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Ricardo Verdum

Povos indgenas, meio ambiente


e polticas pblicas
Uma viso a partir do oramento indigenista federal

Rio de Janeiro, 2017


Esta obra est licenciada com uma Licena Creative Commons Atribuio 4.0 Internacional

ISBN 978-85-7650-549-5

Projeto grfico e capa Conselho Editorial


Andria Resende Beatriz Maria Alasia de Heredia Laura Moutinho
Eliane Cantarino ODwyer Luiz Fernando Dias Duarte
Diagramao Carla Costa Teixeira Maria Filomena Gregori
Michelly Batista Carlos Guilherme Octaviano do Valle Mariano Baez Landa
Reviso Cludia Lee Willians Fonseca Mario Pecheny
Rodrigo R. Carmo Cristiana Bastos Patricia Ponce
Gustavo Blazquez Srgio Lus Carrara
Jane Arajo Russo Stefania Capone
Joo Pacheco de Oliveira

O presente livro foi integralmente pago, em sua elaborao e preparao editorial, com recursos
doados pela Fundao Ford ao Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento/
Laced (Setor de Etnologia e Etnografia/Departamento de Antropologia/Museu Nacional Universidade
Federal do Rio de Janeiro) para desenvolvimento do projeto Efeitos Sociais das Polticas Pblicas
sobre os Povos Indgenas Brasil, 2003-2018: Desenvolvimentismo, participao social, desconstruo
de direitos, e violncia (Doao n. 0150-1310-0), sob a coordenao de Antonio Carlos de Souza Lima.

Esta publicao encontra-se venda no site da


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Rio de Janeiro Brasil

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Sindicato Nacional dos Editores de Livro, RJ

V596p
Verdum, Ricardo
Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas: uma viso a partir do oramento
indigenista federal / Ricardo Verdum. - 1. ed. - Rio de Janeiro: E-papers , 2017.
recurso digital ( Antropologias ; 14)
Formato: epdf
Requisitos do sistema: Adobe Acrobat Reader
Modo de acesso: World Wide Web
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-765-0549-5 (recurso eletrnico)
1. Antropologia. 2. Livros eletrnicos. I. Ttulo. II. Srie.
17-39011 CDD: 306
CDU: 316
Sumrio

Prefcio
Burocracia, homogeneizao e diferena tnica 9
Antonio Carlos de Souza Lima

Introduo 11

Parte 1 Oramento e Polticas Pblicas 17

Capitulo 1 Os primeiros nove meses 18


E o que se viu a partir de 1 de janeiro de 2003? 21
As mudanas e a execuo oramentria 22
Sade indgena 23
Educao indgena 24
Direitos territoriais e autossustentao 26
O Plano Plurianual 2004-2007 28

Captulo 2 Contradies e paradoxos nos dois primeiros anos 33


Desperdiando oportunidades 34
A participao, a representao e o Parlamento indgena 38
Direitos territoriais 39
A crise do PDPI 41
Meio ambiente e segurana alimentar 43
Biodiversidade e gesto ambiental 45
Balano oramentrio 48

Captulo 3 Continuidades, rupturas e regresses


entre os anos fhc e Lula (2000-2005) 52
Balano geral do perodo 53
a) Educao escolar 58
b) Direitos indgenas 58
c) Sade e saneamento 58
d) Territrios indgenas 60
e) Gesto ambiental e da biodiversidade 60
Considerao final 60
Captulo 4 A dvida com a cidadania indgena 61
O contexto recente 61
Priorizando a assistncia 63
O oramento indigenista federal 65
Velhas e novas promessas 66
Mudana interrompida 69
Consideraes finais 70

Captulo 5 Os povos indgenas na reforma poltica 72


Diretrizes 73
Criando consensos e condies 73

Captulo 6 Observaes sobre o oramento 2006-2007 77


Os programas e o oramento indigenista 79
Sade e saneamento 81
Reconhecimento e garantia territorial 81
Gesto ambiental 82
Concluses e recomendaes 83

Captulo 7 Governo Lula investe pouco na regularizao de terras


indgenas 84
O gasto com a regularizao fundiria das terras indgenas 85
Terras indgenas com portaria declaratria 86
Terras indgenas homologadas 87

Captulo 8 Hora de reconhecer os direitos indgenas


o PPA 2008-2011 92
Introduo aos sistemas federais de planejamento e oramento 93
Como, quando e onde possvel influir? 97
Os programas e o oramento indigenista 98
Consideraes finais 103

Captulo 9 O futuro do Abril Indgena 105

Captulo 10 Os povos indgenas no PPA 2008-2011 107


Os indgenas nos objetivos estratgicos 108
Os povos indgenas nas aes do PPA 113
Novo programa, mas nem tanto 114
Capitulo 11 O oramento 2006-2010 e a agenda social dos povos
indgenas 115
Os programas e as aes do oramento indigenista 116
Balano oramentrio 2006-2010 118
Comentrio final 120

Capitulo 12 Do oramento como direito ao direito de consulta 122


A consulta e o planejamento oramentrio 124
Vamos aos nmeros! 125
Reflexes finais 128

Parte 2 Meio Ambiente 130

Capitulo 13 gua nas terras indgenas 131


O direito dos indgenas gua 132
A situao da gua nas terras indgenas 134
Alagoas 135
Cear 135
Esprito Santo 138
Mato Grosso 139
Mato Grosso do Sul 140
Minas Gerais 140
Par 141
Pernambuco 142
Rondnia 143
Roraima 144
Santa Catarina 145
A defesa do direito indgena a gua 146

Capitulo 14 Minerao nas terras indgenas: incluso social


ou expropriao organizada? 148
O anteprojeto 149
O regime para atividades de pesquisa e lavra 150
O Fundo de Compartilhamento de Receitas 152
O regime do extrativismo mineral indgena 153
Capitulo 15 Povos indgenas e comunidades tradicionais:
riscos e desafios do crescimento 154
Acelerar o crescimento 156
Integrando e crescendo regionalmente 162
Direitos com efetividade pendente 165
Reflexes finais 170

Parte 3 Mulheres Indgenas 172

Capitulo 16 Mulheres indgenas nas polticas pblicas 173


Introduo 173
Mulheres indgenas construindo uma poltica de gnero 175
Mulheres indgenas no oramento 177
Identidade tnica e patrimnio cultural 179
Terras e etnodesenvolvimento 181
Autonomia e controle social indgena 183

Capitulo 17 Mulheres indgenas saindo do crculo de giz 186


Projetando pontes 187
Focando as polticas pblicas 188
Sustentabilidade na viso de gnero 188
Sade da mulher e sade da famlia 189
Violncia contra a mulher e prostituio 189
Desempenho oramentrio 2000-2005 189
O ano de 2006 197
Consideraes finais 198

Capitulo 18 Mulheres indgenas na luta pela proteo


e promoo dos seus direitos 200

Referncias 203

Sobre o autor 208


Prefcio

Burocracia, homogeneizao e diferena tnica


com grande satisfao que o Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade,
Cultura e Desenvolvimento (Laced)/Setor de Etnologia e Etnografia/De-
partamento de Antropologia Museu Nacional/UFRJ, por meio do pro-
jeto Efeitos sociais das polticas pblicas sobre os Povos Indgenas Bra-
sil, 2003-2018: Desenvolvimentismo, participao social, desconstruo
de direitos e violncia, realizado com recursos da Fundao Ford, d a
pblico o presente volume, o primeiro de uma srie de publicaes que
procuraro abordar diferentes aspectos das aes de Estado sobre a vida
dos povos autctones nessas primeiras dcadas dos anos 2000.
Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas resulta do traba-
lho de, ao menos, duas dcadas de Ricardo Verdum no acompanhamento
da cena indigenista brasileira, em especial a partir da anlise do que efeti-
vamente constou nos planejamentos e execues oramentrias do Brasil
da Nova Repblica. No poderia haver melhor vis do que esse que
aponta para as formas como a burocracia governamental destina recursos
a aes das agncias da administrao pblica para nos fazer ver como
O Estado (no) enxerga a diversidade social.
Recuperando, ainda que brevemente, a forma como se estabeleceu o
padro de alocao de recursos que hoje tem o nome de Plano Purianual,
mas sem desprezar os Projetos de Leis Oramentrias Anuais (PLOAs)
para a anlise do que se prometeu e do que se fez, Verdum mostra-nos
como, nesses anos de governos do Partido dos Trabalhadores, os povos
indgenas viram o reconhecimento de alguns de seus principais direitos (e
o suposto papel do Estado de garanti-los) negociados em prol daquilo que
ele adequadamente chama de desafios da governabilidade. Como j se
pde apontar em outra ocasio, os governos de Fernando Henrique Car-
doso (01/1995-12/2002), apesar das extensas demarcaes de terras ind-
genas na regio da Amaznia com base em recursos da cooperao tcnica
internacional para o desenvolvimento e tendo deslanchado a poltica de
sade indgena, pouco ou nada deixaram institucionalizado como deveres

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 9


de E stado em reconhecimento aos direitos indgenas: tambm naquele mo-
mento os povos indgenas, suas terras e os recursos naturais nelas contidos
eram motivo de barganha em prol da governabilidade, ainda que no
tenha sido assim que se sentisse poca.1
As grandes expectativas depositadas pelos movimentos indgenas nos
governos petistas, transformadas em grandes frustraes logo de sada,
com o no cumprimento de promessas de campanha de demarcao de
terras indgenas e o delineamento de um desenvolvimentismo insensvel
s questes socioambientais, se viram, em larga medida, ampliadas pela
continuidade do quadro prvio de violncia contra os indgenas em regi-
es como o Mato Grosso do Sul e o sul da Bahia. A truculncia das aes
antindgenas se viu regada pelo imprio crescente do agronegcio sob o
boom das commodities, de onde se supunha extrair recursos para distri-
buir renda, inclusive para os indgenas, ainda que o Estado e o governo
no enxergassem ali seno pobres, e no povos.
As trs partes em que o livro se divide nos pem exatamente diante do
parco investimento pblico nas questes prprias aos povos autctones, j
que o investimento em educao e em distribuio de benefcios mais gerais
populao brasileira esteve pouco ou, por vezes, nada atento s especi-
ficidades indgenas. Tais melhorias, muito dbias, surgiram dos ganhos
gerados pelo avano sobre as terras indgenas do agronegcio e do extrati-
vismo mineral, com notveis impactos sobre os recursos naturais. Por fim,
vemos os efeitos desse cenrio sobre o segmento especfico das mulheres
indgenas, que, nesses anos, assumiram um protagonismo essencial em nu-
merosas reas. Vemos, assim, como a burocracia governamental caminhou
sempre e cada vez mais no sentido da homogeneizao de situaes em
tudo diversas, que pouco cabem em planejamentos rgidos e que se afirmam
como diferenas etnicamente significativas.
Este livro , assim, leitura imprescindvel para aqueles que querem
entender os anos recentes e seus elos com o persistente passado colonial
brasileiro. Esperamos que, sobretudo, os indgenas pesquisadores se bene-
ficiem desses textos para um melhor entendimento dos processos sob os
quais vivem e que hoje, como estudantes em universidades, buscam melhor
esquadrinhar.

Antonio Carlos de Souza Lima


Professor Titular de Etnologia
Laced/DA-Museu Nacional-UFRJ

1 Barroso Hoffmann et al., 2004.

10 Ricardo Verdum
Introduo

Os textos aqui reunidos so uma verso retrabalhada, mas marcada pelas


suas circunstncias de origem, de anlises produzidas no perodo de 2003
a 2012. Versam sobre as polticas e a ao indigenista do governo federal
nesse perodo, com destaque para a sua dimenso oramentria. Neles
falarei, portanto, de um perodo que cobre os dois mandatos do presidente
Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) e os dois anos iniciais do primeiro
mandato da presidenta Dilma Rousseff (2011-2012).
Temos a expectativa de que o material aqui reunido auxilie o leitor a
compreender um perodo que iniciou com vrias indicaes de possibili-
dades de transformao nas relaes entre o Estado e os povos indgenas
no pas, mas que o tempo se encarregou de evidenciar os seus limites.
Nosso entendimento de que esses limites foram estabelecidos, em grande
medida, pelo dilema da governabilidade que enfrentaram os governos de
Lula e Dilma e, em particular, o Partido dos Trabalhadores PT ao buscar
equilibrar-se e equilibrar os interesses em conflito que se produziram entre
atores estratgicos para ambas as gestes, tanto aliados como adversrios.
A isso acrescente-se o ainda muito presente habitus indigenista que marca
a linguagem, as instituies e a vida social e intelectual relativa chamada
questo indgena no pas; e a evidente dificuldade que a esquerda brasi-
leira tem no trato da demanda e do direito de autonomia e autodetermi-
nao dos povos indgenas.
Em outubro de 2003, estvamos ainda na sombra do Plano Plurianual
(PPA) 2000/2003, elaborado pela gesto do presidente Fernando Henrique
Cardoso, e em meio s compreensveis tenses e presses iniciais sobre o
governo federal. Ao longo dos 10 anos cobertos por este livro, caminhou-
-se da esperana ao sentimento de dvida e da para uma quase certeza: a
de que as almejadas reformas legal, institucional e poltica reformas que
redundassem em maior autonomia poltica e controle indgena sobre os
seus territrios, recursos naturais e conhecimentos ficavam cada vez mais
difceis de serem concretizadas. Bastava olhar o perfil conservador dos
aliados que estavam se incorporando pouco a pouco ao Poder Executivo

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 11


federal; os cargos que foram ocupando e a influncia que passavam a ter
sobre a distribuio dos recursos financeiros; e a configurao poltica do
Congresso Nacional.
Tendo em vista que os temas polticas pblicas e processo orament-
rio apresentam um linguajar prprio, com conceitos e noes cujos signi-
ficados podem no ser to bvios a uma parcela significativa de pessoas
possivelmente interessadas neste livro, faremos uma breve introduo a
esse universo. Advirto que o significado de alguns conceitos e noes sero
mais bem compreendidos quando da leitura dos textos em seus contextos
de uso.
A noo moderna de plano plurianual foi incorporada administrao
pblica brasileira por meio da Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de
1964. Com essa lei, o governo federal pretendia articular, sob uma mesma
lgica, a elaborao e o controle dos oramentos da Unio, dos estados e
municpios e do Distrito Federal. As mudanas modernizantes ento in-
troduzidas seguiam recomendaes da Organizao das Naes Unidas
(ONU), que propunha uma maior harmonia entre os planos de governo
e os respectivos oramentos.
Esse esforo de harmonizao e homogeneizao conceitual e lgi-
ca visava, entre outras coisas, facilitar o acompanhamento e a avaliao
comparativa entre pases, alm do aprimoramento da gesto interna nos
pases. Nesse mesmo ano (1964) foi criado o Instituto de Pesquisas Eco-
nmicas e Sociais Aplicadas (Ipea), com a atribuio de elaborar estudos
e pesquisas nas reas econmica e social e realizar anlise de polticas
pblicas brasileiras.
A Constituio Federal de 1988 levou em considerao esse modelo e
estabeleceu, nos artigos 165 a 169, o arcabouo legal bsico do processo
de planejamento e de oramento em uso no Brasil. Neles foi definido que o
chamado Plano Plurianual (com a sigla PPA) o principal instrumento de
planejamento em mdio prazo do governo federal e deve conter, em gran-
des nmeros, a alocao dos recursos financeiros do oramento da Unio,
englobando as despesas do Executivo, do Legislativo e do Judicirio.
O processo de formulao de polticas pblicas aquele pelo qual o
governo estabelece os programas e aes adequados para obter os resul-
tados e mudanas desejados. Com vigncia de quatro anos, o PPA tem a
funo de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administra-
o pblica para o perodo, materializados em programas e aes. Cada
programa , idealmente, um conjunto articulado de aes orientadas por
um objetivo. O programa seria, portanto, o instrumento de organizao

12 Ricardo Verdum
das aes governamentais, definindo objetivos e metas a serem alcanados
para solucionar o problema que o originou. Os programas podem ser seto-
riais, quando articulam aes de um nico ministrio, ou multissetoriais,
quando envolvem aes de mais de um ministrio. O principal programa
indigenistas do atual governo federal multissetorial. As aes so aquilo
que os programas realizam na prtica, como, por exemplo, demarcao
e aviventao das terras indgenas (Funai); apoio gesto ambiental nas
terras indgenas (Ministrio do Meio Ambiente MMA); ateno sade
indgena (Ministrio da Sade MS); publicao e distribuio de mate-
rial didtico e paradidtico adequado s escolas indgenas (Ministrio da
Educao MEC), entre outras.
Resumindo, a cada quatro anos os ministrios e rgos setoriais (exem-
plo: Funai, MS e MMA) formulam e reformulam seu plano de trabalho,
definindo objetivos, metas e respectivos oramentos. Isso ocorre no pri-
meiro semestre do primeiro ano de cada mandato presidencial. At 31 de
agosto, o Plano Plurianual (PPA), consolidado na forma de projeto de lei
(PL), deve ser encaminhado pelo Executivo Federal ao Congresso Nacional
para anlise e aprovao. O Congresso tem (por lei, o que nem sempre
cumprido) at o ltimo dia de trabalho desse primeiro ano para modific-
-lo por meio de emendas. Sendo aprovado, o Congresso Nacional deve
encaminhar o plano modificado ao presidente da Repblica para sano.
S ento o PPA passa a ser lei.
No primeiro semestre de cada ano, os ministrios e rgo setoriais
elaboram seu plano de trabalho e o oramento para o ano seguinte. Isso
ocorre geralmente nos primeiros meses do ano. O produto gerado por cada
ministrio e rgo encaminhado ao Ministrio do Planejamento, que tem
at o dia 31 de agosto para reunir todas as propostas, realizar os ajustes
necessrios e encaminhar o produto final para o Congresso Nacional. L,
o ento Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) analisado, emenda-
do, aprovado e devolvido Presidncia para sano. At o final de 2019
ser executado o PPA 2016-2019.
Os povos indgenas foram contemplados com aes e recursos finan-
ceiros especficos nos sete ciclos de gesto de aes e do oramento federal
havidos aps a promulgao da Constituio de 1988.1 Mas isso se deu

1 Aps a promulgao da Constituio de 1988, tivemos os Planos Plurianuais para 1991-


1995, 1996-1999 (Brasil em Ao), 2000-2003 (Avana Brasil), 2004-2007 (Brasil de To-
dos), 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade), 2012-
2015 (Mais Brasil) e agora o PPA 2016-2019 (Desenvolvimento, Produtividade e Incluso
Social).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 13


sempre na qualidade de beneficirios de polticas, no como resulta-
do de um efetivo protagonismo do movimento indgena e suas entidades
representativas. O vcio tutelar permeou e conduziu significativamente o
processo de planejamento e a implementao da ao indigenista do Esta-
do brasileiro nesses anos.
Os 18 textos compilados e que compem esta publicao esto divi-
didos em trs partes: Oramento e Polticas Pblicas; Meio Ambiente; e
Mulheres Indgenas.
Na Parte I, reunimos textos produzidos entre 2003 e 2012 nos quais
buscvamos dar uma viso ampla da ao e da execuo do oramento
indigenista do governo federal, permeada por breves anlises de conjun-
tura do perodo em questo.
Na Parte II, Meio Ambiente, reunimos trs textos que tratam de pro-
blemticas especficas e que tm uma relao direta com as condies de
vida das populaes. O primeiro trata da situao das guas nas terras in-
dgenas na primeira metade da dcada passada. As informaes reunidas e
analisadas indicaram claramente que, alm de no estar sendo garantido o
usufruto exclusivo dos rios e lagos existentes nos territrios indgenas, no
lhes era assegurado (aos povos e comunidades indgenas) o direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a uma sadia quali-
dade de vida, conforme prescreve a Constituio de 1988. Foram identifi-
cados cursos dgua no interior das terras indgenas sendo utilizados como
via de escoamento da produo agrcola, principalmente a extensiva para
exportao, e recebendo lixo de ncleos urbanos localizados a montante.
Havia assoreamento de rios e igaraps em decorrncia de desmatamentos
e da retirada de matas ciliares dentro e no entorno das terras indgenas;
contaminao de cursos dgua por resduos qumicos derivados das ati-
vidades de minerao, garimpo e agricultura; e reduo na quantidade de
peixe para a alimentao indgena decorrente da construo de barragens,
transposies e inundaes de reas de caa, coleta e stios com alto va-
lor histrico e cultural para as comunidades. Alm dos danos ambientais,
essas atividades vinham ocasionando danos sade e ao bem-estar das
populaes indgenas de um modo geral. Chamou nossa ateno o quo
marginal era o direito dos povos indgenas gua nas discusses sobre
direitos indgenas, na legislao e nas instncias poltico-administrativas
de gesto das guas.
No segundo, tratamos da tentativa havida desde o Poder Executivo
federal de regulamentar a explorao mineral em terras indgenas; me
refiro verso atualizada em 01/08/2006 do Anteprojeto de Lei de Mine-

14 Ricardo Verdum
rao em Terras Indgenas, que, como se quis fazer crer, seria uma polti-
ca democrtica e de incluso social.
Por fim, no terceiro texto, abordamos, em primeiro lugar, o Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), que, em 2011, entrou em uma segunda
fase de implementao. Posteriormente, chamaremos ateno para o Plano
de Ao Estratgico (PAE) do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura
e Planejamento (Cosiplan) da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul),
que, por sua vez, visa imprimir uma nova dinmica e dar um novo colori-
do Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Dian-
te desse quadro, apontaremos para a importncia de haver um esforo a
partir da sociedade civil organizada no sentido da constituio das con-
dies que possibilitem o estabelecimento de um mecanismo de consulta
prvia aos povos indgenas e s comunidades quilombola e tradicionais,
no somente em nvel nacional, mas tambm nas esferas de deciso em
nvel regional de Unasul e Cosiplan.
Na Parte III, reunimos trs textos que tm como foco as polticas
pblicas voltadas para mulheres indgenas. Ao analisar o oramento da
Unio, isso em 2005, ficou bem visvel que as demandas dessas mulheres,
que requerem um enfoque de gnero etnicamente orientado, no estavam
contempladas nas polticas pblicas. Ou elas estavam invisibilizadas nos
programas e nas aes responsveis pela implementao da poltica indige-
nista do Estado nacional ou eram incorporadas em programas gerais para
mulheres, submetidas a uma viso racial que, por natureza, uma aborda-
gem limitada para entender e atender a suas demandas especficas e tnicas
de direitos. Em 2006, houve, pela primeira vez, a incluso de uma ao
voltada exclusivamente para as mulheres indgenas em um PPA. A ao era
intitulada Promoo das atividades tradicionais das mulheres indgenas
e estava sob responsabilidade da Coordenao Geral de Desenvolvimento
Comunitrio (CGDC) da Diretoria de Assistncia da Fundao Nacional
do ndio (Funai).
Mas essa invisibilidade no ocorre somente nas polticas elaboradas
desde o aparato governamental indigenista. Analisando o texto produzido
pela Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI) em 2009 o deno-
minado Estatuto dos Povos Indgenas, que foi objeto de debates acalorados
em um seminrio nacional e em 10 oficinas regionais, envolvendo um total
aproximado de 1.150 mulheres e homens de diferentes povos , verifica-
mos que a palavra mulheres aparece uma nica vez.
No poderia fechar esta Introduo sem agradecer, inicialmente, o
professor Antonio Carlos de Souza Lima pela confiana, estmulos e pelo

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 15


convite para organizar este livro. Sem a experincia de trabalho no Ins-
tituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), na qualidade de Assessor de
Polticas Indigenistas e Socioambientais, este livro no seria possvel; sou
imensamente grato a todas as pessoas com quem convivi e com as quais
pude estabelecer um dilogo franco, criativo e comprometido.
Este livro no seria possvel sem a generosidade, amizade e confiana
de inmeras lideranas que fizeram a histria do movimento indgena no
perodo em diferentes partes do pas e que abriram suas portas e permiti-
ram que eu estivesse entre eles e elas, participando de oficinas de trabalho,
reunies, assembleias e dos momentos de descontrao. Tambm foram
fundamentais as inmeras amizades contradas numa trajetria iniciada
nos anos 1980, quando, juntamente com a minha esposa e companheira
Maria Gorete Selau, trilhamos um caminho que passou pelo Alto Soli-
mes, Alto rio Negro, Roraima, at chegar a Braslia. A, dois espaos
de convivncia, trabalho e aprendizado foram fundamentais para minha
formao: a Universidade de Braslia e o Ministrio do Meio Ambiente.
Por fim, no poderia deixar de mencionar Julia, Joana e Gorete, a
quem dedico este livro.

16 Ricardo Verdum
Parte 1
Oramento e Polticas Pblicas
Capitulo 1

Os primeiros nove meses


Apesar do risco de impreciso que toda generalizao supe, possvel
afirmar que, entre lideranas e movimentos indgenas, os primeiros nove
meses de 2003 foram marcados por um misto de sentimentos que oscilou
entre esperana, expectativa, perplexidade, incompreenso e frustraes,
ora mais para c, ora mais para l. Uma incmoda tenso pairou no ar.
Enquanto acenos da campanha eleitoral e compromissos contidos no
principal documento de referncia do candidato Luiz Incio Lula da Sil-
va me refiro ao documento Compromissos com os Povos Indgenas no
Brasil eram periodicamente lembrados e mencionados em discursos e
textos produzidos por funcionrios e dirigentes instalados nos rgos da
administrao pblica responsveis pela ao indigenista e pelas polticas
sociais do governo federal, no dia a dia, a questo indgena era tratada
de uma maneira tal que no foram poucas as vezes em que se ouvia inter-
rogaes como as que reproduzo a seguir: Ser este o jeito petista de ser
governo?, No ser possvel existir uma outra forma de fazer poltica
indigenista governamental no Brasil?, At quando esperar o que Lula
prometeu?. 2
Na dcada anterior, vrios entraves e reveses colocaram em cheque os
direitos conquistados na Constituio de 1988. Por exemplo, a obstruo
e o bloqueio da aprovao do novo Estatuto das Sociedades Indgenas no
Congresso Nacional; as inmeras tentativas de obstaculizar a demarcao
dos territrios tradicionalmente ocupados pelos povos indgenas vindas
do Poder Executivo e do Poder Legislativo; e a tentativa de regulariza-

2 Datado de setembro de 2002, o documento da Coligao Lula Presidente foi elaborado


por um conjunto de colaboradores indgenas e no indgenas. Inicia com uma breve ca-
racterizao do que foi chamado de quadro lamentvel da poltica indigenista oficial no
pas; seguida da apresentao de 23 propostas de diretrizes para o que seus formuladores en-
tendiam ser uma nova poltica indigenista brasileira (http://csbh.fpabramo.org.br/uploads/
compromissocomospovosindigenas.pdf).

18 Ricardo Verdum
o da atividade de minerao nas terras indgenas.3 Em meados de 2003,
tramitavam no Congresso Nacional mais de 20 proposituras legislativas,
das quais 15 com o objetivo de promover mudanas restritivas de direitos
no processo de demarcao de terras indgenas e 16 relacionadas regu-
lamentao da minerao em terras indgenas.4 Um exemplo extremado
disso foi o projeto de decreto legislativo de autoria do deputado federal
Jair Bolsonaro (PDL n 365/1993), que propunha tornar sem efeito a de-
marcao administrativa da Terra Indgena Yanomami. Houve tambm
propostas de emenda constitucional (PEC), como as de n 133/1992, do
deputado federal Nicias Ribeiro, e n 215/2000, do deputado federal Almir
S, que condicionavam a demarcao de terras indgenas autorizao do
Congresso Nacional.5
Por outro lado, os cinco anos anteriores a 2003 foram tambm marca-
dos por conquistas importantes que apontavam para um novo sentido
de desenvolvimento da/para a poltica e a ao indigenista oficial.6 Tive-
mos avanos, por exemplo, no campo da poltica de ateno sade ind-
gena, com o incio da estruturao de um sistema de servios e de gesto
baseado em Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI) regionalizados
(em 2003, em nmero de 34) e na formao de conselhos locais e distritais
(em 2003, 105 e 28, respectivamente) com participao indgena. Tambm
o incio da estruturao de instncias de articulao nacional, como a
Comisso Intersetorial de Sade Indgena (Cisi), e a criao de instncias

3 Em 1995, o senador Romero Juc apresentou ao Senado o Projeto de Lei (PLS) n


121/1995, versando sobre a explorao e o aproveitamento dos recursos minerais em terras
indgenas. Aprovado em fevereiro de 1996, o projeto foi remetido em maro do mesmo ano
Cmara dos Deputados, onde tramita sob o n 1.610/1996.
4 Na Cmara dos Deputados, uma Comisso Especial foi criada em maro de 2005 para
discutir o tema, adotando o PL 1.610 de 1996 como referncia. O tema tambm passou, a
partir de 2004, a ser objeto de discusso sistemtica no mbito do Poder Executivo, que
constituiu uma comisso formada pelo Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presi-
dncia da Repblica, os Ministrios da Justia e de Minas e Energia, a Fundao Nacional
do ndio e o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) com a incumbncia de
preparar e discutir com lideranas indgenas um anteprojeto de lei a ser encaminhado ao
Congresso Nacional.
5 Duarte, 2003.
6 Os livros organizados por Antonio Carlos de Souza Lima e Maria Barroso Hoffmann a
partir do Seminrio Bases para uma Nova Poltica Indigenista, realizado de 28 a 30 de junho
de 1999 nas instalaes do Museu Nacional/UFRJ, so uma importante referncia sobre as
transformaes havidas ps-Constituio Federal de 1988 na poltica e na gesto indigenista,
assim como nas condies de vida e na ao poltica do movimento etnopoltico indgena no
pas. Ver: Souza Lima e Barroso Hoffmann, 2002a, 2002b e 2002c; Verdum, 2005.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 19


em alguns ministrios com caractersticas de controle social de polticas
setoriais e especficas.
Mas foi uma reforma imperfeita. A Conferncia Nacional de Sade
Indgena, de maio de 2001, j apontava os limites e os novos desafios que
deveriam ser enfrentados: a forma de convnio da Fundao Nacional de
Sade (Funasa) com as instituies prestadoras dos servios (ONGs, orga-
nizaes indgenas, prefeituras etc.); a forma de contrato e a qualificao
dos profissionais indgenas e no indgenas; a falta de compromisso e a
m gesto dos recursos financeiros por parte de algumas prefeituras; as
dificuldades que os DSEI vinham tendo para viabilizar o atendimento dos
ndios na rede do SUS no indgena; a falta de capacitao continuada das
entidades indgenas para atender s exigncias administrativas e geren-
ciais; e a precariedade do processo de acompanhamento e avaliao dos
servios e de seus resultados.7
O mesmo poderia ser dito em relao ao sistema de educao escolar
indgena que se queria bilngue e intercultural , que passou a ser coorde-
nado pelo Ministrio da Educao e executado pelos estados e municpios
a partir de 1991 (Decreto n 26/1991): ocorreram avanos na legislao,
no campo curricular, no material didtico utilizado, na articulao com
o movimento indgena e na formao e qualificao de professores ind-
genas, mas aqum da proposta de constituio de um sistema especfico
com autonomia de gesto indgena e recursos oramentrios, humanos e
didticos adequados.8
No campo da gesto de recursos naturais em terras indgenas, cha-
mamos ateno para a criao, em 2001, do componente Projetos De-
monstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) no mbito do Programa Piloto
de Proteo das Florestas Tropicais (PPG7), que, supunha-se, poderia ser
o embrio de uma poltica de fato e no s um experimento demonstrati-
vo; ser algo complementar ao de demarcao dos territrios indgenas
realizada pela Fundao Nacional do ndio (Funai), criando as condies

7 Por meio da Lei n 9.836, de 23 de setembro de 1999, a Presidncia da Repblica san-


cionou decreto do Congresso Nacional que criava o denominado Subsistema de Ateno
Sade dos Povos Indgenas, componente do Sistema nico de Sade (SUS). Entre outras deli-
beraes, ficou estabelecido que o subsistema teria como base de ao os Distritos Sanitrios
Especiais Indgenas (DSEIs). Um panorama sobre a poltica de ateno sade indgena a
partir de 1999 feito por Garnelo, 2003. J Teixeira e Silva (2013) fazem um balano da
produo acadmica sobre a sade indgena no Brasil na ltima dcada.
8 Ver Grupioni, 2006 e Tassman, 2008.

20 Ricardo Verdum
para se caminhar no sentido da estruturao de um programa de desen-
volvimento indgena ou de etnodesenvolvimento.9

E o que se viu a partir de 1 de janeiro de 2003?


Passados nove meses desde o incio do governo Lula, seguia sem soluo
o impasse herdado do governo FHC: tanto o Banco do Brasil quanto o
Ministrio do Meio Ambiente empurravam com a barriga a assinatura
do contrato de servios que permitiria o repasse de recursos financeiros s
entidades indgenas e indigenistas executoras dos projetos j aprovados no
mbito do PDPI, o que estava colocando em srios riscos a credibilidade
do PDPI e de sua equipe e a prpria exequibilidade dos projetos aprovados.
A to esperada articulao intersetorial do governo federal, anunciada
no documento de campanha, o Compromisso com os Povos Indgenas
no Brasil, continuava no papel. A maior abertura do aparelho de Estado
ao protagonismo indgena e ao fortalecimento das suas capacidades para
intervir e assumir de forma qualificada a gesto e o controle social das
polticas pblicas vinha se manifestando, quando muito, em doses home-
opticas.
at compreensvel que houvesse problemas na montagem da equipe
de governo e a necessidade de tempo para conhecer e avaliar a estrutura
de funcionamento da mquina administrativa e os recursos humanos dis-
ponveis e necessrios; que o contingenciamento de recursos financeiros
definido nos primeiros meses tivesse, como era alegado, constrangido mui-
tos planos, iniciativas e expectativas; que houvesse conflitos de valores,
crenas, costumes, interesses e objetivos entre os continustas e os que
queriam promover mudanas na forma de gesto das polticas e na relao
com, especialmente, os movimentos indgenas organizados em associaes
de representao tnica; ou que houvesse uma herana maldita dos go-
vernos passados dificultando determinadas decises e impedindo maior
agilidade na ao. Mas at quando esperar?
Como se no bastasse isso, as alianas poltico-partidrias que permi-
tiram a eleio do presidente Lula, somadas s articulaes que vinham
sendo estabelecidas dentro e fora do Congresso Nacional com vistas
aprovao das reformas previdenciria e tributria, ambas fundadas na

9 Refiro-me em especial a outro componente do PPG7, o Projeto Integrado de Proteo s


Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL). Ver: Kasburg e Gramkow, 1999;
Mendes, 2002, p. 37-40; Lima, 2002, p. 147-198 e 2004, p. 85-106; Schrder, 2004, p. 107-
134; Valente, 2010.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 21


suposta necessidade de atender s demandas da balana de pagamentos e
na crena de que nem tudo que slido se desmancha no ar, estavam
obstaculizando, ao que parece, os avanos e a concretizao dos direitos
indgenas com muito custo conquistados.
Nos meses de maro, abril e agosto de 2003, tivemos trs grandes en-
contros nacionais de lideranas e organizaes indgenas, quando o mo-
vimento indgena organizado indicou ao governo federal a sua proposta
para uma poltica indigenista efetivamente de mudana.
O que dizer, ento, do Congresso Nacional? A Frente Parlamentar em
Defesa dos Povos Indgenas foi uma luz de esperana, um aliado importan-
te num contexto de conservadorismo poltico. Supunha-se haver possibili-
dades concretas para uma articulao mais orgnica entre seus integrantes
e o movimento indgena organizado. Mas isso dependia substancialmente
da capacidade de os parlamentares abrirem espaos efetivos de manifes-
tao e participao indgena junto aos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, de tornarem mais transparente o Congresso Nacional, estabe-
lecendo canais de divulgao dos atos legislativos que ali tramitavam (pro-
jetos de lei e emendas constitucionais, por exemplo) e de se compromete-
rem na prtica com a formulao e tramitao e a defesa de proposies
legislativas coerentes com o estabelecido na Constituio Federal de 1988.

As mudanas e a execuo oramentria


No Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, havia dois programas voltados es-
pecificamente para os povos indgenas:
Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas, implementado pelos
Ministrios da Justia, da Sade, da Educao e da Agricultura e do
Abastecimento;
Territrio e Cultura Indgenas, implementado pelo Ministrio da Justi-
a por intermdio da Funai.
Alm desses, encontramos aes voltadas aos povos indgenas no pro-
grama Amaznia Sustentvel, implementado pela Secretaria de Coordena-
o da Amaznia (SCA) do Ministrio do Meio Ambiente, e no programa
Pantanal, implementado sob a responsabilidade do Ministrio da Integra-
o Nacional.
Os dados relativos aos investimentos sociais realizados no perodo de
janeiro a setembro de 2003, que incluem quatro programas e 50 aes,
mostraram que at 12 de setembro havia sido gasto cerca de 52,71% (R$
111,2 milhes) do total dos recursos autorizados (R$ 211,1 milhes).

22 Ricardo Verdum
O Ministrio da Sade, por intermdio do Departamento de Sade In-
dgena (Desai) da Fundao Nacional de Sade, e o Ministrio da Justia,
por intermdio da Funai, foram os que apresentaram o melhor desempe-
nho, ao menos em termos de gastos, aplicando, respectivamente, 63,57%
e 39,35% dos recursos autorizados.
O desempenho financeiro do Ministrio do Meio Ambiente no ficou
muito distante da sua mdia geral, aplicando apenas cerca de 3,28% da
dotao inicial de R$ 6 milhes.
Nos Ministrios da Integrao Nacional (MIN) e da Agricultura e do
Abastecimento (MAA), o gasto efetuado no perodo foi nulo. No caso do
primeiro, justificvel, visto no ter recebido qualquer dotao orament-
ria em 2003. O mesmo no aconteceu com o MAA, ao qual haviam sido
destinados inicialmente R$ 36 mil para a execuo de aes de assistn-
cia tcnica em terras indgenas.

Sade indgena
Na Fundao Nacional de Sade, mais especificamente no Desai, as mu-
danas na gesto da poltica s foram efetivamente sentidas em maio,
quando o diretor Ubiratan Pedrosa Moreira, que esteve frente do pro-
cesso de estruturao da poltica de ateno sade indgena baseada nos
Distritos Sanitrios Especiais Indgenas a partir de 1999, foi substitudo
por Ricardo Luiz Chagas. O novo diretor trazia na bagagem a experincia
do Projeto Xam, que havia formado 117 auxiliares de enfermagem ind-
gena, contando, para isso, com recursos do Projeto de Desenvolvimento
Agroambiental de Mato Grosso (Prodeagro) e da Fundao Nacional de
Sade (FNS).
Alm dos ajustes necessrios na forma de gesto e controle social do
sistema nos diferentes nveis de complexidade (local, nacional), Ricardo
Chagas anunciou, na sua chegada, que seriam priorizados a formao
inicial e continuada de agentes indgenas de sade e de saneamento; o
aprimoramento dos instrumentos de controle de informaes sobre a sa-
de indgena; a gesto financeira dos distritos sanitrios; e questes como
segurana alimentar e nutricional e autossustentao indgena. Prometeu
investir tambm em aparar algumas arestas na relao com a Funai, onde
alguns setores mantinham uma postura conservadora contrria s mu-
danas implementadas a partir de 1999.
Em termos oramentrios, at o primeiro dia de maio foram gastos
15,75% da dotao inicial para 2003, a maior parte na forma de repasses
aos distritos sanitrios. Em 27 de julho, o percentual total elevou-se para

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 23


46,33%, sendo que mais de 60% foram destinados ao de Atendimen-
to sade em distritos sanitrios especiais indgenas. Em 12 de setembro,
o percentual dos recursos aplicados em sade indgena na Funasa chegava
a 63,57% da dotao inicial.
No final de 2002, o Ministrio da Sade deu incio implementao
de uma poltica especfica de segurana alimentar dos povos indgenas,
editando a Portaria MS n 2.405, de 27 de dezembro, que criou o denomi-
nado Programa de Promoo da Alimentao Saudvel em Comunidades
Indgenas (PPACI). A coordenao do programa foi atribuda Coordena-
o Geral de Polticas de Alimentao e Nutrio (CGPAN) da Secretaria
de Polticas de Sade do Ministrio da Sade, que deveria agir de maneira
articulada com a Funasa por intermdio do Desai.10
Alm disso, o governo federal iniciou, em 2003, gestes para desen-
volver aes com os povos indgenas em pelo menos mais dois minist-
rios; o da Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa) e o do De-
senvolvimento Agrrio (MDA). O primeiro passou a realizar articulaes
interministeriais e com governos estaduais com vistas implementao
de polticas especficas de segurana alimentar, de carter emergencial e
estrutural, para os povos indgenas. O segundo passou a coordenar a re-
alizao de consultas regionais com lideranas e organizaes indgenas
com vistas elaborao de uma proposta de poltica especfica de promo-
o do etnodesenvolvimento dos povos indgenas. Essa proposta deveria
ser apresentada no seminrio Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Desenvolvimento Sustentado dos Povos Indgenas, programado para acon-
tecer entre os dias 23 e 28 de novembro de 2003 em Braslia. Ainda no
mbito do MDA, foi criada uma assessoria especial, com corpo tcnico
especfico, para desenvolver aes de promoo da igualdade de gnero,
raa e etnia. A essa assessoria foi atribuda a responsabilidade, no mbito
do PPA 2004-2007, pelas aes governamentais de Assistncia Tcnica e
Extenso rural (Ater) nas terras indgenas.

Educao indgena
A mudana na Coordenao Geral de Educao Escolar Indgena (CGEEI)
do Ministrio da Educao ocorreu em maro, com a nomeao de Kleber
Gesteira de Matos. Oriundo de entidades de apoio aos povos indgenas,
Kleber foi responsvel por uma avaliao do processo e dos resultados

10 A portaria est disponvel em: http://www.funasa.gov.br/site/wp-content/files_mf/Pm_2405_2002.


pdf.

24 Ricardo Verdum
da implementao da poltica de educao escolar indgena pelo MEC no
perodo de 1995 a 2002.11
Conforme os dados divulgados por Kleber Matos no ms de agosto de
2003, a poltica de Educao Escolar Indgena (EEI) contaria com 2.033
escolas e 4.800 professores, sendo quatro mil indgenas, atendendo aproxi-
madamente 133 mil estudantes indgenas nas mais de 1.500 aldeias de 24
estados. At ento, a EEI se restringia ao ensino fundamental, em especial
at a 5 srie, e havia inmeros casos de crianas indgenas frequentando
escolas rurais ou periurbanas, seja pela inexistncia de escola especfica no
interior da terra indgena, por no haver a srie desejada ou ainda porque
a qualidade do ensino ofertado era muito baixa. Para a coordenadora de
educao indgena da Funai, Maria Helena Fialho, houve ao longo da l-
tima dcada avanos importantes na legislao especfica, mas persistia o
desafio maior da poltica: coloc-la em prtica com qualidade.
Ainda segundo Kleber, os estados e municpios de um modo geral vi-
nham demonstrando baixo interesse em desenvolver um sistema adequado
e de qualidade. No Estado do Mato Grosso, por exemplo, havia 38 muni-
cpios responsveis por aes de educao escolar indgena, mas somente
um municpio havia demonstrado interesse em desenvolv-las com quali-
dade. Ele relata que foi no mbito municipal que identificou mais proble-
mas e dificuldades institucionalizao da figura escola indgena, alm
de inmeras situaes de desvio de recursos financeiros e de discriminao
foram identificados problemas dessa natureza nos estados do Par, Ama-
zonas, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Somente nos nove primeiros
meses de 2003, o Ministrio Pblico Federal havia realizado seis audin-
cias pblicas nos estados, visando ouvir as representaes e os professores
indgenas sobre o andamento do sistema de ensino escolar para os povos
indgenas. De modo geral, a avaliao das audincias era de que estavam
apresentando resultados bem positivos, identificando os problemas e le-
vantando sugestes de alternativas para sua superao.
Entre os principais desafios a serem enfrentados pelos gestores da po-
ltica governamental de EEI estava a superao da situao de acefalia no
processo de gerenciamento global da assistncia educacional aos povos
indgenas. No havia, na prtica, uma clara distribuio de responsabi-
lidades entre a Unio, os estados e os municpios, o que dificultava a
implementao de uma poltica nacional que assegurasse a especificida-

11 Matos, 2002; Marfan, 2002; Mindlin, 2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 25


de do modelo de educao intercultural e bilngue para as comunidades
indgenas.
Outro desafio posto pelas audincias foi a integrao das aes de en-
sino indgena nos trs nveis de ensino e no s no fundamental, o que
implicava uma maior e melhor articulao do governo federal com as se-
cretarias de ensino mdio e tecnolgico e de ensino superior e a criao
de parmetros curriculares especficos para a educao escolar indgena
de nvel mdio. No nvel superior, j existiam experincias em curso nos
estados de Roraima, onde foi criada uma licenciatura especfica na Uni-
versidade Federal de Roraima (UFRR), e do Mato Grosso. Os estudos e
levantamentos realizados indicaram existir uma grande demanda indgena
por acesso ao nvel superior de ensino. Mas como os ndios estavam tendo
dificuldades para acessar as universidades pblicas, eles estavam buscando
universidades privadas, ocasionando grande nus para o rgo indigenista
Funai , que no dispunha de recursos financeiros para atender a essa
demanda, que era crescente e que continuaria a s-lo.
Por fim, dentre as principais lies aprendidas no processo de imple-
mentao da poltica de EEI, os gestores governamentais consultados des-
tacaram a importncia de se buscar um maior dilogo com as organiza-
es e os professores indgenas, fortalecendo os canais que permitissem
sua participao de fato no processo de gesto e acompanhamento das
polticas e das aes em campo (conselhos nacional, estaduais e locais).
Tambm a necessidade de uma maior articulao do MEC com a Funai e
desta com as secretarias estaduais de educao, na perspectiva de superar a
poltica de competio que acabou se estabelecendo entre essas instituies
em detrimento da qualidade do ensino oferecido aos indgenas.
Do ponto de vista oramentrio, at o incio de setembro no havia
registros no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) de
qualquer investimento por parte da CGEEI do MEC em educao escolar
indgena. Por outro lado, de parte da Funai, haviam sido investidos mais
de R$ 2,47 milhes na edio e distribuio de material escolar, na capa-
citao de professores nas escolas indgenas, na assistncia de estudantes
indgenas fora das terras indgenas e na manuteno de escolas e casas de
estudantes indgenas.

Direitos territoriais e autossustentao


Os direitos territoriais indgenas foram motivo de grandes emoes nos
primeiros meses de 2003. Para isso, contriburam dois acontecimentos:
primeiro, o encaminhamento de vrios processos de homologao de ter-

26 Ricardo Verdum
ras indgenas apreciao do Conselho de Defesa Nacional e do Senado
Federal. Essa inovao do governo Lula no trato dos direitos territoriais
indgenas elevou sobremaneira a temperatura e a tenso no meio indgena
e indigenista, perplexo com o ato para muitos, incompreensvel, especial-
mente partindo da Presidncia da Repblica.
Em segundo lugar, a possibilidade de a Proposta de Emenda Consti-
tucional PEC 38/1999 que estabelecia restries criao e exten-
so de terras indgenas e unidades de conservao, de autoria do senador
Mozarildo Cavalcanti (PPS/RR), ir a Plenrio num contexto de intensa
articulao e negociao do Executivo federal com a base parlamentar
aliada. Dada a composio da base parlamentar de apoio, temia-se que a
PEC pudesse ser aprovada na base do toma l, d c.12
Os primeiros nove meses de governo terminam com o presidente Lula
da Silva homologando terras indgenas com processos iniciados no gover-
no anterior e nenhuma portaria do ministro da Justia sendo publicada
para reconhecer os limites de novos territrios indgenas e determinar sua
demarcao fsica.
Ao longo dos primeiros meses de governo, houve tensionamentos e
presses de diferentes setores sociais e polticos, dentro e fora do governo
federal, pela sada do ento presidente da Funai, Eduardo Almeida, que
finalmente foi demitido pelo ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos.13
Para assumir a pasta, foi chamado o antroplogo Mrcio Gomes, ligado ao
Partido Popular Socialista (PPS), ento aliado da base do governo federal e
que havia crescido politicamente principalmente na Amaznia os gover-
nadores dos estados do Amazonas e do Mato Grosso estavam filiados ao
PPS. O novo presidente da Funai assume afirmando que o grande desafio
a ser enfrentado na sua gesto seria transformar as economias indgenas
para que elas tenham autossustentao; disse ainda que os ndios devem
produzir um excedente para que possam vender e no precisem mais pe-
dir ajuda. Isso acabou gerando inmeras interrogaes entre indgenas e
indigenistas, fazendo lembrar de gestes anteriores nas quais se intentou

12 A PEC 38/1999 tinha por objetivo alterar os artigos 52, 225 e 231 da Constituio Fe-
deral, estabelecendo como competncia privativa do Senado Federal aprovar processo sobre
demarcao de terras indgenas. A PEC estabelecia tambm que a soma das reas destinadas
s terras indgenas e s unidades de conservao ambiental no poderiam ultrapassar, con-
juntamente, 30% da superfcie de cada unidade da Federao. A proposta foi arquivada em
26 de dezembro de 2014.
13 Pertencente aos quadros do Partido dos Trabalhadores (PT) e um dos autores do docu-
mento Compromissos com os Povos Indgenas no Brasil, Eduardo Almeida teve sua exone-
rao publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU) do dia 15 de agosto de 2003.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 27


abrir os territrios indgenas explorao econmica de recursos naturais
ali existentes madeira, minrios etc.
Em termos oramentrios, a Funai havia gasto, at o incio de setembro,
cerca de R$ 18,83 milhes com aes de identificao e reviso, demarca-
o e aviventao, regulamentao e fiscalizao de terras indgenas. Para
a promoo, supostamente, da autossustentao indgena, foram inves-
tidos R$ 4,66 milhes em capacitao de indgenas e tcnicos (12,46% do
total destinado a esta ao) e em aes de fomento a atividades produtivas
(55,19% do montante destinado).

O Plano Plurianual 2004-2007


No final de agosto de 2003, o Ministrio do Planejamento e Oramento
encaminhou ao Congresso Nacional o novo Plano Plurianual (PPA 2004-
2007) e a proposta de metas, programas, aes e respectivo oramento
para o ano de 2004.
O PPA do governo Lula contemplou os povos indgenas com dois pro-
gramas, que juntos congregam 41 aes. So eles:
Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, progra-
ma que contava com 27 aes, tendo como objetivo geral garantir o
pleno exerccio dos direitos sociais dos ndios e a preservao do patri-
mnio cultural das sociedades indgenas;
Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimen-
to, que contava com 14 aes, tendo como objetivo geral garantir e
proteger a integridade do patrimnio territorial e ambiental das socie-
dades indgenas.
Em termos oramentrios, foi proposto que fosse destinado ao Progra-
ma Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas no pero
do de 2004-2007 um total de R$ 878,89 milhes (em valores da poca),
assim distribudo:

Tabela 1. Programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas


Ministrio R$
Ministrio da Sade 617.603.000
Ministrio da Justia 208.548.285
Gesto do programa 39.106.500
Ministrio da Educao 9.359.992
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 4.280.000

28 Ricardo Verdum
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) integrava o progra-
ma na qualidade de responsvel pela ao de assistncia tcnica e exten-
so rural, que, no PPA 2000-2003, foi de responsabilidade do Ministrio
da Agricultura e do Abastecimento. No item gesto do programa, os
recursos se destinam Funai e Funasa, cabendo a esta ltima grande
parte dos recursos oramentrios propostos.
Quanto ao Programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial
e Etnodesenvolvimento, foi apresentado para o mesmo perodo de 2004-
2007 um oramento de aproximadamente R$ 294,74 milhes, distribudo
conforme Tabela 2:

Tabela 2. Programa Proteo de Terras Indgenas,


Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento
Ministrio R$
Ministrio da Justia 248.631.572
Ministrio do Meio Ambiente (regio Norte) 44.513.102
Ministrio do Meio Ambiente (nacional) 1.348.500
Gesto do programa 252.685

A distino regio Norte e nacional no Ministrio do Meio Am-


biente foi uma decorrncia da inteno do governo federal de criar um
mecanismo de fomento e apoio a projetos indgenas semelhante ao PDPI
destinado a atender demandas de povos e associaes indgenas localiza-
dos fora do permetro territorial da chamada Amaznia Legal.14
O recurso de gesto do programa, neste caso, foi totalmente des-
tinado Funai. Isso nos pareceu indicar que no novo PPA tanto a Funai
quanto a Funasa teriam uma posio de maior importncia na gesto da
poltica indigenista governamental. primeira, ao menos em termos for-
mais, alm das atribuies legais relativas ao reconhecimento e proteo
das terras indgenas, caberia buscar meios de promover uma maior inte-
grao e articulao das polticas setoriais do governo federal. Tambm
supnhamos que seria superado o modelo anterior de acompanhamento
dos programas, em que os chamados gestores eram personagens sem
qualquer poder de gesto de fato. Mas tudo isso eram s hipteses, e em
setembro de 2003 ainda no era claro para quem estava fora da adminis-

14 Criada originalmente em 1953, a atual rea de abrangncia da Amaznia Legal cor-


responde soma das reas dos estados da regio Norte (Acre, Amap, Amazonas, Par,
Rondnia, Roraima e Tocantins), acrescida da totalidade do Estado de Mato Grosso e dos
municpios do Estado do Maranho situados a oeste do meridiano 44 (http://www.ibge.gov.
br/home/geociencias/geografia/amazonialegal.shtm).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 29


trao direta como seriam geridos e como seriam acompanhados (interna
e externamente) esses programas.
Para o ano de 2004, foram previstos recursos oramentrios da ordem
de R$ 188,04 milhes para o Programa Identidade tnica e Patrimnio
Cultural dos Povos Indgenas, assim distribudos:

Tabela 3. Programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas (2004)
Ministrio R$
Ministrio da Sade 166.900.000
Ministrio da Justia 18.649.000
Ministrio da Educao 2.014.400
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 480.000

Para o Programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e


Etnodesenvolvimento foi proposto, para 2004, um montante de R$ 63,15
milhes, com a seguinte distribuio:

Tabela 4. Programa Proteo de Terras Indgenas,


Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento (2004)
Ministrio R$
Ministrio da Justia 52.051.975
Ministrio do Meio Ambiente 11.105.330

Ao analisarmos as principais aes do Programa Identidade tnica e


Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, chegamos concluso de que
ele estava composto por trs grandes blocos temticos, com a seguinte
previso oramentria:

Tabela 5. Programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas (2004)
Blocos temticos e aes oramentrias R$
AUTOSSUSTENTAO
Assistncia tcnica e extenso rural (MDA) 480.000
Capacitao de indgenas e tcnicos (Funai) 460.000
SADE
Ateno sade dos povos indgenas 130.000.000
Estruturao de unidades de sade 12.000.000
Promoo da segurana alimentar e nutricional 3.000.000
Educao em sade 1.000.000
Capacitao de pessoal 10.000.000
Sistema de informao em sade indgena 5.700.000

30 Ricardo Verdum
Blocos temticos e aes oramentrias R$
EDUCAO
Distribuio de material didtico 480.000
Capacitao de professores 534.000
Capacitao de professores e tcnicos (Funai) 380.000
Apoio ao ensino fundamental 1.000.000
GESTO DO PROGRAMA
Funasa 2.500.000
Funai 300.000

No caso do Programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial


e Etnodesenvolvimento, temos a seguinte previso oramentria por bloco
temtico para 2004:

Tabela 6. Programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e


Etnodesenvolvimento (2004)
Blocos temticos e aes oramentrias R$
TERRAS INDGENAS
Demarcao e aviventao 2.100.000
Fiscalizao 6.000.000
Identificao e reviso 2.000.000
Regularizao fundiria (nacional) 18.500.000
Regularizao e proteo (PPTAL) 8.000.000
FOMENTO
Projetos Especiais (Funai) 100.000
Atividades produtivas 8.200.000
Projetos de Gesto Ambiental (Amaznia, PPG7, MMA) 10.370.191
Gesto ambiental (Brasil, MMA) 735.139
GESTO DO PROGRAMA
Funai 56.975

Para finalizar, gostaria de ressaltar que, em termos de possibilidade de


participao e controle social, o Projeto de Lei n 30/2003-CN, que trata
do Plano Plurianual 2004-2007, estabelecia o seguinte:
que haveria revises anuais do PPA, com a possibilidade de excluso,
reformulao e at incluso de novos programas e respectivas aes. E
que essa iniciativa devia partir do Poder Executivo, por meio de pro-
jetos de lei de reviso anual ou mediante Lei oramentria e seus
crditos especiais;

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 31


que as propostas de reviso anual deveriam ser encaminhadas ao
Congresso Nacional at o dia 15 de abril dos exerccios de 2004,
2005 e 2006 acompanhadas de um Relatrio de Avaliao do Plano
Plurianual;
que cabia aos responsveis pela execuo dos programas do PPA 2004-
2007, no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ado-
tar mecanismos de participao da sociedade e das unidades subnacio-
nais na avaliao dos programas, sendo previsto oramento especfico
com essa finalidade.
A falta de pessoal indgena qualificado para entender e intervir de ma-
neira propositiva e substantiva no chamado processo oramentrio, um
processo fundamentalmente poltico (pois envolve a distribuio de recur-
sos e a capacidade de exercer o poder), fazia com que o assunto passasse
quase que desapercebido, mesmo entre os setores mais organizados do mo-
vimento indgena. Os meios de participao e para o controle social eram
quase nulos no nvel federal, inexistiam mecanismos institucionalizados de
acesso informao oramentria. Mesmo o acesso a dados da execuo
oramentria era algo seleto, dependia de uma srie de trmites adminis-
trativos e de autorizaes por exemplo, para acessar o banco de dados
oramentrios da Cmara dos Deputados na internet.

