Lecturas 3 Temas:

1. Grau, M. Y Mateos, A. (2002). Introduccin en Anlisis de polticas pblicas en Espaa: enfoques y

casos. Valencia. Tirant Lo Blanch.
2. Tamayo, M. (1997) El anlisis de las polticas pblicas
3. Elder, C. D. y Cobb, R. W. Formacin de la agenda. El caso de la poltica de ancianos.
4. Lpez, S. et al (2014) Polticas pblicas. En Lois y Alonso.
5. Lindblom, Ch, E. La ciencia de salir del paso.
6. Majone, G. Los usos del anlisis de polticas pblicas.

Grau, M. Y Mateos, A. (2002). Introduccin en Anlisis de polticas

pblicas en Espaa: enfoques y casos. Valencia. Tirant Lo Blanch.

Este captulo escrito por Mireia Grau es una introduccin al estudio de las Polticas Pblicas
entendidas como instrumento de anlisis de la realidad poltica y administrativa, en el que se ofrecen
tambin diferentes perspectivas desde las que estudiarlas.
Se caracteriza por ser una disciplina de amplitud y complejidad, por lo que se precisa de una
herramienta que nos ayude a simplificar la realidad y facilitar su entendimiento. Su objetivo, al igual
que cualquier disciplina es dotar a los estudiantes de instrumentos y herramientas para entender y
explicar las polticas pblicas. Pretende por tanto explicar los resultados y los productos, las acciones
gubernamentales, los procesos que llevan a ella, su funcionamiento, causas y consecuencias.
Se presentan dos maneras diferentes de estudiar las polticas pblicas: desde una perspectiva de
licenciatura y desde una perspectiva propia de la investigacin politolgica. Su objetivo, presentar y
desarrollar conocimiento acadmico y cientfico, y aplicar de manera prctica la disciplina.
Surge con Lasswell un esquema conceptual de fases de las polticas pblicas, el cual se ira
desarrollando y ampliando a raz de las aportaciones de otros autores (G. Brewer, Ch. Jones o J.
Anderson), hasta entender las polticas pblicas como un ciclo vital y distinguir diferentes fases en
dicho esquema.
En primer lugar, encontramos la fase de identificacin y formulacin de problemas: momento en el
que se origina la poltica pblica. Se observan problemas de atencin pblica y pasan a las agendas de
accin de los gobiernos y administraciones, adquiriendo notoriedad pblica. Algunos factores y
variables que inciden en que un problema se politice o no son la presin social, actividad de los grupos
de inters, crisis, catstrofes, procesos internacionales, influencia de las elites polticas Surgieron
cantidad de trabajos cuya principal contribucin fue el nfasis en establecer el carcter de construccin
social y poltica que tienen los problemas pblicos.
En segundo lugar, encontramos la fase de formulacin y legitimacin de alternativas de accin: Tras
entrar en la agenda poltica, se comienza a debatir el curso de accin que se llevar a cabo. Han surgido
diferentes perspectivas y corrientes, centrndose en el estudio de la separacin entre el mbito de las
decisiones polticas y el mbito de las decisiones administrativas, as como la relacin entre ambos, ya
que estas interacciones tienen una importancia crucial a la hora de determinar objetivos y alternativas
polticas.
La tercera fase de este ciclo vital es la implementacin: momento del ciclo en el que se ejecuta la
poltica. El protagonista es la administracin, ya que son las instituciones las que se ocupan de la
ejecucin y gestin. Encontramos estudios que han tratado el funcionamiento real de los sistemas
polticos, teniendo en cuenta factores como el secretismo poltico. Se pone nfasis en los fallos de
ejecucin, se buscan factores que influyen en el xito o en el fracaso Bardach (1977) habla de que en
esta fase intervienen actores de todo tipo, por lo tanto, se puede llevar a cabo anlisis ms completos y
en los que se intercambian recursos.
En ltimo lugar hablamos de la fase de evaluacin de las polticas: periodo durante el cual se analizan
los efectos, resultados e impactos que han tenido las polticas. Segn Lasswell esta sera una fase
externa tarea propia del analista. Vemos por tanto que se podemos distinguir entre una evaluacin basa
en el anlisis de los resultados, o una evaluacin sobre el impacto y las consecuencias de la poltica en
la realidad social y poltica. Es una fase en la que las instituciones gubernamentales reciben una gran
cantidad de informacin, la cual puede ayudar a que se corrijan y/o mejoren sus actuaciones. La
importancia de esta fase es que es un proceso de aprendizaje, en el que se generan debates, consensos,
aprendizaje mutuo
Este captulo recoge tambin una serie de crticas tanto positivas como negativas ya que, dentro de la
comunidad acadmica este proceso de fases ha sido tanto criticado como aplicado
Por un lado, si bien este esquema no explica porqus y puede resultar algo simplista, nos ayuda a
entender el cmo funcionan los procesos de formacin de una poltica pblica. Por otro lado, el
esquema de fases nos remite a una visin lineal e ideal de la formacin de una poltica pblica cuando
el verdadero proceso es catico y desordenado. Varios autores (Sabatier o John) no ven una serie de
fases, si no una serie de interacciones entre actores e instituciones, criticndose en la mima lnea el
carcter elitista y basado en la verticalidad del poder.
Por ltimo, este captulo explica tambin las diferentes vas que nos ayudan a encauzar la relacin
entre las polticas pblicas y la investigacin: por un lado, teniendo en cuenta a estas como variables
dependientes, estudiando las fases y aspectos de las polticas, y por otro lado partiendo de estas como
variables independientes siendo el foco de estudio el impacto que tienen sobre la realidad social.

