Вы находитесь на странице: 1из 49

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

INDICE

PRESENTACIN ........................................................................................................................................ 1
LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ........................................................ 2
1. LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL ORDENAMIENTO JURDICO PERUANO. .............................. 3
LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA ............................................................................... 5
1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ........................................................................................................... 5
2. PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO ......................................................................................... 7
3. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ....................................................................................................... 8
4. PRINCIPIO DE TIPICIDAD .................................................................................................................. 9
5. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD ................................................................................................ 10
6. EL PRINCIPIO DE CONCURSO DE INFRACCIONES........................................................................... 11
7. EL PRINCIPIO DE CONTINUACION DE INFRACCIONES ................................................................... 12
8. EL PRINCIPIO DE CAUSALIDAD....................................................................................................... 13
9. PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE LICITUD ........................................................................................ 14
10. EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD .................................................................................................. 15
11. EL PRINCIPIO DE NE BIS IN IDEM ................................................................................................. 16
EL PROCEDIMIENTO AMINISTRATIVO SANCIONADOR .......................................................................... 18
1. DEFINICIN .................................................................................................................................... 18
2. CONDUCTAS INFRACTORAS........................................................................................................... 20
3. INSTANCIAS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ...................................................................... 20
4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ................................................................ 21
ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMIISTRATIVO SANCIONADOR .......................................................... 23
1. MODELOS DE DENUNCIA ADMINISTRATIVA. ................................................................................ 24
2. MODELO DE DESCARGO ................................................................................................................ 25
3. MODELO DE RECONSIDERACIN .................................................................................................. 29
4. MODELO DE RECURSO DE APELACIN .......................................................................................... 38
5. MODELO DE SUSPENSIN DE EJECUCIN DE RESOLUCIN ......................................................... 41
FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ............................................. 43
CONCLUSIONES ..................................................................................................................................... 44
RECOMENDACIONES ............................................................................................................................. 45
FUENTES DE LA INVESTIGACIN ........................................................................................................... 46
1

PRESENTACIN

El concepto habitual que tenemos de un procedimiento administrativo es el de ser el


conjunto de actos que se desarrollan entre una entidad pblica y un administrado, que tiene
como resultado la emisin de un acto administrativo que otorga o reconoce un derecho del
administrado.

Pero el procedimiento administrativo tambin puede tener por finalidad, fiscalizar el


cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de los distintos
sectores del Estado. Si como consecuencia de estos procedimientos de fiscalizacin se
determina que un administrado ha cometido una infraccin contra las normas legales que le
son aplicables, se proceder entonces a la imposicin de una sancin. As es como se
configura el procedimiento administrativo sancionador.

En el Derecho Procesal Administrativo se estudia como tema fundamental al procedimiento


administrativo, que es el conjunto de actos y diligencia tendientes a la emisin de una acto
administrativo por parte de una entidad estatal. En el Per, el procedimiento administrativo
est regulado por la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, que
regula de manera especial dos procedimiento administrativo: el procedimiento trilateral y el
procedimiento sancionador.

El objetivo o la finalidad general de un procedimiento administrativo es la emisin de un acto


administrativo que reconozca u otorgue un derecho a un administrado o, en el caso del
procedimiento sancionador, que establezca la comisin de una infraccin e imponga la
sancin respectiva.

Es importante tambin tener en cuenta que el acto administrativo debe cumplir determinadas
condiciones para ser vlido y producir efectos entre los administrados y las entidades
pblicas.

En el presente trabajo desarrollaremos las principales consideraciones y caractersticas del


procedimiento administrativo sancionador, regulado en forma general por la Ley NO 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General.
2

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La potestad sancionadora es aquella facultad de la administracin pblica de imponer


sanciones a travs de un procedimiento administrativo, entendida la sancin administrativa
como aquel mal infligido a un administrado como consecuencia de una conducta ilcita, con
finalidad represora, consistiendo la sancin en la privacin de un bien o derecho, o la
imposicin de un deber, al estar vedada para la administracin pblica las sanciones
consistentes en privacin de libertad.

Este poder de sancionar vena siendo entendido contrario al principio de separacin de


poderes, ya que la Administracin no slo sanciona, sino que, adems, ejecuta la sanciones
que en su caso pueda imponer. Asimismo, en el Derecho comparado, la importante cuanta de
las multas y el hecho de imponerlas sin todas las garantas propias del proceso penal, haca
que esto se considerar ciertamente contrastable con el monopolio de los jueces y Tribunales
en el ejercicio del poder punitivo del Estado.

En la actualidad, la doctrina ha sostenido el dogma de la unidad de la potestad sancionadora


estatal considerando que se constituye un poder nico que se expresa a travs del Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. En sintona con ello, la jurisprudencia
constitucional seala que la legalidad, culpabilidad, tipicidad, entre otros, constituyen
principios bsicos del derecho sancionador que no solo deben aplicarse en el mbito del
Derecho Penal sino tambin en materia de Derecho Administrativo Sancionador.

El carcter obligatorio de las disposiciones que integran un ordenamiento jurdico, exige que
el sistema tenga previsto mecanismos que hagan frente a aquellas conductas que impliquen su
contravencin, teniendo en cuenta que si la eficacia de todo sistema jurdico depende de la
existencia de suficientes facultades coercitivas para garantizar su cumplimiento. La aplicacin
de estos mecanismos no es ms que una manifestacin del ius puniendi estatal que, en lo
relativo a las actuaciones administrativas, se concretiza en la denominada potestad
sancionadora de la Administracin Pblica. Por la potestad sancionadora, la Administracin
se encuentra facultada para sancionar a los administrados por la comisin de infracciones
establecidas por el ordenamiento jurdico. Es preciso indicar que por primera vez se establece
en la Ley del Procedimiento Administrativo General una regulacin expresa de la potestad
sancionadora, aplicndosele incluso garantas que inicialmente se consideraban propias del
derecho penal. Si bien es cierto, el sistema constitucional involucra la encomienda exclusiva
3

del ejercicio de la potestad punitiva a los rganos jurisdiccionales, un rpido examen del
ordenamiento jurdico nacional y extranjero permite evidenciar que la Administracin Pblica
cuenta con potestades represivas expresas dirigidas a contrarrestar conductas ilcitas que se
encuentran excluidas del mbito de competencia de los rganos jurisdiccionales penales.

En ese sentido, la potestad sancionadora atribuida a la Administracin Pblica encuentra


sustento en la autotutela administrativa (obligatoriedad de los actos administrativos sin la
intervencin de voluntades ajenas a la Administracin Pblica); y, a su vez, en un imperativo
de coercin asignado por ley para garantizar el cumplimiento de obligaciones que integran el
ordenamiento jurdico administrativo y castigar su contravencin, de ser el caso.

1. LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL ORDENAMIENTO JURDICO


PERUANO.

En nuestro ordenamiento se ha venido aceptando pacficamente la facultad de las


entidades administrativas para determinar infracciones y aplicar sanciones en casi todos los
sectores de la vida social que son regulados por el Derecho Administrativo.

El Captulo III del Ttulo IV del Texto nico Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N 006-2017-JUS
(El Texto nico Ordenado de la Ley N 27444) regula los principios, reglas, garantas
aplicables en el procedimiento administrativo sancionador.

La jurisprudencia comparada ha identificado una serie de razones de ndole prctico que


justifican la actuacin sancionadora de la Administracin.

Estas son las siguientes:

- No recargar en exceso a la administracin de justicia con la atencin de ilcitos de


menor gravedad.
- Dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de los ilcitos menores.
- Promover mayor inmediacin de la autoridad sancionadora respecto de los
administrados sancionados.

Si bien la facultad de las entidades administrativas para aplicar una sancin administrativa no
se encuentra expresamente reconocida en la norma constitucional, el Tribunal Constitucional
ha afirmado que esta constituye una manifestacin del ejercicio de la potestad sancionatoria
4

de la Administracin y, como toda potestad en el contexto de un Estado de Derecho, se


encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitucin, de los
principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales.

Al respecto, tambin se ha afirmado que la potestad sancionadora atribuida a la


Administracin Pblica se traduce en un autntico poder derivado del ordenamiento jurdico y
encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social. Desde esta
perspectiva, dicha potestad tiene como principal caracterstica su carcter represivo, el cual se
acciona ante cualquier perturbacin o contravencin del orden jurdico.

Como se puede apreciar, la potestad sancionadora constituye un poder natural de las


competencias otorgadas a la Administracin Pblica en determinadas materias,
principalmente en las referidas a la ordenacin y regulacin de las actividades en la sociedad.
No obstante, en el contexto de un Estado de Derecho, dicha potestad no se ejerce de manera
arbitraria, sino que se encuentra condicionada al respecto de las disposiciones previstas en la
Constitucin y los derechos fundamentales de los administrados.
5

LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

La potestad sancionadora del Estado se encuentra regida adicionalmente por diez


principios (sin perjuicio de los 16 principios del procedimiento administrativo contemplados
en el art. IV del Ttulo Preliminar), referidos al aspecto correspondientes a la determinacin
de las conductas constitutivas de infraccin administrativa y las consecuencias aplicables en
disposiciones de carcter normativo, como en aquello vinculado en la aplicacin de las
mismas en cada caso concreto, como hemos sealado, el procedimiento administrativo
sancionador tiene por objeto establecer la comisin de una infraccin y la imposicin de la
sancin correspondiente. Para que este procedimiento y el acto administrativo que se emite
como consecuencia, tengan validez, es necesario cumplir con los requisitos de validez del acto
administrativo y con los principios del procedimiento administrativo general, los cuales,
tambin guardan concordancia con los principios establecidos en la constitucin a esto
Cassagne nos dice:

El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo la


base del ordenamiento administrativo y de las dems ramas del derecho.

Por eso la primera vinculacin es de jerarqua y por ella las instituciones administrativas se
subordinan a las normas y principios constitucionales, lo cual se ha traducido en la conocida
afirmacin doctrinaria que ensea que el derecho administrativo tiene el encabezamiento de
sus captulos en la Constitucin. En realidad, dicha afirmacin tiene vigencia no slo respecto
del derecho administrativo sino de todas las ramas del derecho. (Juan Carlos Casagne.
Derecho Administrativo. Tomo I. p. 187)

En consecuencia, estos principios, por su basamento constitucional, son exigibles a la funcin


legislativa del Estado cuando configura las conductas sancionables, las sanciones a aplicar o
la estructura formal del procedimiento sancionador. Slo a partir de ah, sern exigibles a la
administracin para ejercitar la voluntad sancionadora a los casos concretos.

Veamos a continuacin estos principios:

1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad encuentra su fundamento normativo primigenio en el texto de la


propia Constitucin Poltica del Per. El literal d) del inciso 24 del artculo 2 de la norma
6

constitucional establece que nadie podr ser condenado o sancionado con pena no prevista
previamente en las leyes. Aun cuando se trata de una previsin enfocada en el mbito del
Derecho Penal (en atencin a la unidad del derecho sancionador estatal), esta disposicin
tambin constituye una garanta para el ejercicio de la potestad sancionadora en el mbito del
derecho administrativo.

