Capitulo 1 Evolucién de la legislacién y tributacién petroleras venezolanas Este capitulo tiene por objeto historiar parcialmente la evolucién del marco juridico aplicable al petréleo en Venezuela y algunos de sus aspectos fiscales relevantes. Sobre este tiltimo aspecto se ha hecho real énfasis en la etapa correspondiente a la ley de hidrocarburos vigente, en contraste con la inmediatamente anterior. Para el tratamiento de los instrumentos juridicos resefiados se asumieron los siguientes criterios: 1, Ordenacién cronolégica de la legislaci6n; 2. Resefia general de los antecedentes fundamentales en materia de legislacién petrolera durante el siglo XIX; 3. Exposicin desagregada y explicativa de la legislaci6n petrolera durante el siglo XX y XXI; 4. Enfasis en los instrumentos juridicos que de manera directa regu- laron la explotacién petrolera (en tal sentido se ha omitido el desa- rrollo amplio de otros instrumeéntos juridicos de regulacién indirec- ta como las Leyes de Impuesto sobre la Renta (LISLR). Sin embar- go, dada su importancia significativa en los cambios de la legisla- cidn petrolera nacional se incluyé una resefia a Ja reformas de la Ley de ISLR de los afios 1946 y de 1948 -conocida como Fifty-Fifty. La pertinencia de esta investigaci6n parcial est4 dada, primero por las exigencias de la investigacién mas amplia dentro del cual se inscribe; y en segundo término, pero no menos relevante, por la importancia del recurso petrolero para la nacién en todos sus 4mbitos; especialmente en los referidos a los ingresos de! Estado y el desenvolvimiento y desem- Pefio de la economfa nacional. 4950 /// José Rafael Zanoni Vargas La historia del pais durante el siglo XX ~y lo escasamente transcu- trido del nuevo siglo y milenio-, ha estado absolutamente condicionada por la explotacién petrolera, los conflictos entre particulares y el Estado por su control y la relevancia que este recurso ha adquirido paulatina- mente en el plano mundial. Una primera relaci6n causa-efecto que se puede establecer -sin que sea necesariamente axiomatica—, es que el incremento de la impor- tancia del petréleo durante el siglo XX presioné hacia un largo proceso de evolucién del marco legislativo para los hidrocarburos en Venezuela, desde la importancia secundaria del petrdleo en el siglo XIX, lo cual se reflejaba en su tratamiento genérico en una legislaci6n genérica para mi- mas; hasta la legislaci6n especializada que comenzé a regir la materia petrolera, desde principios del siglo XX. A ello debe sumarse, la madura- ci6n de la conciencia econémico-polftica venezolana acerca de la mag- nitud que los beneficios econdémicos y politicos que la explotacién del petréleo era capaz de deparar, si se le controlaban estatalmente. De aquf, entonces, otro Angulo del tema el cual no es objeto de esta inves- tigacién-: el control del recurso petrolero por parte del Estado venezo- lano, su relacién con la sociedad y las consecuencias de una economia Tentista y del capitalismo de Estado. Con respecto a esto el presente trabajo, cuenta con 4 capitulos. El primero de ellos trata el tema del origen y evolucién del principio de la propiedad estatal sobre los hidrocarburos en Venezuela, asf como los sistemas doctrinal-juridicos que han imperado. El segundo capitulo esta referido a la renta petrolero desde la perspectiva teérica, El tercer capitulo toma en cuenta el desarrollo,del objeto central de la investigacién es decir el marco juridico de los hidrocarburos en Ve- nezuela, tomando en consideracién los antecedentes constitucionales, las etapas generales de la evolucién de la legislacién siguiendo el estu- dio de Manuel Egafia (1970) y la historiograffa del la legislacién durante el siglo XX. El cuarto capitulo se refiere a un andlisis comparativo entre las leyes de hidrocarburos de los afios 1943 y 2001. Esta revisién se rea- liza desde el punto de vista [urfdico y fiscal. Finalmente, se adelanta un conjunto de conclusiones preliminares en benéfico de [a discusi6n sobre el tema y unos apéndices que podrfan ser complementarios a los fines de una mayor comprensién.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\ 51 1. La propiedad estatal sobre los hidrocarburos Las figuras o sistemas juridicos Desde sus comienzos, la explotaci6n petrolera en Venezuela se ha llevado a cabo a dentro de un marco juridico en el cual e] Estado es el propietario de las minas —cualquiera sea su naturaleza— independiente- mente que los terrenos en el cual se hallen sean propiedad de personas natural 0 jurfdica. Salvo durante el perfodo comprendido entre 22 de abril de 1864, con la promulgacidn de la Constitucién Federal, y la san- cionada el 27 de abril de 1881. Durante ese lapso la propiedad y admi- nistraci6n de las minas recayé sobre las provincias 0 estados. De cual- quier manera, la figura juridica que ha regido la propiedad de las minas en Venezuela se ha calificado como regalista y fue sostenido en el tiem- po por la legislaci6n minera venezolana como parte del legado juridico de la Corona espafola. En realidad existen varios tipos de regimenes de propiedad sobre las minas. El primero de ellos es de accesién. Se conoce como tal a aquel que le “atribuye la propiedad del petréleo y de las minas al duefio del suelo donde se encuentren. Considera que no son bienes indepen- dientes del terreno, al contrario forman parte del mismo, y pertenecen al Propietario por accesi6n”!. El otro sistema es el res nullius 0 “cosa de nadie”. Esta modalidad de la propiedad sobre las minas sefiala que el propietario de una mina ser aquel que la descubra o aquel que Ilegare a ocupar alguna que en- contrara abandonada. Es decir, en principio, “considera las minas como cosas sin duefio, susceptibles de ser apropiadas por quien las descubra"?. En el caso del sistema regalista -el cual, como se sefial6, ha sido el que ha defendido el régimen venezolano de propiedad sobre las minas~, puede ser definido aquel donde “el Estado ejerce una propiedad simb6- 1 Balestrini, César: Economia y Politica Petrolera, Tomo |, 1994, p. 61. 2 Ibid.52 Mit José Rafael Zanoni Vargas lica, una especie de tutorfa de las minas, las cuales no explota directa- mente, obligéndose legalmente a otorgarlas en concesién a las perso- nas que cumplan con las formalidades del denuncio minero”3, Dentro de este régimen, El Estado esta obligado a otorgar las concesién minera para su explotacién a quien cumpla con los requerimientos que la ley establezca. Finalmente, existe el sistema dominial, e] cual puede definirse como aquel "mediante el cual la propiedad de las minas e hidrocarburos pertenece al Estado, pero éste puede explotarlos directamente u otor- gar concesiones facultativamente”s. De acuerdo a todo lo antes expuesto, pudiera establecerse que hasta la promulgaci6n de Ja Constituci6n Nacional de 188] el sistema jurfdico que imperé en Venezuela fue el regaiista y, a partir de ella co- menzé a regir el dominial. Esto en tanto, no solamente es recuperado por el Ejecutivo Federal Ja propiedad y administracién de las minas, sino también que se hace facultativo el otorgamiento o no de contratos de explotacién. No obstante, resulta necesario resaltar que durante ese periodo hubo un caso de excepcién por el cual, en medio de un marco juridico regalista, e] Estado hacia ejercicio de orden dominial. El caso en referen- cia es el de los territorios auriferos de la Provincia de Guayana, los cua~ les, segin el Cédigo de Minas de 1854, primero del pafs en materia legis- lativa minera, quedaban a discrecién del Estado para efectos de alguna solicitud de concesién (artfculo 1°, Ley 1). La explotacién de esas minas aurfferas, estarlan sometidas a reglamentaci6n especial, la cual no fue sancionada hasta 1966. Antecedentes histéricos Aun cuando el antecedente histérico mds destacado de la legisla- ci6n minera y petrolera venezolana suele ser las Ordenanzas de Aran- 3 Ibid. 4 Ibid. p.67.El cuadriltero petrolero. Bases de la polttica petrolera venezolana \\\ 53 juez o de Nueva Espafia de 1723, decretadas por el rey Carlos Ill de Espafa, existen hitos mds lejanos que corroboran la hist6rica propiedad del Estado monarquico espafiol sobre las minas. El conjunto de orde- nanzas que corroboran esta afirmacién, son: I. Fuero Viejo de Castilla del afio 1128. Ordenamiento de Alcala. Ordenanzas de Bibriesca. Ordenanzas de Valladolid, de Felipe Il (1527-1598). Ordenanzas de San Lorenzo, de] mismo monarca. Dado el desconocimiento que la corona espafiola tenfa de la existencia del, pese a que unos tres mil afios a.C los egipcios lo em- pleaban para iluminacién, entre otros usos, eran considerados como minerales fos de origen metalico: oro, plata. hierro, mercurio y las piedras preciosas. El sistema “regalista” empleado por Ja corona espafiola daba al rey la posibilidad de explotar las minas por si mismo o darla en concesién a terceros. En tanto que la explotacién de las minas por terceros menos- cababa el patrimonio del monarca porque los recursos objeto de explo- taci6n no eran de naturaleza renovable, éste debia percibir del conce- sionario una compensacién. La misma podfa ser un porcentaje de los Productos obtenidos de la explotacién, “el quinto real”, la regalia’; el ro- yalty como se le conoce en inglés. Sin embargo, seria precisamente las Ordenanzas de nueva Espafia © Aranjuez (22 de mayo de 1723), las que servirfan de referencia para el establecimiento de los primeros pardmetros jurfdicos que en materia de minas hiciera Venezuela en los albores de su condicién de reptiblica, después de lograda Ja independencia politica de Espafia. Las mencionadas Ordenanzas, fueron decretadas para controlar la explotacién minera en los ricos tertitorios del Virreinato de la Nueva Espaiia (hoy México). Se pensaba especialmente en los productivos ya- cimientos de plata de Tasco. Las Ordenanzas, fueron redactadas por el Real Tribunal de Minerfa de Nueva Espafia y fueron popularmente cono- Cidas como de Aranjuez debido a que la corte residia para entonces en esa regién. Mawr54 //f \osé Rafael Zanoni Vargas El proyecto fue presentado al monarca para su aprobaci6n (22-05-1723) recibiendo su aprobacién inmediata. El 5 de agosto de ese mismo ajio, fue extendido el alcance de las mismas at Virreinato del Ro de la Plata y el 27 de abril de 1784 a la Capitanfa General de Venezuela. También resultaron objeto de las Ordenanzas de Minerfa de Nueva Espaiia o Aranjuez, el Virreinato del Peri, el 7 de diciembre de 1785 y la provincia de Chile (intendencias de Santiago y de Concepcién). Cabe destacar que las mismas no fueron aplicadas al Virreinato de la Nueva Granada. Sin embargo, para entonces si estaban incluidas en la legisla- cién la condicién mineral de los hidrocarburos y su naturaleza econémi- ca, Los manaderos superficiales de asfalto y petréleo de la costa del gol- fo de México pusieron la existencia de este recurso en evidencia. Al res- pecto las ordenanzas sefialaban: “son propiedad del monarca, los minerales perfectos, los medios minerales, y cualesquiera otro fésiles incluyendo bitémenes o jugos de Ia tierra”. Posteriosmente, a pesar del nuevo estatus adquirido por Vene- zuela y la mayor parte de las colonias espafiolas en América una vez materializada Ja independencia, el tratamiento estatal sobre las minas se conserv6, como lo estimaban las leyes de la corona desde 1723. El 1° de Febrero de 1825 Sim6n Bolfvar, encargado del Poder Ejecutivo de la Repiblica de Colombia (Venezuela-Colombia), emite el primer decreto de la Reptiblica relacionado con la proteccién y fomento de la actividad minera. El segundo hito trascendental en el mismo sentido, tendria lugar con un nuevo decreto en 1828 cuando la Republica de Colombia se arroga competencias de la corona espafiola en materia de patronato eclesiéstico, propiedad de los baldfos y la propiedad sobre las minas. Luego, el 24 de octubre de 1929 Sim6n Bolivar publica un nuevo decreto en el cual ratifica la propiedad del Estado sobre las minas en los térmi- nos en las cuales los contemplaba la corona espajiola; el mismo reza: “Conforme a Jas leyes, las minas de cualquiera clase corresponden a la Reptiblica cuyo gobiemo las concede en propiedad y posesi6n a los ciu- 5 El resaltado en negrillas esté hecho por el autor.El cuadrilétero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 55 dadanos que las piden bajo condiciones expresadas en las leyes u orde- nanzas de las minas, y con las dem4s que contiene este decreto". La disoluci6n de la Repiblica de Colombia a la muerte de Sim6n Bolivar (17-12-1830), quien habfa ejercido la presidencia de manera dic- tatorial en sus tiltimos afios de vida, no represent6 a su vez la ruptura del orden legislativo en materia de minas en Venezuela. El Congreso Consti- tuyente de Valencia habfa decretado en 1830 la separacién de Venezue- la de Colombia. En 1832, ante una solicitud de concesié6n para explota- ci6n de minas de carb6n (Curamichate, Falc6n) solicitado al Congreso de la Reptiblica por Andrés Monagas, éste al decreto de 1929 realizado por Bolivar para dar amparo jurfdico al otorgamiento. EI primer cédigo de Minas en Venezuela tuvo lugar en 1854, san- cionado durante la administraci6n de José Gregorio Monagas (1795- 1858). El mismo derogé las Ordenanzas de Nueva Espafia o de Aranjuez e introdujo como novedad significativa de entregar Ja administracién de Jas minas a las provincias. No obstante, el 5 de enero de 1885 rectifica sobre este particular y el Gobierno Nacional regresa al Decreto del Li- bertador de 1929 en Quito. El triunfo de la Federaci6n (20/02/1 859-24/04/1 863) ya habfa traf- do consigo la ratificacién del control de las minas por parte de las pro- vincias a través de la nueva constituci6n de 1864, Promulgada por el General y Presidente de la Repdblica Juan Criséstomo Falc6n en Santa Ana de Coro, la misma sefialé que: "los estados son propietarios de ‘sus recursos naturales, placeres de perlas, salinas y minas...”. Es por ello que las primeras concesiones petroleras, otorgadas bajo la Cons- titucién Federal, contaron con la aprobacién de los gobiernos provin- ciales y no con la del Estado Central. Aun cuando el Estado no habfa renunciado a su condici6n de propietario de las minas en strictus sen- sus, habfa dispersado la misma al delegar la administracién de éstas en los gobiernos regionales. Entre los afios 1865 y 1868 los ejecutivos o las asambleas legisla- tivas de provincias como Zulia, Nueva Andalucia (Cuman), Trujillo o Tachira otorgaron concesiones petroleras a particulares. Vale decir, que para entonces y hasta 1920, cuando se promulgé la “Ley de Hidro- carburos y demas Minerales Combustibles”, Venezuela no contaria56 J! José Rafael Zanoni Vargas con un cédigo especifico para los hidrocarburos, por lo tanto el orde- namiento juridico que regfa para el petréleo era el mismo que regulaba al resto de las minas, independientemente de su naturaleza. El marco legislative que regfa al petrdleo en sus primeros tiempos era de orden reglamentario y derivado de las leyes de minas vigentes para el mo- mento. Con el ascenso al.poder de Antonio Guzman Blanco (1829-1889) por segunda vez (1880-1881) se sostiene la ambigliedad que represen- taba, desde 1854, la supuesta propiedad de las provincias sobre las mi- nas. Sin embargo, La nueva Constitucién de 1881, conocida como la “suiza”, traeré consigo cambios sustanciales, especialmente en materia de minas. La posible anarquia que pudiera darse en el pafs por la pro- mulgaci6n de cédigos mineros por cada provincia es presumida por Guzmén Blanco. En realidad ya !a provincia de Nueva Andalucia (Cuma- na) lo habfa hecho. En virtud de ellos, la nueva Constitucién sefiala que: “En cuanto a minas los estados delegan en el ejecutivo Federal la facul- tad de administrarlas y contratarlas”; no obstante, en ella se sefiala que “el producto de las minas ser4 considerado como renta propia del Esta- do donde estén ubicadas...” La asignacién a las provincias de los recursos econémicos genera- dos por las minas explotadas en sus territorios serd alterada por el go- bierno de Cipriano Castro (1858-1924), mediante la constituci6n de 1901. En ella se mantiene ja presunta propiedad de las provincias sobre ‘Sus recursos mineros, sostiene la administraci6n y cesién de contratos por éstos por parte del Estado central y, como novedad importante, eli- mina el derecho mencionado que cada provincia disfrute de los recur- sos econdmicos derivados de la explotacién e minas en sus territorios. Acambio, el producto de las minas a nivel nacional pasarfa al Estado y éste a su vez lo redistribuirfa quincenalmente entre todos los estados de la unién a raz6n de su poblacién. Esta modalidad administrativa seria lo que daria origen al actual situado constitucional.El cuadrildtero petrotero. Bases de la politica petrolera venezolana \\ 57 2. La renta petrolera. Marco teérico Concepto de renta Nocién histérica Histéricamente Ja nocién de Renta proviene del arrendamiento de la tierra para actividades agricolas. De acuerdo a Adam Smith (1776), la Renta es, simplemente, “el precio que se paga por el uso de la tierra”. En Smith, el término Renta es valido para definir tanto lo que paga el arrendatario por el uso de la tierra, como lo que percibe el propietario por concepto del arrendamiento de ésta y su explotaci6n. Al respecto sefiala el autor: "todo lo que resta del producto, o lo que viene a ser lo mismo, de su precio por encima de esa porcién -y cualquiera otra que pueda