Política social México

Reflexiones ciudadanas
sobre la poltica social

Clara Jusidman Rapoport
Coordinadora
Ernesto Cordero Arroyo
Secretario de Desarrollo Social
Luis Meja Guzmn

Subsecretario de Desarrollo Social y Humano
Sara Topelson de Grinberg

Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
Gustavo Adolfo Merino Jurez

Subsecretario de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin
Luis Miguel Montao Reyes

Oficial Mayor
Myriam Arabian Couttolenc

Jefa de la Unidad de Coordinacin de Delegaciones
Adriana Campos Lpez

Abogada General y Comisionada para la Transparencia
Alejandro Caso Niebla

Jefe de la Unidad de Comunicacin Social
Gerardo Perdomo Sanciprian

Jefe de la Unidad para la Coordinacin Sectorial
2008
Reflexiones ciudadanas sobre la poltica social
Este libro se realiz con el apoyo editorial de la Direccin de Imagen Institucional

de la Unidad de Comunicacin Social de la Sedesol.
Secretara de Desarrollo Social

Paseo de la Reforma 116
Col. Jurez, Del. Cuauhtmoc,
C.P. 06600, Mxico, D.F.
Impreso en Mxico / Printed in Mexico
Se autoriza la reproduccin del material contenido en esta obra citando la fuente.

Contenido
Introduccin 7
Poltica social y reforma del Estado: de la compensacin al desarrollo con equidad y democracia 21
Rolando Cordera Campos
Por una reforma solidaria de la poltica social en Mxico 43
Gerardo Ordez Barba
Poltica pblica, social, y de Estado 63
Luis F. Lpez Calva
La revolucin de los derechos humanos y sociales 83
David Ibarra
Conformar una poltica social de Estado 97
Mario Luis Fuentes
Sociedad compleja y poltica social 119
Manuel Canto Chac
Pobreza urbana, programas de inclusin social y participacin ciudadana 137
Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Tern
Descentralizacin y poltica social: del centralismo al desconcierto 159
Agustn Escobar
La pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 183
Vania Salles y Ma. de la Luz Paz Lpez
Reforma del Estado: hacia la garanta de bsicos 211
Enrique Valencia
El trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional 227
Clemente Ruiz Durn
La presente compilacin es el producto de un acuerdo alcanzado por los miembros del
Consejo Consultivo de Desarrollo Social en el periodo de 2004-2006. El Consejo fue crea-
do por la Ley General de Desarrollo Social como un rgano de consulta conformado por
mexicanos de los mbitos acadmico, profesional, cientfico y cultural.
La Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) enmarca este documento dentro de un pano-

rama que incorpora la perspectiva ciudadana de la evolucin de los programas guberna-
mentales de combate a la pobreza implementados en Mxico.
En este volumen se presenta la compilacin de voces comprometidas con la poltica social

de nuestro pas, que reflejan una visin nica y personal para cada artculo.
El contenido de cada captulo es responsabilidad de cada autor.

Para Vania Salles, como sencillo reconocimiento
a su incansable lucha por los derechos
de las mujeres y por la equidad.
Introduccin
Clara Jusidman
La poltica social consiste en el conjunto de normas, instituciones, programas y recursos

pblicos destinados a mejorar los niveles de bienestar de la poblacin y constituye la he-
rramienta mediante la cual cada sociedad procura promover, proteger y realizar los dere-
chos sociales y fundamentar la ciudadana social de sus miembros. La ciudadana social
como la define T.H. Marshall1 consiste en la serie de derechos y obligaciones que permi-
te a todos los miembros de una sociedad participar en forma equitativa en los niveles b-
sicos de vida de su comunidad, es decir, gozar de lleno de la herencia social y vivir la vida
de un ser civilizado de acuerdo con los niveles que prevalecen en su comunidad.
A travs del tiempo, la poltica social vara en sus objetivos especficos, en sus priori-
dades y en sus formas de ejecucin, al irse modificando las normas relacionadas con los
derechos sociales, al surgir o hacerse visibles nuevas problemticas relacionadas con las
trasformaciones sociales y al aparecer nuevas tecnologas y conocimientos.
Como afirma Darhendorf (1995)2 la importancia de la ciudadana social radica pre-
cisamente en su constante extensin y redefinicin conforme cambian las normas de
la sociedad. La base cultural de las sociedades, incluyendo en ello sus conocimientos,
creencias, costumbres y valores, influye de manera definitiva en la definicin de esas
normas.
No existen hasta ahora acuerdos relacionados con el nivel de bienestar que se debe ga-
rantizar a todas las personas. Un intento por definir las normas en materia de derechos so-
ciales a nivel mundial lo constituyen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos3
y ms especficamente, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
1
Marshall, T. H., Citizenship and Social Class en T. H. Marshall, Class, Citizenship and Social Development, Chicago, The University
of Chicago Press, 1964.
2
Darhendorf, Ralph, Ciudadana y sociedad civil: desafos actuales de la democracia, Mxico, Lumpen Ilustrado, 1995.
3
Naciones Unidas, Asamblea General, 1948.

turales aprobado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas4 que si bien
postulan ciertas normas bsicas, dejan un amplio margen en su realizacin concreta5, por
tratarse de derechos que se realizan de manera progresiva, sujetos a la disponibilidad de
recursos de los Estados parte6.
Otros esfuerzos para llegar a acuerdos internacionales sobre las bases mnimas desea-
bles en materia de bienestar humano son las convenciones y documentos que resultaron
de las cumbres realizadas por las Naciones Unidas en la dcada de los noventa7 y las nor-
mas que subyacen en el clculo de los diversos ndices de desarrollo humano8 y en los Ob-
jetivos del Milenio (ODM)9.
Estos dos ltimos esfuerzos, al seleccionar indicadores para comparar los niveles de
bienestar entre naciones o las metas a ser alcanzadas en los prximos aos, estn propo-
niendo los satisfactores y condiciones de vida mnimos que seran aceptables para con-
siderar una vida digna en todo el mundo. A travs de la cuantificacin de los logros al-
canzados por cada pas en los indicadores seleccionados o en la consecucin de las metas
acordadas, ponen en evidencia las grandes distancias en materia de realizacin de dere-
chos sociales y culturales entre pases.
A su vez, los informes nacionales de desarrollo humano10 y los relativos al cumplimiento
de los Objetivos del Milenio11, muestran las profundas diferencias que se observan al inte-
rior de los territorios nacionales y entre grupos de poblacin, haciendo evidentes los gran-
des problemas sociales no slo de pobreza, sino tambin de desigualdad y discriminacin.
Con respecto a la evolucin de la poltica social en el tiempo, las primeras medidas so-
ciales se dirigieron hacia los grupos pobres considerando a la pobreza como un mal que
resultaba de conductas incorrectas de los individuos como malos hbitos de trabajo, de
ahorro o derivada de vicios. Las medidas que se aplicaron fueron de castigo, sancin o
reeducacin forzada en las casas de pobres de la Inglaterra de principios del siglo XIX.
4
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado por la Asamblea General de la Organizacin de las
Naciones Unidas en su resolucin 2200 A (XXI) el 16 de diciembre de 1966.
5
El Comit responsable de verificar el cumplimiento del Pacto por parte de los Estados ha llevado a cabo varios esfuerzos por dar
mayor concrecin a las normas mediante el desarrollo de directrices y el trabajo de relatores especializados. Por su parte la OIT ha
desarrollado normas especficas, acordadas por los gobiernos y organizaciones de trabajadores y de empleadores que la integran, en
materia de derecho al y del trabajo.
6
Son aquellos Estados que aceptan firmar la Declaracin y que una vez que se tienen un nmero de firmas hacen entrar en vigor las
prescripciones del convenio o pacto internacional. En el caso del Pacto Internacional de Derechos, Econmicos, Sociales y Culturales
esto ocurri hasta que 35 Estados se adhirieron al mismo.
7
Entre ellas la Convencin sobre los Derechos de la Infancia y la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer.
8
Los Informes sobre Desarrollo Humano (global) se han venido publicando desde 1990 hasta la fecha.
9
Naciones Unidas, Declaracin del Milenio, Resolucin aprobada por la Asamblea General, 55/2, 8 de septiembre del 2000.
10
Se han realizado informes a nivel regional y algunos pases han elaborado informes nacionales, entre ellos Mxico. PNUD, Informe
sobre Desarrollo Humano Mxico 2004.
11
Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una mirada desde Amrica Latina y el Caribe, Chile, 2005; Los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en Mxico: Informe de Avance 2005.
introduccin
Aun para aquellas personas que se clasificaban como pobres merecedores de ayuda,
por ser nios, estar enfermos o tener alguna discapacidad, las ayudas sociales los obliga-
ban a trabajar en tareas muy duras y a permanecer encerrados en casas de asistencia.
Posiblemente el primer y ms antiguo mbito de la poltica social es el de la asistencia
social, dirigido a la atencin de poblaciones en situaciones de vulnerabilidad temporal o
permanente debido su edad, condiciones de salud, situacin de indigencia o derivada de
catstrofes humanas y naturales. En su prestacin se mezclaban intervenciones de organi-
zaciones de las iglesias, del sector privado, comunitarias y de los gobiernos locales y esta
combinacin se mantiene hasta la fecha.
Otro mbito del desarrollo de protecciones sociales durante el resto del siglo XIX y
principios del XX gir en torno al trabajo y las relaciones entre trabajadores y emplea-
dores. Las primeras etapas de la industrializacin llevaron a condiciones de explotacin
inhumana a hombres, nios y mujeres en los talleres fabriles. Mediante la protesta, las
huelgas, el surgimiento de importantes doctrinas sociales y las revoluciones de princi-
pios de siglo XX, se fueron asumiendo en el mundo normas para regular los horarios
de trabajo, las remuneraciones, las edades de ingreso y retiro, las condiciones fsicas e
higinicas de los lugares de trabajo, dndose con ello contenido al derecho del trabajo.
Este fue ampliamente desarrollado y acordado por la comunidad mundial, mediante la
creacin y el funcionamiento tripartito de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) en 1919.
Otra vertiente de las protecciones sociales se centr en algunos grupos de personas
como fueron los veteranos de las guerras y las viudas de stos, asegurndoles ingresos me-
diante pensiones o en los trabajadores de las minas y de los barcos, reconociendo las di-
fciles y especiales condiciones de trabajo que enfrentaban. Estos son los antecedentes de
programas focalizados en ciertos grupos de poblacin como son las madres solas con hijos
dependientes, las personas con discapacidad.
La garanta de proteccin frente a la inseguridad humana ha sido la mayor preocupa-
cin de las personas y de las sociedades y uno de los hilos conductores del desarrollo de la
poltica social. Por ello, una cuarta vertiente de la poltica social se desarroll en torno a la
construccin de normas e instituciones para dar seguridad a las personas frente a los ries-
gos de enfermedad, accidente, desempleo y vejez. Ello dio pie al surgimiento de distintas
modalidades de seguridad social: las contributivas que giran en torno al trabajo formal y
las de carcter universal que aplican a todos los miembros de una sociedad, as como a los
seguros contra el desempleo.
Otros dos pilares de las polticas sociales han sido la educacin como medio de homo-
logacin de capacidades y construccin de identidades nacionales, as como el acceso a
introduccin
servicios de salud como proteccin frente a la enfermedad, los accidentes y los riesgos de
vida, mediante servicios pblicos y gratuitos para toda la poblacin.
Los mayores desarrollos de los sistemas de seguridad social, educacin y salud en las
economas de mercado se dieron a partir de la Primera Guerra Mundial y avanzaron en
mayor medida despus de la Segunda Guerra en la etapa conocida como Guerra Fra.
Ello en razn de la competencia que a los pases de economas capitalistas les significaba
la provisin de servicios sociales universales en los pases de economas socialistas.
Los regmenes sociales que fueron surgiendo durante el ltimo siglo se pueden carac-
terizar por la diferente carga de responsabilidades que asignan en materia de satisfaccin
de necesidades materiales bsicas, del desarrollo de capacidades y de oportunidades de
sus poblaciones, al individuo mismo, a las familias (las mujeres generalmente), a la comu-
nidad y sus organizaciones (religiosas, mutualidades, gremios, comunitarias, etc.), a las
empresas, al Estado y al mercado.
Los regmenes sociales estatistas por excelencia seran los representados por los pases
socialistas; los estados de bienestar europeo combinan modalidades de servicios del Esta-
do de cobertura universal con algunas responsabilidades de las familias (Noruega) y del
mercado. Los Estados sajones colocan en general, una mayor responsabilidad en los indi-
viduos, las familias, las empresas y el mercado (Estados Unidos, Australia), aunque cuen-
tan con seguro social universal y servicios de educacin y salud pblicos que coexisten con
una oferta de servicios privados.
Amrica Latina por su parte, con un gran dficit de polticas sociales en la mayora de
los pases, sigui los pasos de Europa Occidental en Uruguay, Argentina, Costa Rica y Chi-
le con sistemas de seguridad social que alcanzaron amplias coberturas y servicios pblicos
de educacin y salud, en tanto que Mxico y Brasil siguieron un modelo contributivo de
seguridad social, educacin pblica y gratuita y un sistema de salud pblica segmentado.
Otros campos de poltica social han sido los programas dirigidos a superar el ham-
bre y la desnutricin y los relacionados con la construccin de vivienda e infraestructura
social como drenaje, acceso al agua potable y a la energa elctrica, al transporte y a las
comunicaciones.
Las medidas para proporcionar seguridad alimentaria a la poblacin han incluido el
apoyo a los productores de alimentos mediante distribucin de tierras (reformas agrarias),
crditos y servicios para la produccin, sistemas de riego y de almacenaje, precios de ga-
ranta, mejora en los sistemas de abasto y distribucin y han pasado por diversas modali-
dades de subsidios para los consumidores, controles de precios, transferencias monetarias
para la compra de alimentos y distribucin gratuita de estos. En distintos momentos y
ante distintas situaciones guerras, sequas, hambrunas, catstrofes naturales, todos los
10 introduccin
pases del mundo han tenido que recurrir a polticas y programas en materia alimentaria
y para muchos, sigue siendo un tema no resuelto.
Los saldos en materia de pobreza y desigualdad, resultantes del intento por crear Es-
tados de Bienestar de baja intensidad en Amrica Latina, junto con los programas de
reestructuracin y ajuste de las economas de la regin de la dcada de los ochenta, die-
ron origen al desarrollo de una generacin de programas sociales dirigidos a combatir la
marginalidad y la pobreza. Focalizados inicialmente en los pobladores pobres de las reas
rurales han ido transitando hacia la atencin de la pobreza urbana.
Con la Coordinacin del Plan para Zonas Marginadas (Coplamar) de finales de la
dcada de los aos setenta, Mxico se adelanta en una vertiente de la poltica social que
procura compensar e incorporar al desarrollo a la poblacin que vena quedando exclui-
da del modelo central de poltica social adoptado, en particular las poblaciones indgenas
expulsadas de sus territorios originales. Este programa incluy intervenciones para las
comunidades ms pobres en varios mbitos sociales: la salud, la educacin, el abasto, la
infraestructura social, la comunicacin y caminos y apoyos a la produccin en pequeo
escala. Estas intervenciones trataban de atacar causas estructurales de la pobreza como la
extraccin de ingresos a la poblacin pobre que realizan sistemas comerciales obsoletos,
ineficientes, caros y monoplicos al nivel comunitario.
Las primeras versiones de los programas de combate a la pobreza en Amrica Latina
continuaron promoviendo la provisin de bienes y servicios colectivos, como fueron los
fondos de inversin social en varios pases de la regin y el Pronasol en Mxico; promo-
van la participacin de las comunidades en la seleccin de prioridades, en el diseo, eje-
cucin y control de las obras y servicios de los programas, y en su caso, de beneficiarios
de prestaciones especficas como eran las becas escolares. Parte importante de la inversin
realizada por esos programas se destinaba a la provisin de infraestructura social y pro-
ductiva para las comunidades rurales pobres.
A finales de la dcada de los noventa, esos programas paulatinamente empezaron a ser
sustituidos por programas de transferencias monetarias directas a familias e individuos,
previamente seleccionados e incluidos en listas y padrones. Se trata de programas dise-
ados desde arriba hacia abajo y con ninguna o muy poca participacin en su diseo y
operacin por parte de la poblacin.
Como resultados de las corrientes principales en materia de poltica social en el mun-
do y de distintas prioridades en cada gobierno, la poltica social mexicana, en su concep-
cin amplia, contiene actualmente programas y servicios diseados y puestos en prctica
en distintas pocas, respondiendo a diferentes paradigmas y problemticas. Algunos de
esos programas, los de mayor antigedad, han alcanzado o estn por alcanzar un esta-
introduccin 11
tuto de servicios de proteccin universal como son los servicios pblicos de educacin y
salud; otros enfrentan crisis estructurales por su origen limitado a la proteccin de cier-
tos grupos sociales que en lugar de ampliarse, tienden a reducirse, como son los distintos
servicios de seguridad social. Otros programas empiezan a reproducir los males sociales
que pretendieron atacar cuando fueron establecidos como son los efectos perversos de
los programas de transferencias monetarias, en donde la poblacin beneficiaria prefiere
mantener su situacin y continuar recibiendo esas transferencias, dejando de buscar ca-
minos para superarse.
En razn de lo anterior parecera necesario y urgente repensar lo que sera una po-
ltica social de Estado para Mxico en el siglo XXI, en el marco de la globalizacin y la
apertura de la economa nacional. Para el efecto habra que tener en cuenta las transfor-
maciones sociales que arrojan situaciones crecientemente diversificadas y complejas, el
surgimiento de nuevas demandas y problemticas y la participacin de un nmero mayor
de agentes sociales en la definicin y ejecucin de polticas y programas sociales.
Los cambios sociales a principios del siglo XXI
A continuacin se hace un recuento general de las transformaciones experimentadas en la