El principio de legalidad administrativa en su acepcin ms amplia, es distinto al principio de


legalidad penal, pues en el mbito del derecho administrativo sancionador implica que, solo
por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades administrativas la potestad
sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de
sancin son posibles de aplicar a un administrado, potestad sancionadora que en ningn caso
habilitar a disponer la privacin de libertad, facultad que compete nicamente al Juez y en el
contexto de la tramitacin de un proceso penal.

El principio de legalidad implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta a la


totalidad del ordenamiento jurdico y en especial, a la Ley. En este orden de ideas, el principio
de legalidad es siempre una garanta de la existencia del Estado de Derecho, constituyendo
uno de los pilares del mismo. Pero, en el mbito del procedimiento administrativo
sancionador dicha garanta es especialmente intensa, puesto que se hace referencia de manera
directa al rango de ley de la norma que asigna la potestad sancionadora.

En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la


llamada libertad negativa, consagrada en la norma constitucional (nadie est obligado a hacer
lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de no
coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada en forma expresa. La
discrecionalidad administrativa, como resultado, ha reducido sustancialmente su existencia, lo
cual es consistente con la moderna teora administrativa, mxime si las facultades otorgadas
generan limitaciones a los derechos de los administrados.

La disposicin que se est comentando implica adems que la Administracin no puede


asignarse potestad sancionadora, siendo en este caso la reserva de Ley un concepto absoluto.
De hecho, todo acto de gravamen, por limitar derechos fundamentales, debe estar autorizado
por la Ley. Por otro lado, solo la Ley puede determinar las sanciones que la Administracin
puede aplicar, sin que la entidad pueda asignarse las mismas a travs de reglamentos o de
actos administrativos.
7

Como veremos ms adelante, la ley seala, adems, en concordancia con el principio que
venimos describiendo, que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las
autoridades administrativas a quienes les hayan sido expresamente atribuidas por disposicin
legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en rgano distinto. Esta garanta se
deduce claramente

del principio de debido proceso administrativo, como veremos ms adelante, al impedirse que
se modifique la competencia predeterminada por la Ley, en una suerte de derecho a la
autoridad competente predeterminada por la Ley.

Ello explica adems porque, si bien es cierto los titulares de los rganos administrativos
pueden delegar mediante comunicacin escrita la firma de actos y decisiones de su
competencia en sus inmediatos subalternos, o a los titulares de los rganos o unidades
administrativas que de ellos dependan, ello no es posible en caso de resoluciones de
procedimientos sancionadores.

2. PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO

El debido procedimiento, en materia sancionadora, implica que las entidades aplicarn


sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del debido
proceso. En este caso, y dado que la resolucin que pueda emitirse tendr un carcter gravoso,
este principio debe ser tomado en su acepcin ms amplia posible, incluyndose, para
algunos, determinados principios del derecho de defensa en el orden penal.

Como lo hemos sealado, definimos debido proceso como el conjunto de garantas


indispensables para que un proceso en el cual se va a tomar una decisin pueda ser
considerado justo. Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho
complejo, definindose como tal aquel derecho cuyo contenido se encuentra conformado a su
vez por otros derechos, de naturaleza incompleja. En este orden de ideas, el debido proceso en
general contiene en su seno derechos tan importantes como el derecho al procedimiento
predeterminado por la Ley, la posibilidad de impugnar la decisin tomada, el derecho de
defensa o la motivacin de las resoluciones emitidas por la entidad respectiva.

Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y universal, reconocen dos modalidades
de debido proceso, el adjetivo y el material. El debido proceso adjetivo o procesal,
denominado tradicionalmente debido proceso formal, Implica la exigencia y existencia de una
8

norma legal o norma con rango de ley, es decir, el cumplimiento de las formalidades del
proceso, que se encuentran sealadas en la Constitucin y desarrolladas en las normas
procesales pertinentes, en cada caso concreto.

Asimismo, el debido proceso material implica la emisin de una sentencia ajustada a derecho,
es decir, la realizacin de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con criterios mnimos
de razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que permitan vincular el debido proceso,
no solo con el cumplimiento de requisitos formales, sino adems con la satisfaccin de la
justicia como valor necesario para obtener la resolucin de los conflictos y la paz social, es
decir, implica la predeterminacin normativa de las conductas infractoras y de las sanciones
correspondientes.

En sntesis, podemos afirmar que el principio de legalidad tiene como exigencias especficas:
la existencia de una ley (ley scripta); que esta ley sea anterior a la conducta reprochable (ley
previa); y, que esta ley incluya preceptos jurdicos con suficiente grado de certeza (lex certa),
de manera tal que sea posible prever la responsabilidad y la eventual sancin e aplicable a un
caso concreto.

3. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

Razonabilidad. El principio de razonabilidad aplicado al procedimiento administrativo


sancionador implica que las entidades de la administracin pblica deben actuar con un
criterio de razonabilidad y proporcionalidad tanto al determinar la comisin de una infraccin
como al imponer sanciones.

Si bien el enunciado del principio precitado es el de razonabilidad, es necesario dejar en


claro que su contenido se encuentra vinculado directamente con el principio de
proporcionalidad, esto es, con la adecuacin aplicable entre la gravedad del hecho constitutivo
de la infraccin y la sancin aplicada. En ese sentido, es posible afirmar que el legislador
peruano ha asumido el contenido material del principio de proporcionalidad denominndolo
razonabilidad.

El Tribunal Constitucional ha sostenido que si bien la doctrina suele hacer distinciones entre
el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad (como estrategias para
orientar al juzgador hacia una decisin que no sea arbitraria sino justa) prima facie es posible
establecer similitud entre ambos principios, toda vez que una decisin que se adopta en el
9

marco de convergencia de dos principios constitucionales no ser razonable cuando no respete


el principio de proporcionalidad.

El principio de proporcionalidad, gestado originariamente en la doctrina alemana como


principio incluido en uno ms general de prohibicin de exceso, constituye un criterio
constitucional que informa la actividad de los poderes pblicos que es susceptible de
restringir, lesionar o limitar de alguna forma los derechos individuales de los ciudadanos.

De ah que, conforme lo seala el Tribunal Constitucional, sea en el seno de la actuacin de la


Administracin donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia debido a los
mrgenes de discrecin con que inevitablemente acta para atender las demandas de una
sociedad en constante cambio. Sobre ello, tambin debe tomarse en cuenta la importancia de
la presencia de clusulas generales e indeterminadas, como el inters general o el bien comn,
que deben ser compatibilizadas con otras clusulas o principios igualmente abiertos a la
interpretacin, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.

De esta forma, se establece un lmite para la actuacin represiva de las autoridades


administrativas que solo podra ser llevada a la prctica cuando resulte estrictamente
necesaria, idnea y proporcionada para obtener los objetivos que persigue. Desde esta
perspectiva, cuando los fines buscados con la adopcin de dichas normas puedan ser
conseguidos a travs de medidas alternativas manifiestamente menos gravosas, habr de
imponerse la utilizacin de estas ltimas.

4. PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Antes de establecer una definicin propia del principio de tipicidad, resulta til precisar
sus particularidades con relacin a los alcances del principio de legalidad. Como se seal, el
principio de legalidad, en sentido estricto, hace referencia al instrumento normativo en el que
deben encontrarse prevista la potestad sancionadora y la previsin de infracciones y
sanciones; esto es, tiene relacin estrecha con el principio de reserva de ley.

Por su parte, el principio de tipicidad alude al grado de predeterminacin normativa de los


comportamientos tpicos proscribiendo supuestos de interpretacin extensiva o analgica, lo
cual significa que solo cabe castigar un hecho cuando este se encuentre precisamente definido
y se tenga claramente definida su penalidad. Conforme a su naturaleza, el principio de
10

tipicidad no se encuentra sujeto a una reserva de ley absoluta, pues en determinadas


situaciones podra ser complementado a travs de los reglamentos respectivos.

El Tribunal Constitucional considera a la tipicidad o taxatividad como una de las


manifestaciones del principio de legalidad respecto de los lmites que se imponen al legislador
penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones (que definen sanciones) estn
redactadas con un nivel de precisin suficiente que permita a cualquier ciudadano de
formacin bsica, comprender sin dificultad lo que se est proscribiendo bajo amenaza de
sancin en una determinada disposicin legal. El criterio del Tribunal Constitucional es, en
ese sentido, el de considerar que la tipicidad constituye la precisa definicin de la conducta
que la ley considera como falta.

En este mbito tambin encontramos una amplia gama de infracciones y la necesidad de


proteger derechos fundamentales, pero de la misma manera es preciso analizar con cuidado si
se justifica otorgar amplias atribuciones a la autoridad administrativa a fin de que la misma
pueda determinar por va reglamentaria las infracciones en materia ambiental. Sin embargo,
es preciso sealar que en este caso no era la entidad que sancionaba la que a su vez tipificaba,
lo cual generara ciertos parmetros para que exista una menor discrecionalidad en dicha
tipificacin.

5. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

El principio de irretroactividad de las normas tiene su reconocimiento a partir de lo


dispuesto en el artculo 103 de la Constitucin Poltica del Per, en el que se establece que la
ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo.

La doctrina seala que el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras se


fundamenta en el principio de seguridad jurdica, es decir, en la necesidad de conocer en todo
momento qu conductas son reprochables y qu grado de reproche se establece a travs de la
sancin concreta. Dicho principio tambin se encuentra vinculado al derecho fundamental a la
legalidad (como garanta formal y material) por el que las normas sancionadoras no pueden
desplegar efectos retroactivos in peius.

En ese sentido, el principio de irretroactividad involucra que, por regla general, corresponde
aplicar las normas sancionadoras vigentes en el momento de la configuracin de la infraccin
11

administrativa. No obstante, este principio contiene una excepcin importante, la cual se


configura cuando la norma posterior resulta ms favorable para el administrado. la
retroactividad benigna, al sealar la aplicacin de normas posteriores cuando resulten ms
favorables al administrado. Esto ltimo, sin embargo, parece ser una contravencin a la norma
constitucional, que establece que solo existe retroactividad benigna en materia penal y cuando
favorece al reo, mas no en trminos de derecho administrativo sancionador, Ahora bien, gran
parte de la doctrina administrativa sustenta la retroactividad benigna de las normas
sancionadoras en el mbito administrativo en la identidad sustancial entre infracciones
administrativas e ilcitos penales, que en buena cuenta son manifestaciones de ius puniendi
del Estado, por lo que, se han establecido los siguientes supuestos:

- Tipificacin de la infraccin ms favorable.

- Previsin de la sancin ms favorable. Incluso respecto de aquellas sanciones que se


encuentran en ejecucin al entrar en vigor la norma nueva.

- Plazos de prescripcin ms favorables.

Como se puede apreciar, la nueva regulacin del principio de irretroactividad no hace ms que
detallar los alcances de la retroactividad benigna, precisando que esta podr ser aplicada para
la tipificacin de la infraccin, determinacin de plazos de prescripcin, as como para la
previsin de las sanciones administrativas (incluso cuando estas se encuentren en fase de
ejecucin).

