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EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS. EL TRMINO MUNICIPAL.

LA
POBLACIN. EL EMPADRONAMIENTO.
EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS.
A. Concepto doctrinal.
El Municipio se ha considerado a lo largo de la historia como la unidad bsica de la convivencia
humana, como el primer grupo social organizado jurdicamente. ste carcter bsico y elemental es
el que, con mayor frecuencia aparece en las distintas definiciones, tanto doctrinales como legales.
Desde el punto de vista doctrinal, ZANOBINI define al Municipio como un Ente autrquico de
carcter territorial y elemental, coincidiendo con esta definicin ENTRENA CUESTA Ente
pblico menor territorial primario.
Naturaleza jurdica.
Existen, fundamentalmente, dos teoras que intentan establecer la naturaleza jurdica del Municipio:
la que lo considera como un brote espontneo de la sociedad (o teora iusnaturalista) y la que sostiene
que el Municipio es obra del legislador (o teora legalista).
a. Iusnaturalistas. El Municipio es una sociedad racional anterior al Estado, una Comunidad
natural y permanente de familias que viven en un mismo lugar y que se relacionan para satisfacer los
fines y necesidades de carcter general. Podemos mencionar autores como Ahrens, ,Posada,
Azcarate, Costa y Maura, que ha sostenido la doctrina Iusnaturalista.
b. Legalistas. El Municipio, en cuanto a persona jurdica, es obra del legislador. Para estos
autores, el Municipio es simplemente un fenmeno con contenido variable cuya existencia ha
dependido siempre de la voluntad del Estado, del que recibe su organizacin y al que est
subordinado. Su defensor principal en Espaa ha sido Fernando Albi.

Apreciacin crtica. Hay que reconocer que la teora Iusnaturalista est hoy plenamente superada.
El municipio presupone, como es lgico, un hecho social determinado, tradicional y natural, pero el
municipio es tambin una institucin administrativa.

B. Concepto Legal y evolucin legislativa de la naturaleza jurdica.


Desde el punto de vista legal, la Ley 7/1985 de 2 de abril, define al Municipio como la Entidad
Local bsica de la organizacin territorial del Estado. Si observamos las distintas leyes que
regulan el Rgimen Local a lo largo de la historia, observaremos que ambas tendencias han sido
recogidas y que segn se adoptara una u otra postura la autonoma municipal ha sido mayor o menor.
a. Ley municipal de 1877. La Ley Municipal de 1877, de tipo centralista, considera al
Municipio como asociacin legal de todas las personas que viven en un territorio. La consecuencia
de este concepto ser que el Municipio depender en gran medida del Poder o Gobierno Central.
b. Estatuto municipal de 1924. Por el contrario, el Estatuto Municipal de 1924, obra de Calvo
Sotelo, inspirado en criterios autonomistas, considera al Municipio como hecho social anterior al
Estado que ste debe limitarse a reconocer. Quizs sea este estatuto el testimonio ms avanzado
en cuanto a la descentralizacin y autonoma municipal, ya que otorg una mayor dotacin de
medios financieros, ms competencias e, incluso la posibilidad de que algunos Municipios, mediante
la promulgacin de una Carta, se dictasen una organizacin propia y peculiar.
c. Ley municipal de 1935. La Ley Municipal de 1935 respeta los principios establecidos en el
Estatuto de Calvo Sotelo, con la novedad de recoger las consecuencias derivadas de la Autonomas
Regionales que reconoci la II Repblica.
d. Ley de Rgimen local de 1945. La situacin resultante despus de la Guerra Civil, regulada
por la Ley de Bases de 1945, desarrollada en 1950 y modificada en los aos 1953 y 1955 considera a
los Municipios como Entidades naturales agrupadas territorialmente en Provincias. A pesar de esta
declaracin de tipo natural, la legislacin esta muy centralista y uniformista.
e. Situacin actual. La situacin actual arranca de la Constitucin de 1978, que considera al
Municipio como organizacin territorial del Estado, sin entrar en ms definiciones. Asimismo, se
declara la autonoma municipal y la suficiencia de medios econmicos. Sin embargo, la autonoma
est subordinada a los intereses del Estado y los medios econmicos tambin le son sealados por el
Estado.

