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Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Centro de Estudios en Ciencias de la Comunicacin

Prudencio Castellanos Vernica Elizabeth

Asesora: Dra. Guadalupe Georgina Sosa Hernndez

Captulo 1: Anlisis de la comunicacin gubernamental de la


Estrategia Nacional para la Prevencin y el Control del Sobrepeso, la
Obesidad y la Diabetes: 2013-2018

Ciudad de Mxico a 8 de noviembre del 2017

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Captulo 1
1. La importancia de la comunicacin gubernamental en la sociedad.
1.1 Comunicacin poltica...3
1.2 Comunicacin gubernamental e institucional.12
Comunicacin gubernamental12
La imagen del gobierno.......16
Comunicacin institucional..18
1.3 Bibliografa.23

2
Comunicacin Poltica
El presente trabajo de investigacin, tiene el objetivo de realizar un anlisis de
Comunicacin Gubernamental de la Estrategia Nacional para la Prevencin y el
Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes, implementada en el ao 2013
por el gobierno de Enrique Pea Nieto; cuyo carcter federal exhorta a una
cooperacin institucional para preservar la salud de la poblacin mediante la
promocin de estilos de vida saludables, as como el acceso efectivo a servicios
de salud a personas diagnosticadas con diabetes mellitus; y mediante la
regulacin del etiquetado y la publicitacin de alimentos.

La Comunicacin Gubernamental, principal herramienta con la que ser


analizada dicha estrategia, deriva de un campo de reciente y creciente desarrollo
en el mbito acadmico cientfico: la Comunicacin Poltica. (Canel, 2006, pg.
17) A continuacin, se describirn detalladamente las distintas posturas de
conocimiento que se han desarrollado en torno a la Comunicacin Poltica.

Cabe mencionar que existen discordancias en la concepcin y las prcticas


que los autores tienen de la Comunicacin Poltica, al estar implicados fenmenos
comunicativos como la propaganda, el marketing electoral y las relaciones
pblicas, que conducen a la tecnificacin de este campo de estudio.

No obstante, antes de exponer las distintas definiciones de Comunicacin


Poltica, resulta pertinente ahondar en los conceptos comunicacin y poltica,
los cuales resultan elementales en dicho campo de estudio debido a su relacin
dialgica, que explicaremos ms adelante.

Para fines de este trabajo de investigacin, entenderemos poltica como:


una actividad que consiste, esencialmente, en la toma de decisiones que incluyen
proyectos, planes y programas de accin () En este sentido, las medidas
polticas: hacen referencia a un fin por lo que se gobierna, que es la consecucin
del bien pblico; se apoyan en el poder, es decir, en quien adopta las decisiones
est legitimado para ello por unas instituciones y leyes; e implican conflicto en el
sentido que en torno a ellas caben diferentes posturas y posiciones. (Canel,

3
2006, pg. 18) Es decir, a la poltica le ataen los asuntos pblicos, y en conjunto,
las decisiones que se adoptan y aplican para una comunidad.

Otra definicin a travs de la cual podemos entender a la poltica es


propuesta por Zamitis:

La poltica es fundamentalmente una actividad a travs de la


que se llega a adoptar y ejecutar decisiones en y para una
comunidad. De esta definicin se derivan tres
consecuencias importantes. La poltica es una actividad, es
un hacer, por ello tiene un carcter dinmico. () El
segundo elemento esencial es que la poltica se encuentra
estrechamente vinculada al poder y la ideologa, as como a
otros conceptos, como son la autoridad y la legitimidad. ()
La tercera caracterstica de la poltica se basa en que es una
actividad que tiene lugar en y para una comunidad. Se
realiza en un marco colectivo. No hay poltica sin, al menos,
dos personas que deban tomar una decisin conjuntamente.
(Zamitiz, 2005, pgs. 189-190)

Ahora la pregunta es: cmo incide la comunicacin en un proceso de


toma de decisiones? El proceso comunicativo consta de la transmisin
simblica mediante la cual, los actores implicados entiendan la finalidad de los
mensajes y generen consensos en torno a una cuestin.

Es decir, la comunicacin est implicada en todos los procesos polticos:


desde la eleccin de un candidato mediante el sufragio, en los acuerdos
efectuados por los polticos al interior de su partido, en la percepcin y las
reacciones que los ciudadanos tienen de una medida gubernamental, o bien, en
la manera de comunicarse de las instituciones en torno a una medida en
comn; el ltimo ejemplo ser el caso comunicativo que analizaremos en este
trabajo de investigacin.

El papel que ejerce la comunicacin dentro del proceso de la poltica, se


relaciona con la aplicacin de decisiones para la comunidad. Jos Mara Canel,

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considera que la comunicacin es esencial en la actividad de toma de decisiones
de la poltica, en el sentido de que: la adopcin de medidas necesita de una
informacin (un conocimiento de la situacin, una recogida de datos) y de un
intercambio de opiniones entre aquellos que estn implicados. Por tanto, todos los
procesos de toma de decisiones requieren de la comunicacin de una
concatenacin de intercambio de signos, seales y smbolos. (Canel, 2006, pg.
18)

La comunicacin tiene una importante funcin en los procesos polticos:


hacer que las medidas adoptadas por la autoridad sean vinculantes y difundidas
entre la comunidad. La estrecha relacin entre ambos conceptos, de acuerdo con
Jos Mara Canel, se debe a que la comunicacin sirve para conseguir consenso,
al acercar intereses comunes y contribuye a la resolucin de conflictos.

