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LAESARROLLO
REFORMAE CONMICO
SOCIAL DE, vol.
LOS 39,NOVENTA
N 154 (julio-setiembre de 1999) 195
195
ESTRATEGIA ECONOMICA,
INSTITUCIONES Y NEGOCIACION POLITICA
EN LA REFORMA SOCIAL DE LOS NOVENTA*
reforma. Y, por ltimo, que, como resultado de estos procesos, la poltica social
finalmente aplicada, considerada globalmente, ms que homognea fue una
modalidad hbrida.
El trabajo se organiza del siguiente modo. En la primera seccin presentamos
el modelo analtico. Las siguientes secciones se refieren al caso argentino. En la
segunda se discuten los determinantes de la adopcin del modelo de reforma de
la poltica social as como la evolucin de la situacin social que facilit la
aceptacin gubernamental de sus recomendaciones. Tercero, se analizan la
formulacin e implementacin de proyectos que vehiculizaron la estrategia social
del gobierno en las reas de educacin, salud, pobreza, seguridad social (sistema
previsional y obras sociales) y legislacin del trabajo. Por ltimo, se sintetizan las
conclusiones.
Modelo analtico
Las regulaciones en las reas sociales, tales como educacin, salud,
seguridad social, pobreza y trabajo2, pueden estar orientadas a fortalecer o a
debilitar la proteccin social y a redistribuir el ingreso hacia arriba o hacia abajo.
En este artculo se discuten las polticas estatales dirigidas a modificar las
regulaciones sociales vigentes y se argumenta que la reorientacin de estas
regulaciones no puede ser incompatible con los requerimientos de la nueva
estrategia econmica, que supone una pauta distributiva (Corts y Marshall,
1993a)3. Una vez adoptada la orientacin de la poltica social, sta permea los
proyectos que se formulan en cada rea4. En el proceso de formulacin, y tambin
en el de implementacin, inciden adems diversos factores socio-institucionales5
y polticos, es decir, la reforma de la poltica social no es un proceso lineal.
Como se ha sugerido recurrentemente en la literatura, mltiples factores
pueden obstaculizarla o facilitarla: la naturaleza de los valores y normas tradicionales
referidos a los servicios pblicos sociales y la proteccin laboral; de las instituciones
involucradas; de las entidades corporativas y polticas; de las demandas de los
beneficiarios no organizados. Adems, las condiciones sociales imperantes y su
posible impacto sobre el estado de nimo social influyen sobre la formulacin y
tambin la implementacin de polticas, ya sea estimulando o bien desalentando
la reforma, aunque no necesariamente en la misma direccin en las dos etapas.
Por ejemplo, el aumento de la pobreza puede incentivar la formulacin de programas
2 Areasde poltica social se refieren a los instrumentos estatales de regulacin de la fuerza de trabajo,
las condiciones de vida y el conflicto social. Estos instrumentos incluyen principalmente la legislacin del
trabajo, polticas hacia el mercado de trabajo, provisin estatal de bienes, servicios y transferencias y seguridad
social (ms detalles en Corts y Marshall, 1993b). La separacin entre las reas de gasto pblico social en
sentido estricto y seguridad social se justifica porque esta ltima originalmente surgi como sistema de seguro
exclusivamente para los asalariados y, si bien se extendi, el acceso a los beneficios contina estando
estrechamente ligado con el empleo.
3 Las estrategias de crecimiento generadas en el contexto de un cierto grado de desarrollo de las fuerzas
productivas y un determinado orden internacional estn basadas en los intereses de clase y proyectos
ideolgicos y polticos de las lites gobernantes locales (Corts y Marshall, 1993a); por lo tanto, los
requerimientos de la estrategia econmica no pueden considerase estrictamente objetivos.
4 Los proyectos formulados no constituyen una rplica exacta de las propuestas del modelo ideolgico
focalizados, pero como al mismo tiempo induce una mayor demanda de servicios
gratuitos tambin puede frenar la concrecin de propuestas de recortes a los
servicios universales.
