacional de carcter financiero, tecnolgico y de coo-
peracin multilateral con la intencin de facilitar el desarrollo, la difusin y el despliegue
tecnolgico, el acceso a la financiacin del clima, la educacin, la formacin y la sen-
sibilizacin en la temtica que envuelve el cambio climtico, potenciando el proceso
de adaptacin y resiliencia al mismo, aadiendo estrategias ms efectivas en relacin
a la fijacin de metas estrictas, fuertes y a intervalos cortos de tiempo. Se espera para
2020, el Acuerdo de Pars entre en vigencia, luego de la ratificacin de al menos 55
Partes de la Convencin, cuyas emisiones globales de GEI representen ms del 55%
del total de emisiones.

Por ahora, existen muchas dudas y puntos por concretar en torno a este
acuerdo. Hay cierto nivel de incertidumbre sobre la continuidad que se podr dar a
mecanismos establecidos en el Protocolo de Kyoto y la voluntad internacional para
asumir con denuedo su rol en las metas del Acuerdo. Sin duda, los aos previos al
2020 sern claves para el diseo y restructuracin de los instrumentos ya ofrecidos
por el Protocolo de Kyoto y que estn contenidos en el Acuerdo de Pars, as, la
notable baja de proyectos MDL, mostrada recientemente (que coincide con la
culminacin del primer perodo del Protocolo de Kyoto y la acelerada disminucin
de la intensidad demostrada desde el 2013 hasta la fecha) pueda traducirse en un
cmulo de oportunidades para las naciones del mundo, desarrolladas y en vas de
desarrollo.

La factibilidad regional de los mercados de carbono

El estudio previo desarrollado ser de sustancial importancia para estimar

135 Se da el calificativo de muchos debido a que, en promedio (para los cuatro pases tabulados), el 12.3%
de los proyectos MDL presentados en el marco del Protocolo de Kyoto a la NFCCC, son rechazados. Esto se debe
principalmente a: (i) La falta de ajuste a los requisitos, modalidades y procedimientos para proyectos MDL definidos
por la Junta Directiva del MDL; (ii) Informes presentados fuera de conformidad; (iii) Metodologas que no cumplen los
requisitos exigidos por la Junta Directiva del MDL; (iv) Los proyectos no demuestran el impacto deseado en reduccin de
emisiones, de conformidad con el MDL.
136 El intervalo de vigencia representa el tiempo de vida de los proyectos an vigentes, contando a partir del
segundo semestre de 2016, estos perodos se dan como sigue: El Salvador (2016-2020), Guatemala (2016-2023),
Honduras y Panam (2016-2025).

496
la factibilidad de una participacin mucho ms intensiva de los pases del Tringulo
Norte en los mercados de carbono, cuya aproximacin es realizada a partir del anlisis
multicriterio.

El anlisis multicriterio se emplea para poder realizar la toma de decisiones

bajo el sustento de mltiples variables cualitativas y/o cuantitativas involucradas en un
escenario determinado. Uno de los mtodos en el anlisis multicriterio es el Proceso
de Anlisis Jerrquico (Analytic Hierarchy Process, AHP, por sus siglas en ingls). Este
mtodo fue desarrollado por Thomas Saaty para resolver decisiones complejas (Saaty
L., 1980).

Una de las caractersticas ms importante del mtodo del Anlisis Jerrquico

es que presenta un fuerte sustento matemtico, midiendo criterios cualitativos y
cuantitativos en referencia a una escala comn. Doldn Ti (s.f.) muestra en la Tabla
7 la escala de comparacin de Saaty, cuya relacin entre los valores numricos y su
definicin estn fundamentados en la ley psicofsica137 y construdas por medio de
juicios verbales.

Tabla 7. Escalas de comparacin de Saaty para la evaluacin binaria de

elementos en el Proceso de Anlisis Jerrquico
Valores numricos Definicin (Alternativas j y k)
1 Igualmente importantes o preferidas
3 Ligeramente ms importante o preferida
5 Fuertemente ms importante o preferida
7 Muy fuertemente ms importante o preferida
9 Extremadamente ms importante o preferida
2,4,6,8 Valores intermedios para situaciones de compromiso
Recprocos Usados para reflejar la relacin inversa o de la segunda
alternativa respecto de la primera
Fuente: Doldn Ti (s.f.).

Adems, el mtodo de Saaty permite verificar la razn de consistencia

(Consistency Ratio, CR, por sus siglas en ingls), que permite determinar la validez,
calidad y lgica de los juicios emitidos en las evaluaciones binarias para la toma
de decisiones, esto en el entendido que las evaluaciones binarias entre criterios
y alternativas se definen por medio de sistemas de ecuaciones resueltas a travs
del clculo de matrices y vectores138. Una razn de consistencia CR0.10 permitir

137 En su estudio comparativo entre mtodos AHP y REMBRANDT, Doldn Ti (s.f.), recuerda que la relacin
entre la intensidad de estmulos fsicos (sonido, luz, u otro tipo de apreciaciones de la realidad) y las sensaciones o
respuestas sensoriales, o dicho de otro modo, la estimacin subjetiva de la intensidad, fue establecida inicialmente por
la llamada ley de WEBER en 1834: la diferencia justa o mnimamente observable en la intensidad del estmuso (S)
debe ser proporcional al nivel real S, del estmulo mismo (p.1289), para lo cual FECHNER demostr que la respuesta
sensorial a una diferencia justa o mnimamente observable S, se supone constante (p.1289). Justificando, en
adelante, las escalas de la tabla de Saaty por medio del clculo integral, demostrando que es exponencial respecto a
S/S.
138 Matemticamente, la consistencia de una matriz A de nxn, se da si se cumple que aij.ajk=aik, para todo i, j, k
natural, lo que demuestra que la matriz A tiene a lo menos una solucin.

497
inferir juicios y decisiones consistentes, en caso contrario, las evaluaciones deberan
corregirse.

El marco de aplicacin del Proceso Analtico de Jerarqua se ha desarrollado

para determinar la estimacin de la factibilidad de la participacin regional de los
Pases del Tringulo Norte en los mercados de carbono.

A partir de la Tabla 8, se ha definido una meta global, cinco criterios con

sus respectivos subcriterios y dos alternativas (X y Y) y el diseo se ha aplicado de
manera individual para los tres Pases del Tringulo Norte, as como para Panam
(como referencia).

Tabla 8. Descripcin de los elementos del rbol jerrquico para la

aplicacin del Proceso Analtico Jerrquico en esta investigacin
139

Meta Global: Participacin intensiva de pas139 en los mercados de carbono

Alternativa X: Alternativa Y: No factibilidad en la incursin
Factibilidad en la
incursin

Criterio 1 Atractivo en matriz energtica

Subcriterio a Estado actual
Subcriterio b Proyeccin a mediano y largo plazo
Criterio 2 Caractersticas geo-climticas, pro-generacin de energas
renovables
Subcriterio c Potencial solar
Subcriterio d Potencial elico
Subcriterio e Potencial hdrico
Criterio 3 Impacto medioambiental de las energas renovables
Subcriterio f Uso de materiales
Subcriterio g Uso del agua
Subcriterio h Incidencia de emisiones de GEI
Subcriterio i Incidencia en ecosistemas
Subcriterio j Incidencia en salud humana
Criterio 4 Leyes del sector elctrico
Subcriterio k Incentivos fiscales
Subcriterio m Impacto en la evolucin de la generacin
Subcriterio n Influencia de los entes regionales
Criterio 5 Marco del Protocolo de Kyoto

139 El trmino pas define, individualmente, a cada uno de los pases del Tringulo Norte y a Panam.

498
 Meta Global: Participacin intensiva de pas en los mercados de carbono
Alternativa X: Alternativa Y: No factibilidad en la incursin
Factibilidad en la
incursin
Subcriterio p Disponibilidad de mecanismos en el mercado
Subcriterio q Experiencias de participacin previa en el mercado MDL
Subcriterio r Nivel de oportunidades de desarrollo (tecnolgico, ambiental
y econmico)
Subcriterio s Competitividad del mercado
Subcriterio t Estabilidad del mercado

Fuente: elaboracin propia.

La Tabla 9 muestra la evaluacin experta para los criterios y subcriterios

aplicada a cada uno de los 4 procesos analticos jerrquicos desarrollados (uno para
cada pas), en funcin a los datos cuantitativos y cualitativos obtenidos a partir de
documentacin recopilada de las fuentes140 y enunciada a lo largo de este documento.

Tabla 9. Evaluacin experta a partir de datos cuantitativos y cualitativos

empleados en el Proceso Analtico de Jerarqua aplicado a la participacin
regional de los pases del Tringulo Norte en los mercados de carbono

(a)

Atractivo en Caractersticas
Criterio matriz energtica geoclimticas, Leyes del sector elctrico
pro-generacin de
energas renovables
Subcrit. a b Prom. c d e Prom. f g h Prom.
Pas
El Salvador 6,8 6,5 6,7 2,1 1,8 3,9 2,6 9 3 6 6,0
Guatemala 5,1 7,1 6,1 9,9 2,3 9,4 7,2 8 8 6 7,3
Honduras 10 8,6 9,3 9,4 3,3 10 7,6 7 5 6 6,0
Panam 7,4 10 8,7 5,3 4,5 3,7 4,5 10 7 7 8,0

(b)
141

140 Dirjase a la seccin de referencias.

141 Los criterios y subcriterios de la Tabla 9(b) poseen evaluaciones cuasi comunes, difiriendo entre ellos
solamente en el subcriterio q, debido a la naturaleza de los criterios de los que se desprenden.

499
 Criterio Impacto medioambiental de las Marco del Protocolo de Kyoto
energas renovables141
Subcrit. i j k m n Prom. p q r s t Prom.
Pas

El Salvador 2 5 7 4 6 4,8 7 1,7 8 3 4 4,7

Guatemala 2 5 7 4 6 4,8 7 4 8 3 4 5,2
Honduras 2 5 7 4 6 4,8 7 7 8 3 4 5,8
Panam 2 5 7 4 6 4,8 7 5 8 3 4 5,4

Fuente: elaboracin propia.

Es importante recalcar que para cada una de las evaluaciones tabuladas en

las tablas 9(a) y 9(b) se ha definido una calificacin mxima de 10 (en el mejor de los
casos la nota mxima se aplica al pas con el subcriterio mejor valuado de la regin
centroamericana).

La columna de promedios ser til para las comparaciones binarias entre

criterios. Para ilustrar este procedimiento tmense las evaluaciones para Honduras
en caractersticas geo-climticas, pro-generacin de energas renovables (elemento
j, evaluacin: 7.6) y leyes del sector elctrico (elemento k, evaluacin: 6.0). A
continuacin, se encuentra la diferencia de las evaluaciones (1.6) y se suma 1 unidad
(2.6). Empleando el eje referencial de la Figura 6, se observa que j mejora sobre k en
aproximadamente tres unidades segn la escala de Saaty (vase la tabla 7), lo que
implica que j es ligeramente ms importante o preferida que k.

Figura 6. Eje de referencia comn para la evaluacin de criterios, subcriterios

y alternativas en el Proceso Analtico de Jerarqua aplicado a la participacin
regional de los pases del Tringulo Norte en los mercados de carbono

Fuente: elaboracin propia.

Planteamiento del modelo explicativo

El modelo que se plante muestra las ideas iniciales sobre las variables que pueden
incidir sobre el nivel de recaudacin tributaria, identificando el grado de esa incidencia
y el nivel de significancia de esta variable, para el anlisis de este tema.

500
 Al momento de evaluar los subcriterios en funcin de las alternativas disponibles
se ha empleado la escala de referencia particular mostrada en la Figura 6. De manera
ilustrativa tmese el subcriterio q relativo a las experiencias de participacin previa en el
mercado MDL (Marco del Protocolo de Kyoto) de El Salvador (evaluacin: 1.7), donde
se compara la no factibilidad (elemento j) contra la factibilidad (elemento k), para este
subcriterio. Si se interpola este valor en el eje de la figura 6, entonces se ubica entre
los valores de 1.25 y 2.5, lo que en la escala de Saaty corresponde a un valor de 6, y
segn la Tabla 6 corresponde a una situacin de intermedia de compromiso, para lo
cual, el elemento j es entre fuertemente y muy fuertemente preferida que k, indicando
para dicho subcriterio la no factibilidad como ms importante que la factibilidad.

Para la determinacin de la solucin de los casos de estimacin de factibilidad

ya mencionados se ha hecho uso del Open Decision Maker, (Bender, Blocherer,
Rossmehl, & Rotter, 2010).

Los Grficos 11 y 12 muestran los resultados arrojados por el sistema de

soporte a la decisin. Por medio de esta aproximacin, para el Tringulo Norte
resultara factible una participacin intensiva en los mercados de carbono. Panam
se ha evaluado para efectos comparativos. Estos resultados se discuten con mayor
profundidad en la siguiente seccin.

Grfico 11. Ranking de alternativas para la estimacin de la participacin

intensiva de los pases del Tringulo Norte y Panam en los mercados de
carbono.

Fuente: elaboracin propia a partir de los resultados arrojados mediante el uso

de Open Decision Maker.

501
 Grfico 12. Resultados de la matriz de prioridades: alternativas/criterios

Fuente: elaboracin propia a partir de los resultados arrojados mediante el uso

de Open Decision Maker.

Discusin de resultados

Partiendo de los resultados obtenidos en el apartado recin anterior, donde

se compacta todo el anlisis previo y ofrece a travs de los Grficos 11 y 12 el soporte
inferencial para este estudio, se analizan las posibilidades y el alcance de la pregunta
que dio origen a este: es posible que los Pases del Tringulo Norte se conviertan en
una regin pionera en el desarrollo de proyectos de generacin de energa renovable
por medio del Mecanismo para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto?

El Grfico 11 demuestra que la respuesta a la pregunta anterior es afirmativa,

bajo la aproximacin de este documento. Las calificaciones de factibilidad destacan
a Honduras (83,84%) como el pas ms factible del Tringulo Norte para participar de
forma intensiva en los mercados de carbono por medio del MDL. Le siguen Guatemala
y El Salvador con estimaciones de factibilidad de 78,70% y 73,22%, respectivamente.
Segn el mismo grfico, El Salvador muestra la nota de no factibilidad ms alta, desde
luego, este porcentaje es el complemento de la nota de factibilidad.

Para arrojar un poco de luz a las cifras anteriores nos redirigimos al Grfico
12. Los criterios que aportan mayor ndice de factibilidad para los Pases del Tringulo
Norte son el atractivo en matriz energtica y las leyes del sector elctrico, seguidos
por el marco del Protocolo de Kyoto. Existe un contraste marcado entre estos pases,
con repercusin no factible para El Salvador en el criterio de las caractersticas
pro-generacin de energas renovables. Esto puede explicarse por las variables
condiciones meteorolgicas en complicidad con el acelerado calentamiento global,
con repercusin negativa para la regin centroamericana, que la convierte en una
zona altamente vulnerable al cambio climtico, modificando con un elevado nivel de
variabilidad el potencial renovable en ciertas zonas de stos pases; factores que,
entre otros, explican las oscilaciones en niveles de generacin de energa renovable.

El impacto medioambiental no deja de ser un criterio que da lugar a la duda

sobre la factibilidad en el tema en cuestin, pues denota porcentajes poco holgados
entre su pertinencia positiva y su pertinencia negativa en su calificacin. Los resultados
pueden ser explicados a partir de la marcada incidencia sobre los beneficios y

502
 perjuicios de las energas renovables en la regin centroamericana y en el
mundo entero. Factores como la falta de consenso entre comunidades nativas y
proyectos de generacin hidroelctrica, el pobre estudio de impacto de las energas
sobre los ecosistemas, la desinformacin y la falta de evolucin de las energas
renovables hacia energas limpias, dan lugar a resultados que resaltan la ambigedad
en la percepcin positiva de este criterio.

Adems, lejos de ser el criterio mejor valuado, el marco del Protocolo de Kyoto
se ubica en una posicin media entre los dems. La transicin al segundo perodo de
compromisos del Protocolo y su importancia coyuntural para los pases participantes
en el mercado de carbono marc un pico en la generacin de proyectos MDL a lo
largo de la primera dcada del nuevo milenio, sumado a la cada drstica de precios
de crditos de carbono en el mercado a partir del segundo perodo de compromisos,
la incertidumbre sobre la participacin y continuidad de los mayores emisores de GEI
en el mundo, las especulaciones que surgen ante el relevo que supone el Acuerdo
de Pars girando en torno a la vigencia de mecanismos del mercado de carbono, la
estabilidad del mercado y las oportunidades de desarrollo, argumentan sin lugar a
dudas la debilidad en trminos de factibilidad de este importante criterio.

Por otro lado, la modelizacin que ofrece Panam a la regin no debe ser
menospreciada. Esto se sustenta sobre el 80.49% de factibilidad que posee en trminos
de participacin en los mercados de carbono. Con un atractivo considerablemente
bueno, un marco de leyes de incentivo energtico muy personalizado a cada
tecnologa de generacin renovable, un plan estratgico ambicioso y sumamente
favorable, con experiencias de participacin previas alentadoras (solamente superado
por Honduras), y con una tendencia clara a la diversificacin y regionalizacin de su
sistema elctrico a travs de su participacin en la Comunidad Andinam, por medio
de su prximo sistema de interconexin elctrica con Colombia, Panam se proyecta
por como un nodo para los mercados elctricos centroamericano y sudamericano,
abriendo camino a la integracin multi-regional 142 y convirtindose as en un modelo
para los Pases del Tringulo Norte en trminos de innovacin y desarrollo tecnolgico
en el tema energtico.

En sntesis, teniendo en cuenta la dimensin de los criterios y subcriterios

para la estimacin de la factibilidad de la participacin intensiva de los pases del
Tringulo Norte en los mercados de carbono, con la posibilidad de extender el contexto
de consideraciones con la metodologa pertinente, es evidente que los resultados
favorecen a la regin y se muestran como una alternativa para sta en trminos de
competitividad. Se considera prudente dar un poco de tiempo a la estabilizacin del
mercado de carbono y la concrecin de algunos puntos del Acuerdo de Pars, para dar
un paso firme a escala regional en el tema de las energas renovables, convirtiendo a la
regin en un foco de descontaminacin ambiental, que le coloque como protagonista
mundial en la lucha contra el cambio climtico, venciendo lo paradigmas y barreras de
las energas no renovables hacia el desarrollo sostenible para el establecimiento de un
nuevo precedente de desarrollo regional energtico a nivel mundial.

142 Vlgase el empleo de este trmino bajo la importancia trascendental del hecho en mencin

503
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Rgimen de incentivos para el fomento de la construccin y explotacin de

centrales elicas destinadas a la prestacin del servicio pblico de electricidad,
44 (Corte Suprema de Justicia de Panam 25 de Abril de 2011).

Rgimen de incentivos para el fomento de la construccin, operacin y

mantenimiento de centrales y/o instalaciones solares, 37 (Corte Suprema de
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Rgimen de incentivos para el fomento de sistemas de generacin hidroelctrica

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Obtenido de http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/protocolo_de_
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Yajure, C. A. (2015). Comparacin de los mtodos multicriterio AHP Y AHP Difuso

en a seleccin de la mejor tecnologa para la produccin de energa elctrica a
partir del carbn mineral. Scientia et Technica, 20.

508
 CAPTULO XXI
La aplicacin de los principios del
Derecho Comunitario por parte de los
rganos decisorios del Sistema de la
Integracin Centroamericana
Celeste Gonzlez Zamora

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SGSICA)- Direccin de Anlisis
Estratgico y Comunicacin- Unidad de Gestin del
Conocimiento

Resumen

Este estudio es un anlisis prctico aplicativo de los principios

del Derecho Comunitario como los componentes que fundan las
bases jurdicas-filosficas claves y necesarias para la conformacin
de los cuerpos normativos que rigen la integracin centroamericana,
y que se ven reflejados dentro de los pronunciamientos de los
rganos decisorios del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), como aliados vinculantes que encauzan la marcha unionista
hacia una verdadera inclusin, ecuanimidad, justicia social y bien
comn.

Palabras claves: Principios, Derecho Comunitario, rganos,

decisin, justicia, unidad.

509
Abstract

This study is a practical analysis of the principles of community law as the

components that found the key legal and philosophical bases necessary for the
formation of the normative bodies that govern Central American integration and that
are reflected in the statements of the decision-making bodies of the Central American
Integration System (SICA), as binding allies that channel the unionist march towards
true inclusion, equanimity, social justice and common good.

Keywords

Principles, law, community, organs, decision, justice, unity.

Introduccin

El presente artculo tiene como objetivo desarrollar los distintos principios

generales del Derecho Comunitario centroamericano que se encuentran explcita o
implcitamente en el Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios
y derivados, y de cmo estos se ven reflejados en las decisiones de la Reunin de
Presidentes y Consejo de Ministros del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), dos de los rganos supranacionales del proceso de la integracin
centroamericana.

En este documento desarrollaremos tres apartados, en los cuales el primero

de estos elaborar una conceptualizacin sobre algunos de los principios generales
del Derecho Comunitario centroamericano que se encuentran aplicados en los actos
normativos de los rganos decisorios antes mencionados, el segundo apartado ser
un ejercicio ms prctico, en el cual mediante el estudio de algunos mandatos emitidos
por la Reunin de Presidentes, se interpretar la aplicacin de estos principios en las
decisiones tomadas por el mximo rgano supranacional del SICA.

Por ltimo, el tercer apartado busca interpretar la aplicacin de los principios

del Derecho Comunitario y la proteccin que le dan los Consejos de Ministros a estos,
ejemplo de ello es la Resolucin del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
que se analizar posteriormente en la cual le solicit a la Comisin Centroamericana
Permanente para la erradicacin de la Produccin, Trfico, Consumo y Uso ilcito
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas (CCP) la armonizacin de su
institucionalidad y de su reglamento con los principios y propsitos del Protocolo de
Tegucigalpa, decisin que demostr esa vocacin por parte del Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores en ser un rgano garante del respeto de los principios de la
integracin centroamericana

Los principios generales del Derecho Comunitario Centroamericano

En el presente apartado nos adentraremos a conocer sobre el estado del arte respecto
a los principios del Derecho Comunitario, el cual nos conducir a comprender su
significado, alcance y aplicacin al proceso de la integracin centroamericana,
presentndonos desde una ptica en impoluta diafanidad la lgica, explicacin,
interpretacin e importancia de los mismos.

510
 Los principios del Derecho Comunitario centroamericano son el pilar
fundamental que erige fortalecidamente la integracin entre los pueblos de nuestra
regin, son el componente indispensable en las construcciones econmicas, jurdicas
y polticas que llevan el carruaje integrador en la direccin correcta sobre los rieles de
la paz, la libertad, la democracia y el desarrollo.