32 Ricardo Verdum
Captulo 2

Contradies e paradoxos nos dois primeiros anos15


Desde o incio do governo Lula, em meio s disputas em torno do futuro
da Funai, chamvamos ateno para a necessidade de ser ampliado e des-
locado o foco do debate da poltica indigenista governamental. J naquela
poca, perguntvamos: que viso de futuro para os povos indgenas tm
em mente os promotores do projeto Brasil, um pas de todos? Que estra-
tgia de longo prazo ser adotada considerando essa viso de futuro? Que
polticas, programas, objetivos e aes sero implementados no mdio e
curto prazos? O oramento ser adequado s necessidades e demandas
indgenas? Como sero gerenciados esses programas e projetos? Que me-
canismos institucionais sero criados e implementados para viabilizar o
envolvimento e a participao das comunidades e organizaes indgenas
na identificao das prioridades, na formulao dos objetivos e estratgias
de ao, no controle social sobre as formas de implementao e sobre os
resultados alcanados pelos programas e aes?
Em outubro de 2003, estvamos ainda na sombra do Plano Plurianual
(PPA) 2000-2003, elaborado pela gesto do presidente Fernando Henrique
Cardoso, e em meio s compreensveis tenses e presses iniciais sobre o
governo federal. As expectativas construdas no meio indgena ao longo
do processo eleitoral e ainda no correspondidas, a atuao agressiva de
setores polticos e empresariais contrrios ampliao e consolidao
dos direitos conquistados pelos indgenas no mbito do Estado nacional
brasileiro, que a olhos vistos ganhavam espao no Congresso Nacional, e a
aparente imobilidade do Executivo federal alimentavam o debate no meio
indgena e indigenista, gerando crticas ao novo governo.
Em 2005, percebemos que, infelizmente, as almejadas reformas legal,
institucional e poltica reformas que redundassem em maior autonomia
e controle indgena sobre os seus territrios, recursos naturais e conheci-

15 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Pol-
tica Socioambiental, n. 12, abr. 2005.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 33


mentos ficavam cada vez mais difceis de serem concretizadas no governo
Lula. Bastava olhar o perfil dos aliados que estavam sendo incorporados
pouco a pouco ao governo federal. Quando muito, ia ficando claro, tera-
mos, nos dois ltimos anos de mandato, reformas superficiais e curativas
dos estragos provocados nos dois primeiros anos de gesto.

Desperdiando oportunidades
Em 2004, o anunciado dilogo entre a Presidncia da Repblica por
intermdio da Secretaria-Geral da Presidncia e o movimento indgena
organizado acabou em desencontros e desencantos. Ainda em novembro
de 2003, quando o Frum Nacional para Elaborao da Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Sustentvel dos Povos Ind-
genas do Brasil entregou ao secretrio-geral da Presidncia da Repblica,
ministro Luiz Dulci, um documento sntese contendo os resultados de 17
oficinas regionais realizadas em 2002 e 2003, foi anunciada pelo ministro
a criao de uma mesa de dilogo um espao oficial de interlocuo
poltica entre as partes. A iniciativa teve como finalidade anunciada definir
conjuntamente: (1) as estratgias de reformulao da poltica indigenista
governamental; (2) as diretrizes gerais da futura poltica; (3) os arranjos
para a articulao sistmica das polticas setoriais; e (4) as formas de forta-
lecimento do papel protagonista dos indgenas nas polticas pblicas espe-
cficas e setoriais. Pensou-se, ento, que se iniciava a gestao da almejada
instncia de articulao das polticas de Estado para os povos indgenas,
que se desdobraria numa secretaria especial ligada diretamente Presi-
dncia da Repblica com status de ministrio.16
A esperana renovada no durou mais que seis meses, tamanho foi o
descaso dos rgos governamentais envolvidos, chegando ao ponto de re-
presentantes no comparecerem aos encontros ou mandarem pessoas sem
poder algum de deciso. Os indgenas concluram que se tratava de mais
um jogo de cena dos governantes de planto.
Do nosso ponto de vista, ao tratar o movimento etnopoltico indgena
de forma desleixada e desrespeitosa, o governo federal deixou passar uma
importante oportunidade de mudana na poltica indigenista brasileira: a
possibilidade de efetivamente incorporar os indgenas num processo ma-
duro de dilogo e de aprofundamento da democracia e de participao
indgena nas polticas especficas e nacionais.

16 Valente, 2004.

34 Ricardo Verdum
Em seu lugar, o governo federal constituiu um grupo de trabalho emi-
nentemente governamental, coordenado pelo Gabinete de Segurana Ins-
titucional (GSI) da Presidncia da Repblica (Portaria 15 CH/GSI, de 11
de maio de 2004), com a finalidade de elaborar uma nova poltica indi-
genista a ser submetida Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Na-
cional (Creden). Entre os temas a serem considerados estavam: a) estudos
regionais sobre os interesses de governo e os das populaes indgenas nas
terras indgenas; b) explorao de recursos naturais em terras indgenas;
c) questes relativas existncia de terras indgenas em faixa de fronteira
e a defesa do territrio nacional; d) modificaes legislativas que se fazem
necessrias no Estatuto do ndio; e) implicaes do crescimento demogr-
fico das populaes indgenas; f) novo papel da Fundao Nacional do
ndio (Funai); e g) solues possveis para municpios criados em terras
indgenas. semelhana de comisses intersetoriais criadas em governos
anteriores, como em 1994 e 2001, por exemplo, o grupo de trabalho no
contemplou a participao de representantes de organizaes e movimen-
tos sociais indgenas, transformando as demandas indgenas por direitos
e cidadania no contexto do Estado nacional brasileiro numa questo de
segurana nacional.17
O mal-estar s foi amenizado (se que foi) em novembro de 2004, quan-
do a Casa Civil publicou a Portaria Interministerial n 893, que instituiu o
Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) de Poltica Indigenista, desti-
nado a definir, ouvidas as entidades representativas dos povos indgenas,
as aes prioritrias para a execuo da poltica governamental na rea e
monitorar sua implementao. Segundo o texto da portaria, o GTI tinha
como objetivo geral promover a articulao das polticas governamentais
destinadas s populaes indgenas brasileiras e incorporar a participao
destas populaes na execuo das polticas pblicas a elas dirigidas.18

17 A portaria foi publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU) em 12 de maio de 2004 e


vinha assinada pelo general Jorge Armando Flix, ento ministro de Estado chefe do Gabi-
nete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. No exerccio da atribuio de
secretaria executiva da Creden, o GSI passou a organizar, em 2003, Encontros de Estudos
com especialistas convidados para discutir a temtica indgena. O primeiro encontro para
tratar da questo indgena, considerado um dos assuntos prioritrios pelo Creden, foi rea-
lizado no dia 4 de dezembro de 2003 em auditrio da Presidncia da Repblica em Braslia.
Ver: I Encontro de Estudos, 2003.
18 A portaria que cria o GT foi publicada no Dirio Oficial da Unio de 9 de novembro de
2004. Em 25 de maro de 2005, ou seja, quase cinco meses aps a publicao da Portaria
Interministerial 893/2004, o ento ministro da justia, Thomaz Bastos, assinou finalmente a
portaria designando os representantes titular e suplente do GT indicados pelas instituies
governamentais.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 35


A portaria estabelecia que, num prazo de 60 dias a contar da data de
instalao, o GTI iria: (1) apresentar e discutir com as representaes das
entidades indgenas o plano de ao elaborado pelo GT de Polticas Indi-
genistas, institudo no mbito da Cmara de Poltica Social do Conselho
de Governo; (2) revisar o referido plano de ao em articulao com as
representaes das entidades indgenas, visando ao seu aperfeioamento e
incluso dos temas definidos pela Cmara de Relaes Exteriores e De-
fesa Nacional do Conselho de Governo; (3) definir, em articulao com as
representaes das entidades indgenas, a priorizao das aes do referido
plano de ao e o cronograma para sua implementao; (4) definir os me-
canismos para a avaliao das aes previstas no plano de ao; (5) reali-
zar o monitoramento e a avaliao das aes previstas no plano de ao; e
(6) divulgar suas atividades junto s comunidades indgenas e sociedade
brasileira. Concluda a reviso do plano de ao no prazo estipulado, o
GTI deveria reunir-se mensalmente para avaliar a execuo das aes
previstas no plano de ao, promovendo, se necessrio, os ajustes para a
consecuo de seus objetivos.
Entre as vrias recomendaes contidas no Relatrio Final do Grupo
de Trabalho Interministerial de Poltica Indigenista acima mencionado, di-
vulgado em dezembro de 2005, destacamos duas: a instalao da Comis-
so Nacional de Poltica Indigenista (CNPI) e a estruturao dos denomi-
nados comits ou comisses distritais, que seriam instncias responsveis
pela articulao e coordenao conjunta (governo e povos indgenas) das
aes de campo dos ministrios e rgos vinculados que desenvolvem ati-
vidades junto aos povos indgenas.
Em paralelo, em novembro de 2004, a Coordenao Geral dos Direitos
Indgenas da Fundao Nacional do ndio (Funai) desencadeou um pro-
cesso de consultas regionais com os indgenas, para realizar, em abril de
2006, a I Conferncia Nacional dos Povos Indgenas Brasileiros. As confe-
rncias regionais e nacional tinham por objetivo a definio de propostas
de mudanas na poltica indigenista brasileira. Tambm se previa para
2005 a realizao das conferncias regionais para a IV Conferncia Nacio-
nal de Sade Indgena, programada para ser realizada em 2006. Iniciativas
interessantes e oportunas, mas que traziam o risco de resultar em mais um
diagnstico a ser transformado numa nova lista de compromissos com os
povos indgenas verso 2006, ano de eleies nas esferas federal e estadu-
al, e de as principais lideranas dos movimentos e organizaes indgenas
ficarem emaranhadas num ciclo de reunies interminveis dominadas por
disputas corporativas intestinas do prprio governo federal.

36 Ricardo Verdum
Completam a cena poltica indigenista nacional em 2004 a inrcia da
Funai no exerccio da sua principal funo na atual poltica indigenista do
governo federal, que a de promover a demarcao e a proteo das terras
indgenas; a incapacidade poltica, conceitual e operacional do programa
Bolsa Famlia de incorporar as famlias e as comunidades indgenas como
beneficirias; as mudanas promovidas pela Fundao Nacional de Sade
(Funasa) nas regras de gesto do subsistema de ateno sade indgena19,
colocando as populaes numa situao de risco de descontinuidade nas
aes de sade e saneamento ambiental; e as imensas dificuldades dos tc-
nicos do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) que trabalham
diretamente com indgenas em implementar uma poltica de assistncia
tcnica (Assistncia Tcnica e Extenso Rural Ater) e um programa de
crdito alternativo ao Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pro-
naf) adequados s especificidades, diversidade e s desigualdades sociais,
econmicas e culturais encontradas no meio indgena.
Alm disso, os conflitos locais e no interior do governo federal em tor-
no da homologao da Terra Indgena Raposa/Serra do Sol (RR) (Portaria
MJ 820/1998); o levante dos guarani andewa e kaiowa do Mato Grosso
do Sul que emergem da estratgia de resistncia cotidiana 20 e reivin-
dicam mais agilidade de parte do governo federal no reconhecimento e
na demarcao das suas terras; e os conflitos e mortes de garimpeiros na
Terra Indgena Roosevelt (RO)21 deram maior visibilidade fragilidade do
governo federal (o Poder Executivo) para assumir afirmativamente a defesa
dos direitos sociais e polticos dos indgenas como parte da sua agenda.
Em 2004, causou estranheza e acirrou a crtica indgena ao governo
federal o fato de alguns parlamentares do partido do presidente Lula, o
Partido dos Trabalhadores (PT), adotarem, no Congresso Nacional e na
grande imprensa, posturas conservadoras no trato dos direitos territoriais
indgenas, fortalecendo os interesses de setores alinhados com o secular
colonialismo interno nacional e suas verses neoliberais modernas. O
Congresso Nacional palco de discursos e aes legislativas predominan-
temente anti-indgenas. 22

19 Portarias n 69 e 70, de 20 de janeiro de 2004.


20 Ver Scott, 2002, p. 10-31.
21 Ver O massacre da reserva Roosevelt, 2004, p. A3.
22 Renova-se o entusiasmo conservador em relao PEC 38/1999, do senador Mozarildo
Cavalcante (PTB/RR); ao PLS 188/2004, cujo relator na comisso temporria foi o senador
Delcdio Amaral (PT/MS); ao PL 2002/2003, do deputado Ricarte de Freitas (PTB/MT); e ao
PL 1610/1996, do senador Romero Juc (PMDB/RR).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 37


Do jeito como seguiam as coisas, crescia a sensao de que o gover-
no (Poder Executivo) s se movimentaria em favor dos direitos indgenas
quando as condies de vida se deteriorassem ao extremo ou quando os in-
dgenas adotassem estratgias mais radicais, criando situaes que colo-
cassem em evidncia e em xeque a inoperncia e o descaso das instituies
pblicas estatais. Este foi o caso, por exemplo, da epidemia de suicdios e
as mortes de crianas por desnutrio entre os guarani no Mato Grosso
do Sul e os xavante do Mato Grosso no perodo. Em 2004, houve tambm
a ocupao indgena do Congresso Nacional, reivindicando o direito de
serem recebidos e ouvidos pelo presidente Lula, e inmeras ocupaes dos
escritrios regionais da Funai e da Funasa.

A participao, a representao e o Parlamento indgena


Esse quadro dava mostras do quanto era necessria e urgente uma me-
lhor e mais ampla articulao e coordenao poltica dos movimentos in-
dgenas em mbito nacional. Naquele momento, havia somente duas or-
ganizaes indgenas de articulao macrorregional: a Coordenao das
Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab), na Amaznia; e
a Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito
Santo (Apoinme), nas regies Sudeste e Nordeste do Brasil. Organizaes
cujos quadros mal davam conta dos inmeros, diversos e complexos pro-
blemas que cotidianamente se apresentam nas suas reas geogrficas de
atuao. A isso se somavam as inmeras demandas por participao em
instncias governamentais (conselhos, cmaras tcnicas etc.) e nas aes
de articulao do movimento indgena.
Como se no bastasse o fato de ser uma populao comparativamente
pequena entre 0,2% e 0,4% da populao brasileira , dispersa num
territrio continental e com diversos problemas de insegurana territorial,
alimentar e de sade, os povos indgenas no pas enfrentavam essa reali-
dade em precrias condies organizativas e gerenciais, num contexto em
que os canais institucionais de interlocuo com o Estado nacional no
iam alm das clssicas consultas e da coleta de sugestes.
No nosso entendimento, existia (e ainda existe) um impasse poltico-
organizacional no meio indgena brasileiro. Qual seja: o de como ultrapas-
sar as vises e perspectivas localistas de ao reforadas pelas demandas
e necessidades do dia a dia das comunidades e pelas polticas indigenistas
focadas no desenvolvimento comunitrio e garantir um maior protago-
nismo e interlocuo indgena nas instncias federais de governo sem que
isso implique na criao de castas e elites de especialistas que pairem

38 Ricardo Verdum
acima dos movimentos sociais de origem, movimentos que so, por nature-
za, dinmicos e difusos. Como atuar de forma organizada sem reproduzir
velhas ou criar novas estruturas centralizadas e hierrquicas?
Essas questes, como as relacionadas com representao e legiti-
midade, especialmente na interlocuo com funcionrios, tcnicos e to-
madores de decises em diferentes espaos e nveis da pirmide burocr-
tica estatal, necessitavam ser urgentemente enfrentadas pelos movimentos
indgenas organizados em associaes civis prprias. Foi nesse contexto
que a ideia de criao de um Parlamento Indgena Nacional passou a ser
discutida em diferentes espaos regionais de articulao do movimento
indgena. 23

Direitos territoriais
Chegamos em 20 de abril de 2005 com o seguinte quadro de terras indge-
nas declaradas e homologadas no perodo de 2003-2005:
14 terras indgenas declaradas, totalizando cerca de 4,6 milhes de
hectares;
54 terras indgenas homologadas, totalizando cerca de 9,1 milhes de
hectares.
Em 27 de outubro de 2004, o MDA e a Funai assinaram uma portaria
para criar o Programa Nacional de Reassentamento de Ocupantes No
Indgenas em Terras Indgenas. O programa tinha por objetivo viabilizar
a transferncia de colonos e agricultores localizados nas terras indgenas
demarcadas pela Funai, comprometendo-se o Instituto Nacional de Co-
lonizao e Reforma Agrria (Incra) a dar prioridade a essas famlias no
processo de assentamento. A inteno da portaria era indiscutivelmente
muito oportuna. No entanto, infelizmente, a sua efetividade dependia so-
bremaneira da capacidade de articulao dessas duas instituies entre si
e internamente e principalmente da existncia de um oramento adequa-
do na Funai para arcar com os custos de pagamento das chamadas ben-
feitorias na terra, pois elas seriam pagas com recursos da Fundao. 24

23 Ver Luciano, 2004.


24 Sobre as chamadas benfeitorias em terras indgenas, entendemos que elas necessitam
ser objeto de uma reflexo aprofundada. Em muitos casos, o que chamado de benfeitoria
pelo ocupante no indgena ou reconhecido como tal pelo Estado , de fato, um dano ao
patrimnio natural ou ambiental indgena, que deveria ser objeto de compensaes e ressar-
cimentos pelo Estado brasileiro.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 39


Ao analisarmos o oramento de 2004 e de 2005, constatamos que houve
uma diminuio dos recursos da Unio destinados questo fundiria. Em
2004, foram autorizados R$ 43 milhes para a identificao, delimitao,
reviso, demarcao, regularizao, aviventao e proteo das terras in-
dgenas, dos quais R$ 33,66 milhes foram liquidados at 10 de maro de
2005. Em 2005, o valor autorizado caiu para R$ 36,73 milhes, sendo R$
3,31 milhes resultado de emendas feitas pela Comisso de Direitos Huma-
nos e Minorias da Cmara dos Deputados ao Projeto de Lei Oramentria
Anual (PLOA) 2005. Alm disso, os recursos destinados fiscalizao de
terras indgenas em 2005 equivaliam a 43,56% do autorizado em 2004.
A disputa em torno da homologao da Terra Indgena Raposa/Serra
do Sol (RR) ocupou um espao considervel na mdia e nos meios indgena
e indigenista ao longo de 2004 e provocou debates acalorados no Con-
gresso Nacional. Houve situaes de tenso e conflitos entre os prprios
indgenas e entre eles e os fazendeiros e arrozeiros assentados no interior
da terra indgena; houve aes no Judicirio contra e a favor das posies,
como tambm matrias em revistas e jornais de circulao nacional pr
e contra ambas as posies. Em julho de 2003, foi criado um Grupo de
Trabalho Interministerial (GTI) destinado a analisar a situao fundiria
de Roraima e a apresentar propostas em relao s terras da Unio situa-
das no estado, dentre elas a TI Raposa/Serra do Sol. Oficializado apenas
em setembro, o GTI s viria a tomar alguma atitude concreta no incio de
2004. Alm de smbolo de resistncia e afirmao de direitos indgenas,
a Terra Indgena Raposa/Serra do Sol se transformou num campo de ba-
talha de interesses que extrapolavam sua fronteira fsica. H quem diga
que a terra indgena s no foi homologada de forma contnua porque a
Presidncia no quis assumir o nus de se indispor com os setores ideolo-
gicamente conservadores, os fisiologistas do Congresso Nacional, e com os
desenvolvimentistas neoliberais do agronegcio e da minerao que inte-
gravam a base de sustentao do governo.
Ao assumir a ao direta, organizada e simultnea como meio de reto-
mar suas terras ocupadas por pecuaristas e plantadores de soja e cana-de-
-acar, os guarani do Mato Grosso do Sul desconstruram a imagem de
ndios dceis e amistosos a eles atribuda e reproduzida ao longo dos tem-
pos inclusive por indgenas de outros povos que habitam a regio. Como
os xavante, os patax, os kaingang e os xokleng, entre outros, os guarani
demandaram do governo federal uma posio afirmativa. 25

25 Segundo dados apresentados em fevereiro de 2005 pelo Conselho Indigenista Missio-


nrio (Cimi), existiam, no Estado do Mato Grosso do Sul, cerca de 94 comunidades kaiow

40 Ricardo Verdum
Como se no bastasse a morosidade do Estado brasileiro no reconheci-
mento e na proteo das terras indgenas, que se soma atuao de sena-
dores e deputados federais abertamente contrrios aos direitos indgenas,
foi divulgado pelo Instituto Socioambiental que existem cerca de 55 casos
de unidades de conservao (UC) que incidiam sobre terras ocupadas ou
reivindicadas por comunidades e povos indgenas, sendo 23 unidades de
conservao de proteo integral. A rea total em pendncia jurdica
chegava a 19,9 milhes de hectares. 26
O aprofundamento do debate sobre o tema sobreposio de terras in-
dgenas e unidades de conservao de grande relevncia, especialmente
se considerarmos o carter restritivo ao exerccio do direito indgena ao
usufruto dos territrios e recursos naturais e, em alguns casos, o fato das
restries colaborarem com a promoo de condies de insustentabilida-
de alimentar e nutricional dos indgenas. No que se refere ao uso econmi-
co dos recursos, via-se como necessrio haver avanos no sentido da elabo-
rao de um dispositivo legal baseado no direito ancestral que garantisse
unicamente s comunidades indgenas o acesso terra e aos recursos, bem
como a viabilizao das condies tcnicas, financeiras e institucionais
para a elaborao de planos de manejo sustentvel das espcies utilizadas,
a certificao dos produtos e a insero em mercados menos afoitos em
extrair mais-valia a qualquer custo.

A crise do PDPI
O programa Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) entra
o ano de 2005 mergulhado em uma crise de gesto. Isso ocorre depois
de um longo esforo iniciado em meados de 1997 no Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) para viabilizar a criao de um mecanismo de apoio s
iniciativas indgenas de desenvolvimento sustentvel; do incentivo ao pro-
tagonismo da Coiab nesse processo; da realizao de 16 oficinas de mobili-
zao social indgena; da divulgao do programa em diferentes regies da
Amaznia brasileira ao longo de 2000 e 2001; de terem sido aprovados os
primeiros projetos em junho de 2002; de terem sido superados, em novem-
bro de 2003, os entraves burocrticos que impediam o incio do repasse de
recursos de doao do governo alemo (KfW) para os projetos; de ter sua

cujas terras estavam em processo muito inicial de regulamentao ou no haviam sequer sido
apreciadas pelo governo.
26 Sobre o que isso pode significar em termos de restrio aos direitos indgenas, ver a Lei
9.985/2000.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 41


disposio R$ 46,5 milhes para apoiar projetos indgenas e cerca de R$
5 milhes para as aes de fortalecimento institucional das organizaes
indgenas, recursos doados pela cooperao tcnica britnica (DfID); de
existir o compromisso contratual do governo brasileiro de aportar US$
500 mil/ano para a manuteno da equipe e das aes da Unidade Gestora
(UG) sediada em Manaus; de estarem em andamento 53 dos 62 projetos
aprovados; de ter sido desencadeada uma ao pioneira de formao de
gestores indgenas de projetos; e de estar prevista, para meados de 2005,
uma avaliao (de meio-termo) do processo de implementao e dos
resultados alcanados.
Parecia-nos que ou o Ministrio do Meio Ambiente estava surdo e
cego aos inmeros sinais lanados pela Coiab e pelos prprios integrantes
da Unidade Gestora ou efetivamente uma das mais inovadoras iniciativas
j tentadas no campo indigenista governamental estava em processo de
descarte pelo governo federal, talvez por ser algo originado no governo
anterior.
Apesar de o MMA ter escolhido, em maio de 2004, o indgena Xerente
Escrawen Sompr como novo gerente tcnico da UG, em maio de 2005 ele
se encontrava impedido de exercer de fato sua funo e de responder ofi-
cialmente, pois no h Direo e Assessoramento Superior DAS pre-
visto para o cargo. Sompr trabalhava de forma improvisada por meio de
contrato por produto. Desde o final do governo FHC, faltam funcion-
rios dos setores administrativo e financeiro no MMA, o que estava gerando
problemas na execuo de tarefas bsicas de administrao do escritrio
e de contratao de servios de limpeza, de segurana ou de manuteno
de informtica. Os tcnicos responsveis pelas atividades-fim, como ava-
liao, acompanhamento e assessoramento aos projetos, estavam tendo de
assumir funes para as quais no haviam sido contratados nem tinham a
qualificao adequada. Sobrecarregados, corriam o risco de comprometer
a qualidade do seu trabalho e os objetivos do programa.
A incapacidade operacional dos responsveis no MMA pela resoluo
dos problemas, alguns que perduravam h mais de anos, levou a coordena-
o da Coiab, no incio de maro de 2005, a intimar o MMA a se definir
e encerrar de vez o PDPI, assumindo o nus da falta de capacidade, habili-
dade e vontade poltica do governo de cumprir minimamente os seus com-
promissos sociais com os povos e as organizaes indgenas, bem como os
contratos com os doadores internacionais. 27

27 Em outubro de 2004, o Ministrio do Meio Ambiente promoveu uma reestruturao in-


terna, criando, no mbito da Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel (SDS), a Diretoria de

42 Ricardo Verdum
Meio ambiente e segurana alimentar
Foi tambm em 2004 que entrou em funcionamento a denominada Cartei-
ra de Projetos Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel em Comunidades
Indgenas, ou Carteira Indgena, implementada pela Secretaria de Polticas
para o Desenvolvimento Sustentvel (SDS) do Ministrio do Meio Am-
biente, com recursos da Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A carteira surgiu como um resultado da convergncia dos debates pro-
movidos nas 17 oficinas realizadas em 2002 e 2003 sobre segurana ali-
mentar e desenvolvimento sustentvel nas terras indgenas e da demanda
apresentada por organizaes indgenas da regio Nordeste de criao de
um fundo de apoio a projetos das comunidades e organizaes ind-
genas localizadas fora da Amaznia uma espcie de PDPI adequado s
especificidades socioambientais da regio do semirido e das reas de re-
manescentes de mata Atlntica, por exemplo.
A Carteira Indgena vinha com a pretenso de identificar, fomentar
e apoiar projetos de associaes indgenas que envolvessem populaes
em situao de risco, compatibilizando a promoo da sustentabilidade
alimentar com critrios de sustentabilidade ambiental. Para isso, houve
articulaes com entidades de assessoria e consultores, que auxiliaram na
elaborao dos projetos indgenas e, eventualmente, na implementao das
atividades programadas. Foram includos no leque de projetos elegveis
tanto aqueles voltados produo de alimentos destinados ao autocon-
sumo quanto os voltados para a gerao de renda por meio da comer-
cializao de alimentos e bens como artesanato, produtos derivados do
extrativismo etc.
Conforme anunciado pelo governo federal desde junho de 2004, 28 a
Carteira Indgena contaria com um montante de R$ 7 milhes, sendo cer-
ca de 92% dos recursos destinados aos projetos e o restante para cobrir as
despesas com a gesto da carteira.
Entre agosto de 2004 e 10 de maro de 2005, a unidade gestora havia
recebido 142 propostas de projeto, totalizando uma demanda de apro-
ximadamente R$ 4,681 milhes. Desse total, 67 foram aprovados pelo

Agroextrativismo. Esto vinculadas nova diretoria o Proambiente, o Subprograma Projetos


Demonstrativos (PDA), o Programa Demonstrativo dos Povos Indgenas (PDPI) e o Programa
de Agroextrativismo. O Programa de Ecoturismo da Amaznia (Proecotur) tambm passou
para o Desenvolvimento Sustentvel. O Projeto reas Protegidas da Amaznia (Arpa) foi
vinculado Diretoria de reas Protegidas da Secretaria de Biodiversidade e Florestas.
28 A I Oficina Nacional da Carteira de Projetos ocorreu em Braslia, de 3 a 5 de junho de
2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 43


Grupo Gestor e 13 haviam recebido recursos financeiros e estavam em exe-
cuo em maro de 2005. Os projetos apoiados pela Carteira propunham
desenvolver lavouras familiares, a criao de peixe, o reflorestamento e a
recuperao de matas ciliares, a suinocultura, a apicultura, a avicultura, a
comercializao do artesanato e corte e costura para a gerao de renda. 29
Entre agosto de 2004 e maro de 2005, 15 estados brasileiros realiza-
ram reunies de trabalho com instituies de apoio e oficinas de capaci-
tao para a elaborao de projetos. Nesse perodo, os menos romnticos
puderam perceber a disparidade que existia entre a lgica do projeto
que se pretende impor s comunidades para que elas tenham acesso aos re-
cursos e as diferentes formas de pensamento e ao indgenas. Puderam
perceber tambm as diferenas socioeconmicas existentes no interior das
comunidades e o risco de serem reproduzidas e reforadas desigualdades
no acesso aos recursos aportados e benefcios gerados.
Falando em riscos, h outro possivelmente to srio quanto o anterior,
ou seja, o risco de serem meramente pulverizados recursos que pouco ou
muito pouco impacto duradouro promovam nas comunidades beneficia-
das, criando inclusive novas dependncias de agentes externos governa-
mentais e no governamentais. E isso mais real ainda quando no so
tratadas as questes de fundo, que contribuem para o desenvolvimento das
condies alimentares e ambientais insustentveis. 30
As populaes com maiores problemas de sustentabilidade alimentar
e gerao de alternativas econmicas so exatamente aquelas localizadas
em territrios reduzidos onde os recursos naturais esto degradados ou
superexplorados. Os projetos implementados nessas circunstncias aca-
bam tendo, no mdio prazo, o mesmo papel que a ao medicamentosa e
a distribuio de cestas bsicas tm no controle de situaes de carncia
nutricional: evitar bitos e a convulso social.
Para o primeiro semestre de 2005 estavam previstas aes orientadas
na terra indgena Dourados, no Mato Grosso do Sul; em sete terras indge-
nas situadas no entorno da BR-163; e em quatro aldeias da terra indgena
Raposa/Serra do Sol. A deciso partiu do grupo gestor da carteira, que
incluiu essas regies prioritrias para receberem o apoio tcnico na elabo-
rao de projetos e contarem com agilidade no repasse dos recursos.

29 Os 13 projetos em execuo somam R$ 157,3 mil.


30 Vide a situao dos guarani (MS), xavante (MT) e maxakali (MT), amplamente divul-
gada na mdia no perodo e j diagnosticada nos levantamentos promovidos pelo Instituto
de Estudos Socioeconmicos em 1994/1995, o ento denominado Mapa da Fome entre os
Povos Indgenas.

44 Ricardo Verdum
Apesar das inmeras reunies e oficinas de articulao com a partici-
pao dos ministrios envolvidos em aes voltadas para as comunidades
indgenas, era visvel a persistncia da falta de entrosamento entre os r-
gos. Segundo foi relatado durante a reunio da Comisso Intersetorial de
Sade do ndio (do Conselho Nacional de Sade/Ministrio da Sade), rea
lizada em Braslia nos dias 23 e 24 de fevereiro de 2005, existia, da parte
dos gestores da carteira, uma grande dificuldade de acessar as informaes
disponveis na Funasa e na Funai sobre as comunidades demandantes e,
mais ainda, sobre a situao da populao indgena de um modo geral.
Isso vinha dificultando a formao de uma viso mais estratgica sobre
prioridades e formas mais eficientes e eficazes de atender demanda j
existente.
H quem acredite que o anunciado acordo de cooperao tcnica
entre os ministrios e outros rgos governamentais no qual estavam
estabelecidas, de forma genrica, as responsabilidades das instituies e
o processo de tomada de deciso interinstitucional solucionaria a falta
de entrosamento e provocaria maior eficincia e efetividade nas aes do
governo federal. De nossa parte, no compartilhvamos dessa crena, e
menos ainda acreditvamos que esse acordo provocaria mudanas na viso
e na forma de agir corporativa das pessoas que controlavam rgos como
a Funai.

Biodiversidade e gesto ambiental


Preocupadas com a morosidade e a falta de transparncia do governo fe-
deral para definir como seria garantido s comunidades e aos povos ind-
genas o direito de proteo e uso sustentvel da biodiversidade existente
em seus territrios, a Coiab e a Apoinme, com o apoio do MMA, da The
Natural Conservation (TNC) e do Instituto Socioambiental (ISA), reali-
zaram em Braslia, nos dias 5, 6 e 7 de fevereiro de 2004, uma oficina de
trabalho visando articular organizaes e lideranas indgenas de diferen-
tes regies num debate considerado emergente e urgente: a formulao de
uma poltica de governo especfica de promoo da conservao, proteo
e recuperao da biodiversidade nos territrios indgenas no pas.
A oficina contou com a participao de lideranas indgenas dos prin-
cipais biomas brasileiros Cerrado, Pantanal, Amaznia, Caatinga, mata
Atlntica e zona Costeira e de representantes do Instituto War, do Co-
mit Intertribal, do Ncleo de Cultura Indgena, do Instituto Indgena
Brasileiro para Propriedade Intelectual, do Ministrio do Meio Ambiente,
do Ministrio da Justia/Funai, da The International Conservation, do

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 45


Instituto Socioambiental, do Instituto de Estudos Socioeconmicos, do
Banco Mundial, da agncia de cooperao britnica DfID, da agncia de
cooperao tcnica alem GTZ, da Fundao Ford e de assessores parla-
mentares do Congresso Nacional.
No ltimo dia da oficina, as organizaes indgenas entregaram ao
representante da Presidncia da Funai, Artur Mendes, e ao secretrio de
Biodiversidade e Florestas do MMA, Joo Paulo Capobiando, um docu-
mento no qual foi solicitada ao Ministrio do Meio Ambiente a criao
de um Grupo de Trabalho com a incumbncia de elaborar uma proposta
ao Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF) de apoio financeiro para
a elaborao de um projeto a ser posteriormente financiado pelo prprio
GEF.
No processo de elaborao do pr-projeto, foi solicitado que: (i) fosse
aproveitado o acmulo de discusses e propostas produzidas pelo movi-
mento indgena e pelas entidades de apoio; (ii) estivessem considerados os
instrumentos jurdicos nacionais e internacionais existentes; (iii) o processo
de preparao do pr-projeto inclusse reunies e encontros de lideranas
indgenas em mbitos local, regional e nacional; (iv) fosse assegurado um
tratamento diferenciado e adequado realidade indgena; e (v) o MMA
tivesse o papel de principal articulador desse processo, em articulao com
a Funai e outros rgos governamentais.
Tomando por base o Plano Plurianual 2004-2007, identificamos 16
programas com potencial para contribuir direta e indiretamente para a
conservao e a proteo da biodiversidade nos territrios indgenas: dois
especficos para povos indgenas; oito nos quais os povos indgenas apa-
recem como pblico-alvo junto com quilombolas, extrativistas e comu-
nidades tradicionais; e seis outros que potencialmente podem beneficiar a
conservao e o uso sustentvel da biodiversidade nas terras indgenas. Em
termos oramentrios, chegou-se facilmente concluso de que era poss-
vel, com vontade poltica e determinao, reunir as condies necessrias
para cobrir as exigncias do GEF de contrapartida nacional, inclusive na
fase de implementao do projeto. poca, o GEF aportava, na forma de
doao, recursos complementares a projetos governamentais que teorica-
mente possibilitariam que seus efeitos tivessem impacto ambiental global,
e no somente local e nacional.
Ao final, o secretrio de Biodiversidade e Florestas, Joo Paulo Ca-
pobiando, se comprometeu a realizar uma reunio entre representantes
governamentais e das organizaes indgenas no incio de maro de 2004
para organizar um plano de trabalho conjunto para a elaborao da pro-

46 Ricardo Verdum
posta a ser encaminhada ao GEF. Depois de longas esperas e presses
sobre o MMA e a Funai para que chegassem a um entendimento sobre
quem faria o que, finalmente, em 22 de dezembro de 2004, o Ministrio
do Meio Ambiente publicou a Portaria Interministerial n 325, que insti-
tuiu, no mbito do MMA, um Grupo de Trabalho (GT) com a finalidade
de elaborar um projeto nacional voltado s aes de proteo, conserva-
o, recuperao e uso sustentvel da biodiversidade em terras indgenas.
A portaria previa um prazo de 90 dias para a concluso dos trabalhos
a contar da data de instalao de fato do GT. At meados de maro de
2005, a reunio de instalao no havia acontecido. E, estranhamente, a
portaria no previa recursos para auxiliar os indgenas no deslocamento
de seus locais de origem e na sua manuteno em Braslia para participar
das reunies.
Para apoiar as aes de conservao, recuperao e gesto ambiental
nas terras indgenas, foi autorizado, no oramento federal para o ano de
2005, o valor de R$ 14,66 milhes, sendo R$ 900 mil para a Funai e o
restante para o Ministrio do Meio Ambiente. Em relao ao autorizado
em 2004, houve, comparativamente, um acrscimo de 19,58%.
Aqui, como em outras questes, fazia muita falta uma instncia de ar-
ticulao nacional dos movimentos e organizaes indgenas, fortalecendo
os meios de presso existentes sobre o governo, as agncias de cooperao
e mesmo as ONGs. Dois eventos relacionados ao tema da biodiversida-
de mostraram o quo necessrio se fazia superar essa situao: um foi a
manifestao do representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa) na reunio da Cmara Temtica de Conhecimen-
tos Tradicionais do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN)
realizada no dia 9 de maro de 2005, na qual defendeu a ideia de que os
conhecimentos dos povos tradicionais relacionados domesticao de va-
riedades agrcolas deveriam ser considerados difusos e de domnio pblico.
Com isso, queria dizer que no havia conhecimento envolvido no proces-
so de domesticao de espcies vegetais nem se fazia necessrio obter o
consentimento prvio e informado daqueles povos, muito menos repartir
os potenciais benefcios derivados do uso comercial dos conhecimentos
extrados.
O outro evento foi a ausncia de representao da sociedade civil bra-
sileira e dos povos indgenas e comunidades tradicionais no Grupo de Tra-
balho (GT) que deveria formular uma proposta de Poltica Nacional de
Plantas Medicinais e Fitoterpicos. Faziam parte do GT representantes
dos Ministrios da Integrao Nacional; do Desenvolvimento, Indstria

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 47


e Comrcio Exterior; do Desenvolvimento Agrrio; da Cincia e Tecnolo-
gia; do Meio Ambiente; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; e do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, alm da Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa) e da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). 31
A mesma falta de participao indgena ocorria no Conselho Nacional
de Recursos Hdricos (CNRH/MMA), que, como ser mostrado no Ca-
ptulo 11, no qual tratamos da situao da gua nas terras indgenas em
2004, tinha poder de deciso sobre a utilizao dos recursos hdricos no
Brasil. Em maro de 2005, o Conselho estava em processo de reestrutura-
o aps ser duramente criticado pelo excessivo peso de que desfrutava a
representao governamental e do setor privado.
A realizao da reunio mundial da Conveno da Diversidade Biol-
gica (CDB) no Brasil em fevereiro de 2006, na qual temas como reconhe-
cimento dos conhecimentos e saberes tradicionais e repartio de bene-
fcios sobre recursos genticos e conhecimentos tradicionais alcanara
um lugar de destaque, mobilizou mltiplos atores situados em diferentes
escalas e nveis. Eram funcionrios da administrao pblica, de bancos
multilaterais, da Unesco, FAO, OIT, OMS e outras agncias da ONU, de
agncias bilaterais de cooperao e de ONGs nacionais e internacionais,
de empresas e escritrios de consultoria, profissionais de distintas reas
acadmicas como sade, educao, antropologia, direitos humanos, ges-
to ambiental e desenvolvimento comunitrio, dentre outras , alm de
representantes indgenas e de suas organizaes e das denominadas comu-
nidades tradicionais.

Balano oramentrio
Em termos globais, observou-se que houve, entre 2003 e 2005, um au-
mento no valor oramentrio autorizado para aes de promoo, defesa
e implementao dos direitos indgenas no Brasil.

Tabela 1
Ano Autorizado Liquidado Observaes
2003 223.767.572 211.218.304 Valor liquidado at 09/07/2004.
2004 318.847.403 276.247.512 Valor liquidado at 10/03/2005.
2005 321.390.848 19.769.857 Valor liquidado at 24/03/2005.
Obs.: Valores em milhes de reais

31 Decreto Presidencial n 33, publicado no Dirio Oficial da Unio no dia 18/02/2005,


seo I, p. 11.

48 Ricardo Verdum
Dentre os seis ministrios que desenvolviam aes de cunho indigenis-
ta, o nico que teve perda de oramento entre 2004 e 2005 foi o Minist-
rio da Justia, leia-se Funai, que passou de um oramento autorizado de
R$ 90,86 milhes em 2004 para R$ 69,79 milhes em 2005. As perdas
maiores foram nas atividades de fiscalizao, fomento e apoio s ativida-
des produtivas, na regularizao das terras indgenas e no atendimento das
chamadas aes emergenciais.
Em relao ao oramento destinado ateno da sade indgena, a Fu-
nasa passou de R$ 212,48 milhes autorizados em 2004 para R$ 232,07
milhes em 2005. Houve um reforo nos recursos destinados gesto e
administrao do programa, o que at compreensvel se considerarmos
as portarias publicadas no incio de 2004, que trouxeram mudanas na
forma de gesto do subsistema de sade indgena do Sistema nico de
Sade (SUS) e um aumento nos recursos destinados s aes de ateno
sade.
Em relao ao oramento autorizado para a Funasa em 2004, chama
ateno o fato de que, embora tenham sido liquidados cerca de 74,82% dos
recursos destinados ao de estruturao de unidades de sade, foram
pagos efetivamente, at 10 de maro, apenas 18,55% do autorizado. Um
baixo desempenho oramentrio vai aparecer tambm em relao ao
de promoo da educao em sade, na qual foi gasto cerca de 38,30%
do autorizado e pago, at a mesma data, cerca de 27,52% do autorizado.
Em relao ao oramento autorizado em 2004 para aes de sanea-
mento bsico em aldeias indgenas, totalizando R$ 26 milhes, consta
que 74,33% foram liquidados at 10 de maro de 2005 e efetivamente pa-
gos cerca de 31,93% do total autorizado. Aqui esto includas as seguintes
aes de saneamento bsico: esgotamento sanitrio, sistema de abasteci-
mento de gua, melhorias sanitrias domiciliares e resduos slidos. 32
Ainda no campo das aes de sade indgena, constata-se que, dos R$
280 mil autorizados para as aes destinadas ao funcionamento do cen-
tro especial de assistncia ao ndio, sob responsabilidade da Funai, havia
sido liquidado, at 10 de maro, 18,76% do autorizado para 2004, sendo
efetivamente pagos cerca de 10,12%. Alm dos recursos previstos nos pro-
gramas do Plano Plurianual (PPA), as unidades de sade responsveis pelas

32 O Decreto n 3156, de 27 de agosto de 1999, transferiu da Funai para a Funasa as aes


de ateno sade indgena e, com elas, as funes de saneamento nas reas indgenas.
Segundo dados do Sistema de Informaes em reas Indgenas (Sisabi/Funasa), das 3.730
aldeias indgenas ento existentes no Brasil, cerca de 900 dispunham de sistemas de abaste-
cimento de gua, 267 tinham algum tipo de tratamento e 166 era de fato monitoradas com
alguma sistematicidade (fonte: Funasa, fev. 2005).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 49


aes de promoo e proteo da sade indgena eram beneficiadas com
recursos de duas outras fontes:
o Fator de Incentivo da Ateno Bsica aos Povos Indgenas, tambm
conhecido como Piso de Ateno Bsica (PAB)/Sade Indgena, que se
destina ateno bsica e contratao de pessoal;
e o Fator de Incentivo para a Assistncia Ambulatorial, Hospitalar e
de Apoio Diagnstico a Populaes Indgenas (Iapi), que se destina aos
hospitais com vistas a atender demandas especficas das populaes
indgenas.
Criados por intermdio da Portaria MS n 1, de 14 de setembro de
1999, esses incentivos movimentavam recursos do Fundo Nacional de
Sade administrados pela Secretaria de Ateno Sade (SAS) do Minis-
trio da Sade. No total, 241 municpios recebiam recursos desses pro-
gramas em 2004. Segundo dados disponibilizados pela Coordenao de
Monitoramento de Aes e Servios do Departamento de Sade Indge-
na (Desai/Funasa), foram repassados a ttulo de incentivo cerca de R$
75,85 milhes em 2004, sendo R$ 57,25 milhes do PAB/Sade Indgena
e R$ 17,85 milhes do Iapi.
O Ministrio do Meio Ambiente teve um aumento oramentrio de
21,57% para as aes de gesto ambiental nas terras indgenas. Alm dos
programas Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesen-
volvimento e Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indge-
nas, os ndios eram tambm mencionados como pblico-alvo em sete
outros programas do PPA 2004-2007 sob responsabilidade de execuo
do MMA: Amaznia Sustentvel; Nacional de Florestas; Conservao,
Uso Sustentvel e Recursos da Biodiversidade; Conservao e Uso Susten-
tvel de Recursos Genticos; Comunidades Tradicionais; Proambiente; e
reas Protegidas do Brasil.
O Ministrio da Educao teve um aumento no oramento de 2005
equivalente a 76,89% do autorizado para 2004. Em relao aos recur-
sos destinados educao escolar indgena, fomos informados pela Coor-
denao Geral de Educao Escolar Indgena (CGEEI) do Ministrio da
Educao que estava previsto para 2005, no projeto Fundescola, para ati-
vidades de formao de professores indgenas nas regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, um montante de R$ 1,76 milho. Em relao ao ano de
2004, o recurso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) para os 116.633

50 Ricardo Verdum
estudantes indgenas de 1 a 8 sries do ensino fundamental chegou a R$
101,98 milhes.33
Ainda segundo a CGEEI, estariam sendo repassados para 170 prefei-
turas municipais e 22 secretarias estaduais cerca de R$ 11,54 milhes em
maro de 2005. Esse dinheiro tinha por finalidade viabilizar a compra da
merenda escolar indgena, destinada aos indgenas que frequentavam o
ensino fundamental at a 8 srie. Mais de R$ 11 milhes foram investidos
em 2004.34
No processo de elaborao oramentria, os parlamentares e as banca-
das parlamentares podem apresentar emendas e destinar quotas de recur-
sos financeiros para atividades especficas. Por exemplo, para a construo
de uma escola ou a aquisio de determinado equipamento necessrio
populao numa terra indgena. Em 2005, cerca de R$ 3,92 milhes do or-
amento vinham de emendas de parlamentares e cerca de R$ 1,14 milho
desse total j havia sido liquidado, at o dia 24 de maro, em atividades de
regularizao fundiria de terras indgenas.
Conclumos esse breve balano oramentrio do perodo 2004/2005
chamando ateno do leitor, especialmente indgena, para a importncia e
a necessidade de serem criadas as condies legais, institucionais e polticas
para o efetivo exerccio do controle social indgena sobre os programas e
recursos destinados aos povos indgenas no Brasil. A criao de um ncleo
de monitoramento e avaliao vinculado, por exemplo, representao da
Coordenao das Organizaes Indgenas da Bacia Amaznica (Coiab),
em Braslia, poderia ser o primeiro passo nesse sentido. A isso associa
ramos a necessidade desse ncleo estar articulado com as organizaes in-
dgenas regionais e locais de forma a estabelecer um fluxo de informaes
em rede. Alm de fortalecer os laos institucionais internos do movimento
pan-indgena, entendemos que esse tipo de iniciativa tenderia a provocar
uma maior transparncia por parte do Estado e uma maior capacidade de
interveno articulada entre os mbitos de ao local, regional e nacional
do movimento indgena organizado no pas.

33 Dados e informaes disponibilizados pelo coordenador da CGEEI/ME na oficina Para


Entender o Oramento da Unio, realizada em Braslia nos dias 7 e 8 de dezembro de 2004.
34 As escolas indgenas includas no Censo Escolar podiam receber recursos dos seguintes
programas do MEC: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio (Fundef); Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola);
Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD); Programa Nacional Biblioteca na Escola
(PNBE); Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae); Programa de Formao Inicial
de Professores em Exerccio no Ensino Fundamental (Profundamental); e Programa Nacional
de Informtica na Educao (ProInfo). E ainda do Programa Segundo Tempo Escolar, do Mi-
nistrio dos Esportes, e do Programa Nacional de Sade do Escolar, do Ministrio da Sade.
Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 51
Captulo 3

Continuidades, rupturas e regresses entre os anos fhc e


Lula (2000-2005)
No presente captulo, nosso objetivo apresentar e analisar dados e infor-
maes referentes ao desempenho oramentrio do governo federal com
programas e aes destinados aos povos indgenas no perodo de 2000 a
2005. Ele abrange, portanto, os trs ltimos anos do segundo mandato do
presidente Fernando Henrique Cardoso e os trs primeiros anos do gover-
no Lula. Inclui os quatro anos do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 e os
dois primeiros anos do PPA 2004-2007.
Como veremos, nesse perodo houve um relativo aumento no gasto da
administrao federal com os povos indgenas. Relativo porque, ao lado
do crescimento global, observamos, inversamente, uma diminuio nos
recursos financeiros destinados a setores, rgos ou aes especficas com
grande valor estratgico para a sustentabilidade social e econmica desses
povos no pas.
Alm dos Ministrios da Justia, Educao, Sade, Meio Ambiente,
Esportes e Desenvolvimento Agrrio, pelo menos outros 10 ministrios
tinham indgenas como parte do pblico-alvo das suas polticas de
promoo e incluso social: Cultura, Cidades, Integrao Nacional, De-
fesa, Trabalho, Cincia e Tecnologia, Relaes Exteriores, Minas e Ener-
gia, Previdncia Social, Desenvolvimento Social e Combate Fome, alm
das Secretarias Especiais da Promoo da Igualdade Racial, de Direitos
Humanos, de Aquicultura e Pesca e para as Mulheres.
Afora os seis ministrios que compunham o ncleo central da po-
ltica indigenista governamental, verificamos que a maioria dos demais
rgos ainda no dispunha de informaes consistentes sobre a populao
indgena beneficiada e menos ainda avaliaes sobre os efeitos das suas
aes. Era o caso, por exemplo, dos programas Bolsa Famlia (PBF) e de
Ateno Integral Famlia (PAIF), ambos implementados pelo Ministrio
do Desenvolvimento Social: findo o ano de 2005, trs anos de governo

52 Ricardo Verdum
Lula, eles ainda careciam de metodologias e procedimentos especficos e
sistemticos para esse fim.35

Balano geral do perodo


O perodo de 2000 a 2005 inclui os quatro anos do Plano Plurianual (PPA)
2000-2003 e os dois anos do PPA 2004-2007. Nesse perodo, houve mu-
danas no nome dos programas, na redistribuio de algumas aes entre
programas e ministrios, bem como a eliminao e a criao de novas
aes. Para tornar comparveis os nmeros dos gastos realizados pelo go-
verno federal em cada ano do perodo em foco, multiplicamos os valores
nominais anuais pelo respectivo valor do ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA/IBGE), tendo por base o ms de fevereiro de 2006. Isso nos
permitiu verificar que, por exemplo, se do ponto de vista nominal houve
um aumento no gasto de 2002 para 2003 (passando de R$ 191,805 para
R$ 211,218 milhes), do ponto de vista real, houve, ao contrrio, uma
diminuio no gasto indigenista governamental, isto : em 2002, o gasto
soma R$ 258,569 milhes e, em 2003, R$ 248,214 milhes, totalizando
uma diminuio real de R$ 10,356 milhes. 36
A comparao tambm permitiu verificar que, entre 2000 e 2005, foi
gasto nas 73 aes indigenistas, distribudas em seis programas, cerca de
R$ 1,556 bilho. Desse montante, chama ateno o predomnio do gasto
com a sade indgena, ento de responsabilidade da Funasa, que totalizou
R$ 1,036 bilho.