Adentrndonos en el estudio de la Comunicacin Poltica, referiremos la


vinculacin que Dominique Wolton establece entre la poltica y la comunicacin, a
fin de definir un rea de conocimiento con caractersticas propias.

La comunicacin poltica traduce la importancia de la


comunicacin en la poltica, no en el sentido de una desaparicin
de enfrentamiento sino, al contrario, en el sentido en el que el
enfrentamiento, que es lo propio de la poltica, se realiza hoy en
las democracias, en el modo comunicacional, es decir, en
definitiva, reconociendo al otro. El surgimiento de la comunicacin
poltica como fenmeno importante es, sencillamente, el resultado
del doble proceso de democratizacin y de comunicacin iniciado
dos siglos atrs, que asegura la transcripcin del ideal poltico
democrtico del siglo XXVIII en un espacio pblico ensanchado en
el que los distintos miembros tienen una categora legtima.
(Wolton, 1992, pg. 30)

A partir de los aos 50, acadmicos de diversas disciplinas se enfocaron


en explicar y caracterizar el campo de la Comunicacin Poltica. Mara Jos
Canel (2006), realiza una categorizacin de las posturas iniciales de la
Comunicacin Poltica en tres grupos:

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1. Los autores que procedentes de las ciencias jurdicas, tienden a
considerar que la comunicacin en la poltica ha invadido terrenos
ajenos, por lo que las aportaciones acadmicas, consideran, deben
ofrecer un sistema estricto de control. Estas reflexiones tienen como
resultado una teora poltica y jurdica de los medios de comunicacin
y no conceden a la Comunicacin Poltica una entidad en s misma
como rea de investigacin.
2. En segundo lugar estn los autores que consideran que la poltica es
comunicacin en cuanto que el orden social que aquella aspira slo se
consigue por medio de la transaccin de smbolos entre los miembros
de la comunidad. () Es decir, para llegar al poder para influir en los
ciudadanos, para conseguir autoridad, o para negociar con otros
miembros de la sociedad es preciso que haya comunicacin. Estas
reflexiones tienen como resultado una teora poltica de la
comunicacin.
3. Los investigadores que no asumen que toda poltica sea
comunicacin ni que toda comunicacin sea poltica, sino que
consideran que hay entre estas dos actividades, entre poltica y
comunicacin, un terreno comn de interseccin, que tienen entidad
propia y que es independiente tanto de la poltica como de la
comunicacin. Son autores que consideran que es preciso hacer una
teora de la comunicacin poltica (Canel, 2006, pg. 20)

Partiendo de la ltima postura que establece la necesidad de un campo con


caractersticas propias independiente a la poltica y a la comunicacin; en 1956
aparece la comunicacin Poltica como campo diferenciado con la publicacin del
libro Political Behavior por Eulau, Eldersveld y Janowitz. Para estos autores, la
Comunicacin Poltica es planteada como un proceso mediador que hace posible
las relaciones entre las instituciones gubernamentales y los electores.

A raz del surgimiento de la Comunicacin Poltica como campo


diferenciado, la produccin de conocimiento continu avanzando aceleradamente.

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A continuacin se citarn diversas definiciones de Comunicacin Poltica,
propuestas de los aos sesenta a los noventa.

-Actividad comunicativa considerada poltica en virtud de las


consecuencias tanto actuales como potenciales que tiene en el funcionamiento del
sistema poltico (FAGEN, 1996:20)

-El papel de la comunicacin en el proceso poltico. (CHAFFE, 1975:15)

-Comunicacin con efectos actuales o potenciales en el funcionamiento de


un estado poltico o de una entidad. (BLAKE Y HAROLDSEN, 1975: 44)

-Actividad comunicativa considerada poltica en virtud de sus


consecuencias actuales o potenciales en la regulacin de la conducta humana,
cuando sta se encuentra en condiciones de conflicto. (NIMMO, 1978: 7)

-Cualquier intercambio de smbolos y mensajes que est condicionado por


el sistema poltico y que, a su vez influyen en ste. (MEADOW, 1980: 4)

-Smbolos creados por los medios de comunicacin para que la sociedad


mantenga la consciencia de la existencia de unas instituciones pblicas, es decir,
son las imgenes que ayudan a que el pueblo recuerde que se vota, que se
controla al gobierno o que la constitucin funciona (TRENT y FRIEDENBERG,
1995:4) (Canel, 2006, pgs. 20-21)

Las caractersticas en comn de las definiciones antes descritas, hacen


referencia al carcter comunicativo de la Comunicacin Poltica, mediante el
intercambio de mensajes y smbolos; asimismo, establece que la comunicacin
adquiere carcter poltico al producir efectos en el sistema poltico; y por ltimo
reconoce los campos de actividad: actividad-comunicacin y actividad-poltica y
establece el surgimiento de la Comunicacin Poltica cuando la comunicacin
tiene efectos en la poltica.