C. Elementos del Municipio.


La Ley 7/1985 de 2 de abril, seala que el Municipio tiene los siguientes elementos: el territorio, la
poblacin y la organizacin. Del territorio y de la poblacin hablaremos a continuacin.

En cuanto a la organizacin lgicamente solo existe una vez que tiene lugar la creacin o
reconocimiento del municipio y responde a la necesidad de la existencia de determinados rganos
que acten en nombre del Municipio a fin de poder cumplir con sus fines propios.

A este respecto, la Constitucin seala en el artculo 140 que el gobierno y administracin de los
Municipios corresponde a los respectivos Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los
Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos de Municipio mediante sufragio universal,
igual, libre, directo y secreto, y los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o por los vecinos.

EL TRMINO MUNICIPAL.
A. Concepto.
El territorio de cada municipio se denomina trmino municipal. La LBRL 7/85 y el Reglamento de
Poblacin y Demarcacin territorial de las Entidades locales RPDT, aprobado por Real Decreto de
11 de julio de 1986 y modificado por RD 2612/1996 de 20 de diciembre lo define como el territorio
en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias, aadiendo que todo municipio pertenecer a una
sola provincia. Adems, el trmino municipal est formado por territorios continuos, pero pueden ser
discontinuos cuando esta circunstancia ha existido histricamente y est reconocida as actualmente.

Entrena Cuesta nos seala que de su definicin legal se deducen dos consecuencias:
1. Cuantas personas se encuentra dentro de un trmino municipal est sujetas a la jurisdiccin del
Ayuntamiento de que se trate.
2. Inversamente, un Ayuntamiento no puede actuar como ente pblico ms all de su trmino
municipal, puesto que en caso contrario, vulnerara la competencia del municipio sobre cuyo trmino
actuare.

B. Creacin.
Para crear nuevos municipios el art. 13.2. de la LBRL y la RPDT nos exige los siguientes requisitos:
 Se regular por la legislacin de las CCAA sobre rgimen local.
 Ncleos de poblacin territorialmente diferenciados.
 Contar con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.
 Que la calidad de los servicios que venan siendo prestados no sufra disminucin.

C. Supresin.
Un municipio puede suprimirse por las siguientes causas:
 Fusin de dos o ms municipios. En este caso se extinguen todos ellos, crendose uno nuevo
distinto de los anteriores.
 Incorporacin de un municipio a otro u otros limtrofes.

Estos supuestos sern examinados a continuacin dentro de la alteracin de trminos municipales.

D. Alteracin de trminos municipales.


Esta materia viene regulada en los artculos comprendidos entre el 3 y 11 del Texto refundido de las
Disposiciones legales vigentes en materia de rgimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo
781/1986 (TRRL) y el Reglamento de poblacin y demarcacin territorial en sus artculos entre el 2
y el 16 En concreto, los trminos municipales pueden ser alterados en los siguientes casos:
1. Por incorporacin de uno o ms Municipios a otro u otros limtrofes.
2. Por fusin de dos o ms Municipios limtrofes para constituir uno nuevo.
3. Por segregacin de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro
independiente.
4. Por segregacin de parte del territorio de un Municipio para agregarlo a otro limtrofe.

En ningn caso la alteracin de trminos municipales podr suponer modificacin de los lmites
provinciales.

E. Procedimiento para la alteracin de trminos municipales.


Se encuentra regulado en el artculo 9 del Texto Refundido de Rgimen Local, as como en los
artculos entre el 9 y 15 del RPDT.

La iniciacin de los expedientes de alteracin de trminos municipales se podr decretar por el


rgano competente de la Comunidad Autnoma en esta materia, de oficio o a instancia de:
a) Cualesquiera de los Ayuntamientos interesados.
b) Las Diputaciones Provinciales respectivas.
c) La Administracin del Estado, a travs del Delegado del Gobierno.
d) Otros rganos de la CCAA que en razn de sus respectivas competencias, consideren
procedentes la alteracin.
Ahora bien, en el procedimiento a seguir para llevar a cabo estas actuaciones de alteracin de los
trminos municipales, podemos distinguir entre aquellos expedientes tramitados por las
Comunidades Autnomas o los tramitados por los Ayuntamientos interesados. No obstante, tanto en
uno como en otro caso, la resolucin final siempre corresponde al Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autnoma.

