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Agua potable rural: desafos para la

provisin sustentable del recurso
Elisa Blanco* y Guillermo Donoso**

RESUMEN: En Chile, los sistemas de Agua Potable Rural han sido exitosos en aumentar
la cobertura de agua potable en zonas aisladas, y en mejorar los ndices de mortan-
dad y morbilidad. El artculo revisa los desafos actuales del sistema, entre los que
se encuentra mejorar aspectos que an se encuentran dbiles a nivel administrativo
y financiero, cuidando conservar su carcterstica clave de estos sistemas referida
a la autogestin. Adems, se revisa la nueva legislacin que regula los servicios
sanitarios rurales, la cual, adems de ofrecer un marco regulatorio en la materia e
incorporar una planificacin de largo plazo, intenta obtener un mayor conocimiento
y control de la red actual. El documento concluye que pese a incorporar aspectos
relevantes, quedan otros aspectos pendientes, como la seguridad hdrica de los
sistemas, previsin de la red ante emergencias climticas, aspectos ambientales, o
elementos de control de extracciones.
Palabras clave: Sistemas de agua potable rural, servicios sanitarios rurales, abasteci-
miento de agua potable, ley de servicios sanitarios rurales.

Introduccin
El derecho humano al agua y saneamiento fue reconocido por la ONU formal-
mente y suscrito por Chile en el ao 2010. Satisfacer este derecho requiere de
seguridad hdrica, que se entiende como la posibilidad de suplir agua en canti-
dad, continuidad y calidad adecuada. De acuerdo a la Asamblea General de las
Naciones Unidas, esto requiere de una gobernanza con un mandato claro, as
como de recursos financieros y humanos1. Para ello, la institucionalidad y legis-
lacin debe considerar las diferencias entre asentamientos urbano y rural, este
ltimo considerando al sector concentrado, semiconcentrado y rural disperso.
Existe un nmero de normas que regulan el sector de agua potable ur-
bana en el pas. Entre ellas se puede mencionar la Ley General de Servicios
Sanitarios2 y su Reglamento3; y la Ley de Tarifas4 y su Reglamento5. Dicho marco
legal sobre el cual se basa la operacin de las empresas sanitarias urbanas: (i)

* Ingeniera Agrnoma de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, con mencin en

Economa Agraria y Magster en Polticas Pblicas de la University of Chicago.
** Ingeniero Agrnomo de la P. Universidad Catlica de Chile, Ph.D en Economa Agraria
y de los Recursos Naturales del College of Agricultural and Resource Economics de la
University of Maryland. Profesor Miembro del centro de Derecho y Gestin de Aguas UC.
1
Resolucin 64/292, de 2010.
2
Decreto con Fuerza de Ley MOP 382, de 1989.
3
Decreto Supremo MOP 1.199, de 2005.
4
Decreto con Fuerza de Ley MOP 70, de 1988.
5
Decreto Supremo MINECON 453, de 1990.

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separa el rol del regulador del rol de proveedor del servicio; (ii) fija tarifas eficientes
que permiten el autofinanciamiento de los operadores; y (iii) establece un subsidio
estatal a familias de menores ingresos, que asegura su accesibilidad al servicio. En
forma complementaria, con el fin de asegurar la accesibilidad al agua potable, en
1989 se establece un subsidio al pago del consumo de agua potable y servicio de al-
cantarillado de aguas servidas para las familias de bajos ingresos, tanto urbanos como
rurales6. Por otra parte, en 2004 por medio de la ley N 19.949 se estableci un siste-
ma de proteccin social para familias en situacin de extrema pobreza denominado
Chile Solidario, programa que permite una cantidad adicional de subsidios al agua
potable y alcantarillado, que cubren el 100% de los primeros 15 m3 de consumo por
mes7.
Con todo ello, a diciembre de 2014, la cobertura del agua potable urbana era
prcticamente universal, atendiendo a un 99,9% de la poblacin urbana. A su vez, la
cobertura de alcantarillado era alta, alcanzando cifras de 96,65%. En cuanto al trata-
miento de las aguas servidas, entre 1999 y 2015, la cobertura aumenta significativa-
mente, pasando de 16,7% a 99,93% dentro de la poblacin que cuenta con alcantari-
llado8.
En el sector rural, la situacin es distinta. Tan solo este ao se aprueba la Ley N
20.998 que regula los servicios sanitarios rurales. Dicho documento normativo regula
el abastecimiento de agua potable y saneamiento a travs de la entrega de licencias,
consideranro aspectos tcnicos, tarifarios, formas de gestin, y patrimonio, entre
otras. Hasta entonces, la provisin de agua potable rural, alcantarillado y de trata-
miento de aguas servidas no contaba con un marco normativo especial en la materia.
La citada Ley General de Servicios Sanitarios dedicaba un solo artculo referido a las
operaciones sanitarias en sectores rurales, a saber, el art. 52 bis9. El mayor aporte en
estas lneas haba sido a travs de inversiones realizadas por el Programa de Agua Po-
table Rural del Ministerio de Obras Pblicas (Programa APR).
Por medio de los esfuerzos del Programa APR y de un aporte Estatal cercano a
los US$ 1.500.000.000, la cobertura de agua potable en el sector rural pasa de un 6%
el ao 1960 a un 74% el ao 201410. Con ello, actualmente la cobertura de agua pota-
ble rural en Chile es una de las ms altas de la regin11.
Pese a estos avances el sector rural del pas contina presentando importantes
desafos respecto a su capacidad de garantizar la calidad y la continuidad del servicio
en el largo plazo. En un informe de evaluacin del Programa APR, se indica que entre
los aos 2013 y 2014 se presentaron cortes no programados en el suministro de agua
en el 20,3% y 23,7% de los APR existentes, afectando a un 29,07% y 32,3% de la po-
blacin total que cuenta con este tipo de sistemas12. Esto no es un desafo propio de
Chile. En la dcada de los 90, Evans (1992) evidenci que entre un 30-40% de los sis-

6
Ley 18.778, de 1989.
7
Ley 19.949, de 2004.
8
SISS 2015, 46.
9
Este artculo establece que los prestadores podrn establecer, construir, mantener y explotar
sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas en el mbito rural, bajo
la condicin de no afectar o comprometer la calidad y continuidad del servicio pblico sanitario.
10
La cobertura se calcula sin considerar la poblacin de localidades rurales concentradas aten-
didas por el Programa consideradas urbanas segn la clasificacin CASEN/INE.
11
WHO 2014, 52.
12
DONOSO et al. 2015, 24.