6. EL PRINCIPIO DE CONCURSO DE INFRACCIONES

En el mbito del derecho administrativo sancionador es posible que se presenten casos en


los que una misma conducta o hecho califique como ms de una infraccin administrativa. En
dichos casos se puede aplicar diferentes opciones tericas para determinar la sancin que
corresponde aplicar. Si se elimina la acumulacin material (suma de las penas atribuidas a
todos y cada uno de los delitos cometidos por la misma accin) restaran fundamentalmente
posibilidades, estas son:

a) La absorcin de la pena, lo cual implica la eleccin de la pena ms grave entre todas las
que entran en juego a la vista de los delitos cometidos.
12

b) La exasperacin (o aspiracin) de la pena, la cual implica escoger la ms grave y adems


elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, naturalmente, a la suma de todas
ellas.

Esta previsin legal, en primer lugar, impide que se establezcan varias sanciones distintas para
una misma conducta en el mbito de un mismo procedimiento administrativo, con lo cual
debemos distinguirlo claramente del non bis in dem. El concurso de infracciones implica
distinguir entre infracciones provenientes de un mismo procedimiento administrativo, y
afectadas por un mismo rgimen, caso contrario nada obsta para que las infracciones se
sancionen de manera autnoma, siempre que no se genere la triple identidad.

En segundo lugar, debemos precisar que cuando se haga referencia a las responsabilidades
adicionales, debe entenderse son aquellas que no tienen naturaleza sancionadora, sino ms
bien reparatoria, como puede ser la responsabilidad civil. En el caso de la responsabilidad
penal la misma ser exigida siempre que no exista la triple identidad propia del non bis in
dem.

Este principio ofrece ciertas dificultades. En primer lugar, puede resultar complicado definir
cul resultara ser la infraccin de mayor gravedad, no obstante que la sancin puede resultar
un adecuado parmetro, sin ser el nico. En segundo lugar, la norma no establece que ocurre
en el supuesto, poco comn, por cierto, de que la sancin de la infraccin supuestamente ms
grave sea ms bien inferior a la que se habra aplicado de haberse preferido la imputacin de
una infraccin distinta. Pareciera que nuevamente nos encontramos ante un principio
proveniente del derecho penal que no se est aplicando al procedimiento administrativo
sancionador con los ajustes requeridos.

7. EL PRINCIPIO DE CONTINUACION DE INFRACCIONES

Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que:

a) hayan transcurrido por lo menos 30 das desde la fecha de la imposicin de la ltima


sancin.

b) se acredite haber solicitado al administrado demostrar que ces la infraccin dentro de


dicho plazo.
13

Cabe indicar que este principio aplica frente a una conducta ilcita que no constituye un acto
aislado y concreto sino una actividad perdurable y constante. Dicho, en otros trminos, se
trata de una conducta reiterada por una voluntad duradera en la que no se da situacin
concursal alguna, sino una progresin unitaria con repeticin de actos.

El supuesto de infraccin continuada exige que se hayan cometido varias acciones u


omisiones que infrinjan el mismo precepto y que el autor acte en ejecucin de un plan
preconcebido o aprovechando idntica ocasin. Para considerar que existe unidad de hecho (o
de accin en sentido amplio) se requiere que en un breve periodo de tiempo y de forma
sucesiva se reitere la misma accin tpica guiada por un propsito nico. De esta manera, el
requisito del plazo establecido en la norma implica que un distanciamiento de espacio y
tiempo considerable entre una y otra accin puede dificultar, si no impedir, la refundicin de
todas ellas en una sola que sea creadora de un nico castigo.

La justificacin de la construccin de la ficcin jurdica de la infraccin continuada se


encuentra en dos razones: una, en que con ello se trata de evitar imponer tantas sanciones
como infracciones se hubieran cometido, con evidente efecto favorable para el presunto
infractor; y dos, que, como contrapartida, no se produce la prescripcin de la infracciones
aisladas, pues estas han perdido su individualidad y han pasado a constituir un tipo
indivisible, diferente de las infracciones individuales que la integran.

8. EL PRINCIPIO DE CAUSALIDAD

El principio de causalidad es uno de los factores que determinan la responsabilidad de una


persona en la comisin de una infraccin. En virtud a este principio solamente se puede
sancionar a una persona cuando esta haya sido la que realiz la conducta sancionable.

En aplicacin del principio de causalidad, la sancin debe recaer en el administrado que


realiz la conducta tipificada como infraccin administrativa.

La doctrina nacional seala que este principio involucra el principio de personalidad de las
sanciones, por el cual la asuncin de la responsabilidad corresponde a quien incurri en la
conducta prohibida por la ley, y, por tanto, no se puede hacer responsable a una persona por
un hecho ajeno, sino solo por los propios. Asimismo, implica que para la aplicacin de la
sancin resulta condicin indispensable que la conducta del administrado satisfaga una
relacin de causa-efecto respecto del hecho considerado infraccin; y que, adems, haya sido
14

idnea para producir la lesin y no tratarse de los casos de fuerza mayor, hecho de tercero o la
propia conducta del perjudicado.

9. PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE LICITUD

Por el principio de presuncin de licitud, las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario. Este principio resulta ser equivalente en al mbito penal a la llamada presuncin de
inocencia contenida en nuestra Constitucin que, sin embargo, no debe ser confundida con el
principio de in dubio pro reo, que posee un origen y naturaleza distintos.

La inmediata consecuencia del principio que venimos sealando es la asignacin de la carga


de la prueba a la Administracin respecto a la demostracin de la comisin de la infraccin
por parte del administrado. La Administracin es la que debe probar la comisin de la
infraccin. Esta, en consecuencia, no se presume, ni siquiera en el supuesto de que el
administrado no se presente a presentar sus descargos en el procedimiento iniciado en su
contra.

Asimismo, la Administracin deber resolver sobre bases ciertas, sin que puedan basarse en
inferencias, sospechas o simples declaraciones aun cuando las mismas provengan de
funcionarios pblicos. Evidentemente, si la Administracin no logra obtener conviccin de la
comisin de la infraccin una vez realizada la actividad probatoria el administrado no puede
ser sancionado.

Ello ocurre porque la carga de la prueba corresponde a quien se encuentra en mejor capacidad
para probar un hecho. En la confrontacin entre el administrado y la autoridad administrativa
ante la posibilidad de que el mismo haya cometido una infraccin, resulta ms factible que la
entidad pruebe la ilicitud de la actuacin del administrado que este ltimo pruebe su ausencia
de responsabilidad. Sin embargo, como ya lo hemos sealado, corresponde al administrado
acreditar la existencia de la fractura del nexo causal.

Este principio justifica, entre otras cuestiones, que la resolucin emitida en un procedimiento
sancionador no sea ejecutiva hasta que la misma haya agotado la va administrativa, as como
el hecho de que la Administracin deba tener especial cuidado al emitir medidas cautelares en
los procedimientos que venimos reseando, las mismas que deben cumplir con los requisitos
legales.
15

10. EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD

La incorporacin del principio de culpabilidad en el mbito del procedimiento


administrativo sancionador constituye una de las grandes novedades de la modificacin de
esta ley, pues antes de ello, la ley del procedimiento administrativo general pareca haber
optado por una responsabilidad eminentemente objetiva que solo exiga la culpabilidad
entendida como principio de personalidad de las infracciones y de responsabilidad por el
hecho (principio de causalidad) no exigiendo el dolo o la culpa como requisito para aplicar la
sancin.

En aplicacin del principio de culpabilidad, la responsabilidad administrativa tiene


necesariamente carcter subjetivo, a excepcin de los casos en que por ley o decreto
legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. Ello implica que la entidad
pblica con potestad sancionadora se encuentra obligada acreditar la responsabilidad subjetiva
(dolo o culpa) como elemento indispensable para la imputacin de una infraccin
administrativa.

La doctrina seala que la exigencia de culpabilidad involucra la presencia de dolo o cuando


menos culpa para poder sancionar una conducta ilcita, excluyendo cualquier sancin de
carcter objetivo. En ese sentido, la culpabilidad sera el reproche que se dirige a una persona
porque debi actuar de modo distinto a como lo hizo, para lo cual debi tener la posibilidad
de actuar de otro modo (es decir, no puede castigarse por no haber realizado un
comportamiento imposible).

Conviene tomar en cuenta que, aun cuando no contaba con reconocimiento expreso en la
normativa administrativa, el principio de culpabilidad fue reconocido a nivel jurisprudencial
por el Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer legtimamente la potestad
sancionadora. As se puede advertir en la Sentencia del 3 de enero de 2003 recada en el
Expediente 0010-2002-AI/TC, la cual en su fundamento 64 seala lo siguiente:

El principio de culpabilidad es una garanta y al mismo tiempo un lmite a la potestad


punitiva del Estado; por consiguiente, la aplicacin del artculo 2 del Decreto Ley N. 25475
queda supeditada a que, al infringirse los bienes jurdicos sealados por la norma penal, ello
se haya realizado con intencin del agente. ()

A nivel jurisprudencial, el principio de culpabilidad ya haba sido reconocido como una


exigencia propia del ejercicio de la potestad sancionadora, lo cual resultaba coherente con la
16

postura sostenida por el Tribunal Constitucional al considerar tal principio como uno de los
principios bsicos del derecho sancionador que no solo se aplica en el mbito del derecho
penal sino tambin se debe extender al derecho administrativo sancionador.

En ese sentido, mediante la incorporacin del principio de causalidad en la normativa


administrativa, el legislador ha acogido el criterio jurisprudencial que ya se haba venido
siendo sostenido en el Tribunal Constitucional en aras de tutelar un ejercicio legtimo de la
potestad sancionadora. De esta manera, desde una perspectiva ms garantista, actualmente la
atribucin de responsabilidad administrativa involucra ms que simplemente hacer calzar los
hechos determinados por ley como ilcitos, pues debe realizarse un anlisis que examine la
motivacin y voluntad del sujeto infractor.

Conviene precisar que, la verificacin de la responsabilidad subjetiva propia del principio de


culpabilidad antes anotado, se debe realizar despus de que la autoridad administrativa
determine que el agente ha realizado (u omitido) el hecho calificado como infraccin
(principio de causalidad). Se trata de dos niveles de anlisis distintos, pues la causalidad
como elemento, corresponde a la constatacin objetiva de una relacin natural de causa
efecto, mientras que la culpabilidad como fundamento, se refiere a la valoracin subjetiva de
una conducta.

De esta manera, si se prueba la existencia de un factor que rompa el nexo causal entre el
sujeto y la conducta imputada no se configurara el principio de causalidad y, por ende, ya no
se correspondera realizar el anlisis de culpabilidad y probar la existencia del elemento
subjetivo (dolo o culpa).

Como consecuencia de lo anterior, aun cuando en la responsabilidad administrativa objetiva


no corresponde evaluar los elementos subjetivos del dolo o la culpa s se debe evaluar la
existencia de nexo causal entre el sujeto y la conducta infractora, sobre todo porque en este
tipo de responsabilidad el nico criterio a tomar en cuenta es el hecho (accin u omisin)
constitutivo de infraccin sancionable.