La produccin de conocimiento de Comunicacin Poltica de los aos 60 a


90 se limita a la transmisin de mensajes que intentan tener un efecto en la
distribucin de poder en la sociedad. Otros autores como Michael Schudson,

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consideran una nocin ms amplia del trmino mensaje al considerar las
comunicaciones expresas, concretas, puntuales e intencionales.

Para Schudson el mensaje incluye tanto lo dicho como lo no dicho, es decir,


tanto los mensajes expresos como los mensajes implcitos que participan de los
elementos que forman parte del contexto cultural. Schudson considera que el
estudio de la Comunicacin Poltica, debera extenderse a la dimensin
comunicativa de cualquiera de los actos de las estructuras polticas, as como a la
accin de emisin de mensajes por parte de todos los posibles protagonistas.

Un autor que precisa los actores implicados en el proceso de Comunicacin


Poltica es el francs Dominique Wolton, quien define este campo de estudio
como: el espacio en que se intercambian los discursos contradictorios de los tres
actores que tienen legitimidad para expresarse pblicamente sobre poltica, y que
son los polticos, los periodistas y la opinin pblica a travs de los sondeos.
(Wolton, 1992, pg. 31)

La definicin de Wolton configura la perspectiva clsica de la comunicacin


poltica, al visibilizar que lo constitutivo de la comunicacin poltica es su interaccin. El
enfrentamiento que se lleva a cabo en la comunicacin poltica, parte de los tres
discursos que se expresan legtimamente en una democracia: la informacin, la poltica
y la opinin pblica. La originalidad y el inters de la comunicacin poltica consisten en
que son ese lugar de expresin y de enfrentamiento de las legitimidades constitutivas y
contradictorias de la democracia masiva. (Wolton, 1992, pg. 32)

Cada actor partcipe de la interaccin de la comunicacin poltica, responde a


distintos tipos de interaccin. Por una parte, la legitimidad de la poltica est ligada con
la eleccin; la legitimidad de la informacin est ligada con un valor indispensable para
el sistema democrtico y la legitimidad de los medios se basa en el derecho a la
informacin y a la crtica; finalmente, para la opinin pblica la comunicacin es un valor
fundamental para su existencia. Todo ello en trminos de Dominique Wolton.

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La comunicacin poltica no slo es un espacio de intercambio de discursos, sino
tambin, y quizs otro tanto, un espacio de confrontacin de lgica y de preocupaciones
diferentes. (Wolton, 1992, pg. 38)

Asimismo, los actores le otorgan un significados distintos a la opinin pblica de


acuerdo a sus fines. Para los polticos, la opinin pblica se reduce en gran medida a
los sondeos llevados a cabo en periodo electoral; en cambio, para los periodistas, la
opinin pblica es ms un concepto, un acompaante invisible al cual se dirigen para
dialogar y oponerse a los polticos. Y para los institutos de sondeos, la opinin pblica
slo es una construccin que representa un papel fundamental en la democracia.

Para Wolton, el papel fundamental de la comunicacin poltica es evitar la


reclusin del debate poltico en s mismo, integrando los temas de toda ndole que se
convierten en envite poltico y facilitar el proceso permanente de seleccin,
jerarquizacin y eliminacin. (Wolton, 1992, pg. 38) Es decir, la comunicacin poltica
identifica los problemas nuevos que surgen, la integracin de los debates polticos del
momento, garantizndoles legitimidad; y tambin facilita la exclusin de los temas que
han dejado ser objeto de conflictos.

Respecto a la caracterizacin de la Comunicacin Poltica, nos basaremos en los


estudios de Denton y Woodward (1998), para quienes la comunicacin poltica busca
resultados a corto plazo, es decir, prcticos e inmediatos; posee un carcter estratgico,
en tanto que al comunicar la poltica se busca lograr algo siguiendo un plan, de manera
que es persuasiva e intencionada al buscar influir en una creencia, actitud, valor o
accin. Y en ltimo lugar, es una comunicacin orientada, al estar diseada a
audiencias especficas.

El modelo de estudio de Comunicacin Poltica considerado para esta tesis, que


emplearemos para analizar la Estrategia Nacional para la Prevencin y el Control del
Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes, ser el propuesto por Gosselin (1998), en tanto
que aborda la dimensin comunicativa como accin. Para ello, apunta dos ejes para el
anlisis de la Comunicacin Poltica: los territorios, arenas, y el eje de accin/recepcin.

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El territorio se refiere al mbito en el que se realiza la Comunicacin Poltica, que
puede ser de carcter local, regional, nacional o internacional. Son territorios de la
Comunicacin Poltica los estados, los partidos, los grupos de presin, los sindicatos,
los movimientos sociales, o las empresas. Es decir, territorio es lo que resulta de los
factores de organizacin, de las estructuras, del contexto; todos stos son elementos
que definen las fronteras de los actores de la comunicacin poltica. (Canel, 2006, pg.
30)

Y las arenas, estn conformadas por el conjunto de los dispositivos, frmulas,


marcos, reglas y estrategias que definen las situaciones de interaccin en las que se
pueden enfrentar, evaluar y difundir pblicamente los discursos de los actores polticos.
As, tenemos la arena de los debates, de los tribunales de justicia, de los talk show, del
periodismo de opinin, de la prensa econmica, de las ruedas de prensa o de los
discursos polticos televisados. Las arenas van a ser, entonces, como las formas
especficas que adoptan los mensajes de la comunicacin poltica. (Canel, 2006, pg.
31)

El eje de accin/recepcin se apoya en las tipologas de acciones de autores


como Weber, Goffman, Mead y Garfinkel. Las acciones se dividen en: teleolgica,
axiolgica, afectiva, rutinaria, dramatrgica y comunicativa.