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temas de APR de los pases en desarrollo no operaban adecuadamente, presentando

discontinuidades en la provisin y problemas de calidad del agua potable suministra-
da13.
Reconociendo estos desafos de sustentabilidad y satisfaccin de la demanda de
agua potable rural en el largo plazo, este trabajo analiza las brechas ms importantes
que enfrentan los sistemas de agua potable rural para la provisin sustentable del
recurso. Si bien la sostenibilidad de la infraestructura de agua potable es un reto, el
foco del abastecimiento de agua rural debiera ser lograr una prestacin de un servicio
de suministro de agua potable en la cantidad, continuidad y calidad adecuada.
A continuacin, en el captulo primero, el documento revisa el funcionamiento
de los Sistemas de APR previo a la aprobacin de la Ley N20.889. Luego, en el ca-
ptulo segundo se identifican los impactos positivos que ha tenido en el pas, para en
el captulo tercero revisar los desafos pendientes. En el cuarto captulo se analiza la
nueva Ley que regula los servicios sanitarios rurales analizando si estos desafos o bre-
chas se estaran considerando adecuadamente. El artculo finaliza con un captulo de
conclusiones.

I. Sistemas de Agua Potable Rural previo a la Ley 20.889

Proveer agua potable y saneamiento a la poblacin residente en reas rurales ha sido
un desafo que enfrentan los gobiernos de todo el mundo, debido a las caractersti-
cas particulares propias de la ruralidad. Dentro de tales caractersticas se destacan:
i) la dispersin de las viviendas; ii) las limitaciones geogrficas para el acceso a la
poblacin; iii) el bajo nivel socioeconmico de los habitantes; iv) la utilizacin de tec-
nologas no convencionales para la provisin de los servicios; y v) las dificultades para
ofrecer asistencia tcnica y capacitacin a los prestadores de los servicios que gene-
ralmente cuentan con una reducida capacidad financiera, administrativa y tcnica14.
Bajo este contexto, la mayora de los pases adoptaron programas de suminis-
tro de agua potable rural basados en proporcionar infraestructura para el suministro
de agua potable y entregar dicho sistema a las comunidades beneficiadas, quienes
se hacen responsables de la operacin y mantenimiento (O&M)15. Chile adopta este
modelo creando el Programa APR en los aos 60 con el fin de resolver los problemas
de abastecimiento de las localidades ms aisladas. El Programa provee de un siste-
ma de abastecimiento de agua de carcter colectivo que busca desarrollar, mejorar,
ampliar y conservar la infraestructura de provisin de agua potable en localidades
rurales. Inicialmente, su objetivo era nicamente dotar de agua potable a la poblacin
rural concentrada, hasta que se alcanz prcticamente plena cobertura durante el ao
201016. Por lo anterior, a partir de ese ao, el Programa APR incorpora la poblacin
rural semi-concentrada, aunque ya se haba comenzado trabajando con ellos desde
algunos aos antes17.

13
EVANS 1992, 4.
14
NAVARRO et al. 2007 y DONOSO et al. 2015.
15
MORIARTY et al. 2013, 345.
16
La poblacin rural concentrada se define como una localidad caracterizada por una pobla-
cin entre 100-150 y 3.000 habitantes y una concentracin mnima de 15 viviendas por km de
red de agua potable.
17
Definida como aquella localidad constituida por un mnimo de 80 habitantes y con una densi-
dad de a lo menos 8 viviendas por cada km de futura red.

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El sistema de agua potable rural es entregado para su administracin, operacin

y mantencin a comits o cooperativas de APR preexistentes o constituidos para tal
efecto. Estas organizaciones de carcter colectivo son las responsables de realizar la
mantencin e inversiones en mejoramiento y ampliacin a los sistemas que as lo va-
yan requiriendo. En el mayor nmero de casos, la concesionaria de servicios sanitarios
de la regin en la cual se encuentra el sistema de APR brinda asesora, capacitacin y
supervisin a los citados Comits y Cooperativas en apoyo al desempeo de sus fun-
ciones.
En 1975 se evidenci que una alta proporcin de los sistemas de APR presen-
taban problemas que les impeda funcionar en similares condiciones a las que tenan
cuando haban sido entregados a las localidades beneficiarias. De esta evidencia se
deduce que no es suficiente el desarrollo de inversiones en infraestructura inicial y se
incorpora al Programa la rehabilitacin, mejoramiento y ampliacin de la capacidad
operativa de los sistemas de APR, junto con la asesora y asistencia a las organizacio-
nes locales encargadas de los sistemas a nivel comunitario.

