AS POLTICAS PBLICAS E O DIREITO EDUCAO:

PROGRAMA NACIONAL DE ACESSO AO ENSINO TCNICO

E EMPREGO VERSUS PLANO NACIONAL DE EDUCAO*

Marcelo Lima1,2,3
Zilka Sulamita Teixeira de Aguilar Pacheco3,4

RESUMO: Com base em anlises bibliogrfica e documental, buscamos

tencionar questes que perpassam o Plano Nacional de Educao
(PNE) e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC), relacionando sua origem, sua concepo e seus objetivos.
O PNE, mesmo no consolidado, revela-se como uma poltica de Estado,
possibilitando a estruturao do direito educao ao propor a superao
das desigualdades educacionais, a promoo da qualidade educacional e o
fortalecimento do financiamento da educao. J o PRONATEC emerge
sem a participao mais ampla da sociedade e responsvel por elevar
o nmero de matrculas na educao profissional, indicando, entretanto,
carter de poltica de governo de vis privatista, priorizando, via bolsa
formao, cursos predominantemente de curta durao.
Palavras-chave: Direito educao. Poltica pblica. Plano Nacional de
Educao. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego.

The public policies and the right to education:

National Program for Access to Technical Education
and Employment versus National Education Plan

ABSTRACT: Based on bibliographical and documentary analysis,

we seek intend issues that pervade the National Education Plan
(PNE) and the National Program for Access to Technical Education
and Employment (PRONATEC) relating its origin, design and
goals. The PNE, even unconsolidated, reveals itself as a state policy,

*Artigo parte integrante de pesquisa do projeto de pesquisa n 6068/2015 denominado A Poltica

de Educao Bsica e Profissional no Esprito Santo: fundamentos, prticas docentes, normativas,
currculos e metodologias de ensino e de gesto da formao profissional apoiado e financiado pelo
PIIC (programa institucional de iniciao cientfica) da UFES e localizado no LAGEBES (Laboratrio
de gesto da educao bsica do Esprito Santo).
1
Universidade Federal do Esprito Santo (UFES) Vitria (ES), Brasil. E-mail: marcelo.lima@ufes.br;
zilkas.teixeira@gmail.com
2
Universidade Federal Fluminense (UFF) Niteri (RJ), Brasil.
3
Programa de Ps-Graduao em Educao (PPGE),UFES Vitria (ES), Brasil.
4
Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Esprito Santo (IFES) Vitria (ES), Brasil.
DOI: 10.1590/ES0101-73302017167752

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allowing the structuring of the right to education by proposing to

overcome educational inequalities, promoting educational quality and
strengthening education funding. On the other hand, PRONATEC
emerges without the participation of the wider society and is responsible
for raising the number of enrollments in vocational education,
revealing, however, a private character bias of government policy,
prioritizing, via exchange training, predominantly short courses.
Keywords: Right to education. Public policy. National Education Plan.
National Program of Access to Education Technical and Employment.

Politiques publiques et droit lducation:

Programme National pour lAccs lEnseignement
Technique et lEmploi versus Plan National dducation

RSUM: Bas sur une analyse bibliographique et documentaire,

nous cherchons mettre en relation des questions prsentes dans le
Plan National dducation (PNE) et le Programme National pour
lAccs lEnseignement Technique et de lEmploi (Pronatec) en ce
qui concerne leur origine, leur conception et leurs objectifs. Le PNE,
mme si non consolid, se rvle comme une politique dtat et permet
la structuration du droit lducation quand il propose de surmonter
les ingalits ducatives, la promotion de la qualit de lducation et
de renforcer le financement de lducation. Par contre, le Pronatec
mrge sans la participation plus ample de la socit et est le responsable
de laugmentation du nombre dinscriptions dans lenseignement
professionnel ce qui indique toutefois le caractre de politique
gouvernementale de biais privatiste qui priorise, par lintermdiaire
dune bourse de formation, des cours principalement de courte duration.
Mots-cls: Droit lducation. Politique publique. Plan National Deducation.
Programme National Pour Laccs Lenseignement Technique et Lemploi.

Introduo

N
este trabalho, buscamos tencionar algumas questes que atravessam
o Plano Nacional de Educao (PNE) 20142024, marco capital das
polticas pblicas educativas brasileiras, e o Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), principal poltica pblica
nacional de Educao Profissional e Tecnolgica (EPT) da contemporaneidade.
Com orientao marxiana, este estudo, bibliogrfico-documental, tem vis qua-
litativo. Foram utilizados como referncia trabalhos de Bomeny (2003), Gentili
(2009), Lima (2011), Lima (2014), Ribeiro (2006), Saviani (2007) e Rua (s.d.), e
como fonte de dados, estudos e relatrios produzidos pelo Instituto Nacional de