Tamayo, M. (1997) El anlisis de las polticas pblicas

En el texto presente de Manuel Tamayo Sez se realiza un esquema general de qu es
una poltica pblico y cules son sus fases. Adems de esto, se analizan y se profundizan con
ms detalle.

Antes de comenzar con la explicacin de cada fase se define las polticas pblicas
como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno
consideran prioritarios (Tamayo, 1997).

No obstante, no solo le interesa a Tamayo qu es y qu fases tiene una poltica pblica,

sino su anlisis. El fin de esto es mejorar la calidad de ese proceso de transformacin de
recursos en impactos. No obstante, se remarca la idea de que el analista no realiza una
valoracin objetiva sino que sus conclusiones se ven afectadas por sus valores e intereses.
Tambin se da importancia a la vinculacin necesaria entre las polticas pblicas y a la
actividad del anlisis; entre los policy makers y el papel del analista.

Para empezar a hablar de polticas pblicas tenemos que acotar y ver dnde comienza.
Es por ello que la primera fase del ciclo de las polticas pblicas es la definicin de los
problemas pblicos. Aunque en un principio se pensaba que se podan definir objetivamente,
la realidad nos muestra que los problemas no existen, sino que son construidos, definidos
subjetiva e interesadamente por un observador. Las definiciones dependen entonces del
gobierno, de su definicin y de si incluirlo o no en la agenda poltica. Para ello se tienen varias
herramientas como las encuestas y los barmetros de opinin pblica que sirven para
establecer la importancia de los problemas que componen la agenda sistemtica. No obstante,
este no es el factor determinante para que se incluya en la agenda poltica. Tambin estn
presente sesgos como: el poder y la capacidad de presin de los grupos de inters, los factores
culturales, el peso de la tradicin, los medios de comunicacin, etc.

Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema y lo define, comienza la

formulacin de las polticas pblicas. Aqu encontramos un debate abierto sobre las dos
corrientes principales de anlisis: el racionalismo y el incrementalismo. La primera apela al
modelo racional de adopcin de decisiones, un modelo configurado por tecncratas en el que
la opcin que prevea en mayor medida las externalidades y los costes de oportunidad ser la
ms eficiente. Por otro lado, el incrementalismo critica que la necesidad de un ente totalmente
objetivo es imposible (hecho que el propio Simon reconoce y por ello habla de racionalidad
limitada). Adems, enfatizan en la necesidad de observacin del comportamiento local para
poder elaborar polticas pblicas que solucionen los problemas.