35 O programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 20 de outubro de 2003 por meio da Me-
dida Provisria n 132, posteriormente convertida na Lei n 10.386/2004, ficando sua gesto
a cargo da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS). Ele se baseia no modelo de transferncia de renda
com condicionalidades (TRC). Esse modelo de interveno social surgiu nos anos 1990, sen-
do implantado em diversos pases da Amrica Latina. O Mxico foi o primeiro pas a adotar
e implantar o modelo PTRC na Amrica Latina e Caribe, com o Programa de Educacin,
Salud y Alimentacin (Progresa) de 2000, que, em 2002, passou a ser chamado Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades de Mxico (Oportunidades). Sobre o contexto de criao
de diferentes programas de transferncias condicionadas na Amrica Latina e noutras partes
do mundo, ver: Robles, 2009; De La Rocha e Latap, 2012. Em 2008, aps quatro anos de
criao do PBF e sem que houvesse qualquer normatizao a respeito da incluso de famlias
indgenas nesse programa, foi constatada a existncia de 62.178 famlias indgenas inseri-
das no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico); desse total,
53.513 (86,06%) eram beneficirias do PBF (Carvalho, 2010).
36 1 ndices de deflao utilizados: 1,562002691 (ano 2000); 1,461996857 (ano 2001);
1,348081735 (ano 2002); 1,175158156 (ano 2003); 1,102428882 (ano 2004); 1,031565131
(ano 2005).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 53


54
Tabela 1. Ministrios, ano a ano (valores deflacionados)
Ministrio 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
Sade 90.600.820 144.593.064 167.468.589 160.866.354 218.265.805 255.043.890 1.036.838.522
Justia 52.324.388 103.112.753 89.234.125 84.448.974 84.414.724 84.152.103 497.687.067
Meio Ambiente 437.200 2.941.067 1.463.946 2.522.211 1.702.965 1.008.428 10.075.817
Integrao 562.321 258.773 821.094
Educao 624.345 431.393 351.314 377.373 2.103.666 2.932.469 6.820.560
Desenvolvimento Agrrio 1.631.594 1.502.794 3.134.388
Agricultura e Abastecimento 206.184 326.240 51.378 583.802
Esportes 825.252 825.252
Total 144.755.258 251.663.290 258.569.352 248.214.912 308.118.754 345.464.936 1.556.786.502

Ricardo Verdum
A poltica indigenista oficial foi implementada no perodo 2000/2003
por intermdio de dois Programas: Etnodesenvolvimento das Sociedades
Indgenas e Territrio e Culturas Indgenas. Os indgenas aparecem tam-
bm como beneficirios em dois outros programas, ambos gerenciados
pelo MMA: Pantanal e Amaznia Sustentvel. Esses programas tinham
como objetivo apoiar aes de gesto ambiental nos territrios indgenas
situados nesses biomas.
O ano de 2003 termina com esse conjunto de quatro programas in-
vestindo R$ 248,214 milhes, o equivalente a 94,39% do montante total
autorizado. Desse total, R$ 158,709 milhes foram investidos na compo-
nente sade indgena do programa Etnodesenvolvimento das Sociedades
Indgenas.
Em 16 de janeiro de 2004, por intermdio da Lei n 10.837, a Presi-
dncia da Repblica finalmente sancionou o oramento federal para 2004.
Como j era esperado, e apesar das reivindicaes de maior participao
indgena e do reclame da insuficincia dos recursos financeiros previstos
para as aes de promoo dos direitos indgenas direito terra, gua,
sade, educao escolar, participao poltica, sustentao alimen-
tar e a um ambiente saudvel, entre outros , praticamente nada mudou
em relao proposta encaminhada ao Congresso Nacional pelo Minist-
rio do Planejamento em agosto de 2003.
Como no PPA 2000-2003, as aes em favor dos povos indgenas no
novo PPA (2004-2007) foram concentradas em dois programas: Identida-
de tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, com o ambicioso
objetivo de garantir o pleno exerccio dos direitos sociais dos ndios e a
preservao do patrimnio cultural das sociedades indgenas; e Proteo
de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento, com o no
menos ambicioso objetivo de garantir e proteger a integridade do patri-
mnio territorial e ambiental das sociedades indgenas.
Alm desses programas, que totalizavam 41 aes, existiam aes es-
pecficas para populaes indgenas em dois outros programas do PPA
2004-2007. No programa Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal, sob
responsabilidade do MMA, havia o Apoio a aes socioambientais em
Terras Indgenas na Bacia do Alto Paraguai; e no programa Saneamento
Rural, sob responsabilidade do MS, havia a Ampliao de Aes de Sa-
neamento Bsico em Aldeias Indgenas. A insero do MDA no campo
das aes indigenistas e a maior disponibilidade de recursos para o MMA,
ampliando seu campo de atuao para os territrios indgenas situados
fora da Amaznia Legal, pareciam indicar que, apesar da modstia dos

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 55


nmeros, seria dada maior ateno autossustentao e gerao de al-
ternativas econmicas para o conjunto da populao indgena. No novo
PPA, o MDA passou a contar, alm do apoio tcnico da Embrapa, com
recursos para aes de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) junto s
populaes indgenas. No MMA, estavam previstos para 2004 cerca de
R$ 11 milhes para o Fomento a projetos de gesto ambiental dos territ-
rios indgenas, sendo que mais de 97% se destinavam Amaznia Legal.
Alm dos recursos financeiros destinados Funai para aes de Capa-
citao e fomento s atividades produtivas, estavam em fase de preparao
e negociao na transio para o PPA 2004-2007 duas outras iniciativas.
No mbito do MS, o Fundo de Participao Comunitria, com recursos
de emprstimo do Banco Mundial (Projeto Vigisus II); no MMA, com
recursos repassados pelo Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), a
constituio de uma carteira de projetos intitulada Fome Zero e Desenvol-
vimento Sustentvel em Terras Indgenas. O primeiro passou a funcionar
efetivamente em 2005; o segundo, superados alguns problemas relacio-
nados ao repasse de recursos ao MMA, passou a funcionar no segundo
semestre de 2004.
Ainda no mbito do Fome Zero, estavam em curso negociaes en-
volvendo o MDS, o Banco Mundial e lideranas dos movimentos sociais
indgenas e de quilombolas visando adequar os critrios e procedimentos
do programa Bolsa Famlia para uma melhor incluso de famlias in-
dgenas e de quilombolas como beneficirias desta ao de transferncia
de renda com condicionalidades. Em relao ao mecanismo de gesto
desse programa, um dos itens mais polmicos e criticados, ao menos da
perspectiva dos povos indgenas e das comunidades quilombola, era e con-
tinua sendo a subordinao do cadastramento s instncias municipais de
poder, tradicionalmente discriminadoras desses grupos sociais.
Comparado ao PPA 2000-2003, observa-se que, alm da reformula-
o dos nomes dos dois programas especficos, houve, no PPA 2004-2007,
uma redistribuio de aes e a criao de outras. No programa Identida-
de tnica foram concentradas as aes de educao escolar, de promoo
da sade e segurana alimentar indgena, de saneamento, de assistncia
tcnica, de capacitao em atividades produtivas, de defesa de direitos,
de pesquisa e conservao de acervo documental e de assistncia e capa-
citao em geral inclusive de pessoal tcnico da Funai e Funasa. J no
programa Proteo de Terras Indgenas foram acomodadas as aes de re-
conhecimento e garantia dos territrios indgenas, bem como aquelas des-
tinadas gesto desses territrios e dos recursos naturais neles existentes.

56 Ricardo Verdum
No PPA anterior, a ideia de etnodesenvolvimento era apresentada
de uma forma mais difusa; neste, seu significado est mais prximo das
condies materiais da vida indgena territrio, recursos naturais e
produo. Se conceitualmente o etnodesenvolvimento aparece nos anos
1970/1980 como uma alternativa ao pensamento desenvolvimentista e a
viso de que os indgenas seriam um obstculo ao progresso ou desenvol-
vimento nacional, o que se observava tanto no governo FHC quanto no
governo Lula que ele foi incorporado ao lxico governamental esvaziado
do seu significado e poder original, marcadamente contra-hegemnico e
voltado para a transformao das relaes sociais, das estruturas polticas
e das instituies pblicas, para se tornar um rtulo de polticas e aes
voltadas para a promoo da incluso social dos povos e comunidades
indgenas na rede de servios governamentais e na economia de mercado.
Ao olharmos os nmeros gerais do oramento e dos gastos efetuados
de 2000 a 2005, vemos que foram ascendentes, apesar da queda ocorrida
em 2003, primeiro ano do governo Lula. Com exceo dos ministrios
que deixaram de incluir aes especficas no PPA para indgenas como
o caso dos Ministrios da Integrao e da Agricultura e dos minist-
rios da Justia e do Meio Ambiente, que vinham tendo desempenho ora-
mentrio descendente, os demais tiveram aumentos significativos tanto no
oramento quanto nas despesas efetivadas. O Ministrio da Sade (MS),
por exemplo, passou de um gasto de R$ 90,6 milhes em 2000 para R$
167,468 milhes em 2002 e R$ 255,043 milhes em 2005. O Ministrio
da Educao (MEC) mais que quadruplicou sua despesa e o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) passou a contar, a partir de 2004, com
recursos para aes especficas para indgenas.
Alm do recurso financeiro mencionado, as aes governamentais de
promoo da educao escolar indgena contavam com recursos do Fundo
de Fortalecimento da Escola (Fundescola), que cobria as despesas com a
formao de professores indgenas nas regies Norte, Nordeste e Centro-
-Oeste, e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Funda-
mental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) para os cerca de 116 mil
estudantes indgenas de 1 a 8 sries do ensino fundamental. O governo
federal ainda repassava recursos aos municpios e estados para a compra
da merenda escolar indgena (at a 8 srie).
Alm dos fundos acima mencionados, as escolas indgenas includas
no Censo Escolar podiam receber recursos dos seguintes programas do
MEC: Livro Didtico (PNLD); Biblioteca na Escola (PNBE); Alimentao
Escolar (Pnae); Formao Inicial de Professores em Exerccio no Ensino

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 57


Fundamental (Profundamental); e Informtica na Educao (Proinfo). E
ainda do programa Segundo Tempo Escolar, do Ministrio dos Esportes,
e do programa Sade do Escolar, do Ministrio da Sade.
Finalmente, cabe destacar que, em 2006, tivemos, pela primeira vez
em nvel federal, uma ao oramentria destinada exclusivamente s mu-
lheres indgenas, isso no mbito da Funai. Trata-se da Promoo das ati-
vidades tradicionais das mulheres indgenas, que contaria nesse ano com
uma dotao oramentria inicial de R$ 250 mil. A seguir, destacaremos
alguns nmeros da despesa setorial do indigenismo oficial no perodo de
2000 a 2005.

a) Educao escolar
Houve um aumento significativo das despesas com a educao escolar in-
dgena, particularmente no mbito do MEC, que chegou ao ano de 2006
com um oramento previsto no PLOA de R$ 5,6 milhes. As despesas
da Funai e do MEC juntas, no perodo de 2000 a 2005, totalizaram R$
38,475 milhes, sendo R$ 31,655 milhes pela Funai e R$ 6,820 milhes
pelo MEC.

b) Direitos indgenas
As despesas com a ao de Garantia dos direitos e afirmao dos povos
indgenas, sob responsabilidade da Coordenao Geral de Defesa dos Di-
reitos Indgenas (CGDDI/Funai), foram crescentes ao longo do perodo
analisado, particularmente a partir de 2003, chegando a 2005 com uma
despesa anual de R$ 853.371 e com uma previso oramentria inicial de
R$ 2 milhes para 2006.

c) Sade e saneamento
As despesas com aes de preveno, controle e recuperao da sade ind-
gena foram crescentes no perodo de 2000 a 2005. No mbito do progra-
ma Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, passou-
-se de R$ 86,540 milhes no incio do perodo para R$ 225 milhes em
2005. As aes de saneamento tambm tiveram um aumento significativo,
passando de R$ 4,060 milhes para R$ 30,036 milhes.
No perodo analisado, foi gasto um total de R$ 1,038 bilho com as
aes de sade e saneamento indgena, sendo R$ 1,036 bilho pela Funa-
sa e R$ 2,065 milhes pela Funai. As aes de saneamento consumiram,
entre 2000 e 2005, cerca de R$ 71,991 milhes. Para 2006, foi prevista
uma dotao inicial de R$ 45 milhes ao saneamento e um oramento de

58 Ricardo Verdum
R$ 248,8 milhes para a Funasa e R$ 250 mil para a Funai, este ltimo
valor para execuo da ao de Acompanhamento da execuo e apoio
tcnico s aes de sade indgena. A ao de Ateno sade dos povos
indgenas, que, dentre as aes indigenistas oficiais, aquela que recebe
o maior montante de recurso, gastou cerca de R$ 797,149 milhes entre
2000 e 2005 e tem previsto um total de R$ 220 milhes para 2006.
Alm dos recursos previstos nos programas includos no PPA, a pol-
tica governamental de ateno sade indgena se beneficia dos recursos
de duas outras fontes: (1) do Fator de Incentivo da Ateno Bsica aos
Povos Indgenas, tambm conhecido como Piso de Ateno Bsica (PAB/
Sade Indgena), que se destina ateno bsica e contratao de pessoal;
e (2) do Fator de Incentivo para a Assistncia Ambulatorial, Hospitalar
e de Apoio Diagnstico a Populaes Indgenas (Iapi), que se destina aos
hospitais com vistas a atender demandas especficas das populaes ind-
genas. Esses incentivos so repassados aos estados, municpios e unida-
des de sade credenciadas diretamente pelo MS. Criados por intermdio
da Portaria MS n 1, de 14 de setembro de 1999, movimentam recursos
do Fundo Nacional de Sade administrados pela Secretaria de Ateno
Sade (SAS) do MS, que so repassados fundo a fundo aos estados
e municpios para aplicao nas atividades de ateno sade indgena.
No total, 241 municpios receberam recursos desses programas em 2004.
Segundo dados disponibilizados pela Coordenao de Monitoramento das
Aes e Servios do Departamento de Sade Indgena (Desai/Funasa), em
2004, foram repassados a ttulo de incentivo cerca de R$ 82,809 mi-
lhes, sendo R$ 63,119 do PAB/Sade Indgena e R$ 19,689 do Iapi. A
seguir, apresentamos um balano ano a ano dos repasses realizados. Como
no caso da tabela com os nmeros do PPA, aqui tambm deflacionamos os
valores repassados.
No perodo de 2000 a 2004, os repasses a ttulo de incentivo somaram
R$ 327,322 milhes, sendo 70,58% para a ateno bsica e contratao
de pessoal (PAB). Pode-se dizer que, na mdia, o incentivo Iapi teve pouca
variao no perodo, ao contrrio do PAB, que chegou a 2004 quatro vezes
maior.

Tabela 2. PAB e Iapi (valores deflacionados)


Incentivo 2000 2001 2002 2003 2004 Total
PAB 15.216.874 42.209.311 57.855.786 52.653.631 63.119.907 231.055.509
Iapi 14.251.836 22.194.902 20.269.145 19.862.262 19.689.221 96.267.366
Total 29.468.710 64.404.213 78.124.931 72.515.893 82.809.128 327.322.875
Fonte: Desai/CGASI/Comoa/Gerncia de Informaes.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 59


d) Territrios indgenas
Ao longo do perodo analisado, as despesas com as aes de identificao,
delimitao, demarcao, homologao, regularizao e fiscalizao das
terras indgenas foram diminuindo a olhos vistos. O pico foi em 2001, com
R$ 67,138 milhes. Da para frente, foi caindo para R$ 53,323 milhes
em 2002; R$ 51,034 milhes em 2003; R$ 47,870 milhes em 2004; e
R$ 42,496 milhes em 2005. No Projeto de Lei Oramentria para 2006,
foram previstos R$ 42,081 milhes. Esse decrscimo (e no oramento
autorizado) ocorreu no somente no nmero global das despesas com essas
aes, mas em cada uma delas individualmente, inclusive naquelas relacio-
nadas a vigilncia e proteo das terras indgenas.

e) Gesto ambiental e da biodiversidade


Nas aes relacionadas a gesto ambiental e da biodiversidade nas terras
indgenas foram gastos, entre 2000 e 2005, cerca de R$ 14,908 milhes,
sendo R$ 6,557 pela Funai e R$ 8,350 milhes pelo MMA. Para 2006, foi
previsto um oramento inicial de R$ 1,050 milho para a Funai e R$ 3,706
milhes para o MMA. Na Funai, a partir de 2004, os recursos estiveram
concentrados nas aes de Conservao e recuperao da biodiversidade
em Terras Indgenas e de promoo de Estudos de Impacto Ambiental
em Terras Indgenas. No caso do Ministrio do Meio Ambiente, encon-
tramos uma grande concentrao das despesas na regio Amaznica em
detrimento das outras regies do pas, em muitos casos mais necessitadas
de apoio devido degradao ambiental no entorno e no interior das terras
indgenas.

Considerao final
No poderamos terminar este breve balano oramentrio 2000-2005
sem chamar ateno do leitor, mais uma vez, especialmente o indgena e
seus aliados, para a importncia e a urgncia de serem criadas as condi-
es legais, institucionais e polticas para o efetivo exerccio do protagonis-
mo e do controle social indgena sobre os programas e recursos financeiros
destinados aos povos indgenas no pas. Embora esses recursos no sejam
suficientes para atender s demandas, necessidades e desejos do conjunto
da populao indgena no territrio brasileiro, eles no so poucos e h
muitos problemas no planejamento e gesto da sua aplicao. E se no nvel
federal h problemas, na maioria dos estados e municpios h uma quase
que completa ausncia de mecanismos que garantam o protagonismo e o
controle social indgena.

60 Ricardo Verdum
Captulo 4

A dvida com a cidadania indgena37


Passados quase 20 anos desde a aprovao da atual Constituio da Rep-
blica Federativa do Brasil (1988), que incluiu um captulo especfico sobre
os direitos dos povos indgenas (Captulo VIII Dos ndios), nenhum dos
governos que se sucederam aceitou promover as mudanas necessrias nas
estruturas e prticas poltico-administrativas do aparato do Estado nacio-
nal, adequando-as ao entendimento ento alcanado sobre a realidade mul-
ticultural efetivamente existente no Brasil. O Estado brasileiro ainda est
em dvida com o reconhecimento da chamada cidadania multicultural.
Se partirmos do pressuposto de que cidadania multicultural significa o
reconhecimento jurdico de direitos polticos e sociais, no caso dos povos
indgenas os mesmos devem estar materializados em direitos como o de
autonomia de deciso e autogoverno sobre seus territrios e recursos na-
turais neles existentes; em direito representao poltica especfica nas
instncias de poder legislativo do Estado nacional; e em protagonismo na
formulao e no controle das chamadas polticas pblicas de seu interesse
e sua necessidade. Diante desse pressuposto, no muito difcil constatar
o quanto ainda estamos distantes, no Brasil, de um regime efetivamente
democrtico e pluralista no qual seja garantida a cidadania indgena na
sua plenitude. Se esse regime ainda , na prtica, uma utopia para a grande
maioria da populao brasileira, o que dizer ento da situao dos ind-
genas, na condio de minoria tnica e demogrfica pulverizada em um
territrio com as dimenses do Brasil?

O contexto recente
Os povos indgenas representam, segundo o Censo Sociodemogrfico de
2000, uma diversidade lingustica que ultrapassa o nmero de 180 lnguas

37 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Po-
ltica Socioambiental, n. 18, nov. 2006.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 61


classificadas em 35 famlias lingusticas. So 225 povos. As terras indgenas
reconhecidas pelo Estado nacional brasileiro, at novembro de 2006, so
em nmero de 580, num total de 108.473.642 hectares, cobrindo 12,74%
da extenso do territrio nacional. Tambm de acordo com o Censo reali-
zado em 2000 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
a populao indgena somaria o equivalente a 0,4% da populao total
do pas; mas, se considerarmos as limitaes metodolgicas e de aplicao
desse e de outros censos, somadas ao preconceito e discriminao a que
tem sido submetida historicamente e ao processo migratrio para reas
urbanas e capitais, a populao indgena deve ser maior.
Pases como a Colmbia, com um percentual de populao indgena
bastante prximo ao verificado no Brasil e acrescido dos problemas decor-
rentes dos conflitos militares e paramilitares que assolam aquele pas h
dcadas, demonstram que possvel avanar poltica e institucionalmente,
tanto no que se refere gesto territorial quanto representao poltica.
As mudanas morfolgicas e gerenciais desencadeadas aps a promul-
gao do texto constitucional, em outubro de 1988, ampliaram as respon-
sabilidades que at ento estavam a cargo exclusivo da Fundao Nacional
do ndio (Funai) para os Ministrios da Sade, da Educao, do Meio
Ambiente e da Agricultura. Essa iniciativa, se, de um lado, implicou num
maior acesso aos servios prestados pelo Estado nos distintos setores
ou polticas governamentais (sade, educao escolar, assistncia social
etc.), de outro, muito pouco contribuiu para a construo de uma cidada-
nia indgena plena. Em relao aos territrios indgenas, mesmo quando
reconhecidos formalmente pelo Estado brasileiro, persiste a ideia de que
so, antes de tudo, reservas de recursos naturais a serem incorporadas
em nome do chamado interesse nacional ao circuito econmico na-
cional globalizado e, em ltima instncia, constituem um assunto de segu-
rana nacional.
A partir dos anos 1990, em meio ao debate internacional sobre a viabi-
lidade de crescimento econmico com sustentabilidade ambiental (que
teve na Conferncia Rio-92 seu principal palco), houve uma renovao do
discurso do desenvolvimento dos povos indgenas como meio para solu-
cionar os problemas indgenas. desse contexto que emergiu, em 2001,
o componente Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) do
Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7),
com recursos financeiros dos governos brasileiro, alemo e britnico. Nos
anos 2000, e com mais nfase no atual governo federal, a incluso social
dos indgenas nas polticas de assistncia social, de educao escolar e de

62 Ricardo Verdum
apoio produo e gerao de renda (entre outras) apareceu como ideia-
-fora do novo discurso indigenista.
Nesse contexto, ao chamado etnodesenvolvimento (ou desenvolvi-
mento com identidade tnica e cultural) foi atribudo o poder de romper
com o ciclo vicioso de dependncia de recursos [financeiros do Estado]
para novos projetos e de representar uma estratgia de desenvolvimento
socioeconmico-cultural dessas populaes segundo suas especificidades
prprias.38
Lgica semelhante se observou reproduzida no mbito estadual, no
qual passaram a ser criados rgos indigenistas estaduais e implementadas
polticas setoriais com recursos prprios, do governo federal e da chamada
cooperao internacional ao desenvolvimento (Banco Mundial Bird,
Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e agncias governamen-
tais de outros pases), entre outros.
A crtica a esse processo se refere ao fato de que, sob a retrica do relati-
vismo cultural, da tolerncia e da incluso, se reproduz umas prxis poltica
que caminha no sentido inverso, no da manuteno de relaes sociais tpi-
cas do que o socilogo Pablo Gonzlez Casanova definiu como colonialismo
interno, isto , no sentido da manuteno dos(as) indgenas na condio de
tutelados do Estado nacional.39 Em ltima instncia, esse processo vem, de
fato, contribuindo progressivamente para a integrao de territrios e recur-
sos naturais e culturais indgenas nos circuitos econmicos de produo e
comercializao regional, nacional e internacional de mercadorias.

Priorizando a assistncia
Passados quase quatro anos desde que o presidente Luiz Incio Lula da
Silva assumiu seu primeiro mandato, frustraram-se os que acreditaram
que o governo Lula jogaria a ltima p de cal sobre a cova do moribundo
indigenismo integracionista. Uma demonstrao da sobrevida desse indi-
genismo foi o Decreto n 4.645, de 25 de maro de 2003, que aprovou o
estatuto da Fundao Nacional do ndio e atribuiu a ela a responsabilidade
de garantir a aculturao espontnea, a evoluo socioeconmica e a
progressiva integrao dos(as) indgenas sociedade nacional.
Tanto os compromissos e as propostas das ltimas duas campanhas
da coligao Lula Presidente quanto a prxis poltico-administrativa do pri-

38 Ver o Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial de Poltica Indigenista,


2005, Anexo 7-A: Documento do Subgrupo sobre Etnodesenvolvimento.
39 Ver Casanova, 2009.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 63


meiro mandato no foram alm de tentativas de modernizao da poltica
tutelar (ou indigenista) do Estado brasileiro. Noes operativas do tipo in-
cluso produtiva e proteo social bsica como contraponto a outra
noo no menos problemtica quando aplicada para interpretar a condio
dos povos indgenas no Brasil: a noo de pobreza passaram a informar,
aderear e formatar discursos, polticas e aes em diferentes setores do
indigenismo oficial, com um forte perfil assistencial. De uma perspectiva
mais libertria, quase impossvel no se frustrar ao constatar a fora que
a cultura poltica assistencialista tem na mquina administrativa do Estado
brasileiro e mesmo no mbito da chamada sociedade civil brasileira.
Isso no significa, de maneira alguma, desvalorizar as aes executa-
das e o aumento significativo dos recursos financeiros federais para os se-
tores de sade e segurana alimentar e nutricional indgena nas polticas
pblicas entre 2002 e 2006, que passaram de R$ 165 milhes para R$
248 milhes. H de se aplaudir as aes emergenciais implementadas pelo
governo federal e em parceria com organizaes indgenas e no governa-
mentais; assim como a incluso dos(as) indgenas no sistema de previdn-
cia social (aposentadorias) e a expanso do Bolsa Famlia e outras aes de
responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), como
o caso do Programa de Ateno Integral Famlia (Paif), o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti), o projeto Agente Jovem e o programa Combate ao Abuso e
Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes.
A mesma impresso positiva temos em relao Carteira Indgena
do Ministrio do Meio Ambiente; ao projeto Iniciativas Comunitrias da
Fundao Nacional de Sade/Ministrio da Sade; aos editais de proje-
tos lanados nos anos de 2004 e 2005 pelos Ministrios da Cultura e do
Desenvolvimento Agrrio; e s aes de ampliao do acesso indgena ao
sistema de ensino formal nos trs mbitos.
O fato que o uso da polissmica noo de pobreza tende a distorcer
a realidade das causas e a induzir a elaborao e implementao de aes
social e politicamente questionveis quando aplicadas isoladamente. A
grande maioria dos povos indgenas no Brasil continuava tendo de viver sob
ameaa ou com a efetiva invaso temporria ou permanente dos seus terri-
trios, com todas as implicaes socioculturais, ambientais, econmicas e
polticas decorrentes. Essa situao ocorria mesmo quando seus territrios
estavam legal e administrativamente reconhecidos pelo Estado nacional.
No Estado do Mato Grosso e nos estados da regio Sul, por exemplo,
vinha se reproduzindo a prtica das parcerias com sojicultores e no Con-
gresso Nacional tramitavam projetos de lei (PL) que visavam regular essa

64 Ricardo Verdum
prtica. Mais do que uma incapacidade operacional e financeira, entende-
mos que faltava aos operadores governamentais (os com efetivo poder de
deciso) a disposio poltica necessria para cumprir com uma das suas
principais e prioritrias competncias constitucionais: demarcar, proteger
e fazer respeitar o direito originrio dos/as indgenas sobre as terras que
tradicionalmente ocupam. A capacidade operacional e financeira uma
consequncia da disposio poltica, no o inverso.
No tocante ao reconhecimento oficial dos territrios indgenas no pe-
rodo de 1985 a 2006, o governo Lula chega ao penltimo ms do seu pri-
meiro mandato de quatro anos como aquele que apresentou o mais baixo
desempenho em termos de terras indgenas declaradas (18) e homolo-
gadas (63). Alm disso, ocorreu uma sensvel diminuio nos investimen-
tos financeiros e no ritmo dos trabalhos de regularizao e proteo dos
territrios indgenas entre 2000 e 2005. Uma tendncia que se manteve
em 2006: at 31 de outubro, de um total autorizado de R$ 41,19 milhes,
foram empenhados cerca de R$ 23,49 milhes (57,02%) e efetivamente
gastos R$ 18,32 milhes (44,48%).

O oramento indigenista federal


O valor autorizado para o que estamos chamando de oramento indige-
nista federal, que totaliza 51 aes distribudas em seis ministrios, foi de
R$ 384,48 milhes em 2006, reproduzindo a tendncia ascendente verifi-
cada nos ltimos cinco anos. Desse total, foram gastos, at 31 de outubro
de 2006, cerca de R$ 270,09 milhes, o equivalente a 70,25%.
No programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Ind-
genas estavam concentrados cerca de 72,67% do total dos recursos autori-
zados em 2006 para o oramento indigenista, caracterizando a prioridade
dada pelo governo federal s chamadas polticas sociais, especialmente
de educao, sade e assistncia social. O desempenho oramentrio fe-
deral nesse programa dependeu, fundamentalmente em termos quanti-
tativos do gasto efetuado pelo Ministrio da Sade. Na eventualidade
do valor liquidado com a sade ser baixo, seu impacto nos nmeros do
oramento , inversamente, grande e pode ser facilmente percebido. Isso
ocorre porque as aes de sade correspondem a 77,10% do oramento
total autorizado pelo Congresso Nacional e 84,88% do total liquidado at
31 de outubro. O mesmo no ocorre no caso da ao de Garantia dos
Direitos e Afirmaes dos Povos Indgenas, cujo oramento representa
apenas 0,45% do oramento indigenista federal. Caso no fosse gasto, seu
impacto em termos numricos poderia passar facilmente despercebido.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 65


O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) , dentre os ministrios com
aes especficas para povos indgenas, o que apresentou o pior desempe-
nho em 2006: o valor liquidado at 31 de outubro no foi alm de 15,90%
do oramento autorizado. No oramento indigenista, reproduz-se o bai-
xo desempenho verificado no MMA nos anos anteriores nesse e em outros
programas, alimentando a hiptese de que havia problemas de natureza
estrutural no planejamento ou na execuo das suas aes. Essa uma
situao que preocupava sobremaneira, particularmente porque era nesse
ministrio que estavam sendo concentradas as aes de gesto ambiental
em terras indgenas. Alm da Carteira Indgena e do Projetos Demonstra-
tivos dos Povos Indgenas (PDPI), ambos sob a coordenao da Secretaria
de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel (SDS/MMA), o MMA estava
responsvel, no mbito governamental, pela coordenao do processo de
elaborao e execuo do denominado Programa Nacional de Proteo,
Conservao, Recuperao e Uso Sustentvel da Biodiversidade das Terras
Indgenas (conhecido como projeto GEF Indgena).
No programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etno
desenvolvimento, foram disponibilizados R$ 840 mil para projetos de fo-
mento s atividades produtivas nos estados do Amazonas, de Roraima,
Rondnia e Pernambuco, que aparecem na Lei Oramentria para 2006
com o ttulo no informado. Esse recurso fruto de emendas parlamen-
tares e at 31 de outubro no havia sido liberado pelo governo federal,
fazendo com que sua execuo fosse igual a zero.
Em 2006, tanto a transparncia quanto a capacidade de monitoramen-
to e o controle social sobre os recursos destinados populao indgena
continuam sendo um desafio. Essa situao ainda mais grave em relao
ao que chega aos/s indgenas por meio de outras polticas e outros progra-
mas e projetos do governo federal. Conforme mencionamos em captulo
anterior, existiam aes voltadas para indgenas em mais de 15 minist-
rios, secretarias especiais e rgos vinculados. Alm disso, com a criao
de unidades administrativas voltadas para as populaes indgenas nos es-
tados (secretarias, assessorias e coordenaes), mais atores, alm do gover-
no federal, passaram a incidir poltica e financeiramente com aes espec-
ficas dirigidas a essas populaes, complexificando ainda mais o cenrio.

Velhas e novas promessas


Nos dois ltimos pleitos presidenciais (2002 e 2006), a campanha da coli-
gao partidria que d sustentao ao presidente Lula abordou a questo
dos direitos indgenas de duas maneiras: em 2002, apresentou documento

66 Ricardo Verdum
especfico contendo os compromissos com os povos indgenas; em 2006,
apresentou suas propostas incorporadas, em grande parte, no documen-
to denominado Programa Setorial de Igualdade Racial.
O documento de 2002 no ultrapassou os limitados marcos poltico-
-institucionais do indigenismo clssico. Voltou-se basicamente para recu-
perar o papel protagnico da Fundao Nacional do ndio como o rgo
indigenista federal, acenando com a criao do denominado Conselho
Superior de Poltica Indigenista, instncia responsvel pela superviso ati-
va da eficcia e coerncia das aes de poltica indigenista oficial e de
articulao intersetorial. O documento tambm projetou a ampliao do
espectro de polticas especficas e a incluso dos/das indgenas como be-
neficirios/as de programas federais em outros setores de polticas pbli-
cas, sempre em coordenao com o rgo indigenista oficial e sob a
superviso do Conselho Superior de Poltica Indigenista.
Em 2006, no foi divulgado um documento especfico de campanha
destinado problemtica indgena no Brasil, apesar de ter sido elaborada
uma proposta de programa com esse fim. No programa geral de governo
da Campanha Lula Presidente, os povos indgenas foram contemplados
com trs compromissos:
i. implementao do Conselho Nacional de Poltica Indigenista;
ii. concentrao de esforos na regularizao de terras indgenas e na pro-
moo do denominado etnodesenvolvimento;
iii. e garantia de acesso dos/das indgenas ao ensino superior por meio do
Programa Universidade para Todos (Prouni) e de outros programas de
permanncia nas universidades pblicas.
No Programa Setorial de Igualdade Racial, os/as indgenas foram
tratados/as conjuntamente com outros segmentos historicamente discrimi-
nados, em particular a populao afrodescendente, para os quais se des-
tinariam polticas de promoo da igualdade racial, com foco nas aes
afirmativas como principal instrumento para a consolidao do Estado
Republicano. Ao Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
foi atribudo o papel de instncia de promoo do dilogo entre o governo
e a sociedade civil, visando garantir o controle social das polticas de
promoo da igualdade racial. Nesse programa setorial, nenhuma men-
o foi feita Comisso Nacional de Poltica Indigenista ou ao Conselho
Nacional de Poltica Indigenista.
As propostas foram apresentadas por temas: direito moradia; diver-
sidade cultural; educao; sade e qualidade de vida; segurana alimentar
e nutricional; segurana pblica; relaes internacionais; gesto e admi-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 67


nistrao pblica. Associado a cada tema, foram listadas aes especficas
voltadas, principalmente, para os/as afrodescendentes, indgenas e ciga-
nos/as, como segmentos historicamente discriminados.
No Programa Setorial de Desenvolvimento Social, sob responsabilida-
de do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
que tinha como foco o combate pobreza, foi informada a pretenso de
ampliar e aprofundar, no perodo de 2007 a 2010, a poltica nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), sustentada por uma rede pbli-
ca de bens e servios e articulada a polticas setoriais de transferncia de
renda (Bolsa Famlia) e de assistncia social (Sistema nico de Assistncia
Social).
No tocante populao indgena, esse programa setorial previa a am-
pliao da rede de pagamentos de benefcios do programa Bolsa Fam-
lia, levando em considerao as especificidades dessa populao. Mas a
documentao no entra nos detalhes poltico-operacionais relativos aos
recorrentes problemas com o cadastramento das famlias indgenas, a dis-
criminao negativa existente localmente e o uso clientelar do instrumento
de distribuio de renda pelos poderes pblicos locais e por comercian-
tes vidos por controlar o destino do recurso financeiro repassado pelo
governo. Tambm previa a ampliao da participao de comunidades in-
dgenas no Programa de Ateno Integral Famlia (Paif), implementado
por meio dos chamados Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras).
A falta de um programa setorial, ou melhor, de um programa me-
nos setorial e mais de integrao, que articule e d sentido s aes de
promoo dos direitos indgenas no perodo 2007-2010 e que considere a
diversidade e a complexidade da condio indgena no Brasil na contem-
poraneidade, incorporando a dimenso poltica e superando a cidadania
parcial herdada do primeiro mandato do governo Lula, projeta para o
prximo quadrinio uma sombra de preocupao sobre o futuro dos povos
indgenas no segundo mandato.
Essa preocupao se projetava com mais fora quando colocada no
contexto do processo em curso de integrao das infraestruturas nacio-
nais dos pases da Amrica do Sul; isto , da denominada Iniciativa de
Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), que tem no
governo brasileiro um dos seus principais promotores. Includas nessa ini-
ciativa esto, por exemplo, o Complexo do rio Madeira, o asfaltamento da
BR-163, ligando Cuiab (MT) a Santarm (PA), e a rodovia Interocenica
(Brasil-Peru), com impacto direto nas condies de vida das populaes
indgenas.

68 Ricardo Verdum
Mudana interrompida
Semelhante ao ocorrido no ano de 2002, em 2006 foi constituda uma co-
misso tcnica com a responsabilidade de elaborar o programa setorial
para os povos indgenas do Programa de Governo Lula Presidente. Depois
de quase dois meses de trabalho, que envolveu integrantes das principais
organizaes indgenas e assessores governamentais e no governamentais
no indgenas de diferentes reas, e para espanto dos principais envolvidos
no processo, a proposta foi considerada pela coordenao de campanha
como um programa que cheirava a oposio e que, em alguns pontos,
apresentava propostas muito radicais que poderiam gerar mal-estar entre
os aliados polticos. O que se pode dizer disso que, mais uma vez,
houve, da parte do governo federal, uma oportunidade desperdiada e que
assumir uma autocrtica em relao ao fato faria muito bem ao processo
de democratizao do Brasil.
Mas o que continha de to problemtico o tal programa setorial?
Definia, por exemplo, trs diretrizes para uma agenda de mudanas afir-
mativas: (i) o abandono da herana tutelar, paternalista e integracionis-
ta, por meio do estabelecimento de um novo cenrio jurdico, poltico e
administrativo na relao entre Estado e povos indgenas; (ii) a garantia
de demarcao, proteo e de aes orientadas para a promoo de de-
senvolvimento sustentvel nos territrios indgenas de todo o pas; e (iii)
o fortalecimento da gesto intersetorial das polticas pblicas destinadas
aos povos indgenas com transparncia e mecanismos de controle social
indgena sobre o planejamento e a execuo dessas polticas e de seus res-
pectivos oramentos.
Em termos de propostas, foi includo no referido programa o seguinte:
a. criao e implementao do Conselho Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI), com funo deliberativa, normativa, articuladora e superviso-
ra das aes e polticas voltadas aos povos indgenas como um todo;
b. criao e implementao de uma secretaria especial (de promoo dos
direitos indgenas) como rgo executivo vinculado ao CNPI;
c. criao e implementao dos denominados distritos especiais indge-
nas como unidades administrativas vinculadas secretaria especial,
com autonomia de gesto oramentria e de planejamento no seu nvel
de atuao;
d. criao e implementao de conselhos distritais paritrios e respec-
tivas secretarias executivas;

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 69


e. redefinio das competncias e redistribuio das aes e atividades na
esfera pblica e nos trs nveis (federal, estadual e municipal);
f. aprovao do Estatuto dos Povos Indgenas, precedida de sua adequa-
o ao novo cenrio poltico, jurdico e administrativo que se quer es-
tabelecer na relao entre Estado e povos indgenas;
g. favorecimento das condies para o aprofundamento do debate sobre
a criao do Parlamento Indgena como instncia qualificada de repre-
sentao dos povos indgenas no Brasil; e
h. favorecimento das condies polticas e legais para a criao de vagas
de representantes indgenas no Congresso Nacional.
Alm dessas propostas, constavam medidas voltadas para as polticas
setoriais (regularizao e proteo das terras indgenas; etnodesenvolvi-
mento; sade indgena e educao escolar indgena) e para o fortalecimen-
to do controle social indgena sobre essas polticas.
Por fim, o documento apresentou como estratgias necessrias para a
efetividade do Programa Setorial de Governo a criao de uma comisso
de transio logo aps as eleies para elaborar um plano de trabalho;
a incorporao, no Plano Plurianual 2008-2011, de mudanas e ajustes
conforme o novo cenrio poltico, jurdico e administrativo desejado; e a
criao de meios que garantissem a interlocuo e o dilogo aberto e plural
com o governo. Em linhas gerais, essa foi a proposta, que de oposio
tinha muito pouco. Na oposio, de fato, ou no existiu uma formula-
o madura sobre o tema ou os/as indgenas estiveram invisveis ou foram
tratados/as como um estorvo ao desenvolvimento.

Consideraes finais
A crise poltica e administrativa por que passavam rgos como a Funda-
o Nacional do ndio (Funai) e a Fundao Nacional de Sade (Funasa) e
a rotatividade de pessoas nesses e em outros rgos do indigenismo oficial
nos ltimos anos eram apenas a ponta de uma crise bem maior e mais pro-
funda do Estado brasileiro. Algo que no poderia ser resolvido, no nosso
entendimento, com polticas indigenistas parciais e com aes paliativas.
No ritmo que iam as coisas, avalivamos que mesmo a Comisso Na-
cional de Poltica Indigenista (CNPI), criada por decreto presidencial em
maro de 2006, mas no instalada at o dia 31 de outubro de 2006, po-
deria deixar de fazer sentido ao menos para os/as indgenas. A comisso
tinha como objetivo formal promover a articulao das polticas setoriais,
gestar o Conselho Nacional de Poltica Indigenista e ser um mecanismo

70 Ricardo Verdum
de governana e controle social compartilhado entre governo, organiza-
es indgenas e entidades no indgenas. No mbito governamental, ava-
livamos ser urgente solucionar a embrulhada promovida pelo ento
presidente da Funai, Mrcio Gomes, que atropelou os procedimentos es-
tabelecidos no decreto e promoveu, de forma extempornea, a escolha de
representantes indgenas durante a conferncia nacional organizada pelo
rgo no ms de abril de 2006. Passados oito meses, o governo no havia
tomado medidas concretas para sanar o problema por ele mesmo gerado.
Ficava cada vez mais evidente a necessidade de uma transformao
integral e profunda do Estado brasileiro, uma transformao poltica e
institucional que desse garantia ao exerccio pleno do direito de autonomia
de deciso e de autogoverno indgena sobre seus territrios e os recursos
naturais neles existentes. O direito representao poltica indgena nas
instncias de poder legislativo do Estado e o efetivo protagonismo na for-
mulao e no controle das polticas pblicas so, ainda hoje, desafios
que necessitam ser urgentemente includos na agenda poltica nacional e,
particularmente, no movimento indgena organizado.
Sintomaticamente, como que demonstrando que a crise do Estado bra-
sileiro era efetivamente bem mais ampla e profunda, o governo federal
anunciava para 2007 intensas mobilizaes na sociedade brasileira e nas
instncias de governo em torno da reforma poltica. No campo da socie-
dade civil, por exemplo, estava em curso a elaborao da Plataforma para a
Reforma do Sistema Poltico. Essa atividade era o resultado da articulao
das principais redes e fruns sociais brasileiros, tendo como objetivo geral
promover mudanas na cultura poltica nacional, ampliando e democrati-
zando o processo de participao poltica, inclusive a efetiva participao
da sociedade civil no processo oramentrio nacional.
Entendamos (e continuamos a entender desta mesma forma) que o
movimento indgena e seus aliados no podiam ficar margem desse de-
bate que emergia. Do contrrio, continuariam a reboque de outros setores
sociais, numa posio ainda mais subordinada e subalterna no processo
de definio de polticas econmicas, especialmente aquelas consideradas
mais rentveis aos operadores do Estado e do capital (articulados em tor-
no do agronegcio, da minerao, biotecnologia e outros). Continuariam
constrangidos por agentes, pblicos e privados, interessados na ocupao
produtiva de seus territrios e ainda mais dependentes de aes emergen-
ciais de assistncia social.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 71


Captulo 5

Os povos indgenas na reforma poltica


O debate sobre a reforma do sistema poltico brasileiro estava na ordem do
dia em novembro de 2006. Mas, ao contrrio do que ocorria no mbito do
Congresso Nacional, na sociedade civil ganhava corpo a percepo de que
era necessrio ultrapassar os marcos do debate conservador, que restringia
a questo a duas temticas: eleitoral e partidria.
Essa era a perspectiva da denominada Plataforma dos Movimentos So-
ciais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil, iniciativa desencadeada
no final de 2005 no seminrio organizado pelo Frum Nacional de Par-
ticipao Popular (FNPP) em Recife e que, desde ento, vinha agregando
um amplo conjunto de redes, fruns, movimentos e articulaes sociais.
A criao e ampliao de meios para o exerccio do protagonismo so-
cial e do controle direto da sociedade civil sobre as aes do Estado, alm
da superao da arquitetura da participao vigente, que em muitos ca-
sos contribua para alimentar certa iluso de participao, fortalecendo a
percepo fragmentada dos direitos individuais e coletivos, eram pontos
que mobilizavam a ateno e fomentavam acalorados debates entre os/as
participantes.
No entanto, talvez como fruto do peso que o indigenismo tutelar e
assistencial tem no imaginrio social brasileiro como ideologia e como
prtica poltica no relacionamento do Estado e, em geral, da sociedade
civil com os povos indgenas, registramos se reproduzir, ainda, uma rela-
tiva fragilidade nos debates e nos encaminhamentos relativos ao lugar dos
povos indgenas na almejada reforma poltica.
Carecemos, no Brasil, de um debate renovado sobre essa questo, em
sintonia com aquele que tem se desenvolvido em vrios pases da Amrica
Latina (Mxico, Bolvia, Equador, Colmbia, entre outros) e nos fruns
internacionais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Orga-
nizao dos Estados Americanos (OEA).

72 Ricardo Verdum
Diretrizes
Considerando o que foi discutido nos encontros do movimento indgena
no Brasil ocorridos entre 2002 e 2006, arriscaramos listar quatro pontos
sobre os quais parece haver um bom nvel de consenso:
1) instalao imediata da Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI), paritria e deliberativa, como primeiro passo para se avanar
no sentido da superao da situao de fragmentao e relativa anomia
verificada tanto no processo de planejamento quanto na atuao do
Estado brasileiro junto aos povos indgenas;
2) estabelecimento de cotas especficas para representantes indgenas nos
legislativos federal, estadual e municipal;
3) criao de um sistema ou subsistema especfico de eleio dos represen-
tantes indgenas aos legislativos, com regras prprias, adequadas re-
alidade sociocultural dos/das indgenas no Brasil, pelas quais somente
eles/elas participariam do processo de escolha de seus representantes; e
4) instalao de um parlamento ou conselho indgena, vinculado ao
Congresso Nacional, com a atribuio de debater e deliberar sobre
os projetos de futuro e de desenvolvimento dos povos indgenas. Esse
parlamento funcionaria tambm como rgo assessor e de controle
social sobre os/as parlamentares indgenas eleitos/eleitas para o Con-
gresso Nacional brasileiro.
Para a efetivao dessas demandas, bom lembrar, inclusive para
que no fossem criadas falsas expectativas, entendia-se serem necessrios
ajustes numa srie de regras e procedimentos no sistema de representa-
o poltica brasileiro. Por exemplo, na Constituio Federal, na Lei Elei-
toral brasileira e no regimento interno dos legislativos.

Criando consensos e condies


Em 2001, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), em parceria
com a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira
(Coiab), a Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste,
Minas Gerais e Esprito Santo (Apoinme) e outras lideranas e organiza-
es indgenas e de apoio, desencadeou um processo de discusso sobre
alternativas de fortalecimento da participao indgena em instncias le-
gislativas do Estado nacional. Foi nesse contexto que surgiu a proposta de
criao de um espao poltico oficial do movimento indgena, o parla-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 73


mento indgena, e a realizao do Seminrio Internacional ndios e Parla-
mentos em 18 e 19 de novembro de 2002 em Braslia.
O seminrio teve como objetivo principal proporcionar condies para
o aprofundamento do debate das organizaes, lideranas e parlamentares
indgenas sobre a presena, insero e participao dos povos indgenas
nos espaos polticos do legislativo, incluindo a esfera local (cmara de
vereadores e prefeituras), a estadual e o legislativo federal Cmara dos
Deputados e Senado , bem como discutir a possibilidade de criao de um
espao legislativo especfico dos povos indgenas um Parlamento Indge-
na, que passaria a ser reconhecido e apoiado, inclusive financeiramente,
pelo Estado brasileiro como uma instncia legtima de representao e
deliberao indgena.
O seminrio contou com 120 inscritos, sendo que 102 eram pessoas
oriundas de 47 povos indgenas. Houve tambm a participao de apro-
ximadamente 25 vereadores indgenas, alm de candidatos indgenas a
deputado estadual e federal na ltima eleio. Estiveram representadas
aproximadamente 23 organizaes indgenas, includas as principais fede-
raes de organizaes indgenas do pas, preenchendo um quadro bastan-
te completo das principais tendncias do Movimento Indgena Brasileiro.
O seminrio tambm contou com a presena de parlamentares indgenas
do Peru, da Colmbia, Venezuela, Guatemala e Bolvia que, ao relatarem
suas experincias, proporcionaram importantes subsdios para o processo
que se iniciava no pas.
Tambm participaram do seminrio diversos senadores e deputados
federais, representantes da equipe de transio do governo Lula, como os
senhores Gilney Viana e Mrcio Meira, o ento presidente da Funai, re-
presentantes da 6 Cmara da Procuradoria Geral da Repblica, represen-
tantes da Fundao Nacional de Sade (Funasa) do Ministrio da Sade e
do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7)
do Ministrio do Meio Ambiente, pesquisadores do Museu Nacional e da
Universidade de Braslia e integrantes de entidades no governamentais
como o Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), o Instituto Socioam-
biental (ISA) e o Centro de Trabalho Indigenista (CTI).
No ano de 2003, a articulao Coiab, Apoinme e Inesc priorizou a re-
comendao do seminrio de 2002 de levar a proposta de constituio do
parlamento indgena para uma ampla discusso dentro dos movimentos
indgenas regionais. Somente assim se teria condies de construir as bases
para um processo efetivamente democrtico e participativo (na base),
legtimo e representativo dos anseios dos povos indgenas. Entre os meses

74 Ricardo Verdum
de outubro e novembro foram realizados encontros regionais no Sul do
Brasil (na cidade de Passo Fundo-RS), no Nordeste (em Macei-AL) e em
Manaus-AM, nos quais foi debatida a proposta de criao do parlamento
indgena, a participao indgena nas eleies municipais, o mandato dos
parlamentares indgenas e outras questes de interesse dos respectivos mo-
vimentos indgenas regionais. Esses encontros tiveram por objetivo geral
fortalecer a articulao e a coordenao do movimento indgena em nvel
regional e local por intermdio de um processo o mais amplo possvel de
discusso e participao esclarecida e efetiva de lideranas representativas.
Na avaliao do ento coordenador da Coiab, Jecinaldo Cabral, que
participou do encontro regional no Rio Grande do Sul, houve, nas ltimas
dcadas, duas importantes iniciativas de articulao dos movimentos ind-
genas locais e regionais em nvel nacional: a Unio das Naes Indgenas
(UNI) e a Coordenao de Articulao dos Povos Indgenas no Brasil (Ca-
poib). Infelizmente, essas duas iniciativas no mais existiam em 2003, por
uma srie de erros que deveriam ser mais bem analisados pelo movimento
para que no se repetissem. Naquele ano, havia no pas somente duas arti-
culaes etnopolticas regionais de povos indgenas: a Coiab, na Amaznia
Legal; e a Apoinme, que abarca a regio Nordeste e os estados de Minas
Gerais e Esprito Santo. A criao dessas articulaes regionais foi um pro-
cesso lento, que implicou na superao de muitos desafios tanto internos
aos movimentos indgenas nas regies quanto na relao com os rgos
do Estado brasileiro, a sociedade no indgena envolvente, as entidades de
assessoria e as chamadas agncias de cooperao internacional.
Na avaliao dos participantes dos encontros regionais, o avano do
movimento dependeria da realizao de novos encontros e dos encami-
nhamentos dos participantes ao retornarem para suas comunidades. Disso
dependeria a estruturao do futuro Parlamento Indgena, no qual os pr-
prios indgenas estariam frente, liderando a defesa e a ampliao dos seus
direitos individuais, coletivos, econmicos e polticos. Vrios participantes
destacaram as limitaes de recursos financeiros para a continuidade das
discusses e articulaes, tanto nas comunidades quanto nas sub-regies.
Em relao a este ponto que inclui tanto o apoio articulao, organi-
zao e ao fortalecimento dos movimentos indgenas quanto a promoo
de oficinas sobre os direitos indgenas na Constituio Brasileira de 1988,
seus limites e mudanas necessrias, e sobre as polticas setoriais foi
destacada a necessidade de serem desenvolvidos canais de dilogo com o
governo federal.40

40 Ver Verdum e Costa, 2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 75


Chego ao final deste breve texto com a sensao de que se est diante
de um grande desafio. Sero necessrias muita criatividade, vontade de
inovao e disposio para enfrentar os entraves administrativos, polti-
cos e culturais que frequentemente se interpem ao avano da democracia
participativa no Brasil, principalmente quando se refere aos povos indge-
nas. No se trata de uma mudana fcil, mas ser ainda mais difcil se o
movimento indgena achar que pode realizar isso somente com suas foras
prprias, desarticulado e de forma isolada de outros setores e movimentos
sociais.

76 Ricardo Verdum
Captulo 6

Observaes sobre o oramento 2006-200741


O ano de 2006 foi o ltimo ano do primeiro mandato do presidente Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2006); o ltimo ano de um perodo marcado
pela dificuldade de articulao e coordenao intersetorial do governo fe-
deral e pela incapacidade deste, em particular da Fundao Nacional do
ndio (Funai), rgo ao qual coube a responsabilidade pela articulao
poltico-institucional das aes setoriais em nvel federal, de estabelecer
um campo de dilogo construtivo e sistemtico com o movimento indgena
organizado.
No perodo 2003-2006, noes operativas do tipo incluso produti-
va e proteo social bsica como contraponto no menos problem-
tica noo de pobreza indgena ganharam destaque na retrica gover-
namental e passaram a informar e formatar polticas e aes de diferentes
setores do indigenismo oficial ateno sade indgena, educao esco-
lar indgena, previdncia e assistncia social, gesto ambiental e territorial
e assistncia tcnica produo.
Cresceu o nmero de iniciativas governamentais orientadas pelo objeti-
vo de incluso dos povos indgenas nas polticas pblicas. Isso se deu basi-
camente de duas formas: (1) por meio da criao de novas aes especficas
para os/as indgenas; e (2) pela incluso dos/das indgenas em programas e
projetos voltados para um pblico mais amplo e diversificado em parti-
cular os setores sociais classificados como vulnerveis e os necessitados
de aes afirmativas de incluso social e produtiva.
Nesse processo, cresceu a participao e o protagonismo do Ministrio
do Desenvolvimento Social (MDS), que passou a apoiar e fomentar inicia-
tivas setoriais e intersetoriais com outros ministrios. Foram criados novos
mecanismos de acesso direto a recursos financeiros do governo federal
para comunidades e associaes indgenas. Como exemplo, h a Carteira
Indgena do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que conta com re-
cursos financeiros do MDS para apoio a pequenos projetos de promoo

41 Este texto uma verso revista e ampliada de Verdum, 2008d, p. 19-22.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 77


de segurana alimentar, e o Iniciativas Comunitrias, do Ministrio da
Sade (MS), que contava com apoio tcnico e financeiro do Banco Mun-
dial (Bird). Tambm tivemos o lanamento de editais para apresentao de
projetos ao Ministrio da Cultura (MinC) e ao Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA).
Outros dois exemplos de novas iniciativas: o Programa de Implementa-
o da Aquicultura nas Terras Indgenas Brasileiras, fruto de um convnio
de cooperao tcnica assinado em dezembro de 2006 entre a Funai e a
Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica
(Seap/PR); e a incluso de indgenas no Projeto de Promoo do Desen-
volvimento Local e Economia Solidria (PPDLES), sob a coordenao do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Em 2007, tivemos como novidade a instalao da Comisso Nacional
de Poltica Indigenista (CNPI), integrada por representantes do governo
federal, das principais organizaes indigenistas e de entidades da socie-
dade civil. Levantou-se a possibilidade de ela vir a auxiliar na articulao
intersetorial do governo e promover maior participao e controle social
indgena sobre as aes governamentais. Mas, apesar das aparncias, o
ano de 2007 no foi nada otimista nesse sentido.
Acompanhar a profuso e o emaranhado de iniciativas e atores en-
volvidos com as polticas do governo federal para povos indgenas no
foi tarefa fcil. Cada setor, projeto e ao , na prtica, um mundo com
regras e demandas prprias, que tem a capacidade de absorver a ateno
dos mais diretamente envolvidos e de dificultar articulaes intersetoriais.
Pelo que se tem visto, essas articulaes tm sido possveis quase que ex-
clusivamente para enfrentar situaes emergenciais, e mesmo assim com
muita dificuldade de governana e governabilidade. O nico mecanismo
hoje disponvel que permite acompanhar as polticas pblicas em nvel fe-
deral de forma bastante parcial, diga-se de passagem e que possibilita a
formao de uma viso de conjunto, mais integrada e intersetorial da ao
indigenista o denominado Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis
Oramentrias Anuais (LOAs).
O processo de formulao de polticas pblicas aquele pelo qual o
governo, consideradas as demandas e os objetivos do conjunto da socieda-
de ou grupo social alvo, estabelece os programas e aes adequados para
obter os resultados e mudanas desejados. Com vigncia de quatro anos, o
PPA tem a funo de estabelecer diretrizes, objetivos e metas da adminis-
trao pblica para o perodo, materializados em programas e aes. As
aes so aquilo que os programas realizam na prtica, como, por exem-
plo: demarcao e aviventao das terras indgenas (Funai); apoio gesto

78 Ricardo Verdum
ambiental nas terras indgenas (MMA); ateno sade indgena (Funasa);
publicao e distribuio de material didtico e paradidtico adequado s
escolas indgenas (MEC), entre outras.