ser el remanente- procura reservarselo el propietario como renta de su tierra”6. Desde otra Sptica, la remuneracién del arrendatario por la explotacién de la tierra seré conocida como beneficios. Segiin David Ricardo (1933) Renta sera “esa parte del producto de la tierra que se paga al propietario por uso de los poderes originales ein- destructibles del suelo”. Para Karl Marx, el tema de la Renta tenfa una mayor complejidad. Para él existia un tipo de Renta derivada de la explotacién de tierras de propiedad publica y otra derivada de la explotacién de tierras de propie- dad privada. En este tiltimo caso se originaban, de acuerdo al autor, dos tipos de Renta, “Absoluta” y“Diferencial”. La Absoluta es aquella resultante del ejercicio monopélico de Ja propiedad territorial, incluso en el caso. de las tierras mas precarias por parte de los privados. La Diferencial es aquella de la cual se apropia el propietario en el caso de ganancias extraordinarias de la tierra, “que resultan de las dife- 6 — Smith, Adam: Estudio sobre la Naturaleza de la Riqueza de las Na- clones, p. 140.58 //! \osé Rafael Zanoni Vargas rencias de productividad natural en relaci6n con otras tierras"? (Mom- mer, 1988, p. 10). Para Marx la privatizaci6n de la tierra la convierte en parte del ca- pital o “Capital Natural”. En este sentido, el Capital Natural vendria a ser aquella parte del capital que no ha sido producido por el hombre {tierras, minas, otros recursos naturales) pero que es susceptible de ser utilizado, explotado econémicamente en conjugacién con otros factores (como el capital financiero, el trabajo, la tecnologia, el cono- cimiento, etc.). Nocién contemporénea La renta serd la remuneracién percibida por los propietario de los medios de produccién no producidos {minas, tierras), como consecuen- cia del arrendamiento y explotaci6n de ese medio de produccién. Una concepcién contempordnea de “tierra” implica tanto la super- ficie como los recursos que se encuentran en el subsuelo” (Toro, 1993). La renta petrolera Para Noreng, la renta petrolera es “el valor del petrdéleo extrafdo me- nos los costos factoriales de extraccién con rendimientos normales”’. Una definicién mas elaborada de renta asociada al petréleo y a las reservas la aporta Kenneth W. Dam: La renta por recursos provenientes del petréleo, es dectr el pago por encima del costo normal de los factores, varfa fuertemente se- ‘tin los yacimientos e incluso las regiones productoras de petréleo. La regla general, si bien simplificada, determina que la renta econé- mica es esencialmente una funcién del tamafio del yacimiento. Por ende algunos yacimientos petroliferos, en particular los mds gran- des, son altamente valiosos a causa de su potencial para generar Tenta econémica. Otros yacimientos, principalmente los menores, 7 Mommer, Bernard: La Cuestién Petrolera, 1988, p. 10. 8 —_ Noreng, Oystein: El poder del petréleo. La politica y el mercado de crudo, 2003.El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\ 59 son mucho menos valiosos debido a su potencial limitado para ge- nerar renta econémica. De hecho, !a mayorfa de los yacimientos de petr6leo tienen costos que alcanzan los ingresos futuros previstos. El amplio rango de la renta econémica futura prevista le confiere a la industria petrolera tanto un alto riesgo excepcional como un po- tencial de ganancia igualmente excepcional”?. Otra perspectiva de] concepto de renta econémica extensible al petrdleo, establece que, en principio, ser calificado como renta econé- mica el pago excesivo (la remuneracién excesiva) recibida y que excede los costos de los factores asi como las tasas normales de retomo de la inversi6n!®, Desde esta Sptica, Adelman’! sefiala que las ganancias ex- cesivas estén dadas en la industria del petréleo por la competencia im- perfecta {oligopolios). En sintesis —para los efectos de este trabajo— se elige que la Renta Petrolera sea la remuneracién (pago) obtenida por el propietario de la tierra y de los recursos petroleros contenidos en el subsuelo, en tanto medio de produccién no producido, por constituir la explotacién eco- némica del recurso. La cuantfa de la renta econdémica asociada al petré- leo dependerd de distintos factores como el tamario de las reservas, la calidad de las mismas (peso especifico o gravedad), la tecnologia dispo- nible para recuperar la mayor cantidad posible de reservas del yacimien- to, estado de la demanda, entorno legal, politico y econémico, etc.). La explotacién econémica de la tierra es permitida por el propieta- rio a través de figuras juridico-econémicas (concesiones, licencias, per- misos, convenios/contratos de explotaci6n, etc.). Caracteristicas La renta petrolera presenta un conjunto de caracteristicas entre las cuales se encuentran: 9 1976, p.4; citado por Noreng, 2002, p.210. 10 Hirshleiter, 1988; citado por Noreng, 2002, p. 208. 11 1972; citado por Noreng, p. 208.60 if Jost Rafael Zanonti Vargas 1. Varfa con relacién a su cuantia, segun el acuerdo al cual arriben propietario y arrendatario. Este acuerdo se lleva a cabo dentro de un conjunto de circunstancias que lo condicionan y otorgan mayor omenor poder y capacidad de negociacién a los actores. 2. Por lo general el propietario de! petréleo busca maximizar su co- bro, mientras que el concesionario busca minimizar su pago (e] Teto de los acuerdos petroleros esta en conciliar partes con intere- ses diametralmente opuestos. 3. Puede ser cobrada y pagada en especias, en metélico o a través de ambas modalidades, segdn acuerden las partes. 4. 1aRenta petrolera es captada por el propietario a través de bonos, tegalfas y tributos o impuestos (a la renta, a las ganancias extraor- dinarias). 5. Deacuerdo a la evolucién de los yacimientos petroleros —pre-des- cubrimiento, pre-madurez, madurez y post madurez-, la renta au- menta al principio, luego se estabiliza posteriormente disminuye Nuevamente. Sistemas fiscales petroleros Sistema fiscal o impositivo Conjunto de impuestos que impone el Estado, en sus distintos ni- veles, para cubrir (financiar) el gasto ptiblico. Los impuestos son aplica- dos tanto particulares como a empresas. Aligual que en las demés actividades econémicas, la captacién de Jarenta por parte del propietario del petréleo se materializa a través de tributes ordenados dentro de un sistema fiscal 0 impositivo. Un sistema fiscal petrolero es el conjunto de tributos e impuestos coherentes, no colidantes con el resto de la tributaci6n nacional, crea- dos por el Estado para captar renta de las actividades econémicas rela- Cionadas con la explotacién del petrdleo y sus actividades comerciales € industriales conexas. De acuerdo a Mommer, los sistemas fiscales petroleros se pueden clasificar en Liberales y Propietarios.El cuadrilatero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 61 La regalia Una de las formas ms antiguas, expresas y sencillas de captacién de Renta Petrolera es la Regalia por concepto de producci6n. La Regalia es definida como un “tributo debido al Estado por el de- recho de explotacién, a manera de compensaci6n por el agotamiento de los depésitos de hidrocarburos”!?, Todavia en el presente existe un. debate no resuelto acerca de si la Regalfa es un o no un tipo de impues- to. La opinién generalizada es que la Regalfa no es un impuesto. En Ve- nezuela existfa una confusién al respecto durante las primeras décadas del siglo XX. Para entonces, segtin el autor, Regalfa e impuestos era lo mismo, o en su defecto la Regalfa era sumida como un tipo de impuesto. Sobre el particular sefiala: “Los impuestos y la renta del suelo fueron confundidos completamente”!3. La ley de hidrocarburos venezolana vigente establece una separa- cién entre Regalfa (articulo 44) e impuestos (articulo 48). El articulo refe- tido a la Regalfa sefiala: “De los voltimenes de hidrocarburos extrafdos de cualquier yacimiento, el Estado tiene derecho a una participaci6n de treinta por ciento (30%)" (Cuadro 2). 3. Marco juridico de los hidrocarburos en Venezuela Regulacién constitucional Parte del marco regulador de la actividad minera en Venezuela -in- cluyendo, por supuesto, los hidrocarburos— ha tenido expresi6n consti- tucional, Esta condicién se fue acentuando en la medida que el petréleo se fue convirtiendo en el principal recurso natural en términos de su ex- plotacién econémica. En tal sentido, resulta conveniente resefiar las distintas constitucio- Nes y aquello relevante que sobre el tema petrolero contemplan, a saber: 12. Martinez, Anibal: Diccionario de Términos Petroleros, 1997, 148-149, 13 Mommer, Op. dit., p. 70.62 /// José Rafael Zanoni Vargas Cuapro 2 Ingresos al Tesoro Nacional por Impuestos @ hidrocarburos 1996-2003 (miles de millones de bolivares) Afio. Liquidado_ Recaudado 1996 1,254.128.207.651,29 1.136.428.515.375,02 1997 1.574,957.534.599, 10 1.547.216.983.000,38 1998 1,186,488, 1 10.838,00 1,245,857.425.110,00 1999 1.684 ,307.973.380,00 1.469.553.104.789,00 2000 3.481.381.310.305,00 2,898.371,974.601,00 2001 2.822.748.543.675,00 3.601.315.241.824,00 2002 6.910.995.969.619,00 5.701.764.318.110,00 2003 10.095.340.822.622,00 9,844.697.561.765,40 TOTAL, 29.007.348.472.689,40 27.445.205.124.574,80 Fuente: Datos. Ministerio de Energia y Minas, 2004. Elaboracién: Milko Luis Gonzélez Silva, 2004 a. Constitucién de 1830 Esta Constituci6n no consagré explicita ni tacitamente el derecho de propiedad de Jos hidrocarburos. Fue hasta 1895, que segtin el decre- to del poder ejecutivo de fecha 4 de enero, el presidente, Gral. José Gre- gorio Monagas, establece en el articulo 1°, el objeto especial de la mine- tia a las sustancias inorganicas, metdlicas y no-metilicas, donde se en- cuentran los hidrocarburos, asf mismo establece en el articulo 2°: “La propiedad de las sustancias designadas en el articulo anterior, corres- ponden al estado y ninguno podré beneficiarlas sin concesi6n del poder ejecutivo en la forma que se dispone en las leyes del cédigo de minas”!4, b. Constitucién del 13 de Abril de 1864 Los hidrocarburos pasan a ser propiedad de los estados integrantes de la federacién motivado al cambio de organizacién politica al pasar la naci6n a ser una Repiiblica Federal, asf en su artfculo N° 10 establece que 14 Decreto Reglamentario del Cédigo de Minas del 15 de marzo de 1854,El cuadrildtero petrolero. Bases de ta politica petrolera venezolana \\\ 63 Jos estados que forman la nacién son independientes y por tanto cada uno de ellos tiene la libre administraci6n de sus productos naturales!, c. Constitucién del 27 de Mayo de 1874 No experimenta cambios con relaci6n a la anterior constituci6n; consagra los mismos principios (ya existian los decretos del 13 de marzo y 15 de noviembre de 1873 del General Guzman Blanco que expresan la propiedad estatal de los hidrocarburos). d. Constitucl6n del 27 de Abril de 1881 Conserva los mismos principios que la anterior constitucién, con la diferencia que establece que la administracién de las minas corres- ponden al gobierno federal!6. e. Constituciones de 1893, 1901 y 1904 Al igual que la constitucién anterior, establece que cada estado puede disponer de sus productos naturales, transfiriendo al gobierno la administraci6n de los mismos; la propiedad estatal de los hidrocarburos estd expresada de manera tacita. f. Constitucién del 24 de Junio de 1925 Esta constituci6n eleva a la categoria de Precepto, Constitucional al principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos al congregar que cada estado conserva la propiedad sobre las minas de hidrocarbu- Tos que se encuentran en su jurisdiccién y que la administracién la ejer- cerd el ejecutivo federal!7, g. Constituciones de 1928, 1931 y 1936 Consagra el mismo principio de propiedad estatal de los hidrocar- buros como precepto constitucional. 15 Articulo N° 12, atribucién 16. 16 Articulo 13, base 15+ 17 Ref. Art. 15.64 /f/ José Rafael 2anoni Vargas h. Constitucién de 1947 Establece en su articulo 121 numeral cuarto (4to) que es de la competencia de los estados administrar sus bienes propios, con excep- ci6n de los sefialados en el numeral 12 del artfculo 138, dentro de las cuales estan las minas e hidrocarburos, "cuya competencia es del Poder Nacional”. 1. Constituclén de 1953 Bajo esta constitucién e] territorio nacional aumenta su extensién, al pasar a formar parte de la Plataforma Continental, Jas islas que se for- men 0 aparezcan en el mar que las cubre y cuyo suelo y subsuelo y pro- ductos naturales se declaran propiedad de la naci6n; el anterior precep- to constitucionai se consagra a través de la ley sobre Mar Territorial, Pla- taforma Continental, Protecci6én de la Pesca y Espacio aéreo del 27 de julio de 1956, la cual en su articulo N° 4 establece la propiedad y sobera- nia del pafs sobre los recursos de hidrocarburos en el suelo y subsuelo. Por ultimo esta constitucién consagra la figura de la reserva (articulo 53} en el ejercicio de la explotacién de los hidrocarburos. |. Constituclén de 1961 Esta constituci6n establece la soberanfa y autoridad sobre el mar territorial, la zona maritima contigua, la plataforma continental y el es- pacio aéreo asi como el dominio y explotaci6n de los bienes y recursos en ellos contenidos; los hidrocarburos existentes ene! lecho marino son Parte de los recursos y por tanto se fundamenta aquf la propiedad esta- tal de los mismos. La defensa y conservaci6n de los recursos de hidrocarburos esta consagrado en el artfculo 106, la cual esa dirigido al beneficio colectivo del venezolano, lo que representa la forma de distribuir los beneficios de un recurso que es propiedad de la nacién y como competencia del Poder Nacional el articulo 136, numeral 10mo establece el régimen, ad- ministraci6n, conservacién, fomento y aprovechamiento de las minas e hidrocarburos,El cuadrildtero petrolero. Bases de ta politica petrotera venezolana \\\ 65 ' k. Constitucién de la Repéblica Bolivariana de Venezuela de diciembre de 1999 Esta constitucién establece que los yacimientos de hidrocarburos cualquiera sea su naturaleza existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en Ja zona economia exclusiva y en la platafor- ma continental, pertenecen a la RepGblica, son bienes del dominio pa- blico y, por tanto inalienables e imprescriptibles!8. Este precepto cons- titucional terminé por establecer claramente la propiedad estatal de los hidrocarburos en Venezuela ya que la anterior constitucién al igual que esté ponia solo énfasis en el aspecto del lecho marino, plataforma con- tinental, zona exclusiva, m4s no establecfa el encabezamiento de este articulo. Contempla también la competencia del Poder Publico Nacional sobre el régimen y administracién de los hidrocarburos. Con respecto a la propiedad estatal, esta Constitucién blinda la propiedad sobre los hidrocarburos a través del articulo 302 con Ja figura de la Reserva de la actividad petrolera y en concordancia con el articulo 303, establece que el estado conservaré el 100 por ciento de las acci nes de Petréleo de Venezuela, S.A. por razones de soberania econdémi- ca, politica y de estrategia nacional, exceptuando asf a las filiales del ente petrolero, las cuales no poseen ningin dominio sobre los yaci- mientos de Hidrocarburo (petrdleo y gas). En lo que respecta a la Jegislacién sobre hidrocarburos especffica- mente ia ley de 1943 con sus modificaciones en los afios 1955 y 1967, la Ley de Bienes afecta a la ley de gas, la ley del mercado interno, la ley de Nacionalizaci6n Petrolera y la puesta en prdctica del artfculo 5° de la an- terior ley para aperturar la industria de los Hidrocarburos no tienen nin- guna inherencia en lo que respecta a propiedad estatal de los recursos de hidrocarburos. Es importante resaltar que la legislaci6n mencionada anteriormen- te combina el espectro de hacer negocios con la industria a los capitales 18 Artfculo 1266 /i/ José Rafael Zanoni Vargas nacionales y extranjeros sin afectar la propiedad de los recursos, por tanto esta representa un pilar del cuadrildtero petrolero, definido como una polftica que se enmarca dentro del interés nacional venezolano. Etapas de la legislacié6n petrolera venezolana Alo largo de su historia Venezuela ha tenido distintos regimenes en lo concerniente a las minas y al petréleo. En general, algunos de esos or- denamientos guardan similitud con otros y podria hablarse de continui- dad entre ellos por la via de elementos comunes. Pero en otros casos, se han establecido pautas que rompen definitivamente con el concepto del ordenamiento anterior, conllevando a que la historia legislativa minera y petrolera venezolana pueda ser considerada a través de etapas. En un interesante estudio, publicado en 1970, el Doctor Manuel Egaria, define ocho etapas para la compresi6n de la evolucién de fa le- gislaci6n minera y petrolera en Venezuela y sefiala en cada una de ellas sus caracterfsticas fundamentales, a saber: Primera Del decreto del Libertador Sim6n Bolivar hasta la promulgacién de Ja Constituci6n Federal de 1864. * Recae sobre eJ Estado la propiedad sobre las minas; * ElEstado esté obligado a otorgar en concesién las minas, siempre y cuando el solicitante, quien lo hace a través de la figura del Denun- cio, cumpla con las exigencias y condiciones estipuladas por la ley; * Las minas no podrdn ser explotadas por particulares sin la debida autorizacién del Estado a través de la concesién; Segunda De la Constitucién Federal del 22 de abril de 1964 a la del 27 de abril de 1881. * La propiedad y