Tramitacin por la Comunidad Autnoma.


Se pueden distinguir las siguientes fases:
1. Iniciacin.
La iniciacin del expediente se decretar por el rgano competente de la Comunidad Autnoma,
bien de oficio, es decir, por su propia iniciativa, bien a instancia de cualquiera de los Ayuntamientos
del Estado o de otros rganos de la Comunidad Autnoma,
2. Audiencia de los interesados.
Una vez iniciado el expediente, se dar cuenta durante el plazo de un mes a los Municipios y
Diputaciones interesadas, as como a la Administracin del Estado.
3. Dictamen del Consejo de Estado.
Al mismo tiempo que se da conocimiento del expediente a la Administracin el Estado se solicitar
dictamen del Consejo de Estado.
4. Resolucin.
La resolucin definitiva del expediente se har mediante decreto aprobado por el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente.
5. Publicacin.
La resolucin definitiva deber publicarse en los Boletines Oficiales del Estado, de la Comunidad
Autnoma y de la Provincia.

Tambin deber darse cuenta a la Administracin del Estado a fin de que se anote en el Registro
Estatal de Entidades Locales.

Tramitacin por Ayuntamientos interesados.


Los expedientes de alteracin de trminos municipales tambin podrn ser tramitados, con carcter
voluntario, por los Ayuntamientos interesados. En estos casos podemos distinguir las siguientes
fases:
1. Iniciacin.
El expediente se iniciar por acuerdos de los Plenos de los respectivos Ayuntamientos adoptados con
el voto favorable de las dos terceras partes del nmero de hecho, y en todo caso por mayora absoluta
del nmero legal de miembros. Si se trata de expedientes de segregacin parcial (bien para constituir
un nuevo Municipio o bien para su incorporacin a otro) el expediente tambin podr iniciarse por
peticin de la mayora de los vecinos residentes en la parte que haya que segregarse. A tal efecto, se
constituir una Comisin promotora formada por vecinos.
2. Informacin pblica.
Tanto si la iniciacin es del propio Ayuntamiento como si es a consecuencia de peticin de los
vecinos, el expediente se someter a informacin pblica por plazo no inferior a treinta das, a fin de
que puedan presentar alegaciones quienes lo estimen oportuno.
3. Resolucin de las alegaciones.
Finalizado el periodo de informacin pblica, los Plenos de los Ayuntamientos, con la mayora de
dos tercios del nmero de hecho, acordar lo que proceda sobre las reclamaciones presentadas en su
caso y sobre la necesidad o no de efectuar la alteracin del trmino municipal.
4. Remisin del expediente a la Comunidad Autnoma.
Si el acuerdo del Pleno fuera favorable a la alteracin, se remitir el expediente completo al rgano
competente de la Comunidad Autnoma para que contine en sta su tramitacin.
Si el expediente se inici a instancia de los vecinos, se deber remitir a la Comunidad Autnoma,
aunque el acuerdo del Pleno fuera contrario a la alteracin. E incluso, si el Pleno no adoptara acuerdo
en el plazo de dos meses desde la terminacin de la informacin pblica, la remisin del expediente a
la Comunidad Autnoma podr realizarla directamente la Comisin promotora de los vecinos.
5. Continuacin de la tramitacin por la Comunidad Autnoma.
Una vez recibido el expediente en el rgano competente de la Comunidad Autnoma, se continuar
su tramitacin por sta hasta la resolucin definitiva.

LA POBLACIN.
A. Concepto.
La poblacin es el conjunto de personas y familias agrupadas por razones de vecindad. Las
circunstancias de la poblacin condicionan en gran parte la gestin del Municipio, segn sea urbana
o rural, industrial o agrcola, con mayor o menor grado de cultura, diseminada o concentrada, etc.
Bajo un punto de vista doctrinal, la poblacin no solo un conjunto de hombres que viven en un
determinado territorio, sino que, como dice el profesor RUIZ DEL CASTILLO, es necesario que
esos habitantes posean la conciencia de los vnculos que los unen y la voluntad de vivir juntos.