Os programas e o oramento indigenista


Da mesma forma como no PPA anterior, as aes do governo federal desti-
nadas especificamente aos povos indgenas no PPA 2004-2007 foram con-
centradas em dois programas: (i) Identidade tnica e Patrimnio Cultural
dos Povos Indgenas e (ii) Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial
e Etnodesenvolvimento.42
O primeiro programa concentrou as aes dos setores sade indgena
(sob a responsabilidade da Fundao Nacional de Sade), educao escolar
indgena (sob a responsabilidade do Ministrio da Educao e da Funda-
o Nacional do ndio) e de carter assistencial e de promoo cultural e
econmica (sob a responsabilidade da Fundao Nacional do ndio e do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio). No ano de 2005, foi includa
nesse programa a ao Realizao dos Jogos dos Povos Indgenas, sob a
responsabilidade do Ministrio dos Esportes.
O segundo programa era composto pelas aes de governo destina-
das regularizao fundiria e proteo das terras e territrios indge-
nas (sob a responsabilidade da Fundao Nacional do ndio), as voltadas
para a promoo da chamada gesto sustentvel dos territrios indgenas
e aquelas que se destinam gerao de alternativas econmicas para as co-
munidades locais, sob a responsabilidade da Fundao Nacional do ndio
e do Ministrio do Meio Ambiente.

Tabela 1. Balano do gasto no primeiro mandato do governo Lula (2003/2006)*


Ano
2003 2004 2005 2006 TOTAL
Ministrio
Sade 162.467.984 220.438.919 257.583.177 331.840.735 972.330.815
Justia 85.289.771 85.255.180 84.989.944 68.713.541 324.248.436
Meio Ambiente 2.547.322 1.719.920 1.018.468 1.595.963 6.881.673
Educao 381.130 2.124.610 2.961.665 5.435.345 10.902.750
Desenvolvimento Agrrio 1.647.838 1.517.756 2.438.155 5.603.749
Ministrio dos Esportes 833.468 602.966 1.436.434
TOTAL 250.686.207 311.186.467 348.904.478 410.626.705 1.321.403.857
* Valores corrigidos para 2006 pelo IPCA. ndices utilizados: 1,18685836 (2003), 1,11340497 (2004)
e 1,04183568 (2005).

42 Em termos quantitativos, o nmero de aes ano a ano foi o seguinte: 45 aes em 2004;
48 aes em 2005; 43 aes em 2006; e 44 aes em 2007.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 79


Alm desses dois programas, tivemos no perodo aes especficas para
povos indgenas sendo executadas nos seguintes programas:
Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal, por intermdio da ao
Apoio a aes socioambientais em terras indgenas na bacia do alto
Paraguai, sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA);
Saneamento Rural, com a ao de Ampliao de aes de saneamento
bsico em aldeias indgenas, sob a responsabilidade da Fundao Na-
cional de Sade (Funasa);
Identidade e Diversidade Cultural, com a ao de Fomento a projetos
direcionados cultura dos povos indgenas, sob a responsabilidade do
Ministrio da Cultura (MinC).
Para as aes de sade e educao, os ministrios responsveis tam-
bm repassaram periodicamente recursos para gestores pblicos em nvel
estadual e municipal e para conveniados no estatais, responsveis por
implementar as respectivas polticas pblicas.43
Na Tabela 1 possvel verificar que, ao longo do primeiro mandato do
presidente Lula da Silva (2003-2006), houve um aumento substantivo nos
nmeros globais da despesa indigenista do governo federal, alcanando no
perodo um montante total de R$ 1,321 bilho.
Tambm que, ao lado do crescimento da despesa com servios de aten-
o sade indgena, sob a responsabilidade da Funasa, a Funai foi tendo
um desempenho financeiro decrescente, chegando em 2006 com um valor
19,44% menor do que o de 2003.
Em relao ao gasto do governo federal com as aes indigenistas elen-
cadas na Lei Oramentria Anual de 2006, o valor alcanado nesse ano
foi de R$ 410,626 milhes de um total de R$ 442,928 milhes autorizados
pelo Congresso Nacional. Diante desses nmeros, possvel afirmar que,
em 2006, o governo deixou de investir cerca de R$ 32,301 milhes, o equi-
valente a 7,29% do autorizado.
Em 2007, manteve-se a curva ascendente no oramento autorizado e
no efetivamente gasto pelos ministrios. De um total de R$ 486,978 mi-
lhes autorizados, foram gastos cerca de R$ 451,913 milhes. Retornaram
aos cofres do governo aproximadamente R$ 35,064 milhes, que muito
provavelmente devem ter sido transferidos ao sistema financeiro nacional e
internacional a ttulo de pagamento da dvida pblica.

43 Os valores repassados pelo governo federal para terceiros podem ser acessados no Portal
da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br).

80 Ricardo Verdum
Sade e saneamento
As aes de sade tiveram em 2006 um oramento autorizado de R$
346,586 milhes, sendo R$ 346,336 milhes para a Funasa e R$ 250 mil
para a Funai. Se considerarmos somente o recurso financeiro destinado
Funasa via Lei Oramentria (LOA), constatamos que foi autorizado ao
rgo o equivalente a 78,19% do oramento indigenista do governo fede-
ral, e que o liquidado pela Funasa equivale a 80,81% do total autorizado
ao conjunto das aes indigenistas includas na LOA desse ano.
Em relao aos R$ 346,336 milhes autorizados para as aes de
sade e saneamento da Funasa em 2006, foram liquidados cerca de R$
331,840 milhes (95,81%), ficando uma diferena no gasta de R$ 14,495
milhes. Outro dado que chama ateno a diferena entre o autorizado
e o liquidado na ao Vigilncia e segurana alimentar e nutricional dos
povos indgenas: dos R$ 4,320 milhes autorizados em 2006, o governo
liquidou R$ 3.321.739,00. Assim, R$ 998.262,00 deixaram de ser investi-
dos em atividades dessa ao.
Em 2007, cerca de R$ 20,195 milhes deixaram de ser investidos em
sade e saneamento nos territrios indgenas. Desse total, R$ 2,976 mi-
lhes destinavam-se estruturao de unidades de sade para atendimen-
to populao indgena e R$ 11,164 milhes para aes de ateno
sade indgena.

Reconhecimento e garantia territorial


No tocante ao reconhecimento oficial dos territrios indgenas, o governo
Lula chegou ao final do seu primeiro mandato de quatro anos (2003-2006)
com 30 terras indgenas declaradas e 67 homologadas.44 Esse desempenho
poderia ter sido bem melhor, s no foi porque houve uma sensvel dimi-
nuio nos investimentos financeiros na rea fundiria da Funai e porque
faltou vontade poltica na cpula do governo federal para resolver essa
questo fundiria.
A ao de Demarcao e regularizao de terras indgenas teve, em
2006, um oramento autorizado de R$ 19,059 milhes, tendo liquidado
cerca de R$ 17,157 milhes (90,02%). Deixou de ser investido nessa ao
R$ 1,9 milho. Em 2007, o desempenho da Funai melhorou, sendo gastos
cerca de 99,82% de um total de R$ 19,182 milhes autorizados.

44 Fonte: Instituto Socioambiental (14 fev. 2007).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 81


A ao Regularizao e proteo de terras indgenas na Amaznia
Legal (PPTAL) teve um oramento autorizado de R$ 10,419 milhes em
2006, tendo liquidado cerca de R$ 5,706 milhes (54,76%). Em 2007, o
oramento autorizado para esse fim foi menor (R$ 7,140 milhes), mas
o gasto foi comparativamente maior, tanto em termos proporcionais
(89,97%) quanto em nmeros absolutos (R$ 6,423 milhes).
Se considerarmos o conjunto das aes relacionadas com a proteo de
terras indgenas (fiscalizao de terras indgenas; funcionamento de postos
indgenas; demarcao e regularizao de terras indgenas; localizao e
proteo etnoambiental de ndios isolados e de recente contato; e regu-
larizao e proteo de terras indgenas na Amaznia Legal), o recurso
financeiro autorizado em 2006 foi de R$ 43,769 milhes e o montante
liquidado foi R$ 35,295 milhes (80,63%). Deixaram de ser investidos
cerca de R$ 8,474 milhes.
Em 2007, enquanto o total autorizado para esse conjunto de aes caiu
para R$ 42,528 milhes, o desempenho foi maior, tendo sido gasto cerca
de R$ 39,830 milhes. De qualquer forma, deixou-se de investir cerca R$
2,698 milhes nessas aes, sendo R$ 650 mil especificamente na regula-
rizao dos territrios indgenas. Com certeza esse dinheiro fez muita falta
e poderia ter contribudo para dar incio, andamento ou concluir novos
processos de identificao e delimitao de territrios indgenas.
Comparando o gasto da Funai com as aes fundirias em 2006 e
2007, observa-se que houve uma relativa melhora no desempenho, que
passou de R$ 23,590 milhes em 2006 para R$ 25,671 milhes em 2007.
Uma anlise comparativa relacionando os custos com os benefcios
gerados em termos fundirios completaria qualitativamente o quadro fi-
nanceiro acima descrito.

Gesto ambiental
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) , dentre os ministrios com
aes especficas para povos indgenas, o que vem apresentando o pior
desempenho oramentrio: o valor liquidado de R$ 1,595 milho em 2006
equivale a 30,69% do oramento autorizado ao rgo, que foi de R$ 5,200
milhes. Em 2007, o valor do gasto foi de R$ 1,477 milho, o que equivale
a 32,07% do total autorizado ao MMA nesse ano. No oramento indige-
nista parece reproduzir-se o baixo desempenho verificado no MMA nos
ltimos anos nesse e em outros programas, alimentando a hiptese de que
deve haver algum problema ou no planejamento ou na execuo das aes
planejadas. recomendvel verificar o que est gerando essa situao, uma

82 Ricardo Verdum
vez que as terras indgenas representam cerca de 13% do territrio brasi-
leiro e nelas est preservada grande parte da biodiversidade brasileira.45

Concluses e recomendaes
Acompanhar o desempenho oramentrio dos ministrios e dos rgos es-
taduais e municipais que recebem recursos financeiros pblicos para serem
aplicados, por exemplo, em polticas de proteo e promoo da sade,
na qualidade do meio ambiente ou em educao uma prtica importante
e necessria, independentemente de ser para povos indgenas ou para o
conjunto da populao brasileira. Como vimos, j possvel exercer algum
tipo de controle, ao menos no que se refere aos recursos repassados pelo
governo federal.
Mas os nmeros em si no so suficientes para revelar o que est acon-
tecendo de fato. O que o operador desses recursos financeiros est fazendo
com eles e onde? Que resultados e impactos esto sendo gerados? Que
benefcios concretos esto sendo gerados para as populaes? Essas so
perguntas para as quais anlises desse tipo no tm respostas satisfatrias.
Recordemos os objetivos gerais dos dois programas indigenistas do PPA
2004-2007: um tem o objetivo de garantir o pleno exerccio dos direitos
sociais dos ndios e a preservao do patrimnio cultural das sociedades
indgenas; o outro quer garantir e proteger a integridade do patrim-
nio territorial e ambiental das sociedades indgenas. Fica a pergunta: os
nmeros financeiros, em si, nos informam se esses objetivos esto sendo
alcanados? A resposta , indiscutivelmente, no.

45 Alm da contrapartida nacional, as aes de gesto ambiental no mbito do MMA con-


taram na poca com recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e da coopera-
o tcnica (GTZ) e financeira (KfW) do governo da Alemanha.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 83


Captulo 7

Governo Lula investe pouco na regularizao de terras


indgenas 46
O artigo 231 da Constituio Federal de 1988 estabelece que so reco-
nhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e
tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar to-
dos os seus bens. No mesmo artigo, so tambm definidas como terras
tradicionais aquelas habitadas pelos povos indgenas em carter perma-
nente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis
preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as ne-
cessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes
e tradies.
A poltica e as aes destinadas ao reconhecimento e regularizao
dos territrios indgenas esto sob responsabilidade do Ministrio da Jus-
tia (MJ), sendo a Fundao Nacional do ndio (Funai) o rgo executor
dessa poltica. De 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006, o go-
verno federal homologou 66 terras indgenas e declarou outras 30 como
territrios ocupados por comunidades e povos indgenas, segundo dados
obtidos junto ao Instituto Socioambiental. Nesse mesmo perodo, confor-
me consulta feita s pginas eletrnicas da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, o governo federal gastou cerca de R$ 109,54 milhes com
as atividades que integram o processo administrativo de regularizao
fundiria das terras indgenas.47
Neste captulo, analisaremos o gasto do governo federal com a regu-
larizao fundiria das terras indgenas entre 2003-2006. A fim de tornar
os valores comparveis, realizamos a correo dos valores nominais dos

46 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado em Nota Tcnica, n. 121, mar.
2007.
47 O processo de demarcao das terras indgenas segue o disposto no Decreto 1.775/1996.
Ver: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto/D1775.htm.

84 Ricardo Verdum
anos anteriores (2003, 2004 e 2005) para valores reais em 2006, utilizan-
do, para isso, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE).

O gasto com a regularizao fundiria das terras indgenas


No Plano Plurianual (PPA) do governo federal, as aes destinadas a esse
fim integram o programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial
e Etnodesenvolvimento. Esse programa conta ainda com a participao do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), responsvel pelas aes de apoio
e fomento gesto ambiental nas terras indgenas por intermdio da
Carteira Indgena do Fundo Nacional do Meio Ambiente e do componente
Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) do Programa de Pro-
teo das Florestas Tropicais (PPG7).
No primeiro mandato do presidente Lula (2003-2006), o governo fe-
deral gastou com aes e atividades de identificao, demarcao, homo-
logao e registro de terras indgenas cerca de R$ 109,54 milhes. Nesse
total tambm est includo o gasto com a ao de Localizao e proteo
etnoambiental de ndios isolados e de recente contato, que totalizou no
perodo uma despesa de R$ 3,21 milhes.
Como demonstra o Grfico 1, significativo o decrscimo do gasto
com as aes fundirias da Funai no primeiro mandato do governo Lula.
Os valores caram de R$ 32,18 milhes em 2003 para R$ 23, 59 milhes
em 2006.

Grfico 1. Gasto do governo federal com regularizao fundiria das terras indgenas
(**) Pesquisa realizada em 31/01/2007.

Os nmeros levantados tambm nos permitiram verificar que, entre


2003 e 2006, o grosso do gasto do governo federal com as atividades do
Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Ama-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 85


znia Legal (PPTAL) se deu em 2006: foram cerca de R$ 12,93 milhes,
o equivalente a 44,10% do gasto no perodo. Como esse projeto contou,
no perodo, com recursos financeiros do governo da Alemanha e do Banco
Mundial, possvel que esse valor esteja subestimado em relao ao efeti-
vamente gasto no projeto.

Terras indgenas com portaria declaratria


Entre os anos de 2003 e 2006, foram assinadas 30 portarias declaratrias
de limite territorial, sendo 10 (33,33%) em 2004 e 12 (40%) em 2006.
Dessas 30 terras, somente trs foram homologadas: (i) Barreirinha, no es-
tado do Par; (ii) Marait, no Amazonas; e (iii) Raposa/Serra do Sol, em
Roraima. Em termos de extenso de rea declarada, essas 30 portarias
totalizaram 10.282.816 hectares.
A diferena entre a terra declarada e a homologada que a primeira
fruto de um ato do Ministrio da Justia e a segunda, um decreto presiden-
cial que representa o reconhecimento, pelo Estado, daquela terra indgena,
o que significa uma conquista poltica e um compromisso maior do Estado
para com os direitos dos povos que a habitam. O fator que mais dificulta a
homologao de terras j declaradas indiscutivelmente a presso poltica,
especialmente do agronegcio.
Para os guarani andeva e kaiow do Mato Grosso do Sul, mesmo com
todos os problemas identificados e as denncias realizadas ao longo dos
ltimos quatro anos, somente duas portarias foram assinadas no perodo
2003-2006, totalizando 16.659 hectares. Ou seja, um desempenho bas-
tante aqum da demanda e da necessidade manifestada pelos indgenas da
regio em inmeras oportunidades. A questo torna-se ainda mais preocu-
pante se consideramos o aquecimento do mercado de terra na regio e os
interesses privados e dos governos estadual e federal em torno dos chama-
dos biocombustveis, principalmente os derivados da cana-de-acar e da
soja, e a perspectiva de instalao, naquele estado, de usinas processadoras
dessas commodities para produo de combustvel.
Para a regio Amaznica, foram assinadas 20 portarias declarat-
rias no perodo, que totalizaram 10.209.929 hectares, ou seja, cerca de
99.29% do total da rea declarada no primeiro mandato do presidente
Lula como terra indgena. No Par, foram declarados como terra indgena
2.518.584 hectares de rea. No estado do Amazonas, as 12 terras com
portaria declaratria no perodo perfazem 1.947.368 hectares. Na frontei-
ra dos estados do Par, Amazonas e Roraima com as Guianas, a terra in-
dgena Trombetas/Mapuera foi declarada com 3.970.418 hectares de rea.

86 Ricardo Verdum
Por fim, Roraima teve duas portarias declaratrias totalizando uma rea
de 1.773.559 hectares, entre elas a da Raposa/Serra do Sol, com 1.743.089
hectares de rea.
Na regio Sul, foram assinadas quatro portarias que, juntas, somam
uma rea de 41.927 hectares, beneficiando comunidades locais dos povos
kaingang, guarani mby e xokleng nos estados do Rio Grande do Sul, de
Santa Catarina e do Paran.
O processo para o reconhecimento de terras indgenas minucioso.
Primeiro, feito o trabalho de identificao e delimitao do territrio
indgena; em seguida, o presidente da Funai deve aprovar o relatrio pro-
duzido pelo Grupo de Trabalho (GT) constitudo para esse fim; o relatrio
, ento, publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) e no Dirio Oficial
da unidade federada correspondente; finalmente, ultrapassada a fase de
contestaes e negociaes com terceiros, o ministro da Justia tem at 30
dias para expedir portaria declarando os limites da rea e determinando a
sua demarcao fsica.

Terras indgenas homologadas


Feita a demarcao fsica da terra indgena, o procedimento de demarcao
submetido ao presidente da Repblica para homologao por decreto. O
processo administrativo de regularizao concludo com o registro, aps
30 dias da publicao do decreto de homologao, no cartrio de imveis
da comarca correspondente e no Servio de Patrimnio da Unio (SPU).
No primeiro mandato do presidente Lula, foram homologadas 66 ter-
ras indgenas, totalizando 11.059.711 hectares de rea. Considerando os
dados disponveis, pode-se afirmar que, dessas, somente trs tiveram suas
portarias declaratrias assinadas no governo Lula. As outras 63 j tinham
sido declaradas em governos passados.
Os dois primeiros anos de governo foram os que tiveram o maior n-
mero de terras homologadas, sendo 24 em 2003 e 23 em 2004. Nos dois
anos seguintes, o desempenho caiu sensivelmente: oito em 2005 e 11 em
2006.
A regio Norte foi, de longe, a regio com maior nmero de terras ho-
mologadas (52), que somam juntas 10.735.633 hectares de rea isso equi-
vale a 78,78% do nmero de terras indgenas homologadas e a 97,06% da
rea total homologada entre 2003 e 2006. Somente o Estado do Amazonas
soma 34 terras homologadas, com uma rea de 4.908.534 hectares. Em
Roraima, foram sete terras homologadas includa a da Raposa/Serra do

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 87


Sol que somam 2.395.790 hectares. No Estado do Par foram homolo-
gadas quatro terras, que totalizam 2.772.933 hectares.
A regio Sudeste foi a que teve, comparativamente, o menor nmero de
terras indgenas homologadas, somente duas, e a menor extenso de rea:
apenas 6.855 hectares.
Nas regies Sul, Centro-Oeste e Nordeste foram homologadas 16 ter-
ras indgenas, quatro em cada regio, em um total de 305.874 hectares.
No Estado do Mato Grosso do Sul foram homologadas quatro terras dos
povos guat, terena e guarani-kaiow, num total de 26.950 hectares.
Como se viu, no somente foi sendo reduzido o gasto, isto , o inves-
timento do governo federal na regularizao das terras indgenas, como
tambm caiu o ritmo de homologaes. Alm da presso poltica vinda
da base conservadora que integrava a coligao que sustentava o primeiro
mandato do governo Lula, era visvel o estado lamentvel em que se encon-
trava o rgo governamental responsvel pela demarcao e fiscalizao
de terras indgenas, a Funai: enfrentava carncias enormes em termos de
infraestrutura, logstica e recursos financeiros e humanos.

Anexo 1. Reconhecimento e homologao das terras indgenas:


despesas no perodo 2003/2006*
Aes na Lei Oramentria
2003 2004 2005 2006** Total
Anual (LOA)
Fundao Nacional do
ndio/ Ministrio de Justia
Demarcao e aviventao
2.438.366 2.288.134 1.790.528 0 6.517.028
de terras indgenas
Identificao, delimitao e
2.298.996 1.715.254 1.386.964 0 5.401.213
reviso de terras indgenas
Demarcao e regularizao
26.566.373 17.427.050 20.330.273 17.157.629 81.481.325
fundiria de terras indgenas
Localizao e proteo etno-
ambiental de ndios isolados 876.491 829.618 778.915 726.759 3.211.783
e de recente contato
Regularizao e proteo
de terras indgenas na 0 4.455.573 2.775.015 5.706.031 12.936.619
Amaznia Legal (PPTAL)
Total 32.180.226 26.715.629 27.061.695 23.590.419 109.547.969
Fonte: Cmara dos Deputados e Senado Federal/SigaBrasil
(*) Valores deflacionados para 2006. ndices utilizados: 1,18685836 (2003), 1,11340497 (2004) e
1,04183568 (2005).
(**) Pesquisa realizada em 31 de janeiro de 2007.

88 Ricardo Verdum
Anexo 2. Terras indgenas homologadas no governo Lula (2003/2006)
Data UF Terra indgena Povos Extenso (ha)
10/2/2003 MS Guat Guat 10.984
RO Kwaz do Rio S.Pedro Kwaz 16.799
MS Limo Verde Terena 5.377
RS Nonoai/Rio da Vrzea Kaingang 16.415
RS Varzinha Guarani mby 776
AM Paumari do Lago Maranh Paumari 118.766
AM Jaminawa/Envira Kulina e ashaninka 80.618
AM Boa Vista Mura 337
5/5/2003 AM Lago Manissu (*) Paumari 22.970
AM Fortaleza do Castanho Mura 2.756
AM Patau Mura 615
AM Itaitinga Mura 135
AM Apipica Mura 652
AM Padre (**) Mura 797
CE Crrego Joo Pereira Trememb 3.162
SC Mbiguau Guarani mby e nhandeva 59
MG Xakriab Rancharia Xakriab 6.798
30/5/2003 RR Moskow Wapixana 14.212
6/6/2003 RR Boqueiro Makuxi/wapixana 16.354
24/6/2003 RR Jacamim Wapixana 193.493
RR Wai Wai Wai wai 405.698
RR Muriru Wapixana 5.555
AM Cuiu Cuiu Miranha 36.450
PA Badjankre Kayap 221.981
25/2/2004 PA Munduruku Munduruku 2.381.795
19/4/2004 AM Coat Laranjal Munduruku 1.153.210
AM Fortaleza do Patau Apurin 743
AM Igarap Grande Kambeba 1.539
AM Juma Juma 38.351
AM Porto Praia Ticuna 4.769
AM Tenharim do Igarap Preto Tenharim 87.413
AM Tup-Sup Ticuna 8.589
ES Caieiras Velha II Tupiniquim, mby 57
27/10/2004 AC Alto Tarauac Isolados 142.619
AM Deni Deni 1.531.303
AM Diahui Diahui 47.354

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 89


Data UF Terra indgena Povos Extenso (ha)
27/10/2004 MA Krikati Krikati 144.775
AM Kumaru do Lago Ual Kulina 80.036
AM Lago Jauari Mura 12.023
AM Lauro Sodr Tikuna 9.478
Nova Esperana do Rio Jan-
AM Tikuna 20.003
diatuba
MS Panambizinho Guarani kaiow 1.272
AM Paran do Arauat Mura 5.915
AM Rio Jumas Mura 9.482
AM Rio Urubu Mura 27.354
AM Sepoti Tenharim 251.349
AM Tora Tora e apurin 54.961
28/3/2005 MS Nande Ru Marangatu Guarani kaiow 9.317
Makuxi, wapixana, ingari-
18/4/2005 RR Raposa/Serra do Sol 1.747.464
k, taurepang e patamona
19/4/2005 MA Aw Guaj 116.582
RR Tabalascada Wapixana e makuxi 13.014
AM Esprito Santo Kokama 33.849
PA e
Maranduba Karaj 375
TO
AM So Sebastio Kaixana e kokama 61.058
22/9/2005 AM Hi-merim Hi-merim isolados 677.840
19/4/2006 AC Arara do Igarap Humait Arara 87.571
PA Barreirinha Amanay 2.373
RO Rio Omer Akunsu e cano 26.177
Java, karaj e av-cano-
TO Inwebohona 377.113
eiro
PA Kuruaya Kuruaya 166.784
3/11/2006 AM Cunha Sapucaia Mura 471.450
AM So Francisco do Canimari Ticuna 3.331
AM Marait Ticuna 53.038
8/12/2006 TO Krah Kanela Krah kanela 7.722
20/12/2006 PE Entre Serras Pankararu 7.550
22/12/2006 SC Toldo Chimbangue II Kaingang 954
11.059.711
Fonte: Instituto Socioambiental (14/02/2007)
(*) J homologada com 11.230 ha.
(**) J homologada com 391 ha.

90 Ricardo Verdum
Anexo 3. Terras indgenas declaradas no governo Lula (2003/2006)
Data UF Terra Indgena Povos Extenso (ha)
Ibirama/La/Kln dos
14/8/2003 SC Xokleng 37.018
Xokleng
9/10/2003 PA Bau dos Kayap Kayap 1.543.460
28/11/2003 RS Cantagalo Guarani-mby 424
9/3/2004 PA Barreirinha Amanay 2.400
26/3/2004 AM Marait Ticuna 54.000
21/9/2004 PA Apyterewa Parakan 773.000
Apurin do Igarap
AM Apurin 73.000
Mucuim
AM Banawa Banawa 195.700
PE Entre Serras Pankararu 7.750
BA Imbiriba Patax 397
AM Itixi Miriti Apurin 180.850
23/12/2004 RS Rio dos ndios Kaingang 715
SC/PR Palmas Kaingang 3.770
Makuxi, wapixana, ingarik,
13/4/2005 RR Raposa/Serra do Sol 1.743.089
taurepang e patamona
4/7/2005 MS Yvy-Katu Guarani andeva 9.454
So Domingos do Jaca-
19/9/2005 AM Kokama 133.630
pari e Estao
AM Matintin Ticuna 20.400
AM/PA/RR Trombetas/Mapuera Wai wai, katuena hiskariana etc. 3.970.418
23/6/2006 RR Anaro Wapixana 30.470
24/11/2006 PA Las Casas Kayap 21.100
Tenharim/Marmelos
18/12/2006 AM Tenharim 473.961
(Gleba B)
CE Pitaguary Pitaguary 1.735
AM Balaio Tucano e outros 255.823
AM Tabocal Mura 907
MS Arroio-Kor Kaiow e andeva 7.205
PA Xipaya Xipaya 178.624
AM Lago do Marinheiro Mura 3.500
AM Uneiuxi Maku nadeb 554.332
AL Kariri-Xok Kariri-xok 4.419
AM Sapotal Kokama 1.265
10.282.816
Fonte: Instituto Socioambiental (14/02/2007)

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 91


Captulo 8

Hora de reconhecer os direitos indgenas o PPA 2008-


201148
Em 2003, primeiro ano do governo do presidente Lula da Silva, foi ela-
borado o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 do governo federal. Quatro
anos depois, encontrvamo-nos, sociedade e gestores do Estado nacional,
diante da situao de ter que elaborar um novo PPA, desta vez valendo
para o perodo de 2008 a 2011.
A elaborao de um novo PPA um bom momento para reconhecer
e afirmar os direitos indgenas, formalmente definidos na Constituio
de 1988 e na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT). Mas para que isso ocorra, necessrio e imprescindvel que haja
uma interveno organizada do movimento indgena e de entidades de
apoio no complexo mundo do planejamento federal, no chamado ciclo
de gesto das aes governamentais e do oramento federal. Neste texto,
apontaremos primeiramente alguns conhecimentos bsicos para isso, com-
plementado com uma breve avaliao poltico-oramentria de progra-
mas e aes do governo federal destinados aos povos indgenas no perodo
2004-2007. Ao final, faremos um breve balano do perodo 2003-2006 e
do ano de 2007 no tocante s questes fundiria e de gesto ambiental.
As demandas indgenas por acesso informao e por participao na
gesto das polticas pblicas de seu direito e interesse no so novidade no
Brasil. Aparecem h, pelo menos, 20 anos, ora numa perspectiva reivin-
dicativa ora de forma propositiva, focando em polticas especficas ou em
aes de interesse geral. Nossa expectativa de que o contedo aqui apre-
sentado possa ser til finalidade a que se prope: informar e contribuir
com o fortalecimento do protagonismo indgena no processo de gesto das
polticas pblicas.

48 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Po-
ltica Socioambiental, n. 21, jun. 2007.

92 Ricardo Verdum
Introduo aos sistemas federais de planejamento e oramento
A noo moderna de plano plurianual foi incorporada administrao
pblica brasileira por meio da Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de
1964. Com essa lei, o governo federal pretendia articular, sob uma mesma
lgica, a elaborao e o controle dos oramentos da Unio, dos estados e
municpios e do Distrito Federal. As mudanas modernizantes ento in-
troduzidas seguiam recomendaes da Organizao das Naes Unidas
(ONU), que propunha maior harmonia entre os planos de governo e os
respectivos oramentos.
Esse esforo de harmonizao e homogeneizao conceitual e lgi-
ca visava, entre outras coisas, facilitar o acompanhamento e a avaliao
comparativa entre pases, alm do aprimoramento da gesto interna nos
pases. Nesse mesmo ano (1964), foi criado o Instituto de Pesquisas Eco-
nmicas e Sociais Aplicadas (Ipea), com a atribuio de elaborar estudos
e pesquisas nas reas econmica e social e realizar anlise de polticas
pblicas brasileiras.
A Constituio Federal de 1988 levou em considerao esse modelo e
estabeleceu, nos artigos 165 a 169, o arcabouo legal bsico do processo
de planejamento e de oramento em uso no Brasil. Neles foi definido que
o chamado Plano Plurianual (com a sigla PPA) o principal instrumento
de planejamento em mdio prazo do governo federal e que esse plano deve
conter, em grandes nmeros, a alocao dos recursos financeiros do ora-
mento da Unio, englobando as despesas do Executivo, do Legislativo e
do Judicirio.
A Constituio de 1988 estabeleceu complementarmente trs instru-
mentos bsicos do denominado ciclo de gesto das polticas pblicas. So
eles:
1) Plano Plurianual (PPA);
2) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO);
3) Lei Oramentria Anual (LOA).
O processo de formulao de polticas pblicas aquele por meio do
qual o governo consideradas as demandas e os objetivos do conjunto da
sociedade ou do grupo social alvo estabelece os programas e as aes
adequadas para obter os resultados e as mudanas desejadas. Com vign-
cia de quatro anos, o PPA tem a funo de estabelecer as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica para o perodo, materializa-
dos em programas e aes.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 93


Cada programa , idealmente, um conjunto articulado de aes orien-
tadas por um objetivo. O programa seria, portanto, o instrumento de or-
ganizao das aes governamentais, definindo objetivos e metas a serem
alcanados para solucionar o problema que o originou. Os programas
podem ser setoriais, quando articulam aes de um nico ministrio, ou
multissetoriais, quando envolvem aes de mais de um ministrio. Os dois
programas indigenistas do governo federal so multissetoriais.
As aes so aquilo que os programas realizam na prtica e que devem
visar um objetivo previamente estabelecido. Exemplos de aes voltadas
para a promoo do bem-estar da populao indgena: demarcao e pro-
teo das terras indgenas (Funai); apoio gesto ambiental sustentvel
nas terras indgenas (MMA); ateno sade indgena (Funasa); publica-
o e distribuio de material didtico e paradidtico adequado s escolas
indgenas (MEC), entre outras.
No PPA, o governo consolida o seu plano de ao. Esse plano elabo-
rado inicialmente pelo Poder Executivo, que o encaminha ao Congresso
Nacional na forma de projeto de lei (PL) at o dia 31 de agosto do primei-
ro ano de cada mandato presidencial. No Congresso Nacional, o PPA
debatido, sofre emendas e deve ser aprovado at o final do ano legislativo.
O Plano Plurianual 2004-2007, por exemplo, foi elaborado no primeiro
ano do governo Lula, em 2003, e sua execuo estar concluda no final
de 2007, ano em que o novo governo federal dever elaborar e aprovar no
Congresso Nacional um novo Plano, o de 2008-2011.
Na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), tambm encaminhada ao
Congresso Nacional na forma de PL, o governo apresenta as suas priorida-
des e estabelece os limites de receita e despesa para cada ano. Para a elabo-
rao dessa lei, toma como referncia programas e aes contidos no PPA.
A LDO elaborada ano a ano e determina o que dever constar na Lei
Oramentria Anual (LOA). Nela devem estar previstas as projees de
receitas para o ano e os limites de despesas. Na LDO devem estar previstas
tambm as metas fsicas do governo para os trs anos seguintes, como, por
exemplo, o nmero de terras a serem identificadas e demarcadas; o nmero
de projetos indgenas a serem apoiados; o nmero de pessoas atendidas
pelo subsistema de sade indgena; o nmero de agentes de sade formados
e capacitados; entre outras.
O terceiro instrumento, a Lei Oramentria Anual (LOA), tambm
encaminhada ao Congresso Nacional para pronunciamento. Nela o go-
verno explicita suas prioridades e prev a programao das despesas com
programas e aes ao longo do ano seguinte. Constitucionalmente, o Con-

94 Ricardo Verdum
gresso Nacional tem at o ltimo dia de trabalho do ano para aprovar o
oramento do ano subsequente, o que nem sempre tem se mostrado factvel
por razes vrias.49
Assim, o PPA, a LDO e a LOA so instrumentos articulados que in-
tegram o denominado ciclo de gesto das aes governamentais e do or-
amento federal. Esse ciclo de gesto inclui atividades de planejamento,
monitoramento, avaliao e reviso dos programas e do plano plurianual.
A metodologia desenvolvida e aplicada a partir desses marcos legais e de-
finies bsicas gerou quatro planos plurianuais: o de 1991-1995; o de
1996-1999 (denominado Brasil em Ao); o de 2000-2003 (o Avana
Brasil); e o de 2004-2007 (Brasil de Todos). Essa metodologia tambm
estar na base do PPA 2008-2011.
Resumindo, temos o seguinte quadro:
1) A cada quatro anos, os ministrios e rgos setoriais (exemplo: Funai,
Funasa e MMA) formulam e reformulam seu plano de trabalho, defi-
nindo objetivos, metas e respectivos oramentos. Isso ocorre no pri-
meiro semestre do primeiro ano de cada mandato presidencial. At 31
de agosto, o Plano Plurianual (PPA), consolidado na forma de projeto
de lei (PL), deve ser encaminhado pelo Executivo federal ao Congresso
Nacional para anlise e aprovao. O Congresso tem at o ltimo dia
de trabalho desse primeiro ano para modific-lo por meio de emendas.
Sendo aprovado, o Congresso Nacional deve encaminhar o plano mo-
dificado ao presidente da Repblica para sano. S ento o PPA passa
a ser uma lei.
2) No primeiro semestre de cada ano, os ministrios e rgo setoriais ela-
boram seu plano de trabalho e o oramento para o ano seguinte. Isso
ocorre geralmente nos primeiros meses do ano. O produto gerado por
cada ministrio e rgo encaminhado ao Ministrio do Planejamento,
que tem at o dia 31 de agosto para reunir todas as propostas, realizar
os ajustes necessrios e encaminhar o produto final para o Congresso
Nacional. L, o ento Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA)
analisado, emendado, aprovado e devolvido Presidncia para sano.
O Decreto n 2.829, de outubro de 1998, deu a base legal para o PPA
2000-2003: estabeleceu as regras de gesto, as normas para a elaborao e
execuo do plano plurianual e do oramento da Unio, a obrigatoriedade
e os princpios de avaliao anual do plano e dos programas.

49 Ver o artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 95


As normas para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007 foram esta-
belecidas no Decreto n 5.233, de 6 de outubro de 2004. Nesse decreto, no
artigo 1, ficou estabelecido que a noo de gesto estratgica do PPA
compreende o monitoramento, a avaliao e a reviso dos desafios e pro-
gramas prioritrios, cabendo ao Ministrio do Planejamento, em conjunto
com a Subchefia de Articulao e Monitoramento da Casa Civil da Pre-
sidncia da Repblica e em articulao com os demais rgos do Poder
Executivo, a responsabilidade pela sua realizao.
Para o desenvolvimento das aes de monitoramento, avaliao e revi-
so dos programas, a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgi-
co (SPI) do Ministrio do Planejamento conta com um grupo de analistas
setoriais. No caso dos dois principais programas da poltica indigenista
do governo federal, o programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural
dos Povos Indgenas e o programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto
Territorial e Etnodesenvolvimento, h um analista especfico na SPI/MP,
Eugnio Andrade Vilela dos Santos.
No mbito do Ministrio da Justia, ao qual cabe a responsabilidade
de execuo desses dois programas, foi institudo, em 23 de setembro de
2005, por intermdio da Portaria n 1.849, a figura do Comit de Coor-
denao dos Programas do Ministrio. Esse comit tem como finalidade
coordenar os processos de gesto para o alcance dos objetivos setoriais
da Pasta. Entre seus objetivos, est o de

reorganizar e fortalecer o sistema nacional de poltica indigenista, a fim


de coordenar e fortalecer polticas de promoo social especficas e ade-
quadas aos povos indgenas e promover o monitoramento e a proteo
ambiental de terras indgenas.

No que diz respeito aos programas multissetoriais, como o caso dos


dois principais programas indigenistas do governo federal, foi criado um
comit gestor especfico. Esse comit integrado pelo gerente do programa
e pelos coordenadores das aes. Os comits gestores dos dois progra-
mas indigenistas mencionados so integrados pelo presidente da Fundao
Nacional do ndio (Funai), na qualidade de gerente de programa, e pelos
coordenadores das aes na Funai e nos ministrios envolvidos. A Funai ,
portanto, ao menos em nvel formal, a responsvel pela gesto de ambos
os programas, includos seus resultados e impactos. 50

50 Em 18 de julho de 2006, foi publicada, no DOU 136, Seo 1, uma alterao nos Ane-
xos I, II e III da Portaria 1.894/2005. Ver Informe do Servio de Informao Indgena (SEII)
n 136/2006 na pgina da Funai na internet.

96 Ricardo Verdum
Segundo o Manual de Avaliao do PPA 2004-2007, a avaliao do de-
sempenho dos programas em 2006 se daria no perodo de 12 de fevereiro
a 9 de maro de 2007 e a avaliao setorial, de 12 a 23 de maro. A partir
de 7 de maro de 2007 seria dado incio, no mbito do Poder Executivo,
elaborao do PPA 2008-2011.

Como, quando e onde possvel influir?


Mas quando e onde os beneficirios de programas e aes voltados para
povos e organizaes indgenas podem e devem intervir, buscando corrigir
possveis distores ou ampliar as projees fsicas e financeiras anuais e
quadrienais? De fato, a primeira indicao de quando a seguinte: co-
tidianamente. Mas, considerando a ritualstica do ciclo de gesto do PPA,
j apresentada, a incidncia deve se dar em basicamente dois momentos:
no primeiro semestre do ano (em particular, nos meses de abril, maio e
junho), quando os tcnicos e dirigentes dos ministrios e rgos esto
elaborando e revisando os respectivos planos de trabalho e oramen-
tos; e
no segundo semestre do ano, no Congresso Nacional, pressionando
e propondo aos parlamentares emendas ao oramento, modificaes
necessrias nas metas e nos valores etc.
No perodo em que o PL do PPA est tramitando no Congresso Na-
cional, a Comisso Mista de Oramento (CMO) estabelece o perodo para
apresentao de emendas pelos parlamentares. Tambm possvel a qual-
quer organizao da sociedade civil (uma associao indgena, por exem-
plo) apresentar, no prazo estabelecido, emendas ao PPA e ao PLOA, dire-
tamente na Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos
Deputados. Mas o resultado das iniciativas, seja junto a um determinado
parlamentar ou CLP, vai depender principalmente de uma convergn-
cia de fatores: uma proposta tecnicamente bem elaborada e muita presso
poltica. necessrio acompanhar o trmite da emenda e influir sobre os
parlamentares que participam do processo de avaliao das propostas de
emendas em particular, o relator da matria.
Durante a execuo de programas e aes ao longo do ano, funda-
mental acompanhar e exigir o acesso informao junto aos gestores e
s instncias colegiadas setoriais e intersetoriais (conselhos, comisses e
grupos de trabalho).
Segundo o art. 10 da Lei n 11.318, de 5 de julho de 2006, que altera
a Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispe sobre o Plano Pluri

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 97


anual para o perodo 2004-2007, o rgo central do Sistema de Planeja-
mento e Oramento Federal dever elaborar e divulgar, at o dia 15 de
setembro de cada exerccio, pela internet, o relatrio de avaliao da im-
plementao do plano. Alm disso, no mesmo artigo, fica estabelecido que
os rgos do Poder Executivo responsveis por programas devero adotar
mecanismos de participao da sociedade e das unidades subnacionais na
avaliao dos programas.
Por intermdio das pginas eletrnicas (internet) da Cmara dos Depu-
tados (http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil) e
do Senado Federal (https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil)
possvel acompanhar no dia a dia as despesas realizadas com cada ao e
com cada um dos programas que integram o PPA. O Ministrio da Justia
tambm mantm em sua pgina informaes oramentrias e financeiras
da Fundao Nacional do ndio (Funai). No campo da sociedade civil, o
andamento do oramento pblico federal acompanhado e avaliado pe-
riodicamente pelo Frum Brasil do Oramento (www.forumfbo.org.br) e
pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (www.inesc.org.br).
Nesse sentido, percebe-se a necessidade de um fortalecimento poltico
e organizacional do movimento indgena, qualificado e com um nme-
ro adequado de pessoas para atuar nas diferentes esferas governamentais,
particularmente junto aos gestores das polticas e aos parlamentares do
Congresso Nacional. Sem isso, o salto de qualidade que se faz necessrio
hoje no protagonismo indgena dificilmente acontecer.

Os programas e o oramento indigenista


Desnecessrio dizer que os povos indgenas foram contemplados com aes
e recursos financeiros nos quatro ciclos de gesto (de aes e do oramento
federal) implementados no perodo ps-1988. Mas isso se deu sempre na
qualidade de beneficirios de polticas, no como resultado de um efetivo
protagonismo do movimento indgena e suas entidades representativas
como a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira
(Coiab) e a Articulao dos Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e
Esprito Santo (Apoinme). O vcio tutelar permeou e conduziu significati-
vamente o processo de planejamento e a implementao da ao indigenis-
ta do Estado brasileiro.
Da mesma forma como no PPA relativo ao perodo 2000-2003, as
aes que beneficiam os povos indgenas no PPA 2004-2007 foram con-
centradas em dois programas:

98 Ricardo Verdum
Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, com
o ambicioso objetivo de garantir o pleno exerccio dos direitos so-
ciais dos ndios e a preservao do patrimnio cultural das sociedades
indgenas;
Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimen-
to, com o no menos ambicioso objetivo de garantir e proteger a inte-
gridade do patrimnio territorial e ambiental das sociedades indgenas.
No primeiro programa, foram acomodadas as aes dos setores sade
indgena (Fundao Nacional de Sade/Ministrio da Sade), educao
escolar indgena (Ministrio da Educao), assistncia e valorizao cul-
tural (Fundao Nacional do ndio/Ministrio da Justia e Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio). No ano de 2005, foi includa nesse programa a
ao Realizao dos Jogos dos Povos Indgenas, sob a responsabilidade
do Ministrio dos Esportes.
No segundo programa alojaram-se as aes de demarcao, proteo
e regularizao fundiria dos territrios indgenas (Ministrio da Justi-
a), as voltadas para a promoo da gesto sustentvel dos territrios e
recursos naturais a existentes e aquelas que se destinam gerao de al-
ternativas econmicas para as comunidades locais (Ministrio da Justia e
Ministrio do Meio Ambiente).
Alm desses dois programas, temos, em 2007, aes especficas para os
povos indgenas sendo executadas em trs outros programas:
Saneamento Rural, sob a responsabilidade da Fundao Nacional de
Sade/Ministrio da Sade (MS), no qual est a ao Ampliao de
aes de saneamento bsico em aldeias indgenas;
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio, sob a responsabilida-
de do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), no qual est a
ao Promoo da igualdade de raa, gnero e etnia no desenvolvi-
mento agrrio;
Identidade e Diversidade Cultural (Brasil Plural), sob a responsabilida-
de do Ministrio da Cultura (MINC), no qual est a ao Fomento a
projetos direcionados cultura dos povos indgenas.
Os indgenas tambm aparecem como beneficirios (ou pblico-alvo)
em, pelo menos, nove outros programas da esfera federal. So eles: Ali-
mentao Saudvel; Amaznia Sustentvel; reas Protegidas do Brasil;
Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade; Paz no Campo; Pro-
ambiente; Proteo Social Bsica; Educao para a Diversidade e Cidada-
nia; e Segurana Pblica nas Rodovias. Este ltimo se deve aos inmeros

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 99


acampamentos indgenas localizados na beira de estradas, em particular
na regio Centro-Sul do pas.
Alm dos recursos previstos nos programas do PPA, h ainda recursos
denominados no oramentrios que esto em fundos pblicos setoriais e
que so repassados diretamente para projetos de organizaes indgenas e
ONGs indigenistas ou para prefeituras e rgos estaduais. Para as aes de
sade, unidades hospitalares e ambulatoriais conveniadas com o Sistema
nico de Sade tambm recebem recursos diretamente do governo federal.
Em 2006, as aes indigenistas do governo federal somaram uma des-
pesa total de R$ 410,62 milhes, chegando a R$ 1,32 bilho entre 2003
e 2006. Ao longo dos quatro anos do primeiro mandato do governo Lula,
houve um aumento substantivo nos nmeros globais da despesa indigenis-
ta do governo federal. Ao lado do crescimento da despesa com os servios
de sade, sob responsabilidade da Fundao Nacional de Sade (Funasa),
a Fundao Nacional do ndio teve um desempenho financeiro decrescen-
te, chegando, em 2006, a um valor 19,44% menor que o de 2003.
No ano de 2007, todos os ministrios tiveram um oramento superior
ao gasto em 2006. Se tambm chegaro a superar o ano anterior em ter-
mos de execuo do gasto, isso s saberemos ao trmino do ano. Em 2007,
temos ainda uma novidade em termos de ministrio com ao especfica
para povos indgenas: trata-se do Ministrio da Cultura, com a ao Fo-
mento a projetos direcionados cultura dos povos indgenas, com uma
dotao oramentria aprovada pelo Congresso Nacional de R$ 500 mil.
No tocante ao reconhecimento oficial dos territrios indgenas, o go-
verno Lula chega ao final do seu primeiro mandato de quatro anos (2003-
2006) com 30 terras indgenas declaradas e 67 homologadas. Esse de-
sempenho poderia ter sido bem melhor, mas no foi porque houve uma
sensvel diminuio nos investimentos financeiros na rea fundiria da
Funai, impactando diretamente nas j precrias condies de trabalho do
setor (Diretoria de Assuntos Fundirios DAF) e tambm porque faltou
maior disposio do governo federal de enfrentar as presses contrrias e
garantir o direito indgena terra.
A polmica em torno das terras guarani de Araai, Toldo Imbu, Toldo
Pinhal e Chapec, todas localizadas em Santa Catarina e que tiveram suas
portarias declaratrias (assinadas pelo ministro Tarso Genro em 19 de
abril de 2007) contestadas inclusive por setores da base aliada do governo
federal naquele estado, deu uma boa medida do grau de dificuldade e da
presso enfrentada no trato da questo fundiria.

100 Ricardo Verdum


A ao de demarcao e regularizao de terras indgenas teve, em
2006, um oramento autorizado de R$ 19,05 milhes, tendo liquidado at
23 de maro de 2007 cerca de R$ 17,15 milhes (90,02%). Deixaram de
ser investidos nessa ao cerca de R$ 1,9 milho. A ao Regularizao
e proteo de terras indgenas na Amaznia Legal (PPTAL) teve um or-
amento autorizado de R$ 10,41 milhes em 2006, tendo liquidado at 23
de maro de 2007 cerca de R$ 5,70 milhes (54,76%).
Se considerarmos o conjunto das aes relacionadas proteo de ter-
ras indgenas (fiscalizao de terras indgenas; funcionamento de postos
indgenas; demarcao e regularizao de terras indgenas; localizao e
proteo etnoambiental de ndios isolados e de recente contato; e regulari-
zao e proteo de terras indgenas na Amaznia Legal), o recurso finan-
ceiro autorizado em 2006 foi de R$ 43,76 milhes e o montante liquidado
foi de R$ 35,29 milhes (80,63%). Deixaram de ser investidos cerca de R$
8,47 milhes.
Para 2007, foram autorizados cerca de R$ 41,26 milhes, dos quais
somente R$ 1,84 milho (4,46%) havia sido gasto at 18 de maio. Nesse
ritmo, o risco de chegarmos ao final do ano com um gasto inferior ao
registrado em 2006 grande. Na ao Demarcao e regularizao de
terras indgenas, o gasto alcanado no ultrapassou a casa dos 3,81% do
orado para o ano.
Esses nmeros do uma boa medida do que deixou de ser feito ou po-
deria ter sido feito, como, por exemplo: formar mais grupos tcnicos (GTs)
responsveis pelo incio do processo de regularizao de terras; agregar
maior eficincia anlise de relatrios circunstanciados referentes aos es-
tudos de identificao, reviso, eleio e delimitao de terras indgenas e
dos seus respectivos resumos; e ampliar a capacidade de defesa dos relat-
rios circunstanciados diante de eventuais contestaes aos limites identifi-
cados das terras indgenas.
No perodo 2003-2006 houve um decrscimo no gasto da Funai com
as aes de regularizao fundiria, passando de R$ 32,18 milhes em
2003 para R$ 23,59 milhes em 2006. No tocante chamada gesto am-
biental em terras indgenas, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) vem
deixando a desejar. Em relao ao oramento de 2006, foi gasto o equiva-
lente a 30,69% (cerca de R$ 1,59 milho at 23/03/2007) do orado para
esse fim, R$ 5,20 milhes. Nas aes do oramento indigenista, parece
reproduzir-se o baixo desempenho verificado no MMA nos ltimos anos
nesse e em outros programas, alimentando a hiptese de que deve haver
problemas no planejamento ou na execuo das aes.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 101


Em 2007, o MMA havia gasto, at 18 de maio, R$ 31.780,00 o equiva-
lente a 0,69% do oramento autorizado de R$ 4,6 milhes.
Os dois instrumentos responsveis pela implementao da poltica de
apoio e promoo da chamada gesto ambiental sustentvel no mbito
desse ministrio a Carteira Indgena (CI) e o componente Projetos De-
monstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) encontraram srias dificulda-
des de operao no ltimo ano. O primeiro devido a dificuldades de inter-
nalizar novos recursos para projetos indgenas j aprovados nas instncias
colegiadas; o segundo pelo excesso de burocracia e pela falta de decises
claras das instncias superiores no tocante ao tratamento da questo ind-
gena no mbito do MMA.
A proposta de reestruturao organizacional do MMA publicada
no Dirio Oficial (DOU) no dia 27 de abril de 2007 trouxe algumas
mudanas no que se refere s competncias de secretarias e departamentos
criados ou transformados. Se isso implicar medidas claras no tocante
promoo e gesto sustentvel dos territrios e recursos naturais indgenas
ainda uma incgnita.
Foi criado um Departamento de Extrativismo, vinculado Secretaria
de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, ao qual compete
promover a gesto ambiental e o desenvolvimento sustentvel junto aos
povos indgenas e s comunidades tradicionais. Ao Departamento de Po-
lticas para o Controle ao Desmatamento, ligado Secretaria Executiva,
foi atribudo o apoio criao de UCs e demarcao de terras indgenas
como ferramentas de combate ao desmatamento. Secretaria de Biodi-
versidade e Florestas cabe, entre outras funes, a competncia de propor
polticas e normas e decidir estratgias relativas proteo, valorizao
e conservao do conhecimento tradicional associado biodiversidade e
ao patrimnio gentico (competncia do Departamento de Conservao
da Biodiversidade); a promoo da conservao e do uso sustentvel da
biodiversidade em terras indgenas e em comunidades quilombola; e a re-
partio (justa e equitativa) dos benefcios derivados do seu uso.
Importa destacar que os povos indgenas ainda no contam, de fato e
na prtica, com mecanismos para articular e garantir o controle (social e
poltico) dos indgenas sobre seus territrios e sobre os processos de gesto
ambiental neles desenvolvidos. Os governos que se sucederam foram in-
competentes, incapazes ou deliberadamente coniventes com essa situao.
Os territrios indgenas e os recursos naturais neles existentes ainda so
vistos e tratados como fonte ou reserva de capital a ser explorada e inte-

102 Ricardo Verdum


grada economia nacional ao aceleramento do crescimento da economia
nacional.
Isso torna ainda mais complexo o cenrio e a possibilidade de um ni-
co ministrio, como o caso do MMA, conseguir prover as condies
para que se caminhe no sentido da superao dos problemas. Vrios ou-
tros rgos do governo federal esto se inserindo e promovendo aes de
gesto de recursos naturais em territrios indgenas. Temos, por exemplo,
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) apoiando projetos em
terras indgenas desde 2004, o que soma um investimento total de aproxi-
madamente R$ 4,02 milhes; a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
(Seap) da Presidncia da Repblica (PR) firmando convnio com a Funai
(dezembro de 2006) para desenvolver 12 projetos piloto de aquicultura em
terras indgenas; a Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes) do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) inserindo indgenas nos seus
cursos de formao e de capacitao de agentes de desenvolvimento co-
munitrio; o Ministrio da Sade apoiando pequenos projetos de comu-
nidades e organizaes indgenas com recursos do Banco Mundial; e o
Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) apoiando projetos de extenso
e disponibilizao de tecnologias sociais para comunidades indgenas e
tradicionais por meio de projetos desenvolvidos por instituies de ensino
superior pblicas, comunitrias e confessionais, instituies pblicas de
pesquisa e extenso e organizaes do chamado Terceiro Setor.
Considerando que a linha de ao desenvolvimentista incorporada pelo
governo do presidente Lula da Silva dever ganhar mais espao nesse se-
gundo mandato, essas e novas iniciativas devero ser incentivadas e articu-
ladas estratgia mais ampla de acelerao do crescimento.