11. EL PRINCIPIO DE NE BIS IN IDEM

Este principio establece que no se podr imponer sucesiva o simultneamente una pena y
una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento. Resultaba obvio, en consecuencia, que tampoco pueden
17

imponerse dos o ms sanciones administrativas a una misma infraccin, tal como lo hemos
sealado en acpites anteriores. Asimismo, y cuando la ley se refiere a pena, se debe entender
que se est haciendo mencin a la sancin de naturaleza penal. Es decir, no cabe el
establecimiento simultneo o sucesivo de varias sanciones administrativas, o estas
combinadas con sanciones penales

En realidad, las normas pueden contemplar acciones similares para proteger el mismo bien
jurdico, por lo que sumar la sancin prevista en cada una de ellas conllevara a castigar dos o
ms veces lo mismo. El asunto est, por tanto, en determinar en qu casos se trata de lo
mismo y cundo no.

La jurisprudencia constitucional ha sealado que resulta especialmente relevante analizar la


concurrencia de la denominada triple identidad como presupuesto conjunto para incurrir en la
vulneracin del principio ne bis in idem. Se aplicar la prohibicin de doble sancin en los
casos en que se presente la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Con respecto a esto
ltimo, nuestro tribunal constitucional en su fundamento No 5 de la sentencia Exp. No 02493-
2012-PA/TC ha sealado lo siguiente:

(...) Para saber si estamos o no ante la presencia del principio de ne bis in dem se ha dicho
hay que verificar en ambos casos la concurrencia de tres presupuestos:

i. Identidad de la persona perseguida (eadem persona) lo que significa que la persona fsica
o jurdica a la cual se persigue tenga que ser necesariamente la misma.

ii. Identidad del objeto de persecucin (eadem res), que se refiere a la estricta identidad entre
los hechos que sirvieron de fundamento para el inicio tanto en la anterior como en la
nueva investigacin, proceso o procedimiento; es decir, se debe tratar de la misma
conducta material, sin que se tenga en cuenta para ello su calificacin legal.

iii. Identidad de la causa de persecucin (eadem causa petendi), lo que significa que el
fundamento jurdico que sirve de respaldo a la persecucin tenga que ser el mismo tanto
en la anterior como en la nueva investigacin, proceso o procedimiento.

En los casos en los que no concurra esta triple identidad (bastando que no exista uno de estos
tres elementos analizados) s corresponder imponer una o ms sanciones (pena o sancin
administrativa) por cada una de las conductas infractoras que se hayan configurado, salvo la
concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones.
18

EL PROCEDIMIENTO AMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. DEFINICIN

El procedimiento administrativo sancionador es entendido, en primer trmino, como el


conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad administrativa, esto
es, la comisin de una infraccin y la consecuente aplicacin de una sancin. Dicho
procedimiento constituye, adems, una garanta esencial y el cauce a travs del cual los
administrados, a quienes se les imputan la comisin de una infraccin, hacen valer sus
derechos fundamentales frente a la Administracin Pblica.

El procedimiento sancionador garantiza que la actuacin de la Administracin se lleve a cabo


de una manera ordenada y orientada a la consecucin de un fin y respetando un mnimo de
garantas para el administrado.

Su importancia presenta una doble dimensin, pues, de una parte, es el mecanismo idneo que
tiene la Administracin Pblica para lograr su finalidad pblica y, de otro lado, constituye la
va que permite ofrecer al administrado las garantas necesarias para el respecto de sus
derechos fundamentales.

La especialidad del procedimiento administrativo sancionador, con relacin al procedimiento


general, radica en la necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantas
constitucionales que protegen al administrado frente al ius puniendi estatal.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que las entidades de la


Administracin Pblica tienen la obligacin de observar los principios del procedimiento
sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado. En
esa misma lnea, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal
Constitucional ha sostenido que la Administracin Pblica no puede dictar actos
administrativos sancionatorios sin otorgar la garanta del debido proceso en sede
administrativa sancionatoria, por cuanto es un derecho humano el obtener todas las garantas
que permita alcanzar decisiones justas, no estando la administracin excluida de cumplir este
deber.

En sintona con ello, el prrafo 245.2 del artculo 245 del Texto nico Ordenado de la Ley N
27444 establece que las disposiciones que disciplinan la potestad sancionadora de las
19

entidades pblicas, y se encuentran previstas en su Captulo III, deben aplicarse con carcter
supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales. Se precisa, adems,
que dichos procedimientos deben observar necesariamente los principios de la potestad
sancionadora, as como la estructura y garantas previstas para el procedimiento
administrativo sancionador, no pudindose imponer condiciones menos favorables a los
administrados.

En conclusin, podemos sealar que, el procedimiento sancionador tiene por finalidad hacer
posible que la Administracin haga efectivas sanciones contra los administrados ante la
comisin de infracciones calificadas como tales por la Ley. Dichas sanciones se definen como
situaciones gravosas o desventajosas impuestas al administrado como consecuencia de la
comisin de una infraccin. A lo que, una infraccin administrativa puede definirse como
toda conducta considerada ilcita por el ordenamiento jurdico y que la autoridad
administrativa se encuentra encargada de sancionar. La intencin de la sancin administrativa,
en consecuencia, se enfoca a la necesidad de desincentivar conductas consideradas
socialmente indeseables, pero que no se consideran de suficiente gravedad como para
tipificarlas penalmente.

Fig. 01. Ubicacin del Procedimiento administrativo sancionador


20

2. CONDUCTAS INFRACTORAS

Las conductas Infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son


aquellas en las que se incurren los servidores y funcionarios pblicos que contravengan el
ordenamiento jurdico administrativo, y las normas internas de la entidad a la que pertenecen.
El artculo 46 de la Ley N 29622 seala cuales son las conductas infractoras por
responsabilidad administrativa funcional y su Reglamento, el Decreto Supremo N 023-2011-
PCM, describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad administrativa
funcional (graves o muy graves) que se encuentran en el mbito de la potestad de la
Contralora General para sancionar. Asimismo, es importante sealar que el procesamiento de
las infracciones leves ser de competencia del titular de la entidad.

3. INSTANCIAS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

El procedimiento sancionador comprende los actos y diligencia necesarios para adoptar la


decisin administrativa definitivo sobre la existencia de responsabilidad administrativa
funcional e imposicin de la correspondiente sancin, por la comisin de infracciones graves
o muy graves, derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema
Nacional de Control.

El procedimiento sancionador comprende dos etapas:

a) La Primera instancia conformada por la Fase Instructora y la Fase Sancionadora. La Fase


Instructora se encuentra a cargo del rgano Instructor y comprende las actuaciones
previas y conducentes a la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional
derivada de los informes. Asimismo, esta dura como mximo ciento ochenta (180) das
prorrogables a sesenta (60) das adicionales.

La fase Sancionadora se encuentra a cargo del rgano Sancionador y comprende desde la


recepcin del pronunciamiento del rgano Instructor que propone la imposicin de
sancin, hasta la emisin de la resolucin que decide sobre la imposicin de sancin o que
la declara no ha lugar, disponiendo en este ltimo caso, el archivo del procedimiento. La
fase Sancionadora tendr una duracin mxima de hasta treinta (30) das hbiles, salvo
que sean necesario actuaciones complementarias y se autorice la ampliacin.
21

b) La segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal Superior. Esta fase comprende la
tramitacin y resolucin de los recursos de apelacin, lo que pone trmino al
procedimiento sancionador en la vida administrativa. Los recursos de apelacin contra las
resoluciones que imponen sancin son resueltos por el Tribunal dentro de los diez (10)
das hbiles siguientes de haber declarado que el expediente est listo para resolver.

Asimismo, la duracin en todas sus fases del procedimiento sancionador no podr exceder los
dos (02) aos desde que el rgano instructor de inicio a este. La facultad para la imposicin de
la sancin por responsabilidad administrativa, prescribe a los cuatro (4) aos, contados a partir
del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ceso, si fuera una accin
continuada.

4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los


administrados y la autoridad administrativa. Ambos son partes en tanto interactan en el
procedimiento a fin de obtener el resultado de manera conjunta, los administrados en trminos
de inters personal y la Administracin Pblica al amparo, en principio, del denominado
inters general. La citada interaccin, sin embargo, no implica ni configura necesariamente un
conflicto de intereses entre las citadas partes, pero deja en claro la relacin desigual existente
entre ambos.

En cambio, en un proceso trilateral, y como su nombre lo indica, existen tres partes


claramente diferenciadas, una de ellas es la Administracin, el ente encargado de la solucin
del conflicto, en general un rgano colegiado o un tribunal administrativo, y las otras son dos
administrados con intereses claramente contrapuestos, respecto de los cuales la autoridad debe
resolver.

4.1. Los administrados

El administrado es la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o


situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Para que una persona
pueda ser considerada administrado, se debe encontrar en una relacin de subordinacin
respecto a la Administracin y bajo su tutela en una situacin jurdica determinada.
Asimismo, se requiere la existencia de un inters por parte del administrado, lo cual lo
convierte en protagonista del procedimiento.
22

Ahora bien, una entidad estatal puede intervenir como administrado en un procedimiento
administrativo cuando se somete a las normas que lo disciplinan, en igualdad de facultades y
deberes que los dems administrados. Esto se ve por ejemplo en procedimientos
administrativos trilaterales, en donde la autoridad administrativa puede resolver conflictos
incluso entre dos entes administrativos.

4.2. La Autoridad administrativa

Al interior de un procedimiento administrativo, la autoridad administrativa, es el agente de


las entidades que, bajo cualquier rgimen jurdico, ejercen potestades pblicas y conducen el
inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo
participan en la gestin de los procedimientos administrativos.

Autoridad administrativa, en el sentido del procedimiento administrativo no son solo los


rganos administrativos de la administracin central (o Gobierno Nacional), sino tambin de
los entes descentralizados y las empresas del Estado en tanto emitan actos administrativos. Se
ha afirmado el criterio de la ausencia de aplicacin de las normas especficas del
procedimiento administrativo a las empresas estatales, excepcin hecha de sus actos
administrativos emitidos en circunstancias particulares, como podra ser en el contexto de la
contratacin administrativa. Tampoco se considera factible dicha aplicacin a las entidades
binacionales o supranacionales.