Los principios del Derecho Comunitario constituyen verdaderamente, el nexo

ms claro entre la filosofa y el derecho. Se trata de normas que, si bien es cierto,
pueden ser positivizadas, no necesariamente deben estar incluidas en los diversos
cuerpos normativos para resultar vinculantes y encauzar la labor operativa de los
mismos. (M. Vargas, s.f). Asimismo, se consideran por la doctrina como un tipo de
fuente no escrita del derecho, los cuales expresan las ideas bsicas del derecho y la
justicia.

En este ejercicio conceptual el primero de los principios que debemos

mencionar es el principio de primaca del Derecho Comunitario, el cual se considera
como fundamental para el Derecho Comunitario frente al entero ordenamiento jurdico,
sin el cual, los efectos y jerarqua no se podra comprender. El Derecho Comunitario
tiene primaca sobre el ordenamiento interno. (Salazar & Ulate, 2013, p.136)

Este principio conlleva, en caso de conflicto de las normas comunitarias

con las normas nacionales, a la inaplicabilidad del derecho interno, lo cual tampoco
impide que los Estados deroguen tales normas internas. Esta primaca del Derecho
Comunitario es absoluta; por tanto, incluso a las normas constitucionales. (O. Guerrero
p.221)

Como hemos podido evidenciar, este principio tiene un atributo sustancial

e importante, pues es rector de nuestra comunidad de Estados y es el que otorga
sentido y supranacionalidad a los instrumentos de naturaleza comunitaria, ponindolos
de relieve en concordancia con los compromisos de integracin asumidos por los
pases.

Segn (Vargas, s.f.), este principio respalda su consistencia y solidez desde

sus primeros esbozos, en el afamado caso -Costa contra ENEL (6/64, sentencia de
15 de julio de 1965)-suscitado en una legislacin de Italia, que nacionalizaba la energa
elctrica, hecho que contravena algunas disposiciones consagradas en el Tratado de
Roma. El Juez de la causa elev el caso al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, autoridad que explic lo siguiente:

Esta integracin en el derecho de cada Estado miembro

de disposiciones que provienen de fuente comunitaria, y ms en
general los trminos y el espritu del Tratado tienen como corolario
la imposibilidad para los Estados de hacer prevalecer, frente a
un ordenamiento jurdico aceptado por ellos sobre una base de
reciprocidad, una medida unilateral ulterior que no puede, por tanto,
serles opuesta. En efecto la eficacia del Derecho Comunitario no
puede variar de un Estado a otro, en funcin de las legislaciones
internas ulteriores, sin poner en peligro la realizacin de los objetivos
contemplados en el art. 5 y establecer una discriminacin prohibida

511
 por el art. 7. Las obligaciones contradas en el Tratado constitutivo
de la comunidad no seran absolutas, sino solamente condicionales,
si las partes signatarias pudieran eludirlas mediante actos legislativos
posteriores (...) La primaca del Derecho Comunitario est confirmada
por el art. 189 (...) Esta disposicin (...) carecera de alcance si un
Estado pudiera unilateralmente anular sus efectos mediante un acto
legislativo que prevaleciese sobre los textos comunitarios (Citado
Vargas, s.f).

A la sazn de estos valiosos conceptos y preponderante conquista en

espacios jurdicos del Derecho Comunitario, podemos deducir que el principio de
primaca es el que le brinda plena garanta del respeto y correcta aplicacin al mismo,
incluso en los casos de litigio deber prevalecer este derecho sobre el nacional.

Por otro lado, el segundo de estos principios es el de atribucin de

competencias, el cual consiste en transferir atribuciones especficas que antes le
correspondan a los Estados y otorgrselas a los rganos e instituciones comunitarias,
esta transferencia deriva del Derecho Originario o Derivado del ordenamiento jurdico
comunitario centroamericano. Cabe mencionar que esta transferencia es total y
definitiva en beneficio de la Comunidad, para proceder a un ejercicio compartido
mediante los rganos comunitarios. (Salazar & Ulate, 2013, p.140).

Aunado a esto, el principio de efecto directo se encuentra en constante

relacin con el principio antes mencionado, ya que a travs de las competencias
conferidas los rganos comunitarios del SICA pueden emitir normativa comunitario,
estas disposiciones del Derecho Comunitario surten pleno efecto de modo uniforme
en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a
los Estados miembros como a sus ciudadanos; (Borchardt, 2000, p.97)

El efecto directo de las normas comunitarias es el que crea derechos

y obligaciones para todos aquellos que pueden verse afectados por su mbito de
aplicacin, pudiendo ser invocadas ante las autoridades pblicas (administrativas y
judiciales), las cuales tienen obligacin de salvaguardar esos derechos y obligaciones.
(MANGAS MARTIN, Op.cit. pg. 198) citado por, (Ulate & Salazar, 2013, p.232).

Adems de los antes mencionados, encontramos el principio de gradualidad,

a ste se le conoce tambin como el principio de formacin gradual de la integracin,
el cual se fundamenta en las dificultades en el plano econmico y jurdico que los
Estados- miembros se plantean; en donde la integracin se alcanza por medio de
un proceso, pues ste pasa por diversas etapas y en cada una de ellas se toman
determinadas medidas para lograr determinados objetivos (Vargas, s.f.).

No solo el principio de gradualidad se enmarca en el desarrollo del proceso

de la integracin centroamericana, sino tambin el principio de especificidad, el cual
se relaciona tanto con el desarrollo de los subsistemas, como el perfeccionamiento de
las polticas comunes, tanto en lo econmico, como en lo social y lo ambiental. Uno
de los mecanismos por los cuales se puede desarrollar esta especificidad es mediante
la creacin de actos normativos derivados, para que en cada poltica especfica y
sectorial se pueda ir alcanzando el nivel de integracin deseado por la Comunidad.

512
(Salazar & Ulate, 2013, p. 138).

Por ltimo, encontramos el principio de equidad, el cual si bien sabemos

tambin es un principio general del Derecho, sin embargo para el Derecho Comunitario
reviste una importancia fundamental en el equilibrio de las relaciones econmicas y
sociales entre Estados, Pueblos y Ciudadanos, pues debe propiciar la justicia social y
la igualdad material entre ellos. Una Comunidad de Estados equitativa en lo social, en
lo econmico en lo ambiental (Salazar & Ulate, 2013, p. 139).

La Reunin de Presidentes: rgano garante de los principios y propsitos del

Sistema de la Integracin Centroamericana

Una vez desarrollado en el apartado anterior los conceptos sobre diversos

principios generales del Derecho Comunitario que rigen el Sistema de la Integracin
Centroamericana, desarrollaremos la aplicacin de estos por parte de la Reunin
de Presidentes, no obstante, es importante para entrar en materia aplicativa de los
principios, que previamente contemos con los conocimientos precisos y acorde con
el desarrollo de la presente investigacin, por lo cual, haremos un breve recorrido
por el significado, constitucin, atributos, competencias y la forma en que toman
las decisiones los Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la Integracin
Centroamericana, con lo cual para los siguientes pasos tendremos las herramientas
necesarias para comprensin de anlisis de casos.

La Reunin de Presidentes integrada por los presidentes constitucionales

de los Estados miembros es el rgano supremo del Sistema de la Integracin
Centroamericana (artculo 13, Protocolo de Tegucigalpa), el cual, tiene entre sus
competencias la definicin y direccin de la poltica centroamericana, a su vez
establece las directrices principales para la integracin de la regin, la coordinacin y
armonizacin de las actividades de los rganos e instituciones, armoniza las polticas
exteriores y fortalece la identidad regional dentro de la dinmica de consolidacin de
una Centroamrica unida, por ltimo, asegura el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en el Protocolo de Tegucigalpa y permite la admisin de nuevos miembros
al SICA (artculo 15, Protocolo de Tegucigalpa).

Aunado a lo anterior, este rgano emite sus decisiones mediante Declaraciones

Polticas, las cuales son el acto poltico a travs del cual se expresa la voluntad de los
presidentes, estableciendo orientaciones y lineamiento para garantizar la coordinacin
y armonizacin del SICA (artculo 4 del Reglamento para la adopcin de decisiones del
SICA), estas se encuentran compuestas por mandatos presidenciales de acatamiento
obligatorio para la institucionalidad del SICA y los Estados miembros

Las Declaraciones son, por otra parte el contenido de los Mandatos versar
sobre las directrices enfocadas a los rganos, instituciones y secretaras del SICA,
para la ejecucin eficiente de una accin determinada.

513
Principios del Derecho Comunitario: un anlisis sobre su aplicacin reflejada
en los mandatos y declaraciones emanadas del mximo rgano decisorio del
SICA.

En este acpite analizaremos sobre la base de los conceptos e instrumentos que ya

hemos estudiado, la forma de aplicacin y cmo se ven reflejados los principios del
Derecho Comunitario en los mandatos y declaraciones del mximo rgano tomador
de decisiones del Sistema de la Integracin Centroamericana.

Por tanto, a continuacin presentaremos algunos de los mandatos y

declaraciones en el marco de cumbres presidenciales dnde identificaremos y
abundaremos en la temtica que nos concierne:

XLIII Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de la

Integracin Centroamericana (SICA). Del 27 de junio de 2014.

Instruir al Centro Regional de Promocin de la

MIPYME (CENPROMYPE) que en coordinacin con la Comisin
Centroamericana de Estadstica (CENTROESTAD) impulse el proceso
de fortalecimiento de la informacin estadstica MIPYME, en forma
gradual y sostenible con miras a lograr un nivel de armonizacin
que permita la comparacin entre pases y la agregacin de sus
estadsticas.

En este mandato nos encontramos claramente frente al principio de

gradualidad, el cual pone sobre la mesa que los procesos no se alcanzan de una
sla vez, sino paulatinamente con acciones concretas, tal y como lo expresan los
presidentes en este caso, instruyendo a la Comisin Centroamericana de Estadstica
a coordinarse con el Centro de Promocin de la MIPYME para fortalecer el proceso
informativo-estadstico de este tema en forma gradual y sostenible.

La Comisin Centroamericana de Estadstica fue constituida por acuerdo

suscrito por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Sistema de la
Integracin Centroamericana, el 4 de diciembre de 2008, en la ciudad de San Pedro
Sula, Repblica de Honduras; y ratificada por la Reunin de Presidentes, en el marco
de la XXXIII Reunin Ordinaria celebrada el 5 de diciembre de 2008, en la misma
ciudad, es una instancia con muy poco tiempo de funcionamiento, sin embargo esto
no ha sido obstculo en el avance y cumplimiento de sus objetivos, o la creacin de
sinergias y trabajo conjunto con otras instancias del SICA, siempre en el marco del
principio de gradualidad.

Al da de hoy CENTROESTAD cuenta con un Sistema Integrado de Informacin

Estadstica (si-ESTAD) que es un mecanismo utilizado para la gestin, transformacin,
consolidacin y difusin de estadsticas e indicadores en materia de integracin
regional, y el cual es herramienta clave en apoyo a la toma de decisiones, adems
contribuye a la implementacin de la Estrategia Regional de Desarrollo Estadstico
(ERDE).

Debemos recordar que la gradualidad es la esencia de muchos de los

procesos existentes para integrarse, y por supuesto tambin lo es para la integracin

514
centroamericana, la cual ha conquistado muchos logros a travs del cumplimiento
de etapas progresivas que coadyuvan al alcance de propsitos determinados,
tal es el caso del pacto aduanero acordado entre Guatemala y Honduras, al cual
pretende sumarse a la brevedad posible El Salvador, siguiendo muy de cerca sus
pasos los dems pases que conforman la regin SICA, as tambin existen 4 pases
centroamericanos que a travs del convenio (CA-4) han demostrado voluntad y
determinacin en el avance de nuestro proceso integrador, siendo aliento y paradigma
para el resto de Estados.

XXXV Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del

Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Del 29 de junio de 2010.

Incorporar la igualdad y la equidad de gnero como temas

estratgicos y de alta prioridad, en las polticas y planes de desarrollo
nacionales y regionales, tanto en el Sistema de la Integracin
Centroamericana, como en los Estados que lo integran.

En este mandato nos es posible identificar el principio de igualdad, pronunciado

en una preponderante directriz por todos los presidentes de la regin SICA, y el cual
tambin se ha previsto dentro del art.4, numeral 5 en el Protocolo de Tegucigalpa.

Este principio es considerado como un eje cardinal en el equilibrio de las

relaciones entre naciones, pueblos y ciudadanos, como un aliado coadyuvador para
alcanzar el bien comn y la justicia social.

La igualdad y equidad entre los gneros es un principio del Derecho

Comunitario que hoy podemos ver inserto dentro de las polticas, planes o estrategias
del SICA en sus diversas aristas (social, poltica, ambiental, econmica, etc.), teniendo
como arquetipo primordial la Poltica de Igualdad y Equidad de Gnero (PRIEG), la
cual ha concedido sustanciales aportes a la reduccin de las brechas de gnero entre
hombres y mujeres, as tambin como una poltica transversal ha incursionado a travs
de su segundo eje estratgico dentro de las polticas educativas de la Coordinacin
Educativa Cultural Centroamericana, como un espacio acadmico y cvico a travs
del cual es posible rescatar y construir nuevos modelos formativos cuyo principal
propsito sea la inclusin social integral.

As mismo dentro de los componentes y proyectos de la Estrategia de

Seguridad Centroamericana (ESCA), se puede notablemente sealar en el componente
(A) denominado Combate al Delito- una incorporacin en la que ya no solamente se
habla de homicidio o sicariato, sino tambin de una lucha en contra del feminicidio, el
componente (B), que anteriormente abordaba -prevencin de la violencia-, hoy en da
refiere una -prevencin de violencia de gnero-, adems de programas y proyectos a
ejecutar enfocados a la prevencin de la violencia contra las mujeres, con nfasis en
trata y femicidio (BA1-ESCA).

XLV Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases

Miembros del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) 26/06/2015.

Mandatar a los distintos organismos del SICA a realizar la pronta

revisin y actualizacin de sus respectivas polticas, estrategias y

515
 dems instrumentos de implementacin, con el propsito de incluir
en los mbitos de sus particulares competencias, consideraciones y
disposiciones que contribuyan a la mitigacin y adaptacin cambio
climtico.

En el presente mandato de los Jefes de Estado y de Gobierno de los

pases miembros del SICA, nos encontramos de cara al Principio de Atribucin de
Competencias, en el cul se instruye a los organismos del sistema la actualizacin
de sus instrumentos jurdicos a efectos de incluir en sus mbitos de competencias,
consideraciones y disposiciones que contribuyan de manera responsable a la temtica
de cambio climtico.

Este principio tiene el espritu de generar o producir beneficios para la

comunidad de Estados, re-direccionando acciones y competencias que faculten un
ejercicio o trabajo compartido por los rganos comunitarios orientado a una temtica
determinada, cuyo fin ltimo sea el de favorecer la calidad o condiciones de vida de
las y los centroamericanos.

XLI Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del

Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) 27/06/2013.

Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y al

Consejo de Ministros de Integracin Econmica, a celebrar con
mayor frecuencia las reuniones intersectoriales a fin de fortalecer
el Subsistema Econmico y fortalecer la participacin de las
organizaciones privadas en el Comit Consultivo de la Integracin
Econmica (CCIE).

En este mandato expresado por la Reunin de Presidentes, podemos

apreciar la insercin del Principio de Especificidad, el cual persigue el fortalecimiento
de los subsistemas del SICA, en este caso el subsistema econmico-, mediante el
fomento de reuniones de carcter intersectorial, derivndose un perfeccionamiento en
el ejercicio de sus atribuciones y en la construccin de polticas comunes.

La especificidad como principio, permite potencializar, especializar y

trascender a mayores niveles los temas de los cuales se encarga un subsistema,
pudiendo optimizar sus capacidades de respuesta y el manejo de las situaciones que
marcan el escenario de nuestro presente y fututo.

Los Consejos de Ministros: rganos comunitarios supranacionales del Sistema

de la Integracin Centroamericana.

Los Consejos de Ministros, estn conformados por los titulares de los

ministerios de cada uno de los Estados miembros del SICA, y son avocados a ramos
determinados (ej. Salud, educacin, economa), desde los cuales se emprenden
acciones que procuren el bien comn y la integracin de nuestros pueblos. (artculo
16, Protocolo de Tegucigalpa).

A manera de ejemplo, el Protocolo de Tegucigalpa en su art.17, atribuye

competencias al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, en el art.18 al Consejo
de Ministros de Integracin Econmica, y en el art.19 refiere a otros consejos que

516
tendrn responsabilidad del tratamiento de sus asuntos de acuerdo a su competencia;
por otra parte el Protocolo de Guatemala contempla la atribucin de competencias
en su art.38 y 39 al Consejo de Ministros de Integracin Econmica, luego en su
art.45 encontramos a los Ministros de Agricultura y finalmente en el art.47 al Consejo
Monetario Centroamericano.

Por ltimo, estos Consejos de Ministros emiten sus decisiones en el

ordenamiento jurdico comunitario centroamericano mediante las figuras de:
resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones (artculo 7, Reglamento para
la adopcin de decisiones del SICA).

Aplicacin por parte de los Consejos de Ministros del Sistema de la Integracin

Centroamericana de los principios econmicos, sociales y del principio de primaca
del Derecho Comunitario en sus decisiones.

En esta seccin podremos hacer un anlisis y estudio de casos sobre la

aplicacin de los principios del Derecho Comunitario, su importancia, impacto y
trascendencia en la ciencia de la integracin, desde otro rgano decisorio del Sistema
de la Integracin Centroamericana como lo es El Consejo de Ministros- visto en
diferentes 3 diferentes ramos.

Principio de Primaca del Derecho Comunitario aplicado a resolucin emanada

por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.

Incoaremos este ejercicio sobre la base de uno de los principios ms

emblemticos e imprescindibles dentro de la dinmica comunitaria, nos referimos al
Principio de Primaca- el cual se ha puesto de manifiesto en la resolucin del Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRREE), la cual expone:

Instruir al Pleno de la Comisin Centroamericana Permanente

para la Erradicacin de la Produccin, Trfico, Consumo y uso Ilcito
de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas (CCP) para que integre
y armonice sus acciones y actuaciones a los principios y propsitos
del Protocolo de Tegucigalpa y al Modelo de Seguridad Democrtica
contenido en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica de
Centroamrica, as como otras relacionadas al mismo Instruir a la
Subcomisin Jurdica de la Comisin de Seguridad de Centroamrica
para que a ms tardar en el primer trimestre de 2008 y de manera
conjunta con los representantes de las autoridades nacionales
competentes, adecuen el Reglamento Interno de la CCP a fin que
sea congruente con las disposiciones y procedimientos del Sistema
de la Integracin Centroamericana, y lo eleven al conocimiento de
la Comisin de Seguridad de Centroamrica para su adopcin
y posterior aprobacin por el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores del SICA.

En esta resolucin emanada del CMRREE, es incuestionable el principio

de primaca del Derecho Comunitario, el cual se pone de manifiesto al instruir a la
Comisin Centroamericana Permanente para la Erradicacin de la Produccin,
Trfico, Consumo y uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas (CCP)

517
la armonizacin y apego a los -principios y propsitos del Protocolo de Tegucigalpa-,
debido a que esta comisin haba sido creada mucho antes que nuestra constitucin
comunitaria, sin embargo, independientemente de ello, el PT en su art.9 establece
que los rganos e instituciones del SICA debern de guiarse por los principios y
propsitos del mismo, y en ninguna circunstancia prevalecer alguna otra disposicin
que discrepase con el cumplimiento o la consecucin de los objetivos del nuestro
sistema, (art.4, inciso h, PT).

Por lo cual tal y como lo explica la doctrina y como en efecto se prctica, el

principio de primaca tendr prevalencia sobre cualquier otra medida contraria que
vaya en detrimento u obstaculice el efectivo cumplimiento de los dems principios
fundamentales de la regin.

Principios econmicos del Derecho Comunitario aplicados a reglamento

emitido en resolucin del Consejo de Ministros de Integracin Econmica (COMIECO).

En el caso del Consejo de Ministros de Integracin Econmica, veremos dentro

de su Resolucin No. 224-2008 (COMIECO-XLIX), la cual da vida al Reglamento del
Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano (re-CAUCA), la insercin de principios
del Derecho Comunitario, como un componente indispensable para su nacimiento y
que brinda respaldo y seguridad jurdica tanto a su emisor como a los destinatarios
finales.

As pues, estudiando este reglamento nos podemos encontrar con los

artculos 26, 50 y 450 los cuales enuncian principios econmicos como la eficacia,
oportunidad, continuidad, permanencia, reciprocidad, y coordinacin, como
elementos vitales que sirven de vehculo y amparo para perseguir con mayor certeza
y vehemencia los objetivos trazados dentro del espritu de la norma.

Principios sociales de Derecho Comunitario aplicados en sentencia judicial por

tribunal centroamericano.

Las sentencias N 2013-009660 y 2014- 001542, emitidas por la Corte

Suprema de Justicia de Costa Rica, son ejemplo de la aplicacin del Principio de
Atribucin de Competencias en el Derecho Comunitario, y especialmente como
jurisprudencia en la integracin centroamericana.

La accin de inconstitucionalidad interpuesta por un ciudadano costarricense

ante la Corte Suprema de Justicia de este pas, impugn las actuaciones de la
Caja Costarricense de Seguro Social y del Ministerio de Salud, que avalan el proceso
de negociacin y compra de medicamentos instado por el Consejo de Ministros de
Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana (COMISCA), por estimar que dichas
contrataciones violentan los artculos 7, 39, 41, 121 inciso 4), 126, 127, 140 incisos 8)
y 10), y 182 todos de la Constitucin.

Segn el accionante se ha transgredido el procedimiento de licitacin y los

principios de libre concurrencia, igualdad de oportunidades, el principio de publicidad,
a su criterio esas negociaciones no deberan ser vinculantes para las instituciones
costarricenses, toda vez que [Costa Rica] no le ha reconocido a COMISCA su
institucionalidad como ente regional centroamericano y su incorporacin es posterior

518
a la ratificacin que hizo Costa Rica de la Carta de la (ODECA) de 1961.. []
careciendo el COMISCA de toda legitimidad. (Perotti, Salazar & Ulate, 2017)

En ese sentido la Corte Suprema de Costa Rica se pronunci al enfatizar que

el COMISCA se sustenta en el Derecho Comunitario originario de la regin, tanto en el
Protocolo de Tegucigalpa (artculos 12 inciso b), 16, 21 y 22), como en el Tratado de
Integracin Social Centroamericana (artculos 2, 6 inciso h), 8 inciso d) 9 inciso b), 15 y
17), ambos instrumentos aprobados por la Asamblea Legislativa costarricense, por lo
cual no resultara contrario a su Constitucin que haya sido con base en Reglamentos
dictados por el COMISCA, pues la competencia del Consejo se basa en disposiciones
supranacionales armnicas con la Constitucin debidamente aprobados por el cuerpo
parlamentario

En este interesante estudio de caso encontramos de manera concreta

y real la manifestacin del Principio de Atribucin de Competencias, en el que la
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica se basa para emitir su fallo al decir que la
competencia del Consejo se basa en disposiciones supranacionales en la cual han
tenido que transferir competencias especficas, transferencia que es total y definitiva
en beneficio de la Comunidad, al Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica,
por lo cual esta accin emprendida por el ciudadano costarricense carece de un
asidero jurdico o respaldo que valide su actuar.