Teleolgica: Es una accin planificada con una intencin y que, con unos clculos
y estrategias se propone lograr unos objetivos concretos.

Axiolgica: En tanto que los protagonistas estn guiados por valores, normas y
criterios ticos. La comunicacin poltica se realiza en un contexto normativo y a la vez,
del ejercicio de sta surgen nuevos valores y reglas del juego.

Afectiva: La comunicacin poltica utiliza recursos de carcter psicolgico para


modificar conductas de los receptores.

Rutinaria: La comunicacin poltica incluye conductas, tanto por parte de quien


emite mensaje como de quien lo recibe.

Dramatrgica: Lo es en cuanto a que en la comunicacin poltica hay cierta


representacin. Los polticos salen a escena haciendo que muestran unas intenciones,
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pensamientos y sentimientos que al ciudadano le gustara llegar a conocer. Pero este
nunca llega, slo teatralmente.

Comunicativa: Permite hacer inteligible la conducta de aqul que en una situacin


de interaccin y, sobre todo, de interdependencia, busca coordinar sus planes de
acuerdo con los dems, con el fin de compartir unos significados para que, en el
entendimiento comn se pueda negociar de una forma que sea ventajosa para todos.

Gosselin considera que, de todos estos modos de accionar, el dramatrgico y el


comunicativo son los que ms se encuentran en la comunicacin poltica, y con todos
los atributos que son propios de las acciones: el medio, el fin, el valor, la consecuencia,
la autorrepresentacin y la intercomprensin. (Canel, 2006, pg. 32)

Como vimos, Dominique Wolton considera a los polticos, a los periodistas y a la


opinin pblica como actores legtimos para participar en el proceso de Comunicacin
Poltica. Sin embargo, Jos Mara Canel en Comunicacin Poltica. Una gua para su
estudio y prctica, expresa que hay una multiplicidad de actores implicados, no slo los
polticos o gobernantes y los medios de comunicacin. Por tanto, la definicin de Wolton
resulta limitada, porque no contempla la participacin de la sociedad civil o de grupos
empresariales en la Comunicacin Poltica.

Canel, tambin considera una concepcin amplia de mensaje, que incluya tanto
lo expresado como lo evocado, as como la relacin que hay entre lo explcito y los
elementos que forman parte del contexto cultural, que muchas veces estn de manera
implcita. Y una concepcin circular interactuada de la relacin que se produce entre los
diferentes actores que participan en el proceso. (Canel, 2006, pg. 27)

Para fines de esta tesis, entenderemos a la Comunicacin Poltica en trminos de


Jos Mara Canel:

Comunicacin Poltica es la actividad de determinadas


personas e instituciones (polticos, comunicadores, periodistas
y ciudadanos), en la que, como resultado de la interaccin, se
produce un intercambio de mensajes con los que se articula la
toma de decisiones polticas as como la aplicacin de stas en

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la comunidad. La Comunicacin Poltica, con maysculas, es el
campo de estudio que comprende tal actividad. () Esta
definicin incluye una visin amplia del trmino mensaje, no
restringe el mbito de estudio a la actividad poltica que resulta
de la ley, sino que incluye el mbito social y cultural; concibe
un mensaje poltico, tanto expreso como latente, del que puede
ser emisor no slo el que ostenta poder sino cualquier miembro
de la sociedad; al entender la relacin entre los protagonistas
como una relacin de interaccin, implica una concepcin
circular del proceso de comunicacin (abandonando la
concepcin tradicional clsica de emisor y receptor); y est
abierta al dinamismo que los protagonistas estn
constantemente generando significados. (Canel, 2006, pg. 27)

Ahora bien, del campo de estudios de Comunicacin Poltica se deriva la


Comunicacin Gubernamental, mediante la cual analizaremos la Estrategia
Nacional para la Prevencin y el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la
Diabetes. Por ello es que en el siguiente subcaptulo caracterizaremos a la
Comunicacin de los Gobierno, para poder efectuar el anlisis de la Estrategia
en el tercer captulo de este trabajo de investigacin.

Tal como describimos a lo largo de este apartado, todo acto de


comunicacin poltica implica la construccin de estrategias para impactar a
distintos receptores y de esta manera, conseguir un consenso en respecto al
mensaje. La comunicacin de los gobiernos, aunque es parte de la
comunicacin poltica, cuenta con vertientes de anlisis y propsitos propios.

Comunicacin gubernamental
Este campo de estudio se sita en el terreno de la ciencia poltica, esencialmente
versa en el lugar que ocupa la comunicacin en la definicin del pacto social,
mediante el cual se construyen relaciones de poder, autoridad y consenso.

