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Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D: 10850366

OPININ N 129-2017/DTN

Solicitante: Juan Jos Prez Rosas Pons

Asunto: Aprobacin de prestaciones adicionales en obras a suma alzada

Referencia: Comunicacin S/N recibida el 26.ABR.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el seor Juan Jos Prez Rosas Pons consulta
sobre la aprobacin de prestaciones adicionales en obras a suma alzada en el marco de
lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos
y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley
N 30225 y la Tercera Disposicin Complementaria Final de su reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo N 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas


necesariamente a situacin particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANLISIS

De forma previa, es preciso sealar que las presentes consultas se encuentran vinculadas
a la aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo N 1017 (en adelante, la anterior Ley), y su Reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el anterior Reglamento) 1;
por tanto, sern absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas2 son las siguientes:

2.1 En el caso en que la Bases de un expediente tcnico, se excluya expresamente


determinada zona, se coloque metrado cero (0) y presupuesto cero (0) pero en el
plano se incluya la citada zona excluida, con un tramo de X Kilmetros de
ejecucin, la contratista est obligada a ejecutarla, tomando en consideracin
que el presupuesto es cero (0) o, en su defecto, deber tramitarse el adicional
respectivo o la reduccin de metas correspondiente? (sic).
1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.

2
Para una mejor estructuracin del anlisis, las consultas sern absueltas en un orden distinto al de su formulacin.
Asimismo, del informe legal que se adjunta al documento de la referencia se advierte que las consultas formuladas
se encuentran referidas a una obra contratada bajo el sistema a suma alzada.
2

2.1.1 En primer lugar, debe sealarse que -excepcionalmente y previa sustentacin del
rea usuaria de la contratacin- la Entidad poda ordenar al contratista la ejecucin
de prestaciones adicionales, siempre que estas fueran indispensables para alcanzar
la finalidad del contrato.

En efecto, en el caso de obras, el primer prrafo del numeral 41.2 del artculo 41
de la anterior Ley otorgaba a la Entidad la potestad3 de ordenar al contratista la
ejecucin de prestaciones adicionales de obra4 hasta por el quince por ciento
(15%) del monto del contrato original, restndole los presupuestos deductivos
vinculados, siempre que dichas prestaciones respondieran a la finalidad del
contrato original.

Asimismo, el segundo prrafo del referido numeral estableca que en caso


resultara indispensable la ejecucin de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias del expediente tcnico o situaciones imprevisibles posteriores a la
suscripcin del contrato, mayores a las establecidas en el prrafo anterior, el
Titular de la Entidad poda decidir autorizarlas, siempre que su monto no superase
el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original, debiendo contar
previamente con la autorizacin de la Contralora General de la Repblica para su
ejecucin y pago.

De esta manera, la anterior normativa de contrataciones del Estado estableca que


una Entidad poda aprobar prestaciones adicionales de obra por deficiencias del
expediente tcnico.

2.1.2 Efectuada la precisin precedente, es necesario sealar que, de conformidad con el


numeral 24 del Anexo nico del anterior Reglamento Anexo de Definiciones, el
expediente tcnico de obra era El conjunto de documentos que comprende
memoria descriptiva, especificaciones tcnicas, planos de ejecucin de obra,
metrados, presupuesto de obra, fecha de determinacin del presupuesto de obra,
Valor Referencial, anlisis de precios, calendario de avance de obra valorizado,
frmulas polinmicas y, si el caso lo requiere, estado de suelos, estudio
geolgico, de impacto ambiental u otros complementarios. (El subrayado es
agregado).

Como se advierte, el expediente tcnico de obra estaba integrado por un conjunto


de documento de ingeniera y arquitectura que definan, principalmente, las
caractersticas, alcance y la forma de ejecucin de una obra, as como las
condiciones del terreno en la que esta deba ejecutarse. De ello se infiere que
dicho expediente tena por finalidad brindar informacin a los postores sobre los
requerimientos de la Entidad para la ejecucin de la obra y las condiciones del
terreno a efectos que pudieran realizar adecuadamente sus ofertas y, de ser el caso,

3
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales del
Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina clusulas exorbitantes que caracterizan
a los regmenes jurdicos especiales de derecho pblico -como es el que subyace a las contrataciones del
Estado- en los que la Administracin Pblica representa al inters general y su contraparte representa al
inters privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Clusulas Exorbitantes, en: THEMIS,
Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, N 39, Pg. 7.
4
Para ejercer esta prerrogativa, adems del sustento del rea usuaria responsable, se deba contar con
certificacin de crdito presupuestario a efectos de emitir la resolucin aprobatoria del titular de la
Entidad, de conformidad con el primer prrafo del artculo 207 del anterior Reglamento.
3

ejecutasen la obra cumpliendo las obligaciones tcnicas establecidas por la


Entidad y la normativa vigente en materia de ejecucin de obras.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente tcnico fueran interpretados en conjunto5 y que dichos
documentos proporcionasen informacin suficiente, coherente y tcnicamente
correcta que permitiera formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la obra
en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.

