Desarrollo econmico local en dos ciudades latinoamericanas

El relativo desplazamiento del centro de la toma de decisiones en algunas reas del desarrollo
econmico hacia las localidades y regiones ha hecho surgir un cmulo de ejemplos de
transformacin en todo el mundo; algunos exitosos y otros no. De hecho, las estrategias de
desarrollo local han ganado cada vez mayor espacio en muchos pases, incluso en Amrica
Latina. Esta seccin pretende analizar dos ciudades latinoamericanas, vistas bajo el ngulo de
la gerencia del proceso de desarrollo econmico local y el surgimiento de instituciones de
apoyo. De ah que el centro de anlisis de esta seccin no consista en los resultados sino la
gerencia de procesos para la transformacin productiva. Estos casos son Medelln (Colombia)
y Rafaela (Argentina). Medelln es un ejemplo en el que el eje de accin est centrado en la
transformacin urbana de la localidad como piedra de toque para la promocin econmica.
En cambio, Rafaela es un ejemplo del diseo de estrategias concentradas en la activacin y
renovacin de la actividad econmica local. Como se ver ms adelante, estos ejemplos
evidencian que el mayor dinamismo de los gobiernos locales y la construccin de nuevas
estructuras de gobernanza con el sector privado, concebido en un sentido amplio y
participativo, permiten implementar estrategias de desarrollo local que impulsan la
transformacin socioeconmica de regiones y ciudades en perodos de tiempo relativamente
cortos.
Medelln
El proceso de descentralizacin en Colombia ha fomentado la democratizacin de los
gobiernos regionales y locales. Esto ltimo ha dado lugar al surgimiento de formas
innovadoras de gobernanza en varias ciudades del pas y Medelln es una de las ms
interesantes. Medelln es la segunda ciudad de Colombia y uno de los centros industriales
ms importantes del pas. El Plan Estratgico del rea Metropolitana de Medelln fue
diseado en 1995 con la asistencia tcnica del Centro Iberoamericano de Desarrollo
Estratgico Urbano (CIDEU), una asociacin sin fines de lucro que se encarga de fomentar el
desarrollo econmico y social de las ciudades iberoamericanas a travs de la planificacin
urbana. Este plan inicial, aunque no fue imple- mentado, sirvi como una primera referencia
en el proceso de cambio al alimentar el intenso debate entre gobierno, sociedad civil y
empresa sobre el futuro de la ciudad. Pocos aos despus, se elabor un plan estratgico
renovado para Medelln que recogi buena parte del insumo anterior y que se revisa cada
cuatro aos cuando culmina el mandato del alcalde y el gobernador. Estos planes constituyen
la principal herramienta de planeacin a largo plazo de la ciudad, e incorporan los aspectos
sociales y econmicos primordiales que deben ser atendidos, particularmente en materia de
gobierno, desarrollo local e inclusin social.

Estudios independientes previos a la realizacin del nuevo plan permitieron identificar diez
ejes de intervencin considerados claves para viabilizar el desarrollo socioeconmico de
Medelln, a saber, arte y cultura, desarrollo econmico, educacin, inclusin social, seguridad
y convivencia, urbanismo social, internacionalizacin, finanzas y transparencia, participacin
ciudadana y planificacin estratgica. Los Planes Estratgicos de Desarrollo utilizaron una
filosofa de buenas prcticas en cada uno de estos ejes. Estas buenas prcticas se basaron en
una serie de principios de anticorrupcin en la gestin pblica, que deban ser cumplidos por
todo funcionario gubernamental a fin de fomentar la confianza, honestidad y el equilibrio
entre intereses individuales y colectivos.

De forma paralela a la formulacin de iniciativas concretas para cada uno de estos ejes
estratgicos, se puso en marcha un proceso de constante monitoreo y anlisis de la economa
local, para lo cual se utiliza- ron los estudios que peridicamente elaboraban diversos
organismos privados locales en determina- das reas de la economa. Tal es el caso de la
Cmara de Industrias de la Construccin, la Cmara de Comercio de Medelln y la
Asociacin Nacional de Industriales de Colombia. Igualmente, se realiz una encuesta de
hogares con la cual se comenz a calcular el ndice de Calidad de Vida, una til herramienta
para cuantificar el progreso de la ciudad. Adicional- mente, la ciudad se uni a la iniciativa
Medelln,
cmo vamos? que intenta medir el avance estratgico de la localidad. Todos estos
instrumentos de trabajo, provistos por este tipo de instituciones de apoyo, se convirtieron
rpidamente en un mecanismo de dilogo con el sector pblico para concertar polticas
pblicas innovadoras en diversas esferas.