B. Regulacin legal actual.


En la actualidad la materia de la poblacin se encuentra regulada en el artculo 15 de la LBRL 7/85
en su nueva redaccin dada por la ley 4/96, en concreto la modificacin elimina la distincin entre
vecino y domiciliado. Como consecuencia de la mencionada ley 4/96 se han realizado las
correspondientes modificaciones en el Reglamento de Poblacin de Demarcacin territorial mediante
RD 2612/96, y podemos resaltar lo siguiente:
1. Toda persona que viva en Espaa est obligada a inscribirse en el Padrn del Municipio en el que
resida habitualmente.
2. Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrn la misma vecindad
que los padres o tutores.
3. Aquellos que residiendo en un municipio, carezcan de domicilio, solo se podr llevar a cabo
despus de ponerlo en conocimiento de los Servicios Sociales competentes.
4. Son vecinos del municipio las personas que residen habitualmente en el mismo y se encuentre
inscritas en el padrn municipal.
5. El conjunto de personas inscritas en el padrn constituye la poblacin del municipio.
6. Slo se puede ser vecino de un municipio.
7. La condicin de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripcin en el Padrn.

C. Consideracin especial del vecino.


Segn lo previsto en la Ley de Bases de Rgimen Local, en concreto en su artculo 18 y en el artculo
56.1 del RPDT, son derechos y deberes de los vecinos, en los trminos establecidos para cada caso,
los siguientes:

a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin electoral.


b) Participar en la gestin municipal de acuerdo con lo dispuesto en la Leyes y en su caso, cuando
la colaboracin con carcter voluntario de los vecinos sea interesada por los rganos de
gobierno y administracin municipal.
c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios pblicos municipales y acceder a los
aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables.
d) Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas a la
realizacin de las competencias municipales.
e) Ser informado, previa peticin razonada, y dirigir solicitudes a la Administracin municipal en
relacin a todos los expedientes y documentacin municipales, de acuerdo con lo previsto en el
Artculo 105 de la CE.
f) Pedir la consulta popular en los trminos previstos en la Ley.
g) Exigir la prestacin y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio pblico, en el
supuesto de constituir una competencia municipal propia de carcter obligatorio.
h) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las Leyes.

EL EMPADRONAMIENTO.
Bermejo Girones en su Derecho de Entidades locales nos pone de manifiesto como el recuento de
la poblacin ha constituido siempre, desde la ms remota antigedad, uno de los principales cuidados
de todos los pases. Ya el Estatuto de Calvo Sotelo de 1924 configur el Padrn como instrumento
pblico y fehaciente, para toda clase de efectos administrativos, en el que se contiene la relacin de
habitantes de un trmino con expresin de sus cualidades.

Concepto .
Podemos coincidir con Marques Carbo en la definicin del como documento que fija y pone de
manifiesto, de manera indubitable, las circunstancias personales de los habitantes de un trmino
municipal. Las operaciones de inscripcin se reflejan en un documento que se conoce con el
nombre de Padrn Municipal de Habitantes, que podemos definir cono el registro donde constan los
vecinos de un Municipio.

La LBRL y RPDT seala que toda persona que viva en Espaa est obligada a inscribirse en el
Padrn del municipio en el que resida habitualmente. El conjunto de personas inscritas en el Padrn
municipal constituye la poblacin del municipio, considerndose a estos como vecinos, adquiriendo
esta condicin en el momento de su inscripcin.

Contenido.
En el Padrn debern figurar una serie de datos referidos a cada una de las personas inscritas. Estos
datos pueden ser de carcter obligatorio o voluntario. Entre los datos de carcter obligatorio podemos
citar los siguientes:
1) Nombre y apellidos.
2) Sexo.
3) Nacionalidad.
4) Lugar y fecha de nacimiento.
5) Nmero de DNI.
6) Domicilio habitual.
7) Titulacin acadmica o profesional.
8) Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboracin del Censo Electoral.
Con carcter voluntario se podrn recoger en el padrn los siguientes datos:
a) Designacin de las personas que puedan representar a cada vecino ante la Administracin
b) Nmero de telfono.
Los datos del padrn se cedern a otras Administraciones Pblicas sin el consentimiento de los
inscritos, para el ejercicio de sus respectivas competencias, por ejemplo, para funciones estadsticas.
Fuera de estos supuestos, los datos del padrn son confidenciales.

Formacin, mantenimiento, revisin y custodia del Padrn Municipal.


