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Conflitos socioambientais em

Unidades de Conservao

Melissa Vivacqua *
Paulo Freire Vieira **

Artigo
1 Introduo

N o atual contexto de globalizao neoliberal, prevalece entre


os planejadores e formuladores de polticas de gesto de re-
cursos naturais a tendncia endossada por uma ampla parcela
da comunidade cientfica de colocar em segundo plano o tra-
tamento das variveis socioculturais. Diante das insuficincias
dos modelos tecnocrticos de gesto, a busca de novos enfoques
analticos vem se impondo com intensidade crescente. Esta ten-
dncia se alimenta da contestao da ideologia economicista
que norteia a concepo e a implementao de polticas de de-
senvolvimento em pases ricos e pobres.
Nesse contexto, vale a pena ressaltar que as iniciativas de
proteo da diversidade biolgica voltadas para a criao de
Unidades de Conservao no Brasil so tributrias da Conven-
o da Diversidade Biolgica, assinada por ocasio da Cpula
da Terra em 1992. A criao e o controle de reas protegidas
de proteo integral e de uso sustentvel so regulados pelas
normas incorporadas ao Sistema Nacional de Unidades de Con-
servao (SNUC), institudo pela Lei 9.985/00.

* Mestre em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina.


E-mail: melviva@hotmail.com
** Doutor, professor titular do Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica da
UFSC e pesquisador do CNPq. E-mail: vieira.p@cfh.ufsc.br
N 7 outubro de 2005

Contudo, sem negar a importncia das reas protegidas


numa poltica de conteno da perda de diversidade biolgica, a
complexidade embutida na problemtica socioambiental costu-
ma muitas vezes colocar em xeque a maneira pela qual as Unida-
des de Conservao (UCs) so criadas, administradas e avaliadas.
Um resgate da trajetria da evoluo do Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) confirma
esta premissa. Criado em 1989 como rgo executor da Poltica
Nacional de Meio Ambiente no Brasil e responsvel pela gesto
das UCs federais, ele no tem se mostrado altura dos desafios
envolvidos na gesto de reas protegidas. Ainda hoje, continua
adotando uma postura autoritria, com vis preservacionista e
avessa participao das populaes locais no processo de gesto.
Diante deste cenrio, o presente artigo focaliza a especifici-
dade dos conflitos socioambientais gerados em Unidades de Con-
servao, buscando elucidar sobretudo a lgica dos atores en-
volvidos nos conflitos e a experincia que vem sendo acumulada
nos processos de negociao em vrias partes do mundo. Nesse
sentido, o termo conflito socioambiental designa as relaes soci-
ais de disputa/tenso entre diferentes grupos ou atores sociais
pela apropriao e gesto do patrimnio natural e cultural. Essas
situaes de litgio, vigentes nos nveis material e simblico,
podem ou no assumir a forma de um embate mais direto. Elas
decorrem, muitas vezes, do esforo investido na simples preven-
o ou mesmo na reparao de danos ambientais (Ormeo e
Saavedra, 1995; Carvalho e Scotto, 1995).
Para tanto, utilizamos o enfoque da gesto patrimonial, mobi-
lizando os conceitos-chave de modo de apropriao, patrimnio
natural e cultural, gesto adaptativa e ecodesenvolvimento (Vieira
e Weber, 1997). Desta perspectiva, uma gesto patrimonial se
identifica com um processo de negociao de uma estratgia al-
ternativa de apropriao do meio ambiente visto como um bem
coletivo, colocando em questo os enfoques que defendem ser a
apropriao privada e a apropriao governamental as opes
mais capazes de oferecer sadas efetivas para os problemas socio-
ambientais em longo prazo.

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2 Gesto patrimonial dos recursos de uso comum


Apesar da reduzida visibilidade social de formas comuni-

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trias de apropriao dos recursos naturais renovveis, a revi-
so da literatura no campo emergente de pesquisas sobre mo-
dos de apropriao e sistemas de co-gesto de recursos naturais de
uso comum tem demonstrado que essas experincias esto sen-
do resgatadas atualmente. Criticando a linha de argumentao
expressa na parbola de Garrett Hardin, conhecida como a Tra-
gdia dos Commons1, esses estudos mostram que a condio de
livre acesso aos recursos de uso comum est necessariamente
relacionada sua degradao ao longo do tempo. Vrios auto-
res tm ressaltado nos ltimos anos que Hardin acaba confun-
dindo a condio de livre acesso com o regime de apropriao
comunal desses recursos um equvoco que responde ainda
hoje por muitas decises irrefletidas nas arenas de tomada de
deciso sobre problemas socioambientais (Diegues, 2001).
Contudo, diante do fracasso dos sistemas de gesto basea-
dos em polticas centralizadas e instituies rgidas, muito esfor-
o de pesquisa tem sido investido no intuito de contribuir para a
criao de alternativas. A teoria dos recursos de uso comum re-
sulta da consolidao progressiva dessa linha de pesquisa no con-
texto internacional e tem oferecido subsdios valiosos para a de-
mocratizao dos sistemas de gesto nos mais diversos pases.
Os recursos de uso comum apresentam duas caractersticas
essenciais: por um lado, torna-se difcil excluir seus usurios po-
tenciais; e por outro, o uso feito por um indivduo ou grupo im-
plica necessariamente a subtrao daquilo que pertence a todos
os demais. Este o caso dos recursos pesqueiros, da vida selva-
gem, das guas superficiais e subterrneas, das pastagens, flores-

1 Hardin explica a superexplorao das reas de pastagem na Inglaterra medieval


atravs de um hipottico regime de apropriao de recursos comuns. A busca de
lucros individuais por cada pastor faz com que adquiram gradativamente um nme-
ro excessivo de gado. Porm, considerando o grau de subtrabilidade dos recursos
comuns, o nmero de gado acabaria superando a capacidade de suporte do pasto,
de modo que a superexplorao dos recursos comuns se torna um resultado inevi-
tvel, ou seja, uma tragdia no sentido grego do termo (Berkes, 1996).