Consideraes finais
Lidar com as aes governamentais de interesse pblico, as chamadas pol-
ticas pblicas, lidar com o oramento e com o jogo poltico e os interesses
relacionados. A aplicao dos recursos financeiros arrecadados pelo Esta-
do brasileiro (por meio de impostos, taxas e contribuies) , em ltima
instncia, o resultado de um processo de disputa entre os mais variados
setores e grupos sociais que compem e integram a sociedade brasileira.
Essa disputa influi tanto na elaborao do oramento pblico quanto na
sua execuo ao longo do ano.
Acompanhar o desempenho oramentrio de um ministrio ou rgo
vinculado ou de um rgo estadual ou municipal que tenha recebido re-
curso financeiro pblico para ser aplicado em determinada poltica de in-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 103


teresse dos povos indgenas (exemplo: de sade, de meio ambiente ou de
educao) uma prtica importante e necessria.
Como podemos ver, j possvel exercer algum tipo de controle, ao
menos no que se refere ao montante de recursos financeiros aplicados e
repassados pelo governo federal. Mas os nmeros em si so insuficientes
para revelar o que est acontecendo de fato; o que o gestor desses recursos
est fazendo com eles e onde; quais resultados e impactos esto sendo ge-
rados; bem como quais benefcios concretos esto sendo gerados para as
populaes.
Recordemos os objetivos gerais dos dois programas indigenistas: um
tem o objetivo de garantir o pleno exerccio dos direitos sociais dos ndios
e a preservao do patrimnio cultural das sociedades indgenas; o outro
quer garantir e proteger a integridade do patrimnio territorial e am-
biental das sociedades indgenas. Fica a pergunta: os nmeros financeiros
nos informam efetivamente se esses objetivos esto sendo alcanados? A
resposta , indiscutivelmente, no.
necessrio estar presente nos processos, levantando e analisando in-
formaes e as divulgando para redes mais amplas do movimento indge-
na e de instituies de apoio; necessrio pressionar os governos (local,
estadual e federal) para que assumam, planejem e implementem polticas
compatveis com os direitos assegurados aos indgenas na Constituio de
1988 e na Conveno 169 da OIT.

104 Ricardo Verdum


Captulo 9

O futuro do Abril Indgena51


O Abril Indgena: Acampamento Terra Livre 2007, realizado em Braslia
entre os dias 16 e 19 de maro, chegou sua quarta edio se consolidando
como o mais importante e representativo encontro nacional de lideranas
e representantes de organizaes indgenas do Brasil. A fora simblica
do Abril Indgena, particularmente no campo poltico, ficou evidente ao
levar o governo, em meio reforma ministerial, a realizar, no Palcio do
Planalto, uma cerimnia de instalao da Comisso Nacional de Poltica
Indigenista (CNPI) com a presena do presidente Lula da Silva, que reco-
nheceu publicamente a dvida que ficava do seu primeiro mandato com os
povos indgenas.
Foram objeto de avaliao as polticas e aes de promoo da sade
indgena; o sistema de educao escolar indgena e a poltica de acesso ao
nvel superior de ensino; a regularizao e proteo dos territrios ind-
genas; a capacidade de controle indgena sobre seus territrios e sobre os
recursos naturais neles existentes; a modernizao da legislao relativa
aos direitos dos povos indgenas; os meios de superao do estado de de-
sarticulao da ao indigenista do Estado brasileiro; o fortalecimento do
protagonismo indgena na gesto das polticas pblicas; o controle social
e a participao indgena nas polticas setoriais e intersetoriais do Estado;
e as estratgias de fortalecimento poltico e organizacional do movimento
indgena em mbitos local, regional e nacional.
As mulheres indgenas tambm se reuniram com o objetivo de avaliar
a situao do movimento de mulheres indgenas no Brasil e as polticas
pblicas destinadas a elas e aos povos indgenas de um modo geral, alm
de definirem estratgias de articulao e fortalecimento do movimento in-
dgena de mulheres.

51 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Po-
ltica Socioambiental, n. 21, jun. 2007.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 105


O Abril Indgena 2007 foi tambm uma importante oportunidade para
o movimento indgena articulado em torno das trs principais organiza-
es regionais (Coiab, Apoinme e Arpin-Sul) fazer uma autoavaliao
da sua capacidade organizativa e do nvel de interlocuo possvel com o
atual governo federal.
Introduzir na pauta do Abril Indgena um tema to complexo como o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), verso nacional da deno-
minada Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA), foi uma manifestao de amadurecimento. E demonstra o reco-
nhecimento da necessidade de qualificar o debate interno, qualificao so-
bre uma agenda que impactar direta e indiretamente os povos indgenas
e seus territrios. As mudanas poltico-institucionais no sentido da mo-
dernizao do Estado devem ser vistas com cuidado e numa perspectiva
de mdio prazo, particularmente considerando o anunciado objetivo de
acelerao do crescimento econmico-financeiro.
Questes que estiveram presentes e permearam praticamente todo o
evento foram: a necessidade de estabelecer e implementar estratgias de
fortalecimento poltico e de articulao organizacional vertical e horizon-
tal; de participar da CNPI com autonomia em relao ao governo e garan-
tir o desejado controle social do movimento sobre esse processo; e de se
qualificar para enfrentar as demandas e os embates postos pela agenda do
crescimento nos mbitos local, regional e nacional.
Atento a esse contexto, o grupo de trabalho que tratou da questo
do controle social e da participao indgena nas polticas pblicas, em
particular da CNPI, aportou importantes subsdios nesse sentido. Cha-
mou ateno, por exemplo, para a necessidade de implementao de uma
estratgia de capacitao e formao permanente dos representantes in-
dgenas: que as organizaes regionais proporcionem condies para que
seus representantes participem das reunies e assembleias do movimento
indgena, acompanhando os debates e discutindo propostas e demandas
com os presentes; que as organizaes indgenas e as entidades de apoio
criem redes de comunicao interna, garantindo o fluxo de informao dos
trabalhos da CNPI para as bases e desta para os representantes e para as
organizaes indgenas ali representadas.
Se essas questes forem implementadas ao longo dos prximos 12 me-
ses, cremos que estaro criadas as bases para um grande salto de qualidade
e amadurecimento do movimento, com reflexos no processo democrtico
brasileiro e no Abril Indgena 2008.

106 Ricardo Verdum


Captulo 10

Os povos indgenas no PPA 2008-201152


A proposta do governo para o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 no to-
cante aos povos indgenas deixa pouco claro o significado dos objetivos
enunciados e a maneira como se pretende efetiv-los. O governo diz que
os povos indgenas, classificados entre a parcela da sociedade mais vul-
nervel, sero beneficiados com a articulao de aes que promovero
a garantia de direitos, a proteo das terras e a promoo social dos n-
dios, considerando as especificidades culturais e territoriais e valorizando
sua autonomia.
A proposta do Executivo foi encaminhada ao Congresso Nacional em
31 de agosto de 2007, quando do envio de seu plano de trabalho para o
perodo de 2008-2011, acompanhado do respectivo oramento. Na men-
sagem presidencial que apresenta o Plano Plurianual (PPA), dito que sua
elaborao contou com ampla participao de segmentos representativos
da sociedade, efetivada por meio de aproximadamente 40 conferncias e
inmeros fruns e conselhos. Isso significa dizer que, na sua elaborao,
foram considerados os resultados das Conferncias de Sade Indgena
(2006), dos Povos Indgenas (2006) e de Meio Ambiente (2003 e 2005),
entre outras.
A mensagem do governo anuncia que a estratgia de desenvolvimento
que se pretende implementar (em continuidade inaugurada no PPA
2004-2007) opera com base na incorporao progressiva das famlias
no mercado consumidor das empresas modernas. So 306 programas,
organizados em trs eixos prioritrios crescimento econmico; aes
no campo social; e melhoria da qualidade da educao da populao e
orientados por 10 objetivos estratgicos de governo.

52 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Po-
ltica Socioambiental, n. 22, p. 8-12, nov. 2007.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 107


Os indgenas nos objetivos estratgicos
O nico objetivo estratgico no qual feita meno explcita aos povos
indgenas, ainda assim de forma bastante insuficiente, o que se destina a
fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cida-
dania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos.
O governo diz que, por meio do Programa Universidade para Todos (Prou-
ni), sero reservadas vagas para negros e indgenas de forma proporcio-
nal presena dessas populaes nas respectivas unidades da federao.
O documento do PPA informa ainda que, no perodo 2008-2011, sero
feitos investimentos no valor de R$ 1 bilho para atendimento a reas
indgenas, comunidades quilombola, localidades rurais e reas de risco
epidemiolgico, onde o acesso aos servios de saneamento bsico funda-
mental para reduo dos ndices de incidncia de doenas como malria,
doena de chagas, esquistossomose, tracoma, febre tifoide, dengue e hepa-
tite. Para o perodo 2008-2011, o governo federal estabeleceu como meta
1.346 aldeias indgenas com cobertura de abastecimento de gua.
Nos demais nove objetivos estratgicos, o documento completamente
omisso em relao aos povos indgenas. Esse o caso do objetivo de im-
plantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional,
ao qual esto vinculados 42 programas nos quais se concentram as aes
que mais tm impacto sobre os territrios e as populaes locais. Em ne-
nhum momento foi feita referncia ao respeito s territorialidades indge-
nas e sua autonomia no tocante aos processos decisrios, numa visvel
afronta ao disposto na Constituio Federal de 1988, na Conveno 169
da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e na Declarao sobre os
Direitos dos Povos Indgenas, aprovada pela Assembleia Geral da Organi-
zao das Naes Unidas (ONU) em 13 de setembro de 2007. Ao contr-
rio, afirmado que, como parte do Programa de Acelerao do Crescimen-
to (PAC), sero implementadas medidas destinadas a agilizar e facilitar a
implantao de investimentos (pblicos e privados) em infraestrutura.

108 Ricardo Verdum


Tabela 1. Aes do Programa Proteo e Promoo dos Povos Indgenas
Nome da Ao Finalidade Observaes
Coordenao e articulao das polticas Articular as polticas pblicas do governo federal Responsvel: Fundao Nacional do ndio (Funai).
de proteo e promoo dos povos voltadas aos povos indgenas e destinadas sua De parte da Funai, h uma grande expectativa, ao
indgenas. proteo e promoo. menos em termos retricos, sobre a capacidade
da Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI) ser o principal espao de articulao das
polticas pblicas voltadas aos povos indgenas.
Capacitao de servidores pblicos Realizar aes diversas voltadas ao treinamento de Responsvel: Funai.
federais em processo de qualificao e servidores.
requalificao.
Demarcao e regularizao de terras Promover a regularizao das terras indgenas. Responsvel: Funai.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas


indgenas.
Fomento valorizao dos processos Promover polticas de educao especficas para os Responsvel: Funai. As administraes regionais
educativos dos povos indgenas. povos indgenas, garantindo o direito cidadania. so responsveis pela elaborao das programa-
es anuais, bem como pela execuo e envio de
relatrios de prestao de contas para a Coorde-
nao de Educao do rgo. Alm das ativida-
des relacionadas poltica da chamada educa-
o escolar indgena, est prevista nessa ao a
elaborao e divulgao do Estatuto da Criana e
do Adolescente luz da legislao indigenista.
Gesto ambiental e territorial das terras Assegurar a proteo e gesto ambiental e territorial Responsvel: Funai. A ao anteriormente desen-
indgenas. e a conservao da biodiversidade das terras ind- volvida pelo PPTAL foi incorporada a esta ao,
genas. junto com as de fiscalizao de terras indgenas;
de conservao e recuperao da biodiversidade
e de estudos de impactos ambientais e culturais
decorrentes de empreendimentos.

109
110
Nome da Ao Finalidade Observaes
Gesto e administrao do programa. Garantir as condies administrativas, financeiras e Responsvel: Funai. Inclui todas as atividades-
gerenciais necessrias para o planejamento e a exe- -meio necessrias gesto e administrao do
cuo do programa, das aes e atividades. programa.
Gesto e disseminao das informaes Gerar e disponibilizar informaes acerca dos povos Responsvel: Funai. Nesta ao est includa a
acerca da temtica indgena. indgenas e da poltica indigenista, inclusive para o manuteno do sistema censitrio das popula-
processo decisrio da instituio. es indgenas.
Localizao e proteo de povos ind- Alm de localizar e promover aes de proteo aos Responsvel: Funai.
genas isolados ou de recente contato. grupos isolados e de recente contato, prev-se di-
mensionar e definir territrio de ocupao, alm da
sua vigilncia e fiscalizao.
Pesquisa sobre populao indgena. Promover estudos sobre problemas vivenciados Responsvel: Funai.
pelos povos indgenas e gerar subsdios para polti-
cas pblicas.
Preservao do conhecimento dos Documentar, cadastrar, salvaguardar e difundir o Responsvel: Funai. Inclui a atuao do Museu do
povos indgenas. conhecimento pertencente aos povos indgenas. ndio RJ. Inclui ainda o projeto de documenta-
o de lnguas indgenas (Instituto Max Planck de
Psicolingustica, da Alemanha); de revitalizao
cultural dos indgenas do Amap (Unesco), entre
outros
Promoo do etnodesenvolvimento em Promover a autonomia produtiva de comunidades Responsvel: Funai. Foram includas aqui as aes
terras indgenas. indgenas. do PPA 2004-2007 de capacitao de indgenas
e tcnicos; de promoo das atividades tradicio-
nais das mulheres indgenas; e de fomento s
atividades produtivas em terras indgenas.
Promoo do patrimnio cultural dos Promover e valorizar as culturas indgenas por meio Responsvel: Funai. Esta ao inclui a instalao
povos indgenas. da realizao e do apoio a projetos e atividades. de estrutura fsica em aldeias e em reas urbanas;
realizao de e apoio a participao em eventos
relacionados; apoio e incentivo a comercializa-
o, entre outras.

Ricardo Verdum
Nome da Ao Finalidade Observaes
Proteo social dos povos indgenas Garantir o exerccio de igualdade social aos povos Responsvel: Funai. A obteno de documenta-
indgenas no tocante s polticas e servios sociais o; o apoio criao de organizaes indgenas;
universais prestados pelos entes federados. o deslocamento de indgenas a outras regies; o
acompanhamento das aes de sade; e a cons-
truo de moradias esto includas nessa ao.
Reestruturao organizacional da Fu- Implantar novo desenho institucional. Responsvel: Funai. Alm da reestruturao do
nai. rgo, est prevista a adoo de um novo plano
de cargos e salrios, a realizao de concurso
pblico e a remodelao da estrutura fsica da
sede e das regionais.
Conservao e recuperao da biodi- Promover, resgatar, valorizar, disseminar e preservar Responsvel: Secretaria de Biodiversidade e Flo-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas


versidade em terras indgenas. o conhecimento tradicional sobre o ambiente natu- restas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
ral e o uso sustentvel dos seus recursos. Sua implementao dar-se- de forma descen-
tralizada, por meio de convnios com ONGs e
instituies de pesquisa, para realizar mapea-
mento das reas de sobreposio com unidades
de conservao e desenvolver instrumentos e
mecanismos de gesto compartilhada da biodi-
versidade nessas reas.
Fomento gesto ambiental em terras Fomentar e apoiar projetos que visem ao uso sus- Responsvel: Secretaria Executiva e Secretaria de
indgenas. tentvel e gesto ambiental das terras indgenas, Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustent-
associado com a promoo da autossustentao vel do MMA.
indgena em seus territrios.
Fomento a projetos de gesto ambien- Melhorar as perspectivas de sustentabilidade econ- Responsvel: Secretaria de Extrativismo e Desen-
tal dos povos indgenas da Amaznia. mica, social e cultural dos povos indgenas em suas volvimento Rural Sustentvel do MMA. Trata-se
terras e da conservao dos recursos naturais nelas do denominado Projetos Demonstrativos dos
existentes. Povos Indgenas (PDPI).

111
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Nome da Ao Finalidade Observaes
Estruturao de unidades de sade Dotar o subsistema de atendimento sade indge- Responsvel: Departamento de Sade Indgena
para atendimento populao ind- na de estrutura fsica e de equipamentos necessrios da Fundao Nacional de Sade (Funasa).
gena. ao seu funcionamento e modernizao.
Gesto e administrao do programa Garantir as condies administrativas, financeiras e Responsvel: Departamento de Sade Indgena
gerenciais necessrias para o planejamento e a exe- da Funasa.
cuo do programa, das aes e atividades.
Promoo, vigilncia, proteo e recu- Disponibilizar servios de sade aos povos indge- Responsvel: Departamento de Sade Indgena
perao da sade indgena. nas. da Funasa. Inclui a viabilizao das condies
para assistncia sade no mbito dos Distritos
Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI); a supervi-
so do trabalho das equipes multidisciplinares de
sade indgena (EMSA); a elevao da capacidade
de gesto da informao, entre outras. A imple-
mentao dar-se- de forma direta e por meio de
convnios com ONGs, organizaes indgenas,
estados e municpios que atuam nas terras ind-
genas e pelo Projeto Vigisus II.
Vigilncia e segurana alimentar e nu- Combater a desnutrio na populao indgena. Responsvel: Departamento de Sade Indgena
tricional dos povos indgenas. da Funasa. Inclui cadastramento das famlias
no Cadastro nico; incluso dos indgenas nos
instrumentos governamentais voltados para a
promoo de uma alimentao saudvel, entre
outras aes.
Realizao dos Jogos dos Povos Ind- Integrar (sic) os povos indgenas por meio do incen- Responsvel: Secretaria Nacional de Desenvol-
genas. tivo, da valorizao e do fortalecimento da prtica de vimento de Esporte e de Lazer do Ministrio do
esportes tradicionais. Esporte.

Ricardo Verdum
Os povos indgenas nas aes do PPA
No Anexo I da proposta do PPA 2008-2011, os povos indgenas so men-
cionados explicitamente como beneficirios de aes em sete programas
finalsticos. So eles:
1) Cincia, tecnologia e inovao para a incluso e o desenvolvimento
social;
2) Conservao e uso sustentvel da biodiversidade e dos recursos natu-
rais;
3) Conservao, manejo e uso sustentvel da agrobiodiversidade;
4) Paz no campo;
5) Educao para a diversidade cultural;
6) Saneamento rural; e
7) Proteo e promoo dos povos indgenas.
Desses sete programas, somente os trs ltimos tm aes especficas
destinadas aos indgenas e somente o ltimo destinado exclusivamente a
esses povos. Nesse programa, esto concentradas as aes que, no PPA an-
terior (2004-2007), estavam distribudas em dois programas, ambos sob a
coordenao do Ministrio da Justia por intermdio da Funai.
No novo PPA (2008-2011), a Funai continua formalmente como rgo
responsvel pela articulao e coordenao da poltica indigenista do go-
verno federal. Se esse novo arranjo proporcionar melhor articulao das
aes e resultados concretos nos territrios e para as comunidades locais,
s o tempo dir. De fato, ainda h carncia de mecanismos institucionais
inovadores e consistentes que garantam a territorializao dos princpios
j enunciados, isto : a garantia de direitos, a proteo das terras e a pro-
moo social dos povos e comunidades locais indgenas, tomando por base
as especificidades socioculturais, as formas de territorialidade e a autono-
mia indgena nos processos decisrios.
No tocante regularizao dos territrios dos povos indgenas, o Pla-
no Plurianual prev, at 2011, concluir o procedimento de demarcao
administrativa de 542 terras indgenas, com a regularizao de mais 122
terras indgenas.
Se realizado o previsto, j ser um feito. Mas fica a questo: quando
e como sero tratadas as 494 reivindicaes de terras que deram entrada
na Funai e que, at agosto de 2007, ainda no haviam sido processadas
pelo rgo? Essas reivindicaes so originrias das regies Sul, Sudeste,
Centro-Oeste e Nordeste.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 113


Novo programa, mas nem tanto
O programa de Proteo e Promoo dos Povos Indgenas novo, mas
nem tanto, j que resulta da reunio de aes que antes estavam em dois
programas. Alm disso, houve vrios casos de fuso de aes sob a alega-
o de que isso possibilitaria uma melhor articulao para a gesto dos
recursos disponveis e a efetivao dos objetivos setoriais e programticos
estabelecidos. Na Tabela 1 apresentamos o conjunto de aes previstas no
novo programa.
Como os dois programas anteriores, o novo programa dirigido aos
povos indgenas to ambicioso quanto genrico. Seu objetivo anunciado
o de

garantir aos povos indgenas a manuteno ou recuperao das condies


objetivas de reproduo de seus modos de vida e proporcionar-lhes opor-
tunidades de superao das assimetrias observadas em relao socieda-
de brasileira em geral.

Considerando as assimetrias polticas e econmicas estabelecidas na


esfera intragovernamental e os interesses econmicos predominantes na
definio das prioridades de governo, com certeza esse programa no ter
foras para evitar os impactos globais decorrentes das inmeras obras de
infraestrutura previstas no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).

114 Ricardo Verdum


Capitulo 11

O oramento 2006-2010 e a agenda social dos povos


indgenas53
O ano de 2006 foi o ltimo do primeiro mandato do presidente Lula da
Silva (2003-2006). Um perodo marcado pela dificuldade de articulao e
coordenao intersetorial no interior do governo federal e pela incapacida-
de deste, em particular da Fundao Nacional do ndio (Funai), de estabe-
lecer um campo de dilogo construtivo e sistemtico intragovernamental e
com o movimento indgena organizado.
A implementao de um conjunto de aes de desenvolvimento social
e a instalao da Comisso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI) em
2008 significou um passo importante se comparado ltima dcada, mas
ainda no o suficiente para romper com os vcios tutelares mais arraigados
e mais estruturantes da relao poltica do Estado nacional com os povos
indgenas. O respeito s territorialidades indgenas e sua autonomia no
tocante aos processos decisrios, como definido na Constituio Federal
de 1988 e na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho,
ainda um desafio. 54
Este texto pretende ser um breve informe da execuo do oramento
indigenista do governo federal no perodo 2006-2010, inscrito nos Planos
Plurianuais (PPA) 2004-2007 e 2008-2011. Alm da dotao oramen-
tria e dos crditos adicionais que anualmente o governo federal dispo-
nibiliza ao rgo indigenista via Lei Oramentria Anual (LOA) para
manuteno e modernizao da sua infraestrutura, recursos humanos e
desenvolvimento de suas atividades , Funai, como rgo tutor, atri-
buda legalmente a responsabilidade de administrar a renda obtida com o
patrimnio indgena.
Com baixa visibilidade para o pblico em geral, a gesto do patri-
mnio indgena feita pela Funai e gera um importante complemento ao

53 Este texto uma verso revista e ampliada de Verdum, 2011.


54 Cf. Verdum, 2009.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 115


oramento do rgo. Pela prestao deste servio, Funai dado o di-
reito de incorporar ao seu patrimnio o denominado dzimo, ou seja, a
dcima parte ou o equivalente a 10% da renda lquida anual obtida do pa-
trimnio indgena. Gerar renda a partir do patrimnio indgena , assim,
uma forma de gerar receita ao rgo indigenista oficial e ao Estado, uma
vez que a receita obtida anualmente e no convertida em despesa vai para
a Conta nica do Tesouro Nacional, gerando rendimentos a partir da sua
aplicao no mercado financeiro. Os dados disponveis indicam que, no
perodo 2006-2007, os 22 projetos e programas que contribuem com a
renda do patrimnio indgena geraram um saldo de aproximadamente R$
4,998 milhes.
Por motivo de espao, deixaremos de fora essa no menos importante
fonte de financiamento da ao indigenista governamental, nos compro-
metendo a apresentar, em breve, um informe analtico relativo ao assunto.

Os programas e as aes do oramento indigenista


Nos anos 2006 e 2007, as aes do governo federal destinadas especifica-
mente aos povos indgenas estiveram concentradas em dois programas: (a)
Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas e (b) Prote-
o de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento.
O primeiro agrupou as aes dos setores sade indgena (Fundao
Nacional de Sade), educao escolar (Ministrio da Educao e Funda-
o Nacional do ndio), as de carter assistencial e cultural (Fundao
Nacional do ndio e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio) e a ao
responsvel pela realizao dos Jogos dos Povos Indgenas (Ministrio dos
Esportes). No perodo 2006/2007, esse programa contou com 30 aes,
sendo 20 implementadas pela Funai/Ministrio da Justia (MJ).
O segundo programa incluiu as aes de regularizao fundiria e pro-
teo das terras e territrios indgenas (Fundao Nacional do ndio), as
voltadas para a promoo da gesto dos territrios e recursos naturais a
existentes e aquelas que se destinavam gerao de alternativas econmi-
cas para as comunidades locais (Fundao Nacional do ndio e Ministrio
do Meio Ambiente). Esse programa teve, no perodo 2006/2007, 12 aes,
sendo nove implementadas pela Funai/MJ.
No PPA 2008-2011, as aes desses dois programas foram reunidas no
Programa de Proteo e Promoo dos Povos Indgenas (PPPI), cabendo
Funai a responsabilidade de articul-lo e coorden-lo em parceria com
os demais ministrios e rgo federais. Concebido como o carro-chefe de
implementao da Agenda Social dos Povos Indgenas, apelidada de PAC

116 Ricardo Verdum


Indgena, lanada pelo presidente Lula da Silva em setembro de 2007, na
cidade de So Gabriel da Cachoeira (AM), o objetivo do programa to
ambicioso quanto genrico, a comear pelo objetivo: garantir aos po-
vos indgenas a manuteno ou recuperao das condies objetivas de
reproduo de seus modos de vida e proporcionar-lhes oportunidades de
superao das assimetrias observadas em relao sociedade brasileira
em geral. dito tambm que os indgenas sero beneficiados com a arti-
culao de aes que promovero a garantia de direitos, a proteo das
terras e a promoo social dos ndios, considerando as especificidades cul-
turais e territoriais e valorizando sua autonomia. As causas do processo
de desestruturao e empobrecimento diagnosticado, no entanto, no so
consideradas na anlise, nem so objeto de definio de polticas e aes
especficas.
O PPA 2008-2011 conta com 10 objetivos estratgicos, mas somente
um menciona, explicitamente, os povos indgenas, aquele que afirma pre-
tender fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia,
e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos
humanos. Nos outros nove objetivos estratgicos, os direitos dos povos
indgenas no so mencionados. o caso do objetivo focado na implanta-
o de uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional,
no qual em nenhum momento dito que ser respeitada a territorialidade
indgena e a sua autonomia de deciso (autonomia crtica e de agncia) an-
tes de aprovar qualquer projeto que afete seus territrios e outros recursos
(minerais, hdricos, florestais etc.). Ao contrrio, dito que, como parte
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), sero implementadas
medidas destinadas a agilizar e facilitar a implantao de investimentos
pblicos e privados em infraestrutura.
Considerando a estrutura social e econmica brasileira, a onda desen-
volvimentista que inunda o pas, acrescida da assimetria poltica que ca-
racteriza a relao dos povos indgenas com os agentes pblicos e privados
responsveis pela definio das prioridades governamentais, pequena a
nossa expectativa em relao ao PPPI: de que possam ser evitados de for-
ma eficaz e efetiva os impactos globais decorrentes das inmeras obras
de infraestrutura previstas no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC-2). Estima-se, por exemplo, que o PAC ter impacto em 182 terras
indgenas, atingindo ao menos 108 povos. O caso Belo Monte ilustrativo
dessa estrutura e conjuntura particulares, onde o problema colonial conti-
nua se impondo nossa ateno, tanto quanto a categoria de colonialismo
interno.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 117


Balano oramentrio 2006-2010
A seguir apresentamos um quadro resumo da despesa dos dois ministrios
com maior dotao oramentria destinada aos povos indgenas: o Mi-
nistrio da Sade e o Ministrio da Justia. Os nmeros a apresentados
dizem respeito somente s chamadas aes finalsticas, aquelas que pro-
porcionam uma ateno, um bem ou um servio direto aos indgenas55.
possvel verificar que, no perodo 2006-2010, foi gasto pelo governo fede-
ral nesses dois ministrios cerca de R$ 2,844 bilhes. Esse valor equivale a
aproximadamente 92,37% do que foi autorizado pelo Congresso Nacional
a ser gasto nos cinco anos, o que significa dizer que aproximadamente R$
234,854 milhes deixaram de ser gastos no perodo 2006-2010, retor-
nando ao Tesouro Nacional. Entre os dois rgos federais, o Ministrio
da Sade, por intermdio da Fundao Nacional da Sade (Funasa), foi
o que contou com maior dotao oramentria (R$ 1,915 bilho) e o que
apresentou maior gasto (R$ 1,821 bilho).

Oramento indigenista. O gasto em 2006-201056


Ano 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL
Ministrio
Ministrio da Sade/Funasa 353.157.127 372.292.481 356.363.214 393.112.987 346.883.629 1.821.809.438
Ministrio da Justia/Funai 82.253.283 85.427.091 257.433.952 287.436.279 310.528.110 1.023.078.715
TOTAL 435.410.410 457.719.572 613.797.166 680.549.266 657.411.739 2.844.888.153

No caso do Ministrio da Sade/Funasa, o recurso da ao de Sanea


mento bsico em aldeias indgenas, que integra o programa Saneamento
Bsico, no est includo nos valores acima. No perodo 2006-2010, o
governo federal orou para essa ao um investimento total (em valores
atualizados) de R$ 291,435 milhes, mas gastou cerca de R$ 249,878
milhes. A diferena total, de aproximadamente R$ 41,557 milhes, retor-
nou ao Tesouro Nacional.
S em 2010, a Funasa deixou de investir na estruturao de unida-
des de sade para atendimento populao indgena cerca de R$ 19,357
milhes; tambm R$ 27,139 milhes previstos para serem utilizados na
promoo, vigilncia, proteo e recuperao da sade indgena e mais R$
987,8 mil que se destinavam ao de vigilncia e segurana alimentar e

55 No inclui, por exemplo, as destinadas ao pagamento de salrio e benefcios sociais dos


funcionrios.
56 Valores atualizados para fevereiro de 2010 pelo ndice de Preos ao Consumidor Am-
plo (IPCA).

118 Ricardo Verdum


nutricional dos povos indgenas. Todo esse recurso retornou ao Tesouro
Nacional, alimentando a meta de supervit do pas.
Em decorrncia da crescente perda de legitimidade e confiana que se
abateu sobre a Funasa, decorrncia das inumerveis denncias compro-
vadas de corrupo e do mau uso dos recursos financeiros destinados
ateno primria sade indgena, situao a que se somaram presses
desencadeadas pelos povos indgenas nos diferentes nveis (local, distrital
e federal) exigindo a criao de uma Secretaria Especial de Sade Indgena
(Sesai) no mbito do Ministrio da Sade, o governo federal publicou o
Decreto n 7.336, de 19 de outubro de 2010. Segundo o que estabelece o
decreto, o Ministrio da Sade e a prpria Funasa teriam 180 dias para fa-
zer a transio gradual do sistema a fim de evitar prejuzos ao atendimento
da populao. No dia 19 de abril de 2011, o governo federal publicou de-
creto prorrogando a transio at 31 de dezembro de 2011.57
A Agenda Social dos Povos Indgenas (2008-2010) lanada pelo pre-
sidente Lula da Silva em setembro de 2007 havia previsto demarcar 127
terras indgenas. Segundo dados levantados junto Funai, foram emitidos
apenas 13 decretos homologatrios do presidente da Repblica e somente
29 terras indgenas obtiveram portaria declaratria do Ministro da Justia
nesse perodo. Ou seja, os nmeros ficaram bastante aqum da meta esta-
belecida e formalmente anunciado em 2007 pelo presidente Lula da Silva.
Em 2010, na ao de Demarcao e regularizao de terras indge-
nas, foram gastos apenas 47,51% dos R$ 25 milhes orados e a ao
de Fiscalizao de Terras Indgenas no contou com qualquer recurso
financeiro naquele ano. Houve apenas trs homologaes e somente 10
terras indgenas tiveram a portaria declaratria publicada.
Considerados grupo vulnervel e segmento social prioritrio das
polticas de segurana alimentar e nutricional, de combate pobreza e
de proteo e incluso social, as comunidades locais e povos indgenas se
beneficiaram de vrias polticas e aes do Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS) desencadeadas a partir de 2003 em conjunto com outros
ministrios. Uma delas foi o programa Carteira de Projetos Fome Zero
e Desenvolvimento Sustentvel nas Comunidades Indgenas, conhecido
como Carteira Indgena.
Os indgenas foram tambm includos como beneficirios do Programa
Bolsa Famlia; em janeiro de 2011, havia 84.796 famlias indgenas sendo
atendidas pelo programa, sendo cerca de 20 mil cadastradas em 2010.

57 Trata-se do Decreto n 7.461, de 18 de abril de 2011, que d nova redao ao caput do


art. 6 do Decreto n 7.336, de 19 de outubro de 2010.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 119


Alm disso, aproximadamente 48.600 famlias indgenas de 18 estados
estavam sendo beneficiadas, em janeiro de 2011, com cestas de alimentos.
Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), o nmero de
Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) que atendiam indgenas
no pas somava 339.58
Tambm como parte da Agenda Social dos Povos Indgenas, o Minis-
trio da Cultura (MinC) estimulou e apoiou a criao de pontos de cultura
localizados em aldeias nos territrios indgenas reconhecidos e demarca-
dos pelo Estado e por associaes de indgenas que vivem em alguns cen-
tros urbanos. A Agenda estabeleceu como meta para o perodo 2008-2010
implantar 150 pontos de cultura em terras indgena. O MinC tambm
criou um sistema de premiao, o Prmio Culturas Indgenas, voltado para
a valorizao e revitalizao de prticas e expresses culturais dos povos
indgenas. Criado pelo MinC em 2006, foram premiadas 276 comunida-
des e organizaes indgenas.
J a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SDH/PR), em parceria com a Funai, incluiu os indgenas na agenda social
de registro civil de nascimento e documentao bsica (Registro Geral,
Cadastro de Pessoa Fsica e Carteira de Trabalho e Previdncia Social)
como parte da poltica de incluso social dos indgenas a partir da docu-
mentao civil. Por fim, o Ministrio das Minas e Energia (MME) informa
que o programa Luz para Todos beneficiou, no total, cerca de 24,4 mil
famlias indgenas.
O governo tambm se comprometeu a promover a criao de territ-
rios da cidadania em terras indgenas, comeando pelos territrios indge-
nas no Alto Rio Negro e vale do Javari, no estado do Amazonas, e Raposa/
Serra do Sol, em Roraima.

Comentrio final
O ano de 2011 o ltimo do PPA 2008-2011 e o ano de elaborao do
novo PPA para o perodo 2012-2015. Como das vezes anteriores, ainda que
os discursos oficiais estejam repletos de palavras como direitos, promoo,

58 Em nota divulgada em 02/05/2011, o MDS afirma que os dados preliminares do Censo


2010 indicam haver 817.963 pessoas autodeclaradas indgenas no pas, sendo que 326.375 se
encontram em situao de extrema pobreza. Na definio dessa populao foi considerado
o critrio da renda mensal de at R$ 70,00, alm de outros aspectos como a infraestrutura
da residncia, o nvel de escolaridade e a idade dos moradores. Isso implica dizer que apro-
ximadamente 39,9% da populao autodeclarada indgena ser parte do pblico prioritrio
do programa Brasil sem Misria do governo federal, anunciado no incio de maio de 2011.

120 Ricardo Verdum


participao, autonomia, transparncia etc., na prtica a participao dos
indgenas quase nula. Quando o assunto planejar, decidir e controlar
o oramento pblico, insiste-se na complexidade do tema e numa suposta
dificuldade inerente condio de indgena. De outro lado, nossa avalia-
o de que o movimento indgena organizado ainda no deu ao assunto
a importncia que merece. Disputar e ganhar espao a repercute direta-
mente na to desejada autonomia territorial e na capacidade de autodeter-
minao individual e coletiva dos indgenas. Nesse sentido, insistimos que
o fortalecimento do protagonismo indgena na definio das polticas e na
aplicao dos recursos pblicos pr-requisito da superao do modelo
tutelar e autoritrio vigente.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 121


Capitulo 12

Do oramento como direito ao direito de consulta 59


Ainda que os oramentos destinados aos diferentes setores das polticas
pblicas no guardem necessariamente relao direta com uma melhora de
acesso aos servios e a realizao dos direitos, o oramento pblico seja
ele de nvel municipal, estadual ou federal, seja setorial ou intersetorial
um documento poltico chave, porque nele que mais facilmente podem
ser verificadas quais so as prioridades sociais, polticas e econmicas do
governo e o nvel de comprometimento do recurso pblico aquele recurso
arrecadado, por exemplo, por intermdio de taxas, impostos e da renda
obtida com a concesso, explorao e comercializao do patrimnio na-
cional (florestas, recursos hdricos, minerais etc.).
O ano de 2011 foi o ltimo de execuo do Plano Plurianual 2008-2011
do governo federal e o ano de elaborao e aprovao do novo PPA (2012-
2015). Como das vezes anteriores, e ainda que hoje o discurso oficial esteja
repleto de palavras como direito, promoo, participao, incluso, auto-
nomia, transparncia e que nesse ano de 2012 o termo consulta prvia
tenha entrado na retrica governista , na prtica a participao dos povos
indgenas na elaborao do novo PPA foi praticamente nula.
Ainda que o Estado brasileiro esteja no grupo dos Estados considera-
dos pioneiros na promoo de mudanas constitucionais de carter plura-
lista na Amrica Latina,60 nas instituies e nos procedimentos persistem
concepes e prticas de relacionamento com esses povos configurados em
perodos histricos anteriores. O retrocesso vivenciado na atualidade na
efetivao dos direitos dos povos indgenas no pas vem colocar por terra
muitos mitos construdos ao longo dos ltimos 20 ou 30 anos.
A normativa internacional garante aos povos indgenas ou aborgenes
(ou originrios) o direito consulta prvia, livre e informada (CLPI) sem-
pre e quando decises polticas e administrativas dos Estados nacionais

59 Este texto uma verso revista e ampliada de Verdum, 2012.


60 Ver Fajardo, 2009.

122 Ricardo Verdum


impactem seus territrios, as populaes e seus modos de vida. Esse dispo-
sitivo foi introduzido com a Conveno 169 da Organizao Internacional
do Trabalho sobre os Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes
(1989). Isso est estabelecido nos artigos 6, 7 e 15. Quase duas dcadas
depois, mais precisamente no ano de 2007, esse mesmo direito foi for-
malmente reconhecido e reforado com a aprovao da Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (DNUDPI).
Ambos os dispositivos legais afirmam o direito dos povos indgenas de
definir suas prprias prioridades no processo de desenvolvimento; contro-
lar, o mximo possvel, seu prprio desenvolvimento econmico, social e
cultural; e participar da formulao, implementao e avaliao de planos
e programas de desenvolvimento nacional e regional que possam afet-los
diretamente. Aos povos indgenas, portanto, garantido no somente o
direito de ser consultado e se pronunciar previamente instalao de um
projeto especfico de infraestrutura que impacte seu territrio e/ou modo
de vida (por exemplo, uma hidreltrica ou rodovia), mas tambm no dese-
nho dos planos e programas do qual o referido projeto parte.
E mais, que as consultas sejam realizadas de maneira a adequar-se aos
costumes e tradies do povo ou comunidade em questo, o que inclui
suas formas prprias de tomada de deciso e instituies de representa-
o, no marco de um dilogo intercultural calcado na boa-f. Garantir a
real aplicao desse mecanismo tido, nessa normativa internacional,
como algo necessrio e imprescindvel para corrigir a orientao assimi-
lacionista das normativas anteriores (Conveno 107-OIT, por exemplo),
alcanar um acordo ou consentimento em torno das medidas propostas
pelos Estados e definir polticas pblicas idealizadas como adequadas aos
povos indgenas.
O Brasil signatrio desse direito. O Congresso Nacional ratificou a
Conveno 169 em 20 de junho de 2002 por meio do Decreto Legislativo
n 143. Um ano depois, em 25 de julho de 2003, ela passou a vigorar no
pas como qualquer outra lei nacional. Ou seja, tem poder de lei. Ela deve
ser aplicada pelo Estado, assim como respeitada pelo conjunto da socie-
dade brasileira. o movimento conhecido como incorporao do direito
internacional ao direito interno. Alm disso, concluindo o rito de incorpo-
rao ao sistema de direito brasileiro, ela foi promulgada pelo presidente
Lula da Silva em 19 de abril de 2004 por intermdio do Decreto n 5.051.
O texto do decreto bastante explcito quando diz que a conveno ser
executada e cumprida to inteiramente como nela se contm.
Mas, como sucede em outros pases latino-americanos, a relao socio-
poltica do Estado e da sociedade civil para com os povos indgenas no foi

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 123


alterada no texto constitucional brasileiro de 1988. Foram incorporadas a
diversidade tnica e os direitos especficos, mas sem tocar nas estruturas
polticas de poder e dominao. Embora esteja prevista na Constituio a
aplicao do chamado direito de consulta, na prtica ela ainda caso raro
nas decises de natureza administrativa e legislativa do Estado. O que tem
predominado a informao acompanhada do fato consumado. Da por-
que, passados mais de 23 anos desde a sua aprovao, no soa estranho
ouvir reclamaes aqui e acol de que no foram realizadas mudanas
substantivas nas estruturas e nas prticas poltico-administrativas do Es-
tado brasileiro em relao aos povos indgenas.

A consulta e o planejamento oramentrio


Isso se reflete obviamente na forma e nos procedimentos aplicados na
elaborao das polticas pblicas e seus respectivos oramentos. Mas o
aparente pouco-caso em relao participao dos povos indgenas no
processo oramentrio no decorre exclusivamente de um julgamento de
que o direito dos povos indgenas seja algo menor ou de menor importn-
cia. Antes, ao contrrio, deve ser considerada tambm a hiptese de que
reconhecer esses direitos implicaria mudanas profundas nas instituies
legislativas, administrativas e no Judicirio do pas; afetaria privilgios e
benefcios de minorias social e historicamente constitudos, alguns traves-
tidos de direitos. Da o porqu de os poderes constitudos, dentro e fora
do Estado, criarem a todo momento mil e uma barreiras de toda natureza,
contrrias a essas mudanas. O Brasil ainda uma sociedade classista e
colonialista, no obstante toda a campanha feita em contrrio.
Quando o assunto planejar, decidir e controlar o oramento pblico,
insiste-se na complexidade do tema ou numa suposta dificuldade inerente
condio de indgena, ou ainda na impossibilidade de romper ou es-
capar das amarras administrativas e jurdicas. Isso parece evidente mes-
mo entre pessoas que expressam algum grau sincero de comprometimento
com a chamada causa dos povos indgenas. Talvez seja uma manifesta-
o involuntria, mas, de qualquer modo, est objetivamente constituda
e gera efeitos.
De outro lado, nossa avaliao de que o movimento indgena orga-
nizado ainda no deu ao assunto a importncia que merece. at com-
preensvel que assim seja, um assunto do qual os povos indgenas foram
sempre excludos e marginalizados, primeiro pelos Estados colonial e im-
perial e depois pelo republicano (sem esquecer o papel opressor da Igreja);
algo que demanda certa dedicao e especializao. A fora e a presso

124 Ricardo Verdum


das ideias so tamanhas que essa incapacidade atribuda acaba sendo in-
corporada no pensamento individual e coletivo como uma realidade; isso
o que alguns chamam de olhar para si e para o mundo ao redor com os
olhos do colonizador.
H tambm uma compreensvel resistncia de parte das pessoas indge-
nas em adentrar em demasia os meandros desse assunto e acabar se vendo
presas no interior da mquina burocrtica. A busca de alternativas mais
pragmticas nos etnonegcios, na transformao da cultura em mercado-
ria e na constituio da identidade como pessoa jurdica, em si no menos
vlida como forma de adaptao criativa, tem muitas vezes desviado a
ateno e tomado um tempo que no deixa tempo e espao para uma inci-
dncia mais ampla no chamado processo oramentrio.
certo, o assunto complexo, mas disputar e ganhar espao a reper-
cute diretamente na to desejada autonomia territorial e na capacidade de
autodeterminao individual e coletiva dos povos indgenas como sujeitos
de direito. Ainda que em meio a dvidas, nesse momento no nos parece
errado insistir que, alm da luta poltica, necessrio que o movimento in-
dgena se esforce em desenvolver estratgias e, principalmente, as coloque
em prtica visando fortalecer o seu protagonismo nos processos de defi-
nio, gesto e execuo das polticas e na aplicao dos recursos pbli-
cos. Sem isso, fica mais difcil realizar avaliaes consistentes e construir
argumentos alternativos que coloquem em questo o mximo de recurso
disponibilizado pelo governo para essa ou aquela poltica, acessvel desta
ou daquela forma. Quando muito, ser possvel questionar, s vezes a pos-
teriori, ao final do exerccio fiscal, o recurso efetivamente aplicado pelo
governo e o baixo impacto alcanado no plano local. Mas a o recurso
financeiro j foi gasto (ou no) e o estrago est feito. Do contrrio, difi-
cilmente se avanar um milmetro na desejada transformao pluralista
do Estado brasileiro.

Vamos aos nmeros!


No Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, o principal programa do governo
federal destinado aos povos indgenas chama-se Proteo e Promoo dos
Povos Indgenas (PPPI), cabendo Fundao Nacional do ndio (Funai)
a responsabilidade de articular e coordenar sua implementao em par-
ceria com os demais ministrios e rgos.61 Esse programa foi concebido

61 A Lei n 11.653, que dispe sobre o PPA 2008-2011, foi sancionada pelo presidente da
Repblica em 07/04/2008 (DOU 08/04/2008).

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 125


para ser o carro-chefe da Agenda Social dos Povos Indgenas, apelidada
de PAC Indgena. Lanada pelo presidente Lula em setembro de 2007 em
So Gabriel da Cachoeira (AM), o PAC Indgena tinha entre seus objetivos
promover a incluso social dos povos indgenas, com um olhar especfico
para os grupos em situao de pobreza.62
Encerrado em 31 de dezembro de 2011, primeiro ano de gesto da
presidenta Dilma Rousseff, o PPA 2008-2011 do governo federal teve 10
objetivos estratgicos, mas nenhum especfico para os povos indgenas.
O mais prximo que chegou disso no plano retrico foi com a afirmao
de que, no programa, havia a pretenso de fortalecer a democracia, com
igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilo-
go social e garantia dos direitos humanos. A respeito da implantao de
uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional, no h
nada referente aos territrios ocupados por povos indgenas e sobre seus
direitos, por exemplo, consulta prvia. Ao contrrio, dito que sero
implementadas medidas destinadas a agilizar e facilitar a implantao de
investimentos pblicos e privados em infraestrutura. Basta olhar os mapas
que representam as obras que integram o PAC-1 e o PAC-2: ali, as terras
indgenas so territrios invisveis.
Na implementao do PPPI esto envolvidos quatro ministrios. Alm
do Ministrio da Justia, representado pela Funai, h os Ministrios da
Sade, do Meio Ambiente e dos Esportes. Excludas as aes relacionadas
aos direitos trabalhistas de funcionrios (no caso da Funai), chegamos a um
total de 21 aes, das quais 13 na responsabilidade do rgo indigenista.
Essas 21 aes tiveram em 2011 uma dotao oramentria inicial de
R$ 724.604.385,00. Ao longo do ano, novos aportes foram autorizados
pelo Congresso Nacional, chegando-se ao final do exerccio a um ora-
mento total autorizado de R$ 768.558.427,00. Desse montante, segundo
o sistema de informao sobre oramento pblico do Senado Federal (Siga
Brasil), foram liquidados R$ 687.116.306 (89,40%).
Funai foi autorizado um oramento de R$ 386.813.735,00 em 2011.
Desse total, liquidou R$ 343.724.735,00 (88,86%). Cerca de R$ 43,089
milhes no foram aplicados. Desse valor, R$ 26,699 milhes so da ao
Gesto e administrao do programa; outros R$ 5,922 milhes da ao
Gesto ambiental e territorial das terras indgenas; e cerca de R$ 1,839
milho de Demarcao e regularizao das terras indgenas. Em Pro-
moo do etnodesenvolvimento em terras indgenas, ao que contou

62 Cf. Verdum, 2008a.

126 Ricardo Verdum


com um oramento autorizado de R$ 12,176 milhes, cerca de R$ 1,242
milho no foi executado.
O Ministrio da Sade (MS) deixou de executar cerca de R$ 32,158
milhes. Desse montante, cerca de R$ 24,510 milhes foram destinados
ao Promoo, vigilncia, proteo e recuperao da sade indgena; e
outros R$ 4,653 milhes ao responsvel pela estruturao de unidades
de sade para atendimento populao indgena.63
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apresentou um baixssimo
desempenho considerando o oramento autorizado: segundo o Siga Brasil,
aplicou somente 15,75% do total de R$ 7,284 milhes destinado pasta
no mbito do programa. A maior parte do recurso no aplicado, cerca de
R$ 5,877 milhes, so da ao Fomento a projetos de gesto ambiental
dos povos indgenas da Amaznia. Essa ao alimenta o denominado
Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI/PPG7), um mecanis-
mo de fomento e apoio a projetos de associaes indgenas em funciona-
mento desde o incio da dcada passada e que tem como prazo de encerra-
mento o ms de dezembro de 2012.64
Alm do PPPI, existem cinco outros programas com aes especficas
para povos e comunidades indgenas. Em termos oramentrios e finan-
ceiros, a ao de maior monta est no Ministrio da Sade (MS): ela se
destina promoo do saneamento bsico junto s comunidades locais,
visando preveno e controle de agravos. Tanto as edificaes quanto o
saneamento ambiental em rea indgena so de competncia da Secretaria
Especial de Sade Indgena (Sesai), assim como a gesto dos recursos. Em
2011, foi aprovado um oramento de R$ 40,150 milhes; desses, foram
aplicados R$ 24,956 milhes.
Em seguida vem a ao denominada Apoio ao desenvolvimento da
educao do campo, das comunidades indgenas e comunidades tradicio-
nais. Ela integra o programa Educao para a Diversidade e Cidadania e
est sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC). Essa ao

63 Alm do recurso financeiro aportado pelo Tesouro Nacional nas aes do programa Pro-
teo e Promoo dos Povos Indgenas, o Subsistema de Ateno Sade Indgena (Sasisus)
conta com repasses mensais da Secretaria de Assistncia Sade (SAS) do Ministrio da Sa-
de por meio do denominado Incentivo Ateno Bsica dos Povos Indgenas (IAB-PI) e do
Incentivo Ateno Especializada dos Povos Indgenas (IAE-PI), repassados diretamente aos
fundos municipais de sade e estabelecimentos de sade conveniados. Tambm recebeu, em
2011, recurso financeiro do Projeto de Vigilncia e Controle de Doenas (Vigisus).
64 A ltima reunio da Comisso Executiva do PDPI aconteceu em outubro de 2010, quan-
do foi aprovada a ltima leva de subprojetos. Com prazo inicial de encerramento dos traba-
lhos em 2010, por presso do movimento indgena da Amaznia brasileira, em especial da
Coiab, o PDPI teve esse prazo estendido at dezembro de 2012.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 127


teve em 2011 um oramento autorizado de R$ 29.421.954,00. Desse total,
utilizou somente 10,84%.
Por fim, no poderamos deixar de citar o Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA), que recebeu autorizao para gastar R$ 3 milhes
em 2011 com a Ater Indgena, mas que s conseguiu executar cerca de R$
386.733,00 (12,89%) at o final do ano.
No conjunto das aes, o Comando da Aeronutica se mostrou o mais
eficiente. Dos R$ 2 milhes destinados ao Amparo s comunidades
indgenas em reas isoladas, executou 99,99%.

Reflexes finais
No poderia concluir este artigo sem retomar uma questo que nos parece
fundamental: a da importncia de as lideranas, a organizao e mesmo
as comunidades locais dos povos indgenas no pas buscarem se organizar,
capacitar e influir no chamado processo oramentrio.
Sobre isso gostaria de destacar um fato ocorrido em 2011 que tive-
mos a oportunidade de acompanhar. Refiro-me ao protesto de lideranas
da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (Apib) e de integrantes de
instncias governamentais como o Conselho Nacional de Poltica Indige-
nista (CNPI), o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea) e o Conselho Nacional de Cultura (CNC) que, no dia 25 de maio,
divulgaram manifesto sobre a forma como o governo federal vinha tra-
tando os direitos dos povos indgenas nas discusses para elaborao do
PPA 2012-2015. O documento foi apresentado aos participantes do Frum
Interconselhos do PPA 2012-2015 em um evento realizado pelo governo
federal em Braslia, nos dias 24 e 25 de maio, para apresentar as novas
metodologias de elaborao do PPA.
No documento, repudiam a forma autoritria, precria e insuficiente
como esto sendo discutidas as proposies programticas e orament-
rias para o PPA 2012-2015, principalmente as demandas dos povos, que
so

tradicionalmente atendidas de forma tangencial e secundria pelo Estado


brasileiro, tais como a demarcao das terras indgenas, sade e educao
indgena diferenciada, habitao e salvaguardas relacionadas com os im-
pactos de grandes empreendimentos nas nossas terras.