La comunicacin gubernamental debera analizarse dentro de un antiguo


problema: la relacin entre la sociedad y el Estado. () La necesidad de organizar
un proceso de comunicacin desde el Estado y el gobierno hacia la sociedad (mucho

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ms que en otra direccin) se origina en las demandas de la sociedad sobre el
Estado; en demandas diversas que deben ser satisfechas por el aparato de Estado y
por quienes tienen la responsabilidad de dirigirlo. (Elizalde, Damn, & Riorda, 2006,
pg. 149)

De acuerdo con Yolanda Meyenberg (2015), la comunicacin gubernamental


se articula a partir de dos componentes o sistemas: el de mercadotecnia y la
publicidad, y el del proceso de comunicacin en s mismo.

El primer proceso busca difundir los logros del gobierno empleando las
tcnicas propias de la publicidad comercial. En cambio, el segundo propone informar
y dar a conocer, con base en datos y argumentos, las razones que fundamentan las
decisiones que toma el gobierno. Si bien, ambos procesos buscan elevar los niveles
de consenso hacia un gobierno y reducir el disenso, cada uno de estos sistemas
tiene sus propios cdigos.

No obstante, la operacin de la publicidad gubernamental en un amplio


sentido, no slo considera a la mercadotecnia destinada a promover logros
gubernamentales, sino todo lo referente a la informacin sobre las iniciativas
presidenciales y a explicar las razones de esas acciones, a fin de atender las
inquietudes de la prensa y de la opinin pblica. Esto en trminos de Meyenberg.

Karen Sanders y Mara Jos Canel (2013), definen comunicacin


gubernamental como el rol, la prctica, los propsitos y los logros que se llevan a
cabo en nombre de una institucin pblica, cuyo fin principal es ejecutivo y en
servicio de una racionalidad poltica, y que se constituyen sobre la base del consenso
directo o indirecto de las personas y se ponen en prctica para cumplir su voluntad.

Otro autor que conceptualiza a la comunicacin gubernamental es Rubn


Aguilar Valenzuela (2008), quien considera que la comunicacin gubernamental se
sustenta en el derecho a la informacin que tienen los ciudadanos y en la obligacin
que tiene el gobierno a rendir cuentas.

Hay que precisar que cuando se habla aqu de comunicacin


gubernamental, se hace referencia a la comunicacin de los gobiernos ejecutivos,

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sin distincin de niveles (nacional, regional, provincial, local, etc) o actores dentro
de ese poder, y excluyendo por cierto a todo lo que sea sector pblico no
gubernamental como gran parte de las empresas pblicas. (Elizalde, Damn, &
Riorda, 2006, pg. 32)

Una definicin que tambin considera la persuasin del gobierno sobre la


opinin pblica, sera la de Mario Riorda, quien define la comunicacin
gubernamental como:

La comunicacin gubernamental es el proceso de


influencia que el gobierno de turno intenta realizar
sobre la opinin pblica general, la prensa, la
oposicin, los grupos sociales de protesta, los
diplomticos y lderes de otros pases, los jueces, los
legisladores, etctera, para hacer ms eficiente la
gestin poltica. La comunicacin gubernamental es
un esfuerzo () por conseguir las mejores
condiciones para la realizacin de las diferentes
polticas pblicas que lleva adelante el gobierno. Y es
un proceso de articulacin y de seleccin de
decisiones, muchas veces contradictorias, entre
comunicaciones democratizadores, comunicaciones
electorales y comunicaciones de gestin. En algunas
ocasiones, para llegar a estas mejores condiciones
es necesario un gran esfuerzo comunicativo para
controlar o para defenderse de los efectos de una
crisis; en otras, implica una campaa sistemtica por
conseguir el apoyo de alguno o de todos los
diferentes grupos con los que un gobierno
interacta.. (Elizalde, Damn, & Riorda, 2006, pgs.
146-147)
El factor en comn en las definiciones de comunicacin gubernamental de
todos estos autores, son sus dos funciones prioritarias: persuadir a la sociedad para
conseguir su aprobacin y rendirle cuentas. No obstante, Yolanda Meyenberg
considera una tercera funcin que deriva de las anteriores: conducir la operacin de
la comunicacin.

A fin de garantizar las funciones persuasiva e informativa de la comunicacin,


los gobiernos y las instituciones polticas generan estrategias, estructuras y

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procedimientos para construir relaciones con distintos autores y grupos de inters.
Tal es el caso de la Estrategia Nacional para la Prevencin y el Control del
Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes, publicada en 2013, cuyo propsito es
disminuir la obesidad y las enfermedades relacionadas mediante la comunicacin
institucional de las dependencias implicadas, y de la publicitacin de mensajes
audiovisuales; a fin de comunicar a la ciudadana que se estn tomando acciones
para frenar las mortferas enfermedades que aquejan a gran parte de la poblacin.

El proceso de comunicacin que entabla el gobierno con la sociedad tiene un


horizonte: se aspira a producir un cambio en una direccin determinada. Esto es, se
busca que los ciudadanos conozcan las medidas del gobierno para lograr que se
adhieran a ellas y para generar la idea de que las cosas se estn haciendo bien.
(Meyenberg, 2015, pg. 21) Aplicndolo a la Estrategia Nacional para la Prevencin y
el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes, el cambio que busca el gobierno
es promover estilos de vida saludables, para que disminuya el problema de salud
pblica que enfrenta Mxico debido a la mala alimentacin y al sedentarismo.