Conclusiones

Del presente documento de investigacin se extrajeron las siguientes

conclusiones sobre la aplicacin de los principios generales del Derecho Comunitario
centroamericano por parte de dos de los rganos decisorios del Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA):

Los cuatro mandatos extrados de diferentes Declaraciones de Presidentes

del SICA, evidencian el cumplimiento de una de las atribuciones de este mximo
rgano decisor, como lo es la funcin establecida en el artculo 15 inciso a del
Protocolo de Tegucigalpa, en la cual este rgano comunitario coordina y armoniza
las actividades de los rganos e instituciones del SICA mediante la aplicacin de los
principios generales del Derecho Comunitario Centroamericano establecidos en el
Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios y derivados.

Los Consejos de Ministros analizados en el presente documento han

demostrado la proteccin al cumplimiento de estos principios no solo por la
institucionalidad del SICA, sino tambin por parte de los Estados miembros del SICA.

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores mediante la resolucin

analizada en esta investigacin ha demostrado ejercer su funcin como rgano
principal de coordinacin del SICA al instruir a la CCP a integrar y armonizar las acciones
y actuaciones de esta Comisin con los principios estipulados en el Protocolo de
Tegucigalpa, el cual es considerado el Tratado Marco del SICA. Este hecho demuestra
la funcin de este Consejo de Ministros de coordinar la institucionalidad del SICA para
que ejerza su actuacin bajo una misma lnea de accin, a saber, los principios del
proceso de la integracin centroamericana.

519
Referencias bibliogrficas

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520
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Consejo de Ministros de Integracin Econmica SICA (COMIECO). (2008).

Reglamento del Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano (re-CAUCA).

521
 CAPTULO XXII
Hacia los Acuerdos de Esquipulas III:
por un desarrollo ms humano
Jean Paul Vargas Cspedes
Astrid Bolaos Piedrasanta
Elsy Tatiana Orantes
Alejandra Quintanilla

Secretara General del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SGSICA)- Direccin de Anlisis
Estratgico y Comunicacin- Unidad de Anlisis
Prospectivo

Resumen

La consolidacin de la paz en Centroamrica se constituye

en los Acuerdos de Esquipulas I y II y sienta las bases para la
actual integracin regional. El presente artculo tiene como objetivo
presentar la dialctica sobre la necesidad de plantarse los Acuerdos
de Esquipulas III como continuidad de un proceso cclico. Observar
los Estados centroamericanos con caractersticas similares debido
a su cercana geogrfica y al desarrollo de la regin, permite
dimensionar e identificar los principios, avances y retos vigentes,
as como la necesidad de retomar la agenda pendiente por medio
de Esquipulas III para afrontar los aspectos econmicos, polticos,
sociales y ambientales del desarrollo.

En virtud de ello, se presenta un trabajo que busca entretejer

las percepciones de mltiples actores, espacios y escenarios que
han formado parte del legado de los Acuerdos, revisando los
antecedentes histricos, avances, viejos y nuevos desafos. A la luz
de estas consideraciones se dan pautas sobre Esquipulas III, desde
un abordaje sistmico que permita identificar la incidencia de retomar
este proceso en las agendas nacionales y regionales del Sistema de
la Integracin Centroamericana (SICA).

522
Presentacin

Centroamrica es una regin rica y diversa. Por sus venas corren un cmulo
de personajes, momentos, identidades, mitos, sueos, y anhelos que se entretejen
en nuestra cultura, creando patrones que marcan cada etapa de nuestra historia. Los
ltimos treinta aos, nos revelan un patrn ms claro y ms vivo, uno en el que la paz
se ha podido imponer sobre las guerras, la democracia y el Estado de derecho ante
el autoritarismo y el dilogo y la negociacin han demostrado - una y otra vez su
capacidad para resolver conflictos, todo esto es posible gracias a los Acuerdos de
Esquipulas I y II.

Han llenado de beneficios a la regin centroamericana, en tanto consolidaron el fin de

los conflictos armados a travs de distintos mecanismos de dilogo, permitieron la
garanta de muchos derechos y libertades, tales como el derecho a la vida, a la libre
expresin y a la libre asociacin. Asimismo, permitieron el arribo de la democracia,
consolidando a los mecanismos electorales, buscando que se den con la legitimidad
de la poblacin.

Por eso, los Acuerdos de Esquipulas constituyen un triunfo de la democracia

sobre la guerra, gracias a su capacidad de regeneracin de los procesos de integracin
centroamericana, concebida ms all de su componente econmico, mostrando una
clara ruptura en la prctica con los enfoques tradicionales de la teora de la integracin143
y manifestando que cuando la voluntad poltica est presente se pueden hacer mu-
chas cosas por el beneficio de la regin.

Hay momentos en nuestra historia colectiva que no pueden ser olvidados,

estos se caracterizan por hacer cambiar toda nuestra percepcin del presente y
futuro, nos muestran que toda pequea accin puede tener un significado y que la
suma de voluntades puede cambiar la historia. Estos momentos, los atesoramos por
un tiempo, los celebramos y algunas personas tienden a guardarlos en su memoria;
sin embargo, con el paso del tiempo y el avenimiento de las nuevas generaciones,
estos grandes momentos pueden ser desteidos o inclusive olvidados, especialmente
en una sociedad atomizada que se caracteriza por una tendencia hacia la inmediatez
y el cortoplacismo.

La importancia de Esquipulas I y II careci de la sinergia final para ser

impulsados en la regin centroamericana debido al cmulo de hitos y celebraciones
nacionales individualistas que terminaron por invisibilizar la importancia de la
integracin, retomando las narrativas que en su momento se utilizaron durante la
Repblica Federal de Centro Amrica.

143 Teora de la integracin: La integracin fortalece capacidades institucionales mutuas, se ampla el

mercado disponible para alentar los procesos de industrializacin, se estimulan los intercambios entre pases y se
mejora las capacidades negociadoras agregadas en el escenario internacional. Los planteamientos que inspiraron
en el pasado los procesos de integracin, entendiendo el mercado regional, como espacio reservado para alentar
la industrializacin, se han sustituido en los ltimos tiempos por una concepcin ms abierta del regionalismo, en la
que se enfatiza el papel del entorno regional como plataforma, de fortalecimiento competitivo e institucional, desde
la que alentar la proyeccin exterior de las economas implicadas. En su concepcin originaria, la integracin se
considera un factor inductor de cambio y de solidaridad, segn el modelo europeo.

523
 Es por ello que, pasados treinta aos de la firma de los Acuerdos de Esquipulas
II, consideramos necesario volver nuestra vista hacia ellos, para reconocer la vigencia
de sus acuerdos y retomar la necesidad de dar continuidad al ciclo, consolidndoles
desde los Acuerdos de Esquipulas III. Lo cual se traduce en volver a mirar sus
liderazgos, sus valores e ideales.

Los pases de Centroamrica desde sus particularidades convergen en

plantarse desafos comunes como bloque; esta idea conduce a la construccin de
los Acuerdos de Esquipulas I y II, en 1986 y 1987, cuyo desafo principal fue lograr la
pacificacin en la regin. Proceso entendido como un ciclo de espritu integracionista,
democrtico y de paz; significa reconocer la necesidad de la integracin a partir de
mecanismos institucionales, tal y como se manifiesta en sus valores.

Estos resaltan la capacidad de integrar de forma gil las polticas de los Estados
Miembros, deja de reconocer fronteras, por el contrario, las diluye, y pareciera ser un
paroxismo ante la necesidad de retomar principios integracionistas. La integracin
aparece como la constante dinmica ante nuevos enfoques que constituyan la agenda
regional.

En virtud de lo anterior, el presente documento se divide en cuatro grandes

apartados que buscan: i) identificar los desafos centroamericanos a la luz de los
30 aos de la firma de los Acuerdos de Esquipulas; ii) reconocer las realidades
polticas, institucionales y culturales que presenta la institucionalidad de la integracin
para romper paradigmas y descubrir nuevos universos significativos que delineen la
continuidad al ciclo de Esquipulas; iii) analizar el xito de los Acuerdos de Esquipulas
I y II, su legado y la evolucin de las agendas regionales con base en sus principios
rectores; iv) plantear los retos estratgicos de los Acuerdos de Esquipulas III, las
brechas que le desafan y los factores que lo apuntalan.

Trazamos un horizonte claro Esquipulas III-, reconociendo ese deseo

integracionista desde un espritu moraznico. Finalmente, toda la reflexin acadmica
debe tener un acercamiento a la realidad prctica sin la cual tiende a ser estril, por lo
que el anlisis poltico sin un proceso de anlisis riguroso constituye un faro segado
en medio de la tempestad. En virtud de ello, el ltimo apartado lejos de apartarse de
la teora viene a sembrar una serie de provocaciones y debates sobre el desarrollo de
Esquipulas, por qu y para qu plantearnos los Acuerdos de Esquipulas III: por un
desarrollo ms humano.

Desafos centroamericanos a la luz de los Acuerdos de Esquipulas I y II

Los Acuerdos de Esquipulas I y II se gestaron en un contexto en el que la

regin atravesaba por diversos conflictos, siendo estos un paso determinante para la
pacificacin de la regin, la consolidacin de la democracia y el Estado de derecho
en Centroamrica. Asimismo, dichos acuerdos pusieron en la agenda la visin de
un modelo de desarrollo centroamericano, que permitiera la plena inclusin y el
cumplimiento de los derechos humanos con un componente intergeneracional.

Estos acuerdos marcaron un hito en la historia de Centroamrica que debe ser

recordado por todos y todas. Sin embargo, tambin es necesario reconocer que son

524
conflictos, siendo estos un paso determinante para la pacificacin de la regin, la consolidacin de la
democracia y el Estado de derecho en Centroamrica. Asimismo, dichos acuerdos pusieron en la agenda la
visin de un modelo de desarrollo centroamericano, que permitiera la plena inclusin y el cumplimiento de los
derechos humanos con un componente intergeneracional.

ms que un hecho aislado en nuestra historia; dentro de ellos se plasmaron visiones

Estos acuerdos marcaron un hito en la historia de Centroamrica que debe ser recordado por todos y todas. Sin
y esperanzas de una Centroamrica diferente de la que sus actores conocan, donde
embargo, tambin es necesario reconocer que son ms que un hecho aislado en nuestra historia; dentro de ellos
la paz sera la plataforma para alcanzar el desarrollo (Cerezo, 2016).
se plasmaron visiones y esperanzas de una Centroamrica diferente de la que sus actores conocan, donde la
paz sera la plataforma
Respecto para alcanzar
a la el desarrollo
integracin (Cerezo, 2016).
centroamericana, los Acuerdos de Esquipulas I y
II fijaron la voluntad de revisar, actualizar y dinamizar los procesos de integracin ya
existentes,
Respecto a partir centroamericana,
a la integracin de reconocer la necesidad
los Acuerdosdedetrabajar de forma
Esquipulas I y IIconjunta
fijaron laen favor de revisar,
voluntad
del yprogreso
actualizar dinamizareconmico,
los procesospues de forma ya
de integracin aislada condujo
existentes, a la de
a partir regin a suslaconflictos
reconocer necesidad de trabajar
armados
de forma conjunta(Cerezo,
en favor2016).
del progreso econmico, pues de forma aislada condujo a la regin a sus conflictos
armados (Cerezo, 2016).
A pesar de las intenciones reflejadas y todo el trabajo que se ha generado
a partir de ellos an
A pesar de las intenciones persisten
reflejadas desafos
y todo queque
el trabajo hansesido acarreados
ha generado desde
a partir hace
de ellos antreinta
persisten desafos
aos, de forma paralela se han generado nuevos desafos que afectan a la poblacin.
que han sido acarreados desde hace treinta aos, de forma paralela se han generado nuevos desafos que afectan
En ese orden, se ha realizado una clasificacin de los mismos en cuatro categoras
a la poblacin. En ese orden, se ha realizado una clasificacin de los mismos en cuatro categoras (ver Diagrama
(ver Diagrama 1): a. econmico, b. poltico, c. social y d. medioambiental.
1): a. econmico, b. poltico, c. social y d. medioambiental.
Diagrama 1. reas de clasificacin de los viejos y nuevos desafos de la regin
Diagrama 1. reas de clasificacin de los viejos y nuevos desafos de la regin

467 Fuente: elaboracin propia.

Reconocemos que dichos desafos no pueden ser abordados solamente

desde un rea de las anteriormente mencionadas, en la realidad, se manifiestan en
mltiples reas, haciendo necesario un abordaje desde una visin holstica y sistmica
de los mismos. Asimismo, somos conscientes que, los gobiernos de la regin sufrieron
un debilitamiento de su aparato institucional, tras la implementacin de las reformas
neoliberales que ha incidido en el Estado de derecho de la regin. Consideramos
entonces al desafo del fortalecimiento institucional y del Estado de derecho como
transversal, en tanto se necesitan de instituciones fuertes y una sociedad participativa
para hacer frente a estos desafos.

525
Desafos econmicos

A pesar de los mltiples avances en el terreno de la integracin econmica y

de la poca de bonanza que se vivi en la dcada de los noventa tras la aplicacin
de las reformas neoliberales cuyo impulso solo dur mientras se daba la etapa de
transicin de la liberalizacin de la economa, como era de esperarse , la regin an
posee desafos en materia econmica que debe subsanar para caminar de forma ms
fcil al desarrollo.

Es necesario resaltar que los desafos en materia econmica han mutado;

en 1986 con la firma de Esquipulas I, la economa centroamericana que haba
sido impulsada por el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones
se hallaba devastada por los diversos conflictos armados, por lo que los desafos
pendientes se concentraban en la reconstruccin del aparato productivo y la
adopcin de un modelo econmico que se adaptara a las necesidades de la regin.
A treinta aos de su firma, el rea econmica presenta mltiples desafos, en el cual,
algunos surgieron como consecuencia de haber optado por un modelo neoliberal
y otros presentan una naturaleza estructural. As, destacamos los desafos de a. el
desempleo femenino y desempleo juvenil, b. la deuda pblica; c. la dependencia de
remesas; desafos que sern abordados a continuacin.

El desafo del desempleo femenino y el desempleo juvenil

A simple vista, el desempleo no parece ser un desafo tan grande en la regin.

Para los aos 2014 2015, las tasas de desempleo oscilaban desde el 2% hasta
el 9%, concentrndose en su mayora alrededor de un 5%, de acuerdo a la base
de datos del Banco Mundial. Estas tasas parecen mostrar una tendencia hacia la
tasa natural de desempleo; sin embargo, quedarnos con esta lectura da una falsa
ilusin de seguridad sobre la situacin de los trabajadores en Centroamrica, es
decir empleo digno con condiciones dignas. Es necesario estudiar estos datos de
forma desagregada para conocer que en el acceso al empleo existe una desigualdad
innegable, que ha estado presente desde mediados de la dcada de los ochenta,
pero se ha profundizado en la ltima dcada.

Al estudiar cmo afecta el desempleo en hombres y mujeres, puede notarse

que a excepcin de El Salvador144 y Nicaragua145 las mujeres tienen mayores
tasas de desempleo que los hombres; de acuerdo a los ltimos datos disponibles
del Banco Mundial 2014, 2015, 2016 -, hay una diferencia de hasta el 8.56%,
como es el caso de Belice. Los pases que muestran una mayor disparidad en la
tasa de desempleo son Belice (8.56%) y Honduras (7.11%). Este desafo no es
nuevo y no debe ser ignorado, al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que
las mujeres en la Poblacin Econmicamente Activa no representan a todas las
mujeres centroamericanas, debido a que persiste una alta incidencia de las mujeres
en la Poblacin Econmicamente Inactiva dedicadas a labores reproductivas146

144 En El Salvador, donde de acuerdo con los datos del Baco Mundial - la tasa de desempleo de las mujeres,
para el ao 2014 era menor en un punto porcentual que los hombres.
145 En el caso de Nicaragua, de acuerdo con los datos del Banco Mundial, si hay una tasa de desempleo ms
alta de las mujeres, sin embargo, la brecha solo representa un 0.3%, cifra poco significativa.
146 De acuerdo al V Informe del Estado de la Regin, las mujeres solo tienen tasas de desempleo ms altas, sino
que reciben salarios hasta un 35% ms bajos, siendo Guatemala el pas que registra la mayor brecha de ingresos entre

526
La juventud tambin se encuentra con serias dificultades para encontrar empleo, as,
la tasa de desempleo juvenil, de acuerdo a los ltimos datos disponibles del Banco
Mundial (2014-2016), tiende a ser un poco ms del doble de la tasa de desempleo
nacional. Los pases donde esta brecha es ms alta son, Panam, con una tasa de
desempleo nacional del 4.5% que aumenta al 12.56% en el caso de los jvenes para
2015, y Costa Rica, que para 2016 presentaba una tasa de desempleo nacional del
8.97% que ascenda al 23.22% en el caso de los jvenes. Esto nos lleva a pensar en
la generacin de oportunidades para la juventud, tema que, si bien ha sido trabajado,
an queda mucho camino por recorrer. 147

Otra variable a tomar en cuenta es la del crecimiento de la economa informal,

este segmento no se autodefine como desempleados, sin embargo, laboran en
condiciones precarias, de subsistencia y al margen de la ley, debido al costo elevado
que representa regular sus empresas. En el caso de discutirse un modelo econmico,
esta variable es indispensable debido a la cantidad de personas que han optado por
este modo de subsistencia.

La mayora de las personas que pertenecen al segmento de la economa informal

se vinculan a una baja calidad de empleo. En Centroamrica la calidad del empleo
es una variable determinante en el desarrollo. La calidad del empleo se determina
segn Weller J. y Roethllisberger C. (2011) por dos aspectos: a) econmicos, e b)
institucionales.

a) Aspectos econmicos: parte de un contexto productivo- productividad y

heterogeneidad-, adems de factores de produccin: capital, tecnologa, etc.

b) Aspectos institucionales: normas sobre: seguridad, salud, higiene en el

trabajo y relaciones laborales, entre otras.

En esta lnea de anlisis, el contexto laboral centroamericano se ve

drsticamente condicionado por la baja calidad de empleo, especialmente por los
factores de produccin y la economa informal.

El desafo de la deuda pblica

La deuda pblica no es un problema nuevo en la regin, cuya importancia

parece resurgir segn la coyuntura econmica. La deuda pblica, de acuerdo a datos
del Banco Mundial, parece mostrar una tendencia al alza, alcanzando, en pases
como El Salvador y Belice, ms del 50% del Producto Interno Bruto (PIB).

Cuando se hace un estudio del pago al servicio de la deuda pblica, puede

evidenciarse que, solamente en la deuda externa, para el ao 2015, segn datos
del Banco Mundial, en la Regin SICA, se pagaron $16092.63 millones de dlares
en concepto de pago al servicio de la deuda externa, siendo el pas que ms pag
Repblica Dominicana y Panam. Respecto a su relacin con el ingreso nacional
bruto, el pago al servicio de la deuda corresponde alrededor del 5% y el 8% del
mismo, y debido a la baja recaudacin tributaria de Centroamrica, nos va atrapando

hombres y mujeres (Programa Estado de la Nacin, 2016).

147 Entendidas como las personas entre los 15 y los 24 aos.

527
cada vez ms en un crculo vicioso que compromete una porcin de fondos que
podran destinarse al pleno desarrollo de las polticas pblicas. Debe denotarse que
el servicio de la deuda estatal que se paga no ha sido pactado por los gobiernos de
turno, ms bien constituye un lastre histrico al que debemos hacer frente.

El desafo de la dependencia de las remesas

Como consecuencia del aumento de las migraciones durante los ltimos treinta
aos hacia los Estados Unidos de Amrica (EEUU), la regin se ha visto beneficiada
con el ingreso de remesas por parte de las personas migrantes. Este fenmeno se
ha visto dinamizado para algunos pases desde la dcada de los noventa como El
Salvador y Repblica Dominicana , y como tendencia general en la regin, se ve un
amento en la tendencia a recibir ms remesas a partir del ao 2000.

Sin embargo, esto ha llevado a algunas economas locales, a preponderar el

uso de remesas sobre el incentivo a las actividades productivas. Dichas decisiones
hacen a las economas centroamericanas, especialmente las del tringulo norte,
vulnerables a los cambios en la poltica exterior de EEUU.

En el ao 2015, con base en datos del Banco Mundial se recibieron 22117.38

millones de dlares, que representan hasta el 17% del PIB en el caso de Honduras y El
Salvador, dicho fenmeno ha ido marcando a las economas, hacindola a tender hacia
el consumo y ha cambiado las aspiraciones de las y los centroamericanos, llevndolas
a buscar la migracin hacia pases desarrollados. Es de resaltar que, para la firma de
los Acuerdos de Esquipulas, la migracin era concebida como un desplazamiento
forzado, por lo que la creciente dependencia familiar hacia las remesas no estaba tan
presente como ahora. Las remesas han sido un cambio significativo en los ltimos 30
aos, ante ello, es necesario que se tengan en mente, y se reconozcan sus efectos en
el marco de unos Acuerdos de Esquipulas III.

Desafos polticos

En lo que respecta a la poltica, se han tenido grandes avances en cuanto

al respeto de los derechos civiles y polticos de las personas, la consolidacin de
la democracia y el Estado de derecho; no obstante, an persisten viejos y nuevos
desafos que necesitan ser abordados. En ese sentido, es necesario distinguir que
los problemas previamente existentes han cambiado, y an persisten los desafos
democrticos, y los desafos de la corrupcin, sumado con el desafo de establecer
una agenda propia de la regin. Entre los principales desafos polticos se encuentran:
a. la agenda propia, b. la democracia, c. la corrupcin y d. participacin ciudadana.

El desafo de la agenda propia

En cuanto a la necesidad de una agenda propia, se presentan grandes retos

debido a factores regionales y extra-regionales. Ello desde la firma de los Acuerdos
de Esquipulas II, cuando se planteaba la idea de los caminos centroamericanos para
alcanzar el desarrollo; sin embargo, por la posicin geoestratgica de la regin, se
tiene cierta vulnerabilidad que dificulta el proceso.

528
 Al elegir el modelo de desarrollo las circunstancias no pudieron ser del todo
controladas por la regin SICA, las cuales generaron condiciones de vulnerabilidad,
presin y negociaciones multilaterales en un contexto econmico y poltico que
premiaba el acercamiento a la globalizacin; al mismo tiempo, es necesario reconocer
que, en ese momento, existieron presiones externas de organismos internacionales
que llevaron a la eleccin del modelo neoliberal.

