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Alejandro Rojas et al.

/ REVISTA AMBIENTE Y DESARROLLO de CIPMA

Conflictos ambientales en Chile:


aprendizajes ydesafos 1

Alejandro Rojas (1), Francisco Sabatini (2), Claudia Seplveda (3)

(1) Programa de Agroecologa, Facultad de Ciencias Agrcolas, Universidad de British Columbia


(2) Socilogo, Ph.D. en Planificacin Urbana, Profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la P. U. Catlica de Chile
(3) Sociloga, Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente P.U.C., investigadora de CIPMA.

L
a irrupcin de los conflictos ambientales en Chile das fue producto, principalmente, de las presiones
ocurri hacia 1990. La recuperacin de la democracia comerciales externas (CIPMA 1996).
en ese ao y el slido avance de la economa chilena
A esas exigencias ambientales provenientes del exterior,
de los aos anteriores (de acuerdo a indicadores
luego se sum una demanda ambiental interna. El mismo
convencionales), son los factores claves que explican dicha
proceso de internacionalizacin de los temas ambientales
irrupcin. Chile fue el primer pas de la Regin en hacer la
hizo llegar a Chile esta problemtica, que se articul desde
reforma econmica y en abrirse a los mercados externos,
comienzos de los aos ochenta en un activo y diverso
y el ltimo en volver a la democracia, peculiaridades que
movimiento ambiental y ecolgico en Chile (Rojas 1994).
influyen en los conflictos ambientales y en su evolucin
A su vez, con la vuelta a la democracia se hizo posible la
en estos doce aos2.
movilizacin ciudadana por la proteccin ambiental. En
La reforma econmica iniciada a mediados de los aos efecto, los primeros conflictos ambientales coincidieron
setenta cuyo eje central en materia comercial fue el en el tiempo con la recuperacin democrtica. Desde
enorme impulso dado a los sectores exportadores de entonces, la gran mayora de esos conflictos han sido
recursos naturales, tales como celulosa, madera, harina de protagonizados por grupos locales que se oponen a
pescado y fruta signific una temprana incorporacin nuevos proyectos, privados o pblicos, y que actan con
en el sector empresarial exportador de los estndares el respaldo de grupos ecologistas, provenientes
ambientales exigidos por los mercados globalizados. Sin principalmente de las grandes ciudades.
embargo, estas acciones ambientales no fueron
Algunos de los conflictos ms impor tantes se han
acompaadas de avances en legislacin, institucionalidad
convertido en verdaderos campos de batalla entre visiones
y polticas pblicas, sino que solo fueron tomadas medidas
contrapuestas sobre el desarrollo sustentable. A esa
reactivas, puntuales y aisladas.
conflictividad han contribuido, por una par te, los
En su afn por apoyar las exportaciones, el Estado chileno numerosos vacos de la legislacin e institucionalidad
se vio obligado a confrontar las presiones ambientales ambiental vigente y, por otra parte, la inexistencia de ca-
internacionales. El Estado y los empresarios entendieron nales formales para la resolucin negociada de esas
los compromisos ambientales que debieron ir asumiendo disputas. Adems, ha sido usual que legisladores,
como costos inevitables del desarrollo econmico y autoridades comunales y otros lderes de opinin empleen
como pie forzado de sus esfuerzos por concretar acuerdos los conflictos ambientales como verdaderas tribunas para
de libre comercio con los mercados del mundo dar a conocer sus ideas y propuestas. De esta forma, los
desarrollado. De esta forma, tanto para los empresarios conflictos ambientales, en especial los ms emblemticos,
exportadores, como para las nuevas autoridades, la han representado un espacio privilegiado de debate sobre
incorporacin del tema ambiental en sus respectivas agen- los temas ambientales. Sin embargo, estas demandas

1) Una versin ms amplia de estre trabajo ser publicada por el Instituto de Ecologa Poltica y la Universidad de British Columbia (Santiago y
Vancouver) en el CD-ROM bilinge editado por Alejandro Rojas y Bernardo Reyes De la confrontacin a la creatividad social: Hacia una
resolucin adaptativa de los conflictos ambientales.
2) Un anlisis crtico de las implicancias ambientales del modelo econmico neoliberal puede consultarse en Altieri y Rojas (1999).