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tas e zonas costeiras, entre outros. Tais recursos podem ser geridos
com base em quatro regimes de apropriao entendidos como
tipos ideais: livre acesso, apropriao privada, apropriao estatal
e apropriao comunitria (Feeny et al., 2001; Berkes, 1996).
As pesquisas baseadas nessa problemtica so tributrias
de um modelo de anlise formalizado inicialmente por Oakerson
(1992) e que vem sendo objeto de novas reformulaes nos lti-
mos anos (Ostrom et al., 2001). O modelo de Oakerson contem-
pla quatro macrovariveis interdependentes: atributos fsicos e
tecnolgicos, arranjos institucionais para tomadas de deciso,
padres de interao dos atores sociais envolvidos e resultados.

1) Os atributos fsicos e tecnolgicos devem ser identificados levando-se


em conta trs consideraes fundamentais dos recursos de uso comum:
a) cada usurio capaz de subtrair daquilo que pertence tambm a todos
os demais usurios, ou seja, existe um problema de uso compartilhado; b)
a excluso ou o controle do acesso de usurios potenciais problemtico;
e c) os limites fsicos dos recursos determinam a escala mnima capaz de
permitir uma coordenao efetiva das aes de gesto.
2) Os arranjos institucionais para tomadas de deciso devem ser vistos
como conjuntos de regras e normas que estruturam as decises rela-
tivas s opes de uso dos commons. Existem trs tipos bsicos de
regras. As regras operacionais dependem de escolhas coletivas e servem
para impor limites ao comportamento dos usurios em benefcio da
manuteno da resilincia e da produtividade dos recursos. As condi-
es de escolha coletiva possibilitam que um determinado grupo assuma
o manejo dos recursos. E os arranjos externos dizem respeito a normas
especficas, de carter burocrtico.
3) Os padres de interao resultam diretamente da escolha de estratgias
de ao pelos membros do grupo. Essas escolhas so condicionadas por
uma imagem mental de potencialidades e obstculos. As atitudes oportu-
nistas produzem geralmente padres conflitivos de interao, em con-
traste com perfs atitudinais baseados na cooperao.
4) Os resultados correspondem aos efeitos concretos das estratgias de
ao adotadas em contextos socioecolgicos especficos.

A Figura 1 sugere as inter-relaes envolvendo as variveis


a serem levadas em conta na pesquisa relacionada a processos de
degradao do patrimnio natural e cultural em qualquer con-
texto socioecolgico. As linhas pontilhadas mostram a possibili-

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dade de utilizar o modelo para a compreenso (em termos descri-


tivos, explicativos e preditivos) e para a elaborao de alternati-

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vas s situaes de degradao socioecolgica. O foco recai na
macrovarivel padres de interao, constituindo-se como ques-
to-chave do modelo a indagao acerca de como modificar com-
portamentos geradores de efeitos destrutivos sobre o meio
biofsico e a qualidade de vida das populaes.

Figura 1 - Modelo de anlise dos commons (Oakerson, 1992)

O chamado enfoque patrimonial de recursos naturais renovveis


(Montgolfier e Natali, 1987) pode ser mobilizado como um com-
plemento do modelo proposto por Oakerson, pelo fato de permi-
tir um tratamento mais rigoroso do conceito-chave de patrimnio
natural e cultural, visto como:

[...] um conjunto de elementos materiais e imateriais que concorrem para


a manuteno e o desenvolvimento da identidade e da autonomia de seu
titular no tempo e no espao, atravs do processo de adaptao a um
meio evolutivo. [...] o estado de qualidade do meio nos informa sobre esta
capacidade, que os atores podem desenvolver, de assumir a qualidade do
meio e do seu relacionamento mtuo (Ollagnon, 2000, p. 183).

De acordo com Ost (1995), o conceito de patrimnio in-


troduz no campo da gesto democrtica dos problemas so-
cioecolgicos a possibilidade de superao das distores gera-
das pela lgica monofuncional, e pelos regimes de apropriao
privada e estatal. O enfoque patrimonial pressupe a adoo de
uma lgica mais complexa, que leva em considerao as mlti-

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plas utilizaes possveis dos recursos e das paisagens, a gran-


de diversidade de atores sociais envolvidos nos sistemas de
gesto e as incertezas que caracterizam a dinmica no-linear
dos sistemas socioecolgicos.
O carter transtemporal e translocal da categoria jurdica
de patrimnio revela de forma exemplar sua natureza complexa:
a gesto patrimonial promove um esforo obstinado de negocia-
o contratual de interesses conflitantes, levando em conta as
dicotomias usuais que comparecem no imaginrio coletivo das
sociedades modernas: o curto e o longo prazos; a economia e a
tica; o interesse privado e o interesse geral; os interesses de
consumo e os valores identitrios. Buscando transcender esses
dualismos, os princpios norteadores da gesto patrimonial acentu-
am a necessidade de criar condies mais favorveis para tomadas
de deciso compartilhadas, nas quais prevalea como um novo ideal
regulativo a transmisso intergeracional de um patrimnio comum a
todos os atores sociais envolvidos. Alm disso, considerando-se as
lgicas diferenciadas que regem as aes dos vrios atores sociais
envolvidos, o xito do enfoque depende da presena de um medi-
ador patrimonial nos processos de tomada de deciso:

Dessa forma, a dinmica dos processos de tomada de deciso passa a


ser entendida como um sistema patrimonial de negociaes. No siste-
ma esto includos atores individuais e coletivos que se reconhecem
portadores de diferentes representaes da relao sociedade-natu-
reza, mas que podem ser sensibilizados a desenvolver um interesse
comum pela transmisso intergeracional da qualidade dos recursos e
dos meios naturais (Vieira e Weber, 1997, p. 35).