Respaldados na Constituio Federal de 1988 e no estabelecido na


Conveno 169 (OIT), que, lembremos, tem poder de lei no pas desde

128 Ricardo Verdum


meados do ano de 2003, reivindicam do governo federal condies sufi-
cientes para participar na discusso dos programas e oramento do PPA
destinados a viabilizar as polticas pblicas de seu interesse. No querem
apenas referendar as proposies dos rgos envolvidos com a implemen-
tao da poltica indigenista governamental como a Fundao Nacional
do ndio, a Secretaria Especial de Sade Indgena, a Secretaria de Educa-
o Continuada, Alfabetizao e Diversidade, entre outros. Menos ainda
que as discusses fiquem restritas aos representantes indgenas nos distin-
tos conselhos, comisses e grupos de trabalho. Para eles, acertadamente,
a participao e o controle social por parte do movimento indgena no se
reduzem participao nessas distintas instncias. Exigem um processo
especfico de participao e consulta.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 129


Parte 2
Meio Ambiente
Capitulo 13

gua nas terras indgenas 65


A despeito de existir, em 2004, uma legislao capaz de garantir aos po-
vos indgenas um ambiente saudvel num territrio suficiente ao seu bem-
-estar e tambm sua reproduo fsica e cultural, o que vamos apresentar
neste captulo sobre a situao dos recursos hdricos nas terras indgenas
demonstra que tanto os direitos consuetudinrios indgenas quanto os di-
reitos constitucionais no so respeitados nem pelos governos nem pela
sociedade nacional brasileira de modo geral.
As informaes reunidas indicam claramente que, alm de no estar
sendo garantido o usufruto exclusivo dos rios e lagos existentes nos terri-
trios indgenas, no era assegurado aos povos e comunidades indgenas o
direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a uma
sadia qualidade de vida, conforme prescreve a Constituio de 1988.
Foram identificados cursos dgua no interior das terras indgenas sen-
do utilizados como via de escoamento da produo agrcola, principal-
mente a extensiva para exportao, e recebendo lixo de ncleos urbanos
localizados a montante. Havia assoreamento de rios e igaraps em de-
corrncia de desmatamentos e da retirada de matas ciliares dentro e no
entorno das terras indgenas; contaminao de cursos dgua por resduos
qumicos derivados das atividades de minerao, garimpo e agricultura; e
reduo na quantidade de peixes para a alimentao indgena decorrente
da construo de barragens, transposies e inundaes de reas de caa,
coleta e stios com alto valor histrico e cultural para as comunidades.
Alm dos danos ambientais, essas atividades vinham ocasionando danos
sade e ao bem-estar das populaes indgenas.
De modo geral, esquece-se ou despreza-se o fato de a gua ter uma im-
portncia e um significado multidimensional para os grupos sociais e co-
munidades locais. gua esto associadas crenas, religio, ritos, mitos,
memrias, relaes polticas, regras e prticas de reciprocidade, economia,

65 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento & Po-
ltica Socioambiental, n. 9, jun. 2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 131


alimentao, usos e conceitos sobre o corpo, enfim, cultura. Em muitas
sociedades e comunidades locais, a gua o elo entre o visvel e o invisvel.
Com frequncia, os modelos e prticas indgenas de gesto da gua
tm sido ignorados ou simplesmente desprezados e vistos como irracionais
ou como no adequados racionalidade econmica hegemnica seja na
elaborao e implementao dos planos e programas de desenvolvimento
econmico, seja nos processos de expanso da explorao predatria dos
chamados recursos naturais , comportamento tpico da viso economi-
cista e mercantil que se expande e se projeta de forma acelerada sobre a
natureza e os territrios indgenas. Contribui para essa relao assimtrica
entre indgenas e no indgenas o processo de empobrecimento e a situao
de dependncia de relaes e polticas assistenciais a que os primeiros vo
sendo submetidos.
Conforme pde ser constatado na VIII Caravana de Direitos Huma-
nos, realizada em outubro de 2003 em Braslia, a principal fonte de pres-
so existente sobre os territrios indgenas decorre da ideia disseminada
em amplos setores da sociedade nacional e em alguns setores indgenas e
indigenistas tambm de que a explorao dos recursos l existentes pode
gerar desenvolvimento. Para alguns, o desenvolvimento justificaria
inclusive utilizar as terras indgenas para a implantao da monocultura
de produtos agrcolas de exportao, para as atividades de minerao e
garimpo, para a extrao de madeira ou para a construo de barragens e
hidreltricas.66

O direito dos indgenas gua


O direito dos povos indgenas gua tem sido considerado at certo ponto
um tema marginal na discusso mais geral sobre os direitos indgenas.
No obstante os inmeros problemas com os recursos hdricos nos territ-
rios indgenas, parece ser ainda fraca a percepo social sobre a conexo
entre gua e terra no contexto dos direitos indgenas. E aqui no estamos
nos referindo apenas aos atores sociais que no querem que essa relao
seja feita por interesses vrios, inclusive e principalmente econmicos.
De fato, ainda so poucos os instrumentos legais que podem ser acio-
nados no sentido de garantir os direitos dos povos e das comunidades ind-
genas gua, tratando-se, portanto, de um campo de formulao em que
h muito por fazer e avanar. A Constituio Federal de 1988, no captulo
Dos ndios, art. 231, define que:

66 Cf. VIII Caravana Nacional de Direitos Humanos, 2004.

132 Ricardo Verdum


2 As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a
sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas
do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes;
3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais
energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras ind-
genas, s pode ser efetivado com autorizao do Congresso Nacional,
ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participa-
o nos resultados da lavra, na forma da lei;
6 So nulos e extintos, no produzindo efeito jurdico, os atos que
tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se
refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios
e dos lagos nelas existentes, ressalvando relevante interesse pblico da
Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulida-
de e a extino do direito a indenizao ou aes contra a Unio, salvo,
na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f.
claro que, apesar do art. 231 da Constituio Federal de 1988 re-
conhecer os direitos indgenas aos rios, lagos e demais recursos hdricos
existentes nos seus territrios, demonstrando que o legislador compreen-
deu que gua e terra conformam uma unidade territorial indissocivel e
uma condio necessria para o bem-estar das comunidades locais e povos
indgenas, isso no tem sido garantido de fato, seja pelo Estado nacional
brasileiro ou por particulares.67
Em 2004, alm do prescrito no Cdigo Florestal (Lei n 4.771/1965), a
Constituio Federal de 1988, no captulo Do Meio Ambiente, art. 225,
define que:

todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de


uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.

Diz ainda que dever do poder pblico e dos particulares preservar a


biodiversidade, notadamente a flora, a fauna, os recursos hdricos, as be-
lezas naturais e o equilbrio ecolgico, evitando a poluio das guas, do
solo e do ar, pressuposto intrnseco ao reconhecimento e exerccio do di-
reito de propriedade, nos termos dos art. 5, caput (direito vida) e inciso
XXIII (funo social da propriedade), 170, VI e 186, II.

67 Sobre a situao dos direitos indgenas gua na Amrica Latina, veja-se o documento
elaborado por Gentes, 2001.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 133


O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) dispe de um bom
nmero de resolues que poderiam ser acionadas na defesa dos direitos
indgenas, como, por exemplo, a Resoluo 237/1997, que regulamenta os
aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do
Meio Ambiente; a 303/2002, que dispe sobre parmetros, definies e
limites de reas de preservao permanente; a 312/2002, que dispe sobre
o licenciamento ambiental dos empreendimentos de carcinicultura na zona
costeira; a 341/2003, que dispe sobre critrios para a caracterizao de
atividades ou empreendimentos tursticos sustentveis como de interesse
social para fins de ocupao de dunas originalmente desprovidas de vege-
tao na zona costeira; entre outras.
No texto constitucional de 1988 consta, no art. 200, que compete ao
Sistema nico de Sade (SUS) executar as aes de vigilncia sanitria e
epidemiolgica, participar da formulao da poltica e da execuo das
aes de saneamento bsico e colaborar na proteo do meio ambiente.
A promulgao da Conveno n 169 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais (Decreto n 5.051, de 19
de abril de 2004, DOU 20/04/2004) proporcionou um instrumento a mais
na defesa do direito indgena gua. O art. 15 estabelece que:
os direitos dos povos interessados nos recursos naturais existentes nas
suas terras devero ser especialmente protegidos. Esses direitos abran-
gem o direito desses povos a participarem da utilizao, administrao
e conservao dos recursos mencionados;
em caso de pertencer ao Estado a propriedade dos minrios ou dos re-
cursos do subsolo ou de ter ele direitos sobre outros recursos existentes
nas terras, os governos devero estabelecer ou manter procedimentos
com vistas a consultar os povos interessados a fim de se determinar se
os interesses desses povos seriam prejudicados, e em que medida, antes
de se empreender ou autorizar qualquer programa de prospeco ou
explorao dos recursos existentes nas suas terras. Os povos interessa-
dos devero participar sempre que for possvel dos benefcios que es-
sas atividades produzam e receber indenizao equitativa por qualquer
dano que possam sofrer como resultado dessas atividades.

A situao da gua nas terras indgenas


Com base em informaes oferecidas por organizaes indgenas e indige-
nistas num processo de consulta realizado entre maro e junho de 2004 e
tambm com o apoio de tcnicos da Fundao Nacional de Sade (Funa-

134 Ricardo Verdum


sa) e dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs), elaboramos um
apanhado demonstrativo da situao da gua em diferentes regies do
Brasil.
O levantamento e a sistematizao das informaes foram feitos a par-
tir de um roteiro bsico encaminhado aos colaboradores, no qual consta-
vam questes sobre a existncia ou no do problema de acesso gua de
boa qualidade, suas causas e, eventualmente, as alternativas que foram
ou esto sendo implementadas para solucionar ou minimizar o problema
identificado. Tambm foram incorporados ao estudo os resultados da VIII
Caravana de Direitos Humanos.

Alagoas
Na terra indgena (TI) Kariri-Xoc, no estado de Alagoas, h problemas
na quantidade e na qualidade da gua de superfcie. A gua do rio So
Francisco, altamente poluda por metais pesados, chega s casas sem tra-
tamento, por intermdio de um sistema de bombeamento que quebra com
frequncia, deixando a comunidade sem o recurso natural. Cerca de 400
famlias so afetadas pelo problema. A m qualidade da gua de superfcie
decorre de desmatamentos, do lanamento de lixo urbano, agrotxicos e
efluentes domiciliares nos cursos dgua, alm de represamentos e navega-
o intensiva com derramamento de leo no rio. A populao reivindica
a abertura de poos artesianos em pontos que permitam maior acesso a
todos, a instalao de um sistema de tratamento da gua, de uma bomba
e canos novos, alm de aes de educao sanitria junto comunidade.

Cear
No estado do Cear, praticamente a totalidade das comunidades do povo
indgena trememb tem problemas de acesso gua para atender suas ne-
cessidades bsicas. Entre os trememb de Almofala, no municpio de Ita-
rema, as fontes de gua utilizadas pela populao so o rio e os poos ar-
tesianos. A qualidade da gua afetada por desmatamentos, hidreltrica,
lanamento de agrotxicos pela empresa Ducoco Agrcola S.A. e represa-
mentos para criao de camaro. Um estudo realizado pelo Departamento
de Geografia da Universidade Federal do Cear (UFCE) junto aos tremem-
b de Almofala, o Diagnstico ambiental e da qualidade de vida dos
trememb, identificou os seguintes problemas: contaminao das guas
do rio Aracatimirim e do lenol fretico por efluentes industriais derivados
da carcinicultura (criao de camaro em cativeiro) e domiciliares; imper-
meabilizao do solo pelos viveiros de camaro em reas de manguezal

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 135


e apicum, interferindo na qualidade e quantidade da gua subterrnea; e
extino de lagoa (local de pesca) para implantao de viveiro de camaro.
A supresso, o soterramento e o barramento de riachos e canais de
mar para a implantao dos viveiros de camaro e a contaminao da
gua pelo lanamento de efluentes durante o perodo da despesca vm
ocasionando danos tanto ambientais (desmatamento, eroso, assoreamen-
to e contaminao da gua e do solo) quanto socioeconmicos (perda de
biodiversidade e da produtividade do solo) s comunidades indgenas que
dependem diretamente dos recursos hdricos.
No setor Comondongo, por exemplo, foi possvel verificar uma lar-
ga rea de vrzea, na margem direita do rio Aracatimirim, em elevado
estgio de degradao ambiental, incluindo desmatamento do carnaubal,
remoo da camada frtil do solo, soterramento de canais de domnio das
mars, bloqueio dos canais de mar associados ao rio Aracatimirim para a
construo de diques e desmatamento de setores da vegetao de mangue
nas proximidades dos canais de mar e do rio Aracatimirim. Os impactos
ambientais foram amplamente denunciados pela comunidade indgena em
reunio realizada no dia 12 de janeiro de 2004 no Centro Comunitrio
Indgena Trememb. Da reunio participaram cerca de 80 indgenas per-
tencentes s localidades de Urubu, Comondongo, Tapera, Pan, Varjota,
Torres e Praia.
Na Passagem Rasa foram registrados desmatamentos da mata ciliar,
terraplenagem das vertentes e plancie de mar associados margem di-
reita do rio Aracatimirim e depsitos de blocos de rocha sobre a plancie
de mar. Uma extensa rea de plancie fluviomarinha, denominada local-
mente pelos ndios de lagoa, com largura mdia de 600m e extenso
de aproximadamente 1.200m, estava sendo suprimida dos processos geo-
ambientais, hidrodinmicos e ecolgicos associados ao rio Aracatimirim.
Essa rea, utilizada para a pesca pelos ndios de Passagem Rasa, vai aos
poucos se tornando invivel. A isso se somam as consequncias do desma-
tamento do carnaubal e do manguezal e a provvel contaminao da gua
pelos efluentes gerados durante o processo de retirada do camaro adulto
dos viveiros.
No setor Praia da Tijuca, a noroeste da Vila de Almofala, as unida-
des ambientais caracterizadas por plancie de mar, laguna, manguezal e
dunas fixas e semifixas foram as utilizadas para a construo da fazenda
de camaro. Essas unidades esto intimamente interligadas pelos fluxos
dirios de mar e pela ao dos ventos. Foram suprimidas reas dos ecos-
sistemas estuarino, lagunar e dunar, as quais envolvem uma diversificada

136 Ricardo Verdum


fauna e flora, gerando danos ambientais biodiversidade. Para a implan-
tao dos viveiros e canais de aduo e despejo de efluentes, foram desma-
tados setores do coqueiral, vegetao de dunas e de mangue. A faixa da
plancie costeira utilizada para a implantao dos viveiros culturalmente
denominada pela comunidade indgena como bero da Nao Trememb.
No consta que os trememb das aldeias Passagem Rasa e Comon-
dongo tenham sido formalmente consultados sobre os projetos de carcini-
cultura na fase de definio dos impactos socioambientais e econmicos,
durante a elaborao dos Estudos de Impacto Ambiental/ Relatrio de Im-
pacto no Meio Ambiente (EIA/Rima). Alm disso, em nenhuma das reas
visitadas durante o diagnstico foram encontradas placas de identificao
indicativas de licenciamento ambiental pela Superintendncia Estadual do
Meio Ambiente (Semace).
Em resumo, para a populao trememb, os principais riscos e im-
pactos do processo de implantao de viveiros (Comondongo e Passagem
Rasa) e onde as atividades de produo esto em andamento (Praia da Ti-
juca) so: extino de reas destinadas pesca e coleta de mariscos; perda
da biodiversidade atravs da ao conjunta dos impactos ambientais; risco
de salinizao do lenol fretico; risco de reduo dos estoques pesqueiros
e de diminuio da pesca e captura de peixes e mariscos pelas comunida-
des; risco de incremento de processos erosivos ao longo da faixa de praia;
risco de incremento de inundao durante os eventos de cheia na bacia hi-
drogrfica do rio Aracatimirim; e diminuio dos espaos utilizados pelas
comunidades como reas destinadas ao extrativismo vegetal, plantio de
agricultura de subsistncia e pesca, lazer e acesso ao manguezal.
Na TI Lagoa Encantada, dos jenipapo kanind, na regio da Grande
Fortaleza, a empresa Ypioca lana vinhoto na lagoa Encantada, principal
fonte de abastecimento de gua da populao. Alm dos problemas de sa-
de que afetam principalmente as crianas, os resduos lanados no curso
dgua tm ocasionado a mortandade do pescado, principal fonte alimen-
tar da populao indgena, afetando cerca de 282 pessoas.
Entre os tabajara e kalabaa da TI Imburana, municpio de Poranga,
h problemas de escassez e de qualidade da gua de superfcie decorrentes
dos desmatamentos e do lanamento de lixo urbano nos cursos dgua da
regio. Alm disso, as fontes tradicionalmente utilizadas pela comunidade
vm sendo privatizadas para a comercializao da gua para o municpio
vizinho. Em 2004, a populao tem acesso gua por meio de poos e de
um olho-dgua. As dificuldades de acesso gua afetam 450 famlias,
praticamente a totalidade da populao.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 137


Esprito Santo
No caso do estado do Esprito Santo, pode-se dizer que, em 2004, h pro-
blemas relacionados com os recursos hdricos em praticamente todas as
terras indgenas, decorrentes principalmente do monocultivo extensivo do
eucalipto em amplas reas do estado, inclusive no interior dos territrios
indgenas. Soma-se a isso a apropriao dos recursos hdricos promovidos
pela Aracruz Celulose, com grande impacto negativo nas condies de
vida dos guarani-mbya e dos tupinikim.68
A presena da monocultura do eucalipto nos territrios indgenas do
Esprito Santo data dos anos de 1968/1969, quando foram iniciados os
primeiros plantios pela empresa Vera Cruz Florestal, posteriormente deno-
minada Aracruz Florestal S.A. (Arflo). No incio dos anos 1970, foi criada
a fbrica Aracruz Celulose S.A. (Arcel), destinada produo de celulose a
partir dos plantios instalados no litoral norte do estado. At 1975, haviam
sido plantados cerca de 51 milhes de ps de eucalipto nos municpios de
Aracruz, So Mateus e Conceio da Barra, totalizando 70 mil hectares,
alterando completamente o ambiente da regio e impactando diretamente
as fontes alimentares das populaes indgenas e tradicionais que viviam
de seus recursos naturais.
Com o objetivo de garantir o abastecimento de gua para a terceira
fbrica da Arcel, foi construdo, em 1999, um canal de nome Caboclo
Bernardo ligando o rio Doce ao rio Comboios. Essa ligao impactou di-
retamente as aldeias tupinikim do rio Comboios. Conforme pde ser ve-
rificado ao final das obras do canal, ao receber as guas do rio Doce, o
Comboios passou a receber tambm todos os resduos e rejeitos que nele
so lanados desde o estado de Minas Gerais, onde nasce, at o Esprito
Santo, onde desgua. Logo se fez notar a queda na produtividade de peixe
e camaro capturados pela populao indgena. A maior quantidade de
gua recebida pelo rio Comboios acabou por alagar as poucas reas de
vrzea disponveis para a prtica da agricultura e do pastoreio.
No obstante a canalizao beneficiar diretamente a Aracruz Celu-
lose e incidir sobre um rio de responsabilidade federal, as obras de trans-
posio de bacias foram licenciadas pela Secretaria Estadual de Meio
Ambiente (Seama) em nome da Prefeitura Municipal de Aracruz em prazo
recorde (menos de um ms), dispensando a necessidade de apresentao
prvia de EIA/Rima. O relatrio apresentado pela Associao dos Ge-

68 Para mais informaes, conferir o diagnstico elaborado pela Associao dos Gegrafos
Brasileiros, 2004.

138 Ricardo Verdum


grafos Brasileiros (AGB) enumera vrias irregularidades no processo, que,
se tomadas a srio, seriam suficientes para uma ao de responsabilidade
administrativa, civil e criminal contra todos os envolvidos.
A Aldeia Pau-Brasil, localizada nas proximidades dos rios Sahy e Gua-
xindiba, foi grandemente impactada pela chegada da Aracruz Celulose e
pelo crescimento da populao do municpio de Aracruz. A floresta nativa
foi totalmente substituda pelo plantio de eucalipto e os cursos dgua, an-
tes altamente piscosos, hoje esto envenenados e mortos (sem peixe). O rio
Sahy era utilizado pela populao como via de acesso ao mar, o que, em
2004, completamente impensvel dada a intensidade do assoreamento. O
crrego Sahy Mirim, afluente do Sahy, encontra-se totalmente seco devido
construo da barragem do Incio, que impede a chegada da gua essa
barragem foi construda em 1972 com a finalidade de captao de gua
para a fbrica da Aracruz.
O rio Guaxindiba chega foz praticamente morto: tendo sua nascente
principal dentro do permetro urbano de Aracruz, recebe, no bairro de
Ftima, esgotos in natura; ao sair da rea urbana, percorre uma grande
rea de monocultura de eucalipto da Aracruz Celulose, onde recebe os
agrotxicos ali utilizados.
H, ento, uma interessante mobilizao na regio, envolvendo vrios
setores sociais como pescadores, agricultores, indgenas, ambientalistas, o
Ministrio Pblico, a AGB etc., com vistas a pressionar a Aracruz a assu-
mir os danos causados e iniciar um processo de recuperao total dos
rios Guaxindiba e Sahy no municpio de Aracruz.

Mato Grosso
A expanso dos grandes plantios de monocultura principalmente soja e
cana a principal causa de presso sobre os territrios indgenas no esta-
do do Mato Grosso e sobre os recursos hdricos utilizados pela populao
indgena em 2004. H vrios territrios indgenas cercados pelo cultivo da
soja, como o caso dos xavante, que, alm disso, vm sendo assediados
para arrendarem suas terras para a ampliao dos cultivos de fazendeiros
da regio. J se faz sentir o escasseamento dos animais de caa e o resse-
camento de cursos dgua que, mesmo no perodo de seca na regio dos
cerrados, se mantinham como uma fonte alternativa de gua.
Os ndios da regio da chapada dos Pareci, municpio de Tangar da
Serra, tambm enfrentam presso e problemas semelhantes aos xavante e
outros grupos indgenas encurralados pelas frentes agrcola e madeireira.
Alm disso, h notcias de que a Agncia Nacional de Energia Eltrica

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 139


(Aneel) aprovou vrios projetos de construo de pequenas hidreltricas
(PCHs) em cursos dgua de rios que servem s terras dos pareci.
Atualmente, tramitam no Congresso Nacional dois decretos legisla-
tivos de grande importncia para a integridade dos territrios indgenas
e dos recursos hdricos neles existentes: um de autoria de Blairo Maggi
(n 121/1999) que autoriza o aproveitamento dos recursos hdricos dos
rios das Mortes, Araguaia e Tocantins, situados margem ou no interior
de reservas indgenas, para escoamento da safra agrcola, principalmente
soja; e outro de Jonas Pinheiro (n 145/2001) que autoriza o aproveitamen-
to dos recursos hdricos situados nas terras indgenas na regio de Ponte
de Pedra, no estado do Mato Grosso, para escoamento de safra agrcola
principalmente soja e aproveitamento dos potenciais energticos.

Mato Grosso do Sul


No municpio de Dourados, no Mato Grosso do Sul, h cerca de 10 mil
guarani-kaiw vivendo em aproximadamente 3.500 hectares cercados por
plantaes de soja e cana-de-acar. Em 2004, as guas disponveis para a
populao indgena esto completamente poludas por fertilizantes e agro-
txicos utilizados nas monoculturas implantadas na regio.
Encurralados em territrios minsculos e com uma populao em ex-
panso demogrfica apesar das precrias condies, sem alternativas e in-
centivos, os guarani esto plantando soja nas suas reas ou saindo destas
para trabalhar como pees nas fazendas da regio.

Minas Gerais
No caso da TI Krenak, no municpio de Resplendor, a captao da gua
feita em manancial superficial e em poos rasos (cisternas) sem nenhum
tipo de tratamento. Para julho de 2004 estava previsto entrar em funcio-
namento um sistema de abastecimento de gua. A m qualidade da gua
decorre dos desmatamentos e dos agrotxicos utilizados nos cultivos rio
acima, que acabam escoando para os cursos dgua utilizados pela popu-
lao como fonte de abastecimento. Alm disso, o rio Doce recebe o esgoto
de vrias cidades, agravando a situao das guas na terra indgena. Prati-
camente toda a populao, 192 pessoas, sofre as consequncias e restries
decorrentes dessa situao.
H problemas de qualidade e escassez de gua tambm entre os patax
da TI Fazenda Guarani, entre os xukuru-kariri e os kiriri da TI Fazenda
Bela Vista e entre os xakriab da TI Xakriab. O principal problema men-
cionado: os desmatamentos realizados no interior e em torno dessas terras

140 Ricardo Verdum


indgenas. O quesito qualidade da gua vem sendo mitigado com a per-
furao de poos tubulares profundos e a implantao do sistema de abas-
tecimento de gua domiciliar.69 Cerca de 2.800 pessoas so impactadas
pela falta dgua ou pssima qualidade da gua disponvel. So frequentes
os casos de diarreia, doenas parasitrias e infeces de pele na populao,
principalmente nas crianas.

Par
Dos xikrim do Bacaj, da TI Trincheira, foi informado que a populao
supre suas necessidades de gua no rio Bakaj e em poos escavados. O
problema de escassez de gua ocorre no perodo de seca, quando a popu-
lao obrigada a buscar gua diretamente no rio, o que estaria ocasio-
nando uma srie de problemas de sade. Quatro fatores so mencionados
como causas da m qualidade e escassez da gua: garimpo, minerao,
colonizao e desmatamentos rio acima. Cerca de 431 pessoas (comuni-
dades Bakaj e Mrotdjam) so afetadas pelo problema.
Problemas na qualidade da gua tambm foram mencionados no caso
dos arawet do igarap Ipixuna (municpio de Altamira). A populao su-
pre sua necessidade de gua diretamente no igarap, que vem sendo impac-
tado pelos desmatamentos nos assentamentos de colonizao a montante
do ponto onde se localiza o aldeamento indgena. O mesmo problema foi
indicado para o caso dos arara da aldeia Iriri/Cachoeira Seca e da aldeia
Arara; para os kuruya da aldeia Curu; para os xipaya da aldeia Tuka-
man/Xipaya; para os juruna da aldeia Pakiamba; para os kayap da al-
deia Karara e entre os assurini da aldeia Kwatinemu. Em alguns casos, a
situao agravada pela instalao de garimpos nas cabeceiras dos cursos
dgua utilizados pela populao.
Embora no tenha sido mencionado diretamente por nenhum dos co-
laboradores deste documento, no poderamos deixar de mencionar os
provveis impactos que a construo do Complexo Hidroenergtico Belo
Monte, em Altamira PA, ter sobre os povos e as comunidades locais
indgenas que habitam na regio das bacias dos rios Xingu e Iriri. Alm
dos juruna da terra indgena Paquiamba, impactados diretamente pelas
obras da barragem, na rea de influncia de Belo Monte esto os assurini
do Xingu, os arawet, os parakan, os karara, os xikrin do Bacaj, os
arara, os xipaia, os kuruaia e vrios grupos kaiap.

69 Para mais informaes sobre as aes de saneamento na regio e seus resultados na po-
pulao indgena, conferir a dissertao de mestrado de Joo Luiz Pena, 2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 141


Pernambuco
Entre os kapinaw, h problemas de acesso gua principalmente no
perodo do vero (seca). Esse problema atinge as aldeias Ponta de Vrzea,
Riachinho, Pau Ferro Grosso, Tabuleiro, Malhador, Caldeira, Colorau e
Areia Grossa. Aproximadamente 1.500 pessoas so atingidas. Algumas
aldeias so beneficiadas com a gua de barragens no vero, que tem
qualidade e colorao diferente. A populao dos aldeamentos tem rei-
vindicado a perfurao de poos artesianos.
O mesmo problema afeta os pipip da TI Pipip de Kambaxuru, onde
h problemas de escassez e de qualidade da gua em algumas barreiras e
barragens. Aproximadamente 1.200 pessoas so afetadas pelo problema
da gua, que aparecem associados a desmatamentos e lixo urbano. Nos
perodos de muita seca, a populao obrigada a sair de suas aldeias. A
comunidade reivindica apoio para a perfurao de poos artesianos, para
projetos de recuperao ambiental e para projetos de produo sem uso de
agrotxicos e desmatamento.
Os kambiw do municpio de Ibimirim tm problemas de acesso gua
nas seguintes comunidades: Nazrio, Baixa da Alexandra, Serra do Peri-
quito, Tacho, Guela, Tear, Retomada e Santa Rosa. A gua utilizada pela
populao provm de lago, poo e barragem esta ltima s disponvel
no perodo das chuvas. No vero, a populao da Serra do Periquito
obrigada a abandonar suas casas, roas e criaes para fugir da seca. Eles
reivindicam a construo de cisternas pblicas, a ampliao do nmero de
poos artesianos e condies para a manuteno das bombas de suco
e do sistema eltrico de manuteno. Dizem Francisca Bezerra da Silva e
Maria da Sade da Silva (kambiw):
Queremos lembrar que moramos na maior bacia hidrogrfica do Nor-
deste, a bacia Jatob. O que falta mesmo a ao dos poderes pblicos
competentes para resolver os problemas da terra indgena Kambiw. Te-
mos solo frtil que, com a perfurao de poos e irrigao, nos transfor-
maria em pessoas dignas de vivncia no nosso prprio territrio.
Entre os xukuru de Pesqueira, consta que os mananciais esto poludos
e no h nenhuma espcie de servio de tratamento de gua. Principais
causas: desmatamentos, assoreamentos, agrotxicos e lixo urbano. Em
2004, cerca de dois teros de uma populao total de aproximadamente
nove mil pessoas so afetados pela m qualidade da gua disponvel. Os
xukuru reivindicam do governo federal infraestrutura para captao de
gua subterrnea e sistema de tratamento adequado. A falta de gua de
boa qualidade tem levado a populao a migrar para outras localidades,

142 Ricardo Verdum


especialmente no perodo de seca. A Funasa no tem atendido s reivin-
dicaes indgenas por uma maior e melhor ateno sade e, principal-
mente, pela implantao de aes de preveno de agravos derivados da
qualidade da gua hoje disponvel. Problemas e reivindicaes semelhantes
so encontrados entre os pancar de Camaubeira da Penha, com uma po-
pulao de 3.800 pessoas.
Durante a visita da Caravana de Direitos Humanos TI Xukuru, em
outubro de 2003, foi constatado que o acesso gua tem gerado uma si-
tuao de tenso entre os xukuru e os moradores da cidade de Pesqueira.
Isso porque a fonte de gua que abastece a cidade est localizada numa
serra no interior da terra indgena. falta de uma legislao especfica que
resguarde os direitos indgenas ao controle e gesto das guas em seus
territrios se soma o preconceito e a discriminao da populao regional
contra os indgenas, gerando inclusive conflitos no interior da comunidade
xukuru de Pesqueira.

Rondnia
As comunidades indgenas da TI Rio Branco esto vendo vrios cursos
dgua importantes para seu sustento, inclusive alimentar, secando em de-
corrncia da construo de barragens e do desvio do leito de, pelo menos,
dois rios pelo Grupo Cassol, da famlia do governador Ivo Cassol (PSDB).
Em 2004, perto de Alta Floresta, o rio Figueiredo est prestes a ser desvia-
do para abastecer uma pequena central hidreltrica (PCH) que pertence
ao grupo e conta com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).
Em 1993, o Grupo Cassol colocou em funcionamento a PCH Santa
Luzia, no rio Vermelho, que teve de ser fortalecida com o desvio das guas
dos rios Branco e Jacar. Segundo relatrio do chefe de posto da Funai,
datado de 2002, primeiramente as guas do rio Jacar so desviadas para
o rio Branco por um canal de cinco quilmetros, sendo da levadas at o
rio Vermelho.
Conforme dados levantados junto Aneel,70 o grupo Cassol pro-
prietrio de trs PCHs em Rondnia (Santa Luzia, Cabixi e Monte Belo),
respondendo por mais de 30% da energia gerada por PCHs no estado, e
estaria construindo mais duas: a ngelo Cassol e a Rio Branco, que pro-
duziro cerca de 10,5 mil quilowatts.

70 Governador diz ter todas as licenas para as usinas, 7 jun. 2004.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 143


Como as PCHs no exigem relatrio de impacto ambiental, por serem
consideradas de baixo impacto, e so regulamentadas por lei estadual, so-
mente com a interveno do Ministrio Pblico ser possvel evitar maio-
res danos ao patrimnio hdrico indgena.

Roraima
Na terra indgena Raposa/Serra do Sol, com uma populao indgena de
15.834 pessoas (154 comunidades), h uso indiscriminado de agrotxicos
por plantadores de arroz localizados dentro do territrio indgena, nas
vrzeas dos rios Surumu e Cotingo, afetando mil pessoas das comunidades
do Limo, Pedra do Sol, So Jorge, Copaba, Juazeiro, Repouso, Jawari,
Coqueirinho e Cedro. Entre os danos ambientais causados pelos arrozais
da regio esto a drenagem de reas de vrzea, lagos e pequenos cursos
dgua e a emisso de grandes quantidades de agrotxicos e fertilizantes,
com impacto sobre os recursos pesqueiros e as aves. So frequentes os
casos de doenas e dor estomacal entre a populao indgena, que acaba
bebendo gua poluda.
H tambm contaminao de fontes de gua pelo mercrio de garim-
pos ativos ou j inativos nas regies do rio Mau e Quin, afetando 1.200
pessoas das comunidades do Caju, Maloquinha, Pedra Preta, Uiramut e
Lage. A m qualidade da gua, devido pouca quantidade de poos e
pequena vazo dos igaraps que abastecem as aldeias, afeta comunidades
como Estevo, Mudubim, Manapar, Pedra do Sol, Novo Paraso, Cuma-
t, Ubaru, Feliz Encontro, So Pedro, Uixi, Itacutu, Raposa, Bismark, Ca-
choeirinha, Serra Grande e Santa Cruz. So 10 mil pessoas prejudicadas.
O Conselho Indgena de Roraima (CIR) e a Funasa implementam na re-
gio projetos de canalizao de gua de vertentes e poos artesianos, tendo
beneficiado 38 comunidades indgenas.
Ao lado do problema da poluio e da indefinio sobre a homologa-
o do seu territrio, a populao indgena da TI Raposa/Serra do Sol en-
frenta a crescente presso do governo do estado e de setores empresariais
da regio pela ocupao e explorao energtica dos recursos hdricos l
disponveis. Um dos casos mais polmicos o da construo da usina hi-
dreltrica do Cotingo.
Na TI Tabalascada, foi constatada a presena de lixo dentro da rea
indgena, de responsabilidade da Prefeitura Municipal de Cant, conta-
minando fontes de gua utilizadas pela comunidade. H suspeitas de que
os desmatamentos e as plantaes de accia no entorno da TI estejam in-
fluenciando na escassez de gua nos igaraps, verificada especialmente no

144 Ricardo Verdum


perodo de estiagem. Em 2004, a comunidade era beneficiada pelo projeto
de abastecimento de gua e melhorias sanitrias desenvolvido pela Funasa
por meio da perfurao de poos artesianos, construo de chafariz no
centro da aldeia e sanitrios domiciliares.
Na TI So Marcos, havia uso indiscriminado de agrotxicos por plan-
tadores de arroz localizados dentro e fora da terra indgena, nas vrzeas
do rio Surumu e afluentes, afetando as 500 pessoas das comunidades de
Xiriri, Monte Cristal, Caranguejo, Lagoa e Bala. Tambm a contaminao
de fontes de gua por depsitos de lixo da sede do municpio de Pacaraima
e o desmatamento indiscriminado no morro do Quiabo por invasores da
rea indgena na regio das cabeceiras do rio Miang, afetando as comu-
nidades de Nova Esperana, Sam, Miang e Barro, com 500 pessoas. A
esses problemas se soma a pouca quantidade de poos e a pequena vazo
dos igaraps que abastecem as aldeias, afetando comunidades como Ilha,
Vista Nova, Mauxe, Bom Jesus, Roa, Bala, Pato, Lagoa, Curicaca, Sabi
e Serra do Mel, onde vivem 2.500 pessoas. Esto sendo implementados
na regio, pelo CIR e a Funasa, projetos de abastecimento de gua, com
canalizao de gua de vertentes e perfurao de poos artesianos. At
junho de 2004, haviam sido beneficiadas oito comunidades indgenas. Ha-
via tambm um projeto de recuperao ambiental e controle de queima-
das sendo implementado pela Associao dos Povos Indgenas de Roraima
(Apirr).
Na TI So Marcos, o fato da terra indgena j estar demarcada e homo-
logada no impedia que os recursos hdricos l localizados fossem explo-
rados indiscriminadamente, inclusive pelo poder pblico local. No perodo
de 15 de maro a 22 de abril de 2003, a Prefeitura da Vila Pacaraima
bombeou para dentro de caminhes-pipa cerca de 7,2 milhes de litros
de gua do igarap Sam, localizado nas proximidades da aldeia Nova
Esperana. De nada adiantaram as denncias de desrespeito aos direitos
territoriais indgenas e dos possveis impactos sobre o ambiente. A comuni-
dade inclusive se viu ameaada de ter a aldeia e suas residncias invadidas
por grupos organizados do municpio caso mantivesse a postura contrria
retirada da gua. Alm disso, foram realizadas adaptaes no leito do
rio para permitir a instalao de equipamentos e uma melhor aproximao
dos caminhes-pipa.

Santa Catarina
Os kaingang e os guarani andeva da terra indgena Toldo do Chimban-
gue, no municpio de Chapec, enfrentam um srio problema de falta

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 145


dgua. Alm disso, os rios esto contaminados por rejeitos e fezes libera-
dos nos cursos dgua pelas fazendas de criao intensiva de aves e porcos.
dessa regio que se origina grande parte da produo de frango que
abastece empresas como a Perdigo e a Sadia.

A defesa do direito indgena a gua


Apesar dos inmeros problemas relacionados gua nos territrios ind-
genas, da marginalidade do tema no cenrio da poltica indigenista e da
fragilidade e limitaes dos instrumentos legais e administrativos dispo-
nveis para evitar danos ao patrimnio sociocultural e ambiental indge-
na e punir seus promotores, pblicos e privados, existiam alguns espaos
que poderiam ser mais bem aproveitados pelo movimento indgena e seus
aliados, indigenistas e socioambientalistas, seja para denncias, seja para
a criao e o aprimoramento de instrumentos e condies legais, tcnicas,
administrativas e oramentrias necessrias defesa e promoo dos
direitos indgenas gua e a um ambiente saudvel.
A Constituio Federal de 1988 prev, no captulo I (Dos Direitos e
Deveres Individuais e Coletivos), que qualquer cidado parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pbli-
co ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucum-
bncia (LXXIII). Alm disso, no art. 232 do captulo VIII, Dos ndios,
garantido que os ndios, suas comunidades e organizaes so partes
legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus direitos e interesses,
intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos e processos.
Ou seja, alm da legitimidade das comunidades e organizaes indge-
nas para ingressarem em juzo contra os promotores de danos ambientais
em seus territrios, um dever do Ministrio Pblico atuar no sentido de
garantir os direitos indgenas.
Em 2004, o movimento indgena tem assentos em comisses e conse-
lhos consultivos e deliberativos de polticas pblicas importantes que po-
deriam ser mais bem aproveitados como espaos de discusso e definio
de critrios e procedimentos relacionados s questes aqui tratadas. A ttu-
lo de exemplo, h representao indgena prevista: no Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama); no Conselho Nacional de Sade (CNS); e no
Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Em relao poltica de recursos hdricos, o Sistema Nacional de Ge-
renciamento de Recursos Hdricos (Singreh) foi criado pela Constituio

146 Ricardo Verdum


Federal de 1988 e institudo pela Lei n 9.433, de 08/01/1997, junto com a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Para a implementao da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos,
o Singreh formado por um Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH), pelos conselhos de recursos hdricos dos estados e do Distrito
Federal e pelos comits de bacia hidrogrfica.71 Essas instncias adminis-
trativas so organismos colegiados, com carter consultivo e deliberativo
em relao a suas competncias especficas, compostas por representantes
dos setores usurios de gua, do governo e da sociedade civil.72
Em relao participao indgena, a Lei 9.433/1997 s a prev nos
comits de bacia hidrogrfica de bacias cujos territrios abranjam terras
indgenas. Nesses casos, devem ser includos como membros permanentes
representantes da Fundao Nacional do ndio (Funai, como parte da re-
presentao da Unio) e das comunidades indgenas ali residentes ou com
interesse na bacia. Ou seja, garantida por lei a participao indgena nos
comits de bacia.
A participao de representao indgena qualificada e o controle so-
cial sobre as aes nos comits de bacia so questes importantes. Entre
outras coisas, compete aos comits: (i) promover o debate das questes
relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades inter-
venientes; (ii) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos
relacionados aos recursos hdricos; (iii) aprovar o Plano de RH da bacia;
(iv) acompanhar a execuo do Plano de RH da bacia e sugerir as provi-
dncias necessrias ao cumprimento de suas metas; e (v) estabelecer os
mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores
a serem cobrados.
Infelizmente, at meados de 2004, a mesma compreenso sobre a ne-
cessidade e a importncia da participao indgena no se repetiu na for-
mao dos Comits Nacional e estaduais. Estes so espaos de deciso
e acompanhamento das polticas pblicas de recursos hdricos a serem
conquistados pelo movimento indgena.

71 Tambm fazem parte do Singreh os rgos pblicos estaduais e municipais que atuam
na gesto dos recursos hdricos, a Secretaria de Recursos Hdricos (SRHe), a Agncia Nacio-
nal de guas (ANA), do Ministrio do Meio Ambiente, e as agncias de guas (ou de bacia)
que atuam como secretaria executiva dos comits. A Lei n 10.881, de 09/06/2004, d aos
Conselhos Nacional e estaduais o poder de delegar a organizaes da sociedade civil sem fins
lucrativos, por prazo determinado, o exerccio de funes de competncia das agncias de
guas enquanto esses organismos no estiverem constitudos.
72 Em 2004, o Singreh composto por 12 regies hidrogrficas: Amaznica, Tocantins-
-Araguaia, Atlntico Nordeste Ocidental, Parnaba, Atlntico Nordeste Oriental, So Fran-
cisco, Atlntico Leste, Atlntico Sudeste, Paran, Paraguai, Uruguai e Atlntico Sul.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 147


Capitulo 14

Minerao nas terras indgenas: incluso social ou


expropriao organizada?73
O objetivo deste texto chamar ateno para alguns detalhes da verso
atualizada em 01/08/2006 do denominado Anteprojeto de Lei de Minera-
o em Terras Indgenas, entendido pelo governo federal como resultado
da sua poltica democrtica e de incluso social.
A proposta de projeto foi elaborada conjuntamente pelos Ministrios
da Justia e de Minas e Energia, com a participao de tcnicos da Funda-
o Nacional do ndio (Funai) e do Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM). Segundo o presidente da Funai, Mrcio Pereira, que
defende o projeto, trata-se de uma proposta positiva, gerando inmeros
benefcios s comunidades. Uma verso preliminar foi apresentada e dis-
cutida durante a 1 Conferncia Nacional dos Povos Indgenas, realizada
em Braslia em abril de 2006.
Se, nos anos 1990, houve um aparente retraimento dos setores vidos
pela abertura dos territrios indgenas explorao dos recursos minerais,
houve, nas duas ltimas gestes do governo federal, um fortalecimento
da ao desses setores em torno do tema, tanto no Congresso Nacional
quanto no Executivo. Com o conflito armado ocorrido em abril de 2004
na terra indgena Roosevelt, em Rondnia, que resultou na morte de 29
garimpeiros, o tema da regulamentao da atividade minerria nas terras
indgenas ganhou novo flego, particularmente pelo seu potencial econ-
mico-financeiro. Segundo estimativas do Ministrio da Justia, divulgadas
em novembro de 2004, depois de legalizada a minerao nas terras indge-
nas, a explorao de diamantes na reserva Roosevelt renderia algo como
US$ 3,5 bilhes anualmente aos cofres do governo.74

73 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado na Nota Tcnica, n. 112, out.
2006.
74 Sobre os interesses minerrios incidentes nas terras indgenas, atualizados at 2005, ver:
http://www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/10147.pdf.

148 Ricardo Verdum


Ainda em 2004, foi constituda no mbito do Poder Executivo uma
comisso incumbida de preparar e discutir com lideranas indgenas um
anteprojeto de lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional. Fazem parte
dessa comisso o Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia
da Repblica, os Ministrios da Justia e de Minas e Energia, a Funai e o
DNPM. Na Cmara dos Deputados, foi criada, em maro de 2005, uma
Comisso Especial para discutir o tema, adotando como referncia princi-
pal o PL 1.610-A/1996, de autoria do senador Romero Juc.75
No texto do anteprojeto, em momento algum feita referncia Co-
misso Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), instituda pelo governo
federal em maro de 2006. As noes de participao e controle social
indgenas sobre a gesto e os resultados da implementao poltica esto
completamente ausentes. Quando muito, fala-se na participao das co-
munidades locais afetadas ou envolvidas no empreendimento minerrio.
No anteprojeto, fica evidente a preocupao mercantil e arrecadadora da
iniciativa, no sendo, portanto, toa ouvirmos do ministro da Justia o
discurso sobre os bilhes de dlares que podero ser anualmente recolhi-
dos aos cofres do governo. Da a razo de ficar a dvida: trata-se de uma
iniciativa de expropriao organizada, na prtica, de territrios e riquezas
indgenas?

O anteprojeto
A verso atualizada em 01/08/2006 do Anteprojeto de Lei de Minerao
em Terras Indgenas pretende instituir dois regimes de explorao de re-
cursos minerais: (i) o especial para as atividades de pesquisa e lavra de
recursos minerais em terras indgenas e (ii) o de extrativismo mineral ind-
gena. Ambos s podero agir em terras indgenas homologadas. Tambm
prope a criao de um fundo no mbito do Ministrio da Justia a ser
gerido pelo rgo indigenista federal: o denominado Fundo Compartilha-
do de Receitas sobre Minerao em Terras Indgenas. Cerca de dois teros
do texto do anteprojeto se referem aos critrios e procedimentos para o
primeiro regime, que incidem parcialmente sobre o regime de extrativismo
mineral indgena.

75 H de se destacar que a regulamentao da atividade no uma vontade unilateral do


governo, mas tambm encontra eco em setores do movimento indgena brasileiro (digamos)
mais integrado ao sistema de valores e relaes de mercado. Por iniciativa da Funai, o tema
foi debatido na Conferncia Nacional dos Povos Indgenas, em abril de 2006, e tem sido
objeto de reunies de consulta e negociao envolvendo o governo federal e os indgenas.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 149


Predomina a viso contratualista e a linguagem tcnica, como se no se
tratasse de uma situao marcada por graus de informao, entendimentos
e relaes desiguais entre as partes. Como se a racionalidade econmica
predominasse entre os atores dos dois campos indgena e no indgena
e aqueles estivessem isentos da presso exercida local e virtualmente, seja
pelo Estado, seja pela sociedade regional. No documento, predomina a
viso etnocntrica de desenvolvimento como projeto cultural do capitalis-
mo global. Tambm fica explcita a natureza mercantil e arrecadadora da
iniciativa.
Alm disso, pelo texto do anteprojeto, as comunidades indgenas no
so atores preferenciais num possvel processo de disputa de requerimen-
tos, estando sujeitas, alm disso, s mesmas exigncias e obrigaes que
recaem sobre os no indgenas que pleiteiam concesso de pesquisa e ex-
plorao mineral nos seus territrios. Assim, apesar da retrica que trata a
iniciativa como democrtica e de incluso social, fica o entendimento de
que realmente uma expropriao organizada.

O regime para atividades de pesquisa e lavra


O requerimento de atividades de pesquisa e de explorao de recursos mi-
nerais nas terras indgenas deve ser encaminhado ao Ministrio de Minas
e Energia (MME). Podem ser requerentes de atividades dessa natureza
rgos do Poder Executivo, em particular o rgo encarregado da poltica
indigenista e o rgo gestor dos recursos minerais. O anteprojeto no
explcito quanto aos rgos a que se refere, mas, pela legislao existente,
supe-se que sejam, respectivamente, a Fundao Nacional do ndio (Fu-
nai) e o Departamento Nacional de Poltica Mineral (DNPM). Tambm
podem ser requerentes: (i) brasileiro, cooperativa e empresa que atuam na
rea da minerao; (ii) comunidades, cooperativas e associaes indgenas.
Neste ltimo caso, possvel a unio de comunidade e entidade indgenas
com empresas com experincia na atividade mineradora, sendo exigido,
em ambos os casos, que a comunidade indgena envolvida esteja legal-
mente representada ou constituda como pessoa jurdica.
Preenchidos os requisitos bsicos do requerimento, o memorial des-
critivo da rea e a classe das substncias minerais de interesse, segue a
produo de pareceres e laudos tcnicos do MME, do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), do Conselho de Defesa Nacional (quando em rea de
segurana nacional ou faixa de fronteira) e, por fim, do Ministrio da Jus-
tia, por intermdio do rgo indigenista.

150 Ricardo Verdum


Quanto s comunidades indgenas consideradas potencialmente afe-
tadas, diz o anteprojeto que elas devero ser cientificadas da instau-
rao do procedimento administrativo, cabendo ao Ministrio da Justia
ouvi-las para que manifestem sua concordncia ou recusa. Embora seja
garantido aos indgenas manifestar-se, fica a dvida sobre se sero assegu-
radas as condies para que o faam, particularmente no caso de concor-
dncia, e tambm se os mesmos sero adequadamente informados e tero
efetiva autonomia de deciso.
No caso de todos os pareceres e laudos positivos, a solicitao e a do-
cumentao gerada sero encaminhadas ao Congresso Nacional para que
se manifeste. O anteprojeto prev os seguintes benefcios financeiros para
as comunidades indgenas afetadas:
Receber pagamento pela ocupao e reteno da rea objeto do con-
trato de concesso.
Participar parcialmente dos resultados da lavra e dos subprodutos co-
mercializveis, o que no poder ser inferior a 3% do faturamento bru-
to resultante da comercializao da produo mineral obtida e dos sub-
produtos. Parcial porque 50% vo para uma conta bancria especial
e 50% para o fundo gerido pelo rgo indigenista, para ser aplicado,
como afirmado, no atendimento a comunidades indgenas carentes. No
tocante conta especial, o anteprojeto diz que ela ser gerenciada por
um comit gestor a ser regulamentado por ato do Poder Executivo. A
participao indgena no controle e na gesto dessa conta vagamente
definida, resumindo-se ao fato de que ser assegurada na sua com-
posio [do comit gestor] a legtima representao das comunidades
indgenas afetadas (art. 51). O que d certo alento nesse ponto o fato
de estar definido que as receitas a disponveis devero ser aplicadas
integralmente na comunidade indgena afetada. No nosso entendimen-
to, isso significa dizer que no poder ser gasto um nico centavo com
a manuteno do aparato administrativo-burocrtico como so os
rgos governamentais e o tal comit gestor, que devero ser mantidos
com recursos oramentrios da Unio. Mas se exatamente isso o que
est sendo dito, em nenhum momento fica claro.
Receber indenizao pelos danos e prejuzos que venham a ser provo-
cados. O documento no qualifica o que seriam esses danos e prejuzos
nem define procedimentos para a ao indgena nesses casos. Enten-
demos que o Ministrio Pblico Federal tem um papel-chave no apoio
s comunidades e organizaes indgenas afetadas, assessorando-as na
defesa de seus direitos.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 151


Ao governo, o anteprojeto prev o pagamento das chamadas partici-
paes governamentais, que inclui o bnus de assinatura, a ser pago no
ato da assinatura do contrato; a compensao financeira (Lei n 7.990,
de 28/12/1989); e a participao especial, cujo valor varia de acordo com
o volume da explorao mineral e sua rentabilidade financeira. Tambm
est prevista uma taxa anual por hectare, relativa ocupao e reteno
da rea.
No caso dos valores arrecadados com a participao especial, eles de-
vem ser alocados conta do denominado Fundo de Compartilhamento
de Receitas sobre a Minerao em Terras Indgenas. No caso de multas,
prev-se que 50% do valor total dever ser revertido para a constituio
do Fundo de Compartilhamento de Receitas sobre a Minerao em Terras
Indgenas; 25% para o rgo indigenista; e 25% para o rgo gestor dos
recursos minerais.
Do ponto de vista da sustentabilidade ambiental, se que se pode falar
em sustentabilidade no caso da atividade minerria, o referido anteprojeto
diz que dever ser respeitada a legislao ambiental, isto , que sero ne-
cessrias licenas do rgo ambiental federal para cada fase decorrente do
contrato; a realizao de estudos de impacto ambiental e de relatrios de
impacto ambiental (EIA/Rima); e o plano de recuperao da rea afetada
pela minerao.
Ao rgo indigenista federal e ao rgo gestor do recurso mineral atri-
bui-se a responsabilidade pelo acompanhamento e pela fiscalizao das ati-
vidades contratadas, no sendo, no entanto, mencionado como isso ser
feito nem como se dar a participao da comunidade indgena afetada. Ou
seja, no claramente definido o mecanismo de controle social indgena.

O Fundo de Compartilhamento de Receitas


O anteprojeto estabelece que o fundo ser institudo no mbito do Mi-
nistrio da Justia e gerenciado pelo rgo indigenista federal. Os recur-
sos financeiros seriam originrios de dotao oramentria da Unio; de
doaes e contribuies provenientes de convnios, contratos e acordos
firmados com entidades pblicas ou privadas, nacionais e internacionais;
da participao nos resultados da lavra; e de rendimentos auferidos como
remuneraes decorrentes de aplicao do patrimnio do fundo.
Se considerarmos a falta de transparncia com que age a Funai na ges-
to da renda do patrimnio indgena, bem como do dzimo de sua renda
lquida anual, incorporado pelo rgo como parte do seu patrimnio, a
no definio da forma como se d a participao e o controle social in-

152 Ricardo Verdum


dgena sobre a gesto e aplicao dos recursos financeiros do Fundo , no
mnimo, preocupante.

O regime do extrativismo mineral indgena


O anteprojeto pouco claro em relao caracterizao desse regime,
jogando para um futuro no definido sua regulamentao. Estabelece, no
entanto, que se trata de uma modalidade privativa das comunidades in-
dgenas, que depender de uma autorizao do rgo gestor de recursos
minerais por meio de ttulo de outorga minerria com validade de cinco
anos prorrogveis; que o aproveitamento de recursos minerais por esse
regime depender de autorizao do Congresso Nacional; que estar su-
jeito legislao ambiental vigente e s obrigaes contidas no art. 37
do anteprojeto (exceto o previsto no inc. III); e que s podero pleite-lo
comunidades indgenas formalmente identificadas por meio de portaria
especfica do rgo indigenista federal publicada num prazo de 180 dias a
contar da data de publicao da lei. Fica estabelecido, tambm, que, a cada
nova terra indgena homologada, o rgo indigenista dever atualizar a
referida portaria.
Cumpridos todos os requisitos e outros a serem regulamentados em um
futuro no estabelecido, afirma-se, as comunidades indgenas finalmente
poderiam explorar as riquezas minerais contidas em seus territrios.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 153


Capitulo 15

Povos indgenas e comunidades tradicionais: riscos e


desafios do crescimento 76
Ao longo da primeira dcada deste sculo, vimos emergir no Brasil uma
nova estratgia de promoo do crescimento econmico. Nela ganha-
ram nova fora as obras de infraestrutura (tanto nos centros urbanos como
em regies at ento isoladas) e a expanso das diferentes modalidades
de extrativismo. O Estado e as corporaes econmicas privadas tm o seu
papel formalmente redefinido, em particular no planejamento, na imple-
mentao e no financiamento dos vrios componentes que integram esse
novo impulso desenvolvimentista. A incluso social produtiva parte
dessa nova estratgia. Investir na base da pirmide, seja por responsabi-
lidade social, seja para eliminar a pobreza extrema, passa a receber uma
ateno especial do governo federal, assim como das administraes esta-
duais. Criam-se ou reformulam-se programas e aes de transferncia de
renda, de acesso ao ensino tcnico e de qualificao profissional; facilita-se
a formalizao da atividade de pequenos empreendedores e o acesso ao
microcrdito com juros mais baixos.
Como toda e qualquer estratgia de promoo de crescimento econ-
mico, o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo brasileiro
e o Plano de Ao Estratgica 2012-2022 do Cosiplan/Unasul (IIRSA-2),
que abarca os 12 pases que compem o continente sul-americano, trazem
consigo inmeros riscos e desafios. Em comum, ambas as estratgias esto
baseadas na instalao, expanso e interconexo de diferentes projetos de
energia e transporte a chamada infraestrutura econmica. Outra carac-
terstica comum, essa nem sempre visvel ou explicitada, sua relao com
a explorao, extrao e comercializao de recursos naturais renovveis
e no renovveis, predominantemente para atender demanda de merca-
dos situados fora do pas e da regio. Em ambas, os povos indgenas e as

76 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento e Pol-
tica Ambiental, n. 28, jun. 2012.