administraci6n de las minas pasa del Ejecutivo Fe- deral al gobierno de las provincias o estados de la Reptiblica; * Nose promulga durante este periodo ninguna ley o cédigo nacio- nal de minas. Las provincias dictaban sus propias leyes;El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 67 * Los cambios juridicos que operan en esta etapa, tales como la transferencia de la propiedad y administracién de las minas del Estado Federal a las provincias, trae consigo acontecimientos de significativa importancia en la historia petrolera de Venezuela. Uno de los hechos mas destacados es la promulgacién, por parte la le- gislatura de la provincia de Nueva Andalucia (hoy dia Cumané), de un ordenamiento juridico Jocal para la regulacién de Ja explotacién minera. La mencionada reglamentaci6n, fue sancionada el 8 de fe- brero de 1866. La sancién del ordenamiento juridico local de Nue- va Andalucia, creé la base para el posterior otorgamiento de una concesié6n para la explotaci6n del petréleo existente en la provin- cia al ciudadano Manual Olavarria. De este cuerpo legislativo se exalta su cardcter progresista al otorgar al ejecutivo regional la fa- cultad de otorgar o no la concesién solicitada, a diferencia de lo que regfa para el Estado Central cuando tenfa bajo su dominio la propiedad de las minas. En ese caso, la figura bajo la cual se com- portaba el gobierno provincial era la dominial; También otros estados adelantaron acciones apegadas a la condi- ci6n juridica que las amparaba y otorgaron concesiones. Por ejem- plo, el 19 de diciembre de 1 866, la Asamblea Constituyente de Tru- jillo autoriz6 una concesién, sobre las minas de petrdleo situadas en el antiguo Cantén de Escuque, al Sr. Pascual Casanova por el lapso de veinte afios; El 3 de septiembre de 1878, le fue entregada a don Manuel Pulido Pulido una concesi6n para explotaci6n petrolera sobre una parce- lade 100 hectéreas, situada en el distrito Rubio del Estado Tachira Serfa ésta una de las concesiones mis significativas de la historia petrolera del pais, dado que posteriormente dio origen ala compa- fifa Petrolia de! Tachira, primera empresa petrolera en el pais y ade- ms creada por venezolanos; No obstante, previendo un posible caos nacional por la existencia de numerosas Jeyes de minas regionales, el 15 de noviembre de 1883 el Presidente Antonio Guzman Blanco dicté un Decreto Orga- nico del ramo de minas con el cual restituye el control de las minas al Estado Central. El decreto en su articulo 1° sefiala: *Conforme al68 iif José Rafael Zanoni Vargas ntimero 14 de Articulo 13 de la Constitucién Federal todas las mi- nas que haya en el territorio de la Republica, ya estén en el suelo ya enel subsuelo, son propiedad de del Estado en que se encuentren, y su administraci6n corre a cargo del Ejecutivo Federal (...)"; Asu vez, el Decreto permitfa a quienes posefan concesiones otor- gadas a través de cuerpos legislativos mineros regionales dejar su caso para revisi6n por parte de la nueva instancia -Ejecutivo Fede- ral-, para que este diera legalidad a la concesién y considerara la prolongacién de la misma. Tercera De la Constituci6n Nacional de 1881 hasta el Cédigo de Minas de 1904. * La administraci6n de las minas, como se indic6, torna al Estado Central; Involuciona parte del ordenamiento jurfdico minero al colocar nue- vamente al petrdleo al régimen ordinario de concesiones. La legisla- cién de Nueva Andalucia le habfa dado un tratamiento especial; Sin embargo, el Ejecutivo Federal asume la discrecionalidad en cuanto al otergamiento de concesiones sobre las minas, cuales- quiera sean sus naturalezas, asumiendo el sistema dominial. . Cuarta Comienza con el Cédigo de Minas del 23 de enero de 1904 y culmi- fa, en materia de hidrocarburos, con la Ley de Hidrocarburos y demas Minerales Combustibles del 19 de junio de 1920. * Finalmente se excluyé a los hidrocarburos de regimenes de conce- si6n obligatoria y su otorgamiento o negacién resulta postestativo del Estado Central; * Esta condicién estd presente en el Cédigo de Minas de 16 de agos- tode 1909, elde 1910 yse hace amplia en Ja Constituci6n Nacional del 19 de noviembre de 1914, la cual en su articulo 58 expresa: La cémara de Diputados y la del Senado, funcionando como Cuer- pos Colegisladores, tiene !as siguientes atribuciones:El cuadritatero petrolero, Bases dela politica petrolera venezolana \\\ 69 aprobar o negar: a. Los titulos y concesiones de minas y la enajenacién de tierras baldias y de cualesquiera bienes inmuebles de la Nacién. b, Los demas contratos de interés nacional autorizadas por esta cons- titucién y las leyes, que celebre o prorrogue el Ejecutivo Federal (...); * ElEstado quedé facultado, de acuerdo a la Ley de Minas de 1905, a dictar los reglamentos necesarios para la debida regulaci6n de to- das las actividades inherentes a las minas; En el mismo espfritu, la ley de Minas de 1915 establece, en su ar- ticulo 3°: "las minas de carb6n (hulla, antracita y lignito) las de naf- ta, petréleo, asfalto y brea, que no pertenezcan a personas 0 com- paiiias particulares, son inalienables y el Ejecutivo Federal las ad- ministrara directamente o por medio de convenios de expiotacién y de arrendamiento, quedando autorizado para dictar los Regla- mentos necesarios’; En este periodo se promulga la norma particular para la regulaci6n expresa de los hidrocarburos: Decreto Reglamentario de! Carbon, Petréleo y Sustancias Similares de 9 de octubre de 1918. Quinta Comprende la breve vigencia de la Ley de Hidrocarburos y demas Minerales Combustibles del 10 de junio de 1920. * Seaparta de la modalidad regalista del contrato 0 concesién facul- tativos y se pone en aplicaci6n un régimen de permisos de explora- ci6n y contratos de explotacién obligatorios; E] derecho de explorar hidrocarburos sélo se adquiere mediante permiso de] Ejecutivo Federal y el de explotarlos a través de un contrato con el mismo Ejecutivo, pero debia contar con la aproba- cién del Congreso; Se limita, a través del articulo 38, la discrecionalidad de] Congreso para autorizar los contratos de explotacién; El permiso de exploracién sobre zonas no reservadas no podia ne- garsele a quien llenara los requisitos de ley (salvo las excepciones que en su artfculo 2° contemplaba);70 /i/ José Rafael Zanoni Vargas Distingue las zonas de exploracién de las reservas y define éstas; Las zonas de exploracién solamente podian ser objeto de explota- ci6n por el mismo contratista explorador; las dreas reservadas po- drian ser otorgadas en concesién sin el requisito previo de la ex- ploracién; La exploracién no podia autorizarse sobre un lote mayor de 10.000 hectdreas, salvo cuando el concesionario fuera propietario de un érea mds extensa; No se otorgaban mas de seis permisos a una sola persona; El solicitante de un permiso de exploracién que no fuera propieta- rio, debfa pagar Bs. 0,75 por cada hectérea del lote; El permiso de exploracién otorgaba al concesionario el derecho a explorar e] lote por un lapso de 2 afios; al término de ese tiempo debia seleccionar la mitad de las tierras para explotacién; Los contratos de explotacién, basados en 200 hectdéreas y hasta por 30 afios, obligaban al concesionario a cancelar: 1) 2000 boliva- Tes por parcela por una sola vez; 2)! 400 bolfvares por afio (como canon superficial de explotaci6n; 3) 15% del mineral extrafdo en di- nero o especias (segun definiera el Ejecutivo Federal); Las parcelas asumidas para explotacién, debian ser explotadas dentro de los tres afios siguientes a la publicacién, en Gaceta Ofi- cial, de la ley aprobatoria del contrato; El derecho de explotaci6n sobre la mina implicaba la propiedad de la mina; La nacién no garantizaba la existencia del mineral; El contratista o concesionario al término del contrato, estaba en obligacién de dejar en beneficio de la Nacién toda la estructura, maquinarias y dems insumos adheridos al suelo. Sexta Comprende el tiempo de vigencia de la Ley de Hidrocarburos y de- ms Minerales Combustibles del 2 de julio de 1921. Se restituye la totalidad de la discrecionalidad del Congreso para el otorgamiento de las concesiones de explotacién. El nuevo articulo 38El cuadrilétero petroleo. Bases de ta politica petrolera venezolana \\ 71 sefalarfa: “Firmado que sea el instrumento contentivo del contrato o de Jos contratos conforme al articulo anterior, se someter4 ala aprobacién del Congreso Nacional, pas4ndose a una de sus c4maras con e] expe- diente, que ser devuelto por dicho cuerpo al Ministerio de Fomento en caso de aprobacién”. Séptima Desde la Ley de Hidrocarburos y demas minerales combustibles del 9 de junio de 1922 -pasando por las leyes de 1925, 1928, 1935 y 1936, 1938-, hasta la ley del 3 de marzo de 1943. * Se reafirma la propiedad del Estado sobre las minas, sin importar Ja jurisdiccién en la cual se hallen; Se reafirma el principio.de la administracién de las minas por parte de la Naci6n; * Las operaciones de exploraci6n, explotaci6n, manufactura o refi- naci6n, se deciara de utilidad publica; El derecho a explorar y explotar hidrocarburos se obtiene por me- dio de concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal; Las concesiones pueden tener por objeto: 1) la exploracién de lo- tes determinados (con posibilidad de explotaci6n por escogencia de] concesionario del lote a trabajar); 2) la explotaci6n de tierras especificadas en contrato; 3) la manufactura o refinacién de las sustancias extraidas; 4) establecimiento de vias de transporte para las minas; Es facultativo del Ejecutivo Federal el otorgamiento de las conce- siones a que se refiere la ley; * El otorgamiento de una concesién de hidrocarburos no requiere de la aprobacién previa de] Congreso; Laley de 1943 trae consigo la particularidad de darle al Ejecutivo la potestad de exigir condiciones especiales para la Nacién en las contrataciones (aumento de impuestos segtin modificaciones le- gislativas, porcentaje o totalidad de los productos obtenidos de la explotacién, etc.). .72 iit José Rafael Zanoni Vargas Octava Determinado por la promulgacié6n de la Constituci6n Nacional del 23 de enero de 1961 y por la reforma parcial de la ley de hidrocarburos de 1943, * La Constituci6n sefiala en su articulo 124: Sin la aprobacién del Congreso no podré celebrarse ningtin con- trato de interés nacional, salvo jos que fueren necesarios para el normal desarrollo de la administracion ptiblica o los que permita la ley. No podrd en ningtin caso procederse al otorgamiento de nuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos natura- les que determine la ley, sin que las CAmaras en sesi6n conjunta, debidamente informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes, lo autoricen dentro de las condiciones que rigen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formali- dades legales. * Se reforma el artfculo 3° de la ley de hidrocarburos; se establecen tres formas exclusivas de ejercer el derecho de explorar y explotar, manufacturar, refinar y transportar los hidrocarburos: 1) directa- mente por parte del Ejecutivo Nacional; 2) por medio de institutos aut6nomos y empresas propiedad exclusiva del Estado (prevé la fi- gura de los contratos de servicio y Ja de Jas empresas mixtas; 3) por medio de concesiones a terceros; Se abre una la posibilidad de participaci6n directa del Estado en la exploraci6n, explotacién, manufactura y refinacién de los hidro- carburos; a través de una participacién limitada en los contratos de servicio 0 a través de la compafifas mixtas, en forma total. Evoluci6n de fa legislacién petrolera venezolana La evoluci6n de la legislaci6n petrolera venezolana puede ser tam- bién dividida en dos grandes momentos histéricos: la legislaci6n previa al afio 1943 y la que se desarrollé a partir de este afio. En cuanto a la legislacién previa at afio 1943 encontramos:El cuadrildtero petrolera. Bases de la politica petrolera venezolana \\ 73 a. Reglamentos sobre el carbén, petréleo y sustancias similares de 1918 y 1920 El primero de ellos es del 9 de octubre de 1918 y el segundo del 17 de marzo de 1920. Rigieron entre 1918 y 1920 las actividades de explo- raci6n y explotacién petrolera en el preémbulo a la primera Ley de hi- drocarburos de 1920. Los contratos de Exploracién, a diferencia de los de explotaci6n, requerfan de licitaci6n previa a los fines de la fijaci6n de sus condiciones contractuales. Las condiciones atendian a los siguientes parémetros: 1. Extensi6n territorial otorgada para explorar no mayor a 15.000 hectéreas; 2. Plazo de dos afios; 3. Pago obligatorio de impuesto superficial de cinco a diez céntimos por bolfvar por cada hectérea; 4. Aprobacién del Ministerio de Fomento de las propuestas presen- tadas; 5. Aprobaci6n por el Congreso Nacional; En lo que a los contratos de explotaci6n se refiere, comportaban las siguientes condiciones: 1. No requerfan de aprobacién del Congreso Nacional por considerar- se consecuencia de los contratos de exploracién (articulos 15 y 16); 2. Laextensi6n de los yacimientos de hidrocarburos no debfa ser ma- yor a la mitad de la zona de exploraci6n (7500 hectdreas); 3. Parte, el 50%, de la zona dada inicialmente en concesién explora- toria -hasta 15.000 hect.- pasaba a la Reserva Nacional; 4. Se mantenia el impuesto superficial de 5 a 10 centavos de bolivar por hectérea; 5. Se cobraba un impuesto de explotacién que oscilaba entre el 8 y el 15%, segiin el valor mercantil del mineral, distancia del lugar de consumo, puerto de embarque; Contratos por 30 afios; 7. Clausula, segiin el contrato elaborado por el Ministerio de Fomen- to, que exonera al Estado de cualquier pago a los explotadores una74 HM] José Rafael Zanoni Vargas vez terminado e] respectivo contrato y dejaba en posesién del Go- biemo Nacional toda la infraestructura que se hubiera construido enta mina para la realizaci6n de las actividades previstas. Este par- ticular, es considerado como antecedente importante de los que en el futuro seria la figura de la Reversi6n; Por otra parte, ambos reglamentos permitfan la libre importaci6n de bienes, maquinarias, edificios, etc. por parte de los concesionarios para el cumplimiento de las actividades de exploracién, explotacién y refinacién (articulos 35 y 36). Finalmente, no comprendian especificaciones de orden técnico en temas como el transporte o refinaci6n, ademas de la explotaci6n, en su articulado. b. Ley de Hidrocarburos de 1920 Primera ley que especialmente sancionada para la regulaci6n de la actividad de ios hidrocarburos en Venezuela (19 de junio de 1920). Por vez primera la materia petrolera se rige por su propio ordenamiento juri- dico y no a través de las leyes genéricas sobre minas. Establece un sistema mixto para contratar la exploraci6n y la ex- plotacién de los hidrocarburos. Hasta 1904, los derechos de explora- cién y explotacién se obtenfan por concesiones otorgadas por el Ejecu- tivo Federal de acuerdo a los denuncios que formularan particulares. La concesién exploratoria, en consecuencia era forzosa, mas no asf la de explotacién. Esta Ultima a partir de 1905, con el Reglamento de la Ley de Minas de ese aiio, se regiré por el sistema de Contratos Especiales, los cuales se celebraban con el gobierno Federal. Esta modalidad se sos- tendré en la ley de 1920: permiso forzoso para la exploracién y el Con- trato Especial Facultativo para la explotacién. Reitera el derecho preferente de los propietarios del suelo, sola- mente que con sustanciales modificaciones. Desmejora los beneficios econdmicos que el Cédigo de Minas de 1 885, la Ley de Minas de 1887, el Cédigo de Minas de 1891 y el Cédigo de Minas de 1910 otorgaban a los propietarios del suelo. Al igual que en los ordenamientos juridicos ante- riores, el propietario del suelo tenfa la primera opcién para explorar su propio terreno y obtener la concesién de explotacién. La Gnica limita-El cuadrilétero petrolero. Bases de ta politica petroera venezolana \\\ 75 :gién que tenfa era el tiempo debido a que debfa el propietario hacer la ‘Solicitud dentro del primer afio de vigencia de la ley. Después de ese tiempo el propietario quedaba en igual condicién que cualquier otro as- pirante a la exploracién y explotacién de las minas. Permite e] desarrollo de la figura de las Reservas Nacionales. Con su comienzo en el Reglamento sobre el Carbén, Petréleo y Sustancias similares de 1918, la idea de las Reservas Nacionales era la de garantizar que el Estado contara siempre con yacimientos petrolfferos ricos inde- pendientemente de cuantas concesiones otorgara. Eran consideradas Reservas Nacionales las parcelas no seleccionadas por los contratistas de exploracién, las tierras de concesiones renunciadas, caducas 0 anu- ladas, las que sean declaradas como tal por disposicién del Ejecutivo mediante decreto. Adopté la modalidad de Tablero de Ajedrez para delimitar las par- celas dadas en concesién, en su articulo 31. Es decir, que las parcelas eran demarcadas a manera de cuadrilétero o tablero de ajedrez en el cual los terrenos que correspondian al Estado para las Reservas Nacio- nales, quedaban entre las escogidas por el concesionario. Esto garanti- aba que los yacimientos que quedaban para Ja Reptblica no fueran los més precarios. Impulsa el aumento de los impuestos. Elevé el impuesto superfi- cial entre 5 y 10 céntimos por bolfvar, contemplado en la Ley de Minas de 1918, articulo 5 -extensible a los Reglamentos sobre el Carbén, Pe- trdleo y otras sustancias similares~ a 75 céntimos de bolivar por cada una