Nesse sentido, a formao de um consenso sobre cenrios


desejveis de desenvolvimento em longo prazo2 precede o tra-
balho de pesquisa voltado para a anlise sistmica de modos de
apropriao e seus impactos socioecolgicos. Esse aporte comple-
xifica o modelo de Oakerson, pelo fato de internalizar a dimen-
so da transmisso intergeracional e oferecer subsdios para uma

2 As opes de longo prazo expressam aquilo que um grupo ou uma sociedade


pretende transmitir s geraes seguintes.

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anlise mais profunda da dinmica dos processos decisrios re-


lacionados aos recursos de uso comum.

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A utilizao do modelo tendo em vista a modificao dos
sistemas de gesto institudos pressupe a escolha de um re-
ferencial normativo que alimenta o debate contemporneo so-
bre o nexo entre desenvolvimento e ambiente. Uma das vrias
linhas de argumentao que tm sido elaboradas desde a Con-
ferncia de Estocolmo est associada ao enfoque de ecodesenvolvi-
mento 3 . Os postulados normativos correspondentes incluem,
de forma interdependente, a busca de satisfao de necessida-
des fundamentais das populaes e a promoo da eqidade,
da autoconfiana (ou self-reliance), da prudncia ecolgica e de
uma economia solidria (Sachs, 1986; Passet, 1979).
Em oposio ao planejamento de corte tecnocrtico e
centralizador, adota uma estratgia de interveno preventiva e
proativa. Para coloc-lo em prtica, impe-se a realizao de
avaliaes participativas de ecossistemas e paisagens em ecor-
regies especficas, mobilizando as macrovariveis do modelo
de base indicado acima.

3 Conservao: um conceito polmico


Desde meados da dcada de 1970, sob os influxos da Con-
ferncia de Estocolmo, vm sendo formados coletivos de pes-
quisa interessados na consolidao institucional das Cincias do
Ambiente. Dentro e fora da academia, esses grupos procuram
colocar em prtica novos enfoques tericos e metodolgicos
para o enfrentamento da crise planetria do meio ambiente. A
busca de integrao inter e transdisciplinar tornou-se um ponto
de referncia indispensvel para esta lenta transio de para-
digma na cincia contempornea.
No que tange ao tratamento dado questo da biodiversi-
dade, tem prevalecido o debate relacionado ao carter polissmico

3 Apesar de Weber (1997, p. 121) propor o conceito de desenvolvimento vivel,


optamos por utilizar o conceito de ecodesenvolvimento por considerar que os
dois conceitos no so excludentes, e sim convergentes e complementares.

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do conceito de conservao. As controvrsias nutridas entre os


prprios pesquisadores giram em torno de duas questes-chave:
por um lado, a real eficcia das diversas categorias de manejo das
UCs que tm sido empregadas na busca de conservao da
biodiversidade; e por outro, as modalidades de gesto considera-
das mais adequadas no enfrentamento dos conflitos de uso dos
recursos naturais existentes em reas protegidas.
Embora esteja se configurando atualmente um novo para-
digma de conservao, tributrio de uma viso sistmica do mun-
do4, na prtica continua prevalecendo a hegemonia do paradigma
reducionista-preservacionista. Uma caracterstica central desta
postura diz respeito maneira pela qual so definidas as priori-
dades de pesquisa. Na opinio de Pimbert e Pretty (2000), as pr-
ticas de gesto continuam sendo polarizadas pelos especialistas
em Biologia da Conservao. Nos trabalhos de consultoria, os
bilogos tendem geralmente a subestimar a importncia dos sa-
beres tradicionais e, por implicao, da participao autntica das
comunidades locais nos processos de tomadas de deciso no pla-
nejamento, na implementao e no monitoramento de UCs.
Por outro lado, no novo paradigma de pesquisa transdisci-
plinar a palavra-chave co-gesto ou co-manejo: uma forma de par-
ceria na qual o governo, as comunidades de usurios dos recursos
no nvel local, os agentes externos (organizaes no-governamen-
tais, universidades e institutos de pesquisa) e outros atores sociais
compartilham responsabilidades e autoridade para tomadas de
deciso na busca de gesto integrada dos recursos (Pimbert e Pretty,
2000, p. 213; Vieira et al., 2005). Se o manejo das UCs tem por
objetivo garantir a conservao em longo prazo, sem omitir a pre-
ocupao pela reduo das desigualdades sociais, seria necessrio
abrir gradualmente espaos para um tipo de participao capaz de
permitir o exerccio da cidadania plena. Somente com a interao
dos diversos atores polticos e sociais, assegurando processos m-

4 Ollagnon (1997) complexifica o conceito de ecossistemas ao utilizar o termo


ecossociossistemas para designar sistemas de ao voltados para a gesto efetiva
da qualidade de um meio natural, os quais esto baseados numa relao de co-
evoluo entre o ser humano e seu meio.

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tuos de aprendizagem, parece vivel a reverso das tendncias


dominantes de degradao socioecolgica em escala global.

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Alguns avanos nesse sentido esto sendo constatados em
experincias voltadas para a criao de novos sistemas de apren-
dizagem, luz do enfoque de desenvolvimento local integrado e
participativo (Pimbert e Pretty, 2000). No entanto, Ferreira (2001)
argumenta que o debate poltico e ideolgico travado em torno
dos direitos sociais dos moradores e/ou das populaes que utili-
zam os recursos naturais das Unidades de Conservao tem im-
pedido o avano do campo de pesquisas que tratam dos conflitos
sociais envolvidos na gesto dessas reas marcadas pela excluso
social. Este carter do debate acaba por diminuir [...] o impacto
cientfico de pesquisas que, de fato, investigam as caractersticas
do uso dos recursos naturais por populaes que habitam reas
biogeogrficas caracterizadas pela alta biodiversidade, ou os con-
flitos em torno desses usos (2001, p. 15).
Uma outra dimenso da problemtica dos conflitos em UCs
diz respeito necessidade de definio de arranjos institucionais
mais adequados, capazes de garantir uma gesto integrada, par-
ticipativa e mais cooperativa dos recursos naturais, minimizando
os impactos negativos sobre a qualidade de vida das populaes
locais. Nas palavras de Ferreira (2004):