Los grupos de inters participaron en el desarrollo de su localidad a travs de dos

mecanismos. En primer lugar, a travs del Congreso de la Ciudad, un evento anual donde se
presentaba a los grupos del sector privado, uniones comerciales, ONG y la comunidad civil
en general la direccin estratgica del nuevo plan as como los resultados de doce estudios
distintos. El Congreso de la ciudad y las mesas de trabajo permitieron crear un sentido de
apropiacin de la estrategia entre los actores involucrados en su implementacin. Por otra
parte, los resultados de esas evaluaciones fueron usados posteriormente como insumos para el
desarrollo de la estrategia. El segundo mecanismo de participacin ciudadana fue el proceso
de Planeacin y Presupuesto Participativo en marcha desde el ao 2004. Se trata de un
programa mediante el cual la administracin local y los ciudadanos deciden conjuntamente el
destino de aproximadamente 31% de los recursos de libre inversin del municipio de
Medelln (es decir, los recursos asignados de acuerdo con las prioridades definidas por el
alcalde), equivalente al 7% del presupuesto municipal total. Estos recursos se reparten entre
los distintos vecindarios, quienes posterior- mente deciden a qu tipo de proyectos han de
asignar su presupuesto.
Todos estos factores formaron parte del modelo de gestin para la transformacin de la
ciudad, a travs de la planificacin participativa y la construccin de redes de confianza y
respeto entre los grupos de inters locales. El modelo de gestin de Medelln plantea 14
principios de gestin pblica como medio para lograr dos desafos fundamentales: saldar la
deuda social acumulada con la poblacin local (alta inequidad, pobreza y baja calidad de
vida) y disminuir la violencia en la ciudad. Adicionalmente, el xito de la estrategia de
desarrollo implementada en la regin promovi la creacin del Laboratorio Medelln, un
proyecto que buscaba sistematizar, identificar y difundir las mejores prcticas de gestin
pblica para la transformacin urbana.
En el plano econmico, la ciudad haba sufrido los embates que implicaron los altos niveles
de violencia ocasionados por el conflicto armado, el narcotrfico y el crimen durante la
dcada de los ochenta y los noventa. La ciudad tena no solo los ndices de homicidio ms
altos de Colombia sino de toda la regin latinoamericana. Este desfavorable ambiente de
negocios provoc un proceso de desinversin y cambio de localizacin de diversas empresas.
Sin embargo, la reversin parcial de los indicadores de violencia, a comienzos del milenio,
cre un cambio importante en el comportamiento empresarial, acompaado de una mayor
apertura internacional de Colombia, que permiti sembrar las bases para impulsar una serie
de iniciativas concertadas para renovar algunos clusters existentes y crear otros. Medelln
adopt la metodologa de clusters como instrumento de trabajo para incrementar la
productividad e impulsar mayor valor agregado en industrias como la textil, automotriz, la
industria de calzado y de servicios.

En este contexto, la industria textil y la de calzado fueron desarrolladas a travs de procesos

de promocin de una mayor asociatividad empresarial y la creacin de instituciones de apoyo
orientadas a incrementar valor a travs de mejoras de calidad de productos y de diseo
industrial. La creacin de escuelas de diseo de moda, procesos de certificacin, centros de
entrenamiento, ferias internacionales, entre otros, fueron pasos claves en el proceso de elevar
el valor de la cadena textil y de calzado. Estos procesos de cambio implicaron trabajar con las
cmaras de comercio e industria, crear centros tecnolgicos y de entrenamiento
especializados que fungieron como instituciones de apoyo para el desarrollo de estos clusters
productivos.

La industria automotriz pas por un proceso similar, aunque con un mayor foco en la cadena
de proveedores, en su mayora empresas de mediano y pequeo tamao, para elevar la
calidad de las operaciones y procesos requeridos por los estndares internacionales.
Asimismo, el gobierno municipal, junto con el sector empresarial, se plante la posibilidad de
apalancar empresas de servicios en el rea de construccin para promover un proceso de
asociatividad orientado a crear un cluster en esta rea. La idea de la ciudad era convertir a
estas empresas de ingeniera en un cluster exportador de servicios a nivel mundial. Para ello,
se contrataron diversos estudios que intentaron especificar los requerimientos institucionales,
tecnolgicos y gerenciales as como los potenciales mercados de exportacin.