Sin embargo, en aquellas reas sociales definidas como prioritarias para el
xito de la estrategia econmica hay menos espacio para que factores poltico-
institucionales bloqueen o contraren la estrategia original de reforma durante la
formulacin o la ejecucin de las polticas. Por ejemplo, la reforma que se
requerira para controlar los costos laborales es visualizada como ms crucial
para una estrategia exitosa de liberalizacin que las reformas de los sistemas de
salud pblica y educativo y, por lo tanto, la oposicin institucional tendra menos
margen de maniobra en el rea de la legislacin del trabajo. Por esto mismo es
esperable que sea en las reas cruciales donde ms progresen las reformas en
la direccin ideolgica adoptada, produciendo en ellas un efectivo cambio de
orientacin6 .
relacin tanto con la situacin pre-reforma en cada rea social como con los objetivos de transformacin
formulados para cada una de ellas.
198 ROSALIA CORTES Y ADRIANA MARSHALL
1997).
9 En este perodo se tomaron varias medidas que redujeron sustancialmente las contribuciones de los
empleadores a la seguridad social, incluyendo rebajas generalizadas y otras vinculadas con los contratos de
empleo flexibles, que se examinan ms abajo.
LA REFORMA SOCIAL DE LOS NOVENTA 199
Mesa-Lago (1996).
11 Vase Marshall (1988).
200 ROSALIA CORTES Y ADRIANA MARSHALL
CUADRO 1
Argentina: Condiciones sociales, 1986-1997
Tasa de Tasa de Salario real Participacin Participacin Por ciento
empleo desempleo manufac- en el ingreso en el ingreso de hogares
urbano (a) urbano turero, del 10 % del 30 % pobres (c)
1983=100 superior (b) inferior (b)
1986 36,5 5,6 116,2 34,6 9,6 11,4
1987 36,9 5,9 104,8 36,0 9,1 15,0
1988 36,6 6,3 101,4 35,9 9,3 24,1
1989 36,7 7,6 82,0 41,6 7,9 38,3
1990 36,1 7,5 85,8 35,2 9,7 25,3
1991 37,0 6,5 87,0 36,3 9,5 16,3
1992 37,3 7,0 88,1 34,4 9,0 13,7
1993 37,3 9,6 86,6 34,6 8,9 13,1
1994 36,3 11,5 87,6 34,8 8,9 14,2
1995 34,7 17,5 86,6 37,3 8,3 18,2
1996 34,3 17,2 86,2 36,3 8,2 20,1
1997 35,9 14,9 86,0 (d) 37,1(e) 8,2(e) 19,0
(a) En relacin con la poblacin urbana total.
(b) Distribucin del ingreso individual, Buenos Aires, Octubre.
(c) Proporcin de hogares debajo de la lnea de pobreza, Buenos Aires, Octubre.
(d) Primer semestre.
(e) Mayo.
Fuentes: INDEC, EPH; Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (MEyOSP); CEPAL.
12 Los cambios regulatorios para reducir los costos laborales a travs de los aportes empresariales a la
CUADRO 2
Participacin del gasto pblico social (a) en el PBI
(Porcentajes)
PBI Total (c) Educa- Educa- Salud (e) Bienestar Trabajo Total (a)
cambio % educa- cin cin
anual (b) cin bsica (d) superior
aument a cifras de dos dgitos desde 1993, y se agrav aun ms con la crisis de
1995. Esta situacin, junto con los cambios en las regulaciones laborales (que se
discuten ms abajo), incidieron negativamente sobre los niveles de salario,
intensificando la pobreza y la desigualdad distributiva (cuadro 1). En el marco de
la restriccin fiscal, el retroceso en los niveles de vida y el aumento del desempleo
facilitaron la aceptacin por parte del gobierno de algunas de las recomendaciones
del modelo de reforma social e impulsaron la formulacin de nuevos programas
focalizados en la pobreza para evitar el descontento y la prdida de popularidad.
Estrategia social
El proceso de reconversin de la poltica social se analiza en seis reas:
educacin, salud, pobreza, previsin, obras sociales y legislacin del trabajo12.
Examinamos la formulacin de proyectos oficiales, discutiendo las barreras
encontradas que bloquearon algunas iniciativas y llevaron a modificar otras, as
Educacin
El Banco Mundial ya desde los aos '80 haba insistido en la necesidad de
mejorar la productividad del sistema educativo y de garantizar el acceso y la
retencin de la poblacin proveniente de hogares de bajos ingresos. De acuerdo
con un estudio que financi en 1988 (PRONATASS, s. f.), la educacin pblica
implcitamente subsidiaba a los hogares de ingresos ms altos, fracasando as en
su objetivo de provisin universalista.