As UCs brasileiras foram sendo implantadas em um contexto onde a


ao cotidiana das instituies pblicas colocou seus agentes em si-
tuao de confronto com os moradores das reas colocadas sob pro-
teo legal. Propostas de conservao formuladas em gabinetes, de-
batidas e referendadas muitas vezes em fruns internacionais, no
momento de serem implementadas acabaram se tornando altamente
politizadas, mobilizando diversos atores em torno de diversas arenas;
outros tiveram que rever posies e conceitos e, principalmente os
moradores, em sua maioria sem uma prvia experincia importante
de participao poltica, foram repentina e inusitadamente investidos
na condio de atores (2004, p. 52).

Diante da diversidade de interesses representados, o maior


desafio apresentado s agncias governamentais, s ONGs e
comunidade cientfica relaciona-se criao e implementao de
tecnologias apropriadas. Em princpio, elas seriam capazes de

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minimizar os conflitos que emergem nos sistemas de gesto,


norteando assim sua dinmica pela via da negociao patrimonial.
Com efeito, nos ltimos tempos tem aumentado o interes-
se pelo entendimento do papel efetivamente desempenhado por
comunidades tradicionais na conservao da biodiversidade, e
sobre os espaos de manobra para dot-las de mais autonomia e
poder decisrio no processo de criao e gesto de reas protegi-
das. A diversidade cultural passou a ser incorporada, mesmo de
forma ainda incipiente, nas polticas de conservao da biodiversi-
dade. De acordo com as diretrizes do SNUC, o zoneamento e a
elaborao do plano de manejo das reas preservadas devem ser
decididos com a participao efetiva das comunidades tradicionais5.
Nesse sentido, importante destacar que, a partir da dca-
da de 1980, as polticas globais e locais de gesto ambiental tor-
naram-se permeveis a uma postura mais favorvel internalizao
do debate sobre o binmio desenvolvimento e ambiente, apesar de
essa tendncia ter comeado a se disseminar no Brasil no trans-
curso dos anos 1990, sob os influxos da Cpula da Terra.
No entanto, mesmo diante desses avanos permanecem
as dvidas acerca da real capacidade dessas Unidades de Con-
servao de permitirem uma internalizao efetiva dos objeti-
vos propostos pela poltica de conservao da biodiversidade.
Cada caso deve ser analisado em seu contexto especfico, a fim
de diminuir os riscos de generalizao excessiva e favorecer a
adoo de uma postura simultaneamente preventiva e proativa
na dinmica do sistema de gesto.
Seja como for, constata-se atualmente que a formao de
parcerias entre os diversos atores envolvidos ONGs, rgos
governamentais federais e estaduais, empresrios, pesquisado-
res e populaes locais tende a superar as disputas, possibili-
tando assim o fortalecimento de um padro de gesto mais inte-
grada e participativa dos recursos de uso comum. O conhecimen-

5 Porm, a consulta e a participao popular no so obrigatrias no caso da criao de


Estaes Ecolgicas e Reservas Biolgicas, o que deixa transparecer a forte presena
da ideologia burocrtico-preservacionista no cenrio do ambientalismo brasileiro.

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to produzido por especialistas constitui, em alguns casos, um


elemento decisivo nas negociaes. De acordo com Inoue (2003),

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com a globalizao da questo ambiental vm se formando redes
transnacionais de pesquisa as chamadas comunidades epistmi-
cas6 , que compartilham crenas e valores, e desempenham atu-
almente um papel importante na formulao de polticas pbli-
cas nos mais diversos pases. Contudo, a ausncia de um dilogo
envolvendo a academia e os detentores de formas de conheci-
mento tradicional parece estar comprometendo a busca de alter-
nativas viveis de superao dos atuais impasses.

4 Conflitos na apropriao de recursos de uso comum


A diversidade de representaes sociais do nexo sociedade-
natureza constitui um dos principais obstculos a serem enfrenta-
dos numa negociao patrimonial de conflitos socioambientais.
As disputas relacionadas ao uso dos recursos naturais esto dis-
seminadas por todas as regies do planeta, mas as dimenses, o
nvel e a intensidade dos conflitos assumem conotaes distintas
em cada contexto socioecolgico.
A diversidade de variveis a serem consideradas e analisa-
das revela a complexidade das interaes que caracterizam a di-
nmica dos sistemas socioecolgicos. Os pesquisadores e os
decisores esto sendo compelidos a assumir, em suas anlises e
estratgias de ao, o princpio da incerteza, decorrente da impre-
visibilidade constitutiva da dinmica de sistemas complexos.
Como observam Morin e Kern (1996, p. 133): O verdadeiro rea-
lismo aquele que [...] se funda na incerteza do real. A internali-
zao do princpio da ecologia da ao, com sua insistncia na
necessidade de minimizar os riscos de tendncias irreversveis de

6 Este conceito foi elaborado por Peter Haas (1999) na ocasio de um estudo do
processo de formao do Med Plan Plano de Ao do Mediterrneo , regime que
visava a controlar a poluio do Mar Mediterrneo. Segundo Haas, o sucesso do Med
Plan foi devido emergncia, durante o processo de formao do regime, de novos atores
que influenciaram o comportamento nacional e contriburam para o desenvolvimento de
polticas convergentes e coordenadas nos estados mediterrneos. (Inoue, 2003, p. 83)