1. Componentes del Programa Agua Potable Rural

El Programa contemplaba tres componentes. El primero era proveer infraestructura
de agua potable a la poblacin rural que se entrega a la comunidad beneficiaria para
su operacin y mantencin. Ello incluye las obras de captacin, conduccin, almace-
namiento, desinfeccin y distribucin; con sus respectivas conexiones domiciliarias y
medidores. As, este primer componente incorporaba todos los elementos necesarios
para llevar a cabo la entrega de agua potable en las localidades rurales.
Un segundo componente era la rehabilitacin, mejoramiento y ampliacin de la
capacidad operativa de los sistemas de APR para mejorar la infraestructura deterio-
rada y hacer frente al crecimiento de la demanda. Para esto se invierte en proyectos
de captacin, tratamiento o distribucin ampliando o mejorando la red preexistente.
El fin ltimo es el mejoramiento de la continuidad y calidad del servicio, en cuanto a
caractersticas de presin y calidad del agua por un lado, y en disminuir las prdidas
fsicas y comerciales de la misma red, por otro.
Finalmente, un tercer componente era el fortalecimiento de los Comits y Coo-
perativas de APR, a travs de asesoras tcnicas, financieras y de gestin. A travs de
este componente, se apoya la labor de los dirigentes y se establece un vnculo con
las organizaciones, brindndoles al mismo tiempo mayor autonoma y eficiencia en la
gestin. Esta labor la realizan las empresas concesionarias de servicios sanitarios que
operaban como unidades tcnicas a nivel regional, entregando asesora y asistencia
comunitaria, tcnica, administrativa, contable y legal a los Comits y Cooperativas de
Agua Potable Rural existentes.
As, estos servicios operan de forma autnoma, diseando y estableciendo re-
glas propias de distribucin de las aguas entre sus usuarios. Ambos organismos, tanto
los Comits como las Cooperativas son organismos sin fines de lucro conformados
por todos sus usuarios. Cada usuario posee participacin voluntaria y tiene derecho a
un voto en las tomas de decisiones y eleccin de Directorio. La diferencia entre am-
bos es que los Comits son organizaciones comunitarias regidas por la Ley N 19.418
de Juntas de Vecinos y dems Organizaciones Comunitarias, mientras que las Coope-
rativas, bajo la Ley de Cooperativas, tienen mayor supervisin y fiscalizacin llevada a
cabo por el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economa. De cualquier

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forma, ambas organizaciones tienen un alto nivel de autonoma en la operacin y ma-

nejo de los sistemas de APR que administran.

2. Marco institucional normativo de las APRs previo a la aprobacin de la

Ley 20.889
En los inicios del Programa de APR, se designa al Servicio Nacional de Salud del
Ministerio de Salud como organismo ejecutor, crendose la Oficina de Saneamien-
to Rural. Esta institucionalidad opera hasta 1990, ao en el cual se implementa una
nueva institucionalidad para el subsector agua potable y alcantarillado, crendose
la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS). En el mbito rural, se le asigna a
la Direccin de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas (MOP) las funciones
y atribuciones relacionadas con la operacin del Programa. Esta institucionalidad se
modifica nuevamente el ao 2001, cuando se resuelve que sea la Direccin de Obras
Hidrulicas (DOH) del MOP, quien asuma todas las funciones del Programa APR debi-
do a la importancia del componente de infraestructura de estos servicios.
Adems de la Direccin de Obras Hidrulicas del MOP, los Gobiernos Regiona-
les (GORE) tambin tienen participacin a travs de los respectivos Consejos Regio-
nales (CORE). Estos ltimos pueden aprobar o rechazar las propuestas de priorizacin
de la cartera de proyectos presentadas por el Programa APR para su financiamiento
en la regin.
Otro actor relevante inclua a las Empresas Concesionarias de Servicios Sanita-
rios que operan como Unidades Tcnicas regionales. Estas empresas entregan ase-
sora y asistencia comunitaria, tcnica, administrativa, contable y legal a los Comits
y Cooperativas de Agua Potable Rural existentes y llevando a cabo la gestin tcnica
y administrativa de los proyectos de agua potable rural, cuya ejecucin le es enco-
mendada mediante Convenios bienales por la Direccin de Obras Hidrulicas, con los
recursos sectoriales asignados por la Ley de Presupuestos18. En forma complementa-
ria participan tambin el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) en la evaluacin de los
proyectos; el Ministerio de Hacienda con la provisin presupuestaria; la Direccin Ge-
neral de Aguas (DGA) en lo relativo a derechos de aprovechamiento de aguas (DAA);
e indirectamente la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE), en inversiones
complementarias como lo son la electrificacin rural y otros19. De esta forma, se iden-
tifica que un gran nmero de servicios pblicos provenientes de distintos ministerios y
reas participa en el proceso de planificacin y entrega de los servicios de APR.
En cuanto a materias normativas, a grandes rasgos, los servicios deban cumplir
con las normas de la Ley General de Servicios Sanitarios, relativas a la prestacin de
los servicios sanitarios, en cuanto a garantizar la calidad y la continuidad del servicio
de agua potable20. En dicho documento, las operaciones sanitarias rurales nicamente
aparecen mencionadas en un artculo, el artculo 52 bis. En materia de calidad, los
servicios deben regirse de acuerdo a la Norma Chilena (NCh) 409, en la cual se esti-
pulan distintos parmetros que el agua ofrecida debe cumplir, tanto a nivel qumico,
microbiolgico, radiactivo y organolptico, as como parmetros de desinfeccin,

18
DONOSO et al. 2015, 8.
19
Ibd.
20
Art. 35 Decreto con Fuerza de Ley MOP 382, de 1989.

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como los procedimientos de inspeccin y muestreo21. Al mismo tiempo, los sistemas

de arranque deben regirse por las especificaciones establecidas en la NCh 283622.
No obstante, en materia de regulacin o procedimientos para la definicin o es-
tablecimientos de nuevos sistemas de APR, o bien, en materia de tarificacin u otras
operaciones de los Comits o Cooperativas, se careca de normativa. Esto ltimo, por
una parte, apoya al surgimiento de sistemas de autogestin en donde cada organis-
mo se empodera y provee sus propias normas internas de funcionamiento, pero a la
vez, genera desigualdad y un limitado control en la entrega de estos servicios a la
poblacin.
En sntesis, en materia legislativa, solamente establecan disposiciones que obli-
gan a los servicios rurales a cumplir con las normas relativas a la prestacin de servi-
cios sanitarios, exceptuando normativa relativa al rgimen de concesiones que recae
sobre los sistemas sanitarios urbanos. En estas lneas, la recientemente aprobada Ley
N 20.889 que regula los servicios sanitarios rurales, adems de incorporar normativa
especfica, desarrolla el marco institucional. Dicha Ley se discutir ms a cabalidad en
el captulo tercero.