2.1.3 Ahora bien, debe indicarse que una deficiencia6 es un defecto o imperfeccin de
algo o alguien. Por su parte, un defecto 7 implica la carencia de alguna cualidad
propia de algo.

As, de conformidad con lo indicado en el numeral 2.1.2 de la presente opinin,


una deficiencia del expediente tcnico poda presentarse cuando los documentos
que lo integraban no cumplan con definir adecuadamente las caractersticas,
alcance y la forma de ejecucin de la obra, as como tampoco describan
adecuadamente las condiciones del terreno. En otras palabras, se poda identificar
una deficiencia en un expediente tcnico cuando este no presentara informacin
suficiente, coherente o tcnicamente correcta para determinar el alcance de las
prestaciones que deban ejecutarse.

Sin embargo, si bien el hecho que cierta informacin fuera omitida en alguno de
los documentos que formaban parte del expediente tcnico pero estuviera
detallada en otro (u otros) de manera suficiente, coherente o tcnicamente correcta
para determinar el alcance de las prestaciones que se deban ejecutar, se poda
considerar como una deficiencia del expediente tcnico -dado que uno de sus
documentos no estaba presentando la informacin que debera-, dicha falta de
informacin no poda originar la aprobacin de un adicional de obra pues, como
lo indicaba su propia definicin8, una prestacin adicional de obra era Aquella
no considerada en el expediente tcnico, ni en el contrato original (). (El
subrayado y resaltado son agregados).

En este punto, es importante reiterar que los documentos que integraban el


expediente tcnico se deban interpretar en conjunto, por lo que cualquier omisin
en alguno de sus documentos deba atenderse con la informacin contenida en los
otros documentos que formaban parte de dicho expediente.

En esa medida, si bien la omisin de informacin en alguno de los documentos


que formaban parte del expediente tcnico pero detallada en otro poda
considerarse una deficiencia del expediente tcnico, solo la omisin total de la
informacin (entindase, en todos los documentos que formaban parte del

5
De conformidad con los dispuesto por las Opiniones N 027-2017/DTN, 080-2015/DTN y 051-2011/DTN.
6
Segn el Diccionario de Lengua Espaola (DRAE), Vigsima Segunda Edicin, deficiencia, en su primera
acepcin, significa l.m.Defecto (II Imperfeccin). http://lema.rae.es/drae/?val=deficiencia
7
Segn el Diccionario de Lengua Espaola (DRAE), Vigsima Segunda Edicin, defecto, en su primera acepcin,
significa l.m.Carencia de alguna cualidad propia de algo. http://lema.rae.es/drae/?val=defecto
8
Sealada en el numeral 40 del Anexo nico del anterior Reglamento Anexo de Definiciones.
4

expediente tcnico), poda generar la aprobacin de una prestacin adicional


de obra9.

2.1.4 De otro lado, el artculo 40 del anterior Reglamento contemplaba los sistemas de
contratacin que podan ser empleados por las Entidades; as, el numeral 1 del
citado artculo regulaba el sistema a suma alzada de la siguiente manera:

() Sistema a suma alzada, aplicable cuando las cantidades, magnitudes y


calidades de la prestacin estn totalmente definidas en las especificaciones
tcnicas, en los trminos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especificaciones tcnicas respectivas. El postor formular su propuesta por un
monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecucin.

Tratndose de obras, el postor formular dicha propuesta considerando los


trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento de la prestacin
requerida segn los planos, especificaciones tcnicas, memoria descriptiva y
presupuesto de obra que forman parte del Expediente Tcnico, en ese orden de
prelacin; considerndose que el desagregado por partidas que da origen a su
propuesta y que debe presentar para la suscripcin del contrato, es
referencial. El mismo orden de prelacin se aplicar durante la ejecucin de la
obra. (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, cuando la contratacin de una obra era realizada bajo el sistema
a suma alzada, corresponda que el postor formulara su oferta por un monto fijo e
integral debiendo considerar, para tal efecto, la informacin contenida en el
expediente tcnico, segn el siguiente orden de prelacin: (i) en primer lugar, los
planos; (ii) en segundo lugar, las especificaciones tcnicas; (iii) en tercer lugar, la
memoria descriptiva; y (iv) finalmente, el presupuesto de obra. Asimismo, debe
tenerse en cuenta que el mencionado orden de prelacin tambin era de aplicacin
para la etapa de ejecucin contractual.