Seguidamente entramos en la siguiente fase, la implantacin de las polticas pblicas.

Al igual que en la anterior fase, hay dos modelos: el modelo top-down, y el modelo bottom-up.
Segn el primer modelo, la esfera poltica y la esfera de la administracin deben permanecer
separadas, es decir, marcar una diferencia entre quien decide y quien la implanta. Se parte de
la premisa de que si la decisin es correcta la poltica alcanzar sus objetivos. El segundo
modelo pasa el nfasis al mbito local como fin de solucionar los casos singulares. El
problema de la implantacin no es el ajuste fiel a la decisin inicial, tal y como fue formulada,
sino la adaptacin de la decisin inicial a las caractersticas locales y al contexto en el que se
produce.

Finalmente la ltima fase y primera de este proceso, puesto que es cclico, es la fase
de evaluacin. Se debe a que el anlisis de los resultados conduce a una revisin del estado del
problema que puede dar lugar a una nueva poltica, a la continuacin de la existente o a la
terminacin de la misma. Este anlisis da lugar a la situacin ms comn de introduccin de
variaciones en la poltica como mtodo de respuesta al nuevo estado del problema.

Tras analizar todas las fases, Tamayo termina el texto con una conclusin en la que
expresa la necesidad del anlisis de polticas dado el aporte que este produce al tener la
capacidad de integrar y ordenar lgicamente las decisiones y comportamientos de las
administraciones y actores que tienen lugar en estos complejos procesos. Termina afirmando
que slo mediante polticas eficaces se puede legitimar la accin de los gobiernos en las
democracias pluralistas.
Elder, C. D. y Cobb, R. W. Formacin de la agenda. El caso de la poltica
de ancianos.
El proceso de la formacin de la poltica es importante por dos hechos:
1. Hay muchos asuntos que atender por lo tanto la atencin del gobierno es limitada.
2. Para que algo sea considerado problema depende de la sociedad y sus creencias y valores, por lo
tanto, un problema no puede ser definido de una manera nica.

A la hora de definicin del problema encontramos que hay inconvenientes y problemas ya que estos
son un reflejo de la sociedad, y ese reflejo es diferente en cada ciudadano.
El autor pone nfasis en este captulo en la poltica de los ancianos. Se comienza a ahondar en los
problemas de esta parte de la sociedad cuando se reconoce a la tercera edad como merecedora de
derechos y cuidados diferentes a otras partes. Esto se legitima con la Ley del Seguro Social. An
as, dos propuestas fueron rechazadas para la poblacin en general: seguro nacional de salud y el
ingreso mnimo garantizado. La aprobacin de medidas paralelas a estas rechazas en EEUU se ve
como una estrategia poltica de hacer ver a los votantes que existe cierto inters en lo social (claro
ejemplo es Medicare).
Se habla sobre la ley aprobada Ley para los Estadounidenses Mayores de Edad de 1965, la cual
tena grandes aspiraciones y sus acciones han sido mucho menores de lo que debieran (aun as el
grupo anciano es reconocido como el ms demandante y merecedor de atencin) o incluso en modo
contrario, que estm quitndole derechos a otros grupos tambin necesitados.
Es por tanto indispensable la creacin de una buena definicin del problema para poder llevar a
cabo las medidas necesarias sin desfavorecer a otros grupos.

- Formacin de la agenda como proceso decisional

Vista como un proceso por tanto de toma de decisiones. Este proceso puede ser estructurado y bien
definido (como en el Seguro Social) o por el contrario algo difuso anarqua organizada.
Al encontrarnos en un proceso difuso, autores como Cohen han creado un modelo llamado bote de
basura. Las decisiones se toman mediante la confluencia de cuatro corrientes: personas, problemas,
soluciones y oportunidades de eleccin. Estas corrientes se relacionan (de manera azarosa o no)
hasta llegar al punto en el que es posible la toma de una decisin.

- Flujo de las personas: la participacin en el proceso de formacin de la agenda.