de las hectdreas que midiera el lote. Esto en caso de que la explota- cién recayera sobre todos los minerales a que contemplaba la ley; en el caso de explotacién exclusiva de hidrocarburos el impuesto estipulado era de 50 céntimos por bolivar. Para los contratos de explotacién, el canon superficial impuesto era de 1.000,00 bolfvares por hect4rea una vez por afio, sila explotacién era de hidrocarburos (art. 32). Esto a diferencia de la Ley de Minas de 1918 que estipulaba, segiin su articulo 6°, un canon superficial era de 2 a 5 bolf- vares anuales por hectdrea, segiin la riqueza de la zona y su situacién. En lo correspondiente al impuesto de explotacién, se establecié en 15%, no Pudiendo estar por debajo del 10% en circunstancias especiales.76 iI \osé Rafael Zakoni Vargas En el caso tie los productos refinados consumidos en el pafs, se mantuvo un impuésto equivalente al 50% de lo que se hubiera pagado al fisco si esos prdductos hubieran sido importados. Se reduce la extensién territorial de las parcelas otorgadas para ex- ploraci6n y explotacion E] maximo de territorio otorgado en concesi6n para exploraci6n, de acuerdo a esta ley, era de 10.000 hectéreas, por lo tanto el de explotacién, el era la mitad del dado en exploraci6n era de 5.000 hect4reas. Reglamentos sobre el Carb6n, Petréleo y Sustancias si- milares de 1918 y 1920 contemplaban que los lotes de tierra no debfan ser mayoreg-a 15.000 hectdreas, asi como los de explotaci6n no mayo- res a 7.500. Mantiene la exoneraci6n de derechos de importacién a favor de los concesionarios, para bienes requeridos para el desarrollo de sus ac- tividades. §| Ley de Hidrocarburos de 1921 Se promulga, a poco tiempo de la de 1920, en detrimento de nor- mas que salvaguardaban el patrimonio natural piblico representado en los hidrocarburos, y especialmente, en el petréleo. Se suponen presio- nes de las compaiifas petroleras extranjeras y permisividad del régimen gictatorial de Juan Vicente Gémez. Se altera el sistema del Tablero de Ajedrez en perjuicio del sistema de Reservas Nacionales. Segiin esta ley de 1921 los contratistas pueden “agrupar las parcelas que escogieron hasta formar, con cada grupo, un cuando o recténgulo de mil hectdreas (articulo 31); y que la falta de ex- plotacién de cada parcela no motiva la caducidad de la concesién si el contratista estuviese pagando el canon superficial {articulos 50 y 51). En laley de 1920 se pautaba que los contratistas debian escoger sus parce- las de explotacién, segn el lote explorado, de manera alterna a razon de 200 hectdreas, De manera que entre ellas quedaban, con la misma extensién, los territorios destinados a Ja Reserva Nacional. Dado que ahora el contratista podia juntar sus parcelas de 200 hectdreas de forma continua, hasta formar el lote del 1000 hect4reas, aumentaba la posibili- dad de que las tierras dejadas para la Reserva Nacional fuesen de cali- dad precaria.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 77 Elimina la obligaci6n de determinar las parcelas en las solicitudes de Permisos de Exploracién. A diferencia de las leyes de Minas de 1918 y 1920 que determinaban en 10.000 hectdreas el rea prevista para otor- gar en concesién exploratoria, la ley de 1921 deja abierta la posibilidad de que el contratista no delimite al llenar las formas el espacio a explo- rar. Esto aun cuando finalmente, debja escoger 10.000 hectdreas. Esto derivaba en una irregularidad. Aun cuando el m&ximo a explorar otorga- do al contratante era de 10.000 hectdreas, éste terminaba explorando previamente grandes extensiones de terreno. Crea la figura de los contratos de segunda serie. Dado el incremen- to dela extensién del territorio explorable, !a ley de 1921, permitiala po- sibilidad de que el solicitante celebrara contratos de explotaci6n dentro de la zona general que ya habfa explorado. Mas alla del marco de las 10.000 hectdreas de exploracién que finalmente debfa escoger. El con- tratista debia hacer su solicitud a partir del vencimiento del lapso explo- ratorio correspondiente a los contratos que le precedian. Esta modali- dad fue conservada por las leyes de hidrocarburos y demés Minerales Combustibles de 1922, 1925, 1928, 1935 y 1936, Elimina la caducidad de los contratos por falta de explotacién, siempre que el contratista estuviese pagando el canon superficial. Esto a diferencia de la ley de 1920 (artfculo 50}, la cual sancionaba con la ca- ducidad la ausencia de explotacién. Se relega la importancia de fomen- tar la explotacién, y los beneficios derivados de ella, por la permisividad a las compaiifas de mantener tierras ociosas a cambio del impuesto su- perficial. Aumenta el ntimero de hectéreas que podria contratar directa- mente una sola persona, por concesiones de hidrocarburos. De 40.000 a 120.000. Cambia el otorgamiento de nuevas concesiones sobre las minas Tenunciadas, caducadas o anuladas. Abre la posibilidad de darlas nue- vamente en explosaci6n, aun cuando la Ley de 1920 las contemplaba solamente para otorgarlas en concesi6én de explotacién, porque ya se suponian exploradas.78 If José Rafael Zanoni Vargas d. Ley de Hidrocarburos de 1922 Es el primer texto legal especializado sobre la materia petrolera en Venezuela, que contempla la regulacién de la industria petrolera de ma- nera integral. Crea una nueva categorizacién de las concesiones. Amplia el espectro del tratamiento que el Estado da a los hidrocar- buros al introducir alusiones a los procesos de manufactura, refinaci6n y transporte, ademés de las mencionadas en las leyes de 1920 y 1921 en exploracién y explotaci6n. Aparece la palabra *concesiones’, la cual va sustituir ala expresion “Contratos Especiales” que en las leyes de 1920 y 1921 se aplicaban para e] otorgamiento de contratos de exploracién y explotacién, y de- més fases de la industria. El conjunto legislativo anterior a la ley de 1922 trataba de “Permisos de Exploracién” y “Contratos de Explotacién”, ahora para ambas actividades, como se indic6, se hablarfa de "conce- siones”. En esta nueva ley, las concesiones para exploracién y explotacién no podian exceder de 10.000 hectdreas. Asimismo no podian abarcar reas acudticas como mar, rios navegables o lagos. El tiempo para exploraci6n y seleccién del drea de explotacién era de 3 afios. Anteriormente era de 2. La extensién asignada para la explotaci6n, continuaba siendo del 50% del total del 4rea explorada (o sea 5.000 hectdreas). Laconcesién de explotacién se otorgaba por un lapso de 40 afios. El beneficiario podria construir vias de comunicacién y transporte, ins- talaciones, edificios, instalar maquinarias y realizar cualesquiera otros trabajos que le fueran necesarios para la ejecucién de sus actividades. Introduce la figura de las concesiones de "inmediata explotacién”. Las tierras dadas contempladas bajo esta modalidad eran aquellas pro- venientes de anteriores contratos de exploraci6n o explotacién, zonas cubiertas por las aguas del mar, lagos o rios navegables y tierras prove- nientes de las reservas nacionales. Introduce las concesiones de manufactura y refinaci6n. Estas eran consideradas en dos categorfas: accesorias o principales. Dependia si el concesionario tendrfa esta actividad como principal o complementariaEl cuadrilatero petrolero. Bases de ta politica petrolera venezolana \\\ 79 a otras que realizara dentro de la industria, como por ejemplo la explo- tacién, La concesién era otorgada por 40 afios y daba derecho, al igual que las de exploracién y explotacién, a la construccién de infraestructu- ra necesaria. Crea la figura de las concesiones de transporte. Entregadas a razon de 40 afios, al igual que las de manufactura y refinaci6n, las concesiones de transporte también eran clasificadas en “principales” o “accesorias”. Las tarifas aplicadas en el servicio debfan ser aprobadas por el Ministe- rio de Fomento, dado que se consideraba que esto era un negocio cuya naturaleza era de "utilidad publica”. Introduce como innovacién la conceptualizacién de los rios nave- gables, aplicando Ja clasificacién contenida en la obra Resumen de la Geografia de Venezuela, de Agustin Codazzi. Declara a las actividades de exploraci6n, explotacién, manufactura y refinaci6n y transporte como de “utilidad pdblica”, Abandona el sistema de Tablero de Ajedrez para la conformacién adecuada de las Reservas Nacionales. Mientras Ja ley de 1921 desnatu- raliz6 el sistema al permitir a! concesionario agrupar las parcelas a razon de un lote no mayor de 1.000 hectareas consecutivas, la de 1922, lo eli- miné por compieto. Para esta ley, el concesionario podia agrupar las Parcelas segtin propia conveniencia. Unifica en 40 afios el tiempo estipulado para las concesiones inde- pendientemente de su naturaleza ordinaria o especial. Para algunos autores, la nueva ley de 1922 aumenta exagerada- mente e! ndimero de bienes que las corporaciones petroleras podian in- troducir al pafs con exoneraci6n impositiva. Mientras las leyes de 1920 y 1921 permitian Ja importaci6n exonerada impositivamente de bienes como maquinarias, edificios, tubos, depésitos, embarcaciones, envases desarmados y dems ttiles dedicados a las actividades de exploracién y explotacién, la ley de 1922 abre el espectro de las importaciones a trac- tores, automéviles de exploraci6n, objetos enumerados en la Ley de Mi- Nas (ferrocarriles, tranvias, cables, muelles, embarcaderos, etc.). En reiteradas oportunidades Gumersindo Torres destacé que eran mayores las pérdidas de la Reptiblica por exoneracién fiscal a las impor-80 Hi José Rafael Zanoni Vargas taciones de las compafifas que Jo que el pafs obten‘a por los impuestos de explotacién petrolera. e. Ley de Hidrocarburos de 1925 Sancionada el 18 de julio de 1925, la cuarta ley de hidrocarburos en cinco afios, éste es de contenido similar a la de 1922. La nueva ley fue producto de la necesidad de adaptar la ley de hi- drocarburos a las normas de la nueva Constitucién Nacional de ese mis- mo afio. La nueva Carta Magna, de acuerdo a su articulo 78, elimina como requisito para la aprobacién de las concesiones mineras, inclu- yendo hidrocarburos, la autorizacién del Congreso. A tales efectos la Constituci6n sefialaba: *No est4n sujetos a la aprobacién del Congreso las concesiones mineras ni los titulos de tierras baldias que se otorguen conforme a las leyes”. La ley de hidrocarburos de 1925, simplifica el proceso de otorga- miento de concesiones al eliminar la necesidad de leyes aprobatorias de las concesiones otorgadas por parte del Congreso. El nuevo texto legal en su articulo 7° sefiala: “El titulo de la concesién Jo firmar el Ministro de Fomento, se extenderd en papel sellado de primera clase, inutilizén- dose estampillas por valor de cuarenta bolivares, y sdlo tendré validez a partir de su publicaci6n en la Gaceta Oficial. f. Ley de Hidrocarburos de 1928 Da continuidad a la clasificaci6n que de las concesiones hacen las. leyes de 1922 y 1925 (exploracién, explotacién, manufactura y refina- ci6n, transporte). Amplia Ja manera de otorgamiento de concesiones sobre conce- siones anteriores renunciadas, caducadas o anuladas, de acuerdo a los pardmetros que fija el articulo 9°. El mencionado articulo contemplaba que cuando se trataren de tierras que formaban parte de las Reservas Nacionales, se debja obser- var lo sefialado en los articulo 20 y 21 de aquella ley de hidrocarburos. Estipulaba, que solamente podrian ser objeto de explotacién, aquellas concesiones que ya hubieses sido objeto de exploracién y ex- plotacién previa.El cuadrilétero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 81 Adiferencia de los marcos legislativos anteriores, elimina la posibi- lidad de las concesiones de exploracién sobre tierras que ya habjan sido objeto de esa actividad. Exonera del pago de derechos de boya, enia barra del Lago de Ma- racaibo, a los buques destinados al transporte de petréleo refinado en Venezuela. Faculta al Ejecutivo Nacional para exonerar, total o parcialmente, a los concesionarios del transporte (pagaban impuesto entre el 2 y % por ciento de sus ingresos brutos). Se facultaba al Ejecutivo para autorizar la importacién de petréleo crudo con propésitos de refinacién en el pais. 6. Ley de Hidrocarburos de 1935 Promulgada el 17 de junio de 1935, representa la sexta ley de hi- drocarburos de Venezuela y duré poco més de un afio. El 5 de agosto de 1936, se promulgaba una nueva ley de minas en et pals. Introduce ventajas para la naci6én en materia de impuestos con re- lacién a os solicitantes de concesiones de exploracién y explotacién, segtn su articulo 44. El mismo establecfa: “Queda facultado el Ejecutivo Federal para estipular con el que solicite cualquiera de jas concesiones de explotacién a que se refiere esta ley, ventajas especiales para la Na- cién en materia de impuestos, aumentando convencionalmente con el concesionario los pagos que debiera hacer conforme a los articulos 34, 35, y 36". La mayor parte de los autores coinciden en que ciertamente, fue este el mayor aporte de la ley a los intereses de la Nacién. A través de es- tas “Ventajas Especiales”, fue posible un incremento, por ejemplo, del impuesto superficial de exploracién en las concesiones otorgadas en los afios de 1935, 1936, 1944, 195, 1956 y 1957. h, Ley de Hidrocarburos de 1938 Esta ley introdujo, pese a los cuestionamientos validos que pue- den hacérsele, cambios sustanciales en el ordenamiento legislativo pe- trolero venezolano al reivindicar ciertos aspectos considerados negati- vos en leyes precedentes. Que comportara aspectos tales como la crea-82 iif José Rafael Zanoni Vargas cién de empresas auténomas estatales para la explotacién petrolera e intentara “armonizar” e] régimen de otorgamiento de las concesiones con relaci6n a los principios generales de la ley, son prueba de ello. El primero de los casos no solamente pone de manifiesto un asun- to de cardcter jurfdico sino también en el plano de la polftica petrolera venezolana. Representa un cambio de actitud. Hasta entonces el Esta~ do nose habia planteado seriamente ser participe directo -aunque esto realmente sucederia bastante tiempo después— de la explotacié6n de los recursos petroleros de la nacién. Pero llegar a considerar formalmente en el Ambito jurfdico trafa consigo un primer paso al respecto y a su vez la legalidad de tales aspiraciones. Sobre este particular ya existfa un an- tecedente importante en la Ley de Minas de 1918 (articulo 3%, en la cual se disponfa que el Ejecutivo Federal ejerceria la administracién de los hi- drocarburos de manera directa o indirectamente a través de arrenda- mientos. Esto pronunciamiento aunque ponfa de manifiesto la posibili dad de un Estado empresario, era a su ve vez una timida manifestacion de voluntad que se dilufa en la verdadera actitud de] Estado gomecista, como era la delegar en su totalidad la actividad petrolera en terceros —compaiifas transnacionales-, en tanto obtuviera su parte del negocio por medio del libertino otorgamiento de concesiones. En lo que respecta a la armonizacién del régimen de otorgamiento de concesiones de exploracién en conformidad con disposiciones ge- nerales de la ley, lo que resulté fue una vuelta a la coherencia entre am- bas aspectos, Leyes de hidrocarburos como las de 1922, 1925, 1928, 1935 y 1936 permitian el otorgamiento de concesiones de explotacién sin el previo requisito de la actividad exploratoria con lo cual se lesiona- ban los intereses nacionales porque: * El concesionario evadia los impuestos de exploracién; * Colocaba en su peticién de concesién, las parcelas de 500 hecta- reas consecutivas~a las cuales aspiraba lesionando el principio de Reservas Nacionales, ya explicado; * Podia realizar exploraciones clandestinas; * Violentaba el principio de que nadie podfa realizar actividades ex- ploratorias en el territorio nacional sin la autorizaci6n del Estado;El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 83 Por otra parte, la ley de 1938 hace ajuste en cuanto a la exonera- ci6n de los “derechos de importacién”. Desde 1922, con la ley de hidro- carburos de ese afio, los concesionarios disfrutaban de una exonera- ci6n impositiva en la importacién de todos los insumos que requerfan para la realizacién de sus actividades en el pafs -exploracién, explota- cién, refinacién, manufactura, transporte. Hasta entonces esto se habia convertido en un derecho adquirido por los concesionarios petroleros y habia dejado de tener su naturaleza inicial: una gracia del Estado para con ellos. La ley de 1938 en su articulo 50, da cardcter discrecional a esta norma y da al Estado la administra- cién de la misma, segtin el caso. Ya la ley de hidrocarburos de 1936 ha- bfa dado un paso en ese sentido, al establecer en su articulo 49 una limi- tacién de las exoneraciones sobre importaciones a aquellos insumos realmente necesarios para la actividad econémica de las empresas pe- trolera y que no se fabricaran en Venezuela. Asimismo la ley de 1938, innova incluyendo la facultad del Estado como regulador de la actividad de explotaci6n. Sobre el particular la ley establece que "En todo caso, el ejercicio del derecho exclusivo de ex- tracci6n de los minerales de que trata esta ley y estar4 sujeto a la regla- mentacién que dicte el Ejecutivo Federal para proteger el mejor fomen- to de la industria, y los intereses de la Nacién dentro de las prescripcio- nes de la técnica industrial’!9. En tal sentido, la ley buscaba la reglamentacién de la actividad de explotaci6n para evitar