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ambientales no han recibido la atencin suficiente ni de chilena, tal vez difciles de advertir a primera vista. Se trata,
los gobiernos ni de la sociedad en general. principalmente, de una mayor conciencia ambiental y una
mayor conciencia sobre los derechos ciudadanos; y del
En efecto, la preocupacin ciudadana por el tema ambiental aprendizaje de que es posible influir en el curso de los
es an dbil y fragmentada. No despierta el inters que acontecimientos, incluso modificando decisiones de las
suscitan los problemas de empleo, salud y educacin. En autoridades o las empresas.
ltimo trmino, esta relativa debilidad de la demanda
ambiental interna se traduce en el discurso oficial. En forma Contra los pronsticos de gente vinculada al sector
reiterada durante los ltimos diez aos, las mximas empresarial, los conflictos ambientales no han significado
autoridades polticas de Chile han sealado que no es una merma a las inversiones. Las empresas han debido
posible detener el crecimiento aprender que los ciudadanos
econmico por considera-ciones Algunos de los conflictos ms ponderan de manera distinta los
ambientales3. De esta forma, el costos ambientales, sociales y
marco de regulaciones importantes se han convertido en culturales de los proyectos, y que
ambientales existente en Chile
responde, en lo sustantivo, a las
verdaderos campos de batalla entre los beneficios econmicos no
siempre son suficientes para
exigencias del comercio visiones contrapuestas sobre el compensarlos. A su vez, se han visto
internacional. Debe tenerse en obligadas a modificar sus
cuenta que la expansin del desarrollo sustentable. A esa procedimientos habituales de
comercio exterior ha sido un conflictividad han contribuido, por una diseo, evaluacin y ejecucin de
objetivo central de todos los proyectos, incorporando no solo la
gobiernos democrticos en estos parte, los numerosos vacos de la dimensin ambiental sino tambin
doce aos.
legislacin e institucionalidad ambiental laparticipacin
par ticipacin ciudadana. La
la exige el Sistema de
El discurso, las agendas y el vigente y, por otra parte, la inexistencia Evaluacin de Impacto Ambiental
financiamiento de las principales (SEIA), que comenz a operar de
organizaciones ecologistas del de canales formales para la resolucin manera obligatoria en abril de
pas muestran, asimismo, la
impor tancia que la demanda negociada de esas disputas. 19975.
ambiental externa ha tenido en Sin embargo, el SEIA presenta serias
Chile. Los vnculos de esas limitaciones a la participacin. No
organizaciones con el ecologismo mundial es importante. contempla la evaluacin de alternativas, y solo incluye la
Su financiamiento proviene mayoritariamente de participacin ciudadana cuando el estudio de impacto
donaciones y fondos externos. Por su parte, pareciera ambiental del respectivo proyecto ha sido concluido y
que para el ciudadano corriente los impactos ambientales est listo para ser evaluado. A pesar de ello para muchas
son un costo inevitable del desarrollo econmico. El prin- empresas la evaluacin ambiental de los proyectos y, sobre
cipal objetivo del pas es seguir creciendo econmicamente todo, la participacin ciudadana son verdaderas trabas a
a fin de disminuir los niveles de pobreza y desempleo. As la inversin. Responder a estas exigencias legales
las cosas, es comprensible que los conflictos ambientales represent para ellas un desafo mayor.
de los ltimos doce aos hayan constituido verdaderas
vlvulas de escape para aquellos ciudadanos, Hoy, en cambio, un nmero significativo de empresas est
organizaciones y comunidades locales que se plantean aplicando procedimientos de participacin temprana, tanto
crticamente frente al consenso procrecimiento. en las etapas de diseo de los proyectos como en el
desarrollo de los estudios de impacto ambiental. Esta
Sin embargo, los conflictos ambientales tambin han sido opcin ha sido adoptada por varias empresas que han
valiosos espacios de aprendizaje social4. Numerosos experimentado conflictos ambientales surgidos en el
conflictos ambientales, incluidos los de menor figuracin marco del SEIA. Son conflictos que han representado
pblica y no tan solo los grandes o emblemticos, han ido altsimos costos operacionales y de imagen pblica. La
provocando cambios importantes en la comunidad poltica certificacin ambiental principalmente la ISO 14.000 y

3) Frase pronunciada por el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) en ms de una ocasin en discursos oficiales.
4) El aprendizaje social es clave para el fortalecimiento de la sociedad civil. Se lo puede caracterizar como un proceso de hacer sentido juntos,
esto es, de conectar la prctica con la teora, que puede requerir incluso una maduracin de varios aos. Ver Friedmann (1992).
5) Entre 1994 y 1997 oper un reglamento voluntario de EIA.