Este trabajo de investigacin se regir bajo la definicin de comunicacin


gubernamental de Yolanda Meyenberg, para quien:

La comunicacin de los gobiernos se refiere bsicamente


al diseo de estrategias persuasivas que, a lo largo de la
historia, han utilizado las autoridades para convencer a la
sociedad de su capacidad para conducir la gestin
pblica. Esto implica traducir estas estrategias en
prcticas que permitan a los gobernantes presentar sus
posiciones, conseguir aliados y ganar la partida a sus
oponentes. Este proceso requiere la sintona de un buen
de factores de muy distinta ndole. En el mbito
persuasivo, los comunicadores deben considerar desde
cuestiones tan inteligibles como las percepciones de los
ciudadanos acerca de la poltica y de los polticos, hasta
detalles muy particulares, como incorporar algunas
facetas de la vida privada de los gobernantes a sus

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agendas de comunicacin. En el mbito informativo ()
lo determinante es ganar la confianza de los periodistas y
de la opinin pblica, de modo que todo el esfuerzo de
comunicacin cristalice en la aprobacin de las acciones
del gobierno y de los gobernantes.

Consideramos esta definicin para la presente tesis y no otra, porque engloba


la rendicin de cuentas del gobierno, que responde al derecho a la informacin de los
ciudadanos y cristaliza los propsitos de las instituciones pblicas en la elaboracin
de estrategias persuasivas, asimismo, considera las alianzas que realizan los
gobernantes para cumplir con sus fines, ya sea con otras instituciones o con otros
actores implicados. Y como el objetivo general del trabajo de investigacin es
analizar una estrategia que an se encuentra vigente, Meyenberg contaba una
definicin que se acercaba ms a nuestro campo de estudio.

La imagen del gobierno

La construccin de una imagen es parte importante de la comunicacin de


los gobiernos, pues a travs de ella comunican las decisiones que toman en las
instituciones a travs de un lenguaje sencillo y del uso de smbolos que les
permitan crear empata con los destinatarios de las polticas.

La imagen es el modelo mental que se forma la sociedad acerca de los


gobiernos como resultado del procesamiento de toda la informacin relativa a su
actuacin. En la imagen convergen el conjunto de ideas, valores, creencias y tal
vez, los mitos que los gobiernos quieren proyectar sobre s mismos. (Meyenberg,
2015, pg. 41)

Es decir, en la imagen se definen los valores en los que se funda su gestin


y alrededor de ellos se construyen acciones de comunicacin. La imagen que
proyect la gestin de Enrique Pea Nieto desde el inicio de su gestin su
completamente reformista: en el sector de telecomunicaciones, en el sector
educativo, en lo energtico, y esta estrategia gubernamental refleja las intenciones
de querer generar un cambio en el sector salud y en el bienestar de la poblacin,

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al disminuir el nmero de obesos y por ende de diabticos e hipertensos; ms
adelante analizaremos si la estrategia fue suficiente para lograr tales fines.

La imagen del gobierno es transmitida mediante mensajes, cuyo propsito


es convencer y la mejor manera de hacerlo es a travs de lo que Andr Gosselin
(Gauthier, Gosselin y Mounchon, 1998) llaman accin dramatrgica, esto es, crear
el ambiente propicio para una representacin semejante a la que hacen los
actores en los teatros. (Meyenberg, 2015, pg. 48) Mediante la accin
dramatrgica se busca formar parte de los deseos y los sentimientos de los otros,
incorporando a la estrategia una manera ms ntima de presentarse ante los
dems.

La idea de hacer comunicacin gubernamental a travs de historias se


relaciona con la necesidad de competir con el mercado de mensajes a los que las
personas se encuentran expuestas da a da y con la tendencia de relacionar la
lgica de las polticas pblicas con la vida cotidiana de las personas que estn
destinadas. (Meyenberg, 2015, pg. 47)

Retomando la definicin de Dominique Wolton de comunicacin poltica, los


actores legtimos para expresarse en el espacio pblico son: los polticos, los
periodistas y a la opinin pblica. Si bien, aunque vimos que esta definicin es
limitada al no considerar a las asociaciones civiles o a empresarios, partiremos de
ella para abordar el espacio de la comunicacin de los gobiernos.

En la comunicacin gubernamental el espacio en que se intercambian


discursos no est basado en una serie de actores, sino en la jerarqua de las
agendas de los gobiernos. El objetivo principal de la agenda gubernamental es
difundir su proyecto poltico y hacer partcipe a la sociedad de las acciones de la
gestin pblica, con el propsito de elevar sus niveles de consenso. (Meyenberg,
2015, pg. 65)

La agenda gubernamental tambin puede denominarse agenda estratgica


y est sustentada en los programas de accin del gobierno, en las posiciones del

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presidente ante los asuntos de Estado y en los lineamientos de un buen gobierno
y en el marco jurdico de estas cuestiones.