Armonizar los esfuerzos centroamericanos en Esquipulas III debe retomar

este desafo y afianzar la agenda regional basndose en los principios del desarrollo,
previamente plantados en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), cuya
vigencia contina hasta la actualidad, siendo retomados en los cinco pilares de la
integracin centroamericana y en la agenda para Centroamrica de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS).

Los desafos de la democracia

Desde la democratizacin establecida en los Acuerdos de Esquipulas I y

II, Centroamrica ha afrontado una serie de retos en esta rea. En la actualidad la
democracia exhibe problemas de distinta naturaleza a los que se presentaban en
ese momento. As, para Vargas y Quintanilla (2017): se resumen, en gran medida,
en la escasa autonoma del Estado frente a los grupos de poder y en la creciente
polarizacin. Esto debido a que la democracia centroamericana se ha reducido a la
prctica de las elecciones, ms que a un autntico rgimen poltico democrtico
(Vargas y Quintanilla, 2017).

Otra caracterstica de las democracias centroamericanas ha sido la desafeccin

hacia los partidos polticos, reflejada en las altas tasas de abstencionismo electoral.
En definitiva, resalta la necesidad de promover relevos intergeneracionales e incluir a
grupos tradicionalmente excluidos en los partidos polticos, para lograr una verdadera
democratizacin de los mismos (Vargas y Quintanilla, 2017).

Por otro lado, se evidencian restricciones a la participacin poltica, debido

a las lgicas neo-corporativistas, la fragmentacin poltico-social y la polarizacin
llevando a excluir a algunos grupos, cayendo tambin en poca tolerancia al dilogo y
la negociacin e indignacin social. (Vargas y Quintanilla, 2017).

El desafo de la corrupcin

La corrupcin es un viejo desafo de la regin, y es uno que fragmenta y fragilita

la democracia a ritmos acelerados, dado que genera desconfianza de las personas
en los mecanismos de eleccin popular y la percepcin de la representacin. De
acuerdo a Vargas y Quintanilla (2017), afecta de manera directa el tejido social de
las naciones centroamericanas. Sobre todo, por la forma en la que este tema es
tratado, con poca reflexin y abordado por los medios de comunicacin de acuerdo
a las distintas agendas polticas.

En sntesis, no es difcil encontrar una relacin entre el aumento en el ndice

de Percepcin de la Corrupcin y el aumento en el abstencionismo electoral. De no
haber mecanismos de transparencia, ni mecanismos ciudadanos para exigir que esto
sea cumplido, este impacto de la corrupcin al desarrollo democrtico solo podr
aumentar.

529
El desafo de la participacin ciudadana

En cuanto al papel de la sociedad civil, Centroamrica cuenta con varios retos

en el mbito de participacin ciudadana, los cuales son consecuencia de una cultura
de represin a la opinin pblica, especialmente durante los conflictos armados en la
regin.

Develar las demandas sociales por medio de la participacin ciudadana es uno

de los mayores desafos en la regin; sin embargo, gracias a las organizaciones de la
sociedad civil, la tecnologa y las redes sociales, existe una mayor cercana para poder
dar a conocer con autonoma sus demandas, posturas y propuestas que, permitan
por medio de la inclusin construir acuerdos.

De esta manera, generar una serie de sinergias que tomen como eje transversal
y fiscalizador de los procesos la participacin ciudadana, la cual cobra vida gracias a
la creacin de espacios de dilogo y representacin efectiva.

Desafos sociales

Centroamrica afronta distintos retos en el rea social, algunos los ha venido

acumulando desde antes de la firma de los Acuerdos de Esquipulas, otros, han
aparecido como consecuencia de las polticas neoliberales implementadas a final de
la dcada de los noventa. Los desafos sociales constituyen una amalgama en el
que los viejos se han transformado con la influencia de los nuevos, mientras que los
ltimos, se alimentan de los problemas estructurales. As, se identifican los siguientes:
a. pobreza y desigualdad, b. el desafo de la seguridad democrtica, c. las migraciones
y d. la baja inversin de capital social.

El desafo de la pobreza y la desigualdad social

La pobreza y la desigualdad son problemas estructurales que han afectado a

la regin. Es necesario resaltar que en el caso de la pobreza, se han hecho grandes
esfuerzos para reducirla, al menos en su expresin econmica. As, se ha podido
constatar que el nmero de personas que viven con menos de 1.90 dlares al da, de
acuerdo a los datos del Banco Mundial, se ha reducido, de una tasa de entre el 12%
y el 50% en 1986, a entre un 1.6% y un 16%, para 2014. La misma reduccin aplica
para las personas que viven con menos de 3.10 dlares diarios, pasando de una tasa
entre el 70% y el 24.2% en 1986, a una tasa de entre el 3.93% al 31.21% para el ao
2014.

Sin embargo, a pesar de estos intentos y el trabajo por reducir las brechas
de la desigualdad social, estos no han sido suficientes. Puede evidenciarse que a
pesar de que el PIB Per Cpita ha aumentado, el ndice de Gini no ha disminuido con
la misma velocidad. Ello, posiblemente debido a una insuficiente inversin en reas
como salud, educacin y seguridad social, y la falta de mecanismos de produccin
social como producto del neoliberalismo. Siguiendo a Vargas y Quintanilla (2017):

Las enormes brechas sociales en la regin desnudan el fracaso de

algunos esfuerzos de nuestras instituciones para crear proyectos
nacionales viables, lo que compromete gravemente el bienestar de

530
 los habitantes, y la estabilidad poltica y social de la regin.

Sabemos que la desigualdad social no se expresa solamente a nivel

del ingreso, en la realidad, existen distintas categoras de desigualdad que son
independientes del nivel de ingresos de las personas. Aqu no se puede negar la
desigualdad entre hombres y mujeres, la brecha generacional, y la desigualdad
y discriminacin hacia las comunidades indgenas y afrodescendientes, as como
la comunidad LGBTI. Todos estos grupos sociales experimentan una negacin del
acceso a sus derechos, no solo por parte de la sociedad, sino tambin por parte de
las instituciones pblicas.

El desafo de la seguridad democrtica

El problema estructural de la violencia mut tras los Acuerdos de Esquipulas,

se pas de una violencia poltica, donde las acciones represoras del Estado ejercan
gran parte de la violencia, a una violencia social, donde la mayor parte la ejercen
grupos de la poblacin. Ello ha trado serias repercusiones al tejido social. El trfico
de drogas, las pandillas, el aumento en la tasa de homicidios, especialmente en los
pases del tringulo norte y la alta prevalencia de violaciones sexuales y violencia
intrafamiliar, estos ltimos casos, de acuerdo a datos de SIESTAD, afectan alrededor
del 90% a mujeres, han deteriorado la sociedad centroamericana.

El desafo de las migraciones

En los esfuerzos por el desarrollo, dentro de la agenda regional, el tema

migratorio es indispensable, cuando la migracin centroamericana, especialmente
en su dimensin irregular es un fenmeno latente. Quizs el reto ms grande en el
panorama migratorio se presenta en cuanto al abordaje que se da al tema, pues
se busca la implementacin del derecho a migrar desde un enfoque de derechos
humanos, que permita un encuentro sistmico, ms all del enfoque tradicional de
seguridad nacional y transnacional.

A pesar de que los flujos migratorios han estado presentes a lo largo de

la historia de la regin, es imposible negar que en el siglo XXI han tomado cierta
peculiaridad. En primera instancia por el aumento en las migraciones extra regionales
de forma ilegal, principalmente a los Estados Unidos y el aumento del nmero de
mujeres y nios migrantes, esto como consecuencia de los conflictos armados y la
implementacin del modelo neoliberal. Por otro lado, hay una escasa armonizacin
de legislacin respecto a la poblacin migrante en la Regin SICA, por lo que no
se garantiza la cobertura de derechos sociales de las personas y menos de sus
protecciones legales a la hora de trabajar.

En cuanto a las mujeres migrantes en el bloque regional existe un aumento

evidente de este sector, en condiciones tales como: baja remuneracin, gran
nmero de horas de trabajo, tareas muy arduas, limitadas facilidades de formacin,
periodos de descansos inadecuados, incluso diferentes formas de violencia, segn la
Organizacin Internacional de Migraciones (2008).

531
 Otro de los grandes segmentos relevantes en materia migratoria es la niez
y adolescencia, quienes son vctimas de la violencia estructural.148 Galtung (1930)
plantea que este tipo de violencia se gesta en condiciones de desigualdad y falta
de equidad; postura que permite entender las realidades de las cuales huyen los
migrantes centroamericanos.

Centroamrica debe realizar el abordaje de sus migrantes desde un mbito

multidimensional; incluyendo, factores como: acceso a la educacin, pobreza,
desintegracin familiar, desempleo, violencia, entre otros. En este orden de ideas,
ciertos sectores de la poblacin centroamericana viven en una dicotoma entre sus
aspiraciones, deseos y sueos, frustrados por un contexto de desigualdad y carencia
en el cual se ven limitados de oportunidades; huyen de una realidad que les absorbe
y asecha.

Hay quienes migran porque en Centroamrica la mitad de la

poblacin vive bajo la lnea de la pobreza. Hay quienes migran para
reencontrarse con sus familiares en el Norte. Pero hay tambin
quienesms que migrar, huyen. (Martnez, 2010)

En el caso de la niez y adolescencia migrante la mayora huye de una violencia

estructural generada por los grupos de delincuencia organizada, especialmente en el
tringulo norte de Centroamrica- Guatemala, El Salvador, Honduras- pases en los
cuales el 30% de los jvenes entre 14 y 25 aos (1.7 millones) no estudian ni trabajan
(Plan de la Alianza para la Prosperidad Tringulo Norte, 2015)

Tal como se evidencia en la Regin SICA, ante la incertidumbre de estos flujos

migratorios los Estados deben generar polticas pblicas conjuntas, porque es un
fenmeno transnacional con tendencias globales.

El desafo de la baja inversin del capital social

Una de las razones por las que persisten las desigualdades, la pobreza y
los vicios que estas generan se debe a la baja inversin en capital social, tendencia
generalizada en toda la regin a excepcin de Costa Rica -. A pesar de los aumentos
en dicha inversin, estos no han sido suficientes. En siete pases de la regin, de
acuerdo a los ltimos datos disponibles del Banco Mundial, las inversiones en el
capital social no superan el 15% del PIB.

Tales cifras plantean un futuro alarmante para la regin, debido a que estas
bajas inversiones no contribuyen a disminuir las distintas brechas de desigualdad que
estn presentes en la regin, brechas que van ms all de la perspectiva econmica,
y que podrn ser realmente efectivas cuando se realicen polticas pblicas inclusivas
para las mujeres, la comunidad afrodescendiente e indgena, la comunidad LGBTI, los
jvenes y otros.

148 Violencia estructural: La violencia intrnseca a los sistemas sociales, polticos y econmicos mismos que
gobiernan las sociedades, los estados y el mundo. (Caldern, 2009)

532
Desafos ambientales

Un desafo que no es nuevo, pero que se profundiza a treinta aos de la

firma de los Acuerdos de Esquipulas es la vulnerabilidad de la regin a los desastres
naturales, que ha aumentado y seguir esta tendencia a menos que a escala global se
tomen las medidas necesarias para frenar la emisin de gases de efecto invernadero.

En primer lugar, se vuelve necesario sealar que en la Regin SICA, el pas

que emite ms toneladas de dixido de carbono por habitante, de acuerdo a datos
de la SIESTAD, es Repblica Dominicana, que para 2010 emiti 20,964 toneladas por
habitante, el resto de los pases de la regin emiten menos de 12 mil toneladas por
habitante. Cabe destacar que, respecto a la escala mundial, el porcentaje de gases de
efecto invernadero emitidos por la Regin SICA no es tan alto si se compara con las
grandes potencias industrializadas, sin embargo, ese hecho no frena el compromiso
con la regin por la bsqueda de energas ms limpias.

En relacin a la vulnerabilidad al cambio climtico, de acuerdo a datos del BID,

cuatro de los ocho pases de la regin poseen un riesgo extremo de incidencia de
desastres naturales, los cuales, en el caso de las tormentas y huracanes se vern ms
afectados por el cambio climtico.

El desafo del fortalecimiento institucional

Un aspecto poco estudiado al hacer diagnsticos de la regin es el

fortalecimiento institucional del sector pblico, dado que suele verse a las instituciones
como organizaciones meramente burocrticas y procedimentales. Antes de la firma
de los Acuerdos de Esquipulas I y II, se consideraba a las instituciones pblicas como
organizaciones, que deban estar presentes en las distintas esferas de la vida de las
personas, tanto brindando servicios a la poblacin como ejerciendo coercin. Esta
visin tena sus ventajas y desventajas, que no sern estudiadas en este documento.
Lo que s se resaltar es el cambio que se dio a esta perspectiva a finales del siglo
XX. Con las nociones de la liberalizacin de la economa se comenz a ver a las
instituciones pblicas como algo que deba reducirse a su mnimo.

Esta reduccin del papel del Estado vino implementada con un debilitamiento
de las instituciones, y sus mecanismos para incidir en la regin. Esto ha trado
sus consecuencias, tanto hacia el fortalecimiento al Estado de derecho como en
la provisin de la seguridad social en Centroamrica. Con la reduccin del sector
pblico, se pierde la capacidad de hacer frente a los desafos centroamericanos. Por
lo tanto, apostar al fortalecimiento institucional se vuelve crucial en el marco de los
Acuerdos de Esquipulas III.

Los indicadores evidencian que Centroamrica es una regin sumamente

compleja, por lo que debe ser estudiada de forma sistmica para encontrar respuestas
factibles, claras y coherentes a las necesidades sociales; generar sinergias entre el
sector pblico, la academia y los centros de pensamiento ser el elemento crucial.

Reconocemos que ha habido muchos esfuerzos por mejorar las condiciones

de vida de la regin, y que estos han dado sus frutos. An queda un largo trayecto
por transitar para lograr la Centroamrica deseada y aorada, por lo que debemos

533
buscar un modelo de desarrollo humano y sostenible, que, en el proceso, logre llenar
de ilusin al pueblo centroamericano. En este punto de la historia, no se puede crear
un modelo de desarrollo sin ilusin, pues cuando esta se pierde se renuncia tambin a
la esperanza, y sin esperanza nos condenamos al desaliento y a vivir bajo los sueos
de otros.

Realidades polticas, institucionales y culturales de la integracin:

hacia los Acuerdos de Esquipulas III

La integracin centroamericana se rige bajo los principios de gradualidad,

especificidad y progresividad; mismos que imperan ante la necesidad de procesos
de transformacin y adaptacin a los desafos de un mundo en constante cambio.
La integracin desde sus orgenes, en la mitad del siglo XX, signific en s misma
un proceso de cambio al paradigma Estado cntrico, y a medida que la estructura
vertebral de la institucionalidad regional y su marco jurdico se han ido fortaleciendo
orgnicamente, han existido procesos de reforma que lo han permitido.

Las transformaciones sociales siempre ocurren en contextos determinados.

Estos contextos pueden ser histricos, institucionales, culturales, demogrficos,
ideolgicos, tecnolgicos y hasta epistemolgicos (Tilly & Goodin, 2006, pag.6,
citado en Viales, 2016). Por ello autores como Vargas y Quintanilla (2017) establecen
la importancia del anlisis diacrnico y sincrnico de Esquipulas II. Asimismo, la
viabilidad y pertinencia de los Acuerdos de Esquipulas III, como una resignificacin del
proceso de 1987, lo cual requiere un anlisis particular sobre los contextos en los que
ha operado la integracin regional.

Un proyecto de resignificacin de los Acuerdos de Esquipulas II se justifica

en la reflexin radical, es decir, desde las races del contexto social y econmico de
nuestros pases, pero tambin de las realidades polticas, institucionales y jurdicas a
nivel internacional, regional y nacional, con base en los principios que garantizaron
su xito e incorporando las denotaciones y connotaciones que el nuevo siglo les
confieren.

En el presente apartado, se estudian los objetivos internacionales (Objetivos

del Milenio y Objetivos de Desarrollo Sostenible) como complemento reciente a
instrumentos regionales de Derecho Comunitario, que en avance han desarrollo
conceptos y enmarcado polticas, programas, planes y estrategias de desarrollo, a
saber, algunos instrumentos referentes de derecho complementario en Centroamrica:
Protocolo de Tegucigalpa (1991), Tratado General de Integracin Econmica (1993),
Tratado de Integracin Social (1995), Alianza para el Desarrollo Sostenible (1994) y el
Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995).

Por otra parte, se retoman los mandatos presidenciales referidos al

planteamiento de los Acuerdos de Esquipulas III, de manera expresa, as como los
que se refieren al Proceso de Reflexin del Futuro del SICA. Es importante mencionar
que los mandatos presidenciales deliberados por consenso al ms alto nivel por la
Reunin de Presidentes son aquellas decisiones contenidas en las Declaraciones de
la Reunin de Presidentes, que establecen directrices a los rganos, Secretaras e

534
Instituciones para la ejecucin eficiente de una accin determinada (Reglamento para
la Adopcin de Decisiones del SICA).

El desarrollo sostenible como objetivo mundial

El desarrollo sostenible no es un concepto nuevo para Centroamrica. Su

concepcin tiene nacimiento nominal en la Alianza para el Desarrollo Sostenible
(1994), aunque su ideario es fcilmente identificable en los Acuerdos de Esquipulas
I y II. No solo se mantiene vigente, sino que ha cobrado relevancia como objetivo
mundial desde el inicio del siglo XXI, en la agenda meditica, pblica y poltica de los
gobiernos, a partir de la iniciativa de Naciones Unidas con los Objetivos del Milenio y
los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Los Acuerdos de Esquipulas III debern fundarse no solamente en los objetivos

asumidos a nivel internacional, sino, y, sobre todo, en los siete principios de la ALIDES:
i. El respeto a la vida en todas sus manifestaciones, ii. El mejoramiento de la calidad de la
vida humana, iii. El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de
manera sostenible, iv. La promocin de la paz y la democracia como formas bsicas de
convivencia humana, v. El respeto a la pluriculturalidad y diversidad tnica de la regin,
vi. El logro de mayores grados de integracin econmica entre los pases de la regin y de
estos con el resto del mundo, vii. La responsabilidad intergeneracional con el desarrollo
sostenible; principios que se operativizan, a partir del ao 2010, en cinco pilares149
: i. Seguridad democrtica, ii. Prevencin y mitigacin de los desastres naturales y de
los efectos del cambio climtico, iii. Integracin social, iv. Integracin econmica, v.
Fortalecimiento de la institucionalidad regional.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) establecieron ocho prioridades

de cara a la reduccin de la pobreza, principalmente, como fenmeno multicausal y
estructural como escollo del desarrollo, con posibilidad de agruparse- para su anlisis,
pero requiriendo verse de forma integral- en las reas de: a. educacin, b. igualdad,
c. salud y d. alianzas globales.

Ilustracin 1. Objetivos de Desarrollo del Milenio

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2016).

149 En Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de pases del SICA, celebrada en San Salvador,
El Salvador, el 20 de julio de 2010, los jefes de estado y gobierno, luego de reafirmar el compromisos de sus gobiernos
con la integracin regional definida en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de los Estados
Centroamericanos ODECA), as como con la institucionalidad democrtica y de los Derechos Humanos en su plena
dimensin internacionalmente reconocida, acordaron relanzar el proceso de integracin regional, por la va del desarrollo
de acciones en cinco grandes pilares (SICA, s.f.).

535
 Los actuales Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) significan un salto
cualitativo en la concepcin mundial de desarrollo, adaptndose de manera ms
orgnica al concepto de ALIDES (1994), en tanto estn interrelacionados, con
frecuencia la clave del xito de uno involucrar las cuestiones ms frecuentemente
vinculadas con otro (PNUD, 2016). A diferencia de los ODM, los ODS involucran
explcitamente y de forma ms detallada nuevas temticas como la paz y la justicia,
las energas renovables, el empleo digno y el crecimiento econmico, la innovacin e
infraestructuras, ciudades y comunidades sostenibles, consumo responsable, agua
potable y saneamiento.

Ilustracin 2. Objetivos de Desarrollo Sostenible

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2016).

Anlisis del marco jurdico institucional del SICA a partir de los principios de
Esquipulas II

Carl Schmitt en su libro The Crisis of Parliamentary Democracy (1985) reflexion

sobre la democracia y el parlamento, argumentando como premisas para la discusin
que la vigencia de una institucin depende de la permanencia, validez y aceptacin
de sus principios fundacionales y su reconocimiento en la evolucin de los tiempos.

De acuerdo a Vargas y Quintanilla (2017), al hacer una lectura de los Acuerdos

de Esquipulas y de las diversas crticas sobre su vigencia, pueden identificarse tres
secuencias temporales dignas de compararse a. los Acuerdos de Esquipulas, b. el
modelo de integracin centroamericana y c. el modelo de desarrollo centroamericano.
Evoluciones que solo pueden ser comprendidas a travs del anlisis de cinco
principios:

I. Principio de paz: La paz es un estado integral que va ms all de la

ausencia de guerras.

II. Principio de Estado de derecho: La necesidad de fortalecer el Estado

de derecho.

III. Principio de democracia: El convencimiento del pluralismo poltico

como pilar del desarrollo democrtico.

536
 IV. Principio de desarrollo: La responsabilidad de un desarrollo concebido
desde un enfoque de intergeneracionalidad.

V. Principio de integracin centroamericana: Una integracin basada en

una agenda complementaria y sistemtica entre lo social, poltico y
econmico.

En los instrumentos de Derecho Comunitario150 considerados en este

documento, cada uno de estos principios se encuentra presente y es determinante
para la visin sistmica de la integracin centroamericana; espritu que debe inspirar
un nuevo proyecto de acuerdos.

Protocolo de Tegucigalpa (1991)

El Principio de Paz en el Protocolo de Tegucigalpa es indivisible a la

democracia, la libertad y el desarrollo. El Principio de Estado de derecho se refiere
al respeto irrestricto de los derechos humanos, la seguridad jurdica, la buena fe de
sus pases parte, as como al respeto de los principios y normas internacionales y
regionales, adquiridas antes y despus de la firma del Protocolo de Tegucigalpa,
siempre y cuando no contravenga sus disposiciones.

Tratado General de Integracin Econmica (1993)

En el Tratado General de Integracin Econmica o Protocolo de Guatemala,

la paz se refiere a la solucin de conflictos de ndole econmica por las vas
democrticas e institucionales. El Estado de Derecho a la transparencia y legalidad
de las acciones regionales y nacionales. La democracia se fortalece a travs del
consenso en el proceso de toma de decisiones. Finalmente, el Principio de Integracin
Centroamericana requiere la gradualidad, la flexibilidad, reciprocidad, solidaridad,
globalidad, simultaneidad y complementariedad de agendas.

ALIDES (1994) y el Tratado de Integracin Social (1995)

El Tratado de Integracin Social o Tratado de San Salvador de 1995 retoma

de forma literal y se relaciona directamente con muchos de los principios de la ALIDES
de 1994 (ver Diagrama 2).