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14.001, y la certificacin forestal del Forest Stewardship tales innovaciones al Reglamento de EIA.
Council ha sido un nuevo impulso a las relaciones
empresa-comunidad, favoreciendo escenarios de mayor Las autoridades ambientales y los mismos tcnicos
dilogo y colaboracin entre ambas partes. No cabe duda encargados de administrar el SEIA argumentan que este
que esas relaciones contribuirn a prevenir conflictos no se dise para rechazar proyectos, sino para mejorarlos
ambientales o a darle un cauce ms constructivo en el ambientalmente. Durante la vigencia del SEIA, ms del 95
que nuevas adaptaciones organizativas y formas de por ciento de los proyectos ingresados a evaluacin han
produccin emerjan como respuesta. sido aprobados (Castillo 1999). Es comn que esas
aprobaciones incluyan largas listas de condiciones, varias
Por su parte, las autoridades estn conscientes de que los sustantivas, que debern ser cumplidas por los
espacios de par ticipacin ciudadana del SEIA son proponentes y fiscalizadas por las agencias responsables.
demasiado estrechos en su naturaleza y oportunidad. Estas Cualquier obser vador independiente llegara a la
limitaciones son tan serias como para que esas formas de conclusin de que cumplir con esas condiciones requerira
participacin se hayan convertido no pocas veces en una reformulacin total del proyecto. Su aprobacin resulta,
factores que desencadenan o agravan los conflictos as, incoherente.
ambientales. El aprendizaje que han hecho las autoridades
de estas dificultades las ha llevado a ensayar espacios de No es de extraar, entonces, que la ampliacin legal de la
participacin adicionales a los legalmente obligatorios. Han participacin ciudadana en el SEIA nunca llegara a
actuado en esta lnea de acuerdo con los inversionistas, concretarse, a pesar de haber sido anunciada. Por el
en aquellos proyectos en los que parece probable la contrario, las modificaciones del sistema apuntan a agilizar
ocurrencia de conflictos de importancia. Sin embargo, la los procesos de evaluacin ambiental de los proyectos
Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, de manera de disminuir al mximo los costos que
entidad de gobierno a cargo del SEIA, no ha incorporado representan para los inversionistas. El objetivo del
crecimiento econmico, prioritario para las autoridades,
Resumen
predomina por sobre las consideraciones de proteccin
Durante los aos 70 comenzaron las exigencias ambientales provenientes ambiental.
del exterior, para los sectores exportadores de recursos naturales de
nuestro pas. A esto se sum una demanda ambiental interna durante la
dcada siguiente, lo que deriv en la irrupcin de los conflictos ambientales
Para los ciudadanos y comunidades locales, los conflictos
en Chile hacia 1990, coincidiendo con la recuperacin de la democracia. ambientales han sido oportunidades de fortalecimiento
La mayora de esos conflictos han sido protagonizados por grupos locales
en oposicin a proyectos privados o pblicos, y han sido respaldados
de su organizacin, de su identidad y de sus proyectos. A
por grupos ecologistas. A esa conflictividad han contribuido, tanto los pesar de que la discusin pblica se caldea a ratos
vacos de la legislacin e institucionalidad ambiental vigente, como la
inexistencia de canales formales para la resolucin negociada de esas acercndose al impasse, se aprecia un avance en el
disputas. Los diversos conflictos han provocado cambios importantes en desarrollo de la sociedad civil. El papel de las comunidades
la comunidad poltica chilena, tales como una mayor conciencia ambiental
y sobre los derechos ciudadanos, as como la constatacin de que es donde se localizan los proyectos y de los grupos ecologistas
posible influir en el curso de los acontecimientos, incluso modificando
decisiones de las autoridades o las empresas, que se han visto obligadas
que los escrutan ha crecido en intensidad y en relevancia
a incorporar la dimensin ambiental y la participacin ciudadana. En el poltica. La negociacin a puer tas cerradas entre
artculo se discuten las lecciones surgidas de la puesta en prctica del
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, en relacin al manejo de
autoridades e inversionistas es cada vez ms una cosa del
los conflictos ambientales en Chile, particularmente en relacin a la pasado.
incorporacin de la participacin ciudadana.

Abstract La irrupcin de este tercer actor en la escena pblica ha


During the 1970s, our countrys natural resource-based export sector trado dificultades, pero tambin importantes aprendizajes
began to be subject to environmentally oriented demand pressures from
the importing countries. On top of this, during the following decade, internal y desafos. Sorprende observar, por ejemplo, cmo en los
environmental demands emerged, leading, by 1990, to the eruption of
environmental conflicts. This coincided with the recovery of Chiles
ltimos aos muchos conflictos han estado liderados de
democracy. The protagonists for the majority of these conflicts have been principio a fin por las propias comunidades afectadas. En
local groups opposed to private or public-sector projects, backed by
ecologist groups. Gaps in legislation and regulatory agencies, and the
no pocos casos las organizaciones ecologistas y otros
non-existence of formal channels for the negotiated resolution of disputes actores externos han prestado un apoyo meditico sin
were forces contributing to these conflicts. The diverse conflicts have
provoked important changes in the Chilean political milieu, such as greater mayor incidencia en las demandas y discursos locales.
environmental consciousness and citizens rights. The obligation to Diferente era lo que ocurra a comienzos de la dcada de
incorporate public participation and the environmental dimension in
decision making has confirmed that it is possible to change the course of los 90, cuando el riesgo de centralizacin de los contenidos
events, including modifying governmental and corporate decisions. The
article discusses the lessons that have been learned regarding
y la gestin de los conflictos ambientales locales era muy
environmental conflicts from putting the System for the Evaluation of alto. Las organizaciones ecologistas externas a la localidad,
Environmental Impacts into effect in Chile, with emphasis on the influence
from the incorporation of public participation.
especialmente nacionales con sede en Santiago, solan
alcanzar un gran peso en la evolucin de dichos conflictos.