Comunicacin Institucional

En el apartado anterior caracterizamos a la comunicacin gubernamental, la cual


est fundamentada en la rendicin de cuentas y en el diseo estrategias
persuasivas para convencer a la sociedad de la capacidad gubernamental para
conducir la gestin pblica. Sin embargo, es igual de importante describir la
comunicacin institucional, en tanto que el gobierno est conformado por
instituciones y las acciones que stas realizan tienen consecuencias en la vida de
la ciudadana.

Jos Mara Canel (2007) considera que la comunicacin de las


instituciones pblicas tiene consecuencias en la salud de las personas, en la
belleza de los parques, en la seguridad de las calles, en la calidad de los
transportes, en la proteccin del medio ambiente, en la paz Lo anterior, guarda
una estrecha relacin con las estrategias efectuadas por el gobierno y en el
impacto que generan en la vida de la ciudadana, y especialmente con las
estrategias de comunicacin de las instituciones polticas, las cuales influyen en la
confianza que los ciudadanos depositan en el gobierno.

Existen diferencias que determinan los procesos comunicativos de las


instituciones pblicas y de las instituciones privadas. En primer lugar, el liderazgo
de una institucin pblica est sujeto a plazos electorales a diferencia de las
instituciones privadas, cuya identidad corporativa no cuenta con tal duracin. En el
caso de Mxico el plazo presidencial es de 6 aos.

Asimismo, la comunicacin de las instituciones pblicas est regulada de


manera ms estricta que la comunicacin de las empresas, en cuanto a lo
establecido por la ley. Y finalmente, la segmentacin de una institucin pblica es
mucho ms amplia que el de la institucin privada. Un claro ejemplo es la
Estrategia Nacional para la Prevencin y el Control del Sobrepeso, la Obesidad y

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la Diabetes, pues cualquier ciudadano puede ser propenso a estos padecimientos
y no es tan sencillo limitar un pblico, como en la venta de un producto.

Ahora bien, qu es una Institucin? Para introducir en este concepto


diremos que: La Institucin es, en definitiva, un complejo resultado de leyes y
actuaciones; pero siempre de voluntades individuales especficas. (Canel, 2007,
pg. 27) Por tanto, una institucin es una organizacin con determinados fines.
Porto (1993) considera que toda organizacin tiene una dimensin poltica, porque
en cada una de ellas existe un proceso de gobierno, una distribucin de poder y
un conflicto de valores.

Canel en Comunicacin de las Instituciones Pblicas, emplea la definicin


de institucin que Sotelo (2001) extrajo de Richard Scott y Florence Heffron y es la
definicin que consideraremos para este trabajo de investigacin: Institucin es
toda organizacin humana en la que varias personas, a partir de unos principios
configuradores y bajo una estructura concreta, coordinan diversas actividades
para lograr determinados fines en el mbito de una entidad social superior, a la
que sirve y proporciona cohesin y paradigma. (Canel, 2007, pg. 27)

La Institucin est compuesta de dos factores: el legal, relacionado con


leyes y decretos; y con el ejercicio de poder, basado en el intercambio entre la
institucin y los pblicos, que resulta decisivo para la organizacin. Y mediante la
segunda acepcin es posible comprender su perspectiva comunicativa.

Lo que nos atae para nuestra investigacin es entender la acepcin


comunicativa de las instituciones. Partiremos de los dos factores que Martn
Algarra le asigna a todas las definiciones de comunicacin existentes: la
perspectiva relacional, donde la comunicacin es una relacin compuesta del
contacto entre dos partes, como su nombre lo indica; y la perspectiva simblica,
donde la relacin entre las partes implica un contenido cognoscitivo, a travs de
una representacin.

La dimensin comunicativa de la institucin pblica, se basa en la segunda


perspectiva: la simblica; en tanto que su legitimidad y permanencia depende de

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la aceptacin y sus pblicos. Esto slo puede ser logrado mediante la relacin que
establece con otros (la ciudadana) a travs de smbolos.

Para comprender el valor de lo simblico en la comunicacin institucional es


indispensable tener presente que se debe compartir una realidad cognoscitiva.
Para compartir una realidad cognoscitiva debe existir algo que represente esa
realidad, no obstante, el smbolo posee una realidad apresentativa, es decir, los
objetos pueden asociarse con realidades que no estn presentes.

El smbolo (como el signo) es un tipo de relacin apresentativa: nos sirve


para comunicar, para transmitir otras realidades que no estn, e incluso que no
pueden estar presentes. () El smbolo tiene capacidad para presentar la
realidad, pero no es la realidad. (Canel, 2007, pgs. 33-34)

Asimismo, los smbolos tienen dimensin social, al ser formas dinmicas


expuestas al intercambio interpersonal entre seres humanos. Para Sdaba (2000),
el smbolo es tambin un elemento cultural porque permiten traer a colacin
realidades amplias y complejas.

Por tanto, la comunicacin institucional al ser simblica, es referencial


porque hace referencia a algo dotado de entidad metafsica y cognoscible. La
transferencia de esa realidad cognoscitiva produce modificaciones tanto para
quien escucha, como para quien habla. Incluso, recibir un mensaje y mantenerse
indiferente implica un cambio.