vida social y econmica del pas en los ltimos 35 aos que mayor impacto tienen en un
urgente y necesario rediseo de la poltica social y de su impostergable vinculacin con la
poltica econmica.
La persistencia de amplios sectores de la poblacin mexicana que viven en la pobreza,
incluso extrema, y los niveles sostenidos de desigualdad, muestran los dficit sociales del
desempeo del pas en materia econmica y la insuficiencia de las polticas y programas
sociales para realizar los derechos sociales de todos los mexicanos.
La mayor urbanizacin del pas, cuya consecuencia es la creciente interaccin de vo-
lmenes grandes de personas en espacios reducidos, genera tensiones y complejidades en
las relaciones humanas, que sumadas a la velocidad del flujo de la informacin y a la mer-
cantilizacin de la vida cotidiana, requieren de una revisin profunda del pensamiento,
de los modelos de intervencin y de la poltica social en el pas.
Los cambios demogrficos determinan que en este momento Mxico cuente con la
proporcin ms alta de jvenes en toda su historia, a la vez que se observa un aumento en
la proporcin de adultos mayores y una disminucin del porcentaje de nios y nias. Los
cambios en la estructura demogrfica obligan a revisar la composicin de la oferta actual
de programas, servicios, recursos humanos e infraestructura social para reorientarlos y
adecuarlos a las necesidades emergentes.
12 introduccin
Las estructuras familiares estn sujetas a transformaciones profundas por los cambios
en la base econmica que las sustenta. La necesidad de diversificar las estrategias para la
supervivencia por los bajos salarios y la inseguridad econmica determinan inserciones
diversas de sus miembros en las actividades formales, informales, ilegales y en las migra-
ciones. Provocan el aumento del tiempo total destinado por sus integrantes, incluso nios
y nias, al trabajo por pago en detrimento de la economa del cuidado y la reproduccin.
Surgen nuevas formas de arreglos de convivencia para sumar ingresos y compartir gastos
y responsabilidades. Las familias como agentes de desarrollo, formacin bsica de los se-
res humanos y proveedoras de proteccin y seguridad enfrentan problemas crecientes. As
lo muestran los altos ndices de violencia domstica y el aumento de las adicciones.
La escasa creacin de empleos formales frente el crecimiento de la oferta de trabaja-
dores se manifiesta en el aumento de las migraciones internas y externas y del empleo en
actividades informales e ilegales. Ello erosiona las bases de una parte fundamental de la
poltica social, sustentada en el empleo en relaciones formales de trabajo y en la forma-
cin de capital humano para los sectores de la produccin industrial.
Los elevados volmenes de migrantes desde la ptica de la poltica social, obligan a
revisar los esquemas de aportacin a los sistemas de seguridad social basados en la perma-
nencia de los asegurados y sus familias en el pas, as como su significado en trminos de
transferencia de la inversin nacional en capital humano hacia otras economas. El flujo
de divisas al pas mediante las remesas enviadas a las familias se convierte en importante
fuente de gasto privado, pero no aporta ingresos para los sistemas de seguridad social y
gasto pblico en educacin y salud en Mxico. Significa ms una sangra de personas j-
venes con preparacin, que un beneficio para la comunidad en general.
Los cambios demogrficos y los actuales patrones de consumo y de vida determinan
el surgimiento de problemas de salud como las adicciones, las enfermedades crnico-de-
generativas, las de transmisin sexual, la depresin y el aumento de muertes por causas
externas como los accidentes y los suicidios, que significan altos costos y tecnologas sofis-
ticadas en su tratamiento. En tanto, se mantienen profundas desigualdades en el acceso
a la salud por regiones y por grupos sociales y tnicos y por lo tanto, persisten muertes y
prdidas de aos de vida por enfermedades prevenibles.
La conformacin de ciudades en la frontera norte que doblan la tasa de crecimien-
to demogrfico promedio de la poblacin del pas, donde confluyen migrantes de todas
las regiones, con modelos de produccin que a veces pareceran reproducir formas de
explotacin humana semejantes a las vividas en las etapas de la Revolucin Industrial
del siglo XIX, tiene como consecuencia la ausencia de cohesin social y la presencia de
violencia social que afecta diferencialmente a las clases sociales y a los sexos. Muestra
introduccin 13
adems una ruptura entre las generaciones que afecta la reproduccin de los nuevos
mexicanos.
La emergencia de agendas y demandas de grupos especficos de poblacin histrica-
mente discriminados como las mujeres, la infancia, los adultos mayores, los indgenas, los
jvenes, las personas con discapacidad, los grupos de diversidad sexual, entre otros, han
llevado al desarrollo de una compleja institucionalidad plasmada en leyes, institutos, pro-
gramas, servicios y modelos de operacin que estaran demandando de una revisin de la
arquitectura institucional de la gestin gubernamental, especialmente en el mbito social.
Los temas de violencia social y domstica, feminicidios, explotacin sexual, secuestro
y trata de personas, son asuntos que ocupan y preocupan crecientemente a la sociedad y
ponen en evidencia la profundidad de la problemtica econmica, cultural y social que
afecta al pas. Hablan de rupturas graves del tejido social y de la ausencia de cohesin so-
cial y plantean retos al desarrollo de nuevas intervenciones de poltica pblica.
Finalmente, existen al menos cuatro debates pendientes:
1. Sobre lo que se considera bienes pblicos y bienes privados, es decir, cules requeri-
mientos para la vida de las personas compete su satisfaccin al mbito privado y cules
al mbito pblico.
2. Esto lleva a una falta de acuerdo sobre la participacin que corresponde en la conse-
cucin del bienestar humano, a las personas mismas, a sus familias, a la comunidad, al
Estado, al mercado, a las empresas y a las organizaciones de la sociedad civil desde el
sector de asistencia social, hasta los sindicatos, cooperativas y organizaciones sociales
y de la sociedad civil
3. Cul debe ser la distribucin de competencias y del financiamiento en materia de polti-
cas y programas sociales entre los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.
4. Cules intervenciones sociales deben contar con el financiamiento de presupuesto p-
blico y cules requieren de una contribucin de los derechohabientes, de las empresas
y de otros agentes sociales.
La discusin tendra que partir de una definicin amplia de poltica social e incluir los
programas que procuran la satisfaccin de las necesidades materiales, pero tambin las
psicoafectivas y las de desarrollo y de reconocer que la problemtica social incluye no slo
el combate a la pobreza, sino tambin la desigualdad econmica y territorial, la discrimi-
nacin y falta de equidad y la exclusin y vulnerabilidad social.
Las inquietudes por promover polticas sociales de Estado surgieron en una etapa de
la vida del pas donde el establecimiento de un Estado de Bienestar, siguiendo el modelo
14 introduccin
europeo, dej de ser gua para el avance de las polticas sociales en Mxico. Al trmino de
las ltimas tres administraciones del gobierno federal ha surgido la idea entre los respon-
sables del diseo y operacin de programas sociales dirigidos a la poblacin marginada y
en situacin de pobreza, por lograr que aquellos desarrollados y adoptados por cada una
de esas administraciones pudieran continuarse despus del cambio de administracin y
convertirse en polticas y programas de largo plazo. Se menciona entonces, la necesidad
de transformarlos en polticas de Estado.
Se procura a partir de ello que mediante cambios en la institucionalidad del gobierno
federal, la expedicin de leyes, la asignacin de renglones y claves presupuestales o la des-
centralizacin, esas polticas y programas se conviertan en compromisos para las siguien-
tes gestiones gubernamentales.
Esta sostenida preocupacin por la permanencia de programas sociales para que ten-
gan los impactos esperados y se aprovechen los esfuerzos y recursos aplicados para po-
nerlos en operacin dio origen, por ejemplo, a la insercin institucional del programa de
salud para zonas marginadas en la estructura del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y de las tiendas y almacenes rurales en la estructura de la Conasupo, as como a la
creacin de la actual Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) y la reciente expedicin de
la Ley General de Desarrollo Social.
Los artculos incluidos en este libro derivan de un proyecto apoyado por el Consejo
Consultivo de Desarrollo Social de la Sedesol, para que un grupo de personas con expe-
riencia en administracin e investigacin en el campo de poltica social compartieran sus
visiones sobre lo que debera plantearse como poltica social del Estado para el Mxico
de principios del siglo XXI. Se recibieron textos de 11 autores y autoras que tratan muy
diversos aspectos de la poltica social en Mxico.
Rolando Cordera Campos en su artculo ofrece una sntesis del desempeo de la po-
ltica social de Mxico de los ltimos 30 aos. Explora los lineamientos para una refor-
ma social del Estado como un horizonte propicio para el diseo de nuevos o renovados
portafolios de polticas que respondan mejor al desafo central de la poca abierta por el
cambio estructural para la globalizacin. Plantea la necesidad de una reforma social, al
considerar que ya se han llevado a cabo las reformas econmica y poltica en Mxico.
Identifica cuatro grandes desafos en la actual agenda mexicana de la cuestin social: la
descentralizacin; el federalismo y poltica social, una poltica educativa para la demo-
cracia y la equidad, una nueva ruralidad y comparar las simpatas y diferencias entre la
poltica econmica y la poltica social. Concluye que es el tiempo de establecer una pol-
tica social verstil que permita compensar y rehabilitar, al mismo tiempo que contribuir
a la creacin de nuevas capacidades que concurran a la recuperacin del crecimiento y
introduccin 15
al aprovechamiento de las oportunidades que el cambio econmico promete pero nunca
realiza automticamente.
El propsito central de Gerardo Ordez Barba es presentar el contenido de una
agenda mnima de reformas en favor del bienestar general. Para esto, hace una breve re-
visin de los esfuerzos que ha hecho el Estado mexicano por conformar un complejo sis-
tema de bienestar social, proceso que ha sido lento. El complejo entramado organizativo
puso en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales (Conasupo, el Pider, la
Coplamar, el SAM y el Pronasol), que fueron desechados por gobiernos posteriores, pero
algunos de sus objetivos fueron recogidos por los nuevos programas. Seala que el sistema
de bienestar que logr desarrollarse ha generado una sociedad dividida en cuanto a la sa-
tisfaccin de sus necesidades bsicas; y destaca que desde la dcada de los ochenta la pol-
tica social viene enfrentando toda suerte de embates contrarreformistas y dificultades que
impiden generalizar el acceso a los bienes y servicios pblicos. El reto principal, considera
este autor, es lograr un nuevo pacto poltico nacional con el fin de estructurar una agenda
comn. Postula una reforma solidaria de la poltica social como eje de una posible ruta de
renovacin de las instituciones pblicas, fincada sobre una base financiera sustentable y
equitativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusin.
Luis F. Lpez Calva describe la evolucin de la poltica social en Mxico en los ltimos
20 aos. Reflexiona acerca del concepto de lo social estableciendo que cuando se habla
de poltica social debe ser definido de manera especfica como un principio general. Hay
por lo menos dos vas para determinar qu es lo social, una basada en derechos sociales
bsicos y otra basada en una nocin de equidad distributiva. De esta manera, para que
un gasto sea considerado como social ms all de los derechos definidos como bsicos, el
gasto deber distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos de ingre-
so. Propone una definicin prctica sobre lo que es una poltica social de Estado y plantea
algunos retos y obstculos para su implantacin. Asimismo, el autor presenta ciertos prin-
cipios generales sobre los que debe y no debe hacer la poltica social. Seala la urgencia de
construir una poltica social de Estado, porque la fractura del sistema de poltica social es
inminente, y porque las nuevas experiencias de programas sociales no han logrado acre-
ditar el cumplimiento de sus fines.
David Ibarra hace una revisin de la evolucin de los derechos humanos sociales que
permite contextualizar su situacin actual, principalmente en el caso mexicano. Seala que
los derechos sociales forman parte indisoluble de los derechos fundamentales y sirven para
conferir profundidad a la democracia real, revistiendo un carcter que incluso va ms all
de la jurisdiccin geogrfica de los derechos del ciudadano. En Mxico, los derechos socia-
les exigibles, seala Ibarra, constituyen un campo rezagado por resabios del presidencialis-
16 introduccin
mo autoritario, por lo que considera que se necesita amalgamar las estrategias macro y mi-
crosociales y comenzar a blindar las erogaciones en derechos sociales, hacindolas exigibles.
Seala que se pueden distinguir varias etapas en la evolucin de los derechos sociales: la eta-
pa revolucionaria o regulatoria, la fase tpicamente corporativista y la del predominio de la
focalizacin del gasto. A pesar de esto, seala que el desarrollo de los derechos sociales sigue
preso de las instituciones agnicas del corporativismo, del presidencialismo hegemnico y
del focalismo microsocial, Concluye que la ausencia de exigibilidad jurdica de los derechos
humanos contribuye a facilitar el descuido de las polticas pblicas en atender los desajustes
sociales maysculos que plagan al pas, configurando un serio dficit democrtico.
El texto de Mario Luis Fuentes trata sobre la necesidad de generar una poltica social
de Estado que establezca un piso bsico de derechos para todos los agentes sociales y m-
todos de cooperacin institucional que faciliten la accin de la ciudadana y permitan a
los gobiernos responder con prontitud y claridad a las problemticas que enfrenta lo so-
cial. Seala que la pobreza, la marginacin y las circunstancias de vulnerabilidad social
persisten con diferentes ritmos e intensidades a lo largo del pas. Por lo anterior, se presen-
ta la necesidad de revisar el modelo de desarrollo y ms an el modelo de organizacin
institucional. Sugiere pensar en una nueva poltica social fundada en nuevos andamiajes
que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto en la rela-
cin gobierno-sociedad, entre otros. Considera que la poltica social que sigue debe partir
de reconocer que la capacidad del Estado no slo se mide por el monto de recursos que se
asignan, sino por su capacidad para promover y generar organizacin y movilizacin.
El asunto central que Manuel Canto Chac aborda en su texto es la creciente necesidad
de enfocar a la poltica social como un asunto de poltica pblica, requirindose que en
ella tome parte la sociedad. Propone que la participacin de la ciudadana en las polticas
pblicas se puede dar en las diversas etapas de la misma, y en distintos niveles de parti-
cipacin. Hace una descripcin de la evolucin de la gestin de la poltica social en las
dcadas precedentes, sealando que de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha ha
prevalecido su carcter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participacin de
la sociedad. Canto seala algunos ejes deseables y posibles de la poltica social para el fu-
turo, desde una perspectiva de poltica pblica, como son que la poltica social debe ser: a)
no slo asistencial; b) descentralizada; c) diversificada de acuerdo a situaciones socioeco-
nmicas y culturales; entre otros. Asimismo, propone que dentro de la agenda deben estar
los siguientes temas: la convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social; los
destinatarios de la poltica social; la seguridad social y la participacin ciudadana.
Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Tern analizan la forma como se concibe la partici-
pacin social o ciudadana en los programas sociales del mbito federal aplicados en el
introduccin 17
medio urbano. Los autores hacen una revisin sinttica del marco legal y normativo que
rige las formas de inclusin y participacin de la ciudadana en las polticas pblicas de
Mxico y lo ejemplifican con la forma como se conciben los espacios e instrumentos de
participacin ciudadana con el Programa Hbitat. Sealan que en Mxico existe una am-
plia legislacin destinada a promover la participacin de la ciudadana en las decisiones
pblicas sociales, sin embargo, se presentan algunos obstculos en su concrecin como
son las resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la
participacin ciudadana, as como la ausencia o la debilidad de los diseos participativos
adoptados en los programas sociales. Proponen que para fortalecer la participacin de la
ciudadana se incorporen las particularidades de la realidad local, el espacio territorial en
el que se aplicarn los programas, el mapa de los actores pblicos, privados y sociales que
actan en este territorio, el inventario de experiencias de participacin que existen; asi-
mismo, como elaborar diseos participativos originales y garantizar su aplicacin.
Por su parte Agustn Escobar reconoce en su texto que hoy, los municipios controlan la
mayor parte del gasto de desarrollo social12 en Mxico, pero las capacidades, las responsa-
bilidades y la obligacin de integralidad y transparencia estn en el gobierno federal, con
algunas excepciones13. Expresa el dilema que enfrenta el gobierno federal entre actuar de
manera aislada con programas autosuficientes o por el contrario, desarrollar acciones de
colaboracin con otros niveles de gobierno. Mediante el anlisis de dos programas fede-
rales de amplio alcance que se articulan de formas opuestas con los mbitos estatales y
municipales, muestra que es posible desarrollar acciones positivas y significativas en dos
extremos del espectro de colaboracin: el Programa Oportunidades ha logrado crecer,
ser eficiente y demostrar impactos con muy poca colaboracin de los gobiernos estatales
o municipales en tanto que la Estrategia Microrregiones, por el contrario, slo existira en
el papel si no fuera por la colaboracin manifiesta de los gobiernos estatales y, en menor
medida, de los municipales.
En el amplio texto aportado por Vania Salles (QEPD) y Ma. de la Paz Lpez se pre-
senta una revisin selectiva de los principales conceptos de pobreza en el siglo XIX y una
parte del siglo XX, incluyendo tambin conceptos emanados del feminismo. Sealan que
la pobreza es un fenmeno que ha acompaado el devenir de la humanidad, adoptan-
do diferentes rostros y con circunstancias que varan segn los periodos, las culturas, los
regmenes polticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen tanto la formacin
12
Con la notable excepcin del gasto en salud y educacin.
13
La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el ao 2004 marca, en su artculo 17, que: Los municipios sern los principales
ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operacin que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u
organismo federal, estatal o del Distrito Federal.
18 introduccin
como la distribucin de la riqueza. Algunas de las conceptualizaciones remiten a las cau-
sas de la pobreza mientras que otras se ocupan de calificarla con base en el concepto de
necesidades. Otras ms relacionan varios atributos de la pobreza: la debilidad fsica, el
aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder, sin conectarlos con los factores que
causan la pobreza. Ms recientemente varios autores enfocan la pobreza desde la teora
de las capacidades/realizaciones.
El texto preparado por Enrique Valencia hace un recorrido por los programas dirigi-
dos al combate a la pobreza en Mxico y concluye que al inicio del siglo XXI, el Estado
mexicano tiene la oportunidad de recuperar las experiencias histricas y construir una
nueva etapa en la que se reconozcan explcita y programticamente los derechos ciuda-
danos, como una forma ms integral de relacin con los pobres. Sugiere que los progra-
mas de Oportunidades y el Seguro Popular pueden ser la base para generar una ley de
reconocimiento de los mnimos de bienestar que deben ser asegurados para cualquier
ciudadano mexicano.
Clemente Ruiz Durn alude al deterioro del mercado laboral como resultado de la
cada de la inversin pblica y privada y seala la existencia de un escenario cada da ms
complicado de dicho mercado. En el texto, el autor se centra en la evolucin de la defini-
cin del trmino trabajo decente realizado por diversas organizaciones internacionales y por
diversos autores. Asimismo, presenta la definicin de algunos indicadores que permiten
valorar la situacin, de acuerdo con cuatro ejes bsicos: 1. acceso al empleo; 2. seguridad
en el empleo; 3. derechos laborales; y, 4. dilogo social. Entre sus conclusiones sobre el
entorno del trabajo decente en el pas destaca la proliferacin del trabajo no estructurado,
lo cual reduce la proteccin bsica de los trabajadores; el incremento de la brecha salarial
entre hombres y mujeres; y la falta de un esquema de dilogo ampliado con el sector no
estructurado de la economa.
La formulacin de este libro fue promovida y apoyada por el Consejo Consultivo de
Desarrollo Social 2004-2006 y en particular, por la Comisin sobre la Estructura de la Po-
ltica Social, formada por Bernardo Gonzlez-Archiga, Catalina Denman y Mario Luis
Fuentes. A ellos les agradecemos su constante acompaamiento en el proceso de elabo-
racin de los textos y en la reunin donde los mismos fueron discutidos entre los autores
y autoras, as como su inters por que el libro se publicara, an cuando esto se haga dos
aos despus de iniciado el proyecto. A la Sedesol agradecemos su apoyo para la realiza-
cin del proyecto y para la publicacin del texto.
Mayo, 2007.
introduccin 19
Poltica social y reforma del Estado:
de la compensacin al desarrollo con equidad y democracia
Rolando Cordera Campos