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Este cambio facilita la expresin de los intereses y valores Santuario de la Naturaleza Ro Cruces. Adems de tratarse
propios de cada comunidad, muchas veces distintos que del primer sitio RAMSAR de Amrica Latina, el Santuario
los de quienes aparecen dispuestos a representarlos Ro Cruces se encuentra legalmente protegido por la
polticamente. Est asociado a una mayor receptividad de normativa chilena sobre reas protegidas. Ni la gravedad
las demandas ambientales por parte de la clase poltica y de los impactos, ni la existencia de leyes nacionales o de
los medios de comunicacin transformando el rol de convenios internacionales, han sido suficientes para optar
intermediacin que cumplan las organizaciones ecologistas; por localizaciones alternativas, menos rentables
y est asociado a una mayor conciencia de los ciudadanos econmicamente, al menos en el corto plazo.
sobre sus derechos, entre ellos los de protestar y denunciar
los impactos negativos de los nuevos proyectos. En el marco del SEIA, los ciudadanos chilenos estn
viviendo experiencias de participacin frustrantes7. No
El SEIA representa posiblemente el principal espacio de debera sorprendernos que est aumentando la
participacin ciudadana existente en Chile, a pesar de sus desconfianza en la institucionalidad ambiental, que
limitaciones y ms all de las trabas que existen an para cuestionen las decisiones de la autoridad en ms ocasiones,
el ejercicio de una plena ciudadana democrtica en el y que retroceda su involucramiento y su compromiso
pas. Es posible conjeturar que la mayor conciencia sobre con las situaciones que los afectan. Al dejar de creer que
los propios derechos haya sido lograda, primero, en el tienen posibilidades para ejercer sus derechos ciudadanos
mbito del consumo, y que desde all se haya extendido a de manera constructiva, se desaprovecha la posibilidad
la esfera poltica. Hasta qu punto el empoderamiento de profundizacin democrtica que tienen los conflictos
ciudadano a que han dado origen los conflictos ambientales ambientales. Los niveles de confianza hacia la accin
pueda traducirse en una profundizacin democrtica, es colectiva se erosionan (Seplveda 1999).
una cuestin que depender de la respuesta que las
demandas ambientales tengan en el sistema poltico. De acuerdo a los Informes de Desarrollo Humano del
PNUD (1998, 2000 y 2002), la sociedad chilena est
Las seales en este sentido son desalentadoras. El marcado cruzada por una sensacin generalizada de inseguridad.
e inveterado centralismo poltico chileno6 ha representado Predominan elevados niveles de desconfianza interper-
un obstculo importante para avanzar en el desarrollo de sonal, escasos espacios de debate colectivo, temor a hablar
formas democrticas de resolucin de los conflictos del pasado, y una percepcin de los conflictos de opinin
ambientales. Estas requieren, necesariamente, cuotas como amenazas a la unidad entre los chilenos. El pano-
significativas de descentralizacin de las decisiones en favor rama se completa, a nivel de sociedad civil, con el
de los ciudadanos y los niveles locales de gobierno. La predominio de organizaciones voluntarias pequeas,
enorme presin por privilegiar los objetivos econmicos ensimismadas y orientadas a la produccin de eventos.
a expensas de los ambientales, ha operado como una Todos estos rasgos contribuyen a la ausencia de espacios
suerte de consenso tcito a nivel de las cpulas polticas para la autorreflexin social y la elaboracin de proyectos
y econmicas. Es un consenso que se impone a los colectivos de futuro.
territorios y a sus habitantes a travs de la aprobacin
masiva de inversiones privadas y proyectos pblicos. Una En este escenario poco auspicioso los conflictos
tasa de aprobacin de proyectos de un 95 por ciento en ambientales siguen siendo verdadera islas de ejercicio de
el SEIA es un claro reflejo de lo anterior. la ciudadana. De la calidad de las experiencias de
participacin ciudadana que acompaen a esos conflictos,
Es, por lo dems, un resultado no exento de dramatismo. depende en gran parte que esa posibilidad democrtica
Entre los proyectos aprobados hay varios cuya localizacin sea aprovechada. En la medida que empujan a sus
representa per se un atentado contra el objetivo de protagonistas a recapitular su memoria histrica y a
proteccin ambiental. Por ejemplo, las centrales reflexionar sobre el tipo de desarrollo que prefieren, los
hidroelctricas Pangue y Ralco, ubicadas en la parte alta conflictos ambientales estarn movilizando el capital so-
de la cuenca del ro Bo-Bo, corresponden a tierras de cial latente en las comunidades. Estas terminan muchas
comunidades Mapuche-Pehuenche protegidas por la veces sorprendidas de s mismas al constatar la enorme
legislacin indgena. Otro ejemplo es el proyecto Celulosa capacidad de organizacin que tienen. Al contactarse con
Valdivia, cuyas emisiones lquidas industriales sern vertidas este potencial, las comunidades logran llevar adelante
directamente en el humedal ms importante del pas, el proyectos colectivos que sobrepasan los lmites de los

6) Destacados investigadores de la realidad chilena, como Claudio Vliz y John Friedmann, han enfatizado la importancia y profundidad del centralismo poltico en
esta sociedad, el que presenta un mayor peso relativo en comparacin con la mayora de los pases latinoamericanos.
7) Ver, por ejemplo, Seplveda y du Monceau (1998); Seplveda y Maringel (1998).