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Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), pela Secretaria de Arti-

culao com os Sistemas de Ensino (SESA) e pela Secretaria de Educao Profis-
sional e Tecnolgica (SETEC), todos ligados ao Ministrio da Educao (MEC),
bem como o texto para discusso do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) e outras publicaes disponibilizadas na pgina do MEC na rede mundial
de computadores e as leis de instituio do PRONATEC e de aprovao do PNE.
O PNE, aprovado pela Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, repre-
senta um avano no que tange consolidao de um sistema nacional de educao
e possibilidade de concretizao do direito educao no Brasil. O plano, a ser
monitorado bianualmente, ainda no publicou seu primeiro relatrio, referente
ao perodo compreendido entre 2014 e 2016. Ento, as anlises e consideraes
feitas neste texto dizem respeito ao que o plano estabelece, e no ao que j foi
efetivamente realizado.
O PRONATEC, aprovado pela Lei n 12.513, de 26 de outubro de
2011, incorpora vrias aes anteriores sua criao e institui o Bolsa Forma-
o, iniciativa que visa qualificao e habilitao de trabalhadores e estudantes
brasileiros, constituindo foco de disputa pelos recursos pblicos. Esse programa
responsvel por mais de 8,1 milhes de matrculas em cursos de Educao Pro-
fissional Tcnica de Nvel Mdio (EPTNM) e de Formao Inicial e Continuada
(FIC) de 2011 a 2014. Sua abrangncia ultrapassou o nmero de 4.300 munic-
pios brasileiros, envolvendo 15 ministrios do governo Dilma Rousseff e as redes
pblica e privada, e o programa movimentou mais de R$ 14 bilhes no mesmo
perodo, conforme informaes disponibilizadas no stio do MEC.
Buscando analisar as origens, as concepes e os resultados tanto do
PNE quanto do PRONATEC, com vistas a estabelecer relaes entre eles, este
trabalho foi estruturado em duas sees, a saber:
1. Seo 1: Educao profissional e tecnolgica e a excluso educacional:
abordagens polticas e conceitos, em que se pretende discutir questes
que tangenciam as razes histricas da EPT e a excluso educacional;
2. Seo 2: O PNE e o PRONATEC: as polticas pblicas e o direito
educao, em que se espera tencionar algumas questes acerca da ori-
gem, das concepes e dos resultados tanto do plano quanto do progra-
ma, relacionados s aproximaes e aos distanciamentos da educao
bsica e da educao profissional.

Educao profissional e tecnolgica e

a excluso educacional: abordagens polticas e conceitos

A educao constitui um processo de aprender e de ensinar os saberes neces-

srios para a vida em sociedade. Por isso, sua origem confunde-se com o surgimento do

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prprio homem, que, ao adaptar a natureza a si, acabou por transform-la, trabalhan-
do, aprendendo, ensinando, produzindo cultura e compondo sua existncia.
Nessa perspectiva, o trabalho o agir sobre a natureza, transformando-a
em funo das necessidades humanas. Consiste, portanto, na essncia do homem,
um feito humano, localizado no tempo e no espao, resultado de processos hist-
ricos. Logo, o que o homem coincide com sua produo com o que produz
e com o modo como produz.
Nas sociedades primitivas, a apropriao dessa produo era feita de ma-
neira coletiva. No havia diviso entre classes sociais, e a educao ocorria ao mesmo
tempo em que se produzia a existncia humana. Com a complexificao do traba-
lho humano, tornaram-se necessrias aprendizagens especficas, e, simultaneamente,
iniciava-se um processo de diviso social do trabalho com base na propriedade pri-
vada do principal meio de produo: a terra. Nesse contexto, a escola apareceu para
ensinar aos que tinham tempo livre e que no trabalhavam mais, pois tinha quem
trabalhasse por/para eles. A escola, ento, tem sua origem na diviso do trabalho
manual e do trabalho intelectual (SAVIANI, 2007, p. 152-156).
Nas sociedades modernas, o eixo de produo deslocou-sedo campo
para a cidade, da agricultura para a indstria. As foras produtivas desenvolveram-
se e passaram a empregar a cincia, que se materializou com novos meios e formas
de produo. Para a insero nessa nova sociedade, era necessrio adquirir apren-
dizagens diversas e, nessa perspectiva, a educao escolar foi ampliada, com vistas
a atender s demandas de formao do modelo capitalista de produo.
Nas sociedades capitalistas de pases perifricos como o Brasil, a educa-
o escolar no possibilita a todos os indivduos o acesso a todos os nveis, formas
e modalidades de ensino. Ela enseja tambm formas diferenciadas de socializao
que oferecem trajetrias escolares diversas que, por sua vez, levam os indivduos
insero social subordinada ou no na sociedade. Nesse sentido, a funo social da
escola tem como um de seus elementos fundantes a contradio, que lhe estru-
tural e que diz respeito ao seu papel de mediao dialtica, sendo historicamente
determinada na condio de reprodutora e/ou transformadora das relaes sociais.
A histria da educao brasileira marcada pelo descaso das elites com
a educao bsica para todos e pela sua tradio privatista. Em 1870, o analfa-
betismo beirava os 80% da populao em idade escolar. Apesar da abolio da
escravatura, o contingente de ex-escravos no foi atendido em suas necessidades
econmicas nem culturais, e o advento da Repblica acentuou ainda mais as de-
sigualdades ao responsabilizar estados e municpios pela educao bsica. A re-
pblica dos bacharis era tambm a repblica dos coronis, mas estava muito
distante de ser a repblica dos cidados (BOMENY, 2003, p. 18-19).
No incio do sculo XX, a maneira encontrada pelas elites para colocar o Bra-
sil na civilizao ocidental foi implantar uma sistemtica poltica de imigrao,em vez de