Centro de Estudios Globales y de Alternativas para el Desarrollo de Mxico
Facultad de Economa, UNAM
Agradezco a Ana Galvn Chvez su ayuda en la elaboracin de este trabajo.
A partir de los aos veinte del siglo XX, los diferentes gobiernos del Estado posrevolucio-
nario buscaron dar respuesta al reclamo social con reformas estructurales y polticas de
apoyo y compensacin a los grupos sociales pobres, tanto en la ciudad como en el campo.
Estas acciones con el tiempo daran lugar a un paquete bsico de compromisos del Esta-
do, lo que posteriormente dio en llamarse los derechos sociales del pueblo mexicano.
En retrospectiva, no resulta fcil establecer una diferenciacin clara entre las interven-
ciones del Estado dirigidas a corregir dislocaciones sociales y regionales, propiciadas por
el cambio econmico o arrastradas desde el pasado colonial, como la cuestin indgena,
y aquellas orientadas a promover la acumulacin de capital y el crecimiento econmico.
De hecho, puede decirse que la idea del desarrollo econmico como objetivo nacional
central abarcaba a ambas, aunque a la vez pueda mostrarse que siempre existi una asi-
metra entre la funcin acumulacin y la funcin legitimacin del Estado, como las
llamara James OConnor, en favor de la primera.
Con todo, en especial a partir de los grandes momentos reformistas de los aos treinta,
encabezados y promovidos por el gobierno del presidente Lzaro Crdenas, la interven-
cin estatal en las relaciones laborales empieza a convertirse en el eje de lo que ahora lla-
mamos poltica social. A partir de entonces y hasta por lo menos los aos ochenta del siglo
XX, el gozne entre lo econmico y lo social era el empleo formal, de cuya dinmica y
magnitud se haca depender el resto de los mecanismos de proteccin y desarrollo social
erigidos por el Estado a lo largo del siglo.
Lo anterior, sin embargo, no debe llevar a olvidar que en este periodo de la evolu-
cin de Mxico, ocup un lugar protagnico, tanto en la retrica como en la poltica, la
cuestin agraria heredada del porfirismo y recreada y hasta inventada por los gobiernos
posrevolucionarios. Como es sabido, el principal instrumento del Estado para intervenir
21
y redefinir las relaciones sociales en el medio rural, donde por mucho tiempo se aloj la
mayor parte de la poblacin, fue el reparto de la tierra, a partir del cual se busc dar lu-
gar a una reforma agraria integral que pudiese combinar aumentos sostenidos en la pro-
duccin y en la productividad agropecuarias con un mejoramiento tambin sostenido del
bienestar de la poblacin rural.
El xito en estos empeos fue siempre inferior a lo buscado, pero es indudable que el
ingreso medio en el campo pudo incrementarse y con l tambin el nivel de vida de sus
habitantes. Empero, la pobreza sigui siendo la caracterstica central de la vida colectiva e
individual de la mayor parte de la sociedad rural mexicana, lo que, junto con otros facto-
res de ndole ecolgica, cultural y de cambios en la estructura productiva, impeli a capas
crecientes de la poblacin a emigrar a las ciudades y a los Estados Unidos de Amrica.
El desarrollo rural que quiso implantarse como una estrategia que progresivamente
sustituyese a la reforma agraria, no pudo reeditar la aspiracin original de crecimiento
productivo con equidad social en el campo, aunque es menester admitir que las tenden-
cias al desalojo demogrfico y social del campo mexicano se haban convertido ya en las
tendencias dominantes del cambio demogrfico y social de Mxico. No obstante, en la
actualidad la poblacin rural abarca a poco ms de veinte millones de mexicanos, en su
mayora pobres extremos, lo que, junto con la intensa migracin de los ltimos lustros,
plantea un serio reto a una poltica social que est dispuesta a hacerse cargo no slo de
las magnitudes de pobreza y desigualdad que se registran ah, sino de las recomposiciones
demogrficas que la emigracin y la larga crisis agropecuaria han propiciado.
Hoy, en el medio rural mexicano se dan cita una gran cantidad de poblaciones habita-
das por mujeres, ancianos y nios, dependientes en alto grado de las remesas provenientes
del exterior y en muchos casos sin contar con la mnima infraestructura requerida por los
programas de compensacin, y en condiciones de gran dispersin geogrfica. La emigra-
cin se presenta como la nica salida para muchos, pero es claro ya que las ciudades mexi-
canas no son hoy un receptculo adecuado, en trminos de empleo, ingreso y acceso a los
bienes pblicos indispensables. Con todas las fallas y desaciertos que puedan atribuirse a
la estrategia estatal para el desarrollo social en el sector rural, es claro que por su duracin
y recursos pblicos empeados, as como por su carcter estratgico para la estabilidad
poltica y an social del pas, puede reclamar legtimamente el apelativo de poltica de
Estado. Es desde esta perspectiva, que tal vez pueda emprenderse una reconfiguracin
de esta poltica que ahora tenga como objetivo histrico la construccin de un nuevo h-
bitat rural que pueda sostener formas mejores de vida colectiva, habida cuenta de lo que
ocurre en las ciudades y de lo hostil y azarosa que se ha vuelto la vlvula de escape de la
migracin transnacional. En una medida todava significativa, lo que se haga o deje de
22 poltica social y reforma del estado : de la compensacin al desarrollo con equidad y democracia
hacer para el Mxico rural del siglo XXI condicionar el alto grado el futuro de la poltica
social del Estado democrtico mexicano.
Aunque de modo segmentado, determinado por la estrategia adoptada en su origen,
los sistemas de seguridad social implantados a lo largo del siglo XX conformaron meca-
nismos institucionales cuya permanencia y extensin permiten afirmar que se trataba de
visiones y compromisos de largo plazo que podran conformar lo que hoy llamaramos un
complejo de polticas de Estado. Sin embargo, se trata de mecanismos cuyas imperfec-
ciones y deficiencias invitan a hacer su crtica y a buscar opciones en ambas dimensiones,
la de su estructura institucional y la de las polticas, pero a la vez obligan a asumirlos como
plataformas para la accin, como acumulaciones sociales e institucionales no agotadas.
Esto es importante admitirlo sobre todo en la perspectiva de avanzar en la reforma estatal
como idea fuerza de la consolidacin democrtica.
El presente trabajo ofrece una sntesis del desempeo de la poltica social de Mxico.
Despus de describir lo hecho en los ltimos 30 aos hasta lo emprendido por el gobier-
no del presidente Vicente Fox, se ofrece un catlogo de desafos a partir del cual se puede
hacer una reflexin prospectiva sobre los caminos que se le abren a Mxico para refor-
mar el mencionado paquete bsico emanado de la Revolucin y darle a la nocin no
siempre precisa de poltica de Estado un perfil ms concreto. Al final del texto se explora
una reflexin sumaria sobre los que podran ser los lineamientos de una reforma social
del Estado, del mismo alcance y profundidad que las que se han llevado a cabo en los
ltimos lustros en las vertientes poltica y econmica del Estado. Se piensa que esta reforma
social del Estado puede constituir un horizonte propicio para el diseo de nuevos o reno-
vados portafolios de polticas, que respondan mejor al desafo central abierto por el cam-
bio estructural para la globalizacin: la progresiva desvinculacin y subordinacin de las
intervenciones del Estado en el campo de lo social respecto de la poltica econmica y de
la estrategia general para el crecimiento econmico.
La poltica social en retrospectiva
El tema social, entendido como cuestin y como conjunto de compromisos polticos del
Estado, es parte constitutiva de los propsitos y principios rectores del proyecto nacional
inspirado en la tradicin revolucionaria y plasmado en la Constitucin de 1917. Desde
entonces, los esfuerzos del Estado se han multiplicado, aunque han sido y son insuficientes
frente a la pobreza de masas y la desigualdad que han acompaado al desarrollo del pas.
Despus de las reformas estructurales de los aos treinta, la poltica social se redefine con
la fundacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). De la redistribucin de la
poltica social y reforma del estado : de la compensacin al desarrollo con equidad y democracia 23
riqueza inducida por la reforma agraria, o la del ingreso buscada con el impulso a la orga-
nizacin y la lucha de los trabajadores en el terreno de la produccin, se pasa a una visin
institucional de creacin de garantas y aseguramientos, cada vez ms dosificada y subor-
dinada a los requerimientos de la acumulacin de capital y, a partir de fines de los aos
cincuenta, a las restricciones de la estabilizacin financiera y econmica. Puede decirse
que desde su origen, estas mudanzas se dan en el marco de un creciente corporativismo
poltico, como lo llamara Arnaldo Crdova, que en el terreno de las intervenciones del
Estado en materia social se vuelve la forma dominante para su diseo y administracin.
El desarrollo de la seguridad social en Mxico fue desigual y cada vez ms segmentado,
al depender para su despliegue de los sectores mas organizados de la poblacin: los trabaja-
dores asalariados y sindicalizados. Esta vinculacin de la seguridad social al empleo formal,
se confirm luego con la creacin del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-
bajadores del Estado (ISSSTE) y con otros organismos sectoriales y funcionales.
La industrializacin y urbanizacin aceleradas permitan pensar que el empleo formal
iba ser el vehculo principal, casi nico, para lograr un autntico Estado de bienestar para
Mxico. En los hechos, como lo muestran sus resultados al fin de la fase del llamado desa-
rrollo estabilizador, esta visin, que podra entenderse ahora como una estrategia estatal, fue
claramente favorable al crecimiento econmico, trajo consigo aumentos considerables en
los niveles de vida promedio del conjunto de la poblacin, pero no propici una evolucin
social ms homognea y equilibrada.
La hiptesis organizadora de la poltica social moderna despus del episodio reformis-
ta del cardenismo empez a fallar a fines de la dcada de los aos sesenta. El empleo for-
mal empez a crecer de modo cada vez ms errtico e insuficiente para cubrir la demnda
de plazas y, por esa va, las finanzas de las instituciones de la seguridad social empezaron
a flaquear. Si bien es cierto que la pobreza disminuy y capas enteras de la emergente po-
blacin urbana se incorporaron al consumo moderno y a la educacin bsica, la desigual-
dad se mantuvo elevada y, en lo esencial, determin la calidad y el ritmo de expansin del
acceso de la poblacin a los frutos del crecimiento (Szkely, M. 2005).
El acelerado desarrollo urbano-industrial acorral la capacidad de los gobiernos de los
estados y del propio gobierno federal en el caso de la Ciudad de Mxico para dotar de
servicios a la poblacin rural desplazada hacia los principales centros urbanos. Los aos
de crecimiento sostenido, al no contar con una adecuada planeacin urbana y con un de-
sarrollo rural que fuera a la par de la urbanizacin, fueron tambin de profundizacin de
los desequilibrios regionales que se condensaron en el campo mexicano.
Hasta fines de los aos sesenta, pareca predominar un consenso desarrollista en el
sentido de que la funcin principal y casi nica del campo era proveer de divisas al proce-
so de industrializacin, as como de mano de obra y alimentos baratos. Sin realizar gran-
des inversiones, salvo las que se hicieron en irrigacin en la primera mitad del siglo XX,
se afirm un modelo agrcola y rural bimodal, que reproduca los esquemas del dualismo
estructural heredados de la Colonia y del Porfiriato.
El reconocimiento de lo anterior, a mediados de los aos sesenta, llev al Estado a for-
mular sus primeros programas de desarrollo rural de atencin a grupos-objetivo, en lo que
constituye el inicio de nuestra experiencia reciente en el combate a la pobreza. A partir de
una serie de planteamientos del Banco Mundial en esos aos, se inicia lo que luego sera
el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (Pider). Con ste, se buscaba
desplegar visiones integrales para enfrentar la pobreza rural y propiciar una rehabilita-
cin de la economa agrcola.
Al Pider siguieron esfuerzos como el de la Coordinacin General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), y el del Sistema Alimentario Mexi-
cano (SAM), dirigidos a propiciar un desarrollo regional y rural ms equilibrado. El diag-
nstico oficial de la marginalidad social era, a la vez, la aceptacin de que la estrategia de
desarrollo haba postergado, sin fecha de trmino, el cumplimiento de los compromisos
histricos del Estado en materia social.
De acuerdo con el discurso gubernamental, stos y otros programas permitiran com-
pensar olvidos y, gracias a la adopcin de una nueva pauta de desarrollo, el desarrollo
compartido, superar desequilibrios provocados o no encarados por el desarrollo anterior.
La ambicin de incrustar los objetivos sociales en los econmicos, de alcanzar una inte-
gralidad efectiva entre ambos, buscaba recuperarse, ahora con el soporte de la nueva ri-
queza petrolera. Estos programas fueron los ltimos aplicados antes del gran ajuste exter-
no y del cambio estructural de la dcada de los ochenta. A partir de entonces se procedi
a revisar profundamente las polticas sociales.
Las polticas sociales en el marco de la reforma econmica del Estado
Cuando en 1982 la frmula desarrollista de la industrializacin dirigida por el Estado en-