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conflictos ambientales que los detonaron. El beneficio no ambiental donde ha existido un proceso de negociacin
es nicamente local, sino que se proyecta a la sociedad en formal, el caso de GasAndes, este ha sido largamente
su conjunto. Los conflictos ambientales pueden contribuir cuestionado tanto por los involucrados como por la
a la formacin de ciudadanos activos y comprometidos sociedad, en general. Las crticas se han dirigido a los
con su realidad. Siendo reactivos y esencialmente procedimientos participativos aplicados, al papel que
conservadores la conservacin del medio ambiente, la desempe la comunidad local y al hecho que la
defensa de la calidad de vida y la defensa de las culturas negociacin incluyera compensaciones monetarias
indgenas, se cuentan entre los objetivos de quienes se (Sabatini et al. 1997).
movilizan, los conflictos ambientales suelen abrir paso a
la discusin de visiones sobre el tipo de vida que se quiere, La excepcin parece haber sido el proceso de diseo del
el tipo de desarrollo, el tipo de ciudad; lo mismo que a bypass Temuco, tramo de la carretera Panamericana a la
procesos, a veces sutiles, de cambio social8. altura de la ciudad de igual nombre (ver comentario de E.
Astorga). Este proyecto, que hasta la fecha ha representado
La potencialidad democratizadora de los conflictos el mejor ejemplo de un adecuado tratamiento de la
ambientales podra dar lugar a formas nuevas de relacin diversidad cultural de Chile, sent un valioso precedente
entre los actores involucrados, como la resolucin histrico en la relacin entre el Ministerio de Obras
alternativa de disputas, la participacin ciudadana temprana, Pblicas (MOP) y las comunidades mapuches. El trazado
y la evaluacin participativa de impactos sociales. Los fue acordado a travs de sofisticadas negociaciones y de
avances que se puedan hacer en estas lneas dependern un proceso ad hoc de participacin, todo ello muy por
de la capacidad de respuesta institucional que tengan la encima de lo que estipula la ley. La experiencia, por cierto,
sociedad y el sistema poltico chilenos. Hasta el momento, no est exenta de crticas.
la actitud de las autoridades ha sido ms bien pasiva,
dejando la iniciativa sobre cmo definir esas relaciones en Chile est muy lejos de contar con un marco regulatorio
manos de las empresas y comunidades. Han evitado exigir e institucional adecuado para canalizar los conflictos
avances sustantivos que puedan ser interpretados por los ambientales, al menos por ahora. El potencial
sectores ms conservadores como restricciones al democratizador que ellos representan permanece, en lo
crecimiento econmico. fundamental, inexplotado. La historia chilena reciente en
materia de conflictos ambientales ofrece una serie de
Progresos tan insuficientes alimentan la frustracin entre aprendizajes que podran ser de utilidad para que los
comunidades que deben lidiar con empresas sin una inversionistas, autoridades, las organizaciones polticas y
motivacin por ir ms all de lo que la ley obliga en mate- comunidades pudieran canalizarlos y resolverlos mejor y
ria de evaluacin ambiental y de participacin ciudadana. ms oportunamente. AD
Por una parte, se produce una prdida de credibilidad
Referencias bibliogrficas
ciudadana en la incipiente institucionalidad ambiental,
Altieri, M. y A. Rojas (1999) Ecological impacts of Chiles neoliberal
especialmente en los mecanismos de par ticipacin policies, with special emphasis on agro-ecosystems. Environment, De-
ciudadana del SEIA; y, por otra parte, en las localidades velopment and Sustainability 00:1-18, Amsterdam.
con facilidad se va imponiendo un ambiente de CIPMA (1996) Insercin Global y Medio Ambiente. 5 Encuentro Cientfico
despolitizacin, pasividad y apata, en la medida que el sobre el Medio Ambiente. Publicaciones CIPMA, Santiago.
esfuerzo por hacer valer las opiniones e intereses locales Friedmann, J. (1992) Empowerment: The Politics of Alternative Develop-
no fructifica. Los casos ms recientes de conflictos ment. Blackwell.
ambientales con figuracin pblica, como los de Celulosa Rojas, A. (1994) The environmental movement and the environmen-
Valdivia, Costanera Norte, Ralco (ver comentario de J. tally concerned scientific community in Chile. European Review of Latin
American and Caribbean Studies N 56, pp. 93-119.
Aylwin) y Relleno Sanitario Santa Marta, confirman estos
Sabatini, F. (1998) Local Environmental Conflicts in Latin America:
negativos resultados. Changing State-Civil Society Relations in Chile. En Douglas, Michael y
Friedmann (Eds.). Cities for Citizens: Planning and the Rise of Civil Society
La aplicacin de estrategias confrontacionales ha tenido in a Global Age. John Wiley & Sons.
ms influencia en los proyectos que los mecanismos de Sabatini, F., C. Seplveda y P. Villarroel (1997) Participacin, conflictos
negociacin entre las partes, como en Celulosa Valdivia, y evaluacin de impacto ambiental: cinco dilemas. En Sabatini, F. y C.
Costanera Nor te y Boise Cascade. Coyunturas de Seplveda (Eds.), Conflictos Ambientales en Chile: entre la globalizacin y
la sociedad civil. Publicaciones CIPMA, Santiago de Chile.
mercado se han sumado a los conflictos como factores
de cambio en algunos proyectos. En el nico conflicto Seplveda, C. (1999) Recomendaciones a partir de la percepcin

8) La potencialidad de cambio social y poltico que tienen los conflictos ambientales locales, se discute en Sabatini (1998).

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Conflictos ambientales en Chile: aprendizajes y desafos

ciudadana: Cmo fortalecer la prevencin de conflictos en el SEIA? la participacin en serio. Revista Ambiente y Desarrollo 14(3): 23-33.
Revista Ambiente y Desarrollo 15(4): 11-23. Seplveda, C. y P. Maringel (1998) Proyecto Celulosa Valdivia: El
Seplveda, C. y M.I. du Monceau (1998) Caso Proyecto Costanera Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental puesto a prueba. Revista
Norte: El comportamiento del SEIA ante una comunidad que se toma Ambiente y Desarrollo 14(2): 6-17.

El caso del Bypass Temuco de la Ruta 5


Comentario de Eduardo Astorga
Secretario Ejecutivo de Medio Ambiente y Territorio, Direccin General de Aguas, Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Telecomunicaciones