150 Protocolo de Tegucigalpa (1991), Tratado General de Integracin Econmica (1993), Tratado de Integracin
Social (1995), Alianza para el Desarrollo Sostenible (1994), Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica
(1995).

537
 Diagrama 2. Relacin entre los principios del Tratado
de Integracin Social y la ALIDES

Fuente: elaboracin propia a partir del Tratado de Integracin Social y la

ALIDES.

En ambos instrumentos, la paz significa el respeto a la vida en todas sus

manifestaciones, incluyendo la erradicacin de la violencia, es decir, una forma de
convivencia. El Estado de Derecho se materializa en el acceso universal a servicios
bsicos, y en el marco de los derechos humanos, en la conservacin y rescate a la
pluriculturalidad y diversidad tnica. El desarrollo por su parte es un eje transversal y
tiene como centro de gravedad al ser humano, respeto a la diversidad de la tierra, y
una responsabilidad intergeneracional.

Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995)

La implementacin de un modelo de seguridad democrtica, como el descrito

en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica, cuyo concepto es
referente a nivel internacional, establece como sus principios el Estado de Derecho,
la paz mediante la subordinacin de las fuerzas armadas, de polica y de seguridad
pblica a las autoridades civiles, y la democracia a travs del fortalecimiento de
instituciones democrticas y el mantenimiento de un dilogo flexible, activo, y solidario.

538
 Diagrama 3. Relacin entre los principios de instrumentos jurdicos del SICA y
los principios de los Acuerdos de Esquipulas II
Diagrama 3. Relacin entre los principios de instrumentos jurdicos del SICA y los principios de los Acuerdos de Esquipulas II

480

Fuente: Elaboracin propia a partir de instrumentos de Derecho Comunitario

referidos.

539
 La relacin entre los principios de los Acuerdos de Esquipulas y los principios
de los instrumentos jurdicos de los subsistemas del SICA, como piezas de un
crucigrama, se complementan de manera natural, develando su permanencia y
evolucin en el tiempo (ver Diagrama 3). Basta un anlisis taxonmico para reconocer
campos de relacin lgica y evolucin conceptual de la paz, el Estado de derecho,
la democracia, el desarrollo y la integracin centroamericana, de forma individual
con cada uno de los instrumentos de Derecho Comunitario, y a su vez, la ilacin
de principios entre el Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado General de Integracin
Econmica, ALIDES, el Tratado de Integracin Social y el Tratado Marco de Seguridad
Democrtica (ver Diagrama 3).

Un anlisis holstico permitira al investigador/a- sin duda- proyectar y justificar

los vnculos existentes entre cada principio con los 39 restantes. Sin embargo, para
los fines de este documento especializado y comprensin del lector/a se han trazado
lneas relacionales entre aquellos principios con ms similitud en sus significados
denotativos. As, las zonas de mayor complementariedad son fcilmente identificables,
tal es el caso del Tratado de Integracin Social y la ALIDES, en sus diferentes niveles.

Esquipulas III y el futuro del proceso de integracin centroamericana:

mandatos presidenciales

Tras la asimilacin de las declaraciones presidenciales desde 1986 a 2017, se des-

prende una evolucin temtica y conceptual, producto del desarrollo de tendencias a
nivel regional e internacional. Donde los conceptos de paz, desarrollo, economa, am-
biente, fortalecimiento institucional, entre otros, empiezan a ser incluidos de acuerdo
a la urgencia de solventar los problemas que han florecido en la sociedad centroame-
ricana (Espaa, I, 2017).

Una idea de Esquipulas III o Esquipulas de los Pueblos fue presentada en el

ao 2004 por el Dr. Vinicio Cerezo- firmante de los Acuerdos de Esquipulas II y actual
Secretario General del SICA- en una reunin organizada por las Comisiones de Inte-
gracin Regional y Relaciones Exteriores de los rganos legislativos de la regin y el
Parlamento Centroamericano.

En agosto de ese mismo ao, los Presidentes de las Repblicas de

Guatemala, Honduras y Nicaragua, el Canciller de la Repblica de
El Salvador y los firmantes de los Acuerdos de Esquipulas I y II, se
reunieron en Nicaragua, donde firmaron la Declaracin de Managua,
a 17 aos de Esquipulas II.

Estimando: que los factores que provocaron los conflictos armados, sociales y polti-
cos en Centroamrica, fueron, entre otros, la limitacin de los espacios democrticos
de participacin poltica, la inequitativa distribucin de la riqueza y la falta de acceso
de un amplio sector de la poblacin a los servicios bsicos, todos estos agravados
por la injerencia de intereses forneos que procuraron la divisin, distanciamiento y
confrontacin de los hermanos pueblos centroamericanos.

i. En la misma Declaracin, se hizo un llamado urgente a Gobiernos, Con-

gresos y Asambleas Legislativas, rganos Judiciales, a los rganos e
instituciones del SICA, para implementar:

540
 ii. Una poltica centroamericana de reduccin de la pobreza con generacin
de empleo;

iii. polticas compartidas de atencin a los migrantes centroamericanos;

iv. una poltica educativa a nivel regional;

v. atencin de los altos ndices de delincuencia, mediante polticas de desa-

rrollo integral de la juventud;

vi. polticas pblicas contra la corrupcin y el fomento de la armonizacin

legislativa que garantice la transparencia en la administracin de los re-
cursos pblicos;

vii. establecimiento inmediato y permanente de la Unin Aduanera;

viii. fortalecimiento del PARLACEN, por medio de atribuciones eficientes y

eficaces;

ix. plena vigencia de la Corte Centroamericana de Justicia, por medio de la

adhesin de los Estados suscriptores de su Convenio Constitutivo;

x. la constitucin del Comit Ejecutivo; impulsar la celebracin de los Acuer-

dos de Esquipulas III en el cual se atiendan los temas planteados.

A partir de estos eventos, se realizaron iniciativas para analizar la suscripcin

de unos nuevos acuerdos para consolidar la paz, esta vez travs de un desarrollo
econmico y social con equidad.

El documento propuesto de Acuerdo para la Realizacin de Esquipulas III-Es-

quipulas de los Pueblos se basa en consultas nacionales en los pases miembros del
PARLACEN. Este esfuerzo fue el resultado del liderazgo y colaboracin de los Presi-
dentes de las Comisiones Homlogas de los Congresos y Asambleas Legislativas de
los pases integrados al PARLACEN, la Corte Centroamericana de Justicia, la Funda-
cin Esquipulas, el Programa de Apoyo a la Integracin Regional Centroamericana, la
Fundacin Friedrich Ebert.

En este se menciona que Esquipulas III, concebido como el plan estratgico

de Amrica Central y Repblica Dominicana para fortalecer la lucha contra la pobreza
extrema, mejorar los niveles de desarrollo humano y crear las condiciones polticas,
legales, institucionales y sociales para buscar el bienestar de todos los pueblos del
istmo y el caribe. Constituye la necesaria continuidad histrica de Esquipulas I y II y
retoma la aspiracin de los pueblos que anhelan el restablecimiento de la gran patria
centroamericana (Acuerdo de Esquipulas III-Esquipulas de los Pueblos. Resultados
de la consulta regional, 2008).

En efecto, Esquipulas III denominado Esquipulas de los Pueblos se plantea

como un proceso asumido por los gobiernos durante los prximos 20 aos, cual-
quiera sea su orientacin ideolgica, para que al final de ese periodo Centroamrica y
Repblica Dominicana se puedan identificar ante el mundo como una regin desarro-
llada (Acuerdo de Esquipulas III-Esquipulas de los Pueblos. Resultados de la consulta
regional, 2008).

541
 Cuatro aos despus, durante la XXXIII Reunin de Jefes de Estado y de Go-
bierno de los Pases del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), en
Honduras, en la Declaracin de San Pedro Sula del 5 de diciembre de 2008, se
emitieron dos mandatos referidos a Esquipulas III:

Mandato 4. Promover un proceso de reflexin y anlisis sobre la

propuesta denominada Esquipulas III- Esquipulas de los Pueblos.

Mandato 5. Instruir al Comit Ejecutivo del SICA y a la Secretara

General para que, en coordinacin con el PARLACEN, la Corte Cen-
troamericana de Justicia y las instituciones correspondientes, pre-
senten un informe sobre los avances alcanzados en dicho proceso a
la XXXIV Cumbre de Presidentes del SICA.

En la siguiente Reunin de los Jefes de Estado y de Gobierno del

Sistema de la Integracin Centroamericana, pero celebrada de forma
extraordinaria, en Managua, Nicaragua, el 25 de marzo de 2009, los
Presidentes decidieron:

Mandato 11. Tomar nota del inicio de los trabajos del Grupo Ad-
Hoc creado para reflexionar sobre el proceso de Esquipulas III,
denominado tambin Esquipulas Social de los Pueblos, y hacer un
informe-propuesta a la Reunin de Presidentes en junio de 2009, tal
y como fue instruido en la Cumbre del 5 de diciembre en San Pedro
Sula, Repblica de Honduras.

Empero, en la XXXIV Reunin de Presidentes del 09 de junio de 2009, citada

en los mandatos anteriores, no se incluye ningn apartado respecto a la reflexin so-
bre el proceso de Esquipulas III. Es hasta el ao 2013, en la XLII Cumbre Ordinaria
de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del SICA, del 14 de diciembre de
2013, en Buenaventura, Panam, que este rgano supremo de decisin, mandata,
no el anlisis explcito de unos nuevos acuerdos, sino de forma ms ambiciosa y con
mayor posibilidad de diversidad temtica, un proceso de reflexin del futuro del proce-
so de integracin centroamericana. Desde ese momento, en su mayora las Reunio-
nes de Presidentes y las Reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
han abordado el proceso de reflexin, priorizando diferentes temticas. Se puede
concluir, por tanto, que el proceso de reflexin del futuro del proceso de integracin
es en cierta medida una herencia de la idea de los Acuerdos de Esquipulas III.

La creacin de una agenda renovada de integracin para reducir la incerti-

dumbre generalizada a una residual requiere tanto de la viabilidad tcnica como de
la voluntad poltica de sus actores. Mientras la primera parte del proceso de reflexin
sobre el futuro del proceso de integracin (2014-2015) se trat de un proceso en-
comendado a un grupo intersectorial, los siguientes pasos demandan una etapa de
definicin estratgica y toma de decisiones a nivel poltico, as como de la generacin
de pensamiento dentro y fuera de la institucionalidad regional, en la academia y los
centros de pensamiento (ver Diagrama 4).

542
 La creacin de una agenda renovada de integracin para reducir la incertidumbre generalizada a una residual
requiere tanto de la viabilidad tcnica como de la voluntad poltica de sus actores. Mientras la primera parte del
proceso de reflexin sobre el futuro del proceso de integracin (2014-2015) se trat de un proceso encomendado
a un grupo intersectorial, los siguientes pasos demandan una etapa de definicin estratgica y toma de
decisiones a nivel poltico, as como de la generacin de pensamiento dentro y fuera de la institucionalidad
regional, en la academia y los centros de pensamiento (ver Diagrama 4).

Diagrama 4. Lnea de tiempo sobre mandatos presidenciales sobre Esquipulas

Diagrama 4. Lnea de tiempo sobre mandatos presidenciales sobre Esquipulas III y el proceso de
III y el proceso de reflexin del futuro del SICA
reflexin del futuro del SICA

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

Situar el contexto poltico institucional de Esquipulas III, se entiende desde la dinmica centroamericana al
situar los debates acadmicos ante los desafos que dimensiona este fenmeno. Para lo cual se toma una postura
Situar
que desahoga el contexto
la indignacin social,poltico institucional
ante las condiciones de Esquipulas
de la evolucin de los tratadosIII, se entiende desde
o mandatos.
la dinmica centroamericana al situar los debates acadmicos ante los desafos
que dimensiona este fenmeno. Para lo cual se toma una postura que desahoga la
indignacin social, ante las condiciones de la evolucin de los tratados o mandatos.
484 Las bases programticas de Esquipulas III requieren una lectura compartida
entre la coyuntura y la estructura, como visin propia de cules son nuestros futuros
deseables y posibles, y con una capacidad de flexibilidad institucional para construirlos;
al abordar estos futuros deseables, se desarrollan dos periodos de reflexin: a) primera
fase 2014-2015, y b) segunda fase 2016-2017.

La primera fase comprendi las Presidencias Pro Tmpore de Repblica

Dominicana, Belice, Guatemala y El Salvador. La Secretara General del SICA, por
mandato deba iniciar el proceso de reflexin realizando varios ejercicios de consulta
con expertos y actores regionales que tuvieron como resultado un primer documento
denominado La Hora de Centroamrica.

Dentro de los aportes a resaltar en esta etapa, se cuenta con un Informe de

avance del proceso de reflexin del 25 de julio de 2015, el cual contena adems una
propuesta de contenidos bsicos y una hoja de ruta para establecer las acciones a
realizar a corto y mediano plazo para dar cumplimento a los mandatos presidenciales
mencionados.

Brevemente, la segunda fase se puede sintetizar en las Presidencias Pro

Tmpore de Honduras y Nicaragua durante el ao 2016 y por Costa Rica en el
primer semestre de 2017. En este periodo resaltan dos ideas fuerza: i. el Proceso de

543
Reflexin del Futuro del SICA es una realidad inacabada y, por momentos, este parece
una discusin inagotable, cuya velocidad aumenta segn la PPT que lo impulse; y
ii. dentro del proceso de reflexin influyen la fuerza, la direccin y la visin que cada
PPT le d. De la fuerza depender si este tema se mantiene en agenda o no. De la
direccin, se plantear si: a. la agenda de trabajo ser meramente simblica, b. si en
esta se propone un seguimiento sobre lo ya trabajado, c. si es una agenda con nuevas
acciones, o d. se propone una agenda de cambio institucional.

Los cimientos que proponemos para alcanzar estos futuros son, por tanto, el
resultado de una abierta declaracin de guerra a las concepciones tradicionales de
la integracin centroamericana, como lo hiciera el filsofo Friedrich Nietzsche en su
obra El ocaso de los dolos, en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de un ejercicio
de reflexin donde el martillo es por excelencia el instrumento para medir verdades y
el medio por el cual podemos cuestionar a nuestros dolos, y as identificar por su tipo
de sonido si nos enfrentamos a una respuesta vaca o con fundamentos, e inclusive a
los puntos de inconsistencias o de vigencia actual.

Del xito de Esquipulas II a la construccin de la agenda de Esquipulas III.

El supremo valor de los Acuerdos de Esquipulas radica en su intemporalidad,

debido a que los documentos de Esquipulas no solo son acciones concretas para
alcanzar la paz y la democracia. Al leerlos y entender el contexto poltico y revisar
las posturas de los actores estratgicos, puede encontrarse entre sus lneas un
componente tico por sobre las acciones polticas. Es por ello que se retoman los
principios obtenidos a travs del anlisis diacrnico de los Acuerdos de Esquipulas
realizado por Vargas y Quintanilla (2017): a. paz, b. libertad, c. Estado de derecho,
d. desarrollo, y, e. integracin centroamericana. Principios que siguen vigentes en
la actualidad en tanto son la base del Sistema de la Integracin Centroamericana
y todas sus acciones; estn presentes en el imaginario colectivo centroamericano,
cuando se piden sociedades ms pacficas, una mayor democracia y mejores niveles
de desarrollo humano.

Entonces por qu hablar de unos Acuerdos de Esquipulas III si los acuerdos

previamente firmados se encuentran vigentes? Consideramos necesario traer las
nociones de los Acuerdos de Esquipulas III a la agenda poltica por dos razones: a.
los principios de Esquipulas han avanzado a distintas velocidades, y b. los efectos del
giro lingstico en la percepcin de las y los centroamericanos. Ambas razones sern
estudiadas con mayor profundidad.

La primera razn, tiene que ver con el hecho que a pesar del avance de
la regin en los distintos principios que les dan vigencia, no se puede negar que
hubo unos que caminaron ms rpido que otros; as, es innegable que a partir de
los Acuerdos de Esquipulas se dieron grandes pasos por la democracia y el Estado
de derecho, se consolid la libertad de expresin y se garantizaron muchos de los
derechos civiles y polticos de la poblacin centroamericana, y se instaur un rgimen
electoral; respecto a la paz, se logr poner fin a los conflictos armados; y respecto a
la integracin centroamericana, esta se revitaliz, y se logr consolidar un sistema con
un componente sistmico que iba ms all de la integracin econmica.

544
 Por su parte, el principio de desarrollo planteado en los Acuerdos de Esquipulas
II fue dejado de lado cuando los pases optaron por el modelo neoliberal. Esta es la
gran deuda que la historia de Centroamrica delegada a los Acuerdos de Esquipulas;
ahora, tras conocer sus nocivas consecuencias, se vuelve necesario dar un nuevo
impulso a este principio y, en consecuencia, al resto, mediante Esquipulas III. Esto
debe hacerse aprendiendo de los errores del pasado, estudiando y cuestionando los
modelos que parecen exitosos, para as alcanzar un modelo de desarrollo humano
sostenible, cuyo camino se adapte a las particularidades de la regin y pueda hacer
frente a sus mltiples desafos.

En segundo lugar, hablar de la necesidad de los Acuerdos de Esquipulas III

radica en el giro lingstico que ha hecho sus efectos en Centroamrica, llevando a
que el significado de muchos conceptos bajo los cuales se escribieron los Acuerdos
de Esquipulas I y II sea distinto a cmo estos se entienden en la actualidad.

Retomando los planteamientos de Solano (2016), durante estos treinta aos,

el concepto de paz ha cambiado, pasando de la idea que se conseguira mediante
la ausencia de guerras hacia una idea de paz activa relacionada al concepto de
seguridad democrtica -, que tiene que ver con el fin de la violencia y sus causas
estructurales. El concepto de democracia tambin ha cambiado pasando de la idea
que la democracia se dara a travs de la consolidacin de sistemas electorales libres
y limpios y mediante la conquista de libertades, hacia una idea de democracias cada
vez ms participativas e incluso deliberativas, poniendo a la participacin poltica y
la transparencia en un papel ms protagnico. Respecto al desarrollo, los cambios
se han visto reflejados en el paso del tiempo a travs de los distintos instrumentos
jurdicos del SICA, pasando de un desarrollo que incluyera a la poblacin, a uno que
no solo sea inclusivo, sino que, adems, est en armona con el ambiente.

Esta realidad nos muestra que debemos hacer de los Acuerdos de

Esquipulas un mito, entendido como una cosa de gran adoracin y estima (Real
Academia Espaola, s.f.), que queda marcado en el imaginario colectivo del pueblo
centroamericano. Debido a que, con la creacin del mito, se genera identidad
centroamericana a travs de una narrativa de su pueblo. Dichas construcciones de
identidad nos llevan a imaginar una Centroamrica propia, y a generar planes de
accin desde nuestras realidades.

Cabe denotar que estas evoluciones conceptuales del giro lingstico tienen que
ver con las circunstancias con las que miramos e interpretamos a la realidad, debido
a que los contextos influencian a los conceptos. Ellos nos dan el marco interpretativo
con el que analizamos y buscamos dar solucin a los problemas, siguiendo las ideas
de Vargas y Quintanilla (2017), podemos afirmar que el aspecto sincrnico de estos
acuerdos ha dejado de estar en sintona con el aspecto diacrnico. Esta falta de
sintona es esperada con el paso del tiempo, pero porque no hacer que los aspectos
diacrnicos y sincrnicos de los Acuerdos de Esquipulas vuelvan a estar en sintona
mediante un Esquipulas III?

En la siguiente subseccin se abordar la construccin de los Acuerdos de

Esquipulas III como parte de un ciclo en el que sus principios fundacionales vuelven a
cobrar relevancia para hacer frente a los viejos y nuevos desafos de Centroamrica.

545
Los Acuerdos de Esquipulas: un ciclo en constante evolucin

Hay momentos en la historia de Centroamrica, en los cuales la mente y el

espritu de su pueblo, no es ms que la superposicin de pasiones y momentos
aislados que se van colocando uno sobre otro, llevando a los aspectos ms urgentes
de la coyuntura a ocultar bajo la sombra a sus momentos importantes. Esta ceguera
que viene por el presente y el desasosiego, nos hace presas fciles de las recetas
del exterior, que son aceptadas sin cuestionamiento alguno, o peor an -, somos
presas de una adaptacin por inercia, resignndonos a convivir con los problemas de
la regin.

Es por ello que nos sentimos obligadas a entrar en la batalla por las ideas,
una por la forma en la que comprendemos la historia, que no puede ser entendida
como un cmulo de hechos aislados, sino como un tejido, en el que un imbricado
de hilos conductores le va dando forma a la regin. As, vemos a los Acuerdos de
Esquipulas dentro de una serie de hilos conductores que cambiaron el camino de
nuestra historia, en tanto pudieron frenar la oleada beligerante de la regin; un hilo
inconcluso, que puede aportar mucho en los aos por venir.

En esta dinmica, se marca un ciclo, entendido ms all de la idea de crculo

cuyo final marca un nuevo comienzo, ms bien, el presente documento rescata la idea
de los ciclos de la literatura antigua - como el Ciclo pico de la Grecia Antigua, o el
Ciclo Feniano y el Ciclo del Ulster de la mitologa irlandesa . Donde se entiende como
el conjunto de narraciones o poemas que giran en torno a un hecho o un personaje.
As como el Ciclo pico recopila las narraciones y los poemas que giran en torno a
la mitologa griega (Mason, 2014), el Ciclo de Esquipulas recopila los esfuerzos por
hacer los principios de paz, democracia, Estado de derecho, desarrollo e integracin
centroamericana una realidad (Ver Diagrama 5).

546


Diagrama 5. El Ciclo de Esquipulas

Fuente: Elaboracin Propia

547
Diagrama 5. El Ciclo de Esquipulas

Fuente: elaboracin propia.

488
 En la presente subseccin estudiaremos a los Acuerdos de Esquipulas dentro
de su ciclo, as como la evolucin de sus principios.

Es importante sealar que cada uno de los momentos de este ciclo ha tenido
un foco en el que se concentran los esfuerzos por materializar los principios funda-
cionales, y que van tomando ms o menos fuerza segn el momento histrico en el
que se encuentren, y las condiciones sistmicas que presente la regin. As vemos
como en cada momento va desencadenndose su propia historia. En otras palabras,
vemos cada uno de los Acuerdos como un punto de partida del cual surgen una serie
de fractales que dan forma a una estructura de valores, principios, anhelos y mitos en
los que se fundamenta la regin centroamericana.