II. Sistemas de APR en el pas: lo bueno

A lo largo de los casi sesenta aos en que el Programa APR ha operado en el pas, es
posible resaltar la mejora en cuanto a dos grandes aspectos: un aumento en el acceso
de agua potable por parte de la poblacin rural y una mejora en los ndices de morta-
lidad.

1. Mejoras en la entrega de agua potable

Pese a que no se han desarrollado evaluaciones de impacto al respecto, las evalua-
ciones del Programa de APR realizadas por la DIPRES concluyen que este ha sido
efectivo en reducir el problema que justific su inicio: que gran parte de la poblacin
rural no tena agua potable disponible para consumo, acarreando esto importantes
consecuencias en el mbito de la salud pblica23. Al ao 2015 existan 1.729 sistemas
de Agua Potable Rural emplazados a lo largo de todo el pas que abastecen un nme-
ro cercano a los 1.635.900 habitantes24. Considerando que del total de la poblacin
de Chile, un 13% vive en reas rurales25, la cobertura de estos sistemas en el sector
rural alcanzara cifras cercanas al 72%26. Estas cifras superan con creces los indicadores
de abastecimiento de agua potable de otros pases de la regin, siendo igualados o
superados nicamente por Argentina y Uruguay27.
A la vez, se identifica que en general los Comits y Cooperativas de APR presen-
tan un desempeo satisfactorio en cuanto al cumplimiento de su objetivo de entrega
de agua a los usuarios. Se estima que un 78,5% de ellas no presenta problemas en su
red de distribucin y un 88% no presenta problemas en los sistemas de captacin y

21
Norma Chilena 409 de 2005.
22
Norma Chilena 2836 de 2004.
23
NAVARRO et al. 2007; DONOSO et al. 2015.
24
DOH, 2015a y DOH, 2015b.
25
Equivalentes a 2.258.353 habitantes.
26
INE 2012, 97.
27
WHO 2014, 52.

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 Agua potable rural: desafos para la provisin sustentable del recurso 69

almacenamiento28. De esta forma, el Programa APR ha sido una poltica positiva para
proveer de acceso al agua potable a la poblacin que habita en zonas rurales concen-
tradas y semiconcentradas del pas.

2. Mejoras en los ndices de mortalidad

Dentro de los elementos ms importantes a los que apunta el programa, se encuentra
el componente de la salud. En este sentido, el consumo de agua no potabilizada pue-
de llevar a una serie de enfermedades, entre las que se encuentran anemia, arsenico-
sis, ascariasis, clera, toxinas cianobacterianas, el dengue y el dengue grave, diarrea,
ahogamiento, fluorosis, intoxicacin por plomo, leptospirosis, malaria, malnutricin,
metahemoglobinemia, tia, escabiosis, lesin de la mdula espinal, tracoma, tifoidea
y fiebres entricas paratifoideas29. La mayora de los parsitos, bacterias o virus que
causan estas enfermedades ya han sido erradicadas del pas y la mortalidad por en-
fermedades vinculadas a la presencia de microorganismos u otros agentes infecciosos
presentan una tendencia a la baja (Figura 1).
A nivel mundial Chile se encuentra entre los pases con menores tasas de muer-
tes causadas por enfermedades relacionadas con agua, saneamiento e higiene. El
Ministerio de Medio Ambiente, en su Informe del Estado del Medio Ambiente, indica
que el pas alcanza valores aproximados de 7,7 muertes por cada 100.000 habitantes
el ao 200430. Estas tasas de mortalidad infantil son bajas, con valores comparables a
los de pases desarrollados, gracias a la contribucin de los servicios de agua potable
y alcantarillado31.

Figura 1. Evolucin Mortalidad Infantil (Tasas por 1.000 nacidos vivos)

Fuente: INE 2014, p. 52.

28
FUSTER et al. 2016, 17.
29
OMS 2011.
30
OMS 2011; MMA 2011, 189.
31
VALENZUELA y JOURAVLEV 2007, 32.

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Tarsicio Castaeda, ya en el ao 1996, indicaba que la tasa de incidencia de

consultas por diarrea aguda en las comunidades con un sistema de agua potable
respecto de aquella en comunidades sin acceso a agua potable es significativamente
inferior32. Adems, este autor concluye que una de las fuentes importantes de reduc-
cin en la tasa de mortalidad infantil de todo Chile fue la reduccin en las diferencias
interregionales que se produjo, entre otras causas, por el incremento de la cobertura
de agua potable33.
En consecuencia, a pesar de no contar con informacin respecto a la evolucin
de la morbilidad y mortalidad de la poblacin rural asociada al aumento en el acceso
de agua potable rural, en base a la literatura citada y el avance en reduccin de la
mortalidad infantil, se evidencia que los sistemas de agua potable rural han contribui-
do a mejorar las condiciones de salud y bienestar de la poblacin rural.

III. Desafos en materia de provisin de agua potable y alcantarillado

rural previo a la Ley 20.889
Distintos autores evidencian que a travs del tiempo, los sistemas de APR han pre-
sentado problemas en suministrar agua potable en cantidad, calidad y continuidad,
debido a la precariedad con la que funcionan34. Como ya se haca mencin, en Chile
el acceso al agua en las zonas rurales no estaba formalmente reglado por una legis-
lacin especializada en la materia. Esta escasa legislacin formal sobre el tema, haba
llevado a presentar importantes desafos en la provisin de agua potable en zonas
rurales, detallados a continuacin.