el deterioro de los yacimientos. A su vez, opera- ba también, como en el caso de la creaci6n de empresas ¢ institutos au- ténomos estatales para la explotacién petrolera, un cambio de actitud del Estado venezolano y su politica. Se daba por sentado el comienzo de un proceso de concientizacién de la dirigencia politica sobre la im- Portancia de los hidrocarburos para la Nacién venezolana y la necesidad imperiosa de protegerlos optimizando su utilizacién. Entre los aspectos que regularfa el Estado con cardcter potestativo estaba la distancia en- 19° Articulo 22.84 if José Rafael Zanoni Vargas tre pozos, la distancia entre pozos y los linderos de la concesién y los permisos previos para el comienzo de los trabajos de explotacién. Finalmente, entre los aspectos més resaltantes de la ley, se en- cuentra el asunto impositivo. En efecto la ley contempla: I. Elevacién del impuesto de exploracién de 0,10 bolivares por hec- tarea; Se sucede una modificaci6n de la fecha a partir de la cual se calcula el pago del impuesto superficial. Hasta antes de la ley de 1938, el impuesto superficial comenzaba a pagarse a partir de la aproba- ci6n de los planos. Con la nueva ley la cancelacién del impuesto comenzaria a regir a partir de] momento mismo de presentacién de los planos; Incrementa el impuesto inicial de explotaci6n de 2 a 8 bolfvares por hectdérea dada en concesi6n petrolera o carbonifera. Este impuesto nacié con Ja ley de hidrocarburos de 1922. En aquella, como se mantuvo en las leyes de 1925, 1928, 1935 y 1936 existfa una diferencia entre las concesiones petroleras y las de carbén. Las primeras pagaban un impuesto de 2 bolfvares mientras que las segundas lo harfan a raz6n de ! bolfvar por hectaérea conce- dida. La ley e 1938, como se sefialé, iguala en 8 bolfvares ambos casos; Eleva el impuesto de explotacién en su limite inferior. A diferen- cia de del impuesto contemplado en la ley de 1936 el cual era del 10. al 15 por ciento del valor mercantil del mineral, el legislador de 1938 lo eleva en su Ifmite inferior al 12 y % por ciento {articulo 36). Asimismo, !leva el impuesto en su Ifmite superior de 15 por ciento al 16 por ciento. De este nuevo porcentaje 4 por ciento era destinado, como no lo habfa contemplado ninguna ley ante- tior, a la municipalidad donde se Ilevaba a cabo la explotaci6n y el otro % por ciento al propietario de tierra, en caso que ésta fue- ta privada. i. Ley de Hidrocarburos de 1943 Pese a Jos importantes cuestionamientos que pesan sobre esta ley, para muchos representa el cuerpo legal mejor estructurado que enEl cuadrildtero petrolero. Bases de ia politica petrolera venezolana \\ 85 materia de hidrocarburos ha tenido Venezuela. Aun tomando en cuenta que en algunos aspectos, como el asunto de la renovaci6n de las conce- siones por 40 afios mas y la condonacién de deudas pendientes por par- te de las corporaciones —politica del “borrén y cuenta nueva-, se conti- nda pensando que la ley de hidrocarburos fue un paso adelante en ma- teria juridica; aunque econémica y politicamente el pafs hubiese conti- nuado siendo expoliado. Uno de fas criticas mds importantes que se le hacen a la ley y al proceso que le acompaité, es que aun cuando tuvo entre sus bondades la unificaci6n de la legislacién petrolera que regfa a los concesionarios, les prorrogé las concesiones por 40 afios mas. Algo similar, en términos de acci6n fraudulenta contra la Republica, fue Jo ocurrido con la ley de 1938. En efecto aquella ley aumenté el impuesto de explotacién 0 "so- yalty” del 10 al 15% sobre el valor comercial del mineral, pero los conce- sionarios continuaron pagando el impuesto a raz6n de 2 bolfvares por tonelada métrica hasta 1942, porque eso era lo que estipulaba sus con- tratos de explotacién otorgados en el marco de leyes anteriores. Para 1943, la diversidad legislativa era impresionante. Aun cuando ya se ha- bfan promulgado en el pals siete leyes de hidrocarburos -1920, 1921, 1922, 1925, 1928, 1935, 1936~ en solo 23 afios, sobre cada concesi6n regfa diversidad de normas derivadas de cada ley vigente para el mo- mento del otorgamiento. En tal sentido el contexto que rodeaba a la Promulgacién de la ley de 1943, era el de una diversidad legislativa que a ‘su vez se traducia en un enorme desorden administrativo con repercu- siones econémicas para Venezuela. Por otra parte la promulgacién de la ley de 1943, se lleva adelante en medio de un contexto nacional e internacional, que sirvié de cataliza- dor para acelerar el advenimiento de la misma. En el mbito local, el sur- gimiento y fortalecimiento de grupos politicos y la capitalizacién que és- tos hicieron del descontento nacional por la asimetrfa en las relaciones Estado-compaiifas petroleras extranjeras coadyuvo aa revisién de esta interaccién a través de la ley. Asimismo, el reciente ascenso de Isafas Medina Angarita a la presidencia de la Reptiblica, el presunto cambio Politico que ello representaba y su promesa electoral de impulsar una aclamada reforma en el! marco juridico petrolero dieron también “piso” para la materializacién de la ley. Es necesario destacar que a. Medina86 /// José Rafael Zanoni Vargas Angarita no lo movian precisamente nobles intereses al impulsar la re- forma. También su interés de supervivencia politica se ponia sobre la mesa. Para Medina, promover la transformacién del marco jurfdico pe- trolero, era dejar a su vez sin discurso politico a la oposicién, especial- mente a Acci6n Democratica (AD). Enel plano intemacional, también se encontraron factores de esti- mulo. La Segunda Guerra Mundial, la nacionalizaci6n del petréleo en México en 1938 y la ola revisionista y nacionalista que circulaba por el continente en cuanto a las relaciones gobiernos latinoamericanos-im- perialismo estadounidense, fueron parte de ese conjunto de aspectos que presionaban de afuera hacia adentro de Venezuela para la revisi6n det ordenamiento juridico petrolero vigente. No obstante a la cristalizaci6n de la esperada reforma juridica pe- trolera a través de la nueva Ley de Hidrocarburos de 1943, la misma tuvo entre sus cuestionamientos més significativos, como se indic6, la figura de la Conversién. La Conversién consistfa “en la posibilidad legal que se daba a las personas que posefan contratos 0 concesiones de exploraci6n y explotacién o de explotacién solamente, otorgados con- forme a leyes anteriores, de acogerse a la nueva ley y obtener asf nuevos tftulos libres de los defectos 0 vicios de cualquier naturaleza que los afectaran”20. La figura de la Conversi6n, ciertamente, fue una forma poco éti- ca, permisiva y entreguista, por parte del gobierno de Isafas Medina Angarita, de resolver el problema de la diversidad legislativa que en materia petrolera imperaba en el pafs, al unificar los preceptos que regian la totalidad de las concesiones existentes en Venezuela. A partir de la condenable figura ya no cabrfan reclamos entre las compafifas y el gobierno, y viceversa, por las obligaciones que entre las parte hubie- sen existido producto de legislaciones anteriores. Asf como también quedaba remitida, es decir extinguida por remisi6n, cualquier deuda de las concesionarias petroleras con el Estado venezolano. Para colmo, las 20 Vallenilla, Luis: Auge, Cafda y Porvenir del Petr6leo en Venezuela, 1973.El cuadrilatero petrolero Bases de la pottica petrolera venezolana \\\ 87 concesiones, cercanas su mayorfa a la fecha de caducidad, fueron reno- vadas por 40 afios mas. El debate sobre el tema en la Camara de Diputados fue sumamente efervescente, pese a que finalmente la ley fue aprobada como la presen- t6 e] Gobierno Nacional. Diputados, como Juan Pablo Pérez Alfonso, salvaron su voto negandole asf su apoyo a la promulgaci6n de la tan cuestionada ley. En términos generales, podriamos resumir los puntos fundamentales sobre los cuales gir6 el debate en e] Congreso Nacional de la manera siguiente: * Elsistema previsto para la escogencia de las parcelas de explota- ction; . Las normas referentes a la Rehabilitaci6n de las concesiones; La sanatoria absoluta de todo vicio anterior de Jas concesiones que se acogiesen a la nueva ley; La renuncia expresa de todo reclamo o acci6n que e] Estado pu- diera tener contra los concesionarios; E] monto del impuesto de explotacién o royalty; Que bajo el imperio de la nueva ley no seria mayor la participaci6n del Estado que la de la industria; La renovacién de concesiones por un nuevo plazo de 40 afios Por el lado de sus aspectos mas resaltantes en tanto y cuanto ley definida como parte de una transformacién juridica en el plano petrole- ro en Venezuela, encontramos: 1. Se distancia de la regulacién de la actividad carbonffera; 2. Extiende el cardcter de utilidad publica, presente en la legislaci6n petrolera venezolana desde 1922, al almacenamiento de las sus- tancias explotadas; 3. Enel espiritu de ampliar el espectro de accién de la figura de las Ventajas Especiales, las cuales se habfan restringido desde ta Ley de Hidrocarburos de 1935 a los asuntos impositivos, la ley de 1943 contempla la obligacién de parte de los concesionarios de refinar, por medio propios o por terceros, parte o la totalidad de los pro- ductos explotados en el pafs;88 /// José Rafael Zanoni Vargas 4, 12. Suprime el principio, presente en el articulo N° 2 de la ley de 1938, que se referfa a la potestad del Estado de crear empresas e institu- tos aut6nomos para la explotacién directa del petrdleo, aun cuan- do mantiene la facultad del Estado para ejercer directamente la las diversas fases de la industria petrolera; Determina quienes son las personas inhabilitadas para adquirir concesiones. Esto evita la necesidad anterior de remitirse a la Ley de Minas para ubicar a los incapacitados para tal; Elimina los derechos, creados por la ley de 1938 (1/2 por ciento) que sobre parte de los impuestos tenian los particulares propieta- tios de tierras explotadas y los de los municipios donde se hallaran éstas; Elimina la facultad que al Ejecutivo Federal concedfa ia Ley de 1938 (articulo 13) de explorar y explotar en determinados sitios donde no les era permitido hacerlo a los concesionarios; La ley de 1943, abandona el sistema de “Tablero de Ajedrez” en la escogencia de las parcelas de explotacién, el cual habfa sido resta- blecido por la ley de 1938; En materia impositiva elimina las rebajas de impuestos que la ley de 1938 (art. N° 43) concedia a los concesiones situadas a mas de 250 kilémetros del mar o del lago de Maracaibo 0 cuando entre las concesiones y las mencionadas costas se hallara la Cordillera de los Andes; Lleva el impuesto exploratorio de 4 bolivares por hectarea, que ha- cia el concesionario segdn pago Unico de acuerdo a la ley de 1938,a 6 bolfvares en el periodo de 3 afios, es decir que el conce- sionario pagarfa 2 bolfvares anuales; Incrementa el impuesto de explotacién o “royalty” de 15 por cien- to del valor comercial de la sustancia explotada a 16 % por ciento, de acuerdo a su artfculo 41; Mantiene la naturaleza discrecional por parte del Estado de las exoneraciones por importacién a las compafifas petroleras extran- jeras;El cuadrilatero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 89 13. Establece las bases de la politica del “fifty-fifty”, mediante la cual el Estado asumfa que los beneficios producto de la explotaci6n pe- trolera en el pais debia ser compartido en partes iguales por el Estado y las compafifas. Aun cuando esto no se llegé a materializar como consecuencia de la ley, se senté el precedente que permitid, a través de medidas complementarias tales como el Decreto del 31 de diciembre de 1945 y las reformas a la ley de impuesto sobre la renta de 1946 y 1948, adelantar este proceso més adelante; 14. Noabordé de manera conveniente el tema de los bienes afectos a reversion. Este vacio oblig6 a que en 1970, se llevara a cabo la pro- mulgaci6n de una ley especffica sobre el asunto. Finalmente, podria decirse que la Jey de hidrocarburos de 1943 ha sido una de naturaleza polémica. Aun cuando podrian en ciertos aspec- tos atribuirsele progresos en materia juridica todavia est4 profunda- mente signada por los vicios politicos de la época. El hecho legislativo y el politico siguieron sin encontrar convergencia en la ley. La politica pe- trolera nacional continuaba siendo de caracter doble. Mientras en el plano juridico pretendia reivindicar la totalidad de los derechos del pas sobre sus recursos, utilizaba el mismo mecanismo para darle continui- dad a la actitud permisiva y entreguista que se habia constituido en la verdadera politica petrolera. Se hallé la via juridica de résolver la negativa diversidad legislativa que pesaba sobre las concesiones, pero también se us6 esa misma senda para exonerar de deudas con el estado a los conce- sionarios, para hacer, como se indicé, “borr6n y cuenta nueva”. |. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1946 Aun cuando fue la Ley de Impuesto sobre ‘la Renta el cuerpo legal que sufriera modificaciones, éstas serian adelantadas para incidir expre- samente sobre los ingresos petroleros de Ja nacién, por la via fiscal. De esta modalidad de intentar aumentar la participacién de] Estado en el negocio petrolero, existia un antecedente cercano e importante en el Decreto N° 112 de diciembre de 1945, emitido por la junta Revoluciona- tia de Gobierno. El mismo consistfa en el cobro de un impuesto adicio- nal aplicable a las rentas mayores de 800.000 bolivares, inclusive para aquellas provenientes de las actividades petroleras. Para el momento de aplicacién del gravamen adicional, el pais contaba con unas 20 mil con-90 iif José Rafael Zanoni Vargas tribuyentes —entre personas naturales y juridicas. De este numero, sola- mente 75 se vieron afectadas por el Decreto —pues sus utilidades eran superiores a 2 millones de bolivares— y el 98% de éstas eran compafifas petroleras extranjeras. La finalidad de la medida era, adem4s de aumen- tar la participacién fiscal el Estado, pechar los excedentes de ganancias de las corporaciones petroleras transnacionales. No obstante, este im- puesto adicional era de naturaleza transitoria. Sélo vigente durante el ejercicio fiscal de ese aiio. Es por ello, que ante la transitoriedad de] Decreto 112, se impuls6 la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1946. Esta modifica- cin de la ley, decretada por la Asamblea Nacional Constituyente del 28 de diciembre de 1946, cambié los articulos 18, 20 y 28 de la ley original. El dltimo de ellos, referido a los Impuestos Complementarios, es el ati- nente a la cuestién de la imposicié6n petrolera. k. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1948 (fifty-fifty) E] mismo espiritu que signé el Decreto 112 de 1945 ola reforma de Ja Ley de Impuestos Sobre la Renta de 1945, impulsé los cambios a esta misma ley el 12 de noviembre de 1948; éste era el de incrementar la par- ticipaci6n fiscal del Estado en el negocio petrolero. Sotamente que en. esta oportunidad traté de implementarse, en los términos conceptuales de un “Impuesto Adicional” que se adicionaba a los “complementarios” ya existentes, un mecanismo que resultara més efectivo para gravar las ganancias excedentarias de las compafifas petroleras transnacionales. Podriamos resumir los antecedentes de esta enmienda a la ley, a saber: * leyes de hidrocarburos de 1943; * Impuesto sobre la Renta de 1942; * Elya mencionado Decreto 112 de 1945; * yla igualmente nombrada reforma de la ley de ISLR de 1946; En su intervencién ese afio en el Congreso Nacional el Ministro de Hacienda, Manuel Pérez Guerrero, sefialé:El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 91 La aplicacién de la reforma del 46 a las ganancias {de las compa- fifas) de ese afio Ileg6 a demostrar lo impractico de la enmienda efectuada en la escala de impuestos que debfa haber mantenido cénsona con el fin perseguido de obtener para la nacién una parti- cipaci6n de! 50 por ciento de las ganancias. Los cambios sufridos por el precio del petréleo, por el costo de los materiales que la in- dustria requiere, por los salarios y remuneraciones de los trabaja~ dores, impiden que una tarifa permanente basada en el conjunto de estos factores, produzca el resultado perseguido. No obstante, aun cuando el Impuesto adicional de 50% sobre las ganancias de las compaiifas —previo pago de tributos aplicados expre- samente a la industria~, buscaba el incremento de la participaci6n del pais en las ganancias que arrojaba la explotacién petrolera, ésta se veia afectada por las variadas deducciones que recaian igualmente sobre las compafifas. La politica del “Fifty-Fifty” -50 y 50 en castellano-, llevada a norma jurfdica, parecfa no rendir la totalidad de los frutos esperados. Pese a esto, las empresas extranjesas sostuvieron durante afios -desde 1948 hasta 1957, aproximadamente— numerosas querellas en contra del Estado venezolano en la Corte Suprema de Justicia. Todos los fallos de la Corte al respecto, fueron a favor del Gobierno Nacional de cada momento. No queda duda de que en el derrocamiento del Presidente Rémulo Gallegos el 24 de noviembre de 1948, tuvo alguna participacién, desde el punto de vista de su estimulo, el cuerpo de compaiifas transnaciona- les petroleras que operaban en Venezuela para ese momento. Gallegos de manera expresa lo denuncia en su Ultimo discurso antes de abando- nar el pais una vez derrocado. Aun cuando el Impuesto Adicional de 1948, o “Fifty-Fifty”, materia- lizado a través de la modificaci6n de la ley de