Estas funciones corresponden a los Ayuntamientos, los cuales gestionaran por medios informticos el
mismo. Para ello, las Comunidades Autnomas y las Diputaciones ayudarn tcnica y
econmicamente a los Municipios para realizar estos trabajos.

Los Ayuntamientos llevarn a cabo y aprobarn la revisin de sus padrones Municipales, reflejando
las altas y bajas producidas durante el ao, con referencia al da 1 de enero de cada ao.

An cuando el Padrn se revisa anualmente, su actualizacin es permanente, teniendo obligacin los


Ayuntamientos de realizar las actuaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de
modo que los datos contenidos en stos concuerden con la realidad. Tambin todos los vecinos deben
comunicar a su Ayuntamiento las variaciones de sus circunstancias personales. Las operaciones
consisten, fundamentalmente, en altas y bajas por nacimientos y defunciones y por movimientos
migratorios:

Las oficinas del Registro Civil remitirn peridicamente cada mes informacin sobre las variaciones
de los datos de sus vecinos relativos a los nacimientos, defunciones, cambios de nombre, de
apellidos, de sexo y de nacionalidad.

Cuando una persona cambie de residencia deber solicitar por escrito su alta en el Padrn del
Municipio de destino, el cual en los primeros diez das del mes siguiente, la remitir al Municipio de
procedencia, donde se dar de baja en el padrn al vecino trasladado sin ms trmite. Si la persona
no estuviera empadronada con anterioridad o desconociera el Municipio de su anterior inscripcin
padronal, lo har constar as.

Los Ayuntamientos darn de baja de oficio, por inscripcin indebida, a quienes figuren
empadronados incumpliendo los requisitos de estar empadronado en un solo Municipio. Esta
actuacin se notificar al interesado y en caso de no prestar ste su conformidad, la baja solamente
ser definitiva si se informa favorablemente por el Consejo de Empadronamiento.

Del mismo modo, los Ayuntamientos declararn de oficio la inscripcin en su padrn como vecinos
a las personas que vivan habitualmente en su trmino municipal y no figuren inscritas en el mismo.
Tambin deber darse audiencia al interesado y si ste no acepta el alta, solamente podr declararse
previo informe favorable del Consejo de Empadronamiento. Las altas y las bajas producidas de
oficio se trasladarn al Ayuntamiento en cuyo padrn hubieran venido figurando indebidamente los
diez primeros das del mes siguiente.

Los Ayuntamientos conservarn las hojas de inscripcin y las declaraciones y comunicaciones


suscritas por los vecinos o reproducciones de las mismas en forma que se garantice su autenticidad.
Las certificaciones de los datos contenidos en el Padrn sern expedidas por el Secretario del
Ayuntamiento o funcionario en quien delegue. Por otra parte, los Ayuntamiento podrn expedir
volantes de empadronamiento como documentos de carcter solamente informativo. Estos volantes
podrn ser solicitados por los vecinos cuando presenten alguna modificacin de sus datos
personales.
Constitucin del Consejo de Empadronamiento.
El Real Decreto 2412/1996 de 20 de diciembre, que modifica el Reglamento de Poblacin y
Demarcacin territorial de las Entidades Locales, constituye el Consejo de Empadronamiento como
rgano colegiado de colaboracin entre la Administracin General del Estado y los Entes Locales en
materia padronal.

Aunque est adscrito al Ministerio de Economa y Hacienda, en su composicin figuran


representantes del Instituto Nacional de Estadstica, de la oficina del Censo Electoral, del Ministerio
de Administraciones Pblicas y de las Entidades Locales.

Se ocupa, fundamentalmente, de informar en casos de discrepancias sobre estas bajas, sobre las cifras
oficiales de poblacin, sobre intercambio de informacin entre diversas Administraciones y otros.

Espaoles en el extranjero.
Los espaoles residentes en el extranjero se inscribirn en un Padrn especial de espaoles
residentes en el extranjero, cuya formacin la realizar la Administracin General del Estado en
colaboracin con los Ayuntamientos y Administraciones de las Comunidades Autnomas.

Las personas inscritas en este Padrn se considerarn vecinos del Municipio espaol que figure en
los datos de su inscripcin, pero solamente a efectos del ejercicio de sufragio, por lo que no
constituirn en ningn caso, poblacin de dicho Municipio.

Bibliografa utilizada:
Admn. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.

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