La necesidad de mantener la alguna vez fueron traspasadas a EL PROCESO DE


continuidad de la Ruta 5 desde La particulares no indgenas. NEGOCIACIN
Serena hasta Puer to Montt, 2. No afectar sitios de relevancia
estableciendo una alternativa vial de El proceso comenz por la
cultural, para lo cual se realiz un
alto estndar a la Avenida Caupolicn levantamiento cartogrfico de estos individualizacin de los predios
que atraviesa Temuco, motiv al MOP afectados y su calidad de tierras
sitios, el que fue considerado en la
a disear un trazado que evitara la indgenas o particulares; de las familias
definicin del trazado.
ciudad, donde se verificaba uno de los mapuches afectadas y sus
3. Optimizar el trazado de acuerdo a representantes; de los lderes culturales
ndices ms altos de accidentes de
las demandas de la gente, y polticos, tanto de las comunidades
toda la Ruta. La alternativa ms
disminuyendo el impacto del proyecto, involucradas como de las
ventajosa desde el punto de vista so-
incluso en perjuicio de su estndar de organizaciones funcionales. Junto con
cial y ambiental atravesaba tierras
autopista. El trazado se realiz por los esto se identificaron los lugares de
mapuches con alto riesgo de conflicto.
deslindes naturales de las relevancia cultural, tales como canchas
Estas comunidades mapuches, de
comunidades, de la forma menos de paln, casas de Machis, guillatunes,
reconocida tradicin autonomista, son
intrusiva posible, gracias a lo cual en cementerios, etc.
contrarias a la integracin de sus
vez de 17, solo fueron afectadas 5
tierras a ciudades vecinas y forman Con esta informacin, ms los
comunidades.
parte del cinturn de comunidades antecedentes recogidos directamente
que existen alrededor de la ciudad de 4. El trazado no deba implicar la de las comunidades del sector, se
Temuco. relocalizacin forzada de ninguna realizaron estudios cartogrficos sobre
familia mapuche. las diversas alternativas de trazado. Junto
Esta alternativa fue tomada por el
MOP como un desafo para revertir 5. Flexibilidad en las medidas de con esto se apoy la obtencin de la
la imagen negativa que tienen los mitigacin destinadas a mantener la personalidad jurdica de las
mapuches respecto a los proyectos conectividad entre las comunidades comunidades mapuches que no la
pblicos, los cuales histricamente han (atraviesos, pasarelas, pasos de tenan; se realizaron los estudios de
reducido los territorios indgenas del ganado). ttulos y regularizacin de antecedentes
pas 1 . Esto se plasm en un 6. Mitigacin del impacto acstico y jurdicos; se estimaron diversos
acercamiento paulatino y respetuoso visual mediante barreras vegetales, escenarios, incorporando las compen-
a las comuni-dades, lo que permiti pantallas acsticas o alternativamente saciones individuales, las comunitarias
informarlos a cabalidad en forma in- trasladando viviendas. y las territoriales a nivel global de los
dividual y comunitaria sobre la Rehues involucrados; el equipo se
7. Incorporacin del concepto de plus vincul con la Municipalidad de Padre
iniciativa, as como escuchar sus cultural, en la modelacin de las
temores, reticencias, necesidades y Las Casas a fin de realizar un trabajo
medidas de compensacin, conjunto; se analiz el trazado y
expectativas. Esto llev a definir con considerando que la tierra es el
claridad los siguientes principios y caractersticas del proyecto en terreno
fundamento principal de la existencia con comuneros mapuches,
criterios, tomando como base la Ley e identidad cultural de los pueblos
Indgena: consultndoles su opinin al respecto;
indgenas (Artculo 1 de la ley se public informacin sobre los
1. No disminuir el territorio 19.253). objetivos y caractersticas del proyecto
mapuche, considerando la 8. Diseo de otras medidas de
compensacin con tierras a las a travs de la radio (dirigida a las
mitigacin y compensacin2 orientadas comunidades mapuches en su propia
comunidades afectadas, mediante la a fortalecer sus vnculos comunitarios, lengua) y de la prensa (Diario Austral de
adquisicin de tierras particulares tnicos y culturales que podran ser
no indgenas aledaas o tierras Temuco).
afectados por el proyecto. En abril de 1997 se suscribi un primer
dentro de la propia comunidad que

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acuerdo entre las comunidades lo cual la comisin ad hoc analiz las compensacin monetaria (cuyo monto
mapuches, el gobierno regional y el principales demandas de las comunidades. puede incluso ser marginal dentro del
MOP, en el cual se estableci la buena Por otra parte, se dise un conjunto de costo global de un proyecto), sino de
fe de las partes y la intencin de llegar medidas de compensacin de carcter abrir canales adecuados de
a un resultado de consenso. De all en territorial de cargo del Gobierno Re- participacin ciudadana, generar en
adelante, los esfuerzos se enfocaron a gional. forma respetuosa las confianzas
la obtencin de consensos con las En el mbito de los consensos, se defini necesarias, disponer de los especialistas
comunidades, acogiendo sus el concepto de rea de influencia del idneos en materias etnoculturales, as
sugerencias y adecuando el plan de proyecto entre el MOP, el Gobierno Re- como estar dispuestos a una gran
compensacin a sus necesidades y a gional y la CONADI, teniendo como flexibilidad desde las etapas del diseo,
sus expectativas. Esto gener un clima referencia la cosmovisin de las a fin de hacer par tcipes a las
de confianza, que se plasm en el comunidades mapuches. Luego se comunidades indgenas de las externa-
segundo acuerdo suscrito entre las estableci un procedimiento a fin de lidades positivas del proyecto. AD
comunidades indgenas, el Ministro de arribar a la especial cuantificacin del Notas
Obras Pblicas y el Intendente Regional valor de las tierras indgenas, as como 1) A esto justamente apuntaba la
en noviembre de 1997, en el cual las disponer de criterios polticos, jurdicos y principal reivindicacin del Comit
comunidades otorgaron su tcnicos que avalaran el monto a ofrecer contra el By-Pass.
consentimiento al proyecto y el MOP a los afectados indgenas. Es as como se 2) Fondo rotatorio, mejoramiento de
se comprometi a cumplir sus logr establecer un meca-nismo de caminos, proyectos de riego, molino
compromisos. expropiacin pactada y definir el comunitario, etc.
En base al Estudio de Impacto Cultural trazado del proyecto. 3) Realizado por el Instituto de Estudios
y Socioeconmico3 y al Estudio de Una estrategia distinta a la utilizada por Indgenas de la Universidad de La
Impacto Ambiental4, se estableci un el MOP hubiese resultado jurdicamente Frontera.
procedimiento de expropiacin compleja y polticamente inviable. Chile 4) Realizado por la Consultora
consentida y se dise una serie de es un pas diverso culturalmente y Geotcnica y aprobado por la COREMA
medidas de compensacin de carcter comprender a cabalidad este fenmeno en mayo de 1999.
comunitario entre el Equipo Regional constituye un factor fundamental para una
de Concesiones, la CONADI y la adecuada gestin de proyectos en reas
Municipalidad de Padre Las Casas, para indgenas. No se trata slo de