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degradao socioecolgica, parece permitir um enfrentamento


mais lcido do problema relacionado aos efeitos perversos ou
no intencionais das aes de planejamento e gesto.
Segundo Buckles e Rusnak (2000), vrias fontes de conflito
podem ser identificadas na dinmica de gesto de recursos de
uso comum. Em primeiro lugar, os recursos naturais esto inte-
grados em um entorno ou espao interconectado, no qual as aes
de um indivduo ou grupo podem gerar efeitos inesperados em
reas muito distantes do ponto de interveno. Em segundo lu-
gar, os modos de apropriao de gesto de recursos naturais fa-
zem parte de um tecido de inter-relaes complexas e desiguais
entre atores sociais dotados de percepes, interesses e poder de
barganha muito diferenciados. Como em outras arenas de toma-
da de deciso, os atores dotados de maior capacidade de barga-
nha poltica so tambm os que esto mais bem posicionados para
controlar as decises em seu prprio benefcio. Em terceiro lugar,
vale a pena mencionar a escassez dos recursos naturais devida
rapidez das transformaes ambientais, ao aumento da demanda
e distribuio desigual dos frutos da riqueza auferida. E por lti-
mo, indicam os usos efetivos que so feitos dos recursos naturais.
Eles s se tornam compreensveis quando as variveis sociocul-
turais passam a ser realmente levadas em conta nas anlises.
Dessa forma, um dos maiores desafios que tm sido en-
frentados pelos gestores do patrimnio natural e cultural consis-
te na transformao de litgios em oportunidades de aprendiza-
gem voltadas para a cooperao. Isto exige uma compreenso
mais profunda dos vrios condicionantes dos processos de de-
gradao, e a elaborao de estratgias alternativas e flexveis,
sempre afinadas com o reconhecimento das incertezas que cer-
cam a compreenso da dinmica dos sistemas socioecolgicos.
De acordo com Ferreira (2004), o debate sobre o tema tem
sido polarizado por duas abordagens:

a) os conflitos so inerentes a qualquer sistema social, funcionando


como propulsores das mudanas; sendo o consenso apenas uma con-
tingncia, no h possibilidade de resoluo definitiva de qualquer
conflito e; b) os conflitos so distrbios na ordem de sistemas sociais

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que solicitam esforos para o desenvolvimento de estratgias para


transform-los e mitig-los (2002, p. 52).

Artigo
Com base no pressuposto segundo o qual os conflitos so
intrnsecos vida em sociedade, as situaes de conflitos socioam-
bientais carregam em si potencialidades positivas, propulsoras
de mudanas rumo reorganizao dos arranjos de tomada de
deciso. No entanto, o acirramento dos conflitos pode conduzir a
situaes extremas, comprometendo os esforos de monitora-
mento de resilincia ecossistmica e institucional (Oakerson,1992).
Deste ponto de vista, a ausncia de conflitos explcitos no indi-
ca necessariamente uma situao de adaptao bem-sucedida; pelo
contrrio, pode exprimir uma situao de desinformao relati-
vamente aos indicadores de crise socioecolgica em todos os n-
veis de organizao territorial ou simplesmente um processo de
excluso sistemtica das populaes locais dos processos de to-
mada de deciso, ou seja, situaes de conflito implcito
(Ascerlad, 1992, apud Buckles e Rusnak, 2000).

5 Conflitos em reas protegidas


Historicamente, a criao de reas protegidas tem dado
margem a um longo processo de formao e disseminao de
situaes de conflito, seja pela excluso do acesso aos bens e
servios ambientais nela contidos, ou seja pela expulso das po-
pulaes residentes aps o decreto de instituio das reas. A
anlise de um certo nmero de casos no contexto latino-america-
no permite associar o problema. Por um lado, hegemonia
alcanada pelo estilo de desenvolvimento dominante. Por outro,
transposio do modelo preservacionista oriundo dos EUA para
o contexto dos pases do Hemisfrio Sul.
O caso da Reserva Ecolgica Campesina de Chimalapas, em
Oaxaca, Mxico, exemplar, pelo fato de revelar uma perspectiva
de gerenciamento realizado pelas prprias populaes indgenas
que habitam a rea, em parceria com a ONG Maderas del Pueblo.
Este caso indica que solues criativas e produtivas podem emer-
gir de problemas aparentemente insolveis e que o gerenciamento

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de conflitos envolve mais do que somente mediao, incluindo


tambm a preocupao pela justia social e pela abertura de canais
efetivos de organizao comunitria e negociao com o setor go-
vernamental e com o setor empresarial (Russell e Lassoie, 1996).
A existncia da Reserva encontrava-se ameaada por pro-
blemas fundirios, por atividades de pecuria extensiva e por in-
vases de terras, explicadas em grande medida pelas dificulda-
des de reconhecimento legal do regime de apropriao comunal
prevalecente em toda a regio desde os anos 1960. O conflito foi
deflagrado em Benito Juarez, em meados dos anos 1990, devido
a um incndio na floresta comeado por um criador de gado,
impedindo que os comuneros plantassem sua safra de milho no
tempo apropriado. Diante da inrcia do governo em enfrentar a
situao, as comunidades se mobilizaram por conta prpria para
controlar o fogo. Ao mesmo tempo, realizavam aes de protes-
to, bloqueando a Rodovia Pan-Americana para pressionar o go-
verno. Organizaram-se tambm para capturar os responsveis pelo
incndio e negociar uma soluo no violenta para o caso. Essa
ao contribuiu para o fortalecimento institucional da Reserva,
mediante o empoderamento das lideranas locais.
Em contraste com a experincia de outras reservas, em
Chimalapas a autoridade governamental no ditou as regras para
o gerenciamento dos recursos ambientais existentes no interior
da Reserva. Procurou atuar apenas como um dos vrios atores
sociais envolvidos na fixao dos limites da Reserva e provendo
legitimidade aos acordos estabelecidos na dinmica das negocia-
es. Como observam Buckles e Rusnack (2000), as mudanas
sociais dependem, em ltima instncia, da participao dos gru-
pos dominantes na busca de soluo para a marginalizao, a
desigualdade e o manejo inadequado da dinmica dos sistemas
socioecolgicos. Um caminho vivel