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promover a emancipao cultural e econmica da populao composta, em sua maioria,

de ex-escravos. Os objetivos eram branquear a sociedade e inserir pessoas letradas e em
condies de incorporar o trabalho moderno. Somente com a Primeira Guerra Mundial
e o processo de imigrao ter sido dificultado que o pas se viu obrigado a olhar para
seus prprios recursos humanos. Amassa, sem cultura e abandonada, teria deser prepa-
rada s pressas para a atividade industrial urbana (BOMENY, 2003, p. 19-21).
Como a escolarizao da populao brasileira se mostrou inadequada
para esse tipo de atividade produtiva, a soluo brasileira foi a criao e o aprimo-
ramento das escolas tcnicas e do ensino industrial para os meninos desvalidos,
os rfos, os abandonados e os desfavorecidos de fortuna. Tal poltica era um
plano assistencial aos necessitados de misericrdia pblica; um plano de regenera-
o pelo trabalho e no um programa educacional. Assim, a educao profissional
nasceu associada aos cidados de segunda classe, vinculao que se consolidou
na cultura brasileira (BOMENY, 2003, p. 19-21).
No Brasil, a excluso educacional foi tornando-se um impedimento ao
desenvolvimento das foras produtivas no contexto do trabalho moderno cada vez
mais complexo. Cada vez mais, a educao apresentava-se como tema de grande
relevncia que envolvia questes sociais, econmicas, polticas e tecnolgicas fun-
damentais para a insero social dos indivduos, transformando-se em objeto de
polticas de combate excluso.
Ribeiro (2006), ao problematizar as questes que permeiam a excluso
educacional, prope que o conceito de excluso social seja analisado em profundi-
dade, para alm da superfcie. Para a autora, devem-se aprofundar as razes pelas
quais uns esto includos e outros excludos, em que tempos e espaos ocorrem os
processos excludentes e includentes, bem como os sujeitos que produzem ou que
so objetos de excluso (RIBEIRO, 2006, p. 158).
Segundo a autora, a excluso oculta a postura autoritria de uma clas-
se que escolhe acomodar os conflitos, atendendo aos seus prprios interesses e
sobrepondo-os ao bem comum, porque no pretende atravessar a superfcie do
fenmeno para ir ao fundo, ou sua essncia (RIBEIRO, 2006, p. 158-159).
Oaprofundamento sobre a excluso torna-se necessrio em razo de permitir per-
ceber as condies materiais de vida da maior parte dos brasileiros numa perspec-
tiva diversa da assistencialista e da de manuteno do status quo, direcionando o
pensar sobre a excluso social para a incluso, para a possibilidade de re-ingresso
condio de excludo (RIBEIRO, 2006, p. 158-159).
Nessa viso, Gentili (2009) assevera que os processos de excluso produzidos
com base no modo de produo capitalista interferem brutalmente no direito educa-
o no Brasil. Tal processo ocorre especialmente por meio das dinmicas da pobreza e
da desigualdade estruturais, da segmentao e da diferenciao dos sistemas nacionais
de educao e dos sentidos que assume o direito educao em um pas onde a tradio

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poltica despreza os direitos humanos e reduz a escolarizao aos valores do mercado

(GENTILI, 2009, p. 1059). O autor ainda esclarece que fundamental reconhecer que

[a] excluso uma relao social, e no um estado ou posio

ocupada na estrutura institucional de uma determinada socie-
dade. Dessa forma, os que esto excludos do direito educao
no esto excludos somente por permanecerem fora da escola,
mas tambm por formarem parte de um conjunto de relaes
e circunstncias que os afastam desse direito, negando ou atri-
buindo-lhes esse direito de forma restrita, condicionada ou su-
balternizada (GENTILI, 2009, p. 1062).

Ao longo da histria da educao brasileira, os pobres tiveram seu direito

educao negado, por meio do no acesso escola. A questo que nos est imposta atual-
mente nos remete a perguntas relativas permanncia e ao sucesso escolar e ao acesso
educao de qualidade. Porm a qualidade, nesses termos, deve ser compreendida como
conceito histrico vinculado s exigncias sociais de cada tempo e lugar. Nesse aspecto,
apesar dos avanos relacionados ao acesso educao, um longo caminho ainda h de ser
percorrido para que,no Brasil, o direito educao seja, de fato,consagrado.

O PNE e o PRONATEC: as polticas

pblicas e o direito educao
As polticas pblicas, em sentido mais amplo, visam assegurar direitos,
corrigir desigualdades e promover o bem comum na sociedade como um todo.
Portanto, elas so responsabilidade do Estado, que,para tanto,deve desenvolver
uma srie de aes nas diversas reas de interesses plurais da sociedade, fitando
o seu bem comum.Nesse sentido, as polticas pblicas podem ser compreendi-
das como o conjunto de iniciativas, aes, planos, programas, metas e estratgias
traados pelo Estado visando ao bem-estar da coletividade e ao interesse pblico.
Segundo Rua (s.d., p. 1), a poltica consiste no conjunto de procedi-
mentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam
resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. As polticas pblicas seriam
resultante das atividades polticas, compreendendo o conjunto das decises e aes
relativas alocao imperativa de valores (RUA, s.d., p. 1).Em razo da pluralidade
da sociedade e, consequentemente, dos interesses em conflito, h distino e diver-
gncias entre o que desejam os diversos grupos e atores sociais. Como os recursos
destinados s polticas so limitados, ocorrem disputas pelos bens e servios pblicos.
Nesse contexto, o PNE surgiu como possibilidade de estruturao do
direito educao, trazendo luz complexidade do modelo federativo da educa-
o brasileira. Com a proposta de planejar a educao do pas por uma dcada,
o plano tem o compromisso de estruturar suas aes em prol da eliminao das
histricas desigualdades educacionais no Brasil.