Estos diagnsticos y sus recomendaciones confluyeron con las prescripciones
del modelo de reforma y orientaron la reestructuracin de la poltica educativa; la
descentralizacin de la educacin secundaria 13 comenz en 1992 y la Ley
Federal de Educacin (1993) regul la transformacin de la totalidad del sistema
educativo. Esta ley entre otros aspectos extendi los aos de educacin obligatoria,
introdujo cambios en los programas de estudio y previ la creacin de esquemas
de capacitacin docente. El proyecto oficial inicial no haba garantizado los
recursos requeridos para asegurar la provisin de educacin gratuita universal,
pero fue modificado en el Congreso, y la ley que finalmente se sancion asign
fondos pblicos especficos14, estipulando un aumento del 20 % anual en el
presupuesto educativo. Posteriormente, el Pacto Federal Educativo de 1994, un
acuerdo entre gobierno nacional y gobiernos provinciales, estableci el compromiso
de financiar mejoramientos de infraestructura, capacitacin, cobertura y eficiencia.
En el nivel universitario la gratuidad de la enseanza fue cuestionada por la ley de
reforma de la educacin superior (1995) que, por primera vez, permiti el
arancelamiento, un mecanismo destinado a incrementar los fondos y que
supuestamente moderara el sesgo a favor de las clases medias en la educacin
universitaria. En este perodo, adems, se elaboraron programas compensatorios
para mejorar la infraestructura escolar y la calidad educativa en reas pobres
(Plan Social Educativo y, a partir de 1997, Becas de Retencin Escolar). Estas
medidas de poltica educativa contaron con la aprobacin y apoyo de organismos
internacionales15 .
El proyecto de reforma educativa fue ambicioso, pero su implementacin
encontr impedimentos, entre los cuales los ms serios fueron la resistencia
gubernamental a otorgar los fondos necesarios para la reconversin y la falta de un
diseo institucional adecuado a los nuevos planes16. Por ejemplo, el aumento en
14 Vase Paviglianiti (1993) sobre este punto y otros aspectos del proceso de aprobacin de la Ley
Federal de Educacin.
15 Ver, por ejemplo, World Bank (1994) y Banco Mundial (1997), si bien en este ltimo documento el Banco
seala que su diseo e implementacin siguen siendo problemticos y estn limitados por graves limitaciones
institucionales y una dbil capacidad de gestin del sector provincial (:18).
16 Las objeciones de algunos gobiernos locales agregaron trabas a la aplicacin de la nueva poltica; por
Salud 20
19 Estimaciones propias basadas en datos inditos del MEyOSP. La mayor parte de los recursos para
estos programas se destin al Plan Social Educativo; el programa de becas a estudiantes secundarios fue muy
poco importante.
20 En esta seccin nos referimos a la provisin de salud pblica; las obras sociales se analizan en la
incluyen la atencin de la salud materno infantil y algunos programas preventivos y de control de enfermedades.
24 En Buenos Aires, por ejemplo, en 1992 menos del 8 % de la poblacin en el quintil ms alto utilizaba los
Pobreza
Para dar alguna respuesta al elevado desempleo y al descontento que
provocaba, el Ministerio de Trabajo cre entre 1993 y 1997 un conjunto de
programas de empleo y capacitacin acotados25, algunos de los cuales recibieron
financiamiento de organismos internacionales; incluan esquemas de creacin de
empleo pblico temporario y de subsidios a la generacin de empleo en el sector
privado. Pero, incluso despus de conocerse la magnitud de la crisis de 1995, la
participacin en el PBI del gasto en programas de empleo no super el nivel de
1994 (datos inditos, MEyOSP). En 1997 un esquema algo ms abarcativo de
empleo temporario para desocupados de bajos ingresos en la construccin de
infraestructura comunitaria concentraba la mayor parte de los fondos para estas
polticas. Tomados en conjunto, los programas de creacin directa de empleo y
los de subsidio al sector privado tuvieron magro alcance y poca significacin: en
1997 alcanzaban solamente al 7 % de los desempleados urbanos26, en tanto que
en 1996 su participacin en el PBI no superaba el 0,1 %27.