Se entiende a los Acuerdos de Esquipulas como un ciclo dinmico, dado que

su esencia se encuentra vigente sin importar la coyuntura; del mismo modo, sus prin-
cipios son flexibles, en tanto dicha esencia se ajusta a los momentos especficos, ms
es resistente ante los embates de la globalizacin. As, los Acuerdos de Esquipulas I
(ver Diagrama 5), dieron inicio al ciclo, teniendo como nodos las ideas que los conflic-
tos pueden resolverse siempre que haya voluntad poltica, y que el dilogo y la nego-
ciacin son el mecanismo ideal para resolver los grandes conflictos de Centroamrica.
Fue con estos acuerdos que el anhelo moraznico de la integracin centroamericana
fue retomado, fomentado la nocin de que solamente mediante el trabajo conjunto es
que los grandes problemas de la regin podan resolverse.

Con los Acuerdos de Esquipulas II se cimentaron los esfuerzos por construir

una nueva Centroamrica, en la que la paz y la democracia marcaran el rumbo de una
etapa en la historia; todo ello a travs del fortalecimiento del Estado de derecho y la
adopcin de un modelo de desarrollo humano inclusivo. Es aqu donde se decide dar
un mayor nfasis al componente social de la integracin centroamericana, y no slo
al rea econmica.

Esquipulas III debe enfocarse en la generacin de un modelo de desarrollo

humano sostenible desde la integracin para Centroamrica, pues solo mediante este
se podrn mantener vigentes los avances realizados en materia de paz y democracia.
Al mismo tiempo, debe procurar una regeneracin de la poltica y la democracia, que
solo se puede lograr con voluntad poltica y con un trabajo por la sostenibilidad tc-
nica; tambin se plantea la necesidad de recuperar lo pblico, que va ms all de los
espacios fsicos, implica la recuperacin de las agendas por su pueblo, de un trabajo
por la intersectorialidad, y de la creacin de mitos centroamericanos.

Con la recuperacin de lo pblico y la creacin de nuevos mitos, surge la ne-

cesidad de recuperar la identidad centroamericana, a travs de la memoria histrica,
y la definicin de atributos que permitan la unin y la igualdad en la diferencia. Una
forma de lograr esto es mediante la generacin de pensamiento, con la gestin del
conocimiento y los centros de pensamienti; Este es un reto que no puede resolverse
de manera aislada, sino que se resuelve de forma ms fcil mediante la institucionali-
dad de la integracin centroamericana.

Inicialmente, y de manera superficial, el anlisis podra versar en

torno al valor centroamericano expresado en acuerdos, sistemas y

548
 voluntades polticas para alcanzar el desarrollo sostenible, la paz, la
democracia, la seguridad democrtica y el Estado de Derecho; sin
embargo, es mucho ms sistmico el origen que evoca a Esquipulas,
existe una ausencia de anlisis de la regin en el marco de la integra-
cin centroamericana, siendo el porqu del proyecto el asumir el reto
y compromiso de crear los espacios de accin estratgica.

Tal como refiere Rivera (2016), es preciso repensar, discutir e interactuar para
superar divergencias y mejorar convergencias en Centroamrica, a fin de mejorar la
sociedad; en esta lnea asevera que Esquipulas propici cambios sustanciales en la
vida poltica y social de los Estados miembros al sistematizar las aspiraciones de-
mocrticas de la regin centroamericanas; sin embargo, es necesario trascender las
ideas estipuladas y replantearlas al contexto, debido a ello Esquipulas III brindar una
reflexin profunda sobre las tendencias y nuevas necesidades de los Estados centro-
americanos.

Esquipulas III ser el espacio clave para poder aumentar la participacin ciuda-
dana y fijar los temas de intereses centroamericanos, desarrollndose desde la base
social, que brinda mayor legitimidad e incidencia a travs de la participacin ciudada-
na. El elemento de participacin ciudadana entendido en un sentido inclusivo de gru-
pos: LBGTI, migrantes, mujeres, niez y adolescencia, afro descendientes, indgenas,
entre otros; los cuales se insertan en la agenda regional, visibilizando su intervencin
en la construccin de la integracin centroamericana.

Evolucin de las agendas centroamericanas

El ciclo de los Acuerdos de Esquipulas I y II ocurri en un momento histrico

preciso- a diferencia de la naturaleza mitolgica griega- en cuyo centro gravitan sus
principios rectores, y en su espiral actan como razn de cambio, fuerzas centrpetas,
atradas hacia su centro, mediante el establecimiento de una agenda propia, pero
tambin fuerzas centrfugas que lo alejan de l, derivado de la interdependencia eco-
nmica, poltica y cultural en el plano internacional. El reconocimiento de esta realidad
no pas de largo, sino llev a los signatarios de los Acuerdos acordar que,

Pedimos respeto y ayuda a la comunidad internacional para nues-

tros esfuerzos. Tenemos caminos centroamericanos para la paz y el
desarrollo, pero necesitamos ayuda para hacerlos realidad. Pedimos
un trato internacional que garantice el desarrollo para que la paz que
buscamos sea duradera. Reiteramos con firmeza que paz y desarro-
llo son inseparables. (Acuerdo de Esquipulas II, 1987)

Los Acuerdos de Esquipulas III no podran dejar de lado la trascendencia de estos

estadios, consolidndose a partir del movimiento equilibrado entre sus fuerzas centr-
fugas y centrpetas (ver Diagrama 6).

549
 Diagrama 6. Equilibrio de los principios de los Acuerdos de Esquipulas entre
las fuerzas centrpetas y centrfugas

Fuente: elaboracin propia

No se trata sin embargo de un ciclo aislado, sino de una serie cclica de he-
chos histricos y de evolucin conceptual y prctica. Retomando el smil literario de
la mitologa griega, se comprende que, al igual que el Ciclo Troyano tiene como hilo
conductor lo relativo a la Guerra de Troya, y el Ciclo Tebano toma como referencia co-
mn los acontecimientos que tienen lugar en la Ciudad de Tebas, todos corresponden
a una sucesin histrica y las narrativas pueden en algunos momentos superponerse
a la luz de su lectura.

As, los Acuerdos de Esquipulas I y II pueden ser analizados en funcin de la

evolucin por cada uno de sus principios rectores, donde los factores en X correspon-
den a la ampliacin de la agenda y los factores en Y a la profundizacin del proceso,
en tanto desarrollo de sus significados. Es notorio que la evolucin de los ciclos por
principio rector se ha dado de forma incremental en todos los casos, a excepcin del
principio de integracin centroamericana.

Principios de la Agenda de Esquipulas III

En cuanto a la agenda regional que plantea Esquipulas III, debemos contar

con una hoja de ruta clara, renovada, que al ser llevada a cabo permita la instrumenta-
lizacin de la voluntad poltica de los Estados Miembros. Por consiguiente, la agenda
pendiente de Esquipulas se analiza desde cuatro temas: 1. paz; 2. democracia y for-
talecimiento del Estado de derecho; 3. desarrollo y medio ambiente; e, 4. integracin
regional.

550
Evolucin de la agenda de paz en Centroamrica

La agenda de paz se despliega inicialmente como el cese al fuego; empero,

en el devenir centroamericano se articulan una serie de factores (como secuelas del
conflicto) que dimensionan la bsqueda de la paz desde otras variables como: seguri-
dad democrtica, fortalecimiento institucional y ausencia de violencia, pero en el rubro
estructural o social. Tal como refiere el Diagrama 7 el mayor desafo ser innovar el
tejido social de Centroamrica para poder erradicar los conflictos sociales y hablar de
una paz firme y duradera.

En los Acuerdos de Esquipulas I, la paz se alcanza mediante el cese al fuego

y la violencia poltica, teniendo como aspectos pendientes por resolver: las maniobras
militares, el control de armamento y la verificacin del cumplimiento de los acuerdos.
La agenda de paz evoluciona incrementalmente un ao despus, en Esquipulas II,
al pasar del dilogo poltico a profundizar en acciones concretas de reconciliacin
nacional, la exhortacin al cese de hostilidades, el cese de la ayuda a las fuerzas irre-
gulares o a los movimientos insurreccionales, no uso del territorio para agredir a otros
Estados y negociaciones en materia de seguridad, verificacin, control y limitacin de
armamento.

Se debe enfatizar adems que el concepto de paz se vio influenciado por fuer-
zas centrfugas, un ejemplo claro fue la presentacin del Plan Reagan para la Paz, con
el propsito de ser estudiado en la Cumbre de Presidentes del 7 de agosto de 1987,
pero, existi un sistema de contrapeso centroamericano que no lo incluy en la agen-
da de la reunin, y en su lugar permiti el desarrollo de los Acuerdos de Paz con una
mayor
fuerza centrpeta, como se refiere el Diagrama N 7, generando las bases para
el cuerpo jurdico e institucional del proceso de integracin que permite resignificar la

paz por medio del Estado de Derecho y la seguridad democrtica.

Diagrama
Diagrama 7.7.Proceso
Procesode lade la agenda
agenda de paz
de paz a partir a partir de Esquipulas
de Esquipulas

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
Evolucin de la agenda democrtica en Centroamrica
551
En cuanto al mbito democrtico, los Estados centroamericanos presentan varias carencias y retos
para poder hablar de una real participacin ciudadana. El Instituto de Problemas Nacionales de la
Evolucin de la agenda democrtica en Centroamrica

En cuanto al mbito democrtico, los Estados centroamericanos presentan

varias carencias y retos para poder hablar de una real participacin ciudadana. El
Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala-IP-
NUSAC- (2008), refiere que, dentro de los desafos pendientes para la paz, se cuenta
con un rgimen poltico desnaturalizado, es decir:

Como el periodo previo a los Acuerdos de Paz, la ciudadana sigui acudien-

do cada 4 aos a las urnas por deber cvico, pero el sistema de partidos continu
irremediablemente alejndose de su funcin de intermediacin entre la sociedad y el
Estado, hasta convertirse en estructuras poltico y econmicas lcitas que hicieron del
poder pblico un botn. (IPNUSAC, 2008)

De dicha reflexin, se dice que la democracia ha sido reducida al ejercicio del

voto y a la representacin en los gobiernos locales; en este orden de ideas refieren
Almond y Verba (1963) que el xito de una democracia estable es el resultado de la
interaccin entre instituciones cvicas, la promocin de la participacin democrtica
y la creacin de oportunidades para genera un compromiso y confianza que permite
dar legitimidad y legalidad al proceso del desarrollo de la sociedad civil.

En cuanto a definir la cultura poltica esta consiste en la suma de creencias

empricas, de smbolos y de valores que definen la situacin en la cual tiene lugar la
accin poltica; provee la orientacin subjetiva de la poltica, y tiene un carcter tanto
formal como informal. (Almod & Verba, 1963).

En este contexto, el estudio de la institucionalidad de Esquipulas III y su vin-

culacin con el desarrollo cobra mayor relevancia, impulsndose una agenda regional
con un componente importante dedicado a la formacin de la cultura poltica. A pesar
de ello se enfrenta a grandes retos, los cuales podrn ser superados nicamente des-
de la apertura al dilogo e inclusin social en las polticas regionales. El Diagrama 8
ilustra que dentro de las fuerzas centrpetas la democracia se fortalece tambin desde
el Derecho Comunitario, el cual orienta el SICA.

552
 En este contexto, el estudio de la institucionalidad de Esquipulas III y su vinculacin con el
desarrollo cobra mayor relevancia, impulsndose una agenda regional con un componente
importante dedicado a la formacin de la cultura poltica. A pesar de ello se enfrenta a grandes retos,
los cuales podrn ser superados nicamente desde la apertura al dilogo e inclusin social en las
polticas regionales. El Diagrama 8 ilustra que dentro de las fuerzas centrpetas la democracia se
fortalece tambin desde el Derecho Comunitario, el cual orienta el SICA.
Diagrama 8. Proceso de la agenda democrtica a partir de Esquipulas
Diagrama 8. Proceso de la agenda democrtica a partir de Esquipulas

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
Esquipulas III exige una mayor profundizacin y conciencia democrtica, partiendo de una real
participacin ciudadana, mismas que requieren un ejercicio efectivo y eficaz de sus gobernantes, de

Esquipulas III exige una mayor profundizacin y conciencia democrtica,

partiendo de una real participacin ciudadana, mismas que requieren494 un ejercicio

efectivo y eficaz de sus gobernantes, de forma que su legitimidad est vigente
durante el desarrollo de su gestin. En este sentido, gestiona de forma paralela la
auditora social; ambas se dimensionan por medio de las TIC s, toda vez que la
sociedad civil se ha empoderado, dejando de ser espectadora y convirtindose en
participe del proceso democrtico, es decir que es editor de su realidad poltica. Las
redes sociales han demostrado en muchas ocasiones cmo una pueden servir de
herramienta con capacidad organizativa y de convocatoria.

Evolucin de la agenda de desarrollo en Centroamrica

El proceso de Esquipulas desde su inicio enfoc la integracin centroamericana

al desarrollo social, lo cual resalta la visin de erradicar las asimetras derivadas de las
relaciones entre el centro y la periferia desde un aspecto social.

En la regin centroamericana, el desarrollo sostenible se plantea desde

ALIDES como:

Un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que

lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento
econmico con equidad social y la transformacin de los mtodos de produccin y de
los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecolgico y el soporte vital
de la regin. Este proceso implica el respeto a la diversidad tnica y cultural regional,

553
nacional y local, as como el fortalecimiento y la plena participacin ciudadana, en
convivencia pacfica y en armona con la naturaleza, sin comprometer y garantizando
la calidad de vida de las generaciones futuras. (ALIDES, 1994)

En bsqueda de una estrategia integral de desarrollo regional con cuatro

reas prioritarias: democracia, desarrollo sociocultural, desarrollo econmico y manejo


sostenible de los recursos naturales y mejora de la calidad ambiental (ver Diagrama 9).

Grfico 9. Proceso de la Agenda de desarrollo y ambiente a partir de
Grfico 9. Proceso de la Agenda de desarrollo y ambiente a partir de Esquipulas
Esquipulas

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin
Tal como refiere Vargaspropia.
y Granados (2017), el anlisis de los acuerdos de Esquipulas I y II denota
que la temtica de medio ambiente no tena una posicin relevante en la regin, pero a partir de los
procesosTal que
comosurgenrefiere Vargas y seGranados
en Centroamrica (2017),
da un anlisis el anlisis
y preocupacin por elde los acuerdos
desarrollo para las de
Esquipulas I y II denota
futuras generaciones; que la temtica
consecuentemente deenmedio
se plantea ambiente
Esquipulas no tena
III el desarrollo una como
sostenible posicin
el oasis en el desierto y se fija el desarrollo sostenible como marco centroamericano.
relevante en la regin, pero a partir de los procesos que surgen en Centroamrica
se da un anlisis
Evolucin y preocupacin
de la agenda por el desarrollo para las futuras generaciones;
de integracin centroamericana
consecuentemente se plantea
Recapitulando, el proceso en Esquipulas
de Esquipulas en cuanto a III
suselprincipios
desarrollo sostenible
transversales: paz,como el oasis
democracia
y fortalecimiento del Estado de derecho, desarrollo y medio ambiente se ha ido ampliando desde la
en el desierto y se fija el desarrollo sostenible como marco centroamericano.
firma de Esquipulas I, cada vez se completa ms la agenda con otros matices que permiten
Evolucin deellapanorama
dimensionar agenda de integracin
centroamericano centroamericana
(ver Diagrama 10).

El desarrollo de la agenda de integracin es ms complejo pues adems de ser multidimensional

Recapitulando, el proceso de Esquipulas en cuanto a sus principios
tiene periodos de auge y declive muy evidentes; basta retomar el estancamiento, en los aos ochenta,
transversales:
el proceso de integracin paz, democracia
como consecuencia y conflictos
de los fortalecimiento del Estado de
armados internos.
derecho, desarrollo y medio ambiente se ha ido ampliando desde la
firma de Esquipulas I, cada vez se completa ms la agenda con otros
matices que permiten dimensionar el panorama centroamericano 496
(ver Diagrama 10).

554
 El desarrollo de la agenda de integracin es ms complejo pues
adems de ser multidimensional tiene periodos de auge y declive
muy evidentes; basta retomar el estancamiento, en los aos ochenta,

el proceso de integracin como consecuencia de los conflictos

armados internos.

Diagrama 10 Proceso de agenda de la Integracin Centroamericana, desde los
instrumentos
Diagrama 10 Proceso delaDerecho
de agenda de Comunitario
Integracin Centroamericana, desde los
instrumentos de Derecho Comunitario

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

Fases deFases de la Agenda

la Agenda de Esquipulas
de Esquipulas III III
Al igual que la agenda regional se fija desde principios transversales, los Acuerdos de Esquipulas
III presentan un Al igual
ciclo de que
variasla fases
agenda(conregional
base ense el fija desde
anlisis de principios transversales,
Alpzar, 2016), estas son: los
1)
Acuerdos de Esquipulas
Construccin/deconstruccin III presentan
de las demandas un ciclo
de los de varias
Estados fases 2)
Miembros; (conArticulacin/
base en el
anlisis
desarticulacin de Alpzar,
de las demandas de 2016), estas
los Estados son: 1) 3)
Miembros; Construccin/deconstruccin de las
Preparacin institucional del Sistema
demandas
de la Integracin de los Estados Miembros;
CentroamericanaSICA- 2) Articulacin/
ante las demandas de los desarticulacin
Estados Miembros; de las
4)
Interpretacindemandas de desenlace
simblica del los Estados de losMiembros; 3) Preparacin
Estados Miembros; institucionaldedel
5) Identificacin las Sistema
brechas
de la Integracin
entre percepciones CentroamericanaSICA-
de satisfaccin y resultados generados ante
dellasproceso
demandas de los Estados
de integracin; y 6)
InterpretacinMiembros; 4) Interpretacin
del desbalance simblicadedel
de nivel de integracin los desenlace
subsistemas. de los Estados Miembros;
5) Identificacin de las brechas entre percepciones de satisfaccin y resultados
1) Construccin/ deconstruccin de las demandas a los Estados Miembros: Se procura llevar
por medio de los Estados Miembros la consolidacin de las necesidades de las poblaciones,
es decir la lucha convertida en accin. Los marcos cognitivos, discursos y oportunidades
555
497
generados del proceso de integracin; y 6) Interpretacin del desbalance de nivel
de integracin de los subsistemas.

1) Construccin/ deconstruccin de las demandas a los Estados Miembros:

Se procura llevar por medio de los Estados Miembros la consolidacin de
las necesidades de las poblaciones, es decir la lucha convertida en accin.
Los marcos cognitivos, discursos y oportunidades polticas que permitan la
construccin de la agenda. Por otra parte, evitar toda deconstruccin de la
voluntad de los Estados Miembros, desde presiones internacionales o el impacto
de fuerzas centrfugas que puedan afectar los intereses centroamericanos y el
control de la agenda misma.

2) Articulacin/ desarticulacin de los temas planteados por los Estados

Miembros: Etapa que plantea la lucha por los espacios en la agenda del SICA.
Esquipulas III ser el espacio en el cual se da una interaccin social y significativa
donde las ideas y los valores se forman, transmiten y respaldan.

El proceso de paz tiene una agenda pendiente, esta es la solucin de los

problemas econmicos y sociales de la regin centroamericana, es por ello que
se propone Esquipulas III.(Cerezo, 2004).

En el marco de Esquipulas se articula la agenda desde la priorizacin y enmarque

de los retos centroamericanos. La parte institucional permite el anlisis de
Esquipulas III desde marcos cognitivos y estructuras organizativas, para la
inclusin simtrica o asimtrica de los temas.

3) Preparacin institucional del Sistema de la Integracin Centroamericana

SICA- ante las demandas de los Estados Miembros: Presenta puntos de
encuentro que se plasman en Esquipulas I y Esquipulas II; pero que tendrn un
mayor auge en Esquipulas III al retomar los aportes de los Estados Miembros
sobre los problemas que se identifican como claves para una perspectiva
regional y fijar las capacidades institucionales del SICA para dar respuesta a las
expectativas centroamericanas.

De manera que en la agenda regional se tomen decisiones que marcarn

el futuro de la regin centroamericana; por lo cual hablamos del futuro de las
decisiones presentes (Peter Druker) y la efectividad de las mismas.

4) Interpretacin simblica del desenlace de los Estados Miembros: Se

recibe, entiende e interpreta el procesamiento de las demandas en Esquipulas
II, si se satisfacen en esta etapa, se contina con el ciclo, sino el ciclo reinicia. El
nivel de incidencia que tenga Esquipulas se entender como media o indicador
de poder centroamericano. El anlisis de la incidencia se realiza siguiendo el ciclo
de las demandas de los Estados.

5) Identificacin de las brechas entre percepciones de satisfaccin y

resultados generados del proceso de integracin: Estos se verificarn
empricamente en la medida en que se determine el xito de la agenda regional,
pero adems se establecen escalas de incidencia y parmetros de alcance de
las metas trazadas.

556



En cuanto a la articulacin de la agenda regional, una de las mayores
En asimetras
cuanto a la versa en torno
articulacin de laa agenda
la invisibilizacin dedegrupos
regional, una sociales,
las mayores siendoversa
asimetras el en
primer
torno paso para construir
a la invisibilizacin de forma
de grupos firme
sociales, y decidida
siendo el primerlapaso
democracia y pazdeenforma
para construir
la regin.
firme y decidida la democracia y paz en la regin.

LosLos cambios
cambios y reformas
y reformas propician
propician la reconfiguracin
la reconfiguracin de la institucionalidad
de la institucionalidad del y los
del SICA
SICA ynuevos
los nuevos retos sociales el actuar de los Estados Miembros, todo ello mediante
retos sociales el actuar de los Estados Miembros, todo ello mediante las alianzas y
las alianzas y el como
el dilogo dilogo como consecuencia
consecuencia de una construccin
de una construccin estructural. estructural.
6) Interpretacin del desbalance del nivel de integracin de los subsistemas:
Interpretacin
6) Se del desbalance
entiende desde la taxonoma dely niveles
nivel dedeintegracin
alcance dede los subsistemas:
Esquipulas. Se entiende
Se considera
un enunciado de las etapas del proceso de consolidacin y de la necesidad dede las
desde la taxonoma y niveles de alcance de Esquipulas. Se considera un enunciado
etapas
un del proceso
andamiaje de consolidacin
que permita continuaryconde la necesidad
el ciclo de un andamiaje
de desarrollo, que un
generando permita
continuardecon
sistema el ciclo de desarrollo,
contrapeso que descubregenerando
estos un sistema
nuevos de contrapeso
espacios que descubre
de significacin de estos
nuevos
la agenda.espacios de significacin de la agenda.

Articulacin de la agenda regional

Articulacin de la agenda regional

Esquipulas es un hito centroamericano, su trascendencia es tal que permite

Esquipulas es un hito centroamericano, su trascendencia es tal que permite situar sus preceptos de
situar sus preceptos de forma atemporal, mismos que se traducen en tres factores
forma atemporal, mismos que se traducen en tres factores que dinamizan su agenda regional: a. la
que dinamizan su agenda regional: a. la observancia y aplicacin progresiva, b. la
observancia y aplicacin progresiva, b. la agenda pendiente por desarrollar, consecuente a conflictos
agenda pendiente por desarrollar, consecuente a conflictos sociales centroamericanos
sociales centroamericanos vigentes y c. el imperativo categrico de nuevos retos a replantear o
vigentes y c. el imperativo categrico de nuevos retos a replantear o plantear en la
plantear en la agenda (ver Diagrama 11).
agenda (ver Diagrama 11).