tr en un periodo de crisis aguda, el gobierno tom una serie de medidas de emergencia
articuladas por el objetivo de cumplir con los compromisos provenientes del endeuda-
miento externo. La poltica social en su conjunto se vio sometida a los criterios de sanea-
miento fiscal y de mayor eficacia en la asignacin de los recursos pblicos, lo cual signific
ms selectividad en el otorgamiento de apoyos presupuestales.
La poltica de ajuste se enfrent al problema de optimizar el gasto para atender las
demandas sociales, sin alterar los equilibrios macroeconmicos bsicos. Esto es factible
cuando se tiene claridad en las prioridades pblicas, de tal suerte que se puedan ir redu-
ciendo los gastos accesorios o secundarios en beneficio de los programas prioritarios de
gasto. Lo anterior supone una redefinicin de las reas de accin entre los sectores pblico
y privado y una distribucin de funciones entre los mecanismos de mercado y de regula-
cin estatal para lograr un buen funcionamiento de la economa. En suma, una reforma
profunda del Estado.
La reforma tena que dirigirse a fortalecer al Estado, apuntalar sus reas de compe-
tencia tradicionales y con ello ampliar su capacidad para concentrarse en lo bsico: man-
tener la seguridad nacional y promover la justicia social. No ocurri as, y con las crisis
econmicas las distancias sociales se ampliaron y la pobreza aument.
En 1988, se hizo evidente la crisis interna del mecanismo poltico econmico que orde-
naba la estabilidad general del sistema y se vivi la primera gran manifestacin de una crisis
del Estado. El tema del empobrecimiento se volvi problema poltico y sirvi de plataforma
para las fracciones que dentro de la coalicin revolucionaria reclamaban un cambio de rum-
bo en la poltica de desarrollo. Lo que sobrevino fue ms bien el cisma dentro del PRI y el
primer gran reclamo democrtico-electoral encabezado por Cuauhtmoc Crdenas.
En este contexto, de crisis aguda de la poltica y de la economa, se inicia un nuevo
periodo para la poltica social mexicana, con programas especficos de compensacin y
promocin social. El primero de ellos fue el Programa Nacional de Solidaridad, que se
plante como una forma de respuesta rpida y oportuna al reclamo social detectado en la
campaa electoral y agudizado por el enfrentamiento poltico.
Solidaridad busc establecer una nueva forma de relacin entre el gobierno y las capas
sociales pobres. Se orientaba por la demanda o el reclamo organizado y al ser articulado
directamente por la presidencia de la Repblica buscaba sortear las pesadas restricciones
presupuestarias de la poca y la maraa burocrtica acumulada. El eje participacin-mo-
vilizacin social-presidencia se present como el principal para dar sentido a un progra-
ma intensivo donde predominaba en gasto de inversin para la infraestructura social.
Pronasol dirigi gastos y acciones a los pueblos indgenas, los campesinos de escasos
recursos y los grupos populares urbanos; en los temas de la alimentacin, regulacin de
la tenencia de la tierra y de la vivienda; procuracin de justicia; apertura y mejoramiento
de espacios educativos; salud; electrificacin; agua potable; infraestructura agropecuaria,
y preservacin de los recursos naturales.
Con la creacin de la Secretara de Desarrollo Social se busc la institucionalizacin
del programa y se postul de modo expreso la necesidad de que de programa pasara a ser
una poltica de Estado propiamente dicha. Sin embargo, el programa no super su marca
de origen y corri la suerte de su principal promotor, el presidente Salinas. Sin un Estado
mnimamente reformado en sus vertientes sociales, y acosado por los reclamos y restric-
ciones de sus otras vertientes, la econmica y la poltica, estas s reformadas o a punto de
serlo, el programa fue reconformado y de hecho desfigurado en la secuela de la crisis po-
ltica que sigui al asesinato de Luis Donaldo Colosio.
Pronasol fue un instrumento innovador de poltica social, al haber buscado recuperar
la movilizacin social como base para la asignacin de recursos y la generacin de capital
social. Su nfasis en la movilizacin y su dependencia del presidente en turno, en una cir-
cunstancia tan crtica como la que vivi Mxico en 1994-1995, probablemente explican
su pronta redefinicin.
En 1997 inicia el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa). Con l, se
buscaba asegurar una mayor eficiencia en el gasto y transparencia en su aplicacin en bene-
ficio de las familias en condiciones de pobreza extrema. Con la focalizacin como mtodo
principal, si no es que nico, se quera responder a las crticas hechas al Pronasol, en particu-
lar a aquellas que lo vean como un instrumento de manipulacin clientelar y electoral.
Las acciones de Progresa se sustentaron en cinco objetivos: a) mejorar las condiciones de
educacin, salud y alimentacin de las familias en condicin de pobreza extrema; b) inte-
grar las acciones de educacin y salud para que el aprovechamiento escolar no fuera afecta-
do por enfermedades o desnutricin; c) procurar que los padres de familia dispusieran de
medios y recursos suficientes para que sus hijos completaran la educacin bsica; d) inducir
la participacin activa de los integrantes de las familias en beneficio de mejorar educacin,
salud y alimentacin; e) promover el respaldo comunitario para que los servicios educativos
y de salud beneficiaran al conjunto de familias de las localidades donde opera.
Las evaluaciones que se realizaron sobre Progresa resaltaron las tensiones que gener
dentro de las comunidades, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la
focalizacin de recursos en el interior de comunidades con muy bajos niveles generales de
vida. Esto puede traducirse en conflictos intracomunitarios y en la erosin del tejido social
cuando deja fuera de los beneficiarios del programa a familias con un nivel de vida muy
similar al de los beneficiarios del mismo. Al mismo tiempo, sin embargo, esas y otras eva-
luaciones sealaron la eficacia del mtodo y los avances alcanzados en materia de salud y
permanencia en la escuela, en especial de las nias, primeras vctimas de la desercin por
razones culturales y econmicas.
La poltica social actual
Con el gobierno del presidente Fox los programas de combate a la pobreza, urbana y ru-
ral, y en general de la poltica social, no perdieron importancia. En lo fundamental fueron
una continuacin extendida de Progresa, aunque con interesantes incursiones en las ciu-
dades, la construccin de vivienda y la salud pblica.
Una caracterstica importante de esta poltica social fue el avance en la medicin y
conceptualizacin de la pobreza. Con la descentralizacin creciente de la poltica social,
los criterios de medicin y evaluacin de los logros se vuelven cruciales y la discusin en
torno a ellos es fundamental. Es importante recalcar que an tiene que avanzarse mucho
en la construccin de indicadores satisfactorios para todos los actores involucrados, que
puedan compararse en el tiempo y en el territorio y as ganar en legitimidad poltica y
ante la ciudadana y los propios grupos objetivo de la accin pblica.
La poltica social del presidente Fox se orienta a lograr avances en tres direcciones que
se refuerzan mutuamente para apoyar la creacin de activos generadores de ingresos:
1. Creacin y ampliacin de capacidades bsicas.