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Com a Emenda Constitucional n 59, o PNE tornou-se ponto fulcral

para a elaborao dos planos estaduais, municipais e distrital de educao, uma vez
que passou a ser o ponto de convergncia de um sistema nacional de educao.
Assim, aborda de forma incisiva a questo da definio das responsabilidades em di-
versos nveis da Unio, do Distrito Federal, dos estados e dos municpios , con-
forme determina a Constituio Federal de 1988, preconizando a composio de
formas orgnicas de colaborao entre os sistemas de ensino (MEC, 2014, p. 5-6).
A origem do PNE remete-se s concepes e proposies da Confe-
rncia Nacional de Educao (CONAE) de 2010, cujo objetivo foi a construo
de um plano nacional de educao que se conformasse como poltica de Estado.
Assim, a educao foi amplamente discutida, tanto nas conferncias municipais,
estaduais e distrital como na nacional. As aes de 2009 e 2010 envolvendo insti-
tuies educacionais, estudantes e seus responsveis, representantes dos trabalha-
dores, representantes dos sindicatos patronais, comunidade cientfica e governos
federal, estadual, municipal e distrital trouxeram pluralidade s discusses e pro-
posies. Por isso, o documento final da CONAE resultado de um rico processo
de debates e de construo coletiva.
Conforme Lima (2014, p. 1069), a gesto democrtica uma comple-
xa categoria poltico-educativa, uma construo social que no dispensa a anlise
dos contextos histricos, dos projetos polticos e da correlao de foras em que
ocorre. A participao na deciso, nessa perspectiva, emerge trazendo sentido s
prticas e rompendo com os rituais formais que geralmente excluem os benefici-
rios de sua formulao.
Consideramos, portanto, que o PNE, apesar de seus limites, manteve o
carter democrtico das conferncias de educao e representa o esforo de sinte-
tizar propostas que visam interromper a continuidade das disparidades sociais es-
truturais do Brasil. O plano estabelece metas estruturadas para enfrentar os impe-
dimentos concretizao do direito educao acesso, permanncia e sucesso
escolar , respeitando as particularidades e especificidades das populaes, tendo
em vista a formao para o mundo do trabalho e para o exerccio da cidadania.
A Lei n 13.005/2014 aprovou o PNE, tendo como principais dire-
trizes: a erradicao do analfabetismo e a superao das desigualdades educa-
cionais; a universalizao do atendimento escolar; a melhoria da qualidade da
educao; a formao para o trabalho e para a cidadania; o princpio da gesto
democrtica da educao pblica; a promoo humanstica, cientfica, cultu-
ral e tecnolgica do pas e dos princpios do respeito aos direitos humanos; o
estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do produto interno bruto (PIB); e a valorizao dos profissionais da
educao (BRASIL, 2014).
Com o intuito de cumprir seus objetivos, no PNE foram estabelecidas
20metas e 252 estratgias especficas para o alcance de cada uma delas. Nossaanlise

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tem como foco as duas metas que se relacionam diretamente com a EPT: a meta 10,
cujo propsito oferecer, no mnimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrculas
de educao de jovens e adultos, nos ensinos fundamental e mdio, na forma integrada
educao profissional; e a meta 11, que intenciona triplicar as matrculas da educa-
o profissional tcnica de nvel mdio, assegurando a qualidade da oferta e pelo me-
nos 50% (cinquenta por cento) da expanso no segmento pblico (BRASIL, 2014).
No Brasil, a EPT, historicamente demarcada pela diviso social do traba-
lho, apresenta uma prtica dualista em seus processos formativos. Enquanto uma rede
forma o grupo privilegiado da sociedade, a outra forma os trabalhadores. Talprtica
tem origem na separao entre propriedade dos meios de produo e propriedade
do trabalho, ou seja, a lgica de que alguns pensam e planejam enquanto outros
executam a diviso entre trabalho intelectual e trabalho manual. Porisso, as metas
estabelecidas no plano propem superar tal dicotomia, promovendo a articulao e
a integrao entre educao bsica e EPT, buscando a elevao da escolaridade e a
preparao para o trabalho. As duas metas so desafiadoras e exigem estratgias ar-
rojadas e bem estruturadas para que a dicotomia trabalhoescola possa ser superada.
A meta 10 visa sanar a dvida histrica do pas com um nmero expressivo de
brasileiros. Muitos so os cidados que no tiveram acesso educao escolar na idade certa
e que se mantm num ciclo de excluso social (CASSIOLATO; GARCIA, 2014, p. 16).
Levando em conta essa perspectiva, a oferta da Educao de Jovens e
Adultos (EJA) integrada EPT constitui um grande desafio, especialmente quan-
do analisamos as muitas necessidades que esto na base das estratgias, como a
adequao dos currculos aos sujeitos da EJA tendo em vista suas faixas et-
rias, a melhoria da formao dos profissionais da educao, o desenvolvimento
e a utilizao de metodologias e materiais didticos apropriados, bem como o
investimento na infraestrutura escolar necessria.
As estratgias da meta 10 buscam a viabilizao desta, com a inteno de
colocar em curso a poltica pblica para elevao da escolaridade e formao para
o trabalho. Nesse sentido, ser feito o monitoramento do indicador percentual de
matrculas na EJA integrada EPT (BRASIL, 2015, p. 178).
Segundo dados do INEP, no Brasil, em 2013, foram efetuadas 103.008 ma-
trculas na EJA integrada EPT. A variao de 2008 para 2013 foi de 2,4%. Cercade
quase 90% dessas matrculas ocorreram em escolas na zona urbana. Outro aspecto a
ser ressaltado que o maior crescimento do nmero de matrculas, durante o perodo
supracitado, ocorreu na Regio Nordeste (3,9%), seguida das regies Norte (2,5%),
Centro-Oeste (1,5%), Sudeste (1,1%) e Sul (0,5%). Todos esses dados demonstram a
necessidade real de ampliao da escala da oferta da EJA para o cumprimento da meta
prevista no PNE (BRASIL, 2015, p. 180).
No que tange dependncia administrativa, observa-se que, em 2008,
arede federal era responsvel por 39,6% das matrculas na modalidade, seguida