Tambin pueden ser entidades administrativas, conforme a las ms recientes orientaciones del
derecho administrativo comparado, rganos de personas pblicas no estatales, como los
colegios profesionales, y hasta personas privadas, como por ejemplo las que prestan servicios
pblicos.
23

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMIISTRATIVO SANCIONADOR

El procedimiento administrativo se encuentra regulado de manera general en la Ley N


27444. El artculo 245, numeral 2 de dicha ley establece que Las disposiciones contenidas en
el presente Captulo se aplican con carcter supletorio a todos los procedimientos establecidos
en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los
principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artculo 246, as como
la estructura y garantas previstas para el procedimiento administrativo sancionador.. Segn
la regulacin prevista en esta ley, el procedimiento administrativo sancionador tiene las
siguientes etapas:

a) Formas de inicio del procedimiento sancionador. Todo procedimiento sancionador se


inicia de oficio o por denuncia administrativa.

b) Investigacin preliminar. Antes de iniciar el procedimiento administrativo sancionador


propiamente dicho se pueden realizar las actuaciones previas a la investigacin con el
objeto de determinar con carcter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su
iniciacin. Es importante resaltar que esta es una facultad de la entidad del Estado, no es
una obligacin.

c) Inicio del procedimiento sancionador. La autoridad que instruye el procedimiento


formula la respectiva notificacin del cargo a cargos al posible sancionado.

d) Descargos. Los descargos se presentan por escrito en un plazo que no podr ser inferior a
cinco (5) das hbiles contados a partir de la fecha de notificacin del inicio del
procedimiento sancionador.

e) Instruccin. Con el respectivo descargo o sin l, la autoridad que instruye realizara de


oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos.

f) Propuesta de resolucin. Concluida la etapa de recoleccin de pruebas, en caso que la


autoridad instructora se diferencie de la autoridad que resuelve, la autoridad instructora
formulara propuesta de resolucin en la que se determinara motivadamente las conductas
que se consideren probadas constitutivas de infraccin, la norma que prev la imposicin
de sancin y la sancin que se propone que se imponga o bien se propone la no existencia
de infraccin. En el que caso que la autoridad instructora es la que sancione, adems
resuelve la imposicin de una sancin o la no existencia de infraccin.
24

g) Actuaciones complementarias. La autoridad que recibe la propuesta de resolucin puede


disponer la realizacin de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables
para resolver el procedimiento.

h) Resolucin final. Realizadas las actuaciones complementarias o sin ellas, la autoridad de


resolucin aplica la sancin o decisin de archivar el procedimiento.

i) Notificacin. La resolucin que emite el rgano resolutor ser notificada al administrado, al


rgano u entidad que formulo la solicitud o a quien denuncio la infraccin.

Fig. 02 etapas del procedimiento administrativo sancionador

1. MODELOS DE DENUNCIA ADMINISTRATIVA.

San Borja, 15 de octubre del 2017

Seor

Dr. Juan Soto Mayor Pulido

Alcalde de la Municipalidad de Jess Mara

Pte.

Ref. Queja por daos ocasionados

Tenemos el agrado de dirigirnos a Usted, en nuestra condicin de propietarios del edificio


ubicado en el Jirn Manoa N 346, a fin de hacer de su conocimiento lo siguiente:
25

1. En la azotea del edificio vecino, signado con el nmero 334, se ha construido con
materiales provisionales (madera, cartn y planchas onduladas) varias habitaciones.

2. Al disear los techos de dichas habitaciones, inclinaron las planchas y colocaron una
canaleta para colectar el producto de las lluvias orientada indebidamente hacia nuestro
edificio, motivo por el cual cada vez que llueve, se moja la pared medianera desde la
azotea hasta el primer piso, causando deterioro de la pintura, humedad, hongos, etc.

Con la finalidad de superar esa situacin, se convers con la vecina del tercer piso del citado
edificio (Dpto. 302), la que hizo caso omiso a nuestro reclamo, por lo que el problema
contina, segn se puede apreciar en las cinco fotografas adjuntas.

En consecuencia, solicitamos a vuestro despacho, tenga a bien disponer los trmites


respectivos, a fin de solucionar dicho impase a la brevedad posible.

Atentamente,

Dpto. 101 Sra. Angie Gavidia Molina ...DNI N 74936894

Dpto. 201 Sr. Carlos Rojas Medina........DNI N 02836649

Dpto. 301 Sr. Luis Morante Guerreri..DNI N 97248553

2. MODELO DE DESCARGO

REF. : Investigacin N. 032-2017/ILN-CPC-PREV

SUMILLA : PRESENTO DESCARGO

SEORES COMISION DE PROTECCION DEL CONSUMIDOR

C.E.G.N.E. CAMILO BLAS, con R.U.C. N. 20364365603 debidamente representada por


su Promotora doa Mnica Bendez lvarez, identificada con D.N.I. N. 09789784, segn
Resolucin Directoral USE 03 N. 00234 de fecha 10 de marzo 1996, con domicilio real en
Jirn Huaraz N. 1571 Brea-Lima, y domicilio procesal en Jr. Carabaya N. 261 Oficina
N. 304 - Lima; ante Ud. respetuosamente digo:

Que, hemos sido notificados con la Carta N. 356-2011-PREV-CPC/INDECOPI, sobre el


inicio de una investigacin preliminar por supuesta suspensin del servicio educativo a los
padres de familia que presentan demora en el pago de las pensiones escolares, y dentro del
26

plazo concedido para el descargo correspondiente y a fin de aclarar los hechos investigados y
acreditar con documentos, procedo a sealar los mismos en la forma siguiente:

I. LA PROTECCIN AL CONSUMIDOR

La denominada Proteccin del Consumidor est consagrada en el artculo 65 de la


Constitucin1, en el cual se establece la obligacin del Estado defender el inters de los
consumidores y usuarios, garantizando el derecho a la informacin sobre los bienes y
servicios existentes. La norma distingue entre consumidores y usuarios a fin de sentar que el
usuario es un consumidor especial, puesto que hace uso de un servicio pblico.

En realidad, el mercado y la competencia deberan ser suficientes para asegurar la idoneidad


de los productos que se ofertan en el mercado, sean bienes o servicios. Existen determinadas
cuestiones que justifican, sin embargo, el establecimiento de determinadas normas que
cautelen los derechos de los consumidores y los usuarios, en particular la llamada informacin
asimtrica. Ese orden de ideas la informacin que se proporciona a los consumidores es de
vital importancia para la tutela de sus derechos.

En primer lugar, la Ley de Proteccin al Consumidor, en su artculo 5, reconoce a los


consumidores un conjunto de derechos, los mismos que, no obstante su aparente
configuracin legal, gozan de proteccin constitucional al amparo de lo dispuesto por el
artculo 65 de la Constitucin. Como ya se ha sealado, entre ellos se encuentra el derecho a
recibir de los proveedores toda la informacin necesaria para tomar una decisin o realizar
una eleccin adecuadamente informada en la adquisicin de productos y servicios, as como
para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o servicios.

A su vez, la norma precepta2 que el proveedor est obligado a consignar en forma veraz,
suficiente, apropiada y muy fcilmente accesible al consumidor o usuario, la informacin
sobre los productos y servicios ofertados. Tratndose de productos destinados a la
alimentacin y la salud de las personas, esta obligacin se extiende a informar sobre sus
ingredientes y componentes. A su vez, el Tribunal Constitucional ha reconocido dichos

_______________

1. Constitucin de 1993:
Artculo 65. El Estado defiende el inters de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho
a la informacin sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposicin en el mercado. Asimismo vela,
en particular, por la salud y la seguridad de la poblacin.
2. Artculo 15 del Decreto Supremo N. 039-2000-ITINCI.
27

derechos de configuracin legal dentro de los atributos contenidos en el artculo


constitucional que hemos sealado anteriormente3, el mismo que se considera que genera una
lista abierta de atributos de los derechos de los consumidores4 ms all de nicamente aportar
informacin relevante.

II. LOS MECANISMOS EMPLEADOS PARA PONER EN CONOCIMIENTO DE


LOS PADRES DE FAMILIA LAS CONDICIONES ECONMICAS DEL
SERVICIO Y LAS ACCIONES EN EL CASO DE INCUMPLIMIENTO DEL
PAGO DE PENSIONES

En primer lugar, es preciso sealar que nuestra representada ha cumplido con sealar
debidamente a los padres de familia las condiciones econmicas del servicio educativo que
brindamos. Es decir, el monto de las pensiones as como la forma de pago de las mismas.
Cumplimos con adjuntar copia de la documentacin remitida a los padres de familia.

Asimismo, el padre de familia al matricular a su hijo, asume un compromiso de pago con la


institucin a travs de un documento que se suscribe entre ambos. Adems, se le hace llegar
oportunamente el cronograma de pagos para su conocimiento. Ante la demora de ms de dos
meses, se le cursa una carta invitndolo a regularizar sus deudas.

Cuando el padre de familia, ha incurrido en varios meses de mora y no ha enviado ningn


documento en el que solicite ampliacin de plazos o que se le otorgue ms tiempo para
regularizar sus pagos, se le enva una tercera carta, indicndole que procederemos a suspender
el servicio. Como ya se ha sealado anteriormente, la institucin a mi cargo, NO HA
LLEGADO A SUSPENDER EL SERVICIO por este motivo a ningn alumno, teniendo en
cuenta el inters superior del menor, por lo que los hijos de los padres que incumplieron los
pagos por los servicios educativos, fueron evaluados normalmente. Cumplindose entonces de
manera clara y transparente con lo establecido por el artculo 16 de la Ley N. 276655.

______________

3. Particularmente las STC N. 0008-2003-AI/TC (fundamento 32) y N. 3315-2004-AA/TC (fundamento N. 9-


10).
4. Sobre el particular: ESPINOZA ESPINOZA, Juan, La tutela constitucional de consumidor. En: AA.VV., La
Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T.I, p. 899-902.
5. Los Centros y Programas Educativos no podrn condicionar la atencin de los reclamos formulados por los
usuarios, ni la evaluacin de los alumnos, al pago de las pensiones. En este ltimo caso, la institucin
educativa puede retener los certificados correspondientes a perodos no pagados siempre que se haya
informado de esto a los usuarios al momento de la matrcula.
28

Es preciso sealar que una de las razones por las cuales el servicio no sera suspendido en
caso de demora en el pago de pensiones, es que el padre de familia se apersone al Centro
Educativo y se comprometa a efectuar y regularizar sus deudas, tal y conforme podr apreciar
de los documentos que anexo al presente.

Nuestra institucin no suspende el servicio educativo a los alumnos por la falta de pago de
pensiones de sus padres, prueba de ello son las Actas de evaluacin con el 100% de alumnos
matriculados, aun cuando estn en situacin de mora por la falta de pago de sus pensiones.
Cumplimos con adjuntar dichas actas, a fin de acreditar de manera fehaciente lo expuesto.

Ahora bien, en el supuesto caso de que se hubiese afectado a un alumno suspendiendo el


servicio, la Coordinacin Acadmica del Colegio ha previsto que el alumno pueda recuperar
las clases faltantes, a travs del Programa de Recuperacin Acadmica en un horario que no
afecta al desarrollo de sus clases normales, previo conocimiento del padre de familia.

III. LA CALIDAD DE NUESTRO SERVICIO.

Sin embargo, debemos aclarar que no hemos incurrido en el empleo de mecanismo coercitivo
alguno dentro de lo preceptuado por el artculo 5 del Decreto Legislativo N. 006-2009-PCM,
Texto nico Ordenado de la Ley del Sistema de Proteccin al Consumidor, puesto que, en el
peor de los casos, la suspensin del servicio - sin afectar a las evaluaciones - obedece a la
lgica del contrato educativo.