An resulta demasiado pronto para vislumbrar si la estrategia de desarrollo implementada

efectiva- mente transformar la ciudad de Medelln de forma sostenida; y de producirse tal
transformacin, ser tambin difcil discernir en qu medida ello fue producto de la gerencia
del proceso de transformacin socioeconmica, o de factores como el entorno nacional o
internacional. No obstante, no hay duda de que la estrategia habr jugado un papel importante
en los cambios que comience a sentir la ciudad. El mayor dinamismo que la descentralizacin
le ha otorgado a la sociedad y al gobierno local ha contribuido a la eliminacin de
importantes cuellos de botella y ha permitido el empodera- miento de los grupos locales de
inters, hacindolos copartcipes de su propio futuro y generando un renovado espritu
empresarial.
Rafaela
La ciudad de Rafaela est situada en la provincia argentina de Santa Fe. Con una poblacin
de 97.280 habitantes, esta ciudad ha sido reconocida como una de las economas locales ms
dinmicas de la provincia y del pas. Representa un ejemplo exitoso de cmo la
descentralizacin le ha permitido al gobierno municipal convertirse en un lder en la gerencia
de procesos de transformacin productiva a nivel local, con el uso de poca ayuda financiera y
tcnica externa.

Los actores relevantes en este proceso de transformacin productiva fueron el gobierno de la

provincia y de la ciudad, as como grupos locales de inters, pertenecientes
fundamentalmente al sector empresarial. Uno de los principales actores a nivel municipal es
la Secretara de Programacin Econmica (SPE), creada para promover la cooperacin
pblico-privada como medio para fortalecer las firmas locales en especial las pequeas y
medianas empresas y con ello, impulsar el desarrollo de la localidad. La SPE tambin
asumi la coordinacin del proceso de planificacin local y de poner en marcha algunos
proyectos de desarrollo. El Instituto de Capacitacin y Estudios para el Desarrollo Local
(ICEDEL) se encarg de realizar estudios en torno a temas de competitividad que sirvieron
de apoyo para la toma de decisiones y la administracin de programas de desarrollo. El
Centro de Desarrollo Empresarial (CDE), integrado por el gobierno municipal y seis
organizaciones empresa- riales, activ su oferta de asistencia tcnica a las empresas en
materia de entrenamiento, desarrollo de productos y anlisis de la competencia. Los estudios
que realiz el CDE en torno a la competitividad en la ciudad tambin fueron utilizados como
insumos para el proceso de planificacin. Finalmente, el Centro Comercial, Industrial y de la
Produccin (CCIP) es una institucin privada que defiende los intereses del sector industrial
y comercial de la ciudad y es la instancia fundamental para anclar el dilogo entre los grupos
de inters. Esta asociacin empresarial tambin particip activamente en el proceso de
planificacin y en la seleccin de iniciativas concretas.
Por lo tanto, la comunidad empresarial de Rafaela estuvo involucrada, desde sus inicios, en el
proceso de desarrollo econmico local, de manera directa o a travs de alguno de los
organismos mencionados. Sea mediante la elaboracin de estudios, el diseo de estrategias, la
participacin en comisiones negociadoras e, incluso, mediante procesos informales de
dilogo, los empresarios locales influyeron en la formulacin de polticas econmicas, en la
evaluacin de la competitividad y en la planificacin de la ciudad. El gobierno de la
provincia, por su parte, desempe un papel activo como facilitador del proceso.

En contraste con el caso de Medelln, el proceso de planificacin estratgica en Rafaela no se

ha guiado por la elaboracin peridica de planes. El ltimo plan se public en el ao 1996,
con un horizonte temporal de diez aos, de manera que actualmente el proceso se lleva a cabo
sobre la base de proyectos o iniciativas especficas. Estas iniciativas suelen ser concertadas
entre diferentes instituciones de apoyo que incluyen a gremios, universidades y asociaciones
empresariales. Adems, en trminos formales, la planificacin no se elabora basada en
estudios. El gobierno local identifica las reas que requieren ser atendidas en la planificacin
mediante el dilogo formal e informal con el sector empresarial y otras instituciones
relevantes. Sin embargo, a pesar de la activa participacin del sector privado en el proceso de
desarrollo, an no se cuenta con informacin sistematizada acerca de su trayectoria y forma
de trabajo.

La recoleccin de datos es particularmente robusta en el rea de capital humano, empleo y

estructura econmica, para lo cual se cuenta con informacin anual. En este sentido, ICEDEL
se ha convertido en una de las fuentes ms importantes de informacin especializada dado
que realiza peridicamente una encuesta de hogares y una encuesta de carcter socio-
econmico. Adicionalmente, el dilogo constante con el sector empresarial ha permitido
cierta regularidad en la recoleccin de informacin cualitativa.