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das redes estadual (29,8%), privada (22,8%) e municipal (8,8%). Em 2013, as

redes federal e privada reduziram significativamente suas matrculas na EJA inte-
grada EPT, 12,6% e 6,5%, respectivamente, enquanto as redes estadual (44,6%)
e municipal (36,3%) ampliaram o nmero de matrculas na modalidade, com
44,6% e 36,3%, nessa ordem. No mesmo perodo, verificou-se ampliao das
matrculas de mulheres, que em 2013 representavam 60,9%,e da populao com
idade entre 18 e 30 anos, que nesse mesmo ano representava 72,5%, bem como de
negros epardos, com 47,3%do total de matrculas (BRASIL, 2015, p. 181-184).
Em 2013, as matrculas da EJA integrada EPT eram 2,8% do total de
matrculas dessa modalidade. O desafio para o cumprimento da meta 10 grande,
especialmente considerando os desafios para a realizao das duas modalidades e
da ao formativa integrada (BRASIL, 2015, p. 185).
A meta 11 prope triplicar as matrculas da educao profissional
tcnica de nvel mdio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50%
(cinquenta por cento) da expanso no segmento pblico (BRASIL, 2014). Para
tanto, foram estabelecidas estratgias que remetem expanso das matrculas de
EPTNM na rede federal, ao fomento e expanso da oferta pela rede estadual, na
modalidade a distncia, ao estgio curricular, aos programas de reconhecimento
de saberes para fins de certificao, bem como expanso dessa oferta nas entida-
des privadas de formao profissional vinculadas ao sistema sindical, institucio-
nalizao de sistema de avaliao da qualidade da educao profissional tcnica de
nvel mdio das redes escolares pblicas e privadas e expanso do atendimento s
diversas populaes historicamente excludas dos processos educacionais no Brasil
(BRASIL, 2014).
Tanto a meta 11 quanto as suas estratgias evidenciam a preocupao
com a formao para o trabalho, sem deixar de lado a elevao da escolaridade,
que permite aos egressos um horizonte de insero social para alm do mercado
de trabalho. Os desafios impostos por essa meta podem ser sintetizados em dois
grupos: a formao adequada dos profissionais da educao para atuao na
EPTNM, principalmente elaborando currculos, preparando materiais didticos
e utilizando metodologias adequadas, e a adequao da infraestrutura escolar
para atendimentos s demandas da modalidade, como oficinas, bibliotecas, la-
boratrios, salas de aula etc.
Dois indicadores foram estabelecidos para o monitoramento da meta
11: matrculas em EPTNM; e matrculas em EPTNM na rede pblica (BRA-
SIL, 2015, p. 188). Segundo o INEP, em 2013, no Brasil, foram realizadas
1.602.946 matrculas na EPTNM, porm seriam necessrias 4,8 milhes de
matrculas para que a meta fosse alcanada. No perodo de 2008 a 2013, houve
relativo crescimento do nmero de matrculas nessa modalidade em todas as re-
gies do pas, com destaque para as regies Centro-Oeste (aumento de 114,9%)
e Norte (aumento de 100,2%).