Los individuos son de los mayores influyentes en la formacin de problemas, y por lo tanto ha de
haber cierta regulacin que evite que un solo individuo o una sola organizacin influya en la
agenda. La democracia ha de favorecer a todas las partes de la sociedad agenda sistmica, pero
siempre hay grupos con mayor representacin: grupos de presin mejor organizados y con mayores
recursos, grupos con un gran nmero de individuos Sera el caso de los ancianos en nuestras
poblaciones envejecidas, que adems tiene una tasa de votacin muy alta.
Aunque no conformen un grupo excesivamente homogneo, en los ltimos aos se han creado
importantes agrupaciones como Consejo Nacional de Ciudadanos mayores de Edad o Asociacin
Estadounidense de Personas Jubiladas, las cuales ejercen gran presin en la poltica estadounidense.
En el mbito laboral tambin ha tenido un papel activo mediante agrupaciones que han sido
apoyadas por los sindicatos. Otros sectores como el mdico influyen en la definicin de los
problemas de los ancianos.
L existencia de profesionales que se encuentran muy calificados afecta mucho tambin en el
proceso de creacin de la agenda, llevando a un efecto negativo: los trminos son cada vez ms
tcnicos, propiciando la perdida de inters del pblico general y ganando ellos terreno.
Los tres actores funcionarios pblicos, grupos de inters organizados y profesionales- son en
cierto modo legitimados por algunas personas, pero no en su totalidad, debido a su alta formacin y
experiencia. Se crea lo que algunos autores definen como subgobierno debido a que se
institucionalizan y adems son grupos reducidos. Esto ha contribuido a una descentralizacin de la
definicin del problema de la vejez y por tanto una eficacia escasa.

- El flujo de las cuestiones en la formalizacin de la agenda.

Ya hemos hablado de los subsistemas y por tanto que estos crean filtros a la hora de elegir los
problemas y sus soluciones, lo que evita que nuevas definiciones se puedan tener en cuenta.
Algunos estn altamente organizados como el de seguro social, e influyen en sus decisiones las
polticas ya existentes.
Contra esto, aparecen movilizaciones protagonizadas por empresarios de asuntos que por motivos
como conviccin personal, ideologa o necesidades invierten su tiempo en influir y mejorar la
situacin. El problema es que es difcil
movilizar para romper los obstculos a la hora de participar en la formacin de la agenda que
imponen estos subgobiernos.
Toda definicin del problema depende del marco social y poltico. Tomando como ejemplo la vejez,
durante los aos setenta fue favorable la reflexin de este problema en las polticas pblicas y era
fcil que ganara acceso en la agenda del gobierno (Cook) y obtuviera legitimidad. Al acceder a
mayor informacin y ver el que el grupo anciano era de los que menos vctimas tena, descendi su
influencia poltica y el problema se dej de focalizar. Se muestra aqu por tanto la necesidad de una
buena y centralizada definicin del problema, y adems que vaya acompaada de credibilidad y
datos fiables.

- El flujo de soluciones en el proceso de la formacin de una agenda

Para que un problema sea tenido en cuenta y sea de calidad, depende de la posibilidad de que haya
una solucin (se presupone que todo problema pblico tiene solucin y que sta est en manos de
las autoridades, aunque no siempre es as). Todo problema pblico ha de tener una solucin real, ya
que si no deja de ser un problema al alcance de las polticas pblicas. En este mbito siempre
influyen restricciones ideolgicas y de recurso. Se muestra que en Estados Unidos se confa muchos
en las autoridades, lo que las delega mucho poder a la hora de decidir problemas.
Cohen y March observan que muchas veces cuando se buscan soluciones se crean nuevos
problemas, lo que explica la necesidad de una buena formulacin del problema y de la pregunta.
Se muestra tambin como ejemplo de esto las nuevas tecnologas las cuales buscan soluciones y la
vez plantean nuevos problemas para encontrar las anteriores.
A veces las soluciones ofrecen consecuencias inesperadas, o incluso con falta de moral como en los
mbitos mdicos. Es por tanto, que el flujo de las soluciones ir siempre en el sentido que
proporcione mayor facilidad y rapidez a la hora de solucionar problemas.