2. Creacin o consolidacin del patrimonio familiar.
3. Proteccin contra enfermedades, accidentes y desastres naturales, entre otros.
Para el incremento de capacidades se ampli el programa Progresa y se le transform

en Oportunidades y se inici Hbitat para incursionar en el mbito urbano; para generar
opciones productivas se mantiene el programa Crdito a la Palabra; para apoyar la crea-
cin y consolidacin de patrimonio se han intensificado los programas de vivienda y para
ampliar la cobertura de servicios de salud se reform la Ley General de Salud para crear
el Seguro Popular de Salud, que deber garantizar que toda la poblacin, que no cuente
con algn rgimen de seguro social, quede cubierta por este seguro para el ao 2010.
En 2005 el programa Oportunidades alcanz una cobertura de cinco millones de fa-
milias distribuidas en 68 mil localidades. As se busca generar activos por la va de elevar
la educacin, los niveles de salud y la nutricin de las familias mediante una transferencia
monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los nios a la es-
cuela y a la supervisin de sus niveles de salud.
Con todo, el panorama social de Mxico sigue dominado por la pobreza, cada vez ms
urbana y articulada por una alta concentracin de insumos y activos. Este es el desafo ma-
yor de nuestra poca. En materia de educacin, adems, el pas encara situaciones de enor-
me gravedad. La cobertura casi universal lograda en la educacin primaria, contrasta con
los negativos resultados en la calidad y la capacidad de comprensin y aprendizaje, mientras
que la desercin se mantiene como una variable dominante en la secundaria y el dficit en
materia de acceso a la educacin media superior y superior es muy grande. Esto, combinado
con la crisis en materia de empleo formal, que para muchos slo anuncia una decadencia
pronta e inevitable de esta forma de ocupacin, resume con intensidad uno de los ncleos
decisivos de una cuestin social que no parece tener a la mano vas prontas de superacin.
Retos de la poltica social
Es posible identificar cuatro grandes desafos en la actual agenda mexicana de la cuestin

social:
i) Descentralizacin, federalismo y poltica social
Para atender las demandas de recursos planteadas por los estados y los municipios en ma-
teria de bienestar social y cumplir con diversos programas y compromisos del gobierno
federal en materia de descentralizacin se integraron en el Ramo 33 del Presupuesto de
Egresos de la Federacin siete fondos de aportaciones: a) para educacin bsica y normal;
b) para servicios de salud; c) para infraestructura social; d) para fortalecimiento de los mu-
nicipios; e) de aportaciones mltiples; f) para educacin tecnolgica y de adultos y, g) para
la seguridad pblica de los estados y el Distrito Federal. Estos recursos en buena medida se
destinan a la atencin de las necesidades de educacin, salud e infraestructura social bsi-
ca en las localidades de mayor pobreza y marginacin. A nivel nacional 62% del total de
las aportaciones se destina a educacin bsica, 12% a salud y 10% a infraestructura social
(la suma de estos tres fondos representa 84% del total). A ello hay que aadir el Programa
de Apoyos para el Fortalecimiento a las Entidades Federativas.
Desde 1998 el gasto de los estados y municipios ha crecido ms rpido que el de la Fe-
deracin. Mientras que el gasto neto total de la Federacin aument, en trminos reales,
24.3%, las participaciones lo hicieron en 36.1% y las aportaciones a los fondos en 34.4%.
Con ello, la participacin del Ramo 28 dentro del gasto neto total del gobierno federal
pas de 13.7% a 15% y la del Ramo 33 pas de 13.8% a 14.9%. Ambos ramos repre-
sentan actualmente casi 30% del gasto neto total del gobierno federal. Asimismo, el gasto
neto total por habitante creci 15% en trminos reales en ese mismo lapso, en tanto que
las participaciones por habitante lo hicieron en 26% y las aportaciones por persona a los
fondos lo hicieron en 24.5%.
Si bien todos los estados se han beneficiado del incremento de la transferencia de re-
cursos ha sido en diferente proporcin. Como resultado de ello, la estructura de las trans-
ferencias federales (participaciones ms aportaciones a los siete fondos y al PAFEF) a los
estados se ha modificado. Algunos estados se han beneficiado ms que otros. En parte,
como resultado de ello, las diferencias en el desarrollo econmico y social regional han
aumentado y la desigualdad (de ingreso, riqueza y servicios sociales) es mayor. En este
sentido, resulta crucial incorporar orgnicamente los temas de la descentralizacin y del
federalismo en el diseo de las estrategias y polticas sociales. La poltica democrtica y
la poltica social de Mxico se definirn cada da ms a partir de las soluciones que se en-
cuentren para redefinir el federalismo mexicano, que tendr que ser un federalismo fiscal
pero tambin social. Federalismo y descentralizacin, sin embargo, no deberan dar lugar
a una dilucin de la responsabilidad del Estado con los derechos fundamentales, en espe-
cial con los derechos econmicos, sociales y culturales.
ii) Una poltica educativa para la democracia y la equidad
Mxico ha realizado un vasto esfuerzo en materia de educacin; en 1950 el sistema edu-

cativo tena tres millones de alumnos y para el 2000 la cifra se haba elevado a 30 millones,
pero las polticas educativas tendieron a enfatizar los aspectos cuantitativos en detrimento
de los cualitativos. Se conceba el sistema como una caja negra: se conoca lo que entraba,
y se conoca lo que sala pero se ignoraba que ocurra en su interior.
Ha habido una significativa expansin de la cobertura en los niveles de primaria y
secundaria, pero el sistema est segmentado socialmente y hay un evidente desequilibrio
entre el campo y las ciudades. Adems, hay deficiencias en la calidad (alfabetos funcio-
nalmente analfabetas), obsolescencia curricular, baja calidad de la educacin superior y la
movilidad social va educacin se ha detenido. El sistema escolar de Mxico, ciertamente
ha crecido pero presenta problemas estructurales que no han sido removidos. Entre stos
se encuentran: el centralismo, la burocracia, el poder judicial, modelo educativo instruc-
tivista, ausencia de sistemas eficaces de evaluacin, rezago en aprendizajes y cultura cien-
tfica, entre muchos otros.
La educacin tiene que verse como palanca de desarrollo y como factor de equidad so-
cial, pero esta sincrona no se ha concretado en una nueva concepcin del sistema educa-
tivo y de formacin de recursos humanos. Se trata de un desafo mayor para una poltica
social de Estado que busque superar la pobreza pero a la vez dotar a todos de capacidades
para construir una sociedad equitativa. Y, sobre todo, promover la consolidacin y expan-
sin de una ciudadana democrtica.
iii) Nueva ruralidad
Como se dijo arriba, hoy es preciso hablar de un universo rural todava muy grande pero
diversificado en extremo, tanto cultural como productivamente. La certificacin de dere-
chos agrarios a partir de la reforma al Art. 27 Constitucional, las nuevas formas de asocia-
cin agrcola, las asociaciones de productores por fuera de las organizaciones campesinas
tradicionales, la entrada en ciertas regiones y para la produccin de determinados cultivos
de empresas agroindustriales, muchas de ellas transnacionales, el impacto de las remesas
de los migrantes, el desmantelamiento de las instituciones pblicas de financiamiento ru-
ral y la muy baja participacin de la banca comercial en la atencin de la demanda de
crdito del sector, son elementos que hay que considerar para entender la nueva proble-
mtica rural. Esta nueva situacin no ha podido alejarse de la pobreza y de la pobreza
extrema, pero sus contingentes demogrficos han cambiado sustancialmente, as como las
formas culturales y de comunicacin con el resto de la sociedad mexicana. A esta nueva
ruralidad corresponde tambin una nueva regionalidad y es en sta donde debe ubicarse
el foco principal de los esfuerzos del Estado en materia de poltica social.
iv) Simpatas y diferencias entre la poltica econmica y la poltica social
La historia de crisis, ajustes y programas de estabilizacin en Mxico ha sido una constan-