La comunicacin de la institucin pblica si bien se refiere a un sujeto


organizacional, es una organizacin llevada a cabo por personas; su comunicacin
goza de ese carcter humano, pues slo le es posible a las personas compartir
por medio de productos dotados de significado para el otro (Canel, 2007, pg.
30)

Para lograr una comunicacin eficaz, la institucin necesita saber cmo


reacciona la ciudadana: qu piensa de ella, qu espera, sus expectativas en s.
Es decir, necesita tener en cuenta el feed-back.

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A este conocimiento del interlocutor, Schutz lo define como actuar sobre el
otro; actos cargados de intencin dirigidos hacia otro, y que tienen como motivo
para, la produccin de una vivencia consciente en la otra persona. Para este
autor, la interaccin se lleva a cabo cuando una persona acta sobre otra con la
intencin de que emita una respuesta.

Schutz explica la interaccin comunicativa mediante dos acciones: la


expresin y la interpretacin: en el primer caso, la expresin es la accin
significativa, cuya finalidad es manifestar lo que piensa o siente, y se concreta al
plasmar un significado y que ste sea comprendido por el otro. Y en el segundo
caso, la interpretacin se relaciona con la capacidad de identificar la intencin
significativa de un mensaje.

Hay dos niveles de interpretacin: la interpretacin de la accin a expresar y


la interpretacin del producto expresado. Canel, en Comunicacin de las
Instituciones Pblicas, ejemplifica ello de la siguiente manera: la accin a expresar
de un comunicado de prensa sera la persona designada para hablar como
portavoz de gobierno, la modalidad y el contexto en el que se da el anuncio: rueda
de prensa, cercana o lejana a las elecciones, etctera. En cambio, la
interpretacin de la accin se relaciona con las palabras expresadas por el
portavoz de gobierno que emite determinado mensaje.

Otro autor que aborda los procesos interpretativos de la comunicacin es


Kenneth Burke, para l, las personas definimos las situaciones para poder
responder a ellas. Burke utiliza lo que denomina la pntada dramatstica para
definir las situaciones. La pntada se compone de cinco elementos: qu
sucedi?-el acto; en qu contexto?-la escena; quin realiz el acto?-los
actores;cmo se hizo?-medios para la accin (agency); por qu?-propsito

Los smbolos que se emplean para hablar de la escena, del acto, los
actores, los medios para la accin o agency, y el propsito, constituyen una
representacin simblica de la realidad. Sin embargo, no todos los elementos
tendrn la misma pertinencia, y de esto depender lo que Burke define como
ratios, los cuales reflejan hacia donde se quiere dirigir la accin comunicativa.

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Heath (2001), relaciona la obra de Burke con el pensamiento estratgico;
este autor propone una lgica retrica para la comunicacin de las organizaciones
(ms especficamente para las Relaciones Pblicas. La retrica es elemental para
que las personas concilien zonas de significado compatibles y complementarias;
por tanto la retrica trata del proceso y del contenido del significado.

Una perspectiva retrica de las Relaciones Pblicas acepta que todo lo que
cada organizacin () hace y dice es significativo (es decir, tiene sentido), por las
interpretaciones que la gente hace de esas acciones y de esas declaraciones.
(Canel, 2007, pg. 59)

La aportacin de Heath en torno a la comunicacin institucional podramos


resumirlo de la siguiente manera:

Las Relaciones Pblicas son epistemolgicas porque


analizan lo que las cosas son. Son axiolgicas porque
analizan qu es lo mejor. Y son ontolgicas porque
analizan el significado de lo que se ha hecho y de lo que
se ha dicho. Este enfoque de las Relaciones Pblicas
desplaza el planteamiento de la comunicacin como algo
puramente manipulador o como simple transferencia de
informacin y [] asume la potencialidad que tiene
aspiran a la comprensin mutua entre organizacin y
pblicos (HEATH, 2001) (Canel, 2007, pg. 60)

La institucin al comunicarse con la ciudadana, selecciona determinados


nombres, smbolos, logos, metforas y no otros. Por tanto, emite mensajes con
contenido especfico a fin de que el destinatario pueda interpretar correctamente la
comunicacin de la institucin, as como la intencin que motiv al producto
comunicativo y debe estar abierta a conocer la situacin del pblico para que
interprete lo que ste necesita y emita planes de accin al respecto.

El proceso de comunicacin que entabla la institucin con sus pblicos


tiene un horizonte: se aspira a producir un cambio en determinada direccin. ()
Quien se comunica tiene unos objetivos hacia los que orienta todas sus

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actuaciones. La comunicacin de la institucin pblica es por tanto, un proceso de
carcter estratgico. (Canel, 2007, pg. 31)

Como vimos, la comunicacin institucional es un proceso de carcter


estratgico, por ello es que en el siguiente apartado nos encargaremos de
caracterizar a las estrategias de comunicacin gubernamental e institucional,
mediante las cuales se busca producir cambios determinados en la ciudadana;
volviendo a nuestro objeto de estudio, la Estrategia Nacional para la Prevencin y
el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes considera la situacin de la
ciudadana y sus hbitos alimenticios, por ende, los mensajes de la estrategia
estn orientados a la reduccin de la obesidad a nivel nacional; ms adelante
veremos si dicho objetivo se ha cumplido.

Bibliografa
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Madrid. Editorial Tecnos. 2007. pp. 284
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Zamitiz Gamboa Hctor. La poltica, Objeto transdiciplinar?. Estudios
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