[...] consiste em aumentar a capacidade dos grupos marginalizados


de usar seu poder com eficincia para fazer com que os manifestada-
mente poderosos participem em uma negociao real. Este o cami-
nho que pe prova os limites dos mtodos de manejo dos recursos
naturais em colaborao e mostra porque to difcil uma colabora-
o autntica (Buckles e Rusnak, 2000). (Traduo nossa)

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Conflitos socioambientais em Unidades de Conservao

Melissa Vivacqua e Paulo Freire Vieira

Muitas vezes, como ocorreu na Reserva de Chimalapas, os


momentos de crise exigem uma tomada de posio mais incisiva,

Artigo
para que os grupos que esto no poder possam intervir positiva-
mente, e at mesmo atuar na correo das distores evidenciadas
nas discusses. Entretanto, apesar de a ecloso do conflito ter pos-
sibilitado a organizao e o empoderamento das populaes tradi-
cionais na Reserva, Russel e Lassoie (1996) destacam que o proces-
so de co-gerenciamento desses conflitos foi fundamental para a
reconciliao dos interesses diferenciados que estavam em pauta.
A transformao de conflito em processo de cooperao
pode ser elucidada tambm a partir da anlise do caso do Par-
que Nacional de Cahuita, na Costa Rica (Weitzner e Borrs, 2000).
A reao criativa e inovadora da comunidade ao aumento de
1.000% da taxa de visitao ao Parque para turistas estrangeiros
o que de fato inviabilizaria a atividade turstica foi decisiva.
Assim, no ano de 1994, a comunidade passou a se organizar e
ocupou o Parque de forma pacfica, formando a seguir um Comi-
t de Luta para conduzir as negociaes com o Ministrio do
Meio Ambiente e Energia. As comunidades reivindicavam o con-
trole de toda a rea, bem como uma compensao pelo fato de
suas terras terem sido expropriadas. O acordo de cooperao
permitiu a criao de um Comit de Servios, que se transfor-
mou posteriormente num Comit de Manejo. Reconhecido le-
galmente por meio de um decreto do Poder Executivo no ano
de 1995, este comit assumiu parcialmente a responsabilidade
administrativa pelo manejo cooperativo do Parque:

Estas conquistas abriram o caminho para o desenvolvimento do regi-


me de co-manejo, com profundas implicaes para a forma mediante a
qual so administrados os parques na Costa Rica. A experincia sugere
que, mesmo que nem sempre seja possvel alcanar um consenso, uma
postura mais includente, transparente e eficaz do governo pode ajudar
os grupos em conflito a balizar melhor certas diferenas, encontrar um
ponto de confluncia e melhorar as tomadas de deciso fundamentais
que afetam sua subsistncia (Buckles e Rusnak, 2000). (Traduo nossa)

De maneira similar, os habitantes das Ilhas Galpagos, no


Equador, recorreram estrategicamente a ameaas de violncia

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visando a chamar a ateno do governo e de organizaes interna-


cionais para os problemas gerados pelo decreto de criao do Par-
que Nacional Galpagos em 1959, e da Reserva Marinha em 1986.
Alm disso, os protestos tiveram como alvo o plano de manejo da
Reserva, o qual foi aprovado sem a prvia negociao com a comu-
nidade de pescadores locais, os principais usurios dos recursos
marinhos e, por isto, os maiores prejudicados pela mudana do
regime de livre acesso para outro de acesso restrito. Segundo Oviedo
(2000), o desequilbrio de poder entre os distintos grupos de inte-
resse uma varivel fundamental para entendermos a distribuio
desigual entre os custos e benefcios no manejo dos recursos co-
muns, e o conseqente agravamento dos conflitos em Galpagos.
Ali, a zonificao da reserva marinha mediante a emisso de
um decreto do poder executivo, sem o apoio de uma lei, gerou
diversos conflitos entre os grupos envolvidos. Configurou-se assim
uma complexa rede de interesses relacionados ao uso de recursos
comuns nesta Unidade de Conservao. Contudo, os principais de-
sentendimentos ocorreram entre os pescadores locais e as autori-
dades da UC, devido a progressivas restries ao acesso daqueles
aos recursos pesqueiros desde 1990, sem a implementao de po-
lticas alternativas que pudessem compensar os danos causados
ao setor pesqueiro artesanal. Os pescadores recusaram-se a cum-
prir as normas, e, com isto, a pesca ilegal se converteu no maior
problema da regio. Diante disso, em 1995, a populao local,
alijada dos processos decisrios e sobrecarregada com os altos cus-
tos do modelo preservacionista de manejo dos recursos comuns,
mobilizou-se para um tipo de protesto que inclua a ameaa de
seqestro de turistas e de incndios em certas reas do parque.
Esse momento de conflito social intenso foi importante na
medida em que gerou um ambiente favorvel a mudanas do mo-
delo de gesto at ento implementado pelos grupos mais pode-
rosos e deflagrou um processo de flexibilizao das negociaes
que estavam em curso. A partir de ento, as autoridades do parque
e da agncia de conservao decidiram abrir-se ao dilogo, visan-
do a superar os conflitos por meio de um processo participativo
destinado a revisar o plano de manejo da reserva marinha. Assim,
o principal resultado do processo consistiu na reforma jurdica e

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Conflitos socioambientais em Unidades de Conservao

Melissa Vivacqua e Paulo Freire Vieira

poltica expressa na preparao, negociao e implementao da


Lei de Regime Especial da Provncia de Galpagos (Oviedo, 2000).