te desde la dcada de los setenta; el saldo que en materia de desarrollo social y niveles de
bienestar arroja la poltica econmica en general durante los ltimos 25 aos no es compa-
tible con los objetivos de las polticas sociales. La poltica de estabilizacin monetaria busca
reducir la demanda excedente y bajar el nivel de precios, pero genera efectos en la oferta
agregada. As, los productores ven limitado su acceso al crdito para capital de trabajo e
inversin, lo que puede desplazar la oferta ms que la demanda agregada haciendo que la
reduccin de la inflacin por esta va sea costosa en trminos de crecimiento y de empleo.
Por otra parte, la poltica fiscal de estabilizacin por lo general reduce la renta agrega-
da debido a que contrae el gasto interno de la economa, adems de que ante la presencia
de una inflacin galopante se reducen los ingresos reales del gobierno debido a la rigidez
en el corto plazo de modificar los precios de los bienes y servicios pblicos. En materia so-
cial se suelen recortar los subsidios generalizados y se restringe el acceso a los focalizados,
lo que en trminos reales contribuye a disminuir la renta de las personas.
Una de las principales caractersticas de los programas de estabilizacin de la econo-
ma mexicana han sido las recurrentes devaluaciones. Durante todas sus crisis, el ajuste ha
venido acompaado de un movimiento abrupto del tipo de cambio que tiene dos efectos
perversos sobre el ingreso; por una parte el componente importado de los productos ela-
borados en el pas incrementa los precios y considerando que el salario nominal es cons-
tante en el corto plazo el salario real caer disminuyendo los ingresos de los asalariados.
Por otro lado se generar una redistribucin del ingreso de carcter concentrador ya que
los perceptores de beneficios y los grandes ahorradores no se vern afectados por el im-
puesto inflacionario, al menos no en la misma magnitud.
Sin pretender un juicio definitivo, sta parece haber sido la trayectoria de la poltica
econmica de la poca. En lo fundamental, esta trayectoria ha determinado un divorcio
entre la poltica econmica y la social, dificultando de manera creciente la construccin
de una macroeconoma dinmica con responsabilidad social. Una poltica social de Esta-
do es prcticamente inconcebible mientras impere esta escisin. Propiciar, desde el Esta-
do, una recuperacin exitosa del balance entre la poltica econmica y la social es, en la
actualidad y hacia delante, un imperativo mayor. Lo primero que haya que hacer en esta
direccin tal vez sea asumir explcitamente las mutaciones fundamentales del mercado de
trabajo, tomar en serio la informalidad laboral no slo en trminos de ingresos sino de
la satisfaccin de las necesidades bsicas y poner en el centro de la poltica econmica el
tema de la redistribucin. Entendido como el eslabn perdido para acompasarla con la
poltica social y como requisito primordial para afianzar la ciudadana democrtica.
La reforma social: reconocer restricciones
Mxico tiene pendiente una reforma social del Estado. Junto con los aumentos en el gasto
pblico social y el avance institucional en la materia, la pobreza se mantiene en grandes n-
meros y elevadas cuotas, la desigualdad se aferr a la vida social y ambos fenmenos se alo-
jan ominosamente en las ciudades, sin dejar del todo su lugar de origen en el mundo rural.
Son estas las condiciones que llevan a proponer otra reforma estatal, dirigida a superar
los estragos sociales que acompaaron la reforma econmica y a darle a la reforma pol-
tica miras ms amplias. Esta reforma tiene que articularse con lo poltico ms general, es
decir, con la democracia, as como con lo econmico en su ms amplio sentido, es decir,
con el desarrollo.
La reforma, entonces, debe entenderse como una plataforma poltica institucional y
del Estado superior a la que hoy definen las polticas sociales en curso. Ms all de su per-
tinencia, estas polticas no pueden ofrecer por s solas la posibilidad de arribar a nuevas y
mejores formas de supervivencia y superacin social.
De lo que se trata es de arriesgar una visin poltica que le d a la nocin de poltica
social de Estado una calidad distinta de las que en el pasado se tuvo. Esta configuracin,
decisivamente ligada al destino de la democracia, no puede ser otra que la de un Estado
de Bienestar que aglutine y propicie nuevos consensos en torno a sus intervenciones en lo
social, que lleven a las polticas respectivas a descansar en la apropiacin por parte de la
ciudadana de sus mecanismos de diseo, instrumentacin y evaluacin.
Es en esta perspectiva que adquiere sentido el tema de las restricciones que se inscri-
ben en el marco mayor del proceso de globalizacin, pero tambin son fruto de la morfo-
loga estatal y sociolgica heredada del desarrollo anterior.
La necesidad y la voluntad de actuar se topan una y otra vez con restricciones que
es preciso reconocer, pero no para fomentar la resignacin sino para explorar caminos
institucionales y polticos que hagan de ese reconocimiento la fuente de nuevos conoci-
mientos y diseos estratgicos, que abran posibilidades y potencialidades no exploradas
o soslayadas.
De modo inevitable, Mxico tendr que vivir en el mundo inestable e incierto de una
globalizacin sin instituciones globales. ste es, sin duda, el gran faltante de la poca, pero
slo puede subsanarse si hay recuperaciones en la accin colectiva y en la concepcin am-
plia del Estado en el plano nacional. De esta globalidad emanan restricciones poderosas.
Algunas de ellas:
En su vertiente econmico-financiera est la competencia ampliada por mercados y
capitales, la consiguiente prdida de mrgenes de libertad del Estado para operar con d-
ficit, las nuevas y difciles modalidades del endeudamiento internacional , la creciente im-
portancia del riesgo poltico en el financiamiento internacional de los pases, etctera.
En su vertiente cultural y simblica, la globalidad obliga a la poltica social a encarar
la doble emergencia de una ciudadana democrtica y una individualidad econmica
exacerbada. Ambas tienden a desembocar en un individualismo que rechaza la accin
pblica, pero que a la vez estimula una diversificacin explosiva del reclamo social. As, se
critica y sataniza al Estado, la poltica y los polticos, pero se exige ms gasto pblico, ms
apoyo estatal frente a la competencia, ms compensacin ante el ajuste, etctera.
De esta problemtica surge una abrumadora dificultad para la poltica social. No se
trata slo de las dificultades financieras, sino de los grandes problemas de definir desde el
gobierno o las instituciones pblicas las necesidades de la gente, que se pretende sean ge-
neralizables y permitan delinear polticas pblicas. La lucha contra la pobreza, que busca
superar carencias e insatisfacciones que se consideran elementales o bsicas, tiene que li-
diar con una acelerada diversificacin de expectativas, gustos, opciones y experiencias que
impiden una normalizacin simplista de la calidad y la intensidad de la necesidad que se
considera no satisfecha.
La globalizacin es un proceso inconcluso. Pero de ella emanan ya determinaciones
muy poderosas de la sensibilidad social y colectiva de grandes masas, en los espacios de-
sarrollados y afluentes, pero tambin en los pases en desarrollo. La temtica a que nos
refiere esta dimensin simblica y cultural del proceso, rebasa los lmites de esta comuni-
cacin. Sin embargo, no sobra insistir en que tal vez sea en esta vertiente donde mayores
complejidades puedan descubrirse para el diseo y la puesta en acto de una reforma y una
poltica social como la requerida.
Vayamos ahora a algunas restricciones domsticas:
En primer trmino, la que se refiere a la insuficiencia de los recursos pblicos. Los
impuestos, su estructura y administracin, as como la eficacia recaudadora en general,
son insuficientes para sostener una poltica de compensacin social, que adems busque
afectar algunos de los ncleos duros en que se basa la reproduccin de la desigualdad y la
pobreza. El pacto fiscal podra tener en este terreno de la compensacin y la reivindica-
cin social su soporte ms vigoroso, pero antes es necesario convencer(nos) de la conexin
virtuosa que hay entre la superacin de la carencia social y el fisco que es necesario para
llevarla a cabo.
En segundo lugar est la manera como se concibe la asignacin del gasto pblico y
la acentuada inflexibilidad que lo acompaa para fines de compensacin y desarrollo so-
ciales. El gasto no slo est constreido por las directrices macroeconmicas, sino por la
forma en que est organizada la administracin pblica.
Una buena parte del gasto social se diluye en sueldos y salarios y en la prestacin de
unos servicios que no van, por necesidad, a los ms pobres. La organizacin del trabajo
pblico, el papel de los sindicatos, la relacin entre expertos y organizaciones sociales, son
temas relevantes: lo que est en cuestin es la eficiencia del gasto, pero tambin su eficacia
para lograr los objetivos prioritarios de combate a la pobreza extrema y de equidad.
Con la descentralizacin y federalizacin del gasto pblico estas y otras disonancias se
acentan, porque tambin en el nivel local la voz de los pobres no es necesariamente la
ms escuchada, aunque est ms cerca de quienes deciden cotidianamente.
Esta puede ser una de las grandes paradojas de la descentralizacin, si no se le ve al
mismo tiempo como una descentralizacin social, de los servicios y las erogaciones del Es-
tado hacia las comunidades especficas. Esto dificulta la organizacin poltica normal de
la democracia representativa, en la que se basa la propia descentralizacin poltica y fiscal.
Al mismo tiempo, plantea la necesidad de una descentralizacin de nuevos mecanismos de
rendicin de cuentas, que permitan que los distintos niveles de gobierno asuman la respon-
sabilidad que les corresponde en el manejo y la asignacin de los recursos y que facilite las
tareas de fiscalizacin del gasto y de evaluacin de las polticas y los programas pblicos.
La reforma poltica del Estado no puede declararse concluida sin un pacto fiscal de
envergadura que incluye los impuestos y el gasto. Sobre los primeros, nunca se avanz lo
indispensable en las contribuciones directas y a la propiedad. Tal vez sea por eso que no
logre legitimidad suficiente el tratar de centrar los esfuerzos en el Impuesto al Valor Agre-
gado y otras contribuciones indirectas.
Si la equidad y la superacin de la pobreza van a ser prioritarias para una reforma so-
cial del Estado, su jerarqua debe probarse con la distribucin presupuestaria, buscando
combinaciones eficientes entre el gasto de emergencia, vinculado a la compensacin y el
alivio de la pobreza extrema, y el gasto destinado a formar capacidades y libertades.
Aparte de evitar en lo posible la agudizacin de los conflictos entre los pobres, y entre
estos y los servidores pblicos directamente relacionados con la produccin de bienes y
servicios pertinentes, el gasto social debe blindarse respecto de la coyuntura, mediante
presupuestos plurianuales y de una redefinicin conceptual, haciendo no programables
(es decir, no reducibles con cargo a la contingencia), gastos en renglones que se conside-
ren fundamentales para defender a los pobres y para garantizar una continuidad real en
la formacin de sus capacidades esenciales. La demografa seala todava con nfasis a
las mujeres y los nios como el objeto mayor de esta reasignacin; sin embargo, la repro-
duccin intergeneracional de la pobreza slo podr diluirse en la medida en que se in-
corpore a las cohortes crecientemente mayoritarias de adultos jvenes a este esquema de
prioridades.
La poltica para la reforma social debe tener en el presupuesto pblico un espacio pri-
vilegiado para definir opciones y forjar acuerdos de amplio espectro. El presupuesto debe-
ra ser un vehculo para la concertacin poltica y la asignacin de recursos con horizontes
de mediano y largo plazo, donde queden consignados los compromisos de la sociedad con
la construccin y redefinicin de su futuro.
En el presupuesto sola condensarse el acuerdo poltico al que las sociedades llegan en
un momento dado. No ocurre as y la que ms resiente esto es la poltica social. Por esto
es vital recuperar su dignidad clsica, en especial desde el mirador del desarrollo social.
Este estatuto histrico del presupuesto se ha extraviado en Mxico como consecuencia de
una mala combinacin entre estabilizacin financiera y pluralismo poltico.
Tanto desde el punto de vista de la poltica social, como desde el de la poltica eco-
nmica para el desarrollo, se otorga una insistente centralidad a la educacin, que busca
concretarse en el presupuesto. Transformacin productiva, equidad, ciudadana y demo-
cracia implican enormes dosis de educacin a todo lo largo de la escala vital y grandes
modificaciones en la forma como la educacin se entiende, produce y transmite.
Sin embargo, es preciso que se asuma con claridad el punto de partida para este es-
fuerzo por la educacin al que se convoca en todas partes. La educacin aparece hoy seg-
mentada dentro de la esfera pblica y entre sta y la privada, a la vez que determinada
por una segmentacin social que acorrala los proyectos educativos y los lleva a reprodu-
cir la segmentacin original. Ms que panacea, la educacin forma parte del reto de la
equidad y la pobreza de masas que enfrenta Mxico. Por eso es que, hasta ahora, el gasto
educativo no tiene contraparte efectiva en la distribucin del ingreso ni en los niveles de
vida mayoritarios.
El panorama de la reforma
La reforma social tiene que incrustarse orgnicamente en la organizacin econmica y

el discurso poltico. Slo mediante esta incrustacin en la economa poltica ser posible
emprender la construccin de un Estado de proteccin y bienestar de nuevo tipo, que le
d al desenvolvimiento econmico bases y redes sociales ms eficaces.
La retrica democrtica tiene que acomodar el reclamo social en su discurso; verlo y
proponerlo como una parte consustancial de la democracia moderna que se busca cons-
truir. Slo as, las inevitables tensiones entre equidad, democracia y crecimiento adqui-
rirn una cierta normalidad poltica y social para superar la radical distancia que hoy
las caracteriza.
En este sentido, la reforma social del Estado tiene que ser parte de una ambiciosa ope-
racin de economa poltica y no slo de ingeniera institucional o financiera. Lo social, en
este enfoque, no puede mantenerse como el residuo de la estrategia econmica y dejar de
ser una referencia ocasional del discurso poltico. En esta operacin conceptual y poltica,
es donde se juega la suerte del equilibrio dinmico, que Mxico no ha alcanzado, entre
democracia y capitalismo abierto y global. Tambin se juegan el destino y el carcter, el
perfil y la calidad de vida, de una sociedad que no ha podido actualizar e implantar los
mecanismos de correccin y defensa de su existencia colectiva. Lo que Karl Polanyi lla-
mara el doble movimiento de la sociedad moderna (2003, esp. Pp. 156-280).
Mxico puede plantearse de manera realista la superacin productiva y racional, no
voluntarista, de las restricciones actuales. Puede asumir ya el objetivo de aumentar ms
y pronto las transferencias hacia los grupos ms pobres, por la va fiscal clsica y de otros
mecanismos de solidaridad. El gasto pblico compensatorio, tan vituperado, no slo es
imprescindible ante la contingencia econmica, sino fundamental para recuperar la co-
hesin social tan vulnerada.
Asimismo, es posible reivindicar el propsito histrico de modificar la distribucin de
los frutos del crecimiento, mediante la accin de un Estado fiscalmente slido, sostenido
en una economa cada vez ms robusta que no tenga que crecer gracias a una producti-
vidad basada en salarios miserables y empleo escaso y precario. Es en un contexto como
ste donde podra recuperarse el papel de la movilizacin y la participacin sociales.
La accin colectiva se ha visto aletargada por los pronunciados recesos econmicos, o
de plano sofocada con el pretexto de la competitividad externa. As, lo que hoy se tiene
es una concentracin de ingreso y riqueza que no se ha visto compensada por mejores
niveles de vida en la base de la sociedad. A su vez, la capacidad institucional de interme-
diacin del conflicto social qued en el limbo en estos aos de cambio: suspendida entre
la esperanza de un crecimiento mayor y los complejos y veleidosos mecanismos de repre-
sentacin de intereses de la democracia.
Ms que como una restriccin ms, hoy aparece como un bloqueo mayor a los pano-
ramas reformistas la conducta agresiva de afirmacin y exclusin social de que hacen gala
los grupos dirigentes y dominantes. Por desgracia, esta conducta y estos reflejos se han
transmitido a buena parte de las franjas intermedias de la sociedad, debido a una sensibi-
lidad colectiva acosada por el estancamiento econmico y angustiada por la repeticin de
traumas cambiarios y tragedias del desarrollo.
Es en esta conducta donde radica la principal contaminacin del ambiente estatal y
nacional mexicano. Las elites mexicanas parecen haberse desprendido de la conciencia de
interdependencia social interna, y, a la vez, han acentuado la imagen, que ellas mismas cul-
tivan, de que dependen cada vez ms de sus relaciones de grupo y clase con el exterior.
La culpa por la pobreza o la desigualdad se ha diluido en la nueva sociedad de
ciudadanos individualizados, sin que las elites hayan dejado de insistir en su leyenda
negra del Estado desarrollista, que las hizo posibles. No hay en ellas un sentido de la
responsabilidad de grupo que pudiera propiciar reacciones solidarias elementales, o lle-
varlas a admitir la necesidad de coaliciones democrticas que reconozcan la centralidad
del tema social.
Adems, en la medida en que el proyecto globalista implica Estados instrumentales o
administrativos, despojados de capacidades sustanciales de intervencin redistributiva, la
responsabilidad pblica se difumina y se deja en las manos de una sociedad civil abstracta.
La democracia representativa, por su parte, puede reforzar estos resultados. De en-
trada, el Congreso de la Unin y cada da ms los congresos locales, presionados por los
intereses dominantes o sujetos a la exigencia de disciplina fiscal inmediata, dan lugar a
esquemas presupuestales que obligan a racionar primero lo destinado a la cuestin social.
Al aceptar como dados los mltiples requisitos de asignacin que trae consigo la estabili-
zacin macroeconmica permanente, o la inminencia de un relanzamiento del desarrollo,
con sus naturales demandas de infraestructura y otros gastos no directamente vinculados
con la carencia colectiva, los congresos consagran y hasta legitiman una distribucin
de los recursos pblicos que suele desembocar en posposiciones sin fecha de trmino de
proyectos trascendentes de desarrollo social. Se configura as, desde la democracia, una
situacin que potencialmente la niega, al coadyuvar a la reproduccin de los desiguales
que la poltica pretende igualar.
Para mirar hacia adelante
En primer trmino, es preciso asumir en toda su complejidad el carcter de Estado que