Poco antes de las elecciones presidenciales de 1995 y ante las primeras
evidencias de crisis econmica, el gobierno se esforz por publicitar que se
priorizaran los programas focalizados para aliviar la pobreza. Anunci un papel
ms destacado para la Secretara de Desarrollo Social y el Plan Social que, de
hecho, no era una iniciativa totalmente novedosa, ya que combinaba nuevos
programas con tems preexistentes en el presupuesto. Desde entonces se
elaboraron otros programas nacionales focalizados, algunos con financiamiento
internacional28, que privilegiaron la identificacin de los beneficiarios realmente
merecedores dentro de los grupos vulnerables ancianos, nios y discapacitados
por lo que su alcance fue necesariamente estrecho. Adems, en 1991-1994 la
proporcin del PBI destinada al gasto en programas de bienestar social, incluyendo
los de combate a la pobreza, era inferior a la de 1985-1990, y no aument con la
crisis de 1995 (cuadro 2).
Tal como lo indicaban peridicamente las encuestas de opinin pblica, el
aumento del desempleo se convirti en objeto de preocupacin y comenz a
28 Ver Secretara de Desarrollo Social (1996). Adems, se formularon varios programas provinciales.
29 Entre 1990 y 1992 se asignaron impuestos especficos al sistema previsional, lo que permiti, en un
contexto de haberes previsionales bajos y deudas impagas, un equilibrio presupuestario circunstancial que
perdur hasta 1993 (ms detalles en Feletti y Lozano, 1996).
30 Isuani y San Martino (1995) y Alonso (1998) describen las propuestas oficiales, las negociaciones que
precedieron a la sancin de la ley y los cambios aprobados en el Legislativo. Alonso (1998), en su detallado
anlisis del papel de los distintos actores en la reforma de la ley previsional, tambin atribuye a los sindicatos
un rol central en la negociacin.
206 ROSALIA CORTES Y ADRIANA MARSHALL
Sistema previsional
Los proyectos oficiales de privatizacin del sistema previsional, con un
diseo similar al modelo chileno e impulsados por el sector financiero y el Banco
Mundial, haban comenzado a circular desde 1991. Se materializaron finalmente
en la versin que el Ejecutivo envi al Congreso en 1992, que propona, entre otros
puntos, un sistema mixto que proveera un beneficio estatal bsico universal,
complementado por ingresos derivados de un sistema privado obligatorio de
capitalizacin individual.
Si bien la crisis financiera del sistema estatal era evidente tanto que haba
sido declarado en emergencia durante los aos '80 y la opinin pblica era
favorable a la idea de que era necesario reformarlo, el proyecto oficial gener un
fuerte debate en el parlamento 29 . Los parlamentarios justicialistas de origen
sindical se sumaron a la oposicin, que argumentaba que histricamente el
rgimen jubilatorio de reparto haba sido solidarioy que la privatizacin eliminara
esta caracterstica y, adems, aumentara los costos operativos, favoreciendo a
los accionistas de los fondos privados de pensiones en detrimento de los
beneficiarios del sistema. La movilizacin semanal de las organizaciones de
jubilados frente al congreso, ampliamente difundida en los medios de comunicacin,
contribuy a dar notoriedad al debate sobre la privatizacin. La reforma previsional
fue sancionada despus de prolongadas y dificultosas negociaciones, en las que
el gobierno acept modificaciones sustanciales exigidas por los representantes
sindicales 30. Entre los cambios se incluy la creacin de fondos de pensin
sindicales que posibilitaron la incorporacin de los dirigentes al recin inaugurado
negocio del retiro privado, replicando una vez ms la tradicional pauta de las
administraciones justicialistas de intercambiar con los sindicatos beneficios
econmicos por su colaboracin (Corts y Marshall, 1993a).
La ley aprobada en 1994, si bien difera del proyecto inicial, incorpor, entre
otras, una reforma fundamental: estableci un sistema de cuentas de capitalizacin
privadas. Sin embargo, mantuvo un componente estatal de reparto y cre cuentas
de capitalizacin en un banco del sector pblico, el Banco de la Nacin31. Los
trabajadores podan elegir libremente entre estas tres alternativas, pero, para
31 La ley de 1994 estipulaba una garanta estatal de los haberes, en pesos y en dlares; esta ltima fue
sociales financiado por el Banco Mundial. Para la posicin de asociaciones empresariales, ver FIEL-CEA (1995).