154 Ricardo Verdum


c omunidades tradicionais so colocados em situao de vulnerabilidade,
em muitos casos elevada, como o caso dos grupos indgenas em isola-
mento voluntrio.77
A condio de dependncia da regio sul-americana em relao eco-
nomia extrativista (que, no Brasil, no tem se mostrado diferente) cresce
medida que se aprofunda a dependncia das exportaes de produtos
primrios e intensivos em recursos naturais nas economias nacionais, sob
a alegao de que essa a via possvel, na atualidade, para o Estado fi-
nanciar as polticas sociais e a reduo da pobreza. Em 2012, quase 82%
das exportaes do Brasil para a China, um dos dois maiores parceiros
comerciais do pas, so commodities, principalmente produtos agrcolas e
minerais. Na Argentina, esse percentual alcana a casa dos 90%.78
Neste captulo, retomamos o esforo de descrio, anlise e interpre-
tao das transformaes polticas, econmicas e culturais por que passa
o capitalismo no Brasil e na regio sul-americana nesse incio de sculo
XXI, depois de duas dcadas do que se convencionou chamar de perodo
neoliberal. Essas transformaes tm incio ainda no segundo mandato do
presidente Fernando Henrique, com o lanamento do programa Avana
Brasil. tambm no mbito desse governo que so tomadas as principais
decises e iniciada a implantao da estratgia regional de Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Essa iniciativa vai compor
a base da estratgia econmica do primeiro mandato do presidente Lula
da Silva e referncia principal de vrias polticas e programas dos Planos
Plurianuais 2004-2007 e 2008-2011. No incio do seu segundo mandato,
em janeiro de 2007, o governo Lula apresenta sociedade um conjunto de
medidas e uma carteira de projetos de infraestrutura denominado de Plano
de Acelerao do Crescimento (PAC).
De outro lado, a ao indigenista brasileira tambm passou por trans-
formaes na ltima dcada. As noes de etnodesenvolvimento, par-
ticipao, autonomia e, mais recentemente, a de consulta prvia foram
gradativamente ganhando espao na retrica da ao governamental; o
vocbulo povos indgenas foi finalmente incorporado e hoje utilizado
amplamente na chamada esfera pblica, inclusive no meio diplomtico,
onde era um tabu. Tambm o combate a uma suposta pobreza identificada
em parcelas da populao indgena motivou a criao de polticas pblicas
e aes especficas, algumas de efeito duvidoso.

77 Cf. Verdum e Carvalho, 2006; Verdum, 2006; Iglesias et al., 2007; Verdum, 2008b.
78 Ver Csar, 2011; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2011; Leo, Costa
Pinto e Acioly, 2011; De Negri e Alvarenga, 2011.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 155


O mundo corporativo (empresarial), estatal e privado, ou de capital mis-
to, tambm vem agregando esses termos ao seu discurso, especialmente
quando o assunto a responsabilidade social da empresa ou quando o que
est em jogo o estabelecimento de parcerias ou at contratos de compensa-
o ou remunerao com determinados povos ou comunidades locais. O es-
cndalo dos contratos milionrios de crditos de carbono divulgados no
primeiro semestre de 2012 envolvendo os munduruku, cinta-larga e outros
povos originrios, com ou sem a anuncia e intermediao da Fundao
Nacional do ndio (Funai), um bom exemplo de alternativa de gesto
territorial e ambiental e de desenvolvimento econmico que vem sendo
apresentada s comunidades locais pelo indigenismo nos ltimos anos.
As formas de territorializao indgena vo tendo de adaptar-se cria-
tivamente a um contexto nacional no qual obras de infraestrutura (rodo-
vias, hidroeltricas etc.) e explorao de recursos naturais (extrativismo
mineral, petroleiro, florestal etc.) esto no centro da estratgia do cha-
mado neodesenvolvimentismo brasileiro, com impacto direto na poltica
indigenista do Estado nacional.
A denominada economia verde e as polticas vinculadas chamada
mitigao de mudanas climticas tm proporcionado novas situaes de
vida para vrios grupos locais, especialmente aqueles que vivem na Ama-
znia. O etnonegcio, o etnocarbono, a transformao da cultura em mer-
cadoria e a constituio da identidade como pessoa jurdica so algumas
das formas de adaptao que emergem dessa situao.
Neste captulo, trataremos, em primeiro lugar, do Plano de Acelerao
do Crescimento (PAC) brasileiro, que, em 2011, entrou em sua segunda
fase de implementao. Posteriormente, chamaremos ateno para o Plano
de Ao Estratgico (PAE) do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura
e Planejamento (Cosiplan) da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul),
que, por sua vez, visa imprimir uma nova dinmica e dar um novo colo-
rido Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Por
fim, diante desse quadro, apontaremos para a importncia de haver um
esforo a partir da sociedade civil organizada no sentido da constituio
das condies que possibilitem o estabelecimento de um mecanismo de
consulta prvia aos povos indgenas e comunidades quilombola e tradicio-
nais, no somente em nvel nacional, mas tambm nas esferas de deciso
em nvel regional de Unasul e Cosiplan.

Acelerar o crescimento
O PAC-1 (2007-2010) foi lanado oficialmente em janeiro de 2007, primei-
ro ano do segundo mandato do presidente Lula da Silva, com o objetivo de

156 Ricardo Verdum


estimular o investimento privado e ampliar os investimentos pblicos em
infraestrutura.79 Dentre as inmeras obras que fazem parte do PAC esto
as duas mega-hidreltricas em construo no rio Madeira (Rondnia): a
UHE de Santo Antnio e a UHE Jirau. A ele seguiu o PAC-2, lanado em
29 de maro de 2010, que consolidou e atualizou a carteira de projetos da
primeira fase.80
A construo do Complexo Hidroeltrico de Belo Monte (no rio Xin-
gu, no estado do Par, na Amaznia brasileira) detonou no Brasil e in-
ternacionalmente uma complexa discusso sobre seus mltiplos impactos;
tambm sobre se os povos indgenas na regio seriam afetados pela obra
e se teriam sido consultados de forma prvia, livre e informada, como
estabelecido na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(voltaremos a tratar disso mais adiante).
No PAC-1, como no PAC-2, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) assumiu a liderana como principal agente
financiador da estratgia de crescimento. Para isso, o banco criou um pro-
grama especfico de financiamento aos projetos abrangidos pelo PAC, o
Programa BNDES de Financiamento ao Programa de Acelerao do Cres-
cimento, na linha de infraestrutura. Ao todo, os investimentos previstos
no PAC-2 atingiro cerca de R$ 708 bilhes at 2014, podendo chegar
a R$ 955 bilhes, considerando-se que algumas aes tm continuidade
programada para depois de 2014. S em 2010, a Unio fez dois aportes
ao BNDES, em um total superior a R$ 100 bilhes, visando garantir a
capacidade do banco de alavancar investimentos, o que teria contribudo
para que os bancos pblicos sustentassem o crescimento de crdito na cri-
se, especialmente para capital de giro e imobilirio. O PAC-2 (2011-2014)
pretende dar continuidade aos objetivos do PAC-1, criando sinergias entre
os projetos e complementariedade com os empreendimentos do perodo
anterior. Como na primeira verso, a iniciativa visa alavancar o desen-
volvimento local e regional por meio de eixos ou projetos estruturantes
contemplados nos diversos planos estratgicos setoriais e da recuperao
de infraestrutura existente.

79 O PAC foi institudo por meio do Decreto n 6.025, de 22 de janeiro de 2007, que se
encontra disponvel em: www.pac.gov.br/upload/publico/upload/Decreto6025_2007.htm. Um
informe detalhado do desempenho do PAC no perodo 2007-2010 est disponvel em: http://
www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=2194&cat=264&sec=29.
80 O PAC-2 composto de seis eixos: 1) Cidade Melhor; 2) Comunidade Cidad; 3) gua
e Luz para Todos; 4) Transporte; 5) Energia; e 6) Minha Casa, Minha Vida. A lista completa
das aes e projetos que integram cada eixo est disponvel na pgina oficial do PAC na
internet: http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 157


No Mato Grosso, no eixo Transporte, o PAC-2 prioriza a continuidade
do projeto de pavimentao e duplicao da BR-163 e a construo do
trecho pendente da BR-080. A expanso da malha ferroviria vai se dar
por meio da construo da Ferrovia de Integrao do Centro-Oeste, inter-
ligando Vilhena MT a Uruau GO, que, por sua vez, estar conectada
Ferrovia Norte-Sul. At dezembro de 2011, o PAC-2 tinha mais de trs
mil quilmetros de estradas de ferro sendo construdas. Desses, 1.298 km
eram referentes Ferrovia Norte-Sul; 874 km Nova Transnordestina; e
294 km Ferronorte.
As hidrovias tambm recebem uma ateno especial no PAC-2. No
rio Tocantins, construir a hidrovia implica a construo de terminais de
carga, dragagem e derrocamento de Marab PA a Imperatriz MA. O
mesmo est projetado para os rios Tapajs (PA) e Madeira (RO).
No caso da Hidrovia Tapajs/Juruena/Teles Pires, projeto elaborado
pelo Ministrio dos Transportes por intermdio da Administrao das Hi-
drovias da Amaznia Oriental (Ahimor), prev-se a navegabilidade dos
rios Tapajs e Teles Pires desde a cidade de Santarm at as proximidades
da Cachoeira Rasteira, no rio Teles Pires, por meio de cmara de trans-
posio de desnvel ou eclusas na regio das cachoeiras de So Luiz do
Tapajs. So 975 km de via navegvel para permitir comboios-tipo de
200m de comprimento e 24m de boca destinada ao escoamento de gros e
biocombustveis do estado do Mato Grosso e minrio do Par. A hidrovia
proporcionar a conexo hidroviria de Sinop, no Mato Grosso, ao porto
de Santarm, no Par.81
No tocante s rodovias, a de maior impacto, indiscutivelmente, ser a
pavimentao da BR-319, que liga a cidade de Manaus AM de Porto
Velho RO, impactando reas habitadas por povos indgenas e comuni-
dades tradicionais, o que vai exacerbar as tenses e conflitos por terra que
ocorrem atualmente na regio.82

81 Segundo Andr Borges, em matria publicada pelo jornal Valor (20/04/2012), o Minis-
trio dos Transportes trabalha em um novo pacote de obras hidrovirias. So 27 projetos
de eclusas para evitar que rios considerados estratgicos para o transporte de cargas e pes-
soas sejam obstrudos por novas barragens, inviabilizando sua utilizao como hidrovias. A
construo das eclusas ocorreria simultaneamente de barragens. O custo estimado para o
perodo 2012-2015 de aproximadamente R$ 7,9 bilhes, alcanando um valor em torno de
R$ 11,6 bilhes em 2018.
82 Em meados de 2011, a Confederao Nacional da Indstria (CNI), por meio da ao
Pr-Amaznia, que engloba as federaes das indstrias dos nove estados que compem a
Amaznia Legal, divulgou os resultados do estudo Norte Competitivo. O estudo incluiu 42
eixos logsticos de integrao de transporte na Amaznia Legal e Pan-Amaznia, 16 cadeias
produtivas e mais de 50 produtos. Dos 42 eixos, nove foram considerados prioritrios. Che-

158 Ricardo Verdum


No eixo Energia, o estado do Par tem o maior nmero de usinas hi-
dreltricas planejadas: nove, sendo sete do tipo plataforma: Chacoro, Ja-
tob, So Luiz do Tapajs, Cachoeira do Ca, Jamaxim, Cachoeira dos Pa-
tos e Jardim do Ouro.83 As outras duas usinas localizadas nesse estado so
a UEH Marab e a UHE Santa Izabel. No estado do Amazonas, tambm
h uma usina tipo plataforma prevista no PAC-2, a UHE Tabajara (bacia
do rio Madeira); e no Mato Grosso, mais duas: Toricoejo e gua Limpa
(bacia dos rios Araguaia-das Mortes). No Amap, alm da UHE de Santo
Antnio do Jari, est prevista a construo de mais duas hidreltricas con-
vencionais: Cachoeira Caldeiro e Ferreira Gomes.
Alm disso, o PAC-2 inclui a realizao de dois novos inventrios do
potencial hidroenergtico: na bacia do rio Acari e na regio do Alto Rio
Negro, ambas no estado do Amazonas. Com isso, o PAC (1+2) soma 11
inventrios realizados. As bacias hidrogrficas programadas para serem
inventariadas no PAC-1 foram os seguintes: Araguaia, Itacaiuvas, Tapajs,
Jari, Trombetas, Jatapu, Sucunduri, Aripuan e Juruena.
O PAC-2 traz tambm novidades em termos de linhas de transmisso;
uma delas a ligao Manaus-Porto Velho. No Mato Grosso esto previs-
tas duas outras linhas: a Interligao Teles Pires-Sudeste e a Interligao
Tapajs-Sudeste. Por Sudeste entenda-se o estado de So Paulo.
Mato Grosso outro estado com grande nmero de hidreltricas no-
vas, concentradas na poro nordeste do estado, onde esto as UHE de
Teles Pires, So Manoel, Colder, Sinop e Foz do Apiacs, completando o
complexo de hidreltricas iniciado na regio com Dardanelos.
Segundo diagnstico realizado pela Fundao Nacional do ndio na
poca do lanamento do PAC-2, os empreendimentos programados no
eixo Energia afetaro ao menos 20 povos indgenas; praticamente 90%
das terras indgenas envolvidas j esto, hoje, em situao de risco em
decorrncia da presena da ao de madeireiras, minerao, empreendi-
mentos e invases para outros fins.

gou-se ao nmero de 151 obras necessrias para desenvolver a economia local: 112 em eixos
no Brasil e 39 em eixos internacionais. Para realizar todas essas obras, seriam necessrios
R$ 51,8 bilhes, dos quais R$ 45,8 bilhes em territrio nacional. Conferir o suplemento do
jornal Valor Econmico, Valor Especial: Caminhos da Amaznia, de julho de 2011.
83 Na Resoluo n 3, de 3 de maio de 2011, o Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE) indicou os projetos de gerao de energia eltrica denominados Aproveitamentos
Hidreltricos So Luiz do Tapajs, Jatob, Jardim do Ouro e Chacoro como projetos estra-
tgicos de interesse pblico, estruturantes e prioritrios para efeito de licitao e implan-
tao. Sobre as populaes afetadas e as reas protegidas ameaadas, ver Alarcon, Millikan
e Torres, 2016.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 159


Alm disso, ao menos em cinco dessas terras foi constatada a presen-
a de comunidades em situao de isolamento voluntrio. Isso impe um
grande desafio ao processo de licenciamento ambiental desses empreen-
dimentos. preciso que os interesses polticos no se sobreponham aos
direitos assegurados a esses povos e que o Ibama deixe de ser um simples
legitimador de projetos cuja deciso j foi tomada anteriormente e fora do
seu campo de poder.
A seguir apresentaremos um quadro sntese com informaes sobre os
empreendimentos j aprovados com impacto nos territrios e nas popula-
es indgenas.

Quadro 1. Amaznia Legal: terras indgenas afetadas por hidreltricas includas no PAC-2
UF UHE Territrios Povo Bacia hidrogrfica
afetados
PA Cachoeira dos Patos Km 43 Munduruku Bacia dos rios Tapajs
So Luiz do Tapajs Pimental e Jamaxim
Jatob Praia do Mangue
Jamaxim Praia do ndio
Jardim do Ouro
Cachoeira do Ca
PA So Manoel Munduruku Apiak, kayabi e Rio Teles Pires84
MT Teles Pires Kayabi munduruku.
Foz do Apiacs
Sinop
Colider
AM Chacoro Munduruku Munduruku Rio Tapajs85
PA Sai Cinza
PA Marab Me Maria Gavio, guarani, Rio Tocantins86
MA Soror aikewar e suru
Nova
Jacund
AP Ferreira Gomes Ua Waipi, galibi Rio Araguari
PA Cachoeira Caldeiro Waipi
RO Tabajara Tenharim Tenharim Rio Machado87
Marmelos

84 As UHE So Manoel e Teles Pires esto projetadas de forma integrada com o projeto da
Hidrovia Teles Pires/Tapajs.
85 Segundo o Manifesto Kayabi e Munduruku Contra os Aproveitamentos Hidreltricos
no Rio Teles Pires (terra indgena Kayabi, 30 de novembro a 1 de dezembro de 2011), a
construo da UHE Chacoro provocar a inundao de 18.721 hectares da terra indgena
Munduruku, cobrindo diversos aldeamentos, o que obrigar o deslocamento e reassentamen-
to das comunidades que ali vivem.

160 Ricardo Verdum


UF UHE Territrios Povo Bacia hidrogrfica
afetados
TO Santa Isabel Apinay Apinay, Baixo rio Araguaia, a
PA Soror aikwear e suru cerca de 162 km de
sua confluncia com
o rio Tocantins.88
Fonte: PAC e as Terras Indgenas (FUNAI, 2011).

Trs notcias veiculadas na imprensa no primeiro semestre de 2012, e


rapidamente disseminadas pelas listas sociais na internet, fizeram acender
a luz amarela dos novos riscos e desafios dos povos indgenas e comunida-
des tradicionais na Amaznia brasileira. A primeira se refere ao Plano BR-
163 Sustentvel, criado para controlar os impactos sociais e ambientais da
pavimentao da segunda parte da rodovia Cuiab-Santarm, no estado
do Par, em uma rea ainda relativamente preservada. Passados seis anos
do incio da sua implementao, apenas 43% das aes planejadas foram
efetivadas e, no obstante isso, o desmatamento na regio aumentou.
A outra notcia foi a manifestao da presidenta Dilma Rousseff du-
rante a reunio com os integrantes do Frum do Clima no Palcio do
Planalto, no dia 4 de abril de 2012, de que o governo no mudaria o seu
projeto de aumento da oferta de energia, transferida em sua grande maio-
ria para a regio Sudeste, tendo por base a construo de usinas hidrel-
tricas na Amaznia. Para a presidenta, as obras planejadas e em execuo
includas no PAC promovem crescimento econmico, fator imprescindvel
para tirar as pessoas da pobreza.

86 Segundo Evandro Corra, da sucursal do sul e sudeste do Par do jornal O Liberal, o


Ibama estaria projetando nada menos que 10 mil famlias de camponeses, extrativistas e
pescadores, cerca de 40 mil pessoas que vivem s margens do rio Tocantins, como sendo a
populao atingida com a construo da usina hidreltrica em Marab. A UHE tem um custo
estimado de dois bilhes de dlares (O LIBERAL, 22 jan. 2012).
87 Por intermdio da Medida Provisria 558, de 5 de janeiro de 2012, publicada no dia
seguinte e republicada no dia 9 de janeiro por incorrees, o governo federal altera os limites
de sete unidades de conservao (UCs) com a finalidade de viabilizar a implantao da UHE
de Tabajara (rio Machado, RO), das hidreltricas de Jirau e Santo Antnio (rio Madeira,
RO) e do Complexo Tapajs (PA). Nos dias 15 e 16 de setembro de 2011, representantes das
comunidades indgenas da terra indgena Tenharim/Marmelos e da terra indgena Igarap
Lourdes, reunidos na aldeia Marmelo, redigiram carta endereada sociedade e ao governo
brasileiro repudiando a construo da UHE Tabajara. A carta est disponvel em: http://
www.coiab.com.br/coiab.php?dest=show&back=noticia&id=763&tipo=N&pagina=3.
88 Alm de afetar terras indgenas localizadas no Par e no Tocantins (Soror, Apinaj,
Me Maria e Xambio), poder afetar diretamente o parque estadual Serra dos Martrios-
-Andorinhas, a APA So Geraldo do Araguaia e a APA Lago de Santa Isabel, alm de afetar
diretamente, estima-se, cerca de 131 cavidades naturais.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 161


Por fim, em meados de abril, mais precisamente no dia 12, circulou a
notcia de que representantes do setor eltrico teriam entregado ao minis-
tro Edison Lobo (MME) uma nota tcnica pedindo a reviso das regras
da Funai. Segundo as empresas, as regras do Funai poderes que ex-
trapolariam suas atribuies, tornando o licenciamento ambiental mais
moroso e arriscado para os investimentos.89

Integrando e crescendo regionalmente


Assim como o PAC-2 d continuidade s aes e projetos lanados pelo
presidente Lula da Silva em 2007, o primeiro Plano de Ao Estratgico
(2012-2022) do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamen-
to (Cosiplan) da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) d seguimen-
to estratgia desenhada e implementada pelos pases sul-americanos no
perodo de 2000 a 2010 com o apoio do Banco Interamericano de Desen-
volvimento (BID) e de outras agncias de cooperao tcnica e financeira
com atuao na regio.
Essa estratgia intergovernamental, denominada de Integrao da In-
fraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA), foi desenhada entre 31 de
agosto e 1 de setembro do ano 2000, em reunio realizada em Braslia,
denominada de I Reunio de Chefes de Estado da Amrica do Sul. Esse en-
contro tinha entre seus objetivos desencadear o processo de moderniza-
o das infraestruturas econmicas (energia, transporte e comunicao)
dos pases, ao mesmo tempo estabelecendo sinergias entre as economias
nacionais, visando promover o desenvolvimento e a integrao das reas
menos favorecidas nessas economias.90
O primeiro Plano de Ao Estratgico (PAE) do Cosiplan, coinciden-
temente lanado oficialmente em Braslia em 30 de novembro de 2011,
afirma que a integrao da infraestrutura regional um dos pilares para
a promoo da unidade sul-americana. Nele so reconhecidos os avan-
os obtidos com a metodologia de Planejamento Territorial Indicativo da
IIRSA, materializada nos 10 Eixos de Integrao e Desenvolvimento (EID)
que constituram, no final de 2011, uma carteira com 531 projetos de in-
fraestrutura no espao sul-americano.91

89 ngelo, 2012.
90 Na ocasio, foi exposto o Plano de Ao para a Integrao da Infraestrutura Regional
da Amrica do Sul, disponvel em: http://www.iirsa.org.
91 A Unio das Naes Sul-americanas (Unasul) foi criada formalmente em maio de 2008
com a assinatura do seu tratado constitutivo. No ms de agosto de 2009, na III Reunio

162 Ricardo Verdum


O PAE apresenta ainda os principais desafios para o Cosiplan no pero
do 2012-2022, que resumimos a seguir:
conseguir apoio poltico e condies de financiamento viveis para os
projetos de sua carteira, em particular para sua Agenda de Projetos
Prioritrios de Integrao (API);
revisar e aplicar as metodologias de planejamento territorial;
aprofundar e aperfeioar as redes de infraestrutura existentes entre os
pases;
conseguir maior divulgao dos trabalhos relacionados integrao da
infraestrutura sul-americana dentro do marco do Cosiplan nas socie-
dades dos pases sul-americanos;
aperfeioar o papel do Conselho no que diz respeito execuo de
projetos;
avanar nos processos setoriais e na implementao dos projetos prio-
ritrios;
aperfeioar metodologias e ferramentas com o objetivo de executar e
concluir projetos;
incorporar mecanismos de participao social;
concentrar a ateno no financiamento de projetos de alto impacto na
regio;
aperfeioar as ferramentas de seguimento e avaliao e avanar na
compatibilizao dos marcos normativos e institucionais.
Nos objetivos especficos e nas aes previstas no plano da Cosiplan,
os povos indgenas so mencionados somente em uma nica ocasio.
Ainda que entre os princpios estabelecidos em seu estatuto, aprovado
na I Reunio Ordinria de Ministros do Conselho, em Quito, no dia 18
de junho de 2010, afirme-se que ser assegurada participao cidad
e pluralismo nas iniciativas de integrao regional em infraestrutura,
reconhecendo e respeitando os direitos de todos os povos e sua diver-
sidade multicultural, multitnica e plurilingustica, somente dada
visibilidade aos povos indgenas por ocasio do aperfeioamento do

Ordinria de Chefes e Chefas de Estado e de Governo da Unasul, em Quito, foi criado o


Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento da Unasul (Cosiplan). Por meio da
deciso que criou o Cosiplan, o Comit de Direo Executiva da IIRSA foi incorporado ao
mencionado conselho, junto com toda a estrutura tcnica e administrativa criada pela IIRSA
ao longo dos seus 10 anos de existncia. Ver: http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/C/
consejo_de_infraestructura_y_planeamiento/consejo_de_infraestructura_y_planeamiento.
asp?CodIdioma=ESP.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 163


Sistema GeoSul como mecanismo de planejamento da infraestrutura
regional. indicado no Plano que o Cosiplan dever mobilizar esforos
para identificar geograficamente, e em escala adequada, os recursos
naturais, as reas de proteo ambiental e de reservas indgenas, as
infraestruturas existentes e outros aspectos relevantes em mapas de di-
menso sul-americana. Quanto participao dos povos indgenas nas
decises polticas, legais e administrativas que os afetem ou aos seus
territrios tomadas pelos Estados nacionais e/ou pelo Cosiplan, isso
no contemplado nem nas diretrizes nem nas aes e menos ainda
como um resultado do Plano. Quanto s comunidades tradicionais, a
ausncia ainda mais significativa.
A API, a ser conduzida pela Presidncia Pro Tempore do Cosiplan,
composta por 31 projetos com um valor estimado de US$ 13,7 bilhes.
Esse valor equivale a 11,8% do total do portflio do Cosiplan at o ano de
2011, orado em US$ 116,120 bilhes. A ttulo de ilustrao, apresentare-
mos a seguir os 10 projetos que integram a API e que esto parcialmente
projetados em territrio brasileiro.

Quadro 2. O Brasil na Agenda de Projetos Prioritrios de Integrao (API) do Cosiplan


Nome do projeto Pases envolvidos Valor (US$ milhes)
Corredor Ferrovirio Biocenico Paranagu-
AR / BR / CH / PA 944,6
Antofagasta
Conexo Viria Foz-Ciudad del Este-Asuncin-
AR / BR / PA 316,0
-Clorinda
Recuperao da Rodovia Caracas-Manaus BR / VE 480,0
Rodovia Boa Vista-Bonfim-Lethem-Linden-
BR / GU 250,0
Georgetown
Melhoria da navegabilidade dos rios da AR / BO / BR /
854,8
bacia do Prata PA / UR
Melhoria na conectividade viria no Eixo
BO / BR 383,0
Interocenico Central
Construo da ponte internacional Jaguaro-
BR / UR 65,0
Rio Branco
Transporte multimodal no sistema laguna Mern
BR / UR 100,0
e lagoa dos Patos
Corredor ferrovirio Montevidu-Cacequ BR / UR 196,0
Conexo Porto Velho-Litoral Peruano BR / PE 119,0
TOTAL 3.704,4

Visando garantir a viabilidade dos projetos, o Cosiplan mantm coo-


perao institucional com agncias de desenvolvimento regionais, como o

164 Ricardo Verdum


BID, a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para
o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), agncias chave na execu-
o da IIRSA.
De outro lado, o empresariado brasileiro est se movimentando para
aproveitar as oportunidades que se abrem com os novos tempos. Um
exemplo dessa busca de consolidao e renovao das parcerias entre,
principalmente, os setores pblico e privado foi a realizao, em So Paulo,
do 1 Frum Empresarial para Integrao da Infraestrutura na Amrica do
Sul, nos dias 24 e 25 de abril, no edifcio-sede da Federao das Indstrias
do Estado de So Paulo (Fiesp).
O evento teve como propsito divulgar e estimular a participao de
investidores e concessionrios na implantao dos 31 projetos da API e
contou com a presena de representantes do Cosiplan e do Ministrio das
Relaes Exteriores, da ministra do Planejamento, entre outras autorida-
des, e se constituiu em uma mesa de negcios em torno das obras e das
novas oportunidades proporcionadas pela API.92

Direitos com efetividade pendente


A Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que
trata dos direitos dos povos indgenas e tribais em pases independentes,
foi aprovada em 1989 e entrou em vigor internacionalmente em 05 de
setembro de 1991. Considerada como um dispositivo normativo basilar
da moderna concepo dos direitos dos povos indgenas em nvel interna-
cional e do novo constitucionalismo pluralista latino-americano, a C-169
traz, entre outras coisas, uma definio aceita internacionalmente do que
seja povo indgena e quais grupos sociais podem autodeclarar-se povos
indgenas, pleiteando, ento, direitos especficos previstos na normativa.
Ela tambm estabelece o direito desses povos e a obrigao dos Estados
nacionais. No caso do Brasil, os direitos assegurados aos povos indgenas
so extensivos s comunidades quilombola, mas ainda no s demais co-
munidades tradicionais.
Os conceitos de populaes tradicionais e de comunidades tradicio-
nais foram desenvolvidos originalmente no mbito das cincias sociais,
sendo posteriormente incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro e
na definio de polticas pblicas especficas. Neles esto includas no ape-
nas os povos e comunidades indgenas ou originrias, mas tambm outras
populaes que vivem em estreita relao com o ambiente natural, depen-

92 A posio da Fiesp foi expressa no artigo de Skaf, 2011.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 165


dendo de seus recursos naturais para a reproduo sociocultural por meio
de atividades de baixo impacto ambiental. Manuela Carneiro da Cunha
e Mauro Almeida93 identificam as populaes tradicionais como aquelas
que aceitam as implicaes da definio legal que exige o uso sustentvel
de recursos naturais seja conforme prticas transmitidas pela tradio,
seja por meio de novas prticas. No entender dos autores, a categoria de
populao tradicional ocupada por sujeitos polticos que se dispem
a ocup-la, comprometendo-se com certas prticas associadas noo de
uso sustentvel. Lorena Fleury e Jalcione Almeida,94 por seu lado, desta-
cam que uma populao tradicional (que, em determinadas circunstncias,
aparece com forte correlao com a noo de campons) no precisa ter
padres de comportamento estticos, imutveis, mas sim ser capaz de rein-
terpretar os comportamentos tradicionais para a manuteno da reprodu-
o social. Eles defendem que, caso se pretenda utilizar o modo de vida
tradicional como parte da estratgia de conservao, necessrio oferecer
as bases democrticas para que o equilbrio com o meio natural persista.
Antonio Carlos Diegues Jr. e Rinaldo Arruda95 identificam 13 grupos de
populaes tradicionais no indgenas, assim os denominando: aorianos,
babaueiros, caboclos/ribeirinhos amaznicos, caiaras, caipiras/sitiantes,
campeiros, jangadeiros, pantaneiros, pescadores artesanais, praieiros, qui-
lombolas, sertanejos/vaqueiros e varjeiros (ribeirinhos no amaznicos). O
Decreto n 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, responsvel por instituir a Po-
ltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais, identifica como povos e comunidades tradicionais

os grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais,


que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam
territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cul-
tural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos,
inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio.

A esto includos os povos indgenas, os quilombolas, as comunidades


de terreiro, os extrativistas, os ribeirinhos, os caboclos, os pescadores ar-
tesanais, os pomeranos, entre outros. Em relao aplicao da Conven-
o 169 no pas, o Estado brasileiro reconheceu formalmente aos povos in-
dgenas os direitos nela definidos, tornando-os extensivos s comunidades

93 Cunha e Almeida, 1999.


94 Fleury e Almeida, 2007.
95 Diegues e Arruda, 2001.

166 Ricardo Verdum


quilombola. Embora haja solicitao de procedimento semelhante vinda
de parte dos demais grupos e comunidades tradicionais, especialmente no
que se refere ao direito de consulta prvia, isso ainda no ocorreu.
A Conveno 169, em seus art. 6, 7 e 15, garante aos povos ind-
genas ou aborgenes (ou originrios) o direito a consulta prvia, livre e
informada (CLPI) sempre e quando decises polticas e administrativas
dos Estados nacionais impactem seus territrios, populaes e modos de
vida. Quase duas dcadas depois, mais precisamente no ano de 2007, esse
mesmo direito foi formalmente reconhecido e reforado com a aprovao
da Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas
(DNUDPI).
Ambos os dispositivos legais afirmam o direito dos povos indgenas de
definir suas prprias prioridades no processo de desenvolvimento; contro-
lar, na medida do possvel, seu prprio desenvolvimento econmico, social
e cultural; e participar da formulao, implementao e avaliao de pla-
nos e programas de desenvolvimento nacional e regional que possam afet-
-los diretamente. Aos povos indgenas, portanto, garantido no somente
o direito de ser consultado e se pronunciar previamente instalao de
um projeto especfico de infraestrutura que impacte no seu territrio e/ou
modo de vida (por exemplo, uma hidreltrica ou rodovia), mas tambm no
desenho dos planos e programas no qual o referido projeto est inserido.
Ainda est previsto que as consultas devem ser realizadas de maneira
tal a adequar-se aos costumes e tradies do povo ou comunidade em
questo, o que inclui suas formas prprias de tomada de deciso e institui-
es de representao, no marco de um dilogo intercultural calcado na
boa-f. Garantir a real aplicao desse mecanismo tido, nessa norma-
tiva internacional, como algo necessrio e imprescindvel para corrigir
a orientao assimilacionista das normativas anteriores (Conveno 107-
OIT, por exemplo), alcanar um acordo ou consentimento em torno das
medidas propostas pelos Estados e tambm para definir polticas pblicas
idealizadas como adequadas aos povos indgenas.
Com a ratificao da Conveno 169 da Organizao Internacional
do Trabalho, os pases signatrios contraram a obrigao de aplicar essa
diretriz, precedida de um processo de regulamentao que a torne aplic-
vel nos diferentes nveis de deciso, planejamento e interveno territorial.
Idealmente, essa regulamentao deve ser realizada com a participao de
representao de povos indgenas, o que vale dizer que o direito de consul-
ta j vale para o processo de elaborao dos critrios e procedimentos da
consulta. Alm disso, na sua aplicao, o Estado deve garantir as condi-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 167


es que permitam a realizao de um acompanhamento e a avaliao da
sua aplicao de forma independente.
Com a Conveno 169 da OIT e a Declarao da ONU, portanto, fica
reconhecido o direito dos povos indgenas autonomia territorial e auto
determinao no interior dos Estados nacionais. Dessa forma, todos os
povos indgenas teriam direito a manifestar sua vontade, sendo a consulta
uma das formas de garantir esse pressuposto. Em nveis mais profundos,
isso implicaria transitar-se na direo de uma transformao pluralista do
Estado. Estamos, portanto, diante de um processo de alta complexidade,
no isento de conflitos e disputas.
O Brasil signatrio do direito de consulta e de consentimento dos po-
vos indgenas, que, no caso brasileiro, extensivo s comunidades quilom-
bola. O Congresso Nacional ratificou a Conveno 169 em 20 de junho de
2002 por meio do Decreto Legislativo n 143. Um ano depois, em 25 de ju-
lho de 2003, ela passou a vigorar no pas como qualquer outra lei nacional.
Ela deve ser aplicada pelo Estado, assim como respeitada pelo conjun-
to da sociedade brasileira. o movimento conhecido como incorporao
do direito internacional ao direito interno. Alm disso, concluindo o rito
de incorporao ao sistema de direito brasileiro, em 19 de abril de 2004,
a Conveno foi promulgada pelo presidente Lula da Silva, por meio do
Decreto n 5.051. O texto do decreto bastante explcito quando diz que
a Conveno ser executada e cumprida to inteiramente como nela se
contm.
Na Constituio Federal brasileira (1988), o direito consulta est
presente no artigo 231, par. 3, quando dito que o aproveitamento dos
recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra
das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com
a autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas,
ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da
lei, mas isso necessita de regulamentao.
A regulamentao do direito a CPLI no Brasil tem uma histria de
luta de mais de 20 anos. Porm, foi somente a partir de outubro de 2011
que o governo federal deu mostras de que pretende avanar no sentido da
regulamentao da CPLI. A polmica em torno do impacto das obras de
construo do Complexo Hidroeltrico de Belo Monte (rio Xingu, estado
do Par) gerou uma srie de tenses polticas no interior do governo, deste
com o Ministrio Pblico, alm de grupos sociais ambientalistas, indige-
nistas e de defesa dos direitos humanos.
A polmica chegou at as altas cortes brasileiras e foi objeto de ma-
nifestao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Orga-

168 Ricardo Verdum


nizao dos Estados Americanos (OEA). Alm dos impactos que a obra
ter sobre as comunidades indgenas na regio, questionou-se o alegado
processo de consulta realizada pelo governo federal. Em carta presidenta
Dilma Rousseff, a Associao Brasileira de Antropologia (ABA), a Socie-
dade para o Progresso da Cincia (SBPC), a Academia Brasileira de Cin-
cia (ABC) e mais 17 associaes cientficas pediram suspenso de licencia-
mento e respeito aos direitos humanos em Belo Monte.96
Em 28 de outubro de 2011, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
publicou a Portaria Interministerial n 419, por meio da qual quer regula-
mentar a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica federal
envolvidos no licenciamento ambiental de que trata o art. 14 da Lei n
11.516, de 28 de agosto de 2007. Cerca de dois meses e meio depois, em 12
de janeiro de 2012, a Funai publicou no Dirio Oficial da Unio (DOU) a
Instruo Normativa n 1, de 09 de janeiro de 2012, que estabelece nor-
mas sobre a participao do rgo no processo de licenciamento ambiental
de empreendimentos ou atividades potencialmente e efetivamente causa-
doras de impactos ambientais e socioculturais que afetam terras e povos
indgenas e prev o procedimento de consultas s comunidades.
Ainda no ms de janeiro, o ministro-chefe da Secretaria-Geral da Pre-
sidncia e o ministro interino das Relaes Exteriores publicaram a Por-
taria 35, de 27 de janeiro de 2012, instituindo um Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI) para estudar, avaliar e apresentar proposta de regu-
lamentao da Conveno n 169 da Organizao Internacional do Tra-
balho sobre Povos Indgenas e Tribais no que tange aos procedimentos de
consulta prvia. O GTI tem 180 dias, prorrogveis por, no mximo, outros
180, para concluir seus trabalhos.97
Em meados de 2012, est em curso um acirrado debate envolvendo
representantes do governo federal, dos movimentos sociais de povos ind-
genas e comunidades quilombola e representantes de ONGs indigenistas e

96 Para mais detalhes sobre debates, embates e conflitos em torno da construo da UHE
Belo Monte, ver a pgina da Associao Brasileira de Antropologia (ABA): http://www.abant.
org.br/?code=101.
97 Em 2 de maro de 2012, foi divulgado o Informe 2012 da Comisso de Especialistas em
Aplicao de Convnios e Recomendaes da OIT (CEACR), resultado da sua 82 Reunio,
realizada em Genebra, de 24 de novembro a 9 de dezembro de 2011. O governo brasileiro
questionado por no ter procedido consulta aos povos indgenas e comunidades quilom-
bola, como definido nos art. 6, 7, 15 e 16 da C-169. o caso da UHE Belo Monte, do
Centro de Lanamento de Alcntara e da transposio do rio So Francisco. A morosidade
no reconhecimento e regularizao fundiria das terras de comunidades quilombola e povos
indgenas, art. 14 da C-169, tambm objeto de crtica, com destaque para o caso dos gua-
rani de Mato Grosso do Sul.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 169


de defesa de direitos humanos com vista definio das regras da consul-
ta prvia s comunidades indgenas e quilombolas afetadas por decises
administrativas ou legislativas do Estado nacional. Um dos argumentos
do governo federal para limitar o processo de informao e participao
das comunidades locais a suposta limitao oramentria para realizar
as consultas na abrangncia proposta pelas representaes indgenas, qui-
lombolas e das comunidades tradicionais.

Reflexes finais
Buscamos mostrar que, embora predomine o perfil progressista nas lti-
mas trs gestes do governo federal, a prioridade dada para o denomina-
do crescimento econmico, especialmente sobre a Amaznia, centrado na
realizao de obras de infraestrutura (de transporte e gerao de energia),
tem colocando em risco no somente os direitos, mas principalmente a
vida de vrios povos indgenas e comunidades quilombola e tradicionais
nessa regio. De outro lado, apesar da boa vontade de algumas pessoas em
posio de governo, h uma resistncia enorme dentro da administrao
federal efetivao dos direitos humanos desses povos e comunidades.
Segundo anlise realizada pelo Inesc a respeito do desempenho ora-
mentrio do governo federal em 2011, dos 296 programas com crdito
autorizado, 61 deles (20,61% do total) no tiveram recursos pagos acima
dos 15% previstos. Ainda que possa ser dito que esse desempenho est
relacionado, em grande parte, no disponibilizao do recurso devido
ao contingenciamento (mesmo tendo sido aprovado na Lei Oramentria),
tambm no errado dizer que algumas dezenas de milhes de reais aca-
baram no sendo aplicadas, retornando ao Tesouro Nacional.
Alm desses milhes, outros tantos foram desviados da sua finalidade
social para alimentar contas privadas em esquemas de corrupo e pro-
pinas. Assim, a suposta limitao oramentria um argumento que no
pode ser utilizado para limitar o direito dos povos indgenas e das comu-
nidades quilombola e tradicionais.
A regulamentao do procedimento da consulta prvia no Brasil se
realiza em um quadro geral nada favorvel, como vimos, e traz inmeros
riscos. Entre eles, destacamos dois: um a legitimao da perda de direi-
tos pela crena e participao no procedimento da consulta. O outro o
risco de cooptao de setores do movimento indgena, ou porque se sintam
confusos e distrados em decorrncia da participao de agentes sociais
amigos, o que faz com que tomem a parte pelo todo, ou porque partam
de valores, interesses e expectativas mais pragmticos ou realistas, de

170 Ricardo Verdum


curto prazo, vendo a uma oportunidade de obteno de rendimentos na
forma de compensaes, indenizaes e royalties ou apoio para o desen-
volvimento de algum etnonegcio.
Por outro lado, em mbito regional, vemos a mesma resistncia se ma-
nifestar quando o assunto a participao dos povos indgenas nas deci-
ses polticas, legais e administrativas que os afetem ou aos seus territ-
rios. Esse o caso das decises tomadas nas esferas de poder do Cosiplan,
por exemplo. Aqui, como l, predomina a viso da subalternidade desses
povos e dos seus direitos aos interesses polticos e econmicos que ma-
nejam as instituies de Estado. Aqui, mais do que l, carece-se de uma
estratgia que coloque em questo essa situao. Como romper esse n
um desafio posto mesa para ser pensado e desatado.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 171


Parte 3
Mulheres Indgenas
Capitulo 16

Mulheres indgenas nas polticas pblicas98, 99


Introduo
Se muito baixo o peso dado pelo governo federal s polticas pblicas
voltadas para mulheres de modo geral, o que se pode dizer, ento, sobre a
situao das mulheres indgenas? Ao analisar o oramento da Unio para
2005, fica bastante visvel que as demandas dessas mulheres, que requerem
um enfoque de gnero etnicamente orientado, so ainda menos visveis.
Ou elas esto invisibilizadas nos programas e nas aes responsveis pela
implementao da poltica indigenista do Estado nacional ou so incorpo-
radas em programas e submetidas a uma viso racial, que, por natureza,
uma abordagem limitada para entender e atender a suas demandas espec-
ficas e tnicas de direitos.
Em 2005, o Centro Feminista de Estudos e Assessoria (Cfemea) rea-
lizou uma avaliao do oramento da Unio, selecionando e analisando
os programas que dizem respeito s vidas das mulheres brasileiras, em
particular nas reas de sade, direitos humanos, proteo social, educao
e cultura, gesto, trabalho, emprego e renda, previdncia, alm de outros
programas que, na sua avaliao, promovem alteraes no cotidiano das
mulheres, como habitao de interesse social, saneamento rural e sanea-
mento ambiental urbano e proteo social criana, ao adolescente e
juventude.100
Dos 369 programas e aes governamentais constantes do Plano Plu-
rianual (PPA) 2004-2007 analisados pelo Cfemea, somente 23 programas

98 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento e Pol-
tica Ambiental, n. 15, nov. 2005.
99 Na elaborao deste texto contei com a colaborao de Alessandra Cardoso, Aline Cal-
das, Clarisse Drummond, Eliana Graa, Francisca Novantino, Kleber Gesteiras, Luciana
Costa, Maria Gorete Selau, Miriam Terena, Renata Leite, Vera Lopes e Valria Pay Pereira.
Cabe ao autor, no entanto, toda a responsabilidade sobre as opinies expressas e os possveis
equvocos.
100Cf. Jornal Fmea, maio 2005.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 173


apresentaram alguma preocupao com as mulheres ou um enfoque de
gnero explcito, o que corresponde a menos de 7%. Dessa anlise con-
cluem que a ao do governo desenvolvida, em sua quase totalidade, sem
conhecer ou problematizar seus efeitos nas igualdades de gnero.
Ao analisar o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM)
e seus mecanismos de implementao, plano esse apresentado pelo gover-
no federal no final de 2004,101 verificamos que ele carece de mecanismos
que efetivamente promovam a transversalidade das questes de gnero em
todas as polticas pblicas. Tambm no deixa claro quais sero os meios
utilizados para monitorar e avaliar as aes governamentais na perspecti-
va de superao das desigualdades de gnero.
No que se refere s mulheres indgenas, o PNPM aponta problemas e
indica iniciativas pontuais, especialmente nas reas de sade, educao
escolar, acesso terra e apoio s polticas de desenvolvimento indgena,
mas no deixa claro que tipos de articulao e transversalidade sero con-
cebidas e implementadas.
Em conversas que tivemos, na ocasio, com mulheres indgenas, mulhe-
res que ento militavam em organizaes indgenas ou eram funcionrias
da Fundao Nacional do ndios (Funai), suas narrativas convergiram para
o entendimento de que, em termos prticos, havia muito ainda por ser feito
para que se pudesse dizer existir, efetivamente, uma poltica de governo es-
pecfica e transversal para a promoo dos direitos das mulheres indgenas.
Avaliaes sobre a poltica indigenista no perodo 1995-2003 infor-
mam haver uma quase que crnica desarticulao dos rgos pblicos, ao
que se somam dificuldades polticas, administrativas e oramentrias para
a superao dessa situao.102 De outro lado, se consideradas as avaliaes
realizadas e debatidas entre 2004 e 2005 no mbito da Comisso Interse-
torial de Sade Indgena (Cisi), rgo vinculado ao Conselho Nacional de
Sade (CNS), tanto de polticas setoriais quanto das tentativas pontuais de
articulao intersetorial havidas nos primeiros dois anos do governo Lula,
a concluso, infelizmente, de que esses problemas ainda estavam longe de
serem resolvidos ou mesmo mitigados.
A preocupao com a situao das mulheres indgenas no contexto in-
tertnico brasileiro e em nvel local no nova nem se resume relao do
Estado brasileiro com os povos e as mulheres indgenas. A diversidade de

101 O Plano Nacional de Polticas para as Mulheres em questo pode ser encontrado em:
http://www.spm.gov.br/assuntos/pnpm/plano-nacional-politicas-mulheres.pdf.
102 Conferir as avaliaes de Barroso Hoffmann et al., 2004 e Souza Lima, Iglesias e Bar-
roso Hoffmann, 2003.

174 Ricardo Verdum


opinies entre as prprias mulheres indgenas, entre estas e o movimento
indgena organizado, no qual predomina a liderana masculina, e entre
elas e os movimentos feministas so tambm realidades que necessitam
ser consideradas e trabalhadas na perspectiva da construo de consensos
mais amplos.
Relatos de mulheres indgenas que participaram do X Encontro Fe-
minista Latino-americano e do Caribe, realizado em So Paulo entre 8 e
11 de outubro de 2005, informam que elas se deparam com um ambiente
poltico-cultural ainda resistente incorporao, na agenda mais geral, de
temas da sua luta especfica, a exemplo do direito terra, aos seus terri-
trios e gesto soberana (autonomia) sobre eles e os recursos naturais a
existentes. As mulheres indgenas, as afrodescendentes, as trabalhadoras
rurais e a nova gerao de feministas jovens, especialmente as que tm uma
vinculao orgnica com os movimentos sociais rurais e urbanos, reivin-
dicam ateno para as suas especificidades. Reivindicam que se pense um
movimento feminista menos homogeneizante e centralista.
A seguir, faremos uma rpida apresentao do processo social de con-
figurao do que chamaremos de uma poltica indgena de gnero para, na
sequncia, proporcionar uma avaliao oramentria de programas mais
diretamente relacionados poltica indigenista do governo federal, comple-
mentando com um olhar sobre outros programas que, pela sua especifici-
dade temtica e objetivo anunciado, podem ser incorporados numa anlise
mais ampla sobre o lugar das mulheres indgenas nas polticas pblicas.

Mulheres indgenas construindo uma poltica de gnero


At os anos 1980, o meio indgena brasileiro, no que diz respeito questo
de gnero, tinha quase que exclusivamente lideranas femininas. Eram
lideranas que, por caminhos vrios, acabaram se destacando, sendo aco-
lhidas nas campanhas de direitos humanos como smbolos e como vozes
das populaes, das comunidades e dos povos indgenas do pas. Algumas
mulheres chegaram a transitar pela Fundao Nacional do ndio, onde
foram ou ainda so funcionrias; outras, vivendo na aldeia, tiveram a co-
ragem e a habilidade de se fazer ouvir no Congresso Nacional, no meio
indigenista no governamental, nos ministrios e entre as chamadas agn-
cias de cooperao internacional (Norad, Oxfam etc.) sem qualquer tipo
de vnculo formal com o rgo oficial indigenista federal.
Os anos 1990 trouxeram uma novidade: a institucionalizao das de-
mandas pela igualdade de gnero no meio indgena no Brasil. A criao
de entidades de mulheres indgenas, de forma autnoma e integrada ao

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 175


movimento etnopoltico indgena mais amplo, em boa medida dominado
pelos homens indgenas, passa a ser tanto uma necessidade desde bai-
xo quanto um tema prioritrio desde cima, isso , objeto de apoio e
fomento de agncias governamentais e no governamentais. H como que
uma convergncia de interesses e necessidades que acabam se comuni-
cando e interagindo apesar das diferenas.103
Ao mesmo tempo que passam a participar das discusses e das campa-
nhas reivindicatrias mais gerais dos indgenas junto ao Estado brasileiro
como o direito territorial, sade, a um ambiente saudvel, ao controle
e autodeterminao sobre os recursos naturais e a biodiversidade locali-
zada nos seus territrios, proteo e ao apoio dos rgos do Estado en-
volvidos com a defesa dos direitos (direitos humanos, econmicos, sociais,
culturais, ambientais e polticos), entre outros , as mulheres indgenas
trazem novas pautas e preocupaes, alm de potencializarem as aes j
em curso.
Os temas da sade reprodutiva, da soberania alimentar, da educao
escolar, da violncia, do acesso aos meios tcnicos e financeiros para a
gerao de renda, entre outros, passam a ser objeto de novas abordagens,
desta feita a partir do olhar das mulheres indgenas. Nesse contexto, a
identidade indgena, alm de no poder mais ser representada como algo
homogneo, no pode mais ser tratada como tal nem quando se fala de um
povo especfico nem quando se faz referncia a uma comunidade local. As
relaes de gnero no meio indgena passam a ser uma questo a ser
tratada propositivamente tanto pelas associaes e departamentos de
mulheres indgenas quanto pelas ONGs que atuam como mediadoras
ou intermedirias entre os indgenas e as agncias governamentais e in-
ternacionais. O tema polmico e o espao disponvel no nos permite ir
mais longe do que chamar ateno para este fato.
A I Assembleia das Mulheres Indgenas ligadas Coordenao das
Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab), realizada em
Manaus em julho de 2005, um exemplo do grau de complexidade e do
tamanho do desafio posto tanto para as/os indgenas quanto para seus
aliados na chamada sociedade civil brasileira e no prprio aparelho de
Estado. A maioria das entidades de mulheres indgenas ali representadas
desenvolve projetos, em vrios casos apresentando objetivos econmicos
explcitos ou mesmo de autossustentao. Muitas demandam maior apoio
financeiro para iniciar, ampliar e dar continuidade a projetos locais.104

103 Ver Sacchi, 2005.


104 Conferir o Relatrio do Departamento de Mulheres Indgenas da Coiab. Manaus
AM, julho de 2005.

176 Ricardo Verdum


Mulheres indgenas no oramento
Do ponto de vista da promoo dos direitos e das demandas especficas
das mulheres indgenas no mbito da poltica indigenista do Estado brasi-
leiro, destacamos a iniciativa da incluso de uma ao voltada para a Pro-
moo das atividades tradicionais das mulheres indgenas no Projeto de
Lei Oramentria Anual (PLOA) para 2006. Esta ao tem um oramento
inicial previsto de R$ 250 mil destinado a apoiar trs projetos e ficar sob
responsabilidade da Coordenao Geral de Desenvolvimento Comunitrio
(CGDC) da Diretoria de Assistncia da Fundao Nacional do ndio.
Havia, ento, a expectativa de que a ao de promoo das atividades
tradicionais das mulheres indgenas tambm pudesse abrir um canal de
comunicao com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que
havia firmado convnios com o Comit Intertribal de Mulheres Indgenas
do Nordeste (Coimi) e com a Fundao Estadual de Polticas Indigenistas
do Amazonas (Fepi) a fim de capacitar mulheres indgenas de 51 etnias,
em sete estados brasileiros, em planejamento e gesto de projetos de desen-
volvimento local orientados para a valorizao dos conhecimentos tra-
dicionais na gesto ambiental e incorporao de prticas agroecolgicas.
Ainda que modesta, a incluso dessa ao vem ao encontro de uma
antiga reivindicao de setores do movimento de mulheres indgenas: que
o rgo indigenista amplie sua viso e prtica em relao diversidade
sociocultural no s no campo da etnicidade, mas tambm no de gnero.
Por outro lado, se considerarmos que h vrios anos se pleiteia a criao
de uma secretaria da mulher indgena ligada Coordenao Geral de
Defesa dos Direitos Indgenas (CGDDI) ou uma reestruturao da Funai
que contemple tambm a preocupao com as relaes de gnero intra e in-
tertnicas, a iniciativa ainda bastante modesta. Sem falar no oramento
previsto, que de maneira nenhuma estava garantido, pois o oramento da
Unio para 2006 ainda passaria por um processo de discusso e aprovao
no Congresso Nacional at o final de 2005.
Aprovado o PLOA para 2006, os ministrios e rgos responsveis
pela execuo da poltica indigenista do governo federal tero um montan-
te total de aproximadamente R$ 380,43 milhes distribudos em quatro
programas. No total, so 43 aes de carter finalstico, sendo uma ca-
rimbada como destinada s mulheres indgenas.105

105 Ministrios responsveis pelas 48 aes: Educao, Justia, Sade, Meio Ambiente, Es-
portes e Desenvolvimento Agrrio. Outros oito ministrios tm entre seus beneficirios as
comunidades indgenas; so eles: Cultura, Cidades, Integrao Nacional, Defesa, Relaes
Exteriores, Minas e Energia, Previdncia Social, Desenvolvimento Social e Combate Fome,

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 177


So dois os programas que se destacam pelo nmero de aes que con-
gregam:
o Programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indge-
nas, com cerca de R$ 279,49 milhes;
o Programa Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnode-
senvolvimento, com uma dotao oramentria de R$ 54,94 milhes.
Conforme pode ser visto na Tabela 1, em termos de valores nomi-
nais106, houve, entre 2003 e 2005, um aumento no oramento autoriza-
do para aes dos rgos responsveis pela poltica indigenista do Estado
brasileiro: de R$ 223,76 milhes em 2003, chegamos a 2005 com um
montante autorizado de R$ 321,39 milhes, distribudos por 51 aes em
cinco programas. Ao realizarmos a correo dos valores (deflaciona-
mento), tomando o ano de 2006 como referncia, fica evidente que houve
um aumento no valor global do oramento indigenista do governo federal
entre 2003 e 2006.