debe darse a la poltica social. De aqu la insistencia en una reforma del mismo que recoja
esta necesidad. Pretender cristalizar las instituciones y los compromisos que implica esta
reforma slo a travs de preceptos legales o agencias estatales, no parece ser la mejor ruta
para fomentar una reflexin renovadora en la materia. Aunque pueda sonar paradjico,
es crucial contar con mecanismos de experimentacin en todos los niveles del Estado, as
como con observatorios eficaces que sigan los procesos sociales y puedan alertar sobre in-
suficiencias e ineficiencias no previstas, y disrupciones colectivas que, no obstante su apa-
rente carcter local, puedan tener implicaciones de gran alcance sobre el cuerpo poltico
nacional (Cf. Gonzlez Tiburcio, 1991).
El peso de la compensacin y la emergencia sigue siendo muy grande y en realidad
ha crecido. Sin embargo, convertir la emergencia en algo intemporal puede desviar la
atencin de lo que es importante en trminos de formacin de capacidades y definicin
de una nueva constelacin de derechos y arreglos polticos y sociales para hacer viable su
cumplimiento y la satisfaccin progresiva de necesidades fundamentales. Se puede, por
ello, pensar desde ahora en nuevas prioridades que formen parte explcita del paquete
compensador. Entre otras, podran sugerirse:
a) Deslizar lo asistencial a lo productivo: salud, educacin y capacitacin entendidas como

inversin y mejoramiento del entorno comunitario, como medio para un aprendizaje
efectivo de los usuarios y de los prestadores de los servicios. Implantar las condiciones ins-
titucionales necesarias para que la creacin de capital humano madure y rinda frutos a lo
largo del tiempo: poner atencin en los nios y sus madres, pero tambin en los jvenes
y, ahora, en los nuevos contingentes de la tercera edad. La inversin en capital humano
debe verse como un proceso continuo que sin negar las especificidades a que obliga la
pobreza extrema, debe abarcar desde el principio a los nios y jvenes cuyas familias la
sufren. Por ello, para jvenes y nios debe haber ofertas completas de salud-educacin-
capacitacin-informacin-cultura-empleo que crucen los niveles de pobreza e ingreso.
b) Recuperar y ampliar la participacin comunitaria: esto incluye una participacin sos-
tenida en el diseo, gestin y vigilancia de los proyectos sociales, sin olvidar que las ca-
pacidades para ello no surgen de modo espontneo ni se distribuyen equitativamente.
Quienes menos tienen y ms requieren, carecen tambin de capacidades para delibe-
rar en materia de proyectos y asignacin de recursos. En este sentido, la capacitacin
para volver productiva e imaginativa la autonoma comunitaria es esencial.
c) Una nueva dimensin universalizante. La focalizacin es inevitable, como lo es que el
paquete formal de previsin y desarrollo sociales siga centrado en la provisin de mni-
mos de bienestar. Sin embargo, una visin de ciudadana por lo bsico es indispensa-
ble si se quiere pasar de la emergencia a la creacin de capacidades que hagan viable
la equidad en el acceso a las oportunidades del desarrollo. Habra aqu que buscar ms
precisin. A manera slo de apunte: ms que una aspiracin a soluciones definitivas,
la perspectiva de cobertura universal en materia de salud, educacin y seguridad so-
cial debe verse como un constante ejercicio de experimentacin y comunicacin, que
permita detectar nuevos problemas y actitudes de las comunidades y abra la puerta
para la produccin de nuevas mentalidades pblicas, tanto de funcionarios, tcnicos y
operadores, como de usuarios y actores polticos y sociales. En este contexto, es preci-
so arribar a nuevos entendimientos polticos y cooperaciones sociales, que asuman la
centralidad de lo pblico pero que no impliquen caer en un nuevo reduccionismo en
esta decisiva materia.
La magnitud del reto de abatir sustancialmente la pobreza extrema, aunado al otro

mayor de construir una sociedad con una buena calidad de vida para todos, puede apre-
ciarse ahora con mayor rigor, aunque se vivan momentos de incertidumbre. Hay, a pesar
de la enorme desigualdad, un aprendizaje y una experiencia que no deberan desestimar-
se. Quiz con modalidades inditas, muchas comunidades rurales y urbanas, as como
tcnicos y funcionarios del Estado vinculados a la poltica social, han adquirido destrezas
y convicciones. Esto conforma, tal vez, el piso ms slido de una poltica social que asuma
el peso de la insatisfaccin elemental que afecta a millones, pero que a la vez se conciba
como un vector para la reforma del Estado, as como un componente permanente del de-
sarrollo y la estrategia econmica (Cf. Tandita Mkandwire, ed., 2004).
Nada de lo anterior es suficiente para acometer las tareas que resume la nocin de re-
forma social del Estado aqu esbozada. Correctivo y compensacin, a la vez que vehculo
para generar nuevas capacidades y destrezas, esta poltica est siempre sujeta a las incle-
mencias de la coyuntura econmica y a las intemperancias y reduccionismos de la ideolo-
ga dominante del momento. Pero su necesidad, para hacer creble un curso de desarrollo
renovado y protector, crece con el tiempo. Para decirlo tajantemente: o se compromete de
modo explcito y concreto al mayor nmero posible de organismos polticos y sociales del
pas en las tareas y decisiones de la poltica social, o el continente ominoso y oprobioso de
la pobreza extrema seguir con nosotros, siempre listo para crecer y desbordarse.
Para ser de Estado, la poltica social tiene que involucrar activamente a partidos y
sindicatos, organizaciones privadas de todo tipo y grupos de accin ciudadana de la ms
variada inspiracin. Tiene tambin que inscribirse centralmente en los trabajos del Con-
greso de la Unin y desplegarse en la geografa poltica de Mxico, a travs de los otros
rganos colegiados representativos que dan sentido a la Repblica: los congresos locales
y los ayuntamientos.
A manera de conclusin
La crisis del Estado y los retos actuales para el desarrollo social adquieren sentido en el
cuadro de una modernizacin compleja, que no slo tiene que ver con los deslizamien-
tos econmicos o tecnolgicos, sino con mltiples factores institucionales y desafiantes
reacciones sociales y polticas. A la modernizacin se le demanda que sea un proceso
integrador e incluyente y que, a la vez, reconozca en la pluralidad un activo social. Esta
exigencia, que de hecho es una tensin, puede ser tambin, desde el punto de vista pol-
tico y estatal, una oportunidad, un reto y un compromiso a cumplir con aquellos sectores
que tradicionalmente han quedado al margen de los procesos globales de cambio de la
economa y la poltica.
La reforma social del Estado aqu planteada exige un gran despliegue de imaginacin
poltica que deje atrs voluntarismos, maniquesmos y retricas desgastadas; que evite las
tentaciones regresivas y autoritarias y busque renovadas frmulas poltico-culturales ba-
sadas en propuestas creativas y plurales. Como se dijo, ello depende en mucho de que la
nocin de solidaridad pueda volverse un valor moderno, la categora clave de este difcil,
complejo y urgente proceso de reforma.
Combinar una recuperacin valorativa de esta naturaleza, que implica poner en el
centro objetivos de equidad social con democracia, con las restricciones y acosos que son
propios del proceso de globalizacin e integracin mundial, es el reto de fondo. La cues-
tin es que, a la vez, pretender minimizar o circunscribir a espacios especficos estos pro-
cesos de cambio y dislocacin social puede implicar rezagos polticos y mentales as como
desgarramientos sociales y regionales muy profundos.
Todava hay tiempo y espacio para imaginar un proyecto que responda a la diversidad,
el pluralismo y la heterogeneidad que forman la difcil combinatoria de la modernizacin
mexicana en curso. Incorporar los temas de la reforma social es, en esta perspectiva, ms
que una opcin un imperativo para que las promesas del cambio se vuelvan oportunida-
des efectivas, que en verdad puedan volverse realidades extensas de integracin social y
cohesin nacional, con democracia.
Tlayacapan, Morelos, 29/07/06
Bibliografa
Galbraith, John K., The Culture of Contentment, Houghton Mifflin, Boston, 1992.
Gonzlez Tiburcio, Enrique, Reforma del Estado y poltica social, INAP. Mxico, 1991.
Polanyi, Karl, La gran transformacin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003.
Szkely, Miguel, Pobreza y desigualdad en Mxico entre 1950 y 2004, Secretara de
Desarrollo Social, serie: documentos de investigacin, Mxico, 2005.
Thandika, Mkandwire, Social Policy in a Development Context, Palgrave, Macmillan y UNRISD,
Great Britain, 2004.
Por una reforma solidaria de la poltica social en Mxico
Gerardo Ordez Barba1
Introduccin
Desde la promulgacin de la Constitucin en 1917 hasta nuestros das, el Estado mexi-

cano ha hecho importantes esfuerzos por conformar un complejo sistema de bienestar
social. Aunque ha sido lento el proceso, a travs de los aos se han ido incorporando
enmiendas constitucionales, nuevas instituciones y mayores recursos. Desde el punto de
vista formal, la Constitucin reconoce hoy da los derechos sociales a la educacin, a la
seguridad social, a la salud, a la vivienda y al trabajo, que son comnmente reconocidos
en las sociedades modernas como elementos intrnsecos a la calidad de ciudadano o, en
otras palabras, como ingredientes del mnimo indispensable para disponer de una vida
digna, prspera y segura. En trminos del presupuesto, con excepcin de las ltimas dos
dcadas del siglo pasado, cuando se vivieron periodos de alta inestabilidad, la inversin de
recursos pblicos en los servicios de proteccin social ha sido creciente. Aun con los vai-
venes de los aos ochenta y noventa del siglo pasado, en 2003 el gasto federal en desarro-
llo social obtuvo una cuota superior al 60% respecto del presupuesto programable total,
logrando en trminos del PIB la proporcin ms alta (10.4%) en la historia del Mxico
posrevolucionario.
Aparejado a estos cambios, principalmente partiendo de una base presupuestal cada vez
ms amplia, la Federacin fue construyendo un complejo entramado organizativo orien-
tado a atender sus crecientes responsabilidades sociales. Entre las instituciones que se fue-
ron formando y que integran la base de nuestro actual sistema de bienestar se encuentran:
la Secretara de Educacin Pblica, creada en 1921; la Secretara de Asistencia Pblica,
1
Profesor Husped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabtico por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro del SIN,
nivel II. Se le puede enviar correspondencia a los correos electrnicos ordonez@colef.mx y ordonezbarba@hotmail.com
43
actual Secretara de Salud, formada en 1937; el Instituto Mexicano del Seguro Social, el
IMSS, instituido en 1943; el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, el ISSSTE, en 1959; los Fondos de Vivienda del IMSS e ISSSTE, en 1972; y, el
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), en 1977.2
Adems de estas dependencias, sobre todo despus de 1970, cuando entr en crisis el
modelo econmico basado en la sustitucin de importaciones y fueron muy evidentes los
rezagos acumulados y las crecientes desigualdades sociales y regionales, diversas adminis-
traciones federales pusieron en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales
derivados de la pobreza, el atraso o la marginacin. Tal es el caso de la Compaa Nacional
de Subsistencias Populares (Conasupo), el Pider (1973-1982), la Coplamar (1973-1982), el
SAM (1978-1981) y el Pronasol (1989-1994). Si bien al final estos organismos fueron des-
echados total o parcialmente por gobiernos posteriores,3 en su momento tuvieron una im-
portante contribucin, al menos como medidas emergentes de apoyo a amplios segmentos
de poblacin en aspectos tan variados como el alimentario, la provisin de servicios ur-
banos, educativos y de salud, el impulso a proyectos productivos y de desarrollo regional,
entre otros (Ordez, 1997). Recientemente han cobrado impulso nuevos programas que
recogen algunos objetivos de sus antecesores, como es el caso de Progresa-Oportunidades
(cuyos antecedentes se remontan a un subprograma de Coplamar), o se han instrumenta-
do alternativas novedosas entre las que sobresalen el Seguro Popular y un gran nmero de
programas marginales integrados a la llamada Estrategia Contigo (Ordez, 2006).
No obstante los avances formales, financieros e institucionales que brevemente hemos
reseado, los diagnsticos sobre la situacin social revelan que la estructura de proteccin
con la que contamos an se encuentra en una posicin alejada de las metas de universa-
lidad consagradas en nuestra Constitucin o, dicho en otras palabras, su contribucin es
todava insuficiente para que importantes sectores de la sociedad puedan acceder a los
mnimos de subsistencia (en ingresos y servicios) que les permitan integrarse y disfrutar
de los beneficios del desarrollo. Adems de las deficiencias que ha mostrado la interven-
cin pblica para apoyar la generacin de empleos formales y corregir los trminos de
la desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura de los servicios sociales bsicos
enfrenta rezagos de amplias proporciones.
Si consideramos el conjunto de beneficios que puede brindar el Estado en nuestro pas,
encontramos que menos del 55% de la poblacin puede disfrutar, con cierta garanta, de
todos los bienes y servicios bsicos que aluden al bienestar: educacin, seguridad social
2
Una revisin histrica detallada del proceso de construccin del sistema de bienestar en Mxico puede consultarse en: Ordez, 2002.
3
Hoy da lo nico que se conserva de aquellas viejas iniciativas son Diconsa y Liconsa en el terreno alimentario y el programa IMSS-
Coplamar-Solidaridad en materia de salud a poblacin abierta en el medio rural.
44 por una reforma solidaria de la poltica social en mxico

(proteccin contra riesgos y pensiones), salud, vivienda y alimentacin. La caracterstica
comn de este grupo radica en su pertenencia a alguna institucin de la seguridad social,
lo que le agrega una particularidad eminentemente urbana. Adicionalmente a las ventajas
que otorgan estas instituciones, los derechohabientes, en su mayora obreros y empleados
pblicos y de servicios, cuentan con empleos estables y relativamente mejor remunerados,
as como oportunidades de acceso a las instituciones y recursos pblicos radicados en las
ciudades, donde se encuentran en mayores cantidades y con los niveles ms elevados de
especializacin. Los sectores medios y altos de este subconjunto pueden optar, adems, por
mercados privados de seguros y servicios que suponen una provisin de mayor calidad.
$IMENSIONESBSICASDELASPOLTICASDEBIENESTAREN-XICO
Seguridad social Vivienda y