Diagrama 11. Factores de la agenda regional desde Esquipulas

Diagrama 11. Factores de la agenda regional desde Esquipulas

Agenda
pediente por
desarrollar

Observancia
y aplicacin Nuevos retos
progresiva

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

Sobre
su progresividad, el ciclo de Esquipulas
Sobre su progresividad, el ciclo dees resultado
Esquipulasde eslas resultado
causas, mecanismos
de las y
consecuencias subyacentes del proceso de la integracin centroamericana.
causas, mecanismos y consecuencias subyacentes del proceso de la integracinPor otra parte, los nuevos
retos enfatizan el nuevoPor
centroamericana. camino llamadolos
otra parte, Esquipulas III, que
nuevos retos busca generar
enfatizan conciencia
el nuevo caminoen los Estados
llamado
Miembros sobre la necesidad asumir un papel protagnico y activo.
Esquipulas III, que busca generar conciencia en los Estados Miembros sobre la
necesidad asumir un papel protagnico y activo.
499

557



Retos Estratgicos de Esquipulas III
Retos Estratgicos de Esquipulas III
Para el desarrollo de propuestas concretas se debe tener claro el horizonte-
y acordar
Para el desarrollo un de
ncleo de partida
propuestas -Esquipulas-
concretas el aporte
se debe tener claro elque permita
horizonte- direccionar
y acordar con de
un ncleo
eficacia,
partida lo que el
-Esquipulas- Gimnez (2010)
aporte que describe
permita comocon
direccionar las eficacia,
polticas lo
y programas
que Gimnezcon enfoque
(2010) describe
del desarrollo. Toma vigencia a partir de la continuidad de principios y objetivos
como las polticas y programas con enfoque del desarrollo. Toma vigencia a partir de la continuidad
fijados, y yresponde
de principios objetivosafijados,
la necesidad de establecer
y responde democracias
a la necesidad solidarias.
de establecer Olivn (2002)
democracias solidarias.
plantea que se deben superar las tradicionales democracias del nacionalismo.
Olivn (2002) plantea que se deben superar las tradicionales democracias del nacionalismo.

El primer reto es retomar el camino, tratar de volver a la ruta que nos habamos
El primer
establecido, noreto es retomar
estamos buscandoel camino, tratarpor
la integracin de razones
volver a de
la ruta que nos
mercado, habamos
no slo
establecido,
por comercio o economa. El proceso de Integracin tena objetivos polticosno slo
no estamos buscando la integracin por razones de mercado,
porprecisos,
comercio queo economa.
eran terminarEl proceso
la guerra,de Integracin
abrir tena
las puertas objetivos
a todos polticospara
los sectores precisos,
que eran terminar
trabajar y operar la guerra,
de comnabriracuerdo
las puertas
en ela todos
nuevo los sectores
modelo para trabajar Si
de desarrollo y operar
dequeremos
comn acuerdo... Si queremos que funcione debe dejar de ser intergubernamental
que funcione debe dejar de ser intergubernamental para convertirse en
para convertirse(Cerezo,
comunitario. en comunitario.
2016). (Cerezo, 2016).
El argumento de Cerezo (2016) parte del reto de la continuidad de Esquipulas,
El argumento
el modelodedeCerezo (2016)pero
desarrollo, parteespecialmente
del reto de la desde
continuidad de Esquipulas,
un sistema el modelo
comunitario ante de
desarrollo, pero especialmente desde un sistema comunitario ante
las prcticas intergubernamentales. Para Olivn (2002) es aspecto comunitario las prcticas
intergubernamentales.
desemboca en laPara Olivn (2002)de
consolidacin es aspecto comunitario
la comunidad desemboca
poltica, en laclave
elemento consolidacin
en las de
la comunidad poltica,
democracias elemento
solidarias (verclave en las democracias
Diagrama 12). solidarias (ver Diagrama 12).

Diagrama 12. Aspectos de las democracias del nacionalismo frente a las

democraciasdel
Diagrama 12. Aspectos de las democracias solidarias
nacionalismo frente a las democracias
solidarias
Democracias
del Democracias
Nacionalismo solidarias
No cede
sobrerana

Fuente: elaboracin propia a partir de la relectura de Olivn (2002).

Fuente:
Situarnos anteelaboracin
democraciaspropia a partir
solidarias de la relectura
en Centroamrica, de Olivn
permite (2002).
que los Estados Miembros se
posicionen como bloque regional ante la globalizacin, consolidando una comunidad poltica
Situarnos
regional. Ante ante
el deseo de estasdemocracias solidarias
democracias solidarias cabeensituar
Centroamrica, permite en
el debate de Esquipulas, que
torno
los Estados Miembros se posicionen como bloque regional ante la globalizacin,
consolidando una comunidad poltica regional. Ante el deseo de estas democracias
solidarias cabe situar el debate de Esquipulas, en torno al contexto de oportunidades,500
para poder desde esta comunidad poltica retomar la necesidad de mejorar las

558
condiciones estructurales e institucionales del SICA. Esquipulas es el instrumento que
busca evitar el isomorfismo a otros modelos de integracin regional y reafirma su
particularidad un modelo sui generis- es decir nico en su gnero, toda vez nace de
las voluntades estatales centroamericanas.

Brechas que determinan Esquipulas III

Hablar de las brechas podra parecer una digresin de los factores que
determinan el proceso de Esquipulas, en cambio, establecen un consenso sobre las
prioridades -brechas-, permitir un equilibro institucional inducido pues las propuestas
respondern a las necesidades de la sociedad civil.

Las principales brechas que afronta Centroamrica son seis: a. generacional y

migracin, b. territorial, c. socioeconmicas, d. tecnolgica, e. cultural, f. gnero; con
la salvedad que siempre existe la posibilidad de plantearse otras.

a) Brecha generacional: En la regin centroamericana segn los datos

proporcionados por la Divisin de la Poblacin del Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales de la ONU, en el ao 2015 Centroamrica contaba con
un 18.8% de poblacin joven entre los 15 a 24 aos de edad, y un 28.6% de
personas menores de 14 aos, lo cual evidencia que el 47.4% de la poblacin
pertenece al rango de niez y juventud, variable clave en la formulacin de
polticas pblicas.

En consecuencia, uno de los mayores retos es focalizar los esfuerzos de

Esquipulas III en disminuir los desafos de los jvenes, y presentarles un contexto
de desarrollo. La discriminacin positiva como parte de la segmentacin social
es necesaria para poder direccionar de forma efectiva los esfuerzos por disminuir
la expoliacin de capital humano.

b) Brecha migratoria: Las recientes crisis migratorias exigen retomar la

planteado en Esquipulas II, pues apostaba por la juventud, como el sector
poblacional empoderado que podr direccionar el futuro deseado del desarrollo
centroamericano; basta releer lo planteado por la Organizacin de los Estados
Americanos (2014), el censo de 1991 realizado por la CELADE, IMILA en 1981
en sobre migrantes centroamericanos en Guatemala, dejaba ver que era un
poco ms de 26.000 personas, el 64% de El Salvador y un 20% de Honduras,
dado el conflicto armado interno.

Por otra parte, en el caso guatemalteco, segn el perfil migratorio para el ao

2012, la cifra de migrantes es alarmante. La Organizacin Internacional para
las Migraciones (OIM), registr en 1990 un aumento de 225 mil migrantes a
un milln en el 2010; ello permite entender el panorama que se presenta pues
anteriormente Guatemala era un Estado receptor de migrantes en contraposicin
a la cantidad de migrantes que salan; sin embargo, el fenmeno ha cambiado.
Dirk (2016) se refiere a la metfora de una vlvula de escape para entender el
fenmeno migratorio guatemalteco, donde cuatro millones de guatemaltecos
tienen familiares en Estados Unidos, y uno de cada diez guatemaltecos est
viviendo fuera de su patria.

559
 Este es solo un ejemplo de la dimensin del problema en la regin
centroamericana, pues existe una expoliacin que, de no ser abordada, se
convertir en un estancamiento del crecimiento centroamericano. La migracin
en Centroamrica, debe ser uno de los principales ejes temticos de Esquipulas
III, mismo que debe plantear nuevas medidas que fortalezcan y garanticen los
Derechos Humanos.

Focalizar el apoyo desde las variantes de la migracin irregular y los segmentos

de la poblacin que migra, por ejemplo, se debe plantear una poltica orientada
a la proteccin en favor de la niez y adolescencia debido al rango de vulnera-
bilidad, otro segmento puede ser el sector laboral que migra por oportunidades
laborales de forma temporal.

La Organizacin Internacional para las Migraciones se uni oficialmente al sis-

tema de las Naciones Unidas en septiembre de 2016, y se espera que su labor
y sus acciones se amplen y se desarrollen. (Programa de las Naciones para el
Desarrollo, 2017)

c) Brecha territorial: Se busca la descentralizacin de las polticas pblicas re-

gionales, misma que usualmente se focalizan en los sectores urbanos y trasladar
de forma equitativa las mismas al rea rural; desde una perspectiva en la cual
Esquipulas dinamice los procesos de integracin social.

d) Brecha socioeconmica: Inicialmente se debe reconocer lo espordico que

puede ser el sistema capitalista, la brecha econmica se acenta por problemas
de generacin y construccin de mercados locales y/o regionales que impulse
una efectiva transformacin de mtodos de produccin y patrones de consumo.
Es necesario dar un paso en favor del apoyo a la pequea y mediana empresa.

Segn los datos presentados por la CEPAL (2015), el 46% de los empleos en
el sector urbano pertenecen al sector informal, por lo que se deben generar mayores
espacios de participacin con estabilidad laboral.

e) Brecha tecnolgica: La tecnologa se ha convertido en la categora

coadyuvante de todo proceso de desarrollo sostenible, permite realizar los
mismos de forma ms efectiva y eficaz. La expansin tecnolgica e informtica en
el caso Centroamericano, es clave para para lograr una verdadera participacin
social; mediante las denominadas TIC.

El debate de las TIC depende del sector que lo plantee, mientras ciertos
sectores debaten en cuanto a la mejora de la banda del servicio a internet para
obtener una mayor rapidez y efectividad del servicio; otros sectores intentan la
implementacin tecnolgica de la comunicacin especialmente en el rea rural.

El acceso a internet es indispensable para acceder a niveles informativos, pero

adems es el vnculo directo que forma ciudadana y genera la participacin
ciudadana activa desde la emisin de opinin hasta la fiscalizacin social. Tal es
el caso, que segn el informe del ao 2016 del PNUD, se puede contrastar el
aumento en el acceso a internet mientras que en el ao 2005 era nicamente
el 7.8% de la poblacin, para el ao 2016 se da un auge hasta un 40.1% de

560
 personas con acceso a internet.

El aspecto tecnolgico es mucho ms amplio, pues incluso incursiona en

aspectos polticos y de proyeccin de ciudadana, se ha convertido en un medio
de interaccin entre ciudadana y gobierno; las redes sociales han permitido que
se logren conocer las demandas sociales.

f) Brecha cultural: Existe una riqueza cultural y lingstica en la regin

centroamericana que le ha caracterizado, sin embargo, debido a la orientacin
inadecuada de este aspecto existen polticas excluyentes o segmentadas de
forma negativa para la poblacin. La sociedad ha reaccionado ante la indiferencia
e invisibilizacin de ciertos sectores y por ello Esquipulas III debe dar respuesta
a la diversidad cultural de la sociedad centroamericana, por medio de medidas
que reconozcan el multiculturalismo y desde la integracin.

g) Brecha de gnero: La discriminacin en base al gnero se evidencia en

diferencias salariales, laborales, acadmicas; es por ello que Esquipulas III
debe ser capaz de hacer frente a una sociedad en la cual las inequidades entre
hombres y mujeres de la regin centroamericana se presenten da a da; en
virtud de lo cual se debe incorporar la promocin de la equidad de gnero y
la promocin de los Derechos Humanos, como parte de erradicar la violencia
estructural y social.

Estas brechas son entendidas como fracturas sociales, pero existe la posibi-
lidad de tejer ciertos espacios desde la construccin social para lograr que el proceso
de Esquipulas, se aborde como un tejido social. Las brechas presentadas permiten
dimensionar las conexiones que se generan.

En el mbito social que permean algunas de las mayores rupturas en la inte-

gracin centroamericana podrn ser solventadas por medio del constructo social de-
sarrollado por actores y protagonistas que fueron parte de su gestacin y de aquellos
que se integran al proceso.

Factores que direccionan Esquipulas III

A pesar de los esfuerzos desarrollados desde los Acuerdos de Esquipulas,

no se garantiza per se las soluciones a problemas y brechas tan complejas como las
centroamericanas; en virtud de ello hace falta la capacidad de establecer acuerdos y
sinergias entre los Estados Miembros.

En consecuencia, el xito de Esquipulas III podra determinarse a la luz de

una serie de categoras, formas y conceptos que a partir de innovacin del proceso
garantice la efectividad y eficiencia de los objetivos planteados. Estas categoras que
deben ser observadas durante todo el proceso son: a) Anlisis para la accin pros-
pectiva, b) Capacidad de articular acciones dispersas desde un abordaje priorizado y
focalizado en un equilibrio de lo social y lo econmico y c) Capacidad de regeneracin
de la voluntad poltica a partir de la solidez tcnica.

a) Anlisis para la accin prospectiva: No podemos basarnos en la idea de la

nueva Centroamrica a partir de una realidad anhelada. Si bien la utopa que

561
 brinda el horizonte al que nos vamos acercando sirve de gran catalizador,
los Acuerdos de Esquipulas III tienen que partir del realismo de la situacin
centroamericana, para que, as como los acuerdos que le antecedieron logren
transcender en el tiempo. Esto no es posible sin una planeacin estratgica
que nos permita dar los pasos para acercarnos al futuro deseado y sortear los
grandes obstculos para el desarrollo.

b) Capacidad de articular acciones dispersas desde un abordaje priorizado y

focalizado en un equilibrio de lo social y lo econmico: Con un buen abordaje
estratgico se pueden articular las distintas acciones para el accionar ms
centralizado de las grandes problemticas de Centroamrica. La evolucin de los
desafos, y, por tanto, la ampliacin de las agendas internacionales, regionales
y nacionales revelan la necesidad de un puerto concreto para partir hacia la
realizacin de las utopas. La historia nos ha demostrado que el crecimiento
econmico no se ha traducido en reduccin de las brechas de desigualdad,
incluso se han ensanchado. El abordaje de los problemas debe ser entonces
equilibrado entre la plataforma econmica y social de la agenda del SICA y de
cada uno de sus pases miembros.

c) Capacidad de regeneracin de la voluntad poltica a partir de la solidez

tcnica: Necesitamos que la poltica vuelva a ser ese espacio que dota de
esperanza a las personas. Necesitamos vencer la fatiga que las consecuencias
del neoliberalismo nos han trado como regin. Debemos fortalecer lo pblico,
los mecanismos de incidencia polica y el papel de nuestros lderes regenerando
la voluntad poltica con la capacidad de encuentro y dilogo que se tuvo en
Esquipulas I. Esto aunado indisolublemente a la capacidad tcnica de llevarla a
la accin, as como a la juridicidad de las decisiones para hacerlas cumplir.

Como todo proceso de ruptura y cambio, la idea de los Acuerdos de Es-

quipulas ha generado y seguir generando detractores de la historia. Sus principios
tienden no solo a polarizar y politizar, ms all del sentido estrictamente partidario,
sino a tensionar los hilos del debate en su esencia y contenido.

Cartografa de Esquipulas III

El sentido de identidad centroamericana se refuerza en la cartografa de Es-

quipulas III, misma que en su afn por convertirse en el motor de la integracin Cen-
troamericana ha logrado consolidar un espacio de reflexin que persevera gracias
a su nivel de autonoma e incidencia en las polticas pblicas comunitarias. Existe
adems una cartografa de Esquipulas III, estructura que al ser observada con detalle
permite entender su nivel de trascendencia (ver Diagrama 13).

562
El sentido de identidad centroamericana se refuerza en la cartografa de Esquipulas III, misma que
en su afn por convertirse en el motor de la integracin Centroamericana ha logrado consolidar un
espacio de reflexin que persevera gracias a su nivel de autonoma e incidencia en las polticas
pblicas comunitarias. Existe adems una cartografa de Esquipulas III, estructura que al ser
observada con detalle permite entender su nivel de trascendencia (ver Diagrama 13).
Diagrama 13. Cartografa de los Acuerdos de Esquipulas III
Diagrama 13. Cartografa de los Acuerdos de Esquipulas III

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.
I. El nivel cognitivo: En su centro se encuentra el sistema de significado y patrones de
I. El nivel cognitivo:
comportamiento, dado porEnlas
su normas
centro jurdicas
se encuentra el sistema
y principios. de significado
El encuadre y
lo hacemos
patronesendelos
adems comportamiento, dado por Ilasy normas
Acuerdos de Esquipulas jurdicas ydeprincipios.
II, el Protocolo El en-
Tegucigalpa, y los
cuadre lo hacemos adems en los Acuerdos de
instrumentos de derecho complementario y derivado. Esquipulas I y II, el Protocolo de
Tegucigalpa, y los instrumentos de derecho complementario y derivado.
II. Organizativo: Este elemento abarca la estructura organizativa y formal del SICA,
II. Organizativo: Este elemento abarca la estructura organizativa y formal del
destacando la Reunin
SICA, destacando la de Presidentes
Reunin y Jefes de Estado,
de Presidentes conde
y Jefes susEstado,
respectivas
con competencias
sus res-
ypectivas
capacidades, como el ente
competencias principal para
y capacidades, la toma
como de principal
el ente decisiones y construccin
para la toma de de
Esquipulas-
decisiones desde 1986 a la fecha-.
y construccin de Esquipulas- desde 1986 a la fecha-.

Uno de los retos estratgicos para Esquipulas III, es la resistencia al cambio que
se pueda presentar por parte de algunas instituciones dentro del Sistema de la505
Integracin, el contrapeso es la evidente presin y voluntad poltica, as como la
capacidad tcnica instalada a nivel sectorial e intersectorial.

III. Actorial: Los actores estratgicos de los Estados Miembros del SICA que,
con miras al futuro, deben guiar el devenir de la integracin con un amplio mar-
gen de accin que permita descubrir universos significativos, que generen dilo-
gos ricos en anlisis prospectivos y perspectivas centroamericanas capaces de
construir un horizonte de la integracin ms factible.

Resalta adems la necesidad de innovacin y fortalecimiento de redes de

pensamiento; en este sentido Esquipulas III debe considerar el anlisis de los centros
de pensamiento que generan pensamiento centroamericano. Se busca pensar en el
futuro de las decisiones que se tomarn en Esquipulas III, desde una mayor profundi-

563
 III. Actorial: Los actores estratgicos de los Estados Miembros del SICA que, con miras al
futuro, deben guiar el devenir de la integracin con un amplio margen de accin que
permita descubrir universos significativos, que generen dilogos ricos en anlisis
prospectivos y perspectivas centroamericanas capaces de construir un horizonte de la
integracin ms factible.
zacin de los temas de la agenda.
Resalta adems la necesidad de innovacin y fortalecimiento de redes de pensamiento; en
El proceso de Esquipulas se ha desarrollado de forma respetuosa a la sobe-
este sentido Esquipulas III debe considerar el anlisis de los centros de pensamiento que
rana de los Estados, y ms all de ese respeto se ha articulado una comprensin y
generan pensamiento centroamericano. Se busca pensar en el futuro de las decisiones que
confianza mutua en cuanto al partir de las necesidades comunes centroamericanas.
se tomarn en Esquipulas III, desde una mayor profundizacin de los temas de la agenda.
Ahora bien, el desarrollar esta la confianza multilateral centroamericana, parte de un
conocimiento de la regin que permita desembocar en una identidad centroamerica-
El proceso de Esquipulas se ha desarrollado de forma respetuosa a la soberana de los Estados, y
na.
ms all de ese respeto se ha articulado una comprensin y confianza mutua en cuanto al partir de
las necesidades comunes centroamericanas. Ahora bien, el desarrollar esta la confianza multilateral
centroamericana, parte de un conocimiento de la regin que permita desembocar en una identidad
Diagrama 14. Construccin de la identidad centroamericana articulada desde
centroamericana.
Esquipulas III
Diagrama 14. Construccin de la identidad centroamericana articulada desde Esquipulas III

Confianza
multilateral Respeto
centroamericana

Conocimiento de
la regin

Identidad Centroamericana
Identidad Centroamericana
Fuente: Elaboracin propia.Fuente: Elaboracin propia.

Evidentemente es un proceso que se articula desde los principios que se

Evidentemente es un proceso que se articula desde los principios que se sustraen de Esquipulas,
sustraen de Esquipulas, como retoma el Diagrama 14, desde la identidad centroame-
como retoma el Diagrama 14, desde la identidad centroamericana adems se genera un sentido de
ricana adems se genera un sentido de perteneca que permite fortalecer la estructura
perteneca que permite fortalecer la estructura organizacional dinmica establecida en los Acuerdos
organizacional dinmica establecida en los Acuerdos de Esquipulas I y II. El carcter
de Esquipulas I y II. El carcter de dichos principios ser mutable e inmutable dentro del ciclo de
de dichos principios ser mutable e inmutable dentro del ciclo de Esquipulas; la ca-
racterstica mutable en virtud de la coyuntura y la globalizacin como generadores506
del escenario de actuacin de los Estados Miembros; y por otra parte inmutables en
tanto pueden ser retomadas a la luz del actual sistema de integracin con acciones
renovadas: los Acuerdos de Esquipulas III.

Entender que en los mecanismos de integracin los Estados logran esta-

blecer una inclusin social desde la necesidad de integrarnos, la cual construye una
identidad; tal como refiere Quevedo (s.f) La sociedad clama hoy ms que nunca
por un sentido de identidad a fin de lograr un rostro de la regin centroamericana.

Paralelamente a los factores que determinan el xito de Esquipulas y prin-

cipios inculcados, se debe ahondar en la convergencia de los intereses de la regin
centroamericana y los aportes que se presentaran para la regin, por virtud del cual
se busca garantizar: a. la consolidacin actores estratgicos emergentes, b. inten-

564
sificar el potencial centroamericano para dinamizar el marco jurdico comunitario; c.
la creatividad de los Estados Miembros en cuanto a implementar la integracin de la
regin SICA, d. afianzar la naturaleza sui generis del proceso de integracin.

Un horizonte comn, que nicamente se consolidar desde la convergencia

de nuevas propuestas claras, concretas y factibles en los Acuerdos de Esquipulas III,
plantea la existencia de ciertas determinantes del sistema que permite su cumplimien-
to eficiente y redistributivo; por ello se proponen cambios dinmicos de consolidacin
entre los Estados Miembros, aunado a nuevos arreglos.