Es preciso sealar que la institucin educativa que represento tiene siempre las puertas
abiertas al dialogo con los padres de familia, en especial cuando se presentan estos casos de
demora en el pago de las pensiones, para lo cual existen diversos mecanismos, como pueden
ser el compromiso verbal, el compromiso escrito, la solicitud del padre de familia dentro del
marco de la conciliacin; no habindose recurrido a extremos como la suspensin del servicio
educativo, pese a encontrarse el padre de familia en condicin de morosidad por la falta de
varios meses en el pago de sus pensiones.

Nuestra institucin es respetuosa de los intereses econmicos de nuestros padres de familia,


que son derechos reconocidos dentro del marco de las normas de Proteccin del Consumidor,
hemos tenido muy bien informado al usuario sobre los servicios que les brindamos, a travs
de los comunicados, cartas personales y avisos en los paneles publicitarios, as como en los
mdulos de informacin personalizada que se les brinda antes y durante la matricula.
29

Asimismo, el servicio que brindamos es ptimo, mediante el trato equitativo a los padres de
familia, especialmente por tratarse de una entidad que brinda servicios educativos, y que
nuestros usuarios se encuentren satisfechos por lo que reciben: educacin objetiva, buen trato
al usuario, dilogo permanente con el padre de familia, sin lesionar sus intereses y cuidando
de que sea tratado con respeto y equitativamente.

ANEXOS:

- Copia del DNI de la Promotora del C.E.G.N.E. CAMILO BLAS.

- Copia de la Resolucin Directoral USE 3 N. 00131 mediante la cual se designa a la


promotora del C.E.G.N.E. CAMILO BLAS a: MNICA BENDEZ LVAREZ.

- Copias de las cartas remitidas a los padres de familia.

- Copias de los compromisos celebrados con los padres de familia.

POR TANTO:

A Ud. solicito tener presente lo expuesto y proveer conforme a Ley.

_____________________

Mnica Bendez lvarez

Lima, 22 de Agosto del 2017.

3. MODELO DE RECONSIDERACIN

Sumilla: Recurso de reconsideracin contra la


Resolucin N 002-2017-MP-FN

SEORA FISCAL DE LA NACIN

Jorge Luis ANCHANTE EGSQUIZA, Fiscal Provincial Penal Titular de la Tercera Fiscala
Provincial Penal de Arequipa, con D.N.I. N 06334786, con domicilio real en Avenida Santa
Marta 146, Int. 104, Cercado, ciudad de Arequipa; me apersono y sealo domicilio procesal
en Jirn Moquegua N 456 Oficina N 209, Lima Cercado. A Usted, respetuosamente digo:
30

PETITORIO:

Interpongo recurso de RECONSIDERACIN contra la Resolucin de la Fiscala de la


Nacin N 002-2017-MP-FN, que dispone, que la Fiscala Suprema de Control Interno,
Aperture Investigacin y Ejecuta la Suspensin en las Funciones sin goce de haber al
recurrente, solicitando se deje sin efecto la misma, declarndose nula en su oportunidad, por
los siguientes fundamentos:

I. FUNDAMENTOS DE HECHO:

1. Que, el recurrente es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura, mediante


Resolucin N 720-2017-CNM, publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de
noviembre del 2004, como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, del Distrito
Judicial de Arequipa; y mediante Resolucin N 1988-2015-MP-FN publicada en el diario
oficial El Peruano el 7 de diciembre del 2004, se me designa por la Fiscala de la Nacin,
como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, de la Tercera Fiscala Provincial
Penal del Distrito Judicial de Arequipa.

2. Que, la Resolucin impugnada establece dentro de sus considerandos que de los


documentos remitidos se advierte que el recurrente al momento del nombramiento,
juramentacin y posesin del cargo, mantena vnculo laboral con el Ministerio del Interior,
en su calidad de Capitn de la Polica Nacional del Per, lo que configurara
incompatibilidad para el ejercicio del cargo de Fiscal del Ministerio Pblico.

3. Que, el supuesto vnculo laboral existente al momento del concurso y juramentacin, no


puede ni debe ser considerado vlido, ya que colisiona con los derechos fundamentales de
la persona, de la libertad de trabajo y autonoma de la voluntad, porque el recurrente, con
fecha 12 de septiembre del ao 2016, es decir con TRES MESES DE ANTICIPACION A
LA POSESIN DEL CARGO, PRESENT SU RENUNCIA IRREVOCABLE a la
Polica Nacional del Per, en ejercicio regular de su derecho, para poder acceder al nuevo
cargo obtenido, mxime si dicho nombramiento y designacin proviene de un riguroso
concurso pblico, ganado con mucho esfuerzo y sacrificio, luego de largos aos de
preparacin. Resulta injusto que, por la demora de un trmite administrativo burocrtico y
demasiado engorroso al tener que ser suscrita por el propio seor Presidente de la
Repblica, se perjudique y lesione sus intereses y derechos.
31

4. En consecuencia, a la fecha de nombramiento y juramentacin, el recurrente, mantena


vnculo laboral VICIADO, FORZADO Y OBLIGADO con el Ministerio del Interior
Polica Nacional del Per, al extremo que despus de haber renunciado con fecha 12 de
setiembre del 2004, tuvo que continuar laborando contra su voluntad, a fin de que no se le
formalice denuncia y se inicie Proceso Penal Militar por el delito de Abandono de Destino,
previsto en el artculo 215 del Cdigo de Justicia Militar. Semejante hecho habra
truncado las justas aspiraciones a la Magistratura del recurrente, llegando a trabajar en
forma efectiva hasta el da 23 de noviembre del 2016, fecha en que se le otorga vacaciones,
para posteriormente, el da 17 de diciembre del 2016, expedirse la Resolucin Suprema N
0346-2004-IN/PNP mediante la que se pasa a la situacin de retiro al recurrente, fecha a
partir de la cual, ya no exista vnculo laboral alguno, menos incompatibilidad funcional.

5. A mayor abundamiento, el da 18 de diciembre del ao 2016, a las 11:05 horas, recin tom
posesin del cargo y empiezo a suscribir el Despacho Fiscal respectivo, POR LO QUE
REALMENTE NUNCA HA EXISTIDO NI EXISTE A LA FECHA
INCOMPATIBILIDAD FUNCIONAL ALGUNA. Ello, dado que el da 16 de diciembre
del 2004, luego de juramentar el cargo ante el Fiscal Superior Decano del Distrito Judicial
de Arequipa, precisamente a fin de no incurrir en incompatibilidad funcional y procediendo
de buena fe, inmediatamente el recurrente solicit quince das de licencia sin goce de
haber; siendo atendido su pedido, conforme a la Resolucin N 498-2016-MP-FSD-DJ-
AREQUIPA, hasta el da 18 de diciembre del 2016, a horas 11:05 en que se le notifica con
la Resolucin N 499-2016-MP-FSD-DJ-AREQUIPA por la cual se deja sin efecto la
licencia concedida, segn consta de las copias fedateadas, de los documentos pblicos
antes indicados, que se adjunta al presente.

6. Asimismo, en la misma Resolucin se afirma que el recurrente no puso en conocimiento


del Consejo Nacional de la Magistratura su condicin de miembros de la Polica Nacional
del Per, pues de otra forma no se le habra nombrado ni tomado el juramento respectivo.
Dicho argumento es totalmente falso, en virtud de los argumentos del presente recurso y de
los documentos que se adjuntan como medios probatorios.

7. No es verdad que el recurrente haya ocultado al Consejo Nacional de la Magistratura la


vigencia del vnculo laboral con la Polica Nacional del Per, a la fecha del concurso y
nombramiento, ya que el recurrente ha actuado en todo momento en forma legal y
transparente, poniendo en conocimiento su condicin de Abogado Asimilado con el Grado
de Capitn, incluso, en las dos oportunidades que se inscribi y postul al Concurso
32

Pblico para Seleccin y Nombramiento de Jueces y Fiscales; lo realiz, identificndose y


presentando una copia legalizada de su Carn de Identidad Policial N 355744, que obra en
los expedientes respectivos; as como, al haber hecho mencin en su currculum vitae
documentado, el cargo actual que desempeaba en ese entonces, como Secretario Letrado
del Juzgado de Instruccin Permanente de Arequipa del Consejo Superior de Justicia de la
Tercera Zona Judicial de la Polica Nacional del Per, y al presentar varios documentos de
su trayectoria funcional en dicha Institucin; adems, en la Entrevista Personal, llevada a
cabo el da 15 de noviembre del 2016, en acto pblico y filmado, se le pregunt al
recurrente si tena vnculo con la Polica Nacional del Per, a lo que contest: que era
Abogado asimilado con el grado de Capitn, e incluso repreguntaron que ha hara Ud., al
respecto si fuera nombrado, porque esos trmites demoran, respondiendo; que justamente
previendo dicha situacin es que renunci con la debida anticipacin, solicitando mi pase a
retiro, para acceder al nombramiento, ms precisamente luego de haber aprobado la prueba
escrita de conocimientos, documentos que obran en Consejo Nacional de la Magistratura
que ofrezco como medios probatorios, peticionando se soliciten copias certificadas
respectivas a la referida Institucin.

8. En otro de los considerandos de la Resolucin impugnada se seala que dadas las


circunstancias del caso y siendo que la regularizacin de su cese en el Ministerio del
Interior, no convalida la situacin de irregularidad en el nombramiento. Sin embargo este
caso no se trata de uno en el que se subsane un error luego de formalizarse el
nombramiento, pues de lo expuesto y de los documentos presentados queda demostrado
que el recurrente actu con la diligencia debida al momento de presentarse al concurso,
siendo el Ministerio del Interior el responsable de la demora en resolver su pedido de pase
al retiro, trmite iniciado con anterioridad al nombramiento, juramentacin y posesin del
cargo.

9. Es necesario precisar, que no obstante haber efectuado un constante y permanente


seguimiento al expediente, en el que se presenta la renuncia y pase a retiro, es que se tom
conocimiento que la misma se encontraba en el ltimo nivel, con proyecto de resolucin
favorable, en el Despacho del seor Presidente de la Repblica, en espera para la firma
respectiva, y ante la INMINENTE PELIGRO de perder mi nombramiento como
magistrado, procedo a juramentar el cargo el 16 de diciembre del 2004, a pesar que los
Fiscales nombrados junto con el recurrente, lo hicieron en fecha 12, a fin de no incurrir en
incompatibilidad funcional, verificndose mi juramentacin luego de cuatro das
33

calendarios y segundo da hbil, de publicada la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N


1988-2004-MP-FN de fecha 7 de diciembre del 2004, DE NO HABER JURAMENTADO
HUBIERA INCURRIDO INEXORARABLMENTE EN ABANDONO DE CARGO, es
por ello que acto seguido a la juramentacin expongo al seor Fiscal Superior Decano del
Distrito Judicial de Arequipa, mi inconveniente formal, adems, a fin de evitar
cuestionamientos por parte de los seores abogados, justiciables y no perjudicar al
Ministerio Pblico y al propio recurrente, es que precisamente solicito Licencia de Quince
das sin goce de haber, la misma que me es concedida inicialmente, para luego ser dejada
sin efecto, sin mayor fundamento ni amparo legal alguno, al igual que mi recurso de
reconsideracin planteado, que fuera declarado improcedente, conforme acredito con las
copias fe datadas respectivas.