1. Precariedad normativa sumado a problemas presupuestales

Existan mltiples vacos legales y regulatorios en la seleccin e implementacin de
los sistemas de APR. Pese a que a nivel regional los CORE tienen injerencia en la
cartera de proyectos a financiar, se careca de un marco regulatorio que brindara obli-
gaciones a dichos servicios sanitarios, ms all de temticas de calidad y continuidad
del servicio establecidas en la Ley General de Servicios Sanitarios. De esta forma,
una vez que su presupuesto haba sido aprobado y el servicio ha sido entregado, las
posibilidades de regulacin eran menores. No se contemplaba un cuerpo normativo
especial, que en forma especfica ni detallada consagre un sistema de prestacin de
servicios sanitarios a sectores no urbanos35.
Los problemas de esta falta de normativa incluan la fijacin de tarifas por deba-
jo de los costos de operacin y mantencin, o bien, la presencia de altos niveles de
morosidad en el pago de cuotas, por parte de los beneficiarios de los sistemas. De
acuerdo a un reciente informe acerca del estado del arte y desafos de los servicios
sanitarios rurales desarrollado por la Universidad de Chile, tan solo un 29% de las APR
seala que es capaz de cubrir todos sus gastos, considerando costos de operacin,
administracin, mantencin, reposicin de equipos y/ mejoramiento y ampliacin36.
De esta forma, la recuperacin de costos de los sistemas de APR se ve afectada, prin-

32
CASTAEDA 1996, 37.
33
CASTAEDA 1996, 39 y 44.
34
NAVARRO et al. 2007; DONOSO et al. 2015 y DONOSO y VICUA 2016.
35
ESPINOZA 2012, 129.
36
FUSTER et al. 2016, 16.

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 Agua potable rural: desafos para la provisin sustentable del recurso 71

cipio establecido en la Ley Tarifaria37. Esto se alinea con los resultados del Informe de
Evaluacin de la infraestructura hidrulica de agua potable rural, en donde se indica
que solamente el 75% de los APR lograba cubrir sus gastos de operacin, manteni-
miento y reparaciones menores, y que tan solo un 43% de los servicios instalados se
han realizado mejoramientos y/o ampliaciones38. Esto ltimo llevaba a un deterioro en
los sistemas de APR e implica el no cumplimiento del Derecho Humano al Agua en lo
concerniente a la continuidad del servicio.
Reconociendo estos inconvenientes, se incorpor el componente de mejora-
miento el cual representa cerca del 57% del presupuesto total del Programa39. Para
este componente, el presupuesto ha ido decreciendo desde el alza que tuvo posterior
al terremoto del ao 2010, en donde alcanz el 73% del presupuesto total otorga-
do hacia estos sistemas40. No obstante, en mltiples ocasiones, los proyectos de
mejora o ampliaciones de red demoran aos en aprobarse debido a los protocolos
administrativos, generando que el sistema quede obsoleto o inadecuado para cuan-
do el presupuesto es aprobado. A la vez, la baja capacidad de adaptacin de estos
sistemas ante fallas en la red, situaciones de escasez hdrica u otras emergencias, ha
llevado a que la DOH cuente con una glosa presupuestaria para apoyar el trabajo de
las APR frente a dficits de este tipo41. Este presupuesto incluye la provisin de agua
en camiones aljibe, lo que muchas veces es insuficiente, o bien, provee de un nuevo
margen de problemas42.
De esta forma, era necesario brindar mayor rapidez al sistema presupuestal, as
como desarrollar herramientas que apoyen el financiamiento de proyectos desde las
propias APRs. Este instrumento estaba permitido dentro del marco legislativo, sin ha-
ber logrado una efectiva implementacin.

2. Mirada cortoplacista
Como se adelantaba, exista una falta de planificacin en materia de abastecimiento
de agua potable en el sector rural. Pese a que cerca del 80% de los sistemas de APR
no presentan problemas de red, ms de la mitad de ellas declara haber presentado
algn corte no programado de suministro en los ltimos seis meses43. En estas mismas
lneas, si bien un 86,7% declara tener un plan de mantenimiento y/o mejoramiento
del sistema, tan solo la mitad efectivamente realiza los trabajos asociados44.
En el caso del sector urbano, la SISS impone a las empresas sanitarias la elabo-
racin de un plan de desarrollo. Mediante este plan se evalan, identifican y progra-
man las obras que permitiran satisfacer la demanda de servicios de agua potable y
alcantarillado de la poblacin, considerando el mediano y largo plazo45. Para ello, las
estimaciones deben considerar escenarios futuros respecto de la disponibilidad de
agua y proponer acciones para enfrentarlas. En casos de incumplimiento la SISS pue-

37
Decreto con Fuerza de Ley MOP 70 de 1988.
38
DONOSO et al. 2015, 25.
39
DONOSO et al. 2015, 40.
40
Ibd.
41
DONOSO y VICUA 2016, 47.
42
Caso de camiones aljibe en Provincia de Petorca resaltada en GUILOFF 2013.
43
FUSTER et al. 2016, 17.
44
Ibd.
45
Decreto con Fuerza de Ley MOP 382 de 1989.

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de sancionar a las empresas sanitarias con multas que alcanzan las 10.000 UTA (MM
US$5.395 aprox.)46. Esto ltimo no es desarrollado por los Comits y Cooperativas,
y se carece de una regulacin que permita exigirlo. Por ende, solo existen acciones
reactivas ante escasez de agua. No hay una gestin del riesgo que adems contemple
acciones preventivas.
Al mismo tiempo, se perciba una escasa mirada hacia fuentes alternativas de
agua, o a la implementacin de tecnologas de reutilizacin de recursos. En este sen-
tido, un avance se est llevando a cabo por medio de un proyecto de ley que faculta
al Estado para la creacin de plantas desalinizadores, el cual se encuentra en su se-
gundo trmite constitucional en la Cmara de Diputados47. De momento, el desarrollo
de estas obras nicamente puede desarrollarse por las empresas sanitarias, de esta
forma, atendiendo al sector urbano. Ejemplos de ello son las plantas desaladoras pla-
nificadas para abastecer de agua potable a la ciudad de Arica (con Aguas del Altipla-
no)48 y Antofagasta en los prximos aos, esta ltima, proyectndose como la primera
ciudad chilena en abastecerse 100% por medio de la desalacin49. A la vez, actual-
mente se est desarrollando una poltica nacional de plantas desaladoras de agua de
mar y uso de aguas servidas, lo que evidencia la importancia de la planificacin en
estas materias50.
De esta forma, haca falta un marco normativo adecuado para el sector rural,
que permita la incorporacin de procedimientos con indicadores flexibles, que se
adapten a cada una de las distintas situaciones de APRs del pas. Con ello, se les per-
mitira a estas organizaciones a adelantarse y advertir aquellas situaciones de estrs
hdrico o de otras problemticas a las que se suelen ver afectados. A travs de este
sistema, se podra llevar a cabo una gestin previsora de los recursos en el sector ru-
ral.