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Apesar do crescimento do nmero de matrculas nas regies supraci-

tadas, em 2013, suas maiores concentraes mantiveram-se nas regies Sudeste
(31,3%) e Nordeste (30,3%). Durante o perodo de 2008 a 2013,quase no se
viu mudana quanto localizao das escolas que fizeram as matrculas: 95% das
unidades esto em zonas urbanas (BRASIL, 2015, p. 192).
Quanto dependncia administrativa, analisando os resultados de
2013, observamos que as redes privada e estadual so responsveis pela maior par-
te das matrculas na EPTNM, com 44,8 e 38,3%, respectivamente, seguidas das
redes federal (15,15%) e municipal (92,3%) (BRASIL, 2015, p. 193).
Considerando que os indicadores estabelecidos preconizam a quantifi-
cao do nmero absoluto de EPTNM e o nmero absoluto de EPTNM na rede
pblica, ser analisado o quadro de cada uma das redes, comparando os dados
de 2008 e os de 2013. A rede federal saiu de pouco mais de 124 mil matrculas,
em 2008, para mais de 241mil, em 2013. Enquanto isso, a rede privada, maior
ofertante dessa modalidade, passou de mais de 463 mil matrculas, em 2008, para
mais de 702 mil, em 2013. A rede municipal reduziu sua oferta quase pela meta-
de: demais de 60 mil matrculas, em 2008, para pouco mais de 37 mil, em 2013.
Arede estadual tambm cresceu, saindo das mais de 481 mil matrculas, em 2008,
para pouco mais de 621 mil, em 2013. A maior concentrao de matrculas em
2013 era de pessoas com idade entre 31 e 50 anos (BRASIL, 2015, p. 191-194).
A maior parte das matrculas em 2013 era de mulheres (56,7%), e 71%
dos matriculados tinham idade entre 15 e 24 anos. No mesmo ano, 28,5% dos
alunos matriculados na modalidade declararam-se brancos, 27,4% negros e 43,3%
no declararam sua cor (BRASIL, 2015).
Para alcance da meta, o grande desafio refere-se ao aumento de 50% das
matrculas na rede pblica, o que significa que, em nmeros absolutos, devemos che-
gar em 2024 com mais de 2,5 milhes de matrculas feitas pela via estatal. Em2008,
essa rede foi responsvel por 666.161 matrculas, que representaram 59% do total de
matrculas realizadas no ano. Em 2013, a rede foi responsvel por 900.519 matrculas,
que representaram apenas 56,2% do total na modalidade (BRASIL, 2015, p. 197).
A Regio Sudeste concentra o maior nmero de matrculas (39,9%),
seguida das regies Sul (39,3%) e Nordeste (30%). Quando analisamos as ma-
trculas ofertadas pelo poder pblico, verificamos que a Regio Nordeste possui
75,5% de suas matrculas totais na rede pblica, e a Regio Sudeste 44,7% delas
tambm por via estatal (BRASIL, 2015, p. 198).
Os desafios para o alcance das metas so grandes, e, para melhor acom-
panhamento das aes e das intervenes, a cada 2 (dois) anos, ao longo do
perodo de vigncia deste PNE, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais Ansio Teixeira INEP publicar estudos para aferir a evoluo no cum-
primento das metas estabelecidas (BRASIL, 2014).

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 Marcelo Lima e Zilka Sulamita Teixeira de Aguilar Pacheco

A Unio promover a realizao de pelo menos 2 (duas) confern-

cias nacionais de educao at o final do decnio, precedidas de conferncias
distrital, municipais e estaduais, articuladas e coordenadas pelo Frum Nacio-
nal de Educao(BRASIL, 2014). Esse frum acompanhar as aes relativas
ao PNE, bem como o cumprimento de suas metas. Alm disso, promover a
articulao entre as conferncias que sero promovidas antes das conferncias
nacionais. Vale ainda esclarecer, quanto ao financiamento, que a meta do in-
vestimento pblico em educao ser avaliada no quarto ano de vigncia do
PNE (BRASIL, 2014).
Diferentemente do PNE, que surgiu da CONAE, o PRONATEC apa-
receu como poltica de governo implantada em 2011 que fomentou a destinao
de recursos pblicos s entidades privadas. Nesse sentido, passaremos a tencio-
nar algumas questes relativas ao PRONATEC, afim de estabelecer elementos de
comparao com o PNE.
A Lei n 12.513/20111, que institui o programa, altera diversas leis an-
teriores a sua adoo, dando ao PRONATEC maior abrangncia e diversas frentes
de atuao. So objetivos do programa estabelecidos na lei:

I expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de

educao profissional tcnica de nvel mdio presencial e a dis-
tncia e de cursos e programas de formao inicial e continuada
ou qualificao profissional; II fomentar e apoiar a expanso
da rede fsica de atendimento da educao profissional e tecno-
lgica; III contribuir para a melhoria da qualidade do ensino
mdio pblico, por meio da articulao com a educao profis-
sional; IV ampliar as oportunidades educacionais dos traba-
lhadores, por meio do incremento da formao e qualificao
profissional; V estimular a difuso de recursos pedaggicos
para apoiar a oferta de cursos de educao profissional e tecno-
lgica; VI estimular a articulao entre a poltica de educao
profissional e tecnolgica e as polticas de gerao de trabalho,
emprego e renda (BRASIL, 2011).

Para cumprir os objetivos previstos no programa, vrias iniciativas

foram incorporadas a ele:
1. A expanso da Rede Federal de Educao, Cincia e Tecnologia, que
visa implantao dos institutos federais no pas;
2. O Programa Brasil Profissionalizado, que objetiva a ampliao da oferta
e o fortalecimento da educao profissional integrada ao ensino mdio
nas redes estaduais;
3. A Rede e-Tec Brasil, com vistas oferta de cursos de EPTNM e FIC na
modalidade a distncia;

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Pronatec versus PNE

4. O Acordo de Gratuidade com os Servios Nacionais de Aprendizagem

(SNAs), que determina a destinao de 66,7% dos recursos da receita
lquida oriunda da contribuio compulsria dos SNAs para cursos/
programas de gratuidade;
5. Bolsa Formao (estudante e trabalhador), cujos propsitos so qualificar e
habilitar estudantes e trabalhadores, conforme pblicos-alvo do programa.