Ralco: Las lecciones de un conflicto etno ambiental.


Comentario de Jos Aylwin
Coordinador del Programa de Derechos Indgenas del Instituto de Estudios Indgenas de la Universidad de la Frontera, Temuco.

Como nos sealan Rojas, Sabatini y de los pehuenche, cuya poblacin (GABB), que cuestion este
Seplveda en el artculo anterior, los estimada en cerca de 10 mil habita proyecto ante instancias nacionales
conflictos ambientales irrumpieron el Alto Biobo desde tiempos e internacionales, incluidas las
en Chile con gran fuerza en los aos inmemoriales. instituciones multilaterales de
90. Uno de los conflictos ms financiamiento1.
emblemticos de este perodo ha Los antecedentes de este conflicto
sido el de Ralco, proyecto datan de finales de los 80, poca pre- La segunda represa, Ralco, cuyas
hidroelctrico que Endesa, empresa via a la creacin de la institucionalidad obras se encuentran avanzadas en
privatizada bajo el gobierno militar ambiental e indgena hoy vigente, en ms de un 80 por ciento, pese a no
hoy de capitales espaoles que Endesa comenz a construir la contar con la propiedad de las tierras
impulsa en la cuenca superior del central Pangue. Dada la ausencia de a inundar y la autorizacin de familias
ro Biobo. La particularidad de Ralco consulta a las comunidades indgenas pehuenche que all viven, cubrira un
como conflicto radica en que este aledaas y a sus graves impactos total de 3 mil 500 hectreas. El total
no solo ha puesto en peligro un ambientales, Pangue moviliz a los de personas a ser relocalizadas
ecosistema nico de gran valor y pehuenche junto a un amplio alcanzara a 675, de las cuales 500
biodiversidad, sino adems, la movimiento ciudadano, liderado por son pehuenche. El proceso de apro-
sobrevivencia cultural y los derechos el Grupo de Accin por el Biobo bacin de Ralco es un claro ejemplo

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de las insuficiencias y vacos de sonal, la libertad de conciencia
la legislacin e institucionalidad y religin, la propiedad y la
ambiental, en especial del proteccin judicial.
Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental (SEIA), y Es solo entonces, en la fase final
de su incapacidad para de la construccin de esta cen-
garantizar la par ticipacin tral, que se inici un proceso de
comunitaria y la negociacin, negociacin entre las mujeres
vacos descritos por Rojas, pehuenche y el Estado que
Sabatini y Seplveda. El mismo llev, en febrero de 2003, a la
caso dej en evidencia, suscripcin de las bases de un
adems, los vacos y limitaciones de que Endesa ejerci sobre los acuerdo para una solucin amistosa
la legislacin indgena vigente, la que pehuenche a objeto de que del caso ante la CIDH3.Al momento
no garantiza una adecuada consulta suscribieran los contratos de permuta en que se concluye este artculo, la
a las comunidades afectadas por de sus tierras (Namuncura, 1999). prensa informa del acuerdo
este tipo de iniciativas, ni protege logrado, luego de meses de
sus tierras frente a ellos. No es casualidad, entonces, que Ralco negociacin, entre las mujeres
haya encontrado una fuerte oposicin pehuenche, el gobierno y Endesa
En efecto, la EIA de Ralco fue por parte de los pehuenche, as como para poner fin al conflicto. Tal
aprobada por CONAMA en 1997 la solidaridad de los pueblos indgenas, acuerdo parece centrarse
a pesar del rechazo inicial de 20 de las organizaciones fundamentalmente en las
servicios pblicos en razn de sus medioambientales y de derechos reivindicaciones econmicas de las
insuficiencias en el cumplimiento de humanos. La estrategia desarrollada mujeres afectadas, dejando de lado
la normativa ambiental y, ms grave por estas organiza-ciones aunque hasta ahora las reivindicaciones
an, contra la voluntad expresa de con dificultades e inconsistencias polticas de los indgenas y las de
las dos comunidades directamente logr generar conciencia en la opinin carcter ambiental, hecho que
afectadas (Quepuca Ralco y Ralco pblica nacional de los problemas resulta preocupante.
Lepoy, 1996). CONADI, por su ambientales, sociales y culturales de
parte, aprob en 1999 las permutas Ralco, llegando incluso a detener No son pocas las lecciones que
de tierras pehuenche por tierras judicialmente el proyecto a fines de podemos aprender de este
no indgenas de similar valor los aos 90. La continuacin de las conflicto que reviste el doble
comercial requeridas por la ley obras llev a fines de 2002 a un grupo carcter de tnico y ambiental. El
indgena (art. 13 Ley 19.253 de de mujeres pehuenche2 a presentar caso Ralco deja en evidencia la
1993), luego de la remocin por el una denuncia ante la Comisin inexistencia en nuestra sociedad de
ejecutivo de sus dos primeros Interamericana de Derechos una cultura de dilogo, donde la
directores nacionales, los que se Humanos (CIDH) de la OEA, legitimidad de las perspectivas y
opusieron a Ralco por afectar los alegando la violacin de derechos representaciones del otro,
derechos de los indgenas. A ello consagrados en la Convencin Ameri- incluyendo las de los sectores
cabe agregar las presiones, que se cana de Derechos Humanos, carentes de poder, tales como las
encuentran bien documentadas, incluyendo la vida, la integridad per- comunidades locales e indgenas, sea