3. Problemas administrativos y de gestin

Adems de los problemas administrativos provenientes de los problemas presupues-
tarios analizados previamente, dentro de los Comits y Cooperativas, se perciba una
falta de liderazgo y participacin de los miembros. De esta forma, pese a que estas
organizaciones solan contar con un directorio, la participacin de los usuarios en su
eleccin no es alta. En consecuencia, las decisiones que las propias APRs toman en
materias de procedimientos, tarificacin y otras, no suelen ser compartidas o avaladas
por la comunidad en cuestin. Esta visin es compartida por un estudio recientemen-
te publicado por la Universidad de Chile al respecto. En dicho estudio se seala que
el rol del directorio en materias de transferencia de informacin y transparencia de su
gestin expone una condicin de insuficiencia en gran parte de las organizaciones de
APR51.
Es necesario mencionar que esto no es una caracterstica comn a todos los sis-
temas. Existen mltiples casos en donde la gestin llevada al interior de los sistemas

46
SISS.
47
Boletn 9862-33 de la Cmara de Diputados de Chile.
48
SISS 2016.
49
AGUAS ANTOFAGASTA, 2016.
50
SISS 2014.
51
FUSTER et al. 2016, 8.

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de APR denota altos niveles de organizacin y eficiencia, los cuales debiesen poten-
ciarse.
De esta forma, se debiese contar con un sistema de capacitaciones especializa-
das, de tipo administrativo, tcnico y legal, tanto para el equipo administrativo de los
sistemas de APR como para sus usuarios. Estas capacitaciones, de connotacin tipo
consultoras, debiesen educar acerca de las distintas herramientas que los directivos
pueden utilizar para llevar a cabo un buen manejo de los recursos entre sus usua-
rios. A la vez, deben utilizar herramientas para motivar la participacin de todos sus
usuarios. Todo ello, identificando los aspectos particulares de cada sistema de APRs y
agrupndolas de acuerdo a los niveles de organizacin que llevan.
En suma, se identifica que el proceso de implementacin y funcionamiento de
una APR, tanto en trminos econmicos/presupuestales, normativos, administrativos y
participativos se desarrolla, pero en muchos casos, con precariedad. Por lo mismo, se
identifican deficiencias en la implementacin del Programa, por elementos sistmicos
que no fueron abordados en la normativa inicial que los crea.
Por ello, a continuacin se revisa la recientemente aprobada Ley, identificando si
efectivamente se alinea o resuelve los desafos revisados.

IV. Anlisis de Ley que regula los Servicios Sanitarios Rurales

Recientemente, la Ley N 20.998 fue aprobada para regular la entrega de los Servicios
Sanitarios Rurales. Dentro de los aspectos ms importantes que incorpora, se encuen-
tra la entrega de licencias para regular los servicios de entrega de agua potable rural;
modificaciones a la institucionalidad del sector incorporando una subdireccin de
servicios sanitarios rurales y un consejo consultivo para el desarrollo de una poltica
nacional en la materia; mayor control y regulacin de aspectos tarifarios; as como
el desarrollo de un reglamento con el detalle de los procedimientos ms relevantes.
Cada uno de estos aspectos es abordado en detalle a continuacin.

1. Licencias para la operacin de Comits o Cooperativas

Sern otorgadas por el Estado para permitir la prestacin de un servicio sanitario rural
en un rea delimitada geogrficamente. De acuerdo a la normativa, no ser posible
entregar ms de una licencia en una misma rea de servicios. Las licencias sern otor-
gadas a comits y cooperativas, incorporando un aspecto nuevo al indicar que estas
licencias tambin se podrn entregar, en forma excepcional, a personas naturales o
jurdicas. Esto ltimo podra estar amenazando el carcter colectivo que ha caracteri-
zado el sistema de agua potable rural desarrollado hasta ahora en el pas.
Estas licencias sern entregadas por tiempo indefinido, elemento incorporado
por la Comisin de Recursos Hdricos y Desertificacin de la Cmara en su revisin, ya
que solan ser de plazo definido renovables. Esta modificacin puede tener impactos
variables. Por un lado, la organizacin, al tener la posesin de una licencia sin una ca-
ducidad preestablecida, incentivar las inversiones y generar mayor empoderamien-
to por parte de sus miembros. Esto puede incluso lograr resolver los problemas de
participacin de los usuarios, fomentando a una mejor gestin del sistema.
Sin embargo, el hecho de que se entreguen estas concesiones a perpetuidad
tambin podra desincentivar a que esta organizacin provea un servicio con la cali-
dad o con las caractersticas adecuadas. Es por esta razn, que la nueva Ley tambin
incorpora la acreditacin de los sistemas cada cinco aos, especficamente en cuanto

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a calidad, cantidad y continuidad del servicio, as como la existencia de fondos, pla-

nes de inversin, ttulos de derechos de aprovechamiento de aguas, entre otros. Por
esta y otras razones, las licencias podran caducar. As, el efecto que esta poltica ten-
ga en el sector depender en forma importante del nivel con que el sector pblico y
los usuarios se empoderen y exijan el cumplimiento de la normativa por parte de los
servicios sanitarios rurales.