10. De lo expuesto anteriormente se concluye que, el Consejo Nacional de la Magistratura,


tena pleno conocimiento del vnculo laboral existente antes y durante la postulacin al
Concurso Pblico, as como mi renuncia formulada inclusive con anterioridad a la
entrevista personal, y del trmite administrativo que corresponda al mismo; y que al
asumir efectivamente el cargo como Fiscal Provincial Penal, mi persona ya no perteneca al
Ministerio del Interior - Polica Nacional del Per, por haberse resuelto mi pase a retiro
mediante Resolucin Suprema N 0346-2016-IN/PNP de fecha 17 de diciembre del 2004, a
exigencia constante del recurrente, al extremo de trasladar mi domicilio a la ciudad de
Lima a partir del 26 de noviembre del 2016, con dicho propsito.

11. Cabe precisar, que ningn postulante con cargo pblico, previamente renuncia para
postular al Consejo Nacional de la Magistratura, acto que se verifica con fecha posterior a
la obtencin del ttulo y nombramiento respectivo, es decir, hasta momentos antes del da
de la juramentacin y toma de posesin de cargo sea en el Poder Judicial o el Ministerio
Pblico, de forma tal que lo relevante es que no se produzca INCOMPATIBILIDAD
FUNCIONAL; debindose tener en cuenta que en unos casos la renuncia es tramitada y
surte efectos inmediatamente, mientras en otros, como el presente, la renuncia est sujeta a
trmites formales burocrticos complejos, que en la mayora de los casos demoran
inclusive hasta un ao; lo que evidenciara una desigualdad fctica y de oportunidades ante
la ley; por consiguiente, el hecho de haber pertenecido a la Polica Nacional del Per, no
debe significar un estigma de desigualdad y discriminacin para la superacin de un
profesional que siempre ha actuado y actuar en forma honesta, transparente y legal.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:


34

- La defensa de la persona humana, y el respeto a su dignidad, como fin supremo de la


sociedad y el Estado, conforme al artculo 1 de la Constitucin.

- El derecho de toda persona, a la igualdad ante la ley, nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, opinin, condicin econmica o de cualquier otra ndole, conforme al artculo 2
inciso 2) de la Constitucin.

- El derecho de toda persona, a la Libertad de Trabajo, conforme al artculo 2 inciso 15) de la


Constitucin.

- El derecho de toda persona, a formular peticiones, conforme al artculo 2 inciso 20) de la


Constitucin.

- El trabajo es un deber y un derecho de toda persona, conforme al artculo 22 de la


Constitucin.

- Las responsabilidades disciplinarias de los miembros de Ministerio Pblico, se hacen


efectivas previa audiencia y defensa del Fiscales emplazados, conforme al artculo 51 del
Decreto Legislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio Pblico.

- Los miembros del Ministerio Pblico, no podrn ser separados ni suspendidos, sino por
alguna de las causas previstas en la Ley o en su Reglamento, siempre con las garantas que
respectivamente otorgan en defensa del procesado, conforme al artculo 58 del Decreto
Legislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio Pblico.

- Los miembros del Ministerio Pblico, estn prohibidos de ejercer cualquier otra actividad
lucrativa, as como, ejercer la defensa como abogado o prestar asesoramiento, entre otros,
de conformidad al artculo 20 del Decreto Legislativo N. 052 Ley Orgnica del Ministerio
Pblico.

- Es derecho de los administrados, interponer recurso de Reconsideracin ante el mismo


rgano que dict el primer acto, materia de impugnacin, de conformidad al artculo 208
concordante con el artculo 207 inciso 207.1 y 207.2 de la Ley N 27444 Ley de
Procedimiento Administrativo General.

III. MEDIOS PROBATORIOS:

- Copia fedateada del Formato de Inscripcin para el Concurso de Nombramiento de Jueces y


Fiscales Convocatoria N 001-04-CNM de fecha 26 de abril del 2016.
35

- Copia fedateada del Formato del Consejo Nacional de la Magistratura, para sealamiento de
domicilio y plaza la que se postula, de fecha 26 de abril del 2016.

- Copia fedateada de la Resolucin N 720-2004-CNM, publicada en el diario oficial El


Peruano el 24 de noviembre del 2016, mediante la que el Consejo Nacional de la
Magistratura nombra al recurrente, como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa,
del Distrito Judicial de Arequipa.

- Copia fedateada del Ttulo de Nombramiento otorgado al recurrente, por el Consejo


Nacional de la Magistratura, con fecha 3 de diciembre del 2016.

- Copia fedateada del Acta de Proclamacin, Juramento y Entrega de Ttulo del recurrente, de
fecha 3 de diciembre del 2016.

- Copia fedateada de la Constancia de calificaciones obtenidas por el recurrente, durante el


concurso pblico del ao 2016.

- Copia fedateada de la Constancia de calificaciones obtenidas por el recurrente, durante el


concurso pblico del ao 2016.

- Copia fedateada de la Resolucin N 1988-2016-MP-FN publicada en el diario oficial El


Peruano el 7 de diciembre del 2016, por la que, la Fiscala de la Nacin, designa al
recurrente como Fiscal Provincial Titular en lo Penal de Arequipa, de la Tercera Fiscala
Provincial Penal del Distrito Judicial de Arequipa.

- Copia fedateada, de la solicitud de pase a la situacin de retiro, del recurrente, de fecha 12


de setiembre del 2016.

- Copia fedateada de la Orden de Vacaciones N 30-XI-DTA-RPNP-AREQUIPA-UPB, de


fecha 24 de Noviembre del 2016.

- Copia fedateada de la Resolucin Suprema N 0346-2016-IN/PNP de fecha 17 de diciembre


del 2017, pasando al retiro al recurrente.

- Copia fedateada del Acta de Juramentacin de fecha 16 de diciembre del 2016, del
recurrente, ante el seor Fiscal Superior Decano del Distrito Judicial de Arequipa.

- Copia fedateada de la Resolucin N 498-2016-MP-FSD-DJ-AREQUIPA, de fecha 16 de


diciembre del 2004, concediendo quince das de licencia sin goce de haber, al recurrente.
36

- Copia fedateada de la Resolucin N 499-2017-MP-FSD-DJ-AREQUIPA, de fecha 17 de


diciembre del 2004, que deja sin efecto la licencia de quince das sin goce de haber
concedida al recurrente.

- Copia fedateada del escrito de Reconsideracin de fecha 18 de diciembre del 2004,


interpuesto por el recurrente.

- Copia fedateada de la Resolucin 321-2017-MP-FSD-DJP, de fecha 18 de diciembre del


2004, que declara improcedente el recurso de reconsideracin.

- Copia fedateada del escrito de fecha 20 de diciembre del 2004, mediante la que el recurrente
hace de conocimiento la Resolucin Suprema N 0346-2017-IN/PNP de fecha 17 de
diciembre del 2017, de pase a retiro.

- Copia fedateada de la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N 002-2017-MP-FN de fecha


5 de enero del 2017, que dispone en su artculo tercero Suspender en sus Funciones Sin
Goce de Haber, al recurrente.

POR TANTO:

Solicito a Usted Seora Fiscal, acceder a la presente, y declarar fundado el presente recurso de
reconsideracin en su oportunidad, por ser de absoluta justicia.

OTROSI DIGO: Solicito, al amparo del artculo 216 de la Ley de Procedimiento


Administrativo General, solicito a Vuestro Despacho se suspendan los efectos de la resolucin
impugnada, por el cual se resuelve suspender en sus funciones sin goce de haber al recurrente;
en virtud de los siguientes fundamentos:

1. La Resolucin materia de impugnacin, resulta arbitraria, por cuanto de conformidad a la


Ley Orgnica del Ministerio Pblico, las suspensiones no podrn exceder de treinta das, y
con rebaja del haber bsico al 50%, siendo que en el presente caso, no se seala el plazo de
duracin de la suspensin sin goce de haber, mientras concluye la investigacin; adems,
de haber sido dispuesta sin previa audiencia y derecho a defensa que asiste al recurrente,
vulnerndose derechos elementales de toda persona.

2. La ejecucin de la referida Resolucin, causa perjuicio irreparable al recurrente, atentando


contra el derecho a la vida, salud, integridad fsica y psicolgica propia y de su familia,
porque en su condicin de magistrado suspendido sin goce de haber, durante tiempo
indeterminado, se pone en grave riesgo su subsistencia y de quienes dependen del
37

recurrente, al estar expresamente prohibido de poder ejercer cualquier otra actividad que le
permita sustento econmico.

3. Resulta a todas luces inviable la presente suspensin sin goce de haber ejecutada, ya que
todas las actuaciones suscritas por el recurrente como Fiscal, no carecen de legalidad, ni
pueden ni deben ser impugnadas por las razones que motivan la medida, evidencindose
vicios de nulidad, debido a que al asumir el cargo como Fiscal Provincial Penal de
Arequipa, el fecha 18 de diciembre del 2017 a horas 11.05, el recurrente ya no perteneca
al Ministerio del Interior - Polica Nacional del Per, conforme a la Resolucin Suprema
N. 0346-2004-IN/PNP de fecha 17 de diciembre del 2017.

4. La Ley del Procedimiento Administrativo General seala que la autoridad a quien le


compete resolver el recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del
acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecucin del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Esta verificacin corresponde a la Administracin, con lo cual la facultad de suspensin
sigue teniendo un carcter eminentemente discrecional, no obstante que la alegacin de
los posibles perjuicios y la prueba de los mismos corresponde a quien solicita el recurso.
En el presente caso se puede apreciar que la suspensin ordenada atenta contra el
derecho a la vida, salud, integridad fsica y psicolgica propia y de su familia, porque en
su condicin de magistrado suspendido sin goce de haber, durante tiempo
indeterminado, se pone en grave riesgo su subsistencia y de quienes dependen del
recurrente, al estar expresamente prohibido de poder ejercer cualquier otra actividad que
le permita sustento econmico.

b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente, que haga


suponer que el resultado va a ser la declaracin de nulidad del acto. Este precepto
tambin resulta comn en el derecho comparado, en especial el espaol. Y el sustento
material de la solicitud est claramente acreditado, al notarse que la resolucin emitida
adolece de importantes vicios de nulidad.

c) Cabe agregar que la misma Ley del Procedimiento Administrativo General establece que
la decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente razonada
entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio
que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Ello viene aparejado del
hecho de que al momento de disponerse la suspensin la autoridad administrativa podr
38

adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o
los derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada.