(vivienda, pensiones desarrollo
Dimensiones Educacin Salud y servicios de salud) comunitario1 Total
Cobertura social 2
65.1 80.6 55.0 18.6 <55.0
Gasto federal respecto del:3
PIB 4.1 2.4 2.4 1.4 10.4
Gasto federal programable 24.5 14.4 14.3 8.4 61.6
Gasto social 39.8 23.4 23.2 13.7 100.0
1
Los datos de gasto en este caso incluyen a dos subsectores que hasta 2002 se reportaban en forma separada: Abasto y asistencia social y Desarrollo regional y urbano.
Por lo tanto, este sector integra el gasto que se aplica para la superacin de la pobreza.
2
Por cobertura social nos referimos, con excepcin de la educacin, a la proporcin de la poblacin nacional atendida por las instituciones o programas que integran cada
sector: en el caso de la educacin el dato se refiere a la matrcula inscrita en todos los niveles educativos respecto de la poblacin de 3 a 24 aos; en el de la salud incluye
a usuarios de la SSA, IMSS-Oportunidades, IMSS, ISSSTE, Pemex, SDN y SM; en el de seguridad social a derechohabientes de IMSS e ISSSTE; y en el de Vivienda y
desarrollo comunitario a familias beneficiarias de Oportunidades.
3
Presupuesto autorizado. Fuente: Fox, Vicente, Anexo estadstico del tercer informe de gobierno, 2003.
En la escala de beneficios el siguiente grupo lo integra un sector de la poblacin no ase-

gurada que recibe del Estado algn tipo de ayuda o servicio de manera regular, como po-
dra ser educacin bsica para sus hijos, atencin mdica, materiales para la construccin
o mejoramiento de sus viviendas y subsidios alimentarios. En trminos cuantitativos este
subconjunto no supera al 25% de la poblacin. A su interior, las posibilidades de acceso de
cada persona a las instituciones pblicas estn mediadas por el ingreso y por la cercana
geogrfica a los centros urbanos. Finalmente, el restante 20% se compone de individuos,
familias y, en algunos casos, comunidades enteras, que se encuentran plenamente des-
protegidos de la poltica social o que disponen slo circunstancialmente de alguno de sus
recursos. Los programas de combate a la pobreza se han constituido en el principal canal
redistributivo de este heterogneo grupo que vive en regiones apartadas del campo o en
las zonas marginadas de las ciudades. Entre esta poblacin la problemtica de desprotec-
cin absoluta se agrava entre los sectores sociales ms vulnerables, como son las mujeres,
los nios y los adultos mayores. En las comunidades rurales, principalmente indgenas, es
donde se presenta el mayor deterioro de una situacin aparentemente irresoluble.
Como puede apreciarse, el sistema de bienestar que logr desarrollarse ha generado
una sociedad dividida en cuanto a la satisfaccin de sus necesidades bsicas. Por sus nexos
por una reforma solidaria de la poltica social en mxico 45

estructurales con las actividades productivas predominantes, este sistema ha contribui-
do a acentuar las desigualdades que se generan en el mbito econmico, lo que lo hace
claramente regresivo respecto de la norma redistributiva que se supone debe orientar su
funcin. Todo ello ha configurado una poltica social que favorece a los individuos con
mejor ubicacin en la estructura econmica, con ingresos ms altos y con capacidad de
organizacin e influencia en las decisiones gubernamentales.
Adems de las deficiencias y sesgos histricos mostrados por el Estado en la conforma-
cin del sistema de bienestar, desde la dcada de los ochenta la poltica social viene enfren-
tando toda suerte de embates contrarreformistas y una serie de dificultades que impiden
profundizar en cualquier proceso de cambio tendente a generalizar el acceso a los bienes y
servicios pblicos. Entre los principales obstculos estn las debilidades estructurales de la
economa para crecer de manera sostenida y generar empleos formales, estables y bien re-
munerados; la estrechez de la poltica fiscal y consecuentemente del financiamiento pbli-
co disponible para el desarrollo; la erosin de la participacin estatal en aspectos claves del
bienestar, especialmente en alimentacin y vivienda de bajo costo; la consolidacin de las
reformas neoliberales al sistema de pensiones; la inamovilidad de las caractersticas restric-
tivas de la seguridad social; y, la descentralizacin de los servicios de salud asistencial sobre
una estructura institucional de atencin mdica restringida y desarticulada.
No obstante y en contraposicin, tambin hay elementos en nuestro pas que apuntan
a favorecer reformas progresistas y a valorar los beneficios de esquemas universales de
proteccin social. En este lado tenemos: las disposiciones constitucionales que reconocen
los derechos sociales; los avances hacia la provisin universal de algunos servicios, princi-
palmente en educacin elemental y salud preventiva; los valores asociados a la justicia y
solidaridad predominantes en la sociedad; y, como hecho ms reciente, la normalizacin
democrtica del sistema poltico mexicano. Considerando los elementos a favor y en con-
tra y tomando en cuenta la magnitud de los rezagos sociales acumulados, debemos su-
poner que la transformacin del Estado tendr que pensarse como un proyecto de largo
plazo y requerir de la participacin y esfuerzos de todo el conjunto nacional. En este es-
cenario, el reto principal que enfrenta el pas en estos momentos es lograr un nuevo pacto
poltico nacional con el fin de estructurar una agenda comn coherente con el modelo de
sociedad al que aspiramos.
En este contexto, el propsito central de este trabajo es presentar el contenido de una
agenda mnima de reformas en favor del bienestar general. En el fondo, nuestra propuesta
se acoge al espritu de las recomendaciones que la CEPAL hace a Latinoamrica, a travs
de las cuales sugiere emprender en cada pas una revisin profunda de las estructuras de
poltica social, con el fin central de orientarlas a cumplir con los principios de universali-

dad, solidaridad y eficiencia. Independientemente de las medidas de poltica especficas
que recomienda adoptar este organismo, en esencia lo que plantea es que cada una de las
naciones propicie, en el marco de sus posibilidades financieras y grado de desarrollo, un
proceso de reforma que tienda a crear sistemas de bienestar no excluyentes, de calidad y
con capacidad para contribuir en la reduccin de la desigualdad y la pobreza (CEPAL,
2000: 32-40, 77-101). En este sentido, cuando postulamos una reforma solidaria de la po-
ltica social como eje de una posible ruta de renovacin de las instituciones pblicas, lo
que queremos subrayar es que, a nuestro juicio, ninguna estrategia de cambio con objeti-
vos universalistas ser viable si no se adoptan normas, prcticas institucionales y frmulas
de distribucin del gasto sensibles a las desigualdades regionales, econmicas, tnicas, in-
tergeneracionales y de gnero que propician el atraso, la pobreza y la exclusin.
Por ltimo, atendiendo al objetivo central de la convocatoria para participar en el pre-
sente volumen, cabe agregar que nuestra nica intencin es contribuir a la confrontacin
de ideas, visiones y propuestas acerca del futuro, particularmente con quienes estn com-
prometidos con la consolidacin de una poltica social de Estado en Mxico.
1. Hacia la proteccin universal de los mnimos de bienestar: directrices centrales
Para nuestro pas aceptar el reto de proteger el bienestar de la sociedad requiere del im-
pulso de un conjunto de transformaciones de diversa ndole, adaptadas a las particulari-
dades por las que atraviesa cada componente de la poltica social, pero con el propsito
comn de ajustar, como lo propone la CEPAL (2000:32-33), el diseo, financiamiento,
provisin y regulacin de las polticas a los principios de universalidad, solidaridad (dis-
tribucin progresiva de los costos y acceso a los servicios sin importar las posibilidades
contributivas) y eficiencia (capacidad para maximizar los objetivos sociales con recursos
escasos). Como lo afirma este organismo, una reforma de esta naturaleza no contradice la
aplicacin de criterios de selectividad en la distribucin de recursos pblicos entre los po-
bres, pero stos deben ser entendidos no como una poltica social en s misma, sino como
una condicin para hacer ms eficaz la universalizacin (Idem:33); tampoco se opone a
la participacin de agentes privados o la introduccin de mecanismos de competencia y
mercado, pero en cualquier caso stos deben estar sometidos a una regulacin pblica que
garantice la eficiencia en el uso de los recursos y favorezca la equidad (Idem:89).
Si tomamos en cuenta las limitaciones de nuestro actual sistema de proteccin so-
cial, evidentemente la universalizacin de un nivel mnimo de bienestar, en los trminos
reconocidos en el mandato constitucional, resulta un asunto que por su envergadura y
complejidad requiere plantearse en un horizonte de largo plazo y en concordancia con

los avances en materia de empleo y poltica fiscal. En nuestra opinin, el mayor desafo
de la poltica social radica en la formulacin de una estrategia que sea capaz de impulsar
cambios institucionales fincados sobre una base financiera sustentable y equitativa, y en la
perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusin o de eliminar las restricciones que obs-
taculizan a millones de ciudadanos el acceso a los beneficios del desarrollo (solidaridad).
Dadas las dimensiones de este proyecto, debemos esperar que la transformacin de las
instituciones y de la propia sociedad en el trnsito hacia un Estado de bienestar avanzado
se presente de manera gradual y con apego a una adecuada seleccin de prioridades. No
obstante, la gradualidad como una caracterstica insoslayable del proceso no debe tradu-
cirse en la prdida de la orientacin en torno al objetivo ltimo (universalidad) ni exime
de la responsabilidad de disear y poner en marcha medidas que impriman velocidad a
los cambios y mejoren la rentabilidad, eficacia, productividad y distribucin de las inver-
siones, organizaciones y programas pblicos (eficiencia).
Considerando estas directrices, a continuacin plantearemos brevemente las reformas
de poltica social que, desde nuestro punto de vista, resultan prioritarias para cubrir va-
cos, mejorar su funcionamiento y acercar sus fines al principio de universalidad. Cabe
aclarar que el orden de exposicin no corresponde con una posicin de jerarqua dentro
de una agenda de prioridades, aunque s refleja una cierta disposicin respecto al grado de
dificultad (de mayor a menor) que conlleva concretar las propuestas en cuanto a esfuerzos
de negociacin, recursos, tiempo y soporte institucional.
2. Seguridad social: las pensiones y el seguro de desempleo
Con la reforma a la seguridad social impulsada en la dcada de los noventa la Federa-

cin se propuso romper con el rgimen solidario intergeneracional (tambin llamado de
reparto o de bolsa comn) que permita pagar las pensiones en curso y, con sus exce-
dentes, cubrir parte de la expansin fsica requerida por el seguro de enfermedades y ma-
ternidad (SEM), es decir, la salud. De acuerdo con la postura oficial, la aplicacin de esta
medida era urgente debido a que este sistema entrara, en un futuro no muy lejano, en
una etapa crtica al confluir dos factores: los crecientes dficit del SEM y la reduccin del
supervit del seguro de pensiones debido al envejecimiento de la poblacin. Anticipndo-
se a estas tendencias, la reforma tuvo como objetivo central sustituir el viejo esquema de
reparto por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), estableciendo que las aportaciones
a los fondos de pensiones fueran depositadas en cuentas individuales nicas, las cuales se
supone generarn, a lo largo de la vida productiva del trabajador y con la administracin
de entidades privadas, los recursos necesarios para el sostenimiento de cada pensionado.

A la nueva legislacin se le atribuyeron cualidades de muy diverso tipo. Entre otras
cosas se deca que permitira: aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y
su disponibilidad para las necesidades de la produccin; mejorar las condiciones de pro-
teccin social previstas en la Ley anterior; hacer frente a los desequilibrios inherentes al
sistema de reparto; y eliminar las desviaciones provocadas por el movimiento de recursos
hacia necesidades sociales distintas a las de la jubilacin. No obstante, para la mayora de
los estudiosos del tema el panorama que se proyecta no es nada prometedor. Por un lado,
los fondos radicados en las entidades privadas han regresado a las arcas gubernamentales
convertidos en deuda pblica interna, lo cual representa un serio obstculo para cumplir
con el propsito de apoyar a las actividades productivas. Por otra parte, en lo que se refiere
a sus efectos sobre los montos de las pensiones y de las prestaciones econmicas derivadas
de otros riesgos, la situacin an es incierta pero no se alcanza a vislumbrar una mejora
importante y est claro que la nueva Ley ha endurecido las condiciones para tener dere-
cho a estos ingresos.
Poniendo en la balanza ambas legislaciones, la nueva y la anterior, encontramos que:
en primer lugar, la pensin mnima garantizada de invalidez, vejez o cesanta en edad
avanzada aument de 80 a 100% de un salario mnimo del DF, lo que representa un
incremento marginal tomando en cuenta el gradual deterioro del poder adquisitivo de
dicho salario; y, en segundo trmino, se extiende en 2.5 veces el nmero de semanas co-
tizadas (de 500 a 1250, es decir, de casi 10 a un poco ms de 24 aos) que deber cubrir
un trabajador para acceder a una pensin por cesanta, a partir de los 60 aos de edad,
y por vejez, de los 65 aos en adelante; de no alcanzarse esa cifra por algn accidente o
enfermedad profesional que deje al trabajador incapacitado permanentemente, se deber
contratar un seguro de sobrevivencia cuyo monto ser determinado por los ahorros de la
cuenta individual y por una aportacin adicional del IMSS; en caso de muerte se man-
tiene la misma composicin de recursos y la aseguradora pagar a los beneficiarios una
renta vitalicia.
De entrada, estos elementos permiten apreciar la persistencia de un nivel de protec-
cin social precario para aquellos individuos (y sus dependientes) que pudieran encontrar-
se en situacin de pobreza al momento de la jubilacin o de sufrir una enfermedad o un
accidente que los deje incapacitados de manera permanente o les cause