Do ponto de vista da gesto democrtica, o PRONATEC representou

um retrocesso em relao ltima poltica de qualificao em mbito nacional: o
Plano Nacional de Qualificao (PNQ), do governo Lula. O processo de gesto e
organizao do PRONATEC centralizou os processos decisrios no governo fede-
ral, relegando aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal funes menores,
muitas das vezes restritas mobilizao do pblico-alvo.
No tocante sua origem, o programa surgiu sem a insero da sociedade
nos processos de discusso, elaborao e execuo, diferenciando-se do PNQ, que
inclua os entes federados no processo de execuo, e distanciando-se grandemen-
te do PNE, que emergiu da CONAE aps ampla discusso nacional. O programa,
embora seus objetivos o apresentem como poltica pblica que se propunha a tra-
tar da questo da excluso social, na prtica tem se materializado em resultados de
privatismo dos recursos pblicos e de aligeiramento da formao. O programa visa
suprir as demandas do mercado de trabalho, como veremos a seguir, restringindo
outras possibilidades de ampliao da formao dos seus beneficirios, trazendo
muito mais resultados quantitativos que qualitativos.
Em 2013, o PRONATEC passou a incluir em suas iniciativas o finan-
ciamento estudantil aos estudantes matriculados em instituies de ensino supe-
rior e de EPTNM, bem como as instituies privadas sem fins lucrativos. Talpro-
cesso aprofundou ainda mais a poltica de sustentao do setor privado, em vez de
manter o processo de expanso da rede federal.
As matrculas produzidas no mbito do PRONATEC expressam sua mag-
nitude e justificam a discusso em torno de suas aes. As matrculas totais do pro-
grama no perodo de 2011 a 2014 ultrapassaram oito milhes, e, destas, quase seis
milhes foram para cursos de curta durao denominados decursos de FIC e
pouco mais de dois milhes para cursos de EPTNM.
Das mais de duas milhes de matrculas para cursos de EPTNM, 55,7%
foram realizadas pelas redes pblicas, enquanto 44,3% aconteceram pela rede privada.
Quando a anlise das matrculas dos cursos de FIC feita, o resultado inverte-se: das
quase seis milhes de matrculas totais, aproximadamente 85% foram realizadas pela
rede privada, enquanto 15% pela rede pblica. Desse modo, tratando-se de matrculas
totais, o maior ofertante de vagas em EPT no mbito do programa a rede privada.

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 Marcelo Lima e Zilka Sulamita Teixeira de Aguilar Pacheco

A predominncia de oferta de cursos de FIC, em detrimento da oferta

de cursos de maior durao, situa o programa no rol de uma poltica de educao
profissional imediatista. Configura-se, portanto, como um tipo de oferta que est
longe de dar conta da problemtica central que afeta a maior parte da populao
brasileira: a elevao da escolaridade integrada educao profissional e tecnolgi-
ca, pblica e de qualidade prevista no PNE.
Esse quadro no novidade na EPT brasileira, uma vez que em vrios
momentos o governo federal, ao longo da histria, buscou resolver as questes
de formao da fora de trabalho brasileira de maneira aligeirada, mantendo a
dualidade histrica na educao brasileira. Nesse rol de programas de educao,
destacamos outros similares ao PRONATEC e de abrangncia nacional, como
o Programa Intensivo de Preparao de Mo de Obra Industrial (PIPMOI); o
Programa Intensivo de Preparao de Mo de Obra (PIPMO); o Plano Nacional
de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR); o Plano Nacional de Qualificao
(PNQ), que substituiu o PLANFOR; e o ProJovem. Esses programas mostraram-
se no s incapazes de enfrentar a excluso educacional como reafirmaram a duali-
dade que historicamente destina uma formao mais ampla para a minoria exercer
trabalho complexo (intelectual) e uma formao mais restrita para a maioria atuar
no trabalho simples (manual).
Lima (2012) afirma que tais programas se configuram, por conseguin-
te, como polticas que acabam servindo de moeda de troca poltica e financeira,
em que o Estado paga caro por uma EPT fragmentada e incapaz de promover
formao integral e emancipadora. Nesse sentido, cria-se o que se chama de
mercado da formao.
At 2015, a maior parte da oferta de vagas do PRONATEC remetia-se
dualidade no processo formativo, ou seja, mais vagas eram destinadas EPT
desvinculadas da elevao da escolaridade. A partir deste ano, houve grande que-
dano nmero de matrculas em razo da reduo de recursos liberados pelo go-
verno federal. As pactuaes das vagas entre demandantes (diversos ministrios)
e ofertantes (vrias redes de EPT) diminuram significativamente. Prova disso o
comparativo entre o nmero de matrculas feitas em 2014, 3.002.056 no total, e
em 2015,1.266.777, segundo publicaes do prprio MEC em seu stio. A partir
de 2016, o programa pareceu tomar novos rumos, podendo ter sido influenciado
pelo PNE e pelo momento poltico e econmico brasileiro.
Nesse contexto, surgiu o PRONATEC-EJA, que se relaciona direta-
mente meta 10 do PNE, que preconiza a ampliao da oferta da EJA integrada
EPT. O PRONATEC-EJA seria uma das modalidades financiadas pelo sub-
programa denominado de Bolsa Formao, que viabilizaria o reconhecimento
dos saberes adquiridos pelos alunos ao longo da vida. No entanto as modifica-
es dessa nova fase do programa ainda no se materializaram em matrculas na
referida modalidade.