- El flujo de las oportunidades de eleccin

Los gobiernos se encuentran en un constante estado de obligaciones y compromisos, lo que hace

que sean pocas las oportunidades para introducir problemas en la agenda.
Las oportunidades se suelen dar cuando se posicionan en un mismo lugar y tiempo el problema, la
solucin, y las personas con influencia suficiente para agregarlo; por tanto, reciben el nombre de
oportunidad de eleccin. Existen oportunidades llamadas ventanas de las polticas las cuales estn
poco tiempo y los participantes han de aprovecharlas. Algunas oportunidades son las elecciones,
cambio de personas en posiciones publicas estratgicas, relevo de las administraciones
presidenciales o cambio en la composicin poltica del Congreso. El mximo de oportunidades se
encuentra en el primer ao de gobierno, decayendo en los posteriores hasta la aparicin de nuevas
elecciones. Si se plantea un nuevo problema que pueda poner en peligro las acciones del gobierno
para antiguos, es difcil que consiga entrar en la agenda, ya que los polticos buscan problemas con
soluciones fciles y rpidas.
Los anteriormente llamados empresarios de polticas pueden intentar cambiar esta situacin y
buscar oportunidades que se presenten en el marco poltico, es decir, buscan conexiones entre
problema y solucin. Se plantea en el texto el ejemplo de la atencin de los ancianos en casa, el cual
se puede relacionar con una posible solucin a rebajar costos mdicos.
Otras circunstancias como eventos dramticos, escndalos o crisis pueden abrir paso a la agenda,
siempre que, segn Polsby se le d cierto significado social al asunto o que incluso, se manipulen
estos eventos o crisis para que urjan las decisiones.
Aunque las oportunidades puedan tardar o no en venir, algunos autores como Kingdon hablan de la
existencia de periodos: reforma, consolidacin y reaccin.
Lpez, S. et al (2014) Polticas pblicas. En Lois y Alonso.
Este captulo nos introduce en el estudio de las polticas pblicas y sus fases y del Estado de
Bienestar desde una perspectiva de gnero. Define las polticas pblicas como procesos
decisionales mediados por relaciones de poder y sistemas de valores que dan lugar a las
acciones e inacciones ante las situacin que se consideran problemticas.
Podemos distinguir dos tipos de polticas pblicas en materia de gnero en funcin del
momento en el que se aplican: las polticas de igualdad de gnero (reactivas), y la
transversalidad de gnero, que consiste en introducir el enfoque de gnero en cada una de las
intervenciones de los poderes pblicos.

Se define el Sistema de Bienestar como un sistema econmico y social que se encarga de

proveer a las ciudadanas prestaciones sociales relacionadas con la educacin, la sanidad y los
subsidios, a las que desde los aos ochenta, coincidiendo con el auge del neoliberalismo, se
han unido otras relacionadas con los cuidados y la atencin, aunque desde las perspectivas
feministas se ha denunciado el escaso despliegue por parte del estado de este tipo de medidas,
de las que las mujeres han sido sus procuradoras principales y gratuitas.

Andersen, en su obra: Los tres mundos del Estado de Bienestar (1993), distingue tres
dimensiones caracterizadoras de los Estados de Bienestar: la relacin entre el Estado y el
mercado, la capacidad de las personas de sostenerse sin el mercado y los efectos de la
estratificacin de los derechos sociales. Sin embargo, en la prctica la diferenciacin de estas
tres dimensiones resulta compleja, y a menudo desigual, por lo que ha recibido crticas de
numerosas autoras feministas, entre las que destaca Jane Lewis.

Lewis desarrolla un modelo de Estado de Bienestar que tiene como punto de partida el gnero,
incorporando conceptos como regmenes de gnero (para tratar de hacer ver hasta qu punto
las polticas sociales sostienen la falta de autonoma de la mujer), o varn sustentador, pero
en los que en cualquier caso se produce una categorizacin de los regmenes basada en la
divisin sexual del trabajo. Explica tambin las diversas fases de las polticas pblicas como
herramienta de anlisis desde una perspectiva de gnero.