En trminos empresariales, Rafaela ha mostrado un desempeo significativamente mejor al

promedio del pas. La evolucin positiva puede observarse a travs de cualquier indicador.
Evidentemente, en este caso tambin es difcil verificar en qu medida dicho desempeo ha
sido inducido por la estrategia de desarrollo, o por otros factores tales como dinmicas
econmicas nacionales o regionales. Durante el perodo 2000-2006 y a pesar de la crisis
econmica que vivi el pas en 2002, el nmero de establecimientos industriales aument en
ms de 15%, lo que ha contribuido a la diversificacin del entramado econmico local. Buena
parte de la expansin econmica de Rafaela descansa en el incremento de ms de 127% de
las exportaciones entre los aos 2000 y 2007. El grueso de este incremento se concentra en
los sectores agroalimentarios y de autopartes.
El dinamismo de las firmas locales ha resultado en la obtencin de beneficios econmicos
considerables que dichas empresas se han encargado de reinvertir (el censo industrial del ao
2006 evidencia que dos tercios de las empresas de Rafaela han reinvertido sus beneficios).
Adems, el crecimiento de las firmas ha sido causa y consecuencia de un notable proceso en
el cual el 80% de las empresas introdujo alguna innovacin en sus productos o procesos.
Rafaela, a pesar de su tamao, ha logrado consolidar un dina- mismo empresarial
fundamentado en el fortalecimiento de las instituciones de la ciudad y en el surgimiento de
una asociatividad anclada en la creacin de instituciones de apoyo cada vez ms especializa-
das en temas de desarrollo econmico local.
Conclusiones
Las experiencias anteriormente reseadas reflejan que en un contexto global de cambios
continuos en los que las regiones pasan a ejercer un papel ms protagnico, las polticas
tradicionales de poltica sectorial o industrial parecieran no ser suficientes mientras que las
polticas de desarrollo econmico local pudiesen ser un complemento vlido. En ms de
cincuenta aos, las polticas nacionales han fallado en dar solucin a los problemas a nivel
local, contribuyendo en algunos casos a exacerbarlos y a generar una mayor dependencia con
respecto a los gobiernos centrales. Este fracaso abre la posibilidad a que los gobiernos locales
tengan un mayor espacio para coordinar esfuerzos y actores hacia la movilizacin de aquellos
activos que puedan existir o generarse en un mbito territorial especfico para impulsar el
dinamismo del tejido empresarial.
Este tipo de iniciativas ha emergido como complemento para abordar el subdesarrollo desde
un enfoque ms participativo, e incluso ms democrtico, haciendo el proceso ms sostenible.
El hecho de que las estrategias de desarrollo local surjan y se implementen desde la propia
localidad (aunque frecuentemente cuenten con apoyo externo) tiene importantes ventajas
sociales, dado que permite el empoderamiento de los habitantes locales, quienes precisamente
sern los ms beneficiados con las mejoras que vaya experimentando la regin. Tambin en
trminos econmicos, el enfoque posee importantes ventajas: las iniciativas locales y
regionales contribuyen a explotar cabalmente los recursos disponibles en la regin y con ello
movilizan al mximo el potencial econmico existente.
Sin embargo, es importante destacar que no se trata de un enfoque libre de riesgos. El xito
de estas iniciativas est condicionado por una compleja combinacin de factores. La
estrategia implementada viabilizar el desarrollo socioeconmico dependiendo no solo del
contexto local, nacional e internacional prevaleciente, sino tambin de la efectividad del
diagnstico previo para identificar adecuadamente las oportunidades que ofrece la regin.
Aunque los modelos de abajo hacia arriba no son la panacea, el creciente surgimiento de
casos exitosos est demostrando que estos son capa- ces de generar ms sostenibilidad y
adaptabilidad a las cambiantes condiciones econmicas que los enfoques tradicionales. Se
trate de regiones grandes o pequeas, tradicionalmente ms urbanas o ms rurales, con fuerte
o dbil institucionalidad, algunos casos evidencian que la capacidad econmica e
institucional local permiten asegurar el desarrollo sostenible y la creacin de empleos de
calidad. Adaptar las estrategias de desarrollo a las condiciones locales promoviendo, a la vez,
en el marco de las estrategias, la construccin de capacidades institucionales tanto formales
como informales puede ser la manera idnea de consolidar las condiciones econmicas de las
regiones y sus localidades.