ISR, no era un tributo ex- Preso para pechar la industria petrolera, sf tenfa incidencia directa sobre ésta.92 Hil losé Rafael Zanoni Vargas 1. Ley de Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos (1955) La reforma parcial de la ley de hidrocarburos del afio 1943 se llev6 a acabo con la intencién de perfeccionar la ley desde el punto de vista de la precisién en cuanto a su aplicacién. Lo correspondiente a los prin- cipios que guiaron la formulacién de la ley y que recogié ésta en su espi- ritu quedé inalterado. En la exposicién de motivos de la ley puede leerse: Bien conocido es el hecho de que la Ley de Hidrocarburos de 1943 fue elaborada con miras a legar a una especie de texto perdurable por muchos afios, Puede decirse que en general la ley prevé, explici- ta oimplfcitamente, todas las hipétesis de posible ocurrencia en las telaciones de! Estado con la industria petrolera del pafs. Pero, como en toda obra humana, en ésta se han notado algunas imper- fecciones que atafien més bien ala aplicacién que a los principios y por esta raz6n, se presenta este proyecto de Ley de Reforma Parcial con el fin de hacer més clerto el significado de algunas de las dispo- siciones de la ley actual. Dado el funcionamiento satisfactorio de ésta, el Ejecutivo Nacional considera que no debe tocarse el conte- nido de ninguna de sus disposiciones principales?!, Los tres aspectos en los cuales fue reformada la Ley de Hidrocar- buros de 1943 fueron: 1. Acerca del limite de profundidad para las perforaciones y cateos; 2. Sobre la obiigacién de informar sobre todas las actividades relati- vas a la exploracién y explotacién de hidrocarburos por parte de las compafias petroleras al Ejecutivo Nacional; y 3. Enlorelativo al secreto sumarial de los datos suministrado al Esta- do por parte de los concesionarios petroleros. Con relacién a la profundidad de las perforaciones exploratorias, el articulo 2° de Ja ley original no precisaba el alcance (hablaba de “explo- 21 Gaceta de la Reptiblica de Venezuela, N° 24.816, 26/05/1955; citado por Vallenilla, 1973, p, 217.El cuadrilatero petrolero. Bases de ia politica petrolera venezolana \\\ 93 raciones superficiales*). Con la reforma se fij6 en 100 metros las perfora- ciones con los fines antes sefialados. Por otra parte, La reforma hizo obligatorio el suministro de infor- maci6n por parte de los concesionarios cualesquiera fueran sus areas geograficas de accién; bien otorgadas en concesién expresa o bien aquellas consideradas “libre”, donde por alguna circunstancia se ha- yan visto motivadas aactuar. E) articulo 60 de Ja anterior ley restringia la obligatoriedad de la entrega de informacién a las 4reas que las em- presas tenfan asignadas en concesi6n. (el articulo 80 contemplaba las sanciones del incumplimiento del articulo 60. El articulo 80 fue tam- bién reformado). Finalmente, el secreto sumarial indefinido a la informacién entre- gada por las concesionarias —cuando estas lo solicitaban- fue levantado y restringido a no més de 3 afios. m. Ley de Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos (1967) La segunda reforma parcial de la ley de hidrocarburos de 1943, rea- lizada en el afio 1967 se restringié solamente a la reforma del artfculo 3°. No obstante, existe un consenso generalizado que la reforma de este ar- ticulo introdujo una variante significativa en cuanto ala tradicién legisla- tiva venezolana para el petréleo y creo un factor sustantivo para lo que seria la politica petrolera nacional. Hasta entonces, aun cuando Ja legislaci6n atribuia tradicionalmen- te al Estado la propiedad sobre las minas y su derecho a administrarlas no definia de que manera éste podria ejercer en algin momento las acti- vidades relacionadas con su explotaci6n de manera expresa. El primer articulo de la Ley de Reforma sobre este particular expres: Se reforma el articulo 3° de la Ley en los términos siguientes: El de- techo de explorar con cardcter extractivo y el de explotar, manufacturar © refinar y transportar por vias especiales las sustancias a que se refiere el articulo 1° podré ejercerse: * Primero, Directa y exclusivamente por el Ejecutivo Nacional. * Segundo. Por Institutos Aut6énomos y empresas de propiedad ex- clusiva de] Estado en las que éste detente por Ley el control de las94 iif losé Rafael Zanoni Vargas decisiones, a quienes los derechos sean transferidos. Tales dere- chos no podrdn ser enajenados, gravados ni ejecutados”?2, Sin embargo, la reforma también considera las asociaciones del Estado con particulares (empresas mixtas), como una manera de ejecu- tar su derecho a intervenir directamente en el negocio petrolero nacio- nal. En tal sentido, no anulandose el régimen de concesiones a particu- lares vigente y abriendo la posibilidad de asociacién del Estado con pri- vados se mantiene la disposici6n a la participaci6n privada en la indus- tria petrolera. La mayor singularidad de la reforma desde el punto de vista de sus implicaciones, es que aporta el insumo clave para que a partir de ese momento el Estado genere paulatinamente los instrumentos que le per- mitan la participacién directa en la industria a través de Institutos Auté- nomos y Empresas con lo cual afiade un factor de peso considerable en la formulacién de la politica petrolera estatal desde ese momento. Esta reforma, que recogfa a la vez una conviccién nacionalista de la elite politica predominante -la cual ya tenfa un antecedente significati- vo en la creaci6n de la Corporacién venezolana del Petréleo (CVP) en el afio 1960 (Decreto del Ejecutivo Nacional N° 260, del 19 de abril de 1960, Gaceta Oficial de la Reptblica de Venezuela N° 26,234 22/04/1960)- sentarfa las bases conceptuales de apoyo al llamado pro- ceso de nacionalizaci6n de la industria petrolera y a la creacién de una empresa petrolera estatal (Petréleos de Venezuela sociedad Anénima, PDVSA) en 1976. n) Ley sobre Bienes Afectos a Reversién en Concesiones de Hidrocarburos La Ley sobre Bienes Afectos a Reversién en las Concesiones de Hi- drocarburos, la cual entré en vigencia el seis (6) de agosto del afio 1971, tenia como objeto que todo aquello relacionado con las concesiones otorgada por e! Estado a las compaiifas petrolera transnacionales pasa- 22 Gaceta de la Reptiblica de Venezuela, N° 1.149 Extraordinario, 15/09/1967.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 95 ran a propiedad de la Nacién venezolana una vez vencida la vigencia de la concesi6n. Elarticulo primero (1°) de la sefialada ley expresa el objeto sefialado: Las Tierras, obras permanentes, incluyendo las instalaciones, acce- Sorios y equipos que formen parte integral de ellas; y los otros bie- nes adquiridos con destino o afectos a los trabajos de exploracin, explotaci6n, manufactura, refinacién o transporte en las concesio- nes de hidrocarburos o al cumplimiento de las obligaciones que de ellas se derivan, es materia de utilidad pGblica, y, a los efectos de la teversi6n se regiré por la presente ley??. El propésito implicito en la ley es el de garantizar, en caso de que fuera posible en términos econémicos, las operaciones en las concesio- nes revertidas, y poder mantener asf en el tiempo el aporte fiscal derivado de su explotacién, Esta continuidad de la explotacién de la concesi6n y las operaciones inherentes a la misma podrfa ser asumida directamente por el Estado, o en su defecto ser nuevamente otorgada a un particular. Por los bienes pasados a propiedad de la Naci6n bajo la figura de la concesién, ésta no cancelarfa ninguna indemnizacién o cualesquiera Otra modalidad de pago al concesionario, asi como tampoco eran obje- to de algiin tipo de gravamen al interior de la misma estructura estatal. Al respecto es suficientemente claro el articulo N° 2, a saber: Los bienes a los que se refiere el artfculo anterior [N° 1], salvo los in- dicados en el Gnico aparte del articulo 8, pasan al patrimonio nacio- nal, libre de gravémenes y cargas y sin indemnizacién alguna, al ex- tinguirse por cualquier causa las concesiones respectivas y en conse- cuencia deben ser conservados y mantenidos por los concesiona- tios en comprobadas condiciones de buen funcionamiento (...)4 23 Ley sobre Bienes Afectos a Reversién en las Concesiones de Hidrocarbu- tos, Gaceta Oficial, Reptiblica de Venezuela, N° 29.577, Caracas, 6 de agosto de 1971. 24 Ibtd.96 Jt lost Rafael Zanoni Vargas Laley parte del supuesto que el tiempo de vigencia de la concesién ha sido suficiente para que el concesionario recuperara la totalidad de las inversiones realizadas en todos los planos para garantizarse la explo- tacién de la concesi6n petrolera y la continuidad de las operaciones, asf como la consecucién de sus utilidades. Con el 4nimo de garantizar el buen estado de los bienes afectos a reversién y la continuidad de las operaciones mas all4 del compromiso y laaccién del concesionario, fa ley contemplaba un mecanismo coactivo que garantizara su propésito: el Fondo de Garantia. El objetivo del Fondo era el de garantizar que la Naci6n recibiera de manera adecuada los bienes revertidos a partir del fin de la vigencia de la concesién aun cuando el bien hubiera sufrido desgaste o deprecia- ci6n significativa durante su uso por parte del concesionario. Sobre el particular, el articulo N° 6 obliga a que: Los concesionarios de hidrocarburos (...) formarén un Fondo de Garantfa hasta alcanzar el diez por ciento (10%) del costo aceptado por la administracién del impuesto sobre la Renta a los fines de la depreciacién de los activos sujetos a reversién. En cuantoa la parte no depreciada de los activos, el Fondo se formaré mediante apor- tes equivalentes al diez por ciento (10%) de las cuotas anuales de depreciaci6n (...12. En virtud de los intereses de la Nacién, los dineros del Fondo servi- rian para que cada bien recibido por ia repdblica podria ser repuesto si ‘su estado fuera de desgasta en aras de dar continuidad ala operaciones en cualquier 4mbito. La ley en revisién tiene un alto espiritu controlador, el cual se ex- presa en artfculos como los 5, 7, 8 y 16. Asf por ejemplo, el artfculo N°5 manifiesta: EI Ministerio de Minas e Hidrocarburos inspeccionaré y controlaré las actividades de los concesionarios concernientes a los bienes 25 Ibid.El cuadrilatero petrolero, Bases de la polttica petrolera venezolana \\\ 97 que esta ley se refiere y estaré facultado para solicitar toda la infor- maci6n que estime necesaria sobre el uso, destino y estado de tales bienes, asf como prohibir toda actividad, trabajo o acto que contra- venga las disposiciones de esta ley?6, Ademés de su naturaleza controladora, el articulo revela un espiri- tu preventivo, en tanto permite la acci6n contralora permanente por parte del Estado sobre el conjunto de activos que eventualmente podria pasar a formar parte de los activos de la Naci6n. El artfculo, favorece la intervencién del Estado, a través de érgano en materia energético —Mi- nisterio de Minas e Hidrocarburos— en aquellos asuntos que considera de importancia vital para la Nacién. Una segunda cita textual que podria reforzar la afirmacién anterior podria ser el articulo N° 16: Los registradores, Notarios, Jueces y cualquier otra autoridad, se abstendrén de dar entrada, protocolizar, reconocer, autenticar u otorgar, documentos en los cuales se pretenda efectuar actos de enajenacién o gravamen o imponer carga sobre los bienes a que se tefiere esta ley, o de alguna manera menoscabar los derechos que la misma otorga a la nacién??. El citado articulo refuerza la naturaleza controladora de la ley. De igual manera genera mecanismos formales de contenci6n que evitan las posibilidades de fraudes que lesionen los intereses de Ja Naci6n. Deja en evidencia que no solamente a través del Ministerio de Minas e Hidro- carburos pueden establecerse controles efectivos, sino también a tra- vés de otras instancias piiblicas las cuales aparentemente no tendrian telacién alguna con la actividad petrolera nacional. Por ultimo puede sefialarse, la ley de Bienes Afectos a Reversién en las Concesiones de Hidrocarburos, representaria el prembulo del pro- ceso de estatizacién de la industria petrolera nacional el cual finalmente 26 Ibid. 27 ‘ltd.98 iif José Rafael Zanoni Vargas se materializarfa en el afio de 197 durante el gobierno del ex Presidente Carlos Andrés Pérez. ©) Ley que Reserva al Estado la Explotacién det Mercado interno de los Productos Derlvados de Hidrocarburos (1973) Otro de los instrumentos legales relevantes del marco juridico pe- trolero previo a la ley de hidrocarburos vigente, fue la Ley que Reserva al Estado la Explotacién del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos (1973). El objeto de Ja ley queda est4 plasmado en su articulo N° | el cual expresa: Se reserva al Estado como servicio de interés ptblico y por razones de conveniencia nacional la explotacién del mercado interno de los siguientes productos derivados de hidrocarburos: combustibles, ga- ses de petréleo licuado (GLP), aceites, lubricantes, grasas, solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidréulicos, pe- trolatos, parafinas y asfaltos. El servicio de interés ptiblico reservado. al Estado por la presente ley comprende Jas actividades de importa- cién, de transportaci6n, suministro, almacenamiento, distribucién y expendios de los mencionados productos en el Territorio Nacional?# Este articulo evidencia el espiritu monopolizador del Estado vene- zolano con relacién a todo aquello que tiene que ver con la actividad pe- trolera nacional. El espfritu monopolizador, presente en la reglamenta- cién de las actividades primarias o aguas arriba (exploracién, explota- cin), fue trasladado a las actividades aguas abajo (procesamiento, refi- nacién, manufactura, transporte, distribucién, comercializaci6n), en las cuales tradicionalmente se habfan desempefiado las compafias petro- Jeras privadas, especialmente las transnacionales. Esta ley resefiada es expresi6n de ello. No obstante, el Estado se faculta mediante la ley para delegar en terceros —naturales o juridicos— la explotaci6n del mercado interno. Esto lo pone en evidencia el articulo N° 3, el cual reza: 28 Ley que Reserva al Estado la Explotacién del Mercado Intemo de los Pro- ductos Derivados de Hidrocarburos, Gaceta Oficial, Reptiblica de Vene- zuela, N° 1.591 Extraordinario, Caracas, 22 de junio de 1973.El cuadrilétero petrolero, Bases de ta politica peteolera venezolana \\ 99 El servicio de interés pablico reservado al Estado por el Articulo 1, lo ejerceré el Ejecutivo Nacional por intermedio de la corporacién Venezolana del Petréleo, Las actividades de almacenamiento, transporte, distribucién y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos en el mercado interno las ejerceré la Corporaci6n Venezolana del Petréleo directamente o mediante convenios que celebre con personas naturales 0 juridicas?°. La tradici6n de la propiedad estatal de los hidrocarburos y la dis- crecionalidad del Estado de otorgar en concesién su explotaci6n se hace extensible, en los mismos términos, a los negocios derivados del procesamiento de éstos. Aun cuando la ley permitfa que particulares explotaran también el mercado interno de hidrocarburos establecia férreos controles a sus ac- tividades. A tales efectos el artfculo 7 resulta pertinente de citar: Las personas naturales 0 juridicas que deseen ejercer las activida- des de almacenamiento, transporte, distribucién y expendio de los productos derivados de los hidrocarburos sefialados en el artfculo 7, en el mercado interno, deber4n obtener previamente del Minis- terio de Minas e Hidrocarburos el respectivo permiso y celebrar con la Corporaci6n Venezolana del Petrdleo los convenios a los que se tefiere el Articulo 3 de esta Ley20. La anterior condicién contralora se reforzaba a través de lo pres- crito en el artfculo N° 8, a saber: Laconstrucci6n, modificacién, ampliacién, destrucci6n o desman- telamiento de establecimientos, instalaciones o equipos destina- dos a la explotaci6n del mercado intemo de los productos deriva- dos de los hidrocarburos sefialados en el artfculo 1, deberan ser previamente aprobados por el Ministerio de Minas e Hidrocarbu- 29 lbid. 30 Ibid.100 /// José Rafael Zanoni Vargas tos, mediante el permiso correspondiente. También se requieren los permisos munictpales y otros que sean procedentes?!, La posicién contralora de! Estado se expresa -tanto en el pasado como en el presente- en casi la totalidad de! ordenamiento juridico ati- nente a los hidrocarburos, lo cual es prueba de la significativa importan- cia de la actividad petrolera en todas sus fases para el Estado y la Na- cién venezolanos. p. Ley de Nacionalizacién La Ley de Nacionalizaci6n, cuyo verdadero nombre es Ley Orgénica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, en- tré en vigencia el 6 de agosto del afio 1975. La via escogida para hacerlo fue la extincién de las concesiones petroleras -en sus distintas fases del negocio- que estaban otorgadas a la fecha de su entrada en vigor. Atales efectos en su articulo N° 1 expresa: Se reserva al Estado, por razones de conveniencia nacional, todo lo relativo a la exploraci6n del territorio nacional en busca de petré- leo, asfalto y dems hidrocarburos; a la explotacién de yacimientos de los mismos, a la manufactura 9 refinaci6n, transporte por vias especiales y almacenamientos; al comercio interior y exterior de las ‘sustancias explotadas y refinadas, y a las obras que su manejo re- quiera (...) Como consecuencta de lo dispuesto en este articulo, quedaran extinguidas las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Nacional y la extinci6n se hard efectiva el dia 31 de diciembre del mil novecientos setenta y cinco??. 