El ciclo parte de una primera fase, la construccin del problema pblico, entendindolos
como construcciones sociales que aparecen en un momento determinado como consecuencia
de factores de diversa ndole, factores que pueden hacer que un hecho social hasta la fecha
normalizado se convierta en problemtico. Es el caso por ejemplo de la violencia machista en
Espaa desde la Transicin.
En esta primera fase, las autoras citan a la politloga Carol Bacchi, quien pone el foco en
cmo el discurso articula de una forma u otra la realidad.

En segundo lugar, encontramos la formacin de la Agenda, y la distincin entre agenda

pblica (asuntos de debate entre la sociedad) y agenda poltica (cuando la discusin pasa a
darse entre los poderes institucionales). Hemos de apreciar que el paso de una a otra no es un
proceso uniforme ni exento de debate. Kingdon (95) habla de las ventanas de oportunidad o
momentos en los que resulta ms fcil que determinados debates o reclamaciones sean
asumidos por las instituciones. Es importante tambin tener en cuenta las diferentes alianzas
que se dan entre actores polticos y sociales.
En la agenda poltica ganan relevancia algunas de las mltiples representaciones posibles de
un problema, que suele estar estrechamente relacionada con los grupos a los que afecta. Esto
lo podemos ver reflejado en el debate sobre la prostitucin en Espaa desde los aos noventa,
cundo se buscaba su regulacin, hasta las ltimas comisiones en las que se vincula
prostitucin con violencia machista. En esta fase juegan un papel fundamental los
Conformadores de Agenda (ONG, medios de comunicacin...).
Para ejemplificar la entrada en la agenda poltica, las autoras hablan del enfoque de la
interseccionalidad o discriminacin mltiple, que contribuye a evidenciar estrategias de poder,
normas sociales naturalizadas, etc.

En tercer lugar, encontramos el proceso de toma de decisiones, dentro del cual podemos
distinguir un modelo racional (Simon, 47), que otorga el papel principal a aquel actor capaz de
vislumbrar la mejor solucin para el problema pblico. ste recibe crticas por la
imposibilidad de conocer totalmente el problema, por la incapacidad de ser totalmente
objetivo y por omitir las experiencias previas de gobierno. Encontramos tambin un modelo
incrementalista (Lindbloom 93), progresivo y ms reparador, en el que priman las
modificaciones paulatinas. Ejemplo de esto son las acciones positivas llevadas a cabo para
paliar la desigualdad de la mujer, que reciben numerosas crticas por no atacar los problemas
estructurales que desincentivan la presencia de stas.
Enfoques ms recientes centran su atencin en el grado de apertura en el proceso de toma de
decisiones, en la participacin ciudadana o en el equilibrio entre tcnica y poltica. Los
consejos de participacin de la mujer suponen un cauce para establecer comunicacin entre
organizaciones de mujeres y poderes pblicos.

En cuarto lugar, encontramos la fase de implementacin o puesta en marcha de las medidas,

dentro de las que encontramos el modelo top down (nfasis en los aspectos tcnicos y el
diseo institucional y que entiende la implementacin como una cadena de rdenes desde los
lderes hacia abajo) y el modelo bottom up (parte del anlisis de los actores implicados en el
proceso de ejecutar una poltica pblica y que basa su xito o fracaso en el grado de
participacin de los actores involucrados). Dentro de esta fase es importante considerar el
impacto de la descentralizacin del Estado a la hora de llevar a cabo polticas sociales y de
igualdad de gnero.

Por ltimo, encontramos la fase de evaluacin de las polticas pblicas, cuyos objetivos son
la valoracin de la accin desarrollada por los poderes pblicos. Es de vital importancia tanto
a la hora de facilitar futuros procesos de toma de decisiones como en el aprendizaje
organizativo. En esta fase tambin pueden hacerse evaluaciones con perspectiva de gnero,
analizando por ejemplo la participacin de hombres y mujeres en el proceso de evaluador.