Tabela 1. Evoluo do oramento da poltica indigenista no governo Lula (2003-2006)


Autorizado (valor % em relao Autorizado (valor % em relao
Ano
nominal) a 2003 deflacionado)107 a 2006
2003 223.767.572 - 291.173.836 - 23,46
2004 318.847.403 42,49 361.676.193 - 4,93
2005 321.390.848 43,63 341.996.365 - 10,11
2006 380.439.873108 79,01 380.439.873 -

Se forem mantidos os valores propostos no PLOA, o oramento dos


quatro anos de governo alcanar um valor nominal de R$ 1,24 bilho,
com uma grande concentrao nas aes de sade, seguidas das aes de
reconhecimento e regularizao dos territrios indgenas. Se o clculo con-
siderar os valores deflacionados, chega-se a um montante total de R$ 1,37
bilho.

alm da Secretaria Especial da Promoo e da Igualdade Racial e da ex-Secretaria de Direitos


Humanos.
106 Valores nominais so os valores numricos, sem qualquer ajuste que permita compa-
rao.
107 Os valores deflacionados correspondem ao valor numrico de cada ano multiplicado
pelo ndice do IPCA/IBGE que permite torn-lo comparvel com o valor de 2006. ndices de
deflao utilizados: 1,301233389 (2003); 1,134323786 (2004); 1,064113577 (2005).
108 Em novembro de 2005, o valor estabelecido no PLOA 2006 estava em anlise no Con-
gresso Nacional.

178 Ricardo Verdum


Identidade tnica e patrimnio cultural
O Programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indge-
nas executado pelos Ministrios da Justia, da Sade, da Educao, dos
Esportes e do Desenvolvimento Agrrio, passando de R$ 222,49 milhes
em 2005 para R$ 279,49 em 2006, um valor nominal 25,62% maior que
o do ano anterior.
Nesse programa esto as aes de promoo e recuperao da sade
das mulheres e homens indgenas. O rgo responsvel pela poltica indi-
genista de sade, a Fundao Nacional de Sade (Funasa), tem um ora-
mento previsto de aproximadamente R$ 248,8 milhes para 2006, cerca
de 23,88% a mais do que em 2004.
Das seis aes sob a responsabilidade da Funasa, trs incidem direta-
mente sobre a sade da populao alvo da poltica:
a ao de Promoo da segurana alimentar e nutricional, que, espe-
ra-se, d ateno especial sade das mulheres e das crianas indgenas
em estado de risco nutricional e alimentar, contando, para isso, com
R$ 4,8 milhes em 2006, quase 50% a mais do que em 2005, o que,
de fato, muito pouco para atender aos inmeros problemas de sade
relacionados a carncias alimentares e nutricionais no meio indgena
no Brasil;
a ao de Promoo da educao em sade, que contar somente
com R$ 1,1 milho em 2006, mas que pode ser um importante espa-
o a ser ocupado pelas mulheres indgenas, pautando temas relevantes
para a promoo da sua sade;
a ao de Ateno sade dos povos indgenas, que tem previsto no
PLOA de 2006 cerca de R$ 220 milhes, aproximadamente 29% a
mais que em 2005.
No total, se mantidos os valores apresentados no PLOA e se no hou-
ver contingenciamentos, essas trs aes contariam com cerca de R$ 225,9
milhes. No muito, considerando as demandas de ateno sade ind-
gena hoje existentes e os custos operacionais para sua efetivao, mas, sob
um controle social eficiente das mulheres e homens indgenas, pode pelo
menos mitigar alguns dos problemas enfrentados pela populao. Como
salienta o documento-base que contm a proposta de eixos temticos da
IV Conferncia Nacional de Sade Indgena, os ndices de mortalidade in-
fantil e desnutrio so ainda alarmantes e a maior parte dos indicadores
de sade apresenta valores superiores ao da populao brasileira. Associa-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 179


da com o problema do acesso terra, a descontinuidade das aes de sade
coloca a populao indgena em uma situao de extremo risco.109
Relacionado ao tema segurana alimentar e nutricional indgena,
destacaramos a posio estratgica que ocupa, por exemplo, a sociloga
indgena Azelene Kaingang, que, na qualidade de representante dos povos
indgenas no Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea), coordena a Comisso Permanente de Segurana Alimentar e Nu-
tricional dos Povos Indgenas, que conta com representantes da Funasa,
dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Desen-
volvimento Agrrio, do Meio Ambiente e da Justia, entre outros, alm de
representantes ligados Igreja catlica. Dos 17 conselheiros e conselheiras
da comisso, somente uma indgena.
No documento-base da IV Conferncia Nacional de Sade Indgena,
com realizao prevista para maro de 2006, as mulheres indgenas apa-
recem, no eixo III, como desafios indgenas atuais. O documento reco-
nhece que a participao de mulheres indgenas na maioria dos conselhos
de sade ainda muito pequena, sendo, portanto, um dos desafios a serem
enfrentados a ampliao da participao da mulher indgena no controle
social e na ateno sade.110
Tero as mulheres indgenas propostas concretas de como ampliar sua
participao na elaborao e no controle social das polticas pblicas de
sade indgena? Com toda certeza, isso o que no deve faltar. No m-
bito das aes e dos projetos sob responsabilidade da Fundao Nacional
do ndio relacionados a esse programa, chama ateno a significativa ele-
vao da dotao oramentria para a ao de Garantia dos direitos e
afirmao dos povos indgenas, que passa de R$ 382 mil em 2005 para
R$ 2 milhes em 2006. Essa elevao oramentria est relacionada, em
grande medida, realizao, em maro do prximo ano, da I Conferncia
Nacional de Poltica Indigenista da Funai. Esse outro espao onde as
mulheres eventualmente podem aplicar seu poder de influncia para tentar

109 Lembro que, no caso do Programa Bolsa Famlia (PBF), implementado sob a coor-
denao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) estabeleceu como diretriz que a preferncia para a
titularidade do carto seja conferida mulher indgena.
110 Atualmente, a coordenao do Frum dos Presidentes dos 34 Conselhos Distritais de
Sade Indgena exercida pela conselheira Carmen Pankararu, que tambm tem participado
do processo de organizao da IV Conferncia Nacional de Sade Indgena e da elaborao
do texto-base relativo ao eixo temtico Segurana Alimentar e Nutricional e Desenvolvi-
mento Sustentvel.

180 Ricardo Verdum


ampliar seu espao de participao na elaborao e no controle das pol-
ticas pblicas.
A Funasa tambm responsvel pela ao de Ampliao de aes de
saneamento bsico em aldeias indgenas do programa Saneamento Rural.
Em relao a 2005, est sendo proposto um aumento nominal de 44,05%
na dotao oramentria, passando de R$ 31,24 milhes para R$ 45 mi-
lhes em 2006. Esta tambm uma ao importante para as mulheres
indgenas e sobre a qual devem exercer presso e um controle acentuado.
Ela est diretamente relacionada ao acesso gua e ao saneamento, que,
no caso de comunidades locais com grande concentrao demogrfica, tem
se mostrado essencial para prevenir e controlar as doenas transmitidas
pela gua.
Se somarmos o conjunto das aes do setor sade indgena, temos que,
entre 2005 e 2006, h um aumento oramentrio nominal de 26,59%.111

Terras e etnodesenvolvimento
Os maiores problemas na poltica indigenista do ano que vem esto no
programa Proteo de Terras, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento,
implementado pelos Ministrios da Justia e do Meio Ambiente. Se man-
tidos os valores propostos no PLOA 2006, o programa ter, em 2006, R$
9,31 milhes a menos que em 2005, passando de R$ 64,25 milhes para
R$ 54,94 milhes. As maiores perdas oramentrias sero do Ministrio
do Meio Ambiente, que, por sinal, o rgo que tem tido o mais baixo
desempenho em comparao aos demais.112

111 Entrou em operao, no segundo semestre de 2005, a carteira de projetos denominada


Iniciativas Comunitrias em Sade Indgena, que tem as mulheres indgenas como pblico
prioritrio. O Iniciativas Comunitrias em Sade Indgena da Funasa faz parte do projeto
Vigisus II, conta com recursos de emprstimo do Banco Mundial e apoia projetos de asso-
ciaes com um valor mximo de R$ 36 mil. O manual e o formulrio para apresentao de
projetos esto disponveis em: www.funasa.gov.br.
112 O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) dispe de dois mecanismos de apoio a proje-
tos de associaes indgenas: o Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI, restrito
a Amaznia) e o Carteira Indgena, Segurana Alimentar e Desenvolvimento Sustentvel em
Comunidades Indgenas, uma parceria entre o MMA e o Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS). Para mais informaes sobre o PDPI e o Carteira Indgena, solicitar nos se-
guintes endereos: pdpi@pdpi.com.br e carteira.indigena@mma.gov.br.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 181


Se efetuarmos a deflao do valor nominal autorizado em 2005 para
esse programa, aplicando sobre ele o ndice de Preos ao Consumidor Am-
plo (IPCA) do IBGE para 2006, vamos constatar que a perda bem maior.
Ou seja, o valor oramentrio autorizado em 2005 ser 24,45% maior que
o proposto para 2006. Se fizermos a relao com o valor autorizado em
2004, a queda em 2006 ainda mais significativa, chegando a 55,06%.
O que mais chama ateno no oramento proposto para 2006 o de-
saparecimento da ao de Identificao, delimitao e reviso de terras
indgenas. Em relao ao de Demarcao e regularizao de ter-
ras indgenas, o PLOA 2006 prev a utilizao de recursos financeiros
para 13 terras indgenas. Apesar de ter sido afirmado pelo diretor do De-
partamento de Assuntos Fundirios (DAF) da Funai que as identificaes
de terras indgenas no sero paralisadas, os documentos que orientam a
aplicao de recursos no prximo ano no preveem identificaes. Uma
situao, no mnimo, estranha.
Se mantidos os nmeros apresentados no PLOA 2006, as aes fun-
dirias da Funai tero, em 2006, comparativamente a 2005, uma perda
oramentria global de 1,23%, podendo chegar a 10% se excluirmos o
oramento do Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indge-
nas da Amaznia Legal (PPTAL), que conta ainda com recursos adicionais
do Banco Mundial e do governo da Alemanha.
Ou seja, as populaes indgenas com maiores problemas de susten-
tabilidade e soberania alimentar no Brasil, que esto em sua maioria fora
da Amaznia Legal, esto sendo relegadas a um segundo plano no que se
refere ao reconhecimento fundirio de seus territrios. Se considerarmos
que o acesso aos programas sociais destinados a mulheres e homens ind-
genas, como sade e educao, depende do reconhecimento pela Funai de
que determinada populao indgena e que esta condio passa pelo pro-
cesso de identificao territorial, a irresponsabilidade do governo federal
fica bem maior.
Alm dos dois programas supracitados, h outros programas de inte-
resse das mulheres de um modo geral e que podem ser acessados pelas in-
dgenas, como, por exemplo, as mulheres indgenas que vivem nas cidades,
mas ainda no dispem de uma poltica ou mesmo de aes especficas
para a sua condio.
Nos programas de responsabilidade da Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres (SPMulheres) da Presidncia da Repblica, h tambm
aes interessantes que eventualmente poderiam ser acessadas pelas mu-
lheres indgenas, como o caso da ao Promoo de eventos de polticas

182 Ricardo Verdum


para as mulheres do programa Gesto da Transversalidade de Gnero
nas Polticas Pblicas; e a ao Apoio a projetos de incentivo autonomia
econmica das mulheres do programa Incentivo Autonomia Econmica
das Mulheres no Mundo do Trabalho. O acesso a essas aes feito via
convnio com a Secretaria Especial.113

Autonomia e controle social indgena


Hoje, h representao feminina indgena no Conselho Nacional de Se-
gurana Alimentar (Consea), no Conselho Nacional dos Direitos da Mu-
lher (CNDM), no Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(CNPIR), no Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(Condraf), na Comisso Nacional da Biodiversidade (Cnbio), no Conselho
Nacional de Sade (CNS), no Conselho Nacional de Educao (CNE), en-
tre outros.
No entanto, em conversas mantidas com mulheres indgenas, verifica-
mos que a participao dessas mulheres nas instncias institucionais do
governo federal tem proporcionado mais frustraes que mudanas afir-
mativas na forma de atuao dos rgos federais e nos locais onde mais
necessrio que ocorram, isto , nos territrios e na vida cotidiana de mu-
lheres e homens indgenas que neles habitam. Falta tambm uma poltica
especfica para as indgenas que vivem nas cidades.
O poder de efetivamente exercer o controle social sobre as polticas,
os programas e as aes dos rgos responsveis pela poltica indigenista
e de assumir a formulao, o monitoramento e a avaliao das polticas
pblicas tem sido praticamente nulo ou paliativo.
As mulheres indgenas que participam dessas instncias pblicas care-
cem de uma maior articulao entre si e demandam uma discusso mais
aprofundada sobre as polticas pblicas. Muitos temas so tratados nessas
instncias de forma tcnica e as questes mais especficas da agenda das
mulheres indgenas entram na pauta de forma marginal.
Ante esses desafios, no poderamos chegar ao final deste texto sem
mencionar a importncia da ampliao e do fortalecimento da organiza-
o dos movimentos de mulheres e homens indgenas em mbito nacional,
sustentados por articulaes nos nveis regional e local e com autonomia

113 As informaes sobre como apresentar propostas de convnios esto disponveis no


seguinte endereo eletrnico: http://www.presidencia.gov.br/spmulheres.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 183


efetiva em relao ao Estado brasileiro e aos partidos polticos que o sus-
tentam.114
A nosso ver, este deveria ser, hoje, um dos principais objetivos indi-
viduais e coletivos dos povos indgenas. Sem isso, ficar difcil, para no
dizer impossvel, garantir que as conquistas obtidas ao longo da ltima d-
cada e a luta incessante por mudanas legais, polticas e institucionais que
garantam maior autonomia na gesto de seus territrios e projetos de vida
no acabem sendo tragadas pela dinmica do indigenismo integracionis-
ta.115 Em especial no atual momento, quando esse indigenismo passa por
um perodo de metamorfose no seu discurso e na sua prxis no Brasil e em
outros pases latino-americanos, assumindo uma lgica e uma prtica que
tm sido caracterizadas como etnofgica.116
Esse processo de ordem mais interna do movimento de homens e mu-
lheres indgenas complementar presso sobre as instncias do poder
pblico para que, efetivamente, o Estado brasileiro assuma os compro-
missos firmados na Constituio Federal de 1988 e na Conveno 169 da
Organizao Internacional do Trabalho, j ratificada pelo Brasil e que,
portanto, tem o status de lei.
Esse arcabouo legal determina a demarcao e proteo dos territ-
rios indgenas; reconhece e respeita as formas prprias de organizao e
representao indgena; garante sistemas adequados e eficientes de ateno
sade e de educao escolar; garante a autodeterminao e o controle dos
indgenas sobre seus territrios e os recursos naturais neles existentes; e, fi-
nalmente, a soberania alimentar e os meios para que eles prprios definam
e implementem um modelo prprio de desenvolvimento.
O momento de articulao do movimento indgena para fortalecer
sua capacidade de convencimento e sua presso sobre o Estado. Mais do

114 Em julho de 2005, na cidade de Manaus, cerca de 90 mulheres indgenas participaram


da I Assembleia de Mulheres Indgenas da Amaznia Brasileira. O debate sobre a reestru-
turao do Conselho Nacional das Mulheres Indgenas (Conami) e a criao de uma nova
instncia de representao nacional, que garanta a participao ampla e efetiva das mulheres
indgenas de diferentes regies do pas (Nordeste, Sul, Sudeste, Centro-oeste e Norte), apon-
tam para mudanas importantes no movimento de mulheres indgenas.
115 Refere-se s polticas e estratgias implementadas pelos Estados nacionais latino-ame-
ricanos para incorporar as comunidades indgenas e os territrios que elas ocupam nos pro-
cessos de integrao territorial e modernizao econmica dos pases ao longo do sculo XX.
116 A etnofagia expressa o processo global mediante o qual a cultura da dominao bus-
ca engolir ou devorar as mltiplas culturas populares, principalmente em virtude da fora de
gravitao que os padres nacionais exercem sobre as comunidades tnicas. No se busca a
destruio mediante a negao absoluta ou o ataque violento das outras identidades, seno
sua dissoluo gradual mediante a atrao, a seduo e a transformao (DAZ-POLAN-
CO, 1992, p. 97).

184 Ricardo Verdum


que elaborar propostas, o momento de construir estratgias de ao. De
buscar formas de superar os conceitos e as prticas do indigenismo inte-
gracionista e de construir caminhos prprios de participao e controle
social sobre as chamadas polticas pblicas. Mas sem ocultar as diferenas
entre homens e mulheres indgenas, que geram desigualdades de oportuni-
dades e exigem tratamento especfico.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 185


Capitulo 17

Mulheres indgenas saindo do crculo de giz117


A expresso sair do crculo de giz geralmente usada para descrever
aquelas situaes nas quais uma pessoa deixa de acreditar que o crculo
traado com giz no cho a sua volta ou deve ser o limite do espao onde
ela pode se movimentar, indo para alm das fronteiras imaginrias impos-
tas por ela mesma ou por outros. Refere-se situao em que uma pessoa
ou um grupo de pessoas deixa de acreditar em ideias que limitavam sua
vontade, seus desejos e, particularmente, sua ao na vida social.
Para tentar sair do crculo de giz imaginrio, que limita a expres-
so de seus desejos, necessidades e reivindicaes especficas, bem como
sua disposio de participar como protagonistas nos movimentos indge-
nas regional e nacional, visivelmente marcados pela presena fsica e vi-
so masculinas, 28 mulheres indgenas das regies Norte, Nordeste, Sul e
Centro-oeste reuniram-se nos dias 1 e 2 de abril passado, em Braslia, no
Encontro Nacional de Mulheres Indgenas, para refletir sobre polticas p-
blicas e definir estratgias de articulao e fortalecimento do movimento
indgena de mulheres nos mbitos regional e nacional.
O ano de 2006 traz a novidade de registrar, no oramento pblico
federal (Plano Plurianual 2004-2007), a primeira ao especfica para mu-
lheres indgenas. Essa ao est inserida no programa Identidade tnica
e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas com o ttulo Promoo das
atividades tradicionais das mulheres indgenas e tem a Fundao Nacio-
nal do ndio (Funai) como rgo responsvel pela sua execuo e pelos
resultados alcanados. A insero dessa ao no oramento de 2006 foi
o resultado da presso de mulheres indgenas que, de dentro e de fora da
Funai, foram luta, arregimentando aliados no Congresso Nacional e no
Ministrio do Planejamento.

117 Este texto uma verso revista e ampliada do publicado no boletim Oramento e Po-
ltica Ambiental, n. 16, jun. 2006.

186 Ricardo Verdum


O momento que vivemos importante: em outubro prximo, teremos
as eleies para os poderes Executivo e Legislativo nos mbitos estadual e
federal; o lanamento de vrias candidaturas indgenas para o Congresso
Nacional e as assembleias legislativas; e a definio, em 2007, de um novo
PPA (2008-2011). preciso reflexo e articulao para avanar.

Projetando pontes
O Encontro Nacional de Mulheres Indgenas foi coordenado pelo Depar-
tamento de Mulheres Indgenas da Coordenao das Organizaes Indge-
nas da Amaznia Brasileira (DMI/Coiab), que ficou responsvel tambm
pela articulao das mulheres da Amaznia. Nas demais regies, a articu-
lao foi implementada principalmente pela Articulao dos Povos Indge-
nas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo (Apoinme), a Articulao
dos Povos Indgenas da Regio Sul (Arpin-Sul) e o Conselho Nacional de
Mulheres Indgenas (Conami).
O processo de preparao do encontro permitiu, na prtica, eviden-
ciar algumas dificuldades para a construo de uma articulao nacional,
como, por exemplo: as distncias geogrficas e os escassos canais de co-
municao criados entre os diferentes movimentos no Brasil; as diferentes
trajetrias de constituio dos movimentos de mulheres em cada regio; a
maior ou menor autonomia em relao ao Estado brasileiro, em especial
da Fundao Nacional do ndio (Funai) e das igrejas; e a dificuldade de
acessar recursos financeiros especficos destinados ao fortalecimento or-
ganizacional.
Entre as propostas aprovadas no Encontro, destacaramos a criao de
uma Rede de Articulao Nacional de Mulheres Indgenas, tendo como
referncia os movimentos regionais de mulheres, para implementar o fluxo
de informao, comunicao e a articulao em mbito nacional com as
representantes das regies. Foi sugerido que essa rede deveria ser forma-
da por uma comisso organizativa de mulheres indgenas de todas as
cinco regies do Brasil (Norte, Nordeste, Centro-oeste, Sul e Sudeste) e
um conselho consultivo e deliberativo com duas representantes (titular
e suplente) por estado. Definiu-se, ainda, que a rede deveria ser uma insti-
tuio de articulao sem vnculos jurdicos.
Para levar adiante a proposta, foi constituda uma comisso provisria
formada pelas seguintes representantes: Valria Paye Pereira (regio Nor-
te); Cremilda Hermnia Mximo (regio Nordeste); Gilda Kuit (regio
Sul); e Evanisa Mariano da Silva (regio Centro-oeste). Para a regio Su-
deste, a comisso provisria ficou responsvel pela realizao de consultas

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 187


junto ao movimento de mulheres indgenas da regio para definir a indi-
cao. O Comit Intertribal de Mulheres Indgenas (Coimi) e a Apoinme
ficaram de indicar mais uma mulher para atuar na questo de gnero no
Nordeste.

Focando as polticas pblicas


A ampliao da participao das mulheres indgenas nas instncias de
controle social dos programas e aes governamentais e a busca de apoio
financeiro para suas organizaes para que seus integrantes possam dis-
cutir, planejar e acompanhar as polticas pblicas foram questes identi-
ficadas como fundamentais e urgentes. Isso significa, por exemplo, pleitear
um nmero maior de vagas para as mulheres indgenas no Conselho Na-
cional dos Direitos da Mulher e lutar pela destinao de recursos finan-
ceiros especficos da Secretaria Especial de Polticas para Mulheres para
investir na articulao e no fortalecimento institucional das organizaes
e do movimento de mulheres indgenas.
As principais concluses do Encontro podem ser apresentadas conside-
rando as trs reas temticas definidas como prioritrias:

Sustentabilidade na viso de gnero


A noo de sustentabilidade esboada no Encontro implica na revitali-
zao da cultura, no fortalecimento dos conhecimentos tradicionais e no
desenvolvimento de polticas e programas que respeitem as especificidades
regionais, tnicas e de gnero. A demarcao, homologao e reviso de
limites, com ampliao das terras indgenas, bem como a preservao e
conservao da biodiversidade existente foram considerados pr-requisitos
para uma poltica pblica que se diz orientada para a promoo da susten-
tabilidade das comunidades. A isso se soma o apoio ao fortalecimento das
capacidades produtivas e de gesto de projetos econmicos pelas organiza-
es de mulheres indgenas e a ampliao do apoio financeiro aos projetos
de autossustentao das mulheres nas aldeias e no meio urbano. Tambm
foram elencados como objetivos e demandas a serem alcanados: a criao
e implementao de um programa de reciclagem do lixo domstico nas al-
deias indgenas; a garantia, pelo governo federal, dos recursos financeiros
de contrapartida para o GEF Indgena (projeto de gesto da biodiversi-
dade); e a destinao de recursos financeiros do Programa de Segurana
Alimentar para os projetos das mulheres indgenas.

188 Ricardo Verdum


Sade da mulher e sade da famlia
Para a promoo da sade da mulher e da famlia indgena, foi identificada
como prioridade a garantia de recursos financeiros especficos no Plano
Plurianual (PPA) para a formulao e implementao de uma poltica dife-
renciada de sade da mulher indgena, com a efetiva execuo do Progra-
ma da Sade da Mulher por equipes multidisciplinares que incluam pajs,
parteiras, agentes indgenas de sade e intrpretes indgenas. H necessi-
dade, tambm, de recursos para aes educativas preventivas de promoo
da sade da mulher indgena (DST/Aids, cncer de mama e tero, tuber-
culose e diabetes) e para o combate ao alcoolismo e ao uso de drogas nas
aldeias. So necessrios recursos para garantir a atuao dos agentes end-
micos junto aos povos indgenas e para garantir o acesso ao atendimento
de alta complexidade diferenciado. Reivindicam, ainda, a criao de uma
ouvidoria federal no Ministrio da Sade que atue diretamente nos pro-
blemas de sade da mulher e a efetiva garantia de vagas especficas para
mulheres indgenas nos conselhos local, distrital e federal do Sistema de
Sade Indgena e nas trs instncias governamentais (municipal, estadual e
federal) com poder de deciso. Por fim, querem que 30% dos recursos do
Programa da Sade da Famlia Indgena sejam destinados ao atendimento
das mulheres indgenas que residem nas aldeias e fora delas.

Violncia contra a mulher e prostituio


Entre as propostas elencadas no Encontro esto a realizao de um diag-
nstico sobre a violncia contra as mulheres junto s organizaes de mu-
lheres indgenas; a promoo de oficinas de conscientizao sobre a violn-
cia domstica nas aldeias; o combate prostituio e explorao sexual
de mulheres indgenas; e a criao de um programa de formao e infor-
mao direcionado s/aos jovens. Registraram a necessidade de constituir
um canal culturalmente adequado para receber e dar encaminhamento s
denncias de violncias praticadas contra as mulheres.
As concluses do Encontro, bem como as demandas apontadas, pare-
cem indicar que, no obstante ter havido um aumento nos recursos finan-
ceiros para a poltica indigenista do governo brasileiro nos ltimos seis
anos, em particular no setor da sade, os resultados e impactos alcanados
ainda so insuficientes.

Desempenho oramentrio 2000-2005


Um olhar panormico sobre os ltimos dois planos plurianuais do go-
verno federal, tendo como referncia os bancos de dados oramentrios

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 189


acessveis populao via internet, nos permite concluir que no pos-
svel identificar o nmero de mulheres e homens indgenas efetivamente
beneficiados pelos programas e aes do PPA. Afora a ao especfica para
mulheres indgenas que foi includa na Lei Oramentria Anual (LOA) de
2006, pode-se afirmar com tranquilidade que o critrio de gnero ainda
no foi incorporado adequadamente ao processo oramentrio federal.
A sistematizao das informaes sobre o desempenho oramentrio
de programas e aes do governo federal entre os anos 2000 e 2005, pe-
rodo que inclui os trs ltimos anos do segundo mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso e os trs primeiros anos do governo Lula, nos
permitiu verificar tambm que houve, ao longo desses anos, um relativo
aumento no gasto da administrao pblica federal com os povos indge-
nas. Relativo porque, ao lado do crescimento global das despesas, houve,
inversamente, uma diminuio dos recursos financeiros destinados a reas
estratgicas para a sustentabilidade social e econmica desses povos, como
o caso das despesas com regularizao fundiria e proteo dos territ-
rios indgenas. Houve, nesse caso, uma sensvel diminuio nos investi-
mentos e no ritmo dos trabalhos, o que certamente est relacionado aos
compromissos do governo federal com os chamados setores estratgicos
para a gerao de supervits primrios particularmente o capital investi-
do no agronegcio , a ponto de desacelerar e at paralisar a demarcao
das terras indgenas.118
Para tornar comparveis os nmeros dos gastos anuais do governo fe-
deral com o oramento indigenista, realizamos a sua correo, multipli-
cando os valores nominais anuais pelo respectivo valor do ndice de Preos
ao Consumidor Amplo(IPCA/IBGE), tomando por base o ms de fevereiro
de 2006. Essa operao nos permitiu verificar que, por exemplo, se do
ponto de vista nominal houve um aumento no gasto de 2002 para 2003
(passando de R$ 191,805 milhes para R$ 211,218), do ponto de vista real
houve, ao contrrio, uma diminuio no gasto indigenista governamental:
em 2002, o gasto soma R$ 258,569 milhes e, em 2003, soma R$ 248,214
milhes, uma diminuio real de R$ 10,356 milhes.119

118 No perodo 2000-2005, o pico de investimentos foi em 2001, quando foram gastos
R$ 67,138 milhes. Da para frente, os valores caram para R$ 53,323 milhes em 2002;
R$ 51,034 milhes em 2003; R$ 47,870 em 2004; e R$ 42,496 em 2005. No oramento de
2006, constata-se que essa tendncia se mantm, pois esto previstos R$ 42,081 milhes para
o mesmo conjunto de aes.
119 ndices de deflao utilizados: 1,562002691 (ano 2000); 1,461996857 (ano 2001);
1,348081735 (ano 2002); 1,175158156 (ano 2003); 1,102428882 (ano 2004); 1,031565131
(ano 2005).

190 Ricardo Verdum


Tabela 1. Ministrios e o gasto do oramento indigenista*
Ministrio/Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
Ministrio da Sade 90.600.820 144.593.064 167.468.589 160.866.354 218.265.805 255.043.890 1.036.838.522
Ministrio da Justia 52.324.388 103.112.753 89.234.125 84.448.974 84.414.724 84.152.103 497.687.067
Ministrio do Meio Ambiente 437.200 2.941.067 1.463.946 2.522.211 1.702.965 1.008.428 10.075.817

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas


Ministrio da Integrao 562.321 258.773 - - - - 821.094
Ministrio da Educao 624.345 431.393 351.314 377.373 2.103.666 2.932.469 6.820.560
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - - - - 1.631.594 1.502.794 3.134.388
Ministrio da Agricultura e Abastecimento 206.184 326.240 51.378 - - - 583.802
Ministrio dos Esportes - - - - - 825.252 825.252
Total 144.755.258 251.663.290 258.569.352 248.214.912 308.118.754 345.464.936 1.556.786.502
* Valores deflacionados

191
O esforo de tornar comparvel o que foi gasto ano a ano tambm nos
permitiu verificar que, entre 2000 e 2005, foram gastos nas 73 aes indi-
genistas distribudas em seis programas cerca de R$ 1,556 bilho. Desse
montante, chama ateno o predomnio do gasto com aes de preveno,
controle e recuperao da sade indgena, de responsabilidade da Funda-
o Nacional de Sade (Funasa), que totaliza R$ 1,036 bilho. Na Tabela
1, apresentamos as despesas dos oito ministrios que tiveram, entre 2000
e 2005, aes discriminadas nos planos plurianuais como especficas para
indgenas.
Alm dos ministrios discriminados na Tabela 1, identificamos 10 ou-
tros ministrios que, ao longo do perodo 2000-2005, incluiram os ind-
genas (individual e coletivamente) como beneficirios potenciais de suas
aes. So eles: Cultura, Cidades, Integrao Nacional, Defesa, Trabalho,
Cincia e Tecnologia, Relaes Exteriores, Minas e Energia, Previdncia
Social, Desenvolvimento Social e Combate Fome, alm das Secretarias
Especiais de Promoo da Igualdade Racial; de Direitos Humanos; de
Aquicultura e Pesca; e das Mulheres. Ao longo desses anos, o aparato
institucional e a atuao indigenista governamental avanaram a passos
largos para a crescente setorializao. Ao contrrio da esperada demo-
cratizao e do empoderamento indgena na gesto das polticas e aes,
vimos emergir um cenrio caracterizado pela fragmentao e falta de co-
ordenao das aes, por frequentes conflitos intersetoriais dentro do go-
verno, com visveis impactos negativos sobre os direitos indgenas, e pela
ideologia da participao com baixa efetividade na prtica.
No perodo 2000-2003, a poltica indigenista do governo federal foi
implementada por intermdio de dois programas: Etnodesenvolvimento
das Sociedades Indgenas e Territrio e Culturas Indgenas. A esses se so-
mam dois outros: Programa Pantanal e Programa Amaznia Sustentvel,
ambos com uma ao apenas e gerenciados pelo Ministrio do Meio Am-
biente. Como pode ser visto na Tabela 1, o setor da sade foi, ao longo
desses anos, aquele que mais investiu recursos oramentrios, oscilando
entre 57,45% e 64,80% do montante total dos gastos.
Como no PPA 2000-2003, as aes em favor dos povos indgenas no
novo PPA 2004-2007 foram concentradas em dois programas: Identida-
de tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas, com o ambicioso
objetivo de garantir o pleno exerccio dos direitos sociais dos ndios e a
preservao do patrimnio cultural das sociedades indgenas, e Proteo
de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento, com o no
menos ambicioso objetivo de garantir e proteger a integridade do patri-

192 Ricardo Verdum


mnio territorial e ambiental das sociedades indgenas. Esses dois progra-
mas totalizam 41 aes que, somadas a uma ao existente no programa
Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal, sob responsabilidade do Mi-
nistrio do Meio Ambiente, e outra no programa Saneamento Rural, sob
responsabilidade do Ministrio da Sade, compem o oramento indige-
nista do governo federal no PPA 2004-2007.
Alm da reformulao dos nomes dos dois principais programas do
PPA anterior, o PPA 2004-2007 redistribuiu algumas aes e criou outras.
No programa Identidade tnica foram concentradas as aes de educao
escolar; de promoo da sade e segurana alimentar indgena; de sane-
amento; de assistncia tcnica; de capacitao em atividades produtivas;
de defesa de direitos; de pesquisa e conservao de acervo documental;
e de assistncia e capacitao em geral. No programa Proteo de Terras
Indgenas foram acomodadas as aes de reconhecimento e garantia dos
territrios indgenas e aquelas destinadas gesto desses territrios e dos
recursos naturais neles existentes.
Ao olharmos os nmeros gerais do oramento e dos gastos efetuados
no perodo 2000-2005, veremos que eles so ascendentes, apesar da que-
da ocorrida em 2003. Com exceo dos ministrios que deixaram de ter
aes especficas no PPA para indgenas, como o caso dos Ministrios da
Integrao (MIN) e da Agricultura (Mapa), e dos Ministrios da Justia e
do Meio Ambiente, que vm tendo desempenho oramentrio descenden-
te, os demais tiveram aumentos significativos de oramento e de despesas
efetivadas. O Ministrio da Sade, por exemplo, passou de um gasto de R$
90,6 milhes em 2000 para R$ 167,468 milhes em 2002 e R$ 255,043
milhes em 2005. J o Ministrio da Educao mais do que quadruplicou
sua despesa e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) passou a
contar, a partir de 2004, com recursos para aes especficas para indge-
nas (ver Tabela 1).
A insero do MDA, em 2003, no campo das aes indigenistas gover-
namentais, contando para isso com o apoio tcnico da Embrapa e com re-
cursos oramentrios especficos para assistncia tcnica e extenso rural
entre os indgenas, e tambm o maior volume de recursos disponibilizados
ao MMA, permitindo estender seu campo de ao para alm da Amaz-
nia Legal, pareciam indicar que, apesar da modstia dos nmeros iniciais,
seria dada uma maior ateno autossustentao e gerao de alterna-
tivas econmicas para o conjunto da populao indgena. Infelizmente, os
resultados ainda esto aqum das expectativas.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 193


No Ministrio do Meio Ambiente, o Projetos Demonstrativos dos Po-
vos Indgenas (PDPI) ficou praticamente parado ao longo dos trs primei-
ros anos do governo Lula em meio crise que decorre da falta de definio
sobre seu destino poltico e administrativo, da burocratizao do processo
oramentrio interno do Ministrio e da perda de prestgio junto ao mo-
vimento indgena da Amaznia. O projeto Carteira Indgena, por sua vez,
que conta com recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)
para apoiar pequenos projetos de organizaes indgenas, tambm sofreu
com cortes de recursos e vem tendo dificuldades para superar a ainda inci-
piente capacidade de monitorar e assessorar os projetos apoiados.
No mbito do MDA, os povos indgenas so beneficirios das aes do
Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia (PPIGRE),
da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) e do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Em relao ao acesso ao crdito
para indgenas, uma das principais demandas do movimento indgena ao
Ministrio, o desafio ainda no foi enfrentado adequadamente pelo rgo.
Tanto o MDA quanto a Funai tm empurrado com a barriga a questo,
inviabilizando que famlias e associaes indgenas capacitadas tenham
acesso e se beneficiem desse instrumento de desenvolvimento econmico.
Na falta de soluo, a grande maioria dos indgenas continua esbar-
rando na exigncia dos bancos de anuncia e garantias da Funai. Embo-
ra tenha sido efetivada a incluso dos indgenas como beneficirios do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf,
Decreto n 3.991, de 30 de outubro de 2001), persiste o entendimento de
que seria mais adequada e vivel a elaborao de um programa especfico
para os povos indgenas por meio do qual eles pudessem acessar as pol-
ticas de capacitao, infraestrutura e crdito sem terem de se submeter
rigidez do Pronaf. Passados quatro anos desde que se comeou a falar na
criao de um Pronaf Indgena, isso ainda parece estar muito distante de
ser efetivado.120
No tocante s aes de educao escolar, como pode ser visto nas Ta-
belas 1 e 2, houve um aumento significativo das despesas com a educao
escolar indgena, particularmente no mbito do Ministrio da Educao
(MEC), que chega ao ano de 2006 com um oramento autorizado na Lei
Oramentria Anual (LOA) de R$ 5,6 milhes. As despesas da Funai e do

120 Alm de acompanhar os projetos indgenas e indigenistas financiados pela SAF, que,
no incio de 2006, totalizavam R$ 2,044 milhes, o MDA lanou, em fevereiro de 2006, um
edital para projetos de capacitao, assistncia tcnica e extenso rural para organizaes
indgenas e indigenistas.

194 Ricardo Verdum


MEC juntos, no perodo 2000-2005, totalizam R$ 38,475 milhes, sendo
R$ 31,655 milhes pela Funai e R$ 6,820 pelo MEC.
O principal problema nesse setor ainda persiste, qual seja: como mo-
nitorar a efetiva aplicao dos recursos financeiros repassados para esta-
dos e municpios. Anualmente, as aes governamentais de promoo da
educao escolar indgena contam com recursos do Fundo de Fortaleci-
mento da Escola (Fundescola), que cobre as despesas com a formao de
professores indgenas nas regies Norte, Nordeste e Centro-oeste, e do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) para os cerca de 116 mil estudantes
indgenas de 1 a 8 sries do ensino fundamental. O governo federal ain-
da repassa recursos aos municpios e estados para a compra da merenda
escolar indgena, destinada aos indgenas que frequentam o ensino funda-
mental at a 8 srie.121
As despesas com aes de preveno, controle e recuperao da sade
indgena foram crescentes no perodo 2000-2005, passando de R$ 86,540
milhes no incio do perodo para R$ 225 milhes em 2005. As aes de
saneamento tambm tiveram um aumento significativo, passando de R$
4,060 milhes para R$ 30,036 milhes. No total, foram gastos no pero-
do R$ 1,038 bilho com as aes de sade e saneamento indgena, sendo
R$ 1,036 bilho pela Funasa e R$ 2,065 milhes pela Funai. As aes de
saneamento consumiram, entre 2000 e 2005, cerca de R$ 71,991 milhes.
A ao de ateno sade dos povos indgenas, que , entre todas, aquela
que recebeu o maior montante de recursos, gastou, entre 2000 e 2005,
cerca de R$ 797,149 milhes.
Considerando as constantes invases indgenas s sedes da Funasa nos
estados; as denncias de uso poltico da mquina administrativa e de des-
vio de recursos; as greves de funcionrios; os problemas de relacionamento
envolvendo tcnicos contratados e indgenas; a persistncia de situaes
graves de sade, como os casos dos guarani e dos xavante, e o agrava-
mento dos problemas de sade entre os yanomami, faz-se urgente avaliar
o que est gerando tudo isso, apesar do aumento dos recursos financeiros
alocados no oramento.

121 As escolas indgenas includas no Censo Escolar recebem recursos tambm dos seguin-
tes programas do MEC: Livro Didtico (PNLD); Biblioteca na Escola (PNBE); Alimentao
Escolar (PNAE); Formao Inicial de Professores em Exerccio no Ensino Fundamental (Pro-
fundamental); e Informtica na Educao (Proinfo). E ainda do programa Segundo Tempo
Escolar, do Ministrio dos Esportes, e do programa Sade do Escolar, do Ministrio da
Sade.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 195


Alm dos recursos previstos nos programas includos no PPA, a polti-
ca governamental de ateno sade indgena beneficiada com recursos
de duas outras fontes: o Fator de Incentivo da Ateno Bsica aos Povos
Indgenas, conhecido como Piso de Ateno Bsica (PAB-Sade Indgena),
que se destina ateno bsica e contratao de pessoal; e o Fator de In-
centivo para a Assistncia Ambulatorial, Hospitalar e de Apoio Diagns-
tico a Populaes Indgenas (Iapi), que se destina aos hospitais com vistas
a atender demandas especficas das populaes indgenas. Esses incentivos
so repassados aos estados, municpios e unidades de sade credenciadas
diretamente pelo Ministrio de Sade.122
Segundo dados disponibilizados pela Coordenao de Monitoramento
de Aes e Servios do Departamento de Sade Indgena (Desai/Funasa),
foram repassados para 241 municpios, de um total de 379 municpios com
registro da presena de populao indgena, cerca de R$ 82,809 milhes
em 2004, sendo R$ 63,119 do PAB e R$ 19,689 do Iapi. Na Tabela 2, apre-
sentamos um balano dos repasses realizados entre 2000 e 2004. Como na
Tabela 1, aqui tambm deflacionamos os valores repassados.
No perodo 2000-2004, os repasses a ttulo de incentivo somaram R$
327,322 milhes, sendo 70,58% para a Ateno Bsica e Contratao de
Pessoal (PAB). Pode-se dizer que, em mdia, o incentivo Iapi teve pouca va-
riao no perodo, ao contrrio do PAB, que chega em 2004 quatro vezes
maior que no incio do perodo.123
Nas aes relacionadas gesto ambiental e da biodiversidade nos ter-
ritrios indgenas, foram gastos entre 2000 e 2005 cerca de R$ 14,908 mi-
lhes, sendo R$ 6,557 milhes pela Funai e R$ 8,350 pelo Ministrio do
Meio Ambiente (MMA). Para 2006, foi autorizado um oramento inicial
de R$ 1,050 milho para a Funai e R$ 3,706 milhes para o MMA. Na
Funai, os recursos esto concentrados nas aes de Conservao e Recu-
perao da Biodiversidade e de Estudos de Impacto Ambiental, com
abrangncia nacional. No MMA, h uma grande concentrao das despe-
sas na regio Amaznica em detrimento das terras indgenas localizadas
nas demais regies do pas, justamente onde est a maior parte dos casos
de degradao ambiental e as demandas por capacitao, assessoramento

122 Criados por intermdio da Portaria MS n 1, de 14 de setembro de 1999, esses incenti-


vos movimentam recursos do Fundo Nacional de Sade (FNS), administrado pela Secretaria
de Ateno Sade (SAS) do Ministrio da Sade.
123 O programa de Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/Aids e outras DSTs tambm
desenvolve aes envolvendo homens e mulheres, crianas e adultos indgenas.

196 Ricardo Verdum


tcnico e apoio para a recuperao ambiental como nas regies de Mata
Atlntica e Cerrado, por exemplo.

O ano de 2006
O ano de 2006 segue a tendncia de aumento nos recursos financeiros para
as aes indigenistas do governo federal. Fechamos o ano de 2005 com
uma despesa total de R$ 345,464 milhes e iniciamos 2006 com um total
autorizado de R$ 378,876 milhes at 19 de maio.
No valor total autorizado para 2006 esto includas as emendas
oramentrias. Para a Funai, foram aprovadas emendas dos seguintes

parlamentares: Augusto Botelho (PDT/RR), Jefferson Peres (PDT/AM) e


Mozarildo Cavalcanti (PTB/RR), senadores; Eduardo Valverde (PT/RO),
Fernando Ferro (PT/PE), Hlio Esteves (PT/AP) e Henrique Afonso (PT/
AC), deputados. Valor total das emendas: R$ 1,115 milho. Em sua grande
maioria, essas emendas dirigem recursos para a ao Fomento s ativida-
des produtivas em terras indgenas.
As aes de ateno sade indgena iniciaram o ano com um ora-
mento 11% maior que o total de despesas efetivadas em 2005. O mesmo
acontece com saneamento, que recebeu um oramento 50% maior que o
total liquidado em 2005. A mesma tendncia de aumento se verifica nas
aes de educao escolar indgena, a cargo do Ministrio da Educao,
cujos recursos cresceram cerca de 90%, e nas aes de gesto ambiental do
Ministrio do Meio Ambiente (367%). Como j denunciamos, essa situa-
o no se repete no caso das aes de proteo das terras indgenas, que
vm decrescendo nos ltimos sete anos.

Tabela 2. Valores repassados pelo PAB e Iapi*


Ano 2000 2001 2002 2003 2004 Total
Incentivo
PAB 15.216.874 42.209.311 57.855.786 52.653.631 63.119.907 231.055.509
Iapi 14.251.836 22.194.902 20.269.145 19.862.262 19.689.221 96.267.366
Total 29.468.710 64.404.213 78.124.931 72.515.893 82.809.128 327.322.875
* Valores deflacionados. Fonte: Desai/CGASI/Comoa/Gerncia de Informaes.

No tocante ao Promoo das atividades tradicionais das mulheres


indgenas, constata-se que valeu o esforo de presso das mulheres ind-
genas para que houvesse um aumento no recurso financeiro destinado a
essa ao. O valor passou de R$ 250 mil, conforme previsto inicialmente
no Projeto de Lei Oramentria (PLOA) 2006, para um oramento auto-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 197


rizado de R$ 325 mil. Esse acrscimo se deve aprovao de uma emenda
oramentria apresentada pela Comisso de Direitos Humanos e Minorias
da Cmara.

Consideraes finais
importante e urgente criar as condies institucionais e polticas para o
efetivo exerccio do protagonismo e do controle social indgena sobre os
programas e recursos financeiros de seu interesse. Embora esses recursos
no sejam suficientes para atender s demandas, necessidades e desejos do
conjunto da populao indgena no territrio brasileiro, eles existem, so
considerveis, e h muitos problemas no planejamento e, principalmente,
na sua aplicao. A isso acrescentaramos a invisibilidade das mulheres no
oramento pblico federal, uma situao que demanda um esforo maior
para ser revertida.
Para 2007, por exemplo, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentria
(PLDO) encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional no esta-
belece uma nica prioridade e respectiva meta para os povos indgenas.
Tambm no foi aprovada uma nica emenda ao PLDO beneficiando os/
as indgenas diretamente. Importa destacar que com base na Lei de Di-
retrizes Oramentrias, que deve ser aprovada pelo Congresso Nacional
at 30 de junho, que a Secretaria de Oramento Federal (SOF) elabora a
cada ano a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com
os ministrios e as unidades oramentrias do Legislativo e do Judicirio.
A criao de um ncleo de monitoramento e avaliao indgena em
Braslia poderia ser o primeiro passo no sentido do fortalecimento do con-
trole social indgena. tambm necessria a articulao desse ncleo com
as organizaes indgenas regionais e locais de forma a estabelecer um flu-
xo de informaes em rede sobre repasses e aplicao dos recursos finan-
ceiros. Alm de fortalecer os laos institucionais internos do movimento,
iniciativas dessa natureza promoveriam maior visibilidade e transparncia
das polticas pblicas e uma maior capacidade indgena de intervir de ma-
neira organizada e propositiva nas questes que lhes afetam.
A criao da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (Apib), em no-
vembro de 2005, acende uma luz de esperana em relao possibilidade
de isso acontecer. A Apib, junto com o Frum de Defesa dos Direitos Ind-
genas (FDDI), tem conquistado um papel de destaque no monitoramento
da poltica indigenista e na interlocuo com os trs poderes da Repblica.
Com a possvel instalao da Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI) em 2006, se far necessria uma maior capacidade de formulao

198 Ricardo Verdum


e proposio do movimento indgena e de seus aliados, o que vem reforar
a tese exposta nesta publicao. Assim, a iniciativa das mulheres indgenas
de tambm caminhar no sentido da constituio de uma articulao na-
cional no interior do movimento indgena mais amplo muito bem-vinda e
certamente fortalecer e enriquecer esse movimento, tanto internamente
quanto no dilogo com as diferentes instncias do Estado brasileiro.

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 199


Capitulo 18

Mulheres indgenas na luta pela proteo e promoo dos


seus direitos124
Entre setembro de 2008 e agosto de 2010, o tema da violncia familiar e
domstica reuniu cerca de 460 mulheres indgenas em 13 seminrios regio-
nais. Com o apoio da Fundao Nacional do ndio (Funai), da Secretaria
de Polticas para as Mulheres (SPM) e do Instituto de Estudos Socioeco-
nmicos (Inesc), em colaborao com o movimento de mulheres indgenas
no pas, os seminrios foram uma oportunidade para que as participantes
conhecessem e tirassem as suas dvidas em relao ao texto da Lei Maria
da Penha. Possibilitou tambm o desenvolvimento de uma melhor compre-
enso sobre as diferentes formas que a violncia assume na vida cotidiana
(fsica, psicolgica, sexual, patrimonial e moral) e um dilogo ampliado
sobre se, e em que circunstncias especficas, essa lei poderia ser til e
acionada pelas mulheres indgenas vtimas de atos de violncia.125
De modo geral, as mulheres avaliaram que as prticas de violncia
ocorridas no mbito familiar e comunitrio devem ser tratadas preferen-
cialmente no mbito local, sem a interferncia de agentes externos e da
legislao estatal (direito positivo). De outro lado, reconheceram que esto
diante de um grande desafio: o de desconstruir os discursos que justificam
essas prticas alegando ser um costume, algo que tem suas razes e fun-
damentos em valores tradicionais, na cultura.
A esses 13 seminrios seguiu o denominado Encontro Nacional de Mu-
lheres Indgenas para a Proteo e Promoo dos seus Direitos. Realiza-
do entre os dias 17 e 19 de novembro de 2010 no Hotel guas Quentes,
localizado a aproximadamente 80 km de Cuiab (BR-364), na serra de
So Vicente, o encontro reuniu 80 mulheres indgenas com um propsito:
avaliar os resultados dos 13 seminrios regionais e tirar encaminhamentos

124 Verso revista do texto publicado em 24 de maio de 2010 na pgina do Instituto de


Estudos Socioeconmicos.
125 Cf. Verdum, 2008c.

200 Ricardo Verdum


de como seguir esse debate. E mais: definir como fazer para que a proteo
e a promoo dos direitos das mulheres indgenas sejam incorporadas nas
polticas pblicas e nos instrumentos legais do Estado brasileiro. Uma ta-
refa nada fcil, diga-se de passagem!
Analisada a legislao brasileira especfica, contando para isso com a
colaborao do advogado Vilmar Guarani, foi constatado ainda no pri-
meiro dia do encontro que nem a Lei 6.001 (Estatuto do ndio, de 1973)
nem os projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional como, por
exemplo, o substitutivo ao Projeto de Lei 2.057, de 1994 contemplavam
o reconhecimento dos direitos das mulheres indgenas.
Nem mesmo o texto produzido pela Comisso Nacional de Poltica
Indigenista (CNPI) em 2009, o denominado Estatuto dos Povos Indge-
nas, que foi objeto de debates acalorados em um seminrio nacional e em
10 oficinas regionais, envolvendo um total aproximado de 1.150 mulhe-
res e homens de diferentes povos, contemplou uma nica vez a palavra
mulheres.
Ao final, ficou bvio para as participantes que os direitos especiais das
mulheres indgenas ainda tm um longo caminho a percorrer at se tornar
algo, de fato, reconhecido, considerado e incorporado nas decises e no
desenho das polticas pblicas. E que isso tem de ser conquistado tambm
no interior do movimento indgena, em cujas estruturas so marcantes a
presena e a perspectiva masculina de gnero.
O encontro seguiu no segundo dia com debates em grupos: era hora
de definir o que fazer diante dessa situao. Os relatos, ideias, propostas
que permearam os debates nos grupos mostrou, vamos dizer dessa forma,
que o buraco mais embaixo. Dos debates surgiu que o Estado brasileiro
deveria considerar as especificidades de gnero e geracionais em todas as
polticas sociais destinadas aos povos indgenas, a incluindo as aes de
fortalecimento organizacional, gesto ambiental e nas chamadas ativida-
des produtivas.
Outra questo destacada foi a necessidade de as mulheres indgenas
que vivem em contexto urbano terem reconhecida a condio de sujeitos
de direitos especficos, em p de igualdade com as indgenas que vivem nas
terras indgenas. E que o Estado brasileiro deveria adotar medidas a fim
de assegurar s mulheres, crianas e idosas/os indgenas a proteo contra
todas as formas de violncia e discriminao.
Por fim, foi decidido que os resultados e demandas que emergiram do
encontro fossem encaminhados Comisso Nacional de Poltica Indige-

Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 201


nista (CNPI) e ao Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)
para que a fossem debatidos.
No caso do CNDM, foi informado pela representante da Secretaria
de Polticas para Mulheres (SPM) presente que, no obstante os esforos
empreendidos pela SPM ao longo dos ltimos trs anos, h duas lacunas
que necessitam ser preenchidas o quanto antes para fazer avanar a luta
pela proteo e promoo dos direitos das mulheres indgenas: uma era o
vazio de representao indgena na composio do Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher; outra, a no existncia de qualquer diretriz especfica
de enfrentamento violncia contra as mulheres indgenas no mbito da
legislao e da administrao pblica.
A realizao, em 2011, de mais uma Conferncia Nacional de Polticas
para as Mulheres abre um interessante cenrio de oportunidades de mo-
bilizao e incidncia do movimento de mulheres indgenas para pautar
essas e outras demandas.

202 Ricardo Verdum


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Povos indgenas, meio ambiente e polticas pblicas 207


Sobre o autor

Ricardo Verdum graduado em Cincias Sociais pela Universidade de


Braslia (UnB) e mestre em Antropologia Social, ttulo obtido junto ao
Programa de Ps-graduao em Antropologia Social da mesma instituio
(1996). Em 2006, obteve o ttulo de doutor em Antropologia Social da
Amrica Latina e Caribe pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre
as Amricas (Ceppac), tambm na UnB. Nos anos de 2015 e 2016, esteve
vinculado ao Programa de Ps-graduao em Antropologia Social da Uni-
versidade Federal de Santa Catarina (UFSC), onde realizou estgio ps-
-doutoral. Suas reas de interesse e atuao profissional e acadmica so:
polticas pblicas; gesto territorial e ambiental; povos indgenas. Organi-
zou livros e tem artigos publicados em livros, revistas, boletins e jornais
no pas e no exterior. No perodo de 2006 a 2016, integrou a Comisso
de Assuntos Indgenas (CAI) da Associao Brasileira de Antropologia
(ABA). Participa do comit internacional da Rede Latino-Americana de
Antropologia Jurdica (Relaju) e membro do Grupo Pluralismo Jurdico
na Amrica Latina (Prujula).

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