Artigo
Finalmente, no territrio brasileiro podemos observar tam-
bm inmeras situaes de conflito decorrentes das disputas em
torno do acesso e dos usos de recursos comuns. Uma avaliao
do caso da Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo, localizada na
poro central do litoral de Santa Catarina, revelou a ecloso de
vrios tipos de conflitos no s de natureza tcnico-cientfica,
mas tambm social, poltica e cultural. Considerando-se a intensi-
dade das atividades pesqueiras na regio, bem como as prticas de
turismo e mergulho esportivo, a criao da Reserva, por meio de
um decreto presidencial emitido em 1990, gerou imediatamente
desentendimentos entre pescadores artesanais, amadores e indus-
triais, operadoras de mergulho, empreendedores do turismo e o
rgo gestor da Unidade de Conservao (Vivacqua, 2005).
A anlise do sistema de gesto desta Reserva Biolgica in-
dica que os conflitos socioambientais ali existentes tm assumi-
do contornos extremamente assimtricos. Por um lado, percebe-
se a influncia que a constante presso da indstria do turismo
subaqutico tem exercido nas negociaes sobre o uso dos recur-
sos ambientais; e, por outro, o setor pesqueiro artesanal, que,
apesar das conquistas obtidas mais recentemente na construo
do plano de manejo, apresenta reivindicaes imbudas de pouca
legitimidade perante os olhos dos tomadores de deciso. Assim,
os conflitos vivenciados pelos pescadores traduziram-se em algu-
mas aes individuais e fragmentadas. Trata-se de uma experin-
cia na qual as interaes entre os atores so ainda relativamente
superficiais. A ausncia de uma ao organizada independente,
ou seja, de um embate mais direto que possibilite o empodera-
mento dessas comunidades e a intensificao do seu poder de
barganha poltica, tem limitado o potencial transformador conti-
do nas situaes de conflito socioambiental.
Segundo Vivacqua (2005), o processo de criao e implanta-
o da Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo expressa, de manei-
ra exemplar, os obstculos que cercam a maturao dos sistemas
de gesto de recursos naturais de uso comum num pas onde ain-
da prevalece o modelo burocrtico-preservacionista apesar da

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existncia de uma legislao ambiental extremamente favorvel.


Neste modelo, as variveis sociais e culturais tm sido sistematica-
mente colocadas em segundo plano. Os desvios caracterizam-se
sobretudo pela incipiente participao das populaes locais nos
processos decisrios e pela ausncia de diagnsticos baseados no
dilogo entre o conhecimento cientfico e o conhecimento ecolgi-
co tradicional. Predomina o conhecimento dos peritos, e pouco se
sabe a respeito das prticas tradicionais de manejo dos recursos
marinhos na rea da Reserva e em sua zona de amortecimento.
Por outro lado, a importncia da temtica relacionada aos
conflitos envolvendo os recursos de uso comum comea a ser mais bem
percebida pelos pesquisadores brasileiros. Vrios estudos tm fo-
calizado os conflitos como uma categoria explicativa da mudana
social. Um exemplo expressivo pode ser encontrado no trabalho
de Ferreira (2004). Nele so analisados os casos de litgio constata-
dos nas reas protegidas do Vale do Ribeira, em So Paulo, onde
foram implantadas trs categorias de UCs: uma estao ecolgica,
um parque estadual e uma rea de proteo ambiental.
Neste caso, foram levados em conta os nveis de ao naci-
onal, regional e local das arenas de disputa, favorecendo a com-
preenso das conexes institucionais transescalares. O estudo dos
conflitos socioambientais locais que no leva em conta essas di-
menses acaba por reproduzir as limitaes dos enfoques
reducionistas de anlise. Tais enfoques concentram-se na anlise
de dimenses inerentes a objetos isolados, ao invs de privile-
giar a anlise das inter-relaes dos vrios elementos que esto
em jogo. Descaracteriza-se assim, de antemo, a natureza com-
plexa dos problemas socioambientais.
Estudos realizados no Chile por Ormeo e Saavedra (1995),
integrantes do Observatrio Latino-Americano de Conflitos
Ambientais, revelam as contradies do estilo de desenvolvi-
mento adotado pelo pas, tributrio da viso de mundo materi-
alista-consumista. Os autores definem conflito ambiental nos
seguintes termos: [...] a incompatibilidade de interesses que
aflora a propsito da preveno ou reparao de um dano
ambiental (1995, p.12). Na opinio dos autores, trs atores
sociais devem ser levados em conta na anlise de conflitos

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socioecolgicos: os geradores de danos ambientais, os atores


receptores e os atores reguladores. Dessa perspectiva, a ecloso

Artigo
e o desenvolvimento de conflitos no Chile apresentam algumas
caractersticas dignas de registro.
Os conflitos envolvem atividades que, em algum momen-
to, se manifestam como incompatveis; os atores envolvidos as
percebem como uma ameaa para sua subsistncia e qualidade
de vida. Outro elemento relevante diz respeito distribuio do
poder de barganha poltica entre os envolvidos.
A poltica de incentivos fiscais adotada pelo governo chi-
leno para atrair investimentos estrangeiros vigente desde a
poca do regime militar promoveu um estilo de desenvolvi-
mento predatrio do ponto de vista socioecolgico. Assim, os
empresrios estrangeiros encontraram no pas um contexto ex-
tremamente favorvel implantao de seus empreendimen-
tos: terrenos fiscais vendidos a preos irrisrios, cobertos por
florestas primrias. nesse contexto que, em meados da dca-
da de 1990, emerge o conflito entre a empresa norte-americana
Trillium Corporation, voltada para a explorao de recursos flo-
restais, o filantropo Douglas Tompkins tambm norte-ameri-
cano e autor do projeto de criao do Parque Pumaln e o
prprio governo chileno. Nesse caso, a posio do governo quan-
to realizao dos dois projetos, de natureza bem distinta, pode
ser considerada contraditria. Apesar de a empresa apresentar
antecedentes de ao predatria sobre os bosques norte-ameri-
canos, e levando-se em conta a importncia geopoltica da re-
gio onde o projeto deveria ser implantado, o governo parecia
disposto a apoiar a iniciativa da empresa. Por outro lado, todas
as presses do governo estavam direcionadas ao projeto do Par-
que Pumaln, que tinha como objetivo proteger bosques tem-
perados que representam apenas 0,2% da superfcie do plane-
ta dos quais 60% esto localizados no Chile. As aes do go-
verno demonstravam desconfiana em relao ao projeto. Com
o intuito de inviabilizar a concretizao do parque, foram mobi-
lizadas no debate vrias linhas de argumentao desde argu-
mentos de natureza geopoltica a argumentos de cunho moral.
A citao abaixo expressa com nitidez este ponto:

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Muitos tm comentado inclusive alguns ministros que, se o proje-


to de Tompkins fosse de explorao florestal, no teria despertado a
inquietao dos setores que hoje o atacam; alm disso, o mais prov-
vel que contaria com o beneplcito do governo e a simpatia dos
detratores do projeto atual [....]. Finalmente fica claro que estamos
diante de um conflito iniciado por tomadas de posio poltica que
respondem a interesses econmicos especficos, e que refletem uma
viso de desenvolvimento e de usos possveis de recursos naturais
[...]. (Ormeo e Saavedra,1995, p. 41) (Traduo nossa)

At o trmino da pesquisa, os impasses no haviam sido


superados. Contudo, apesar dos possveis prejuzos que um con-
flito desse tipo pode ocasionar, ele deveria ser assumido como
um vetor de fortalecimento e aperfeioamento dos mecanismos
de regulao exigidos num regime democrtico-participativo. Para
tanto, a mobilizao das comunidades afetadas, em parceria com
as autoridades responsveis pela aplicao das normas legais,
representou um ponto de referncia essencial.
Em sntese, os estudos de caso mencionados acima aju-
dam-nos a corroborar a hiptese de que a simples existncia de
regras e normas no garante um padro de comportamento favo-
rvel resoluo de conflitos relacionados ao uso de recursos de
uso comum. Se elaboradas de maneira autoritria, excluindo os
usurios dos recursos, bem como a populao interessada, essas
regras tendem a agravar as dissidncias. No entanto, mesmo com
a ampliao dos espaos de participao, as negociaes tendem
a ser desiguais, privilegiando os interesses dos grupos mais po-
derosos em detrimento das comunidades locais. Por isso, muitas
vezes se torna necessria a intensificao dos conflitos por meio de
aes de protestos, pressionando as autoridades e conferindo mai-
or visibilidade ao conflito. Espera-se disso uma distribuio mais
eqitativa das foras em jogo e um ambiente mais propcio a trans-
formaes dos padres de interao e, conseqentemente, das
normas que regulamentam o manejo dos recursos naturais.

6 Consideraes finais
As dificuldades de equacionamento de conflitos socioam-
bientais em reas protegidas tm indicado a necessidade de se

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rever o modelo de gesto dos recursos naturais adotado pelas


agncias governamentais em nosso pas. Para tanto, impe-se o

Artigo
desenvolvimento de pesquisas que tenham como foco a gesto
de conflitos. O enfoque patrimonial oferece subsdios importantes
para a construo de um sistema de gesto norteado pela busca
de solues negociadas, mediadas por um ideal-regulativo que
privilegia a transmisso intergeracional de um patrimnio co-
mum a todos os atores sociais envolvidos.
As pesquisas sobre conflitos socioambientais em reas pro-
tegidas tm revelado que os custos sociais e ecolgicos da cria-
o de Unidades de Conservao de uso indireto levam muitas
comunidades locais a burlar as leis e desrespeitar as regras estabe-
lecidas pelos sistemas de gesto. Nesse sentido, os estudos de
caso apresentados neste artigo apontam que a ecloso de confli-
tos se deve, em grande medida, ao estabelecimento de normas
carentes de legitimidade, que colocam em risco a sobrevivncia
das comunidades de usurios diretos dos recursos ambientais,
inviabilizando o manejo sustentvel de tais recursos. No entan-
to, se, por um lado o acirramento desses conflitos pode vir a
gerar perdas irreparveis em mdio e longo prazos, por outro,
eles tm se mostrado fundamentais para promover oportunida-
des de colocar em cena atores sociais locais historicamente mar-
ginalizados dos processos decisrios.
Desse modo, a dinmica do sistema de gesto em Unidades
de Conservao exige das comunidades locais uma participao
intensa e sustentada nas negociaes. Mas o processo de ampliao
da participao desenvolve-se geralmente em ritmo lento. Na me-
lhor das hipteses, deve refletir o fortalecimento progressivo do
potencial de autonomia das populaes locais a capacidade des-
ses grupos de identificar seus prprios problemas e propor solu-
es de forma soberana, transcendendo a sndrome da dominao-
dependncia nas tomadas de deciso (Dupuy, 1980; Sachs, 1986).
Do ponto de vista patrimonial, no decorrer das negocia-
es, em diferentes nveis, a estratgia de conhecimento plura-
lista, fortalecendo o dilogo criativo entre o conhecimento ci-
entfico e o conhecimento ecolgico tradicional, gerado por
atores em situao. Contudo, esta no uma tarefa fcil e

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necessita estar claramente contemplada j nas fases iniciais


das negociaes (Ollagnon, 1997).
Muitas vezes, as assimetrias de poder que permeiam as rela-
es entre os diversos grupos tm bloqueado a colaborao nos
processos decisrios e, assim, ofuscado o potencial transforma-
dor que todo conflito socioambiental carrega em si. Da a impor-
tncia da presena de mediadores patrimoniais legtimos, capa-
zes de mobilizar adequadamente a diversidade de valores e inte-
resses em nome da transmisso intergeracional de um patrimnio
comum. Nesse sentido, torna-se fundamental o desenvolvimento
de pesquisas focalizando a problemtica da legitimidade dos re-
presentantes de cada grupo envolvido nos conflitos socioambien-
tais. Pesquisas dessa natureza so importantes na medida em que
podem auxiliar os prprios grupos envolvidos a escolher melhor
seus representantes e mediadores, facilitando assim o desenho
compartilhado de estratgias cada vez mais cooperativas de ao.

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