En cuanto al isomorfismo institucional, los Acuerdos de Esquipulas son de

naturaleza jurdico-poltica nica en su clase, toda vez que es un proceso de firma
de la paz y consolidacin de la democracia realizada por los mismos protagonistas
del conflicto, es decir de centroamericanos para centroamericanos. Esto parte del
reconocimiento de que el proceso centroamericano es innovador y con caractersti-
cas idiosincrticas que lo diferencia de cualquier otro proceso en el mundo, permite
identificar al pueblo centroamericano como sujetos y actores del proceso de paz,
superando su dicotoma histrica.

Finalmente, consideramos que un esfuerzo de la envergadura de unos

Acuerdos de Esquipulas III debe cimentarse en principios y valores que le permitan
trascender en la historia, tal como lo hicieron los Acuerdos de Esquipulas I y II. Algunas
cosas del pasado desaparecieron pero otras abren una brecha al futuro y son las que
quiero rescatar. Mario Benedetti Para lograrlo, es necesario partir de un firme anlisis
y reflexin sobre las necesidades de la poblacin centroamericana, as como un
fuerte compromiso tico por los Jefes de Estado y Gobierno del SICA y evite que sea
dejado de lado por frmulas del exterior. Solamente as seremos capaces de hacer
frente a nuestros desafos para consolidad una regin de paz, libertad, democracia y
desarrollo sostenible

Algunas cosas del pasado desaparecieron pero

otras abren una brecha al futuro y son las que quiero rescatar.
Mario Benedetti

565
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567
Acerca de los autores y autoras151

Jean-PaulVargas Cspedes

Costarricense. Doctor Centroamericano en Gobierno y Polticas Pblicas,

Universidad de Costa Rica. Candidato a Mster en Poltica Meditica Sociedad,
Estado y Comunicacin de la Universidad Complutense de Madrid. Posee una
Maestra en Derecho Parlamentario, Elecciones & Estudios Legislativos, Universidad
Complutense de Madrid. Maestra en Derecho Parlamentario de la Universidad
de Castilla La Mancha. Maestra Centroamericana en Ciencias Polticas de la
Universidad de Costa Rica. Maestra en Administracin de Negocios con nfasis en
Relaciones Econmicas Internacionales de la Universidad Santa Luca. Diplomado en
Estudios Polticos Aplicados, de la Fundacin Ortega & GassetGregorio Maran.
Especializacin en Negociacin por Harvard University Extension School. Licenciatura
en Relaciones Internacionales con nfasis en Comercio Exterior de la Universidad
Internacional de las Amricas. Es Director de Anlisis Estratgico y Comunicacin de
la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana SG-SICA. Ha
publicado diversos estudios centroamericanos en materia de gobernanza, partidos
polticos, polticas pblicas y sociedad civil.

Elsy Tatiana Orantes Rivera

Salvadorea. Licenciada en Comunicacin Social de la Universidad

Centroamericana Jos Simen Caas. Estudiante del Mster en Poltica Meditica,
Mapas y Herramientas para una Nueva Cultura de Ciudadana de la Universidad
Complutense de Madrid. Diplomado en Estudios Centroamericanos Aplicados:
Gobernanza, Integracin y Desarrollo. Diplomado Especializado en Tcnicas de
Anlisis Prospectivo. Diplomado en Integracin Regional Centroamericana (SGSICA).
Coordinadora de la Unidad de Anlisis Prospectivo de la Direccin de Anlisis
Estratgico y Comunicacin de la Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SGSICA). Miembro de la Red de Expertos en Integracin Regional.
Posee experiencia en periodismo, comunicacin organizacional, investigacin social
e integracin regional centroamericana.

Juan Manuel Muoz Portillo orden

Salvadoreo/costarricense. Investigador Posdoctoral Philomathia.

Departamento de Poltica y Estudios Internacionales. Universidad de Cambridge.
Doctorado en Poltica y Relaciones Internacionales, Dubln City University. MSc en
Ciencias Polticas, Universidad de Costa Rica. Investigador Consultor de los Informes
del Estado de la Nacin, Estado de la Regin y Estado de la Justicia. Posdoctoral
Fellow, Credibility and the Politics of Austerity, Escuela de Leyes y Gobierno, Dubln
City University.

151 La disposicin de los autores y autoras se ha establecido por su orden de aparicin en la publicacin.

568
Ernani Contipelli

Italiano/brasileo. Director del Center for European Strategic Research, Italia.

Profesor del Programa de Posgrado en Derecho de la Universidad Comunitaria de
la Regin de Chapec, Brasil. Postdoctor en Poltica Comparada de la Universitat
Pompeu Fabra y la Universidad Complutense de Madrid. PhD en Poltica Pblica de la
Pontificia Universidad Catlica de So Paulo, Brasil. Mster en Filosofa Poltica de la
Pontificia Universidad Catlica de So Paulo, Brasil. Mster in Tax Law de la Pontificia
Universidad Catlica de So Paulo, Brasil.

Isabel Romn

Costarricense. Coordinadora General de Investigacin del Informe Estado de

la Educacin de Costa Rica. Coordin varios aos el Informe Estado de la Nacin y
ha sido investigadora del Informe Estado de la Regin. Es Mster en Sociologa de la
Universidad de Costa Rica con una especialidad en polticas pblicas. Catedrtica e
investigadora de la Universidad Nacional y consultora de organismos internacionales.
Es autora y coautora de varios libros y artculos de revistas nacionales e internacionales.

Alberto Mora

Costarricense. Coordinador de Investigacin del Informe Estado de la Regin
en Desarrollo Humano Sostenible. Mster en Polticas de Desarrollo con nfasis en
ONG, Universidad de Bremen, Alemania. Licenciado en Administracin de Negocios,
Universidad de Costa Rica. Desde 1996 ha participado en la preparacin y edicin del
Informe Estado de la Nacin en Costa Rica, al igual que los anteriores Informes del
Estado de la Regin. Ha realizado investigaciones sobre temas como: rendicin de
cuentas social, responsabilidad social empresarial, servicios de apoyo a la produccin,
entre otros.

Ronny Viales Hurtado

Costarricense. Doctor en Historia por la Universidad Autnoma de Barcelona.

Magster Scientiae en Historia por la Universidad de Costa Rica y Mster en Historia
Econmica por la Universidad Autnoma de Barcelona. Ha sido Director del Posgrado
Centroamericano en Historia de la Universidad de Costa Rica y Director del Centro de
Investigaciones Histricas de Amrica Central y de la Escuela de Historia, ambos de
la Universidad de Costa Rica. Ha obtenido los siguientes premios: Premio Nacional de
Historia Aquileo Echeverra. 1998. Ministerio de Cultura Juventud y Deportes de la
Repblica de Costa Rica. Por el libro: Despus del enclave. Un estudio de la regin
Atlntica costarricense. 1927-1950. Premio Cleto Gonzlez Vquez. 2003. Academia
de Geografa e Historia de Costa Rica. Por el libro: El Colegio de Farmacuticos y la
institucionalizacin de la Farmacia en Costa Rica. 1902-2002. Premio al Investigador
de la Universidad de Costa Rica. rea de Ciencias Sociales, 2012. Ha publicado
varios libros y artculos cientficos en los campos de la historia econmica, historia
ambiental, historia de la ciencia e historia poltica.

569
Werner I. Vargas Torres

Nicaragense. Licenciado en Derecho de la Universidad Nacional Autnoma

de Nicaragua y Notario Pblico con maestras en Derechos Humanos y en Derecho
Internacional Pblico y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Carlos
de Guatemala. Posee estudios de postgrado en Formacin en Integracin
Regional Centroamericana por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
en coordinacin con la Fundacin ETEA. Posee tambin una notable trayectoria en
instituciones regionales de las cuales cabe destacar su papel desempeado como
Secretario Adjunto para Asuntos Estudiantiles del Consejo Superior Universitario
Centroamericano (CSUCA); Asesor de la Comisin de Relaciones Internacionales,
Director General de Asuntos Parlamentarios y Secretario de Asuntos Parlamentarios
del Parlamento Centroamericano (PARLACEN); Colaborador Jurdico (Letrado) de la
Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). Fiel creyente y actor por la integracin de los
pueblos centroamericanos y del Caribe, por lo que funge como Director Ejecutivo de la
Secretara General del SICA y es el encargado regional de la Unidad de Coordinacin
Energtica del SICA (UCE-SICA).

Alejandra Mara Quintanilla Aguilar

Salvadorea. Licenciada en Economa de la Universidad Centroamericana

Jos Simen Caas. Diplomado Especializado en Tcnicas de Anlisis Prospec-
tivo (SG-SICA) y Diplomado en Estudios Centroamericanos Aplicados: Gobernanza,
Integracin & Desarrollo (SG-SICA). Actualmente cursa el Mster en Poltica Mediti-
ca, Mapas y Herramientas para una Nueva Cultura de Ciudadana de la Universidad
Complutense de Madrid, cuya especializacin es en transformaciones democrticas
y movimientos sociales. Investigadora y analista estratgica de la Direccin de Anlisis
Estratgico y Comunicacin de la Secretara General del SICA (SG-SICA).

Ileana Elizabeth Espaa

Hondurea. PhD. Candidate en Derecho de la sociedad global, desarrollo
econmico, riesgo e integracin social, Universidad de Navarra, Pamplona, Espaa.
Postgrado en Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Universidad Camilo Jos
Cela, Madrid, Espaa. Mster Universitario en Derecho Empresarial, Universidad An-
tonio de Nebrija, Madrid Espaa. Mster en Abogaca Internacional, Instituto Superior
de Derecho y Economa, ISDE, Madrid, Espaa. Abogada (Summa Cum Laude), Uni-
versidad Privada de San Pedro Sula, Honduras.

Evelin Patricia Gutirrez Castro

Salvadorea. Investigadora de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias So-

ciales de la Universidad de El Salvador. Forma parte del Consejo Editorial de la Revista
Derecho, la editorial Aequus de la Facultad y la Revista Minerva de la Universidad.
Forma parte del equipo de escritores y escritoras de la Revista Enfoque Jurdico. Tiene
un posgrado en gestin cientfica, Instituto Superior de Economa y Administracin de
Empresas ISEADE. Tiene un Mster en Ciencias Polticas de la Universidad Centroa-

570
mericana Jos Simen Caas.

Odaly Snchez

Salvadorea. Abogada y Notario de la Repblica de El Salvador, Licenciada

en Ciencias Jurdicas por la Universidad de El Salvador, Investigadora de la Facultad
de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador.

Wilfredo Antonio Jovel Gonzlez

Salvadoreo. Abogado. Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidad

de El Salvador, con estudios de Maestra en Derecho Penal Econmico por la Univer-
sidad de El Salvador, Colaborador Jurdico de la Sala de lo Penal de la Corte Suprema
de Justicia.

Nstor Hernndez Baires

Salvadoreo. Graduado de Licenciatura en Relaciones Internacionales de la

Universidad de El Salvador (2009) y de la Maestra en Administracin Pblica de la
Universidad Nacional de Sel, Corea del Sur (2014). Experiencia como docente en
varias universidades de El Salvador. Con formacin en andragoga e investigacin
cientfica. Ha coordinado la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Univer-
sidad Francisco Gavidia entre 2011 y 2015. Cuenta con experiencia en investigacin
en el Instituto Coreano de Estudios Internacionales (KIIS) durante el ao 2013 en Sel,
como Junior Research Fellow.

Coordin la Maestra en Integracin Centroamericana y Desarrollo de la UCA entre

2015 y 2017. Tambin ha estado en equipos de estudio e investigacin en el
Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas de la UCA, en materia de violencia
social. Actualmente es Oficial de Cooperacin Internacional para Asia en la Secretara
de Relaciones Nacionales e Internacionales de la Universidad de El Salvador.

Mnica Tobar

Salvadorea. Investigadora senior del Departamento de Estudios Polticos de
la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social. La autora agradece
las invaluables contribuciones de Luis Mario Rodrguez y Luisa Solano durante la
realizacin del documento.

Fernando Arnoldo Colocho Navidad

Salvadoreo. Licenciado en Administracin de Empresas por la Universidad

Centroamericana Jos Simen Caas de El Salvador. Vicepresidente de Nehemiah
International University y columnista poltico del peridico digital MEDIOLLENO SV.
Posee amplia formacin en integracin regional centroamericana, metodologas
de anlisis prospectivo y protocolo de redaccin diplomtica. Adems, cuenta con
dilatada experiencia en procesos de enseanza y aprendizaje a nivel bsico, medio y
universitario; as como experiencia de trabajo con poblaciones socialmente vulnerables.
Se desempea como funcionario regional de la Direccin de Administracin y Finanzas
de la Secretara General del SICA.

571
Aury Paola Mnchez Lpez

Guatemalteca. Internacionalista de la Facultad de Ciencias Polticas y

Sociales de la Universidad Rafael Landvar. Colaboradora de la Universidad Rafael
Landvar, laborando en la Direccin Administrativa. Fue becaria del PMAR de la SG-
SICA.

Vctor Miguel Vega Brizuela

Centroamericano nacido en Costa Rica. Licenciado en Derecho de la

Universidad de Costa Rica, abogado de Costa Rica. Candidato a Mster de la
Maestra en Derecho Comunitario y Derechos Humanos de la UCR. Ganador de dos
becas para los Coloquios Regionales de Integracin Centroamericana de la SGSICA.
Fue becario del Programa de Movilidad Acadmica Regional SGSICA. Pasante del
Programa de Movilidad Cientfica del Despacho Jurdico de la SG-SICA y autor de
varias publicaciones en Integracin Centroamericana y Derechos Humanos.

Ondina Lourdes Mazier Chvez

Nicaragense. Abogada y Notario Pblico e Investigadora. Mster en

Integracin Centroamericana y Desarrollo por las Universidades Jesuitas de
Centroamrica. Especialista en Derecho Procesal por la Universidad Centroamericana.
Su experiencia incluye trabajos de anlisis de relaciones internacionales de Europa,
Asia y frica, ejecutora de proyectos de empoderamiento social y defensa de Derechos
Humanos con organismos internacionales y administracin pblica. Ha tenido
experiencia dentro y fuera del pas en procesos de incidencia poltica, formulacin
de polticas pblicas y expositora internacional por ms de diez aos, ha recibido
premios, reconocimientos por el trabajo realizado. Directora de la firma legal Meja &
Mazier.

Sarah Rene Romero

Guatemalteca. Joven profesional comprometida con la Integracin

Centroamericana; tiene experiencia en investigacin y redaccin en asuntos Polticos
e Internacionales, Administracin Pblica, Bienes pblicos regionales y polticas
de Integracin Regional en Centroamrica y el Caribe. Fue parte del programa de
pasantas de la Organizacin de los Estados Americanos y fue becaria del Programa
de Movilidad Acadmica Regional de la Secretaria General del SICA. Actualmente
labora en el Departamento de Espaol y Portugus de la New York University Es
licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Rafael Landvar, candidata
para noviembre de 2017 al Reconocimiento de Mencin Laudatoria a la mejor Tesis de
la Facultad.

572
Roberto Snchez Prez

Costarricense. Becario del Programa Movilidad Acadmica Regional de la SG-

SICA, 2016. Analista prospectivo de los procesos de Integracin Centroamericana.
Perteneciente a la Red Expertos en Integracin Regional SICA. Especialista en
Aduanas y Comercio Exterior. Asistente en calidad de tutor de la Universidad de
Costa Rica (UCR). Se ha especializado en temas como: participacin sociedad civil en
Tratados Internacionales, Unin Aduanera Centroamericana, Acuerdo de Asociacin
entre Centroamrica y la Unin Europea, y perfil logstico de Amrica Latina.

Geovanna Marcela Letona Rodrguez

Guatemalteca. Graduada en la Licenciatura en Ciencias Polticas de la

Universidad de San Carlos de Guatemala. Diplomado especializacin en Tcnicas
de Anlisis Prospectivo (SG-SICA), Diplomado e-learning sobre Marketing (USAC),
Diplomado Ciudadana e inclusin social de la Juventud (USAC). Actualmente
cursa el Mster en Gestin del Conocimiento e Investigacin en Polticas Pblicas del
Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) de Guatemala en convenio con
el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP) de Costa Rica. Fue
becaria del Programa de Movilidad Acadmica Regional de la Secretara General del
SICA y becaria del Programa de Movilidad Cientfica de la Secretara General del SICA.

Cinthya Sarah Arteaga Portillo

Hondurea. Economista docente investigadora del Instituto de Investigaciones

Econmicas y Sociales (IIES), Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad
Nacional Autnoma de Honduras (UNAH). Pasante de la Maestra en Economa de
la Universidad de los Andes, Colombia. Egresada de la Maestra en Metodologa de
Investigacin Econmica y Social y pasante de la carrera de matemticas (UNAH). Fue
consultora tcnica en FOSDEH (2012) y del proyecto del Observatorio de Prospectiva
del Instituto Hondureo de Ciencia y Tecnologa (IHCIETI). Fue becaria pasante de
investigacin en COSEFIN del programa de Movilidad Acadmica Regional del SG-
SICA (2016). Ha sido becaria del programa Relevo Docente de la UNAH (2017).
Comprometida con los esfuerzos regionales para la integracin centroamericana
desde la academia.

Jos David Espinal

Hondureo. Es el menor de cinco hijos. Con el soporte de sus padres, Carlos

Espinal e Irma Zelaya se grada como Bachiller Tcnico en Electrnica en 2011,
ms tarde, en 2016, como Ingeniero en Electrnica en la Universidad Tecnolgica
de Honduras, recibiendo la mencin honorfica Summa Cum Laude. Particip del
Instituto de Estudios de los Estados Unidos en 2015 en la Universidad de Arizona,
como uno de los representantes para Honduras. Ex becario de la Fundacin Iris
Ulargui por 12 aos, ha sido, igualmente, parte del Programa de Movilidad Acadmica
Regional de la SG-SICA, Fase I, en 2016, donde realiz investigacin cientfica en
la Universidad Tecnolgica de Panam. Es adems un lder de nios en su iglesia y
comunidad, y miembro de la rama estudiantil de ingenieros IEEE-UTH.

573
Celeste Gonzlez Zamora

Nicaragense. Licenciada en Derecho (summa cum laude) por la Universidad

Centroamericana de Managua. Abogada y Notario de la Repblica de Nicaragua.
Candidata a Mster de la Maestra en Poltica Meditica, Mapas y Herramientas
para una Nueva Cultura de Ciudadana de la Universidad Complutense de Madrid-
Espaa. Posee estudios en Competencia y Economa Poltica por el Centro Educativo
Internacional Henry George, Negociaciones Multilaterales por el Ministerio de Relaciones
Exteriores de la Repblica de El Salvador, Diplomacia Contempornea, Gobernanza,
Integracin y Desarrollo, Anlisis Prospectivo, Integracin Centroamericana en
Seguridad Democrtica, Integracin Social, Educativa y Cultural, Formacin Poltica y
Ciudadana, Gestin Integral de Riesgos y Desarrollo Sostenible. Posee una trayectoria
profesional en el mbito jurdico del Complejo Judicial Central en Managua, la Corte
Centroamericana de Justicia y la Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana. Fiel creyente y actora del proceso integrador, no como una simple
quimera de un sueo sino como un destino manifiesto de nuestros pueblos.

Astrid Piedrasanta

Guatemalteca. Cierre de pensum de la Licenciatura en Relaciones

Internacionales de la Universidad Rafael Landvar. Cierre de pensum de la licenciatura
en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Rafael Landvar. Ha cursado la
Licenciatura en Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Rafael Landvar.
Pasante del Programa de Movilidad Acadmica de la Direccin de Anlisis Estratgico
y Comunicacin de la Secretara General del SICA (SG-SICA). Miembro de la Junta
Directiva del Grupo de Debates LOGOS.

Pablo Fernndez Alarcn

Espaol. Doctor en Filosofa del Derecho, especializado en Ciencia Politica

y Derecho Constitucional. Realiz sus estudios de postgrado en el Reino Unido en
Politicas Pblicas y Relaciones Internacionales. Cuenta con 12 aos de experiencia
profesional en el mbito de empresas como consultor de RRHH en el rea financiera
e internacional.

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575
Desde Centroamrica, Europa y Amrica del Sur, los autores y autoras del libro Destino
Centroamrica: reflexiones para integrar la integracin pretenden desentraar de una forma
multidisciplinaria la realidad. Con sus interrogantes, inquietudes y dudas darn frreos golpes
tendientes a desmitificar conceptos y visiones ajenas al proceso de integracin centroamericana,
restableciendo una imperante necesidad de acercar cada vez ms este proceso hacia su gente.

La integracin no opera en el vaco, sino a travs de rganos, secretaras e instituciones comunitarias;

que crecen y se fortalecen en la medida que dedican tiempo a la investigacin. Conviene preguntarse
entonces no solamente cunto se estudia sino qu y cmo se investiga. Es necesaria una integracin
de alternativas, y, por ende, una investigacin que ayuda a crearlas.

Cmo ha de ser esta investigacin? Como pensamiento alineado a las necesidades y oportunidades
de una Centroamrica diversa y complementaria, la investigacin debe ser capaz de definir agendas
reales de transformacin e impacto. Su gnesis descansa en el reconocimiento de que la verdadera
conquista solo puede ser colectiva, capaz de transferir habilidades tcnicas y cientficas que
contribuyan a la reduccin de brechas de conocimiento.

Tambin se ha preguntado si una integracin orientada hacia el desarrollo sostenible es posible y

en esta ocasin, se libra desde el papel una batalla que no pertenece aisladamente, sino a cada
uno de nosotros y nosotras, para desmitificar un proceso, cuyas races pueden ser rastreadas
desde el ideario de Francisco Morazn y perviven hasta estos das, que ha sobrevivido a conflictos
blicos, dictaduras, transiciones de poder, ideologas; y en pleno siglo XXI, a la desinformacin, la
desafeccin o el desinters.

Este esfuerzo liderado por la Unidad de Anlisis Prospectivo-Direccin de Anlisis Estratgico y

Comunicacin de la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana es el
resultado de diversas jornadas de reflexin en coordinacin con la Universidad Complutense de
Madrid, el Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos, Guatemala, y el
Centro de Investigaciones Histricas de Amrica Central de la Universidad de Costa Rica, en las
que su eje denominador ha sido siempre un dilogo abierto, respetuoso y bajo los mayores rigores
cientficos; despus de todo, es a travs del disenso que siempre ser posible tensar los modelos y
crear dinmicas de innovacin.
Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana (SG-SICA)
Final Bulevar Cancillera, Distrito El Espino, Ciudad Merliot,
Antiguo Cuscatln, La Libertad, El Salvador, Centroamrica

(503) 2248-8800 info@sica.int

Secretara General del SICA sg_sica YouTube: SICAoficial

Secretara General del SICA

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