2. Creacin de la Subdireccin de Servicios Sanitarios Rurales

Bajo la Direccin de Obras Hidrulicas del Ministerio de Obras Pblicas, se propone
la creacin de esta Subdireccin, encargada de efectuar estudios, gestin comuni-
taria, inversiones de agua potable, inversiones de saneamiento, proyectos de agua
potable, proyectos de saneamiento y llevar el registro de operadores. Esta normativa,
pese a que brinda mayores capacidades administrativas frente a la situacin previa,
deja sin resolver el gran entramado institucional identificado, que por tener injerencia
en las distintas etapas de aprobacin de los proyectos, retrasa su aprobacin.
Se establece un Registro de Operadores, el cual deber ser actualizado peridica-
mente y deber contener el listado de todas las licencias otorgadas. A estos efectos,
todos los Comits y Cooperativas de Agua Potable Rural que se encuentran prestan-
do servicios se entendern titulares de licencias. Sin embargo, en un artculo tran-
sitorio, se indica que en el plazo de dos aos estos organismos debern solicitar su
inscripcin en el Registro. Este artculo rememora lo sucedido con algunos artculos
transitorios del Cdigo de Aguas, en relacin a la regularizacin de los derechos de
aprovechamiento, los cuales han pasado a ser artculos bastante permanentes de la
normativa52. De hecho, a sabiendas de tal posibilidad, se incorpor un prrafo que
indica que las licencias quedarn suspendidas en caso de no realizar las gestiones
para dicho Registro. El nivel de cumplimiento de esto ltimo entonces, quedar sub-
yugado a la capacidad de gestin y de implementacin de tal aspecto por parte de la
misma Subdireccin.
Dentro de las funciones especficas de la Subdireccin, se incluye tambin la elabora-
cin de una clasificacin de los operadores. De utilizar indicadores consistentes con lo
buscado, y de utilizar los resultados en la priorizacin de fondos y proyectos de mejo-
ra, este elemento podra tener gran potencial.

3. Creacin de Consejo Consultivo para desarrollo de Poltica de Asistencia

y Promocin de los Servicios Sanitarios Rurales
Se crea a su vez, un Consejo Consultivo Nacional, conformado por representantes
del Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economa,
Fomento y Turismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio
de Vivienda y Urbanismo y Ministerio de Medioambiente. Adems, incorporar a un
representante de la subsecretara de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y
un representante de la Asociacin de Municipalidades que rena la mayor cantidad
de municipios asociados. Este Consejo estar tambin conformado por nueve repre-
sentantes de asociaciones, federaciones o confederaciones de comits o cooperativas
de APR, de distintas regiones del pas, de tal forma de incorporar las situaciones o
problemticas diversas que nuestro pas posee.

52
BAUER 2002, 98.

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 Agua potable rural: desafos para la provisin sustentable del recurso 75

A la vez, se crean Consejos Consultivos Regionales, conformados prcticamente

por los mismos representantes, pero en menor nmero y a escala regional. Este Con-
sejo ser un rgano asesor del Consejo Consultivo Nacional.
El fin ltimo de ambos organismos es desarrollar una Poltica de Asistencia y
Promocin de los Servicios Sanitarios Rurales. Esto se alinea con lo detectado pre-
viamente en este mismo artculo en cuanto a la necesidad de desarrollar una planifi-
cacin a largo plazo para el sector rural. Como se mencionaba, hasta el momento en
Chile no exista una poltica con estas caractersticas, por lo que su desarrollo puede
ser positivo, en especial si efectivamente se incorpora la participacin de los usuarios
locales, se definen reas o focos prioritarios y, se llevan a cabo cursos de accin que
cuenten con el financiamiento apropiado.

4. Mayor control, delimitacin del actuar de operarios y reglas tarifarias

Pese a que uno de los elementos clave del sistema de abastecimiento de agua po-
table rural hasta ahora utilizado en el pas, es el componente local y el fomento a
la autogestin, el nivel de control del sector pblico sobre estos servicios ha sido
limitado. De esta forma, en la nueva normativa se incorpora mayor control sobre los
servicios, indicando que la Subdireccin deber verificar la realizacin de elecciones
peridicas y la vigencia de las directivas y de la organizacin, como condicin para el
otorgamiento y operacin de las licencias. A la vez, la misma institucin podr solici-
tar informes y auditar la contabilidad de las licenciatarias, cuando corresponda. Todos
estos elementos, efectivamente podran otorgar mayores capacidades de control y su-
pervisin a la entidad pblica. Sin embargo, es necesario que estas funciones queden
expresamente delimitadas, de tal forma de que la gestin de las aguas, en materia de
distribucin, estrategias de participacin, inversiones y otros procedimientos nicos
de cada sistema, no se vean perjudicados y conserven su originalidad.
Otro elemento que aparece en la Ley es la delimitacin de las funciones y dere-
chos de los operarios. Dentro de los derechos, primeramente se encuentra el cobro
del servicio, reajustes e intereses, costos de cobranza extrajudicial, en caso de haber,
y por las reparaciones de daos y desperfectos causados por el mal uso o destruccin
de las mismas por el usuario. A la vez, los derechos le otorgan al operario la capaci-
dad de suspender los servicios a usuarios por falta de pago, por destinar el agua a
otros fines, o bien, en caso de que se haya causado dao a las instalaciones, equipos
o bienes del operador. Esto ltimo es positivo, ya que instaura formalmente ciertas
capacidades para fomentar el pago y el buen funcionamiento del sistema de forma
autosustentable. Sin embargo, al mismo tiempo, involucra una prdida en la capaci-
dad de autogestionarse, pudiendo incluso limitar el trabajo o regulacin que algunos
sistemas ya han incorporado en forma exitosa.
Un tercer elemento bastante tratado en la nueva legislacin es la elaboracin de
reglas para definicin de tarifas. Estas reglas tarifarias debern considerar la situacin
especfica del servicio sanitario rural en cuestin, con sus caractersticas, supuestos,
entorno y condiciones (Art. 57). De esta forma, se formaliza en la Ley el entendimien-
to de la diversidad de situaciones que existen y se define un sistema bastante flexible
para ello.
Ahora bien, se indica que las tarifas siempre debern permitir recuperar los cos-
tos de operacin, lo que, por una parte fomenta a que los servicios sean autosusten-
tables econmicamente, pero a la vez limita a los sistemas rurales ms pequeos, en
donde la dificultad de generar economas de escala encarece la entrega del servicio.