2.1.5 En ese orden de ideas, cuando se trataba de obras ejecutadas bajo el sistema a
suma alzada, el contratista deba realizar la totalidad de trabajos considerados en
el expediente tcnico por el monto ofertado en su propuesta econmica, la cual
debi ser elaborada considerando la informacin contenida en los planos y
los dems documentos que definan las caractersticas, alcance y la forma de
ejecucin de la obra, segn el orden de prelacin contemplado en el numeral
1 del artculo 40 del anterior Reglamento.

Por su parte, aun cuando en alguno de los documentos que formaban parte del
expediente tcnico se hubiera omitido cierta informacin pero esta ltima hubiera
sido detallada en otro documento (tal como los planos) de manera suficiente,
coherente o tcnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones
que se deban ejecutar; dicha falta de informacin no poda originar la aprobacin
de un adicional de obra pues, como lo indicaba su propia definicin, una
prestacin adicional de obra era aquella no considerada en el expediente
tcnico, ni en el contrato original.

Finalmente, es importante tener en cuenta que la anterior normativa de


contrataciones del Estado permita que los postores presentasen consultas y
9
De conformidad con el criterio sealado en el numeral 2.2 de la Opinin N 014-2015/DTN.
5

observaciones durante el proceso de seleccin respecto de la informacin


contenida en el expediente tcnico, a efectos que la Entidad aclarase diversos
aspectos de dicha informacin.
2.2 Corresponde que se tramite un adicional de obra si se demuestra que el
proyectista cometi un error al momento de elaborar el expediente tcnico de
una obra a suma alzada? (sic).

2.2.1 Tal como se indic al absolver la consulta precedente, la anterior normativa de


contrataciones del Estado estableca que una Entidad poda aprobar prestaciones
adicionales de obra por deficiencias del expediente tcnico cuando se apreciaba la
omisin total de cierta informacin (entindase, en todos los documentos que
formaban parte del expediente tcnico).

No obstante ello, es importante precisar que a efectos de aprobar la ejecucin de


adicionales de obra no bastaba que el expediente tcnico presentara deficiencias
en su elaboracin, segn lo sealado en el prrafo precedente, sino que, adems,
la Entidad deba verificar que dichas deficiencias hubieran generado la
necesidad de ejecutar prestaciones adicionales y que estas ltimas hubiesen
sido indispensables para alcanzar la finalidad de la obra principal , con
independencia del sistema de contratacin empleado.

3 CONCLUSIONES

3.1 Cuando se trataba de obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada, el contratista
deba realizar la totalidad de trabajos considerados en el expediente tcnico por el
monto ofertado en su propuesta econmica, la cual debi ser elaborada
considerando la informacin contenida en los planos y los dems documentos que
definan las caractersticas, alcance y la forma de ejecucin de la obra, segn el
orden de prelacin contemplado en el numeral 1 del artculo 40 del anterior
Reglamento.

3.2 Aun cuando en alguno de los documentos que formaban parte del expediente
tcnico se hubiera omitido cierta informacin pero esta ltima hubiera sido
detallada en otro documento (tal como los planos) de manera suficiente, coherente
o tcnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se
deban ejecutar; dicha falta de informacin no poda originar la aprobacin de un
adicional de obra pues, como lo indicaba su propia definicin, una prestacin
adicional de obra era aquella no considerada en el expediente tcnico, ni en el
contrato original.

3.3 A efectos de aprobar la ejecucin de adicionales de obra no bastaba que el


expediente tcnico presentara deficiencias en su elaboracin, segn lo sealado en
la presente opinin, sino que, adems, la Entidad deba verificar que dichas
deficiencias hubieran generado la necesidad de ejecutar prestaciones adicionales y
que estas ltimas hubiesen sido indispensables para alcanzar la finalidad de la
obra principal, con independencia del sistema de contratacin empleado.

Jess Mara, 8 de junio de 2017


6

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Tcnico Normativa
MAMV/.