31 ibid. 32 Ley OrgSnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hi- drocarburos, Gaceta oficial, Republica de Venezuela, N° 1.769 Extraordi- nario, Caracas, 29 de agosto de 1975.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 101 Una evaluaci6n inicial del mencionado instrumento juridico lleva- ria implica, ademas del reconocimiento de su objeto principal ~ya iden- tificado-, el de su condici6n de instrumento regulatorio del proceso de transicién de la industria petrolera venezolana de su condicién de priva- da a estatal. Esta ley pas6 a regular la transferencia de bienes y de personas de las compajifas petroleras transnacionales al Estado venezolano, asi como las modalidades y procedimientos de indemnizaci6n del Estado a las pro- pietarias de las empresas petroleras privadas (articulos del 12 a 18). Sobre este particular el articulo N° 17 indica: Elejecutivo Nacional, dentro de los cuarenta y cinco dfas continuos y subsiguientes-a la fecha de promulgacién de esta ley y por 6rgano del Ministro de Minas e Hidrocarburos, haré a los concesionarios formal oferta de una indemnizacién por todos los derechos que tengan sobre los bienes afectos a las concesiones de las cuales sean titulares, indemnizacién calculada conforme a lo establecido en el articulo 15 de esta ley (...)?9, Otro aspecto que debe destacarse es que la ley crea las condiciones -en tanto sustento y justificaci6n juridica— para la creacién empresas pe- troleras operadoras de naturaleza estatal. Ello permitirfa la creaci6n de Petréleos de Venezuela Sociedad Anénima (PDVSA) en el afio de 1976. Lo antes expuesto queda evidenciado en el pardgrafo primero (1°) del articulo N° 6 en el cual establece que el Ejecutivo Nacional: “{...) creara, con las formas juridicas que considere conveniente, las empre- Sas que juzgue necesario para el desarrollo regular y eficiente de tales Actividades, pudiendo atribuirle el ejercicio de una o més de éstas, mo- dificar su objeto, fusionarlas o asociarlas, extinguirlas y liquidarlas y aportar su capital a otra u otras de esas mismas empresas”34. También, la ley crea, a través de sus articulos 2°, 3° y 4° referidos al comercio exterior de los hidrocarburos, las bases juridicas iniciales que 33 ibtd. 34 Ibid.102 /if José Rafael Zanoni Vargas permitirian el proceso de intemnacionalizacin de PDVSA a partir del afio de 1986. Este proceso consistié en la adquisici6n total o parcial, por par- te de PDVSA, de empresas en el extranjero para la refinacién de crudos pesados que tedricamente provendria de Venezuela. El abjeto de ello era el de garantizarle mercados a los crudos pesados venezolanos refinando- los en los propios centros de consumo. La primera de las adquisiciones de PDVSA, fue el cincuenta por ciento (50%) de la refinerfa alemana Ruh el en sociedad con la empresa Veba Oel, en el afio de 1986. Todo lo antes sefialado encuentra correspondencia con el artfculo N° 4 de la ley: En las negociaciones para vender hidrocarburos en el mercado ex- terior, El Ejecutivo Nacional o los entes estatales podrén utilizar, reservandose Jos derechos de comercializacién, diversos medios y formas, orientados preferentemente a establecer transacciones re- gulares con los Estados 0 entes estatales de los pafses consumido- res, para la captacién y conservacién de ‘mercados directos de los hidrocarburos venezolanos?5, Finalmente, la Ley de Nacionalizaci6n servirfa para, ademas de ley reguladora y de transicién en cuanto a propiedad de la industria pe- trolera ~de privada a estatal-, dar asidero juridico a los procesos de apertura petrolera que el Estado venezolano, a través de PDVSA, reali- zarfa en los aftos de 1994 y de 1997. De manera amplia el articulo 5° ex- presa: El Estado ejercerd las actividades sefialadas en el artfculo 1°(...) di- rectamente por el Ejecutivo Nacional o por medio de entes de su propiedad, pudiendo celebrar convenios operativos necesarios para la mejor realizaci6n de sus funciones (...} En casos especiales y cuando asf convenga al interés piiblico, el Ejecutivo Nacional o 35 Ibid.El cuadrildtero petrolero. Bases de ta politica petrolera venezolana \\\ 103 os referidos entes podrén (...) celebrar convenios de asociacién con entes privados (...)3¢. El mencionado articulo dej6, desde el afio mismo de la estatiza- cidn de la industria, una puerta abierta para la retorno de las empresas petroleras transnacionales, pese al sentimiento nacionalista generaliza- do que imperaba en Venezuela y en el resto de los pafses que desde el afio de 1960 constitufan la Organizacién de Paises Exportadores de Pe- tréleo (OPEP) de la cual, como se sabe, Venezuela es miembro fundador. q. Ley de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina Promulgada por e! Congreso Nacional el 2 de septiembre del afio 1998, la Ley Orgdnica de Apertura del Mercado Intemo de la Gasolina y ‘otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de Vehiculos. Automotores, tiene como objeto, en virtud de su artfculo 1°. Lo siguiente: * Permitir la participaci6n de compajifas privadas —nacionales o ex- tranjeras~en el negocio de la gasolina y otros combustibles deriva- dos de los hidrocarburos para uso en vehiculos automotores; lo cual implica una desestatizaci6n de ese segmento del negocio energético en el pais. Regular y delimitar la participacién de los capitales privados en esta 4rea de negocios (la cual implica, de acuerdo a las considera- ciones de Ja ley —artfculo 3° las actividades de transporte, almace- namiento, distribucién y expendio de gasolinas y otros combusti- bles derivados del petrdleo)3?. Pese a que en su articulo 1° la ley estima que el mercado interno de combustibles “queda abierto a la libre competencia”, el Estado conti- 36 Ubi. 37 Ley Orgdnica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y Otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso en Vehiculos Au- tomotores, Gaceta Oficial, Reptiblica de Venezuela, N° 36.537, Caracas, 11 de septiembre de 1998.104 /i/ José Rafael Zanoni Vargas nuaria fijando, por decreto, los precios de la gasolina, lo cual reduce las posibilidades de competencia. Adicionalmente, a través de los articulos 7 y 8, el Estado asume un agudo rol contralor en el desemperio de los particulares en el mercado interno de combustibles. En sintesis puede decirse que ciertamente la ley permite la partici- paci6n privada en el mercado interno de combustibles, pero en ningin momento deja al arbitrio de las fuerzas del mercado (oferta/demanda), el curso del mismo, reduciendo las posibilidades de competencia en tér- minos tradicionales. r. Decreto con Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos (2001) La nueva Ley de Hidrocarburos, producto de un decreto presiden- cial con rango y fuerza de ley fue publicada en Gaceta Oficial de la Repu- blica N° 37.323 de fecha 13 de noviembre y entré en vigencia, segun dis- posici6n final Gnica, el 1° de enero del afio 2002. La ley, al igual que su predecesora -Ley de Hidrocarburos del afio 1943-, tiene como objeto *unificar, ordenar y actualizar el régimen legal de los hidrocarburos”, de acuerdo a lo sefialado en su exposicién de motivos. Da continuidad al principio de la propiedad estatal de los hidrocar- buros, el cual es parte de fa tradicién juridica venezolana en materia de minas, incluso desde antes de la independencia y comienzo de la vida republicana del pafs. Respecto a ello testifica el articulo N° 3: Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacio- nal, cualquiera que sea su naturaleza, incluidos aquellos que se en- ‘cuentran bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma conti- nental, en la zona econémica exclusiva y dentro de las fronteras na- cionales, pertenecen a la repdblica y son bienes del dominio publi- co, por lo tanto inalienables e imprescriptibles?®, 38 Decreto con Fuerza de Ley Orgénica de Hidrocarburos, Gaceta Oficial, Repiblica Bolivariana de Venezuela, N° 37.323, 13 de noviembre de 2001.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 105 En materia impositiva e] Decreto con Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos (DFLOH) se distancia de su predecesora en varios aspec- tos como son: a) distingue expresamente entre regalfa e impuestos; b} casi duplica con respecto a la ley anterior, en la cual era de dieciséis dos tercios por ciento (16 2/3%). En su artfculo N° 44 expresa: "De los voli- menes de hidrocarburos extrafdos de cualquier yacimiento, el Estado tiene derecho a una participacién de treinta por ciento (30%). No obstante, contempla circunstancias excepcionales que permi- ten una disminucién del monto de la regalia, especialmente en el caso de aquellos yacimientos maduros © de crudos extra pesados en la Faja del Orinoco, cuya rentabilidad requiere de una regalfa menor, la cual en ningtn caso, pese a las posibilidades de reducci6n, podré ser menor a veinte por ciento (20%). En el ultimo de los casos, es decir en cuanto a los proyectos en la Faja Petrolifera del Orinoco, existe una excepci6n adicional: en caso de la inviabilidad econémica de un proyecto de mez- clas de bittimenes a la tasa del treinta o veinte por ciento, existe la posi- bilidad de reducirla a limite inferior de dieciséis dos tercios por ciento (16 2/3%). De la misma manera queda facultado el Estado, por érgano del Ministerio de Energia y Minas, a aumentar la regalia hasta su Ifmite superior del treinta por ciento cuando “se demuestre que la rentabilidad de los proyectos puede mantenerse con dicha restitucién”*. Con respecto a los impuestos, el articulo 48 discrimina tres (3): a) impuesto superficial; b) Impuesto de consumo Propio; y c) Impuesto de Consumo General. El Impuesto Superficial est4 referido, como su nombre lo indica, a aquella porcién que se mantiene ociosa de la superficie o extensién te- mitorial otorgada a un concesionario, para actividades de exploraci6n o explotacién de hidrocarburos. El impuesto a pagar seré equivalente a Cien (100) unidades tributarias por cada km2 o fraccién del mismo, por cada afio transcurrido. El impuesto es progresivo y se incrementar& 39° ibid. 40 Ibid.106 /// José Rafael Zanoni Vargas anualmente en un dos por ciento (2%) durante los primeros cinco (5) afios y en un cinco por ciento (5%) en los afios subsiguientes. Acerca del impuesto de Consumo Propio, puede decirse que !a ley Jo fija en un 10% del “valor de cada metro clibico (m3) de los productos derivados de los hidrocarburos producidos y consumidos como com- bustible en operaciones propias, calculado sobre el precio al que venda al consumidor final"4!, Finalmente, el Impuesto de Consumo General aplica en porcentaje de treinta al cincuenta por ciento (30% y 50%) para cada litro de produc- to derivado de los hidrocarburos vendido en el mercado interno. El pre- cio tomado en cuenta es aquei pagado por el consumidor final. E] im- puesto es pagado por e! consumidor “ser retenido por la fuente de su- ministro para ser enterado mensualmente al fisco”42, s. Reforma de la Ley de Hidrocarburos de 2001 En el afio 2006 fue reformado el Decreto N° 1,510 con Fuerza de Ley Orgénica de Hidrocarburos, mediante una Ley de Reforma Parcial en la cual fueron modificados los articulos 2, 33, 44, 48, 57, asi como la dis- posiclén Final Unica. Entre los cambios més relevantes introducidos en la Ley de Hi- drocarburos por la reforma destaca /a distincién de un régimen jurfdico para la explotacién de] gas natural asociado al petréleo y otro para el gas natural no asociado. En tal sentido el nuevo articulo 2 de la ley se- fiala que "Las actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se ri- gen por la Ley Organica de Hidrocarburos Gaseosos, salvo la extrac- ci6n de hidrocarburos gaseosos asociados al petrdleo que se regirén por la presente ley"43, 41 Ibid. 42 Ibid. 43 Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 1.510 con Fuerza de Ley Org4nica de Hidrocarburos, Gaceta Ofictal de la Reptiblica Bolivariana de Venezue- la, N° 38.443, Caracas, 24 de mayo de 2006.El cuadrilétero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 107 La modificacién del articulo 44, conlleva a la unificacién del por- centaje estipulado para la regalfa en 30%. No obstante, el articulo man- tiene la flexibilidad de la ley en admitir la posibilidad de un porcentaje menor de regalfa, siempre y cuando quede suficientemente demostrada la no rentabilidad de algdn yacimiento a una tasa de regalfa del 30%, y esa disminucién no podrd ser, en ningtin caso, menor al 20%. En cuanto al artfculo 48, su reforma introduce una nueva estructu- ra impositiva, adicional a la regalfa, afiadiendo dos nuevos tipos de im- puesto “Impuesto de Registro de Exportacién” de uno por mil (0,1%) so- bre el valor de todos los hidrocarburos exportados desde cualquier puerto del territorio nacional; y el Impuesto de Extraccién. Este tiltimo es de un tercio (1/3) del valor de todos los hidrocarburos Ifquidos extraf- dos de cualquier yacimiento, calculado sobre la base establecida en el articulo 47 de la ley, para el calculo de la regalia en dinero. Estos im- puestos vienen a sumarse a los ya existentes Impuesto Superficial, Impuesto de Consumo Propio, Impuesto de Consumo General. La otra modificaci6n significativa reside en la reforma del articulo 33 el cual contempla, en su nueva versién, la necesidad de la aproba- ci6n por parte de la Asamblea Nacional para la constitucién de empre- sas mixtas. t, Ley de Impuesto sobre la Renta (2001) La nueva Ley de Impuesto sobre Ja Renta (SLR) —publicada en la Gaceta Oficial N° 5.566 (Extraordinario) del 28 de diciembre del afio 2001— trajo consigo un cambio en el nivel impositivo para quienes reali- zan actividades econémicas en el sector de los hidrocarburos. El literal “b* del articulo N° 53 (en correspondencia con el articulo 11) establece una “tasa proporcional de cincuenta por ciento (50%) para los enriqueci- mientos en negocios de hidsocarburos. El articulo N° 1| de la ley expresa: Los contribuyentes distintos de las personas naturales y de sus asi- milados, que se dediquen a la explotacién de hidrocarburos y de actividades conexas, tales como la refinaci6n y el transporte, o la compra 0 adquisicién de hidrocarburos y derivados para la exporta- ci6n, estarén sujetos al impuesto previsto en el literal b del artfculo108 /// José Rafael Zanoni Vargas 53 de esta ley por todos los enriquecimientos obtenidos, aunque provengan de actividades distintas a las de tales industria“. EI mismo articulo (N° 11), también contempla la exoneracién de fa tasa impositiva antes sefialada (50%) para aquellas empresas que se “constituyan bajo Convenios de Asociacién celebrados {...) mediante contratos de interés nacional previstos en la Constitucién para la ejecu- cién de proyectos integrados verticalmente en materia de explotacién, refinacién, industrializacién, emulsificaci6n, transporte y comescializa- cién de petrdleos crudos, extrapesados, bittmenes naturales" (Ibid., p. 11-12); lo cual también es extensible a las empresas dedicadas a las ac- tividades aguas arriba y aguas abajo con relaci6n al gas natural. La anterior LISLAR, contemplaba un tasa de sesenta y siete coma cinco por ciento {67,5%), en los casos antes sefialados. 4, Analisis comparativo entre Leyes de Hidrocarburos de 1943 Y 2001 Revisi6n juridica Hasta el afio de 2002, el principal instrumento legal del marco juri- dico venezolano para los hidrocarburos era la Ley de Hidrocarburos del afio 1943, la cual tuvo un par de reformas parciales en los afios 1956 y 1967. A partir del primero (1°) de enero del afio 2002 entré en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos, el cual pasa a ser la nueva principal referencia jurfdica en materia hidrocarburffera. Previamente hubo la promulgacién de la Ley de Hidrocarburos Gaseosos (1999), des- tinada a la regulacién de actividades en el sector gas. En tal sentido, la primera diferencia que puede ser identificada en- tre el marco juridico para los hidrocarburos previo al perfodo 1999-2002 y el actual es que la ley considerada de hidrocarburos regia tanto para el 44 Ley de Impuesto Sobre la Renta, Gaceta Oficial N° 5.5566 Extraordinarin Caracas, 28 de diciembre de 2001.El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 109 sector petrolero como para el sector gasifero, mientras que en la actua- lidad se ha hecho una clara distincién entre los negocios de gas y crudo, as{ como en sus naturalezas. Por consiguiente, la determinacién de légi- cas distintas en e] funcionamiento de ambos negocios ha llevado a la creacién de marcos regulatorios distintos. La ley de hidrocarburos del afio 1943 sefiala en su articulo primero: Todo lo relativo a la explotacién del Tertitorio Nacional en busca de petréleo, asfalto, gas natural y demds hidrocarburos; a la explota- ci6n de yacimientos del os mismos, cualquiera que sea su origen 0 colocacién; a la manufactura o refinaci6n, transporte por vias espe- ciales y almacenamiento de las sustancias explotadas y a las obras ‘que su manejo requiera (.... ° Lo sefialado pone en evidencia un mayor cardcter abarcante de la ley con respecto ala vigente, dado que regula la totalidad de las actividades re- lacionadas no solamente con petréleo sino también para el gas natural. Por otro lado, el articulo primero (1°} de la actual ley sefiala: "Todo lo relativo a la exploracién, explotaci6n, refinacién, industrializacién, transporte, almacenamiento, comercializacién, conservacién de los hi- drocarburos, asf como lo referente a Jos productos refinados y a las obras que la realizacién de éstas actividades requiera se rige por el pre- sente Decreto ley"46, No obstante a que alude inicialmente a los hidrocarburos, lo cual incluye al gas natural, el articulo segundo (2°) de la ley expresa que: “Las actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la ley Orgdnica de Hidrocarburos Gaseosos”47. La segunda gran diferencia sustantiva entre ambos marcos jurfdi- Cos es que mientras en el anterior el principal instrumento jurfdico ema- 45 Ley de Hidrocarburos, Gaceta Oficial, N° 31 Extraordinaria, Estados Uni- dos de Venezuela, Caracas, 13 de marzo de 1943. 