1) La falta de cumplimiento de Endesa de los requerimientos ambientales y sociales del Banco Mundial en el caso de Pangue, en particular aquellos que se
refieren a los pueblos indgenas y al reasentamiento involuntario, fue enfatizada por un informe independiente preparado en 1997 por la Corporacin
Financiera Internacional (IFC), entidad que haba apoyado este proyecto (Hair, 1997).
2) La oposicin pehuenche a Ralco ha sido encabezada por un grupo de mujeres agrupadas en Mapu Domuche Newen, las que han exigido su derecho a no
ser desalojadas de sus tierras ancestrales.
3) El acuerdo inclua el compromiso del gobierno de adoptar medidas de perfeccionamiento de la institucionalidad indgena (entre ellos la reforma
constitucional y la ratificacin del Convenio 169 de la OIT por el Estado chileno); el fortalecimiento de la identidad territorial y cultural pehuenche, incluyendo la
creacin de una comuna Alto Biobo; el desarrollo y preservacin del ambiente; la adopcin de medidas frente a las causas judiciales que afectan a dirigentes
indgenas procesados por acciones relacionadas con la construccin de Ralco; y la satisfaccin de las demandas particulares de las familias pehuenche,
incluyendo tierras y compensacin econmica (Bases de Acuerdo, 2003).

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reconocida, donde la participacin de modo de garantizar, en peso de esa transformacin
responsable de la ciudadana en la consonancia con las tendencias econmica. AD
definicin del desarrollo sea internacionales, el derecho a consulta
Referencias bibliogrficas
promovida, y donde exista espacio de los pueblos indgenas, as como una
Bases de Acuerdo en la OEA entre el
para el acuerdo como forma de adecuada proteccin de sus tierras. Estado de Chile y las familias mapuche
resolucin de este tipo de conflictos. pehuenche peticionarias del Alto Biobo
Parece relevante consignar, para para una Propuesta de Solucin Amistosa.
Ralco nos plantea la necesidad de concluir, lo sealado en relacin a 26 de febrero de 2003. En
www.derechosindigenas.cl
fortalecer, a travs de reformas Ralco y a sus implicancias para los Hair, J. D. et al. (Pangue Audit Team)
legales y polticas, la participacin mapuche pehuenche, en el segundo (1997) Pangue Hydroelectric Project
ciudadana desde las etapas iniciales informe del Relator Especial de (Chile): An Independent Review of the
International Finance Corporations
de proyectos bajo evaluacin Naciones Unidas para los derechos Compliance with Applicable World Bank
ambiental como un requisito fun- indgenas, Rodolfo Stavenhagen Group Environmental and Social
damental para hacerla efectiva, tal (Stavenhagen, 2003). En este informe, Requirements (April 4, 1997), indito.
como ha sido subrayado por que se centra en los proyectos de Namuncura, D. (1999) Ralco: Represa o
pobreza? Lom Ediciones, Santiago de
diferentes analistas (Sabatini, desarrollo de gran escala y su impacto Chile.
Seplveda y Blanco, 2000).Tambin en los indgenas, el Relator sostiene: Sabatini, F., C. Seplveda y H. Blanco
nos obliga a introducir reformas que (2000) Participacin Ciudadana para
permitan la adecuada consideracin ...el caso de Ralco ilustra claramente Enfrentar Conflictos Ambientales.
las tensiones sociales que surgen en- Publicaciones CIPMA, Santiago de Chile.
de la dimensin cultural de los Stavenhagen, R. (2003) Informe del
impactos asociados con proyectos tre un modelo de desarrollo Relator Especial sobre la situacin de los
que involucren a pueblos indgenas. modernizador y los costos sociales, derechos humanos y libertades
ambientales y culturales que debe fundamentales de los indgenas. ONU
Finalmente nos obliga a pensar en Consejo Econmico Social, E/CN.4/2003/
la reforma de la legislacin indgena soportar el pueblo que carga con el 90, 21 de enero de 2003.

Publicaciones de CIPMA y otras instituciones sobre


resolucin de conflictos ambientales

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Sabatini. Septiembre 1994. 20 pp. Gua metodolgica para mediacin en Ambientales. Lecciones de Canad y
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Libros Texto de Implementacin de Liu Centre for Global issues, Univer-
Participacin ciudadana para procedimientos de mediacin de sity of British Columbia e Instituto de
enfrentar conflictos ambientales conflictos locales. Ecologa Poltica.
desafos para el sistema de evaluacin Estos documentos son resultado del Seminario 774, Santiago.
de impacto ambiental. Francisco proyecto: Mediacin para la Fono: 2239059. www.iepe.org
Sabatini, Claudia Seplveda y Hernn Resolucin de Conflictos realizado

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