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Pronatec versus PNE

Outro movimento diz respeito ao financiamento, haja vista que o PRO-

NATEC 2016 previu que parte de suas aes passariam a ser de responsabilidade
financeira do Sistema S. Nele, 25% do valor das receitas originrias de tributao
compulsria do Sistema S passaria a ser incorporado s aes do PRONATEC.
Em meio ao contexto de crise estabelecido no governo Dilma Rous-
seff, o programa deixou de ter a pujana dos primeiros anos de sua instituio.
E, embora o presidente em exerccio Michel Temer tenha sinalizado que o
programa continuar a ser prioridade em seu governo, resta saber se o PRO-
NATEC marca do governo Dilma Rousseff resistir aos processos de
mudanas governamentais e de disputas pelo fundo pblico.
Ficam ainda outras questes: que importncia o novo governo dar ao
PNE? Como tratar cada uma das metas estabelecidas pelo PNE, visto que h, de
sua parte, um posicionamento claro quanto manuteno do PRONATEC?
Apesar da inegvel ampliao do acesso EPT, o carter privatista do
PRONATEC, via Bolsa Formao, com o objetivo de formar para o mercado, via-
biliza a constituio de um grande mercado da formao (LIMA, 2012, p. 511).
Nesse sentido, o PNE,em contraponto ao PRONATEC, revela-se como
poltica de Estado que possibilita a estruturao do direito educao na perspectiva
abordada por Gentili (2009) e Ribeiro (2006). Para esses autores, necessrio analisar
profundamente, e no de maneira superficial, as questes que dizem respeito exclu-
so educacional, levando em conta a muldimensionalidade desse tema e, assim, traar
caminhos possveis para que os brasileiros possam ter acesso a uma educao pblica
e de qualidade socialmente referenciada, capaz de instituir um novo horizonte que
proporcionaria a incluso educacional dos que foram social e historicamente excludos.

Consideraes finais

Neste ensaio buscamos tencionar questes que tangenciam o PNE2014

2024 e o PRONATEC quanto s caractersticas de polticas pblicas dessas aes
governamentais, especialmente no que diz respeito ao direito educao.
Defendemos a educao pblica e de qualidade a todos os segmentos
sociais, inclusive queles que historicamente foram e tm sido excludos do direito
educao em sua plenitude. Acreditamos que o PNE constitui uma possibilidade
de consolidao desse direito.
Da mesma forma, cremos na socializao dos conhecimentos cientficos,
artsticos e filosficos historicamente produzidos pela humanidade. Acreditamos
que para a promoo do homem, todo ser humano deve ser capaz de conhecer cri-
ticamente as condies em que vive, de modo a intervir e transformar a sociedade
rumo ampliao da liberdade e colaborao entre os homens.

502 Educ. Soc., Campinas, v. 38, n. 139, p.489-504, abr.-jun., 2017

 Marcelo Lima e Zilka Sulamita Teixeira de Aguilar Pacheco

Com base na anlise documental, discutimos a origem, a concep-

o e os resultados tanto do PNE quanto do PRONATEC, com o objetivo
de estabelecer a articulao de cada poltica com os interesses em disputa
na sociedade. No tocante origem, o PNE, apesar de seus limites, emergiu
daCONAE, e o PRONATEC foi apresentado sem a participao mais am-
pla da sociedade. Acercada concepo, o PNE revela-se como uma poltica
pblica de Estado cujas metas e estratgias, se fossem levadas a termo, possi-
bilitariam a estruturao do direito educao, e o PRONATEC, por sua vez,
revela seu carter de poltica de governo de vis privatista. Quanto aos objeti-
vos, o PNE ainda precisa ser implementado, mas j prope o fortalecimento
do financiamento da educao pblica para a oferta de uma formao mais
ampla aos educandos. Enquanto isso, o PRONATEC, em execuo desde
2011, tem priorizado a destinao privada dos recursos pblicos para a oferta
de cursos que, em sua maioria, so de curta durao, apesar dos novos rumos
sinalizados em 2016.
Consideramos ainda que tais aes no garantem a eliminao das de-
sigualdades sociais, visto que elas transcendem os aspectos estruturais ou contin-
genciais da educao, alicerando-se nos fundamentos das sociedades capitalistas
de pases perifricos como o Brasil.

Notas
1 Institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as Leis
n 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono
Salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), n 8.212, de 24 de julho de 1991,
que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui Plano de Custeio, n 10.260, de 12
de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior,
e n 11.129, de 30 de junho de 2005, que institui o Programa Nacional de Incluso de Jovens
(ProJovem); e d outras providncias.

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Recebido em 10 de agosto de 2016.

Aprovado em 10 de outubro de 2016.

504 Educ. Soc., Campinas, v. 38, n. 139, p.489-504, abr.-jun., 2017