46 Decreto con Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos, 2001, Op. cit. 47 \bid.110 /#/ José Rafael Zanoni Vargas né del trabajo legislativo del Congreso Nacional, el principal instrumen- to juridico del marco regulatorio actual emané de la capacidad legislati- va del Ejecutivo Nacional. Una tercera diferencia sustantiva entre ambos marcos jurfdicos est en la estructura tributaria de ambas leyes. EI primer aspecto a resaltar reside en que el alcance tributario de la ley de 1943 se basaba en una base tributaria més desagregada que la ley actual. En ese orden de ideas fa ley de 1943 contemplaba un total de ocho (8) tipos de tributos. Estos son: regalfa, impuesto anual por hec- térea o fracci6n, impuesto inictal de explotacién por hectdrea o frac- ci6n; impuesto anual por cada hectérea o fracci6n, impuesto sobre e) excedente en el precio de venta de hidrocarburos, por manufactura 0 tefinaci6n de hidrocarburos, por transporte de hidrocarburos y por co- pias de Planos. De manera distintiva la actual ley se circunscribe a solamente tres tipos de impuestos, a saber: 1. Impuesto superficial; 2. Impuesto de consumo; 3. Impuesto de Consumo General48, Lo més relevante de las diferencias entre la estructura tributaria de ambas leyes est4 en Ja naturaleza que se le atribuye a Ja Regalfa. La ley del afic 1943 considera la Regalia un impuesto en el mismo espfritu de los demas contemplados por ésta. Sobre este particular la mencionada ley manifiesta en su articulo 41, ordinal primero: "El impuesto de explotacién (Regalfa], que ser4 igual al 16 2/3 por ciento de! petréleo extraido, medido en el campo de pro- ducci6n, en las instalaciones en que se efectue la fiscalizaci6n"49. 48 — Lareforma al Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos del afio 2006, como se vio en la secci6n, incorpora dos nuevos tipos de impuestos. 49 Ley de Hidrocarburos, 1943, Op. cit.El cuadrildtero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\ 111 Por su parte la ley vigente separa taxativamente a la Regalia del res- to de los impuestos y, sin definirla como impuesto, le atribuye un caréc- ter impositivo inapelable. Ley pone de manifiesto en su articulo 44: "De los volamenes de hidrocarburos extrafdos de cualquier yacimiento, el Estado tiene derecho a una participacién de treinta (30) por ciento como regalfa*>°, De cualquier manera, la Regalfa a la luz de la nueva ley de hidrocar- buros podria considerarse como un tributo, el cual puede reconocerse como de explotacién. Otra interpretaci6n acerca de la naturaleza de la Regalfa es la de considerarla como pago por parte del explotador a! propietario de la mina. Una tercera postura aSume la regalia como el derecho mfnimo del propietario a participar en los beneficios de la explotaci6n de la mina cuando no es explotada por el mismo. Pese a las diferencias significativas sefialadas entre ambos marcos juridicos, y en particular entre los principales instrumentos jurfdicos re- presentativos de ambos, existen, entre otras, un par de similitudes en el tratamiento de la arquitectura impositiva. En ambas leyes de hidrocar- buros la regalfa puede ser recibida por el Estado en metdlico y en espe- cias, Sobre este particular la ley de hidrocarburos pasada contempla en el mismo articulo 41: “Este impuesto se pagaré total o parcialmente, en especie (sic) o en efectivo, a la eleccién del Ejecutivo Nacional”. En la ley vigente se puede leer en su articulo 45: “La regalia podré ser exigida por el ejecutivo nacional en especie (sic) o en dinero, total o Parcialmente. Mientras no la exigiere de otra manera, se entender4 que opta por recibirla totalmente en dinero">!. La otra similitud sustantiva entre ambas leyes en materia de es- tructura impositiva, es la flexibilidad que presentan para modificar el tri- buto Regalia cuando un conjunto de consideraciones econémicas asflo 50 Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos, 2001, Op. cit. SI bid.112 Hf José Rafael Zanoni Vargas permitan. Al respecto la ley del afio 1943 indica en el pardgrafo unico del articulo 41: Con el fin de prolongar la explotacién econémica de determinadas concesiones queda facultado el Ejecutivo Nactonal para rebajar el impuesto de explotacién a que se refiere este ordinal en aquellos casos en que se demuestre a su satisfacci6n que el costo creciente de produccién, incluido en éste el monto de los impuestos, haya legado al limite que no permita su explotacién comercial. Puede también el Ejecutivo Nacional elevar de nuevo el impuesto de ex- plotacién ya rebajado hasta restablecerlo en su monto original, cuando a su juicio se hayan modificado las causas que motivaron la rebaja®?, De lo anterior se desprende, primero, una facultad discrecional del Ejecutivo Nacional para administrar los recursos petroleros de la Naci6n en correspondencia con los intereses nacionales. En segundo lugar, la flexibilizacién de la Regalfa o Impuesto de Explotacié6n conlleva a la po- sibilidad de prolongar la explotacién de yacimiento maduros -en decli- nacién- en beneficio del mantenimiento, aunque menor, de la partici- pacién fiscal del Estado. Ala luz de las mismas consideraciones anteriores, puede destacar- se lo contemplado en el plano de la flexibilidad del impuesto de explota- cién, por ld ley vigente en su articulo 44: 52 El Ejecutivo Nacional, en caso de que se demuestre a su satisfac- cién que un yacimiento maduro o de petrdleo extrapesado de la Faja del Orinoco, no es econémicamente explotable con la regalla del treinta por ciento (30%) establecida en este Decreto Ley, podré tebajarla hasta un limite de veinte por ciento (20%) a fin de lograr la economicidad de fa explotacién y queda facultado igualmente para restituirla, total o parcialmente, hasta alcanzar de nuevo el treinta Ley de Hidrocarburos, 1943, Op. cit.El cuadrildtero petrolero, Bases de la polttica petrolera venezolana \\ 113 por ciento (30%) cuando se demuestre que la economicidad del ya- cimiento pueda mantenerse con dicha restituci6n>3, Pese a la similitud sefiatada entre ambos instrumentos juridicos en el mbito del manejo de la Regaifa, la nueva ley de hidrocarburos pone un limite a la discrecionalidad de} Ejecutivo Nacional en casos donde se considere pertinente, en atenci6n a la ley, disminuir el porcentaje de la regalia al concesionario. Mientras la ley vigente fija un limite maximo de rebaja, la anterior ley no contemplaba ninguno. La figura de la Regalfa como tributo de explotaci6n también ha sido aplicada al régimen para hidrocarburos gaseosos (gas natural). Tal disposicién est4 contemplada en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos Gaseosos. El sefialado instrumento estipula una regalfa fija (por lo tanto no variable) de veinte por ciento (20%), la cual, al igual que lo sefialado por el Decreto con Rango de Ley de Hidro- carburos, podrd ser cancelado en metélico o especias. De manera taxa- tiva la ley de hidrocarburos gaseosos sefiala en su artfculo 34: “De los voliimenes de hidrocarburos gaseosos extrafdos de cualquier yacimien- to y no reinyectados, el Estado tiene derecho a una participacién de veinte por ciento (20%) como regalia”, El nuevo marco juridico para los hidrocarburos es menos desagre- gado que el anterior, dado que al sector los rigen en la actualidad las dos. leyes sefialadas, a saber: el Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos (2002) y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgdnica de Hidrocarbu- tos Gaseosos (1999). Como puede apreciarse, una de las caracteristicas Tesaltantes de nuevo marco jurfdico es sus principales instrumentos juri- dicos son producto de la iniciativa legislativa del Ejecutivo Nacional. Otra de sus caracteristicas resaltantes es la continuidad inalterable del principio histérico de la propiedad estatal de las minas incluyendo 53 Decreto con Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos, Op. cit. 54 Decreto con Rango y Fuerza de Ley Organica de Hidrocarburos Gaseosos, Gaceta Oficial, N° 39.793, Republica Bolivariana de Venezuela, Caracas, 23 de septiembre de 1999.114 if \0sé Rafael Zanoni Vargas las de hidrocarburos, Sobre este particular indica el articulo primero (1°) de la ley de hidrocarburos: Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacio- nal, cualquiera que sea su naturaleza, incluidos aquellos que se en- cuentren bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma conti- nental, en la zona econdmica exclusiva y dentro de las fronteras na- cionales, pertenecen a la repiblica y son bienes del dominio publi- 0, por lo tanto inalienables e imprescriptibles®>, La nueva ley de hidrocarburos hace todo el esfuerzo posible por definir, de manera taxativa y establecer la propiedad estatal sobre los hidrocarburos en todo sitio hasta donde alcance el imperio del Estado venezolano. La propiedad de las naciones sobre sus recursos naturales y la au- tonomfa para su explotacién y aprovechamiento encuentra validacién en una postura generalizada ya recogida por el Derecho Internacional PUblico (Legislaci6n Petrolera Internacional. 1978). La Resoluci6n 523 (VI) de la Organizacién de las Naciones Unidas de fecha 12 de enero del afio 1952 manifiesta: “(...) los pafses insuficien- temente desarrollados tienen derecho de disponer libremente de sus re- cursos nacionales, y que deben utilizar esos recursos de manera que les coloque en mejores condiciones para impulsar Ja realizacién de sus pla- nes de desarrollo econémico en conformidad con sus intereses nacio- nales (...)". La cita realizada pone de manifiesto la tendencia, recogida ya en instrumentos de Derecho Internacional Publico, a darle un carécter pui- blico, pero nacional, a los recursos naturales, dentro de lo cual caben los recursos presentes en el subsuelo de cada pais contenidos en minas. Revisién fiscal o tributarla. Ingresos al Tesoro Nacional por regalia Esta revisién pondrd en evidencia los cambios operados en cuanto al incremento de los ingresos al Tesoro Nacional motivado por los modi- 55 Ley de Hidrocarburos, 1943, Op. cit.El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 115 CUADRO 3 Ingresos al Tesoro Nacional por Impuesto a Hidrocarburos 1996-2003 {miles de millones de bolivares) #2 Afio Liquidado Recaudado 1996 1.251.128.207.651,29 1.136.428.515.375,02 1997 1.574.957.534.599, 10 1.547.216.983.000,38 1998 1.186.488. 110.838,00 1.245.857.425.110,00 1999 1.684.307.973.380,00 1,469.553,104.789,00 2000 3.481.381 .310.305,00 2.898.371 .974.601,00 2001 2.822.748.543.675,00 3.601.315.241.824,00 2002 6.910.995.969.619,00 5.701.764.318.110,00 2003 10.095.340.822.622,00 9.844 697.561 .765,40 TOTAL 29.007.3 40 227.445.205.124. 80 Fuente: Ministerio de Energia y Minas (2004). Elaboraci6n: Milko Luis Gonzélez (2004), ficaciones en Ja legislacion. Este andlisis ser4 sustentado con las cifras aportadas por la Direccién de Administracién del Ministerio de Energia y Minas. Para evidenciar los cambios se ha escogido una serie estadistica de ocho (8) afios. Esta serie permite ilustrar la tendencia en los afios pre- vios a la ley. También, permite ver como en los afios 2000, 2001 hubo un ascenso de los ingresos ptiblicos, motivado, como también se explicé, a los cambios operados en el mercado petrolero internacional a propési- to de las acciones de la OPEP. En el Cuadro 3 se muestra la evolucién de los ingresos anuales por concepto de regalia petrolera (liquidada y recaudada) en apoyo a todo Jo anteriormente expuesto. Entre los afios 1996 y 2001, previos a la entrada en vigor de la nue- va ley de hidrocarburos, el total de ingreso al Tesoro Nacional por con- cepto de tributaci6n petrolera fue de once billones ochocientos noven- tay ocho millardos setecientos cuarenta y tres millones doscientos cua- Tenta y cuatro mil seiscientos noventa y nueve con cuarenta céntimos (Bs. 11.898.743.244.699,40). El promedio anual de ingresos al Tesoro116 //f José Rafael Zanoni Vargas durante esos afios fue de un bilién novecientos ochenta y tres millardos ciento veinte y tres millones ochocientos setenta y cuatro mil ciento diez y seis con cinco céntimos bolivares (Bs. 1.983.123.874.116,5). Con el aumento internacional de los precios del petréleo hubo un incremento no estructural en los aiios 2000 y 2001. el total de los in- gresos al Tesoro durante esos dos afios fue de seis billones cuatro cientos noventa y nueve millardos seiscientos ochenta y siete millones doscientos diez y seis mil cuatrocientos veinte y cinco bolfvares (Bs. 6.499.687.216.425,00) y el promedio para ambos afios fue de tres billones doscientos cuarenta y nueve millardos ochocientos cuarenta y tres millones seiscientos ocho mil doscientos trece con cinco céntimos bolivares (Bs. 3.249.843.608.213,5). Ello pone en evidencia la importancia del precio del crudo y impac- ton la generaci6n de ingresos para el estado venezolano, Mientras du- rante los cuatro (4) afios anteriores al afio 2000 el promedio de ingresos fue de un bill6n trescientos cuarenta y nueve millardos setecientos se- senta y cuatro millones siete mil sesenta y ocho con seis céntimos (Bs. 1.349,764.007.068,6), en apenas dos (2) afios de aumento de los precios el promedio fue de tres billones doscientos cuarenta y nueve millardos ochocientos cuarenta y tres millones seiscientos ocho mil doscientos doce con cinco céntimos (Bs. 3.249.843.608.212,5); 0 sea una diferencia entre los dos perfodos sefialados de un billén novecien- tos millardos setenta y nueve millones seiscientos un mil ciento cuaren- tay tres con nueve céntimos (Bs. 1.900.079.601.!43,9) en el promedio anual. Nueva legistacién y cambios en el ingreso al Tesoro Nacional No obstante, es més significativo todavia las diferencias presentes en el ingreso al Tesoro Nacional a partir de la entrada en vigencia, a par- tirdel primero {1°) de enero del afio 2002, de la nueva legislaci6n para el sector hidrocarburos. Acontinuacién se analiza la situacién planteada a través de las ci- fras. Mientras durante los afios 1996-2001 el total del ingreso al Tesoro Nacional por el concepto tributario que se estudia en este trabajo fue de ‘once billones ochocientos noventa y ocho millardos setecientos cua-El cuadrilitero petrolero. Bases de la politica petrolera venezolana \\\ 117 renta y tres millones doscientos cuarenta y cuatro mil seiscientos no- venta y nueve con cuarenta (Bs. | 1.898.743.244.699,40) y el promedio de esos afios fue de un billén novecientos ochenta y tres ciento veinte y tres millones ochocientos setenta y cuatro mil ciento diez y seis con cin- co céntimos (Bs. 1.983.123.874.116,5); el total recaudado a partir de la entrada en vigencia de la nueva legislacién (aftos 2002 y 2003) fue de quince billones quinientos cuarenta y seis millardos cuatrocientos se- senta y un millones ochocientos setenta y nueve mil ochocientos seten- tay cinco con cuarenta céntimos (Bs. 15.546.461.879.875,40) y el pro- medio de esos dos afios fue de siete billones setecientos setenta y tres millardos doscientos treinta millones novecientos treinta y nueve mil novecientos treinta y siete con siete céntimos (Bs. 7.773.230.939.937,7), es decir que la diferencia positiva de ingresos entre un perfodo de seis afios y uno (1) de apenas dos (2) fue de tres billones seiscientos cuaren- tay siete millardos setecientos diez y ocho millardos seiscientos treinta y cinco mil ciento setenta y seis (Bs. 3.647.718.635.176) una cifra mayor que la recaudada en cualquier afio del periodo 1996-2001. Todo ello pone en evidencia, que el sostenimiento alto de los pre- cios internacionales del crudo -aunado a los cambios en la legislaci6n en materia de tributaci6n, Jo cual llevé a un incremento de casi el doble de] tributo conocido como regalfa-, favorecié sustancialmente de ma- Nera positiva el flujo de ingresos al Tesoro Nacional durante los afios 2002 y 2003. Cabe destacar que todavia e] MEMno cuenta con cifras preliminares Para el afio 2004, pero dado el mantenimiento de la legislaci6n que favo- tecié los cambios cuantitatives y cuantitativos ya sefialados, y al mante- nimiento de precios altos, se puede pensar que la recaudacién del afio 2004 ser igualmente alta como en los dos (2) afios precedentes. Para efectos del presente trabajo, existe la conviccién que, como se indicé, el cambié en la legistaci6n petrolera ha favorecido la base im- Positiva del Estado venezolano en los dltimos afios y que los cambios legislativos pueden ser considerados como estructurales generando una tendencia ascendente permanente de la tributacién petrolera. Ello inevitablemente produce un impacto en los niveles de ingreso del Teso- to Nacional y por ende del estado.