LA REFORMA SOCIAL DE LOS NOVENTA 207
Obras sociales
Desde sus inicios las obras sociales han sido una fuente de poder econmico
para el liderazgo sindical y contribuyeron al mismo tiempo a sostener su poder
poltico. Durante los aos '90, el gobierno, coincidiendo con las organizaciones de
empleadores y con el Banco Mundial, insistentemente propuso que, para mejorar
la eficiencia de los servicios de salud para los asalariados, se permitiera a las
firmas de seguro privado de salud ofertar cobertura junto con las obras sociales, y
que los trabajadores pudieran elegir libremente entre unas y otras33. Este proyecto
intent erosionar el monopolio sindical en la provisin y financiamiento de la
cobertura de salud de los asalariados. Su concrecin habra desviado los aportes
hacia las firmas privadas y, por esta razn, el liderazgo sindical lo resisti
activamente. Justamente por la importancia que tena para los sindicatos el
control de las obras sociales, el Ejecutivo pudo utilizar reiteradamente la amenaza
de la desregulacin total de las obras sociales para negociar con los lderes
sindicales su apoyo a la reforma laboral y a otros proyectos u obtener su respaldo
electoral, retirando las propuestas de desregulacin despus de cada transaccin34.
34 Etchemendy y Palermo (1998) describen las negociaciones referidas a la desregulacin, a los intentos
gubernamentales de reducir las contribuciones de los empleadores a las obras sociales y al financiamiento de su
dficit.
35 Hasta la sancin de este decreto era obligatorio afiliarse a la obra social correspondiente a la rama de
convenios por empresa; en 1993 un decreto habilit acuerdos descentralizados. En 1995 una ley permiti la
negociacin separada para las pequeas empresas, que podan acordar condiciones menos favorables para los
trabajadores que las establecidas en el cdigo del trabajo (Marshall, 1997). Los decretos de 1996 intentaban no
slo profundizar la descentralizacin de la negociacin colectiva sino tambin eliminar la ultraactividad, pero
gremios disidentes y parte de la oposicin poltica detuvieron este proyecto en la justicia.
40 Entre las restricciones figuraba la necesidad de contar con el consentimiento sindical.
41 Datos en MTSS (varios nmeros).
42
Por ejemplo, frente a las elecciones parlamentarias en 1993, las de constituyentes en 1994 (ver
Etchemendy y Palermo, 1998) y las presidenciales en 1995.
43 Simultneamente se reprimieron duramente los conflictos laborales en algunas empresas estatales que
46 Por ejemplo, en 1998 los sindicatos oficialistas presentaron como una conquista la eliminacin de gran
parte de los contratos flexibles, pero en realidad la misma ley reduca las compensaciones por despido, en
mayor proporcin. En este punto dos temas requieren mayor investigacin: la naturaleza de las concesiones y
a quines beneficiaban (lderes sindicales o trabajadores). Sobre el segundo tema ver Murillo (1998).
47 Esta pauta caracteriza a gobiernos de partidos que representan coaliciones con importante peso
se podra argumentar que las reformas laboral y de la seguridad social fueron menos profundas (sta es la
interpretacin de, por ejemplo, Etchemendy y Palermo, 1998, con respecto a la reforma laboral), pero en
comparacin con las otras reformas sociales la conclusin es la opuesta.
49 Ver Mesa-Lago (1994) para una comparacin entre el caso argentino donde la reforma del sistema
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RESUMEN SUMMARY
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
CORTES, Rosala, y MARSHALL, Adriana
"Estrategia econmica, instituciones y negociacin poltica en la reforma social de los '90".
DESARROLLO ECONOMICO REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 39, N 154,
julio-setiembre 1999 (pp. 195-212).
Descriptores: <Poltica econmica> <Poltica social> <Reforma> <Estado> <Instituciones> <Educa-
cin> <Salud> <Seguridad social> <Obras sociales> <Legislacin del trabajo> <Pobreza> <Argentina>.