________________________________

ANCHANTE EGSQUIZA, Jorge Luis

Lima, 21 de octubre del 2017.

4. MODELO DE RECURSO DE APELACIN

SEOR ALCALDE DE MAGDALENA DEL MAR:

CINTHYA CASTILLO VILLANUEVA, identificada con DNI N. 09673283, en el


procedimiento seguido respecto de la Resolucin de Multa N. 296-2017-MDMM-GM-GDU-
UCU, de fecha 31 de mayo de 2017, a usted atentamente digo:

Que, cumplo con presentar el respectivo RECURSO DE APELACION contra la Resolucin


de Unidad N. 465-2017-MDMM-GM-GDU-UCU, la misma que declara infundado el
recurso de reconsideracin presentado, por los fundamentos de hecho y derecho siguientes:

EN CUANTO A LA MOTIVACIN:

La multa materia de impugnacin es aplicada por contravenir a una ordenanza y/o


resoluciones municipales. Sin embargo, la resolucin emitida no establece que ordenanza
o resolucin municipal es la que ha sido violada, lo cual nos muestra que la motivacin de
dicha resolucin es por lo menos incompleta, que evidentemente constituye un vicio de la
misma, lo cual a su vez genera su nulidad.
En efecto, conforme el artculo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
Asimismo, la norma seala que no son admisibles como motivacin, la exposicin de
frmulas generales o vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas
39

que por su oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente


esclarecedoras para la motivacin del acto.
Una simple inspeccin de la resolucin de multa materia de impugnacin nos muestra que
la misma no contiene dicha motivacin, lo cual evidentemente acarrea la nulidad de la
resolucin, en estricta aplicacin de lo dispuesto por el artculo 10 de la norma antes
citada.
La resolucin que resuelve la reconsideracin no corrige el defecto en la motivacin,
puesto que hace mencin a una norma en materia de edificaciones que no resulta
pertinente, puesto que no constituye ordenanza ni resolucin municipal, cuando ms bien
lo que debi resolver es respecto a la nulidad de la multa y la obligacin de la autoridad
que la emiti de hacerlo nuevamente conforme a ley. Teniendo en cuenta adems que la
obligacin de motivar es an ms evidente en el contexto de un procedimiento
administrativo sancionador en el cual se emite una resolucin que genera una afectacin
gravosa a los derechos e intereses de los administrados, la misma que debe sujetarse a
garantas especficas establecidas por el ordenamiento.

LA INFRACCIN QUE NO ES TAL:

Ahora bien, como se ha indicado, la resolucin de multa no establece la norma que ha sido
violada por una razn muy clara, y es que la misma no existe. En otras palabras, no existe
infraccin administrativa alguna y en consecuencia, no existe justificacin para la
imposicin de una sancin.
En primer lugar, por el principio de Tipicidad - que se confunde en ocasiones con el
principio de legalidad sancionatoria - solo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga.
En tal sentido, este principio se asemeja a su equivalente a nivel del derecho penal, puesto
que establece que solo la Ley puede establecer las infracciones y las sanciones
respectivas, sea cual fuese el mbito jurdico en el cual las mismas se apliquen.
El principio de tipicidad proviene entonces de una doble necesidad. En primer lugar, de
los principios generales de libertad, establecidos formalmente en la Constitucin y que
tienen directa relacin con el establecimiento del Estado de Derecho, puesto que nadie
est obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que esta no prohbe.
En segundo lugar, el citado principio tiene un correlato evidente en la seguridad jurdica,
puesto que permite que los administrados tengan un conocimiento certero de las
40

consecuencias de los actos que realicen. Caso contrario, el administrado no sabe cuando
un comportamiento de terminado constituye una conducta ilcita, como ocurre en el
presente caso.
En este orden de ideas, la multa impugnada carece de tipicidad. La infraccin proviene de
una frmula legal de lo ms vaga, a lo que hay que agregar que no se ha identificado
debidamente la norma que se ha violado. Por otro lado, el precepto contenido en el
Reglamento Nacional de Edificaciones no configura la infraccin en cuestin, no solo
porque no constituye ordenanza ni resolucin municipal, sino adems porque la va de
evacuacin no se encuentra bloqueada, toda vez que las personas puede emplear la salida
que corresponde a su direccin domiciliaria.
Asimismo, la decisin de colocar la divisin metlica no ha sido tomada sino por razones
por completo atendibles, que se encuentra referidas a la seguridad de la recurrente, su
familia y los vecinos, puesto que en uno de los departamentos de dicho piso funciona un
local comercial, el mismo que evidentemente se encuentra abierto al pblico. Asimismo,
dicha divisin no perjudica a los vecinos, sino que ms bien los favorece al generar orden
y seguridad, conforme lo hemos sealado en el respectivo recurso de reconsideracin.

PRESUNCIN DE LICITUD

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el principio de presuncin de licitud, propio del
derecho administrativo sancionador, por el cual las entidades deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario. Este principio resulta ser equivalente en al mbito penal a la llamada presuncin
de inocencia contenida en nuestra Constitucin, que sin embargo no debe ser confundida
con el principio de in dubio pro reo, que posee un origen y naturaleza distintos.
La inmediata consecuencia del principio que venimos sealando es la asignacin de la
carga de la prueba a la Administracin respecto a la demostracin de la comisin de la
infraccin por parte del administrado. La Administracin es la que debe probar la
comisin de la infraccin. Esta, en consecuencia, no se presume, ni siquiera en el supuesto
de que el administrado no se presente a presentar sus descargos en el procedimiento
iniciado en su contra.
Ello ocurre porque la carga de la prueba corresponde a quien se encuentra en mejor
capacidad para probar un hecho. En la confrontacin entre el administrado y la autoridad
administrativa ante la posibilidad de que el mismo haya cometido una infraccin, resulta
ms factible que la entidad pruebe la ilicitud de la actuacin del administrado que este
41

ltimo pruebe su ausencia de responsabilidad. Sin embargo, corresponde al administrado


acreditar la existencia de la fractura del nexo causal.
En este orden de ideas no se ha probado la comisin de la infraccin. Como si ello fuera
poco, la resolucin materia de impugnacin seala que no existen elementos de prueba
que desvirten la sancin aplicada, cuando ms bien corresponde a la entidad la carga de
la prueba sobre la comisin de la infraccin. Es la entidad la que no ha probado la
comisin de la infraccin por parte de la administrada en el presente caso.
Ello porque no se ha probado que la colocacin de la referida divisin metlica
efectivamente constituya un obstculo para la evacuacin, ni que la misma no constituya
una necesidad de seguridad del entorno conforme lo hemos sealado de manera reiterada
en este procedimiento.

POR TANTO:

A usted seor alcalde pedimos resolver conforme a ley, declarando fundada la presente
apelacin y anulando la multa impugnada.

________________________________

CINTHYA CASTILLO VILLANUEVA

Magdalena del Mar, 3 de noviembre de 2017

5. MODELO DE SUSPENSIN DE EJECUCIN DE RESOLUCIN

Solicitud: Suspensin de ejecucin de resolucin

SEOR ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES:

JOHNNY SNCHEZ RETEGUI, identificado con DNI N. 08910956, domiciliado en


Av. Jos Pardo N. 1267, Int. 201, Miraflores, a Usted me presento y digo:

Que, la Municipalidad de Miraflores ha emitido la Resolucin de Gerencia N. 081-2017-


MM/GM, de fecha 20 de setiembre, notificada a nuestra parte con fecha 25 de setiembre del
presente ao. Asimismo, con fecha 12 de noviembre de 2017 se emiti la carta N. 231-2017-
42

MM-GDU/SDEL, la misma que ejecuta lo dispuesto en la resolucin antes sealada, dejando


clara la seria afectacin a nuestro derecho a la propiedad y a la libertad de empresa
supeditando el cumplimiento de la misma a la revocacin de la licencia, lo cual contraviene el
ordenamiento jurdico.

Como resultado, el recurrente ha interpuesto la respectiva Demanda Contencioso


Administrativa contra ambas actuaciones administrativas, solicitando que la mismas sea
anuladas y el Poder Judicial declare infundada la queja presentada por el seor Daniel Cceres
Mascar contra el recurrente, queja que ha generado la resolucin administrativa sealada en
el prrafo precedente. En consecuencia, a vuestro despacho solicito suspender la ejecucin de
las actuaciones administrativas antes sealadas, en estricta aplicacin de lo dispuesto por el
artculo 16 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, bajo responsabilidad, para lo
cual cumplimos con adjuntar copia de la demanda contencioso administrativa que hemos
referido.

POR TANTO:

A vuestro despacho pido resolver conforme lo expuesto.

____________________________

JOHNNY SNCHEZ RETEGUI

Miraflores, 2 de febrero de 2017


43

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR


44

CONCLUSIONES

- La administracin Pblica, en la sustanciacin de procedimiento administrativos


disciplinarios, est vinculada al irrestricto respeto de los derechos constitucionales
procesales y a los principios constitucionales (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad,
interdiccin de la arbitrariedad que la conforman).

- La potestad disciplinaria se diferencia de la potestad sancionadora general, pues la


primera se ejerce respecto de sujeto especialmente vinculados a la Administracin, que se
integran dentro de su organizacin; mientras que la segunda se ejerce respecto de todos
los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurdicos reconocidos por el
marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el respecto y cumplimiento
del ordenamiento jurdico, y desincentivar la realizacin de infracciones.
45

RECOMENDACIONES

- Luego de haber revisado las caractersticas principales del procedimiento administrativo


sancionador, es importante resaltar que la fiscalizacin del cumplimiento de las normas
legales a cargo de cada sector del Estado es una labor indispensable para que el pas se
desarrolle en forma ordenada.
- La sancin de las conductas que constituyen una infraccin permite desincentivar la
comisin de estas conductas, de la misma forma en que a travs del proceso penal se busca
desincentivar la comisin de delitos.
Por este motivo, es necesario que las entidades pblicas respeten las formalidades y
principios del procedimiento administrativo sancionador, para que las sanciones impuestas
constituyan un verdadero control del funcionamiento del pas y no el ejercicio abusivo de
una facultad o potestad estatal.
46

FUENTES DE LA INVESTIGACIN

- BUSTAMANTE ARAPA, Kenyo Antonio. La Reforma del Servicio Civil: La infraccin


Administrativa Laboral Un Avance en el Procedimiento Administrativo Disciplinario y
sancionador en la administracin Pblica. Tesis para optar el ttulo de Abogado, Facultad de
Derecho. Universidad Nacional San Agustn, Arequipa, Per. 2016 .

- CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo I. Sexta Edicin. Editorial Abeledo-
Perrot. Buenos Aires, Argentina. 1998.

- DUEAS VALLEJO, Arturo. Manual del Procedimiento Administrativo Sancionador y del


Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Municipalidad Provincial de Huamanga. Ayacucho,
Per. 2016

- ESPINOZA ESPINOZA, Juan. La tutela constitucional de consumidor. La Constitucin


Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T.I, p. 899-902.

- GUZMN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera


Edicin, Pacfico Editores. Lima, Per. 2013.