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5. Dictacin de reglamento
Uno de los aspectos an por definir, es el contenido del Reglamento que estipular
los distintos procedimientos enmarcados en la nueva Ley. Este reglamento debe in-
corporar y definir, una serie de aspectos como procedimientos para la solicitud de una
nueva licencia; la forma y condiciones para caducar dicha licencia; entre otras. Todos
estos procedimientos, an no definidos, sern claves para la implementacin de la
nueva ley.
As, en la nueva legislacin se abarcan todos los desafos identificados en el
captulo anterior. La normativa viene a llenar el vaco existente en forma previa en ma-
teria de regulacin de los servicios sanitarios rurales. A la vez, desarrolla una mejora
en el sistema institucional, brindndole mayor relevancia a la oficina encargada de
su gestin desde la administracin pblica. No obstante, an queda por resolver la
parte presupuestaria, relativa al desarrollo de una herramienta que efectivamente lo-
gre priorizar los proyectos que requieren apoyo en los tiempos apropiados para ello.
Igualmente, la elaboracin de una clasificacin de los operadores es una herramienta
que tiene gran potencial en esta materia, cuyos procedimientos debiesen quedar
plasmados en el reglamento que se desarrolle a partir de esta Ley.
Por medio de la nueva normativa se observa un avance cuanto a apoyar el de-
sarrollo de modelos de autofinanciamiento por parte de las organizaciones de APR.
De cualquier forma, el abastecimiento de agua potable y saneamiento al sector rural
disperso queda an por resolver. La dificultad de este sector de lograr economas de
escala y autofinanciar sus operaciones se opone a uno de los principios del Programa
APR, por lo que se debiese desarrollar una herramienta complementaria que apoye
especficamente a este sector.
A la vez, la nueva Ley considera el desarrollo de una poltica especfica para el
sector sanitario rural, lo que apoya al desarrollo de una mirada de largo plazo. Estos
enunciados pueden ser altamente positivos para el pas, en especial si se incorpora la
participacin de representantes de organizaciones de APR, y si se desarrolla un mode-
lo que permita el financiamiento de las estrategias de accin que de ello surjan.
La creacin de licencias y la consecuente delimitacin de las funciones de los
operarios y del sistema tarifario puede efectivamente incentivar el empoderamiento
de estas organizaciones de APR, mejorando aquellos problemas de administracin
y gestin interna. Sin embargo, esto debe ser definido con altos niveles de cuidado
y participacin de usuarios, cuidando de no desincentivar los elementos positivos
que la autogestin de dichas organizaciones han desarrollado al presente. Mayores
detalles de estos procedimientos debern quedar establecidos en el Reglamento, en
donde se debiese permitir elementos de administracin flexible y se debiesen apoyar
estrategias de gestin locales.

Conclusiones
Los sistemas de Agua Potable Rural han sido exitosos en aumentar la cobertura de
agua potable en zonas aisladas, y en mejorar los ndices de mortandad y morbilidad
del pas en la materia. Esto denota que para el establecimiento y administracin de
esta red, un sistema flexible de gestin comn ha logrado su propsito en el pas.
Por esta razn, hoy en da el objetivo es perfeccionar el sistema, mejorando aquellos
aspectos que an se encuentran dbiles, especficamente a nivel administrativo y fi-

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 Agua potable rural: desafos para la provisin sustentable del recurso 77

nanciero. Ello debe realizarse, con cuidado de no entorpecer otros aspectos que ya
estaban dando resultado, como lo es, la autogestin de dichos sistemas.
La nueva legislacin que regula los servicios sanitarios rurales apunta en esa
direccin. Adems de ofrecer un marco regulatorio que hasta ahora era inexistente, y
de desarrollar una mirada de largo plazo en materias de planificacin de los servicios
sanitarios de las zonas rurales, la normativa efectivamente intenta tener un mayor co-
nocimiento y control de la red actual. En este sentido, se crea un sistema de otorga-
miento de licencias y un registro de operarios. Tambin regula o delimita materias de
la operacin de los sistemas sanitarios rurales, sus operarios y la definicin de tarifas.
Sin embargo, no incorpora claridad en la priorizacin de proyectos de nuevas redes,
o de mejoras o ampliaciones a sistemas existentes. A la vez, la nueva normativa no
incentiva, sino ms bien, podra desincentivar los modelos de autogobierno llevados
a cabo hasta el momento.
Muchos de los elementos que podran efectivamente apoyar la buena gestin
que las organizaciones de APR llevan al da de hoy, quedaran definidos en el Regla-
mento que deber ser desarrollado prximamente. De esta forma, la preparacin de
dicho documento ser un hito clave para que las propuestas previamente formuladas
efectivamente cumplan con lo intencionado.
Finalmente, hay aspectos que no se han abarcado en la nueva normativa que
podran adquirir relevancia. En este sentido, continan sin reflejarse aspectos como
la seguridad hdrica de los sistemas, previsin de la red ante emergencias climticas,
aspectos ambientales, o elementos de control de extracciones. Estos elementos de-
biesen estar contemplados a efectos de tener una normativa ms robusta y adaptada
a las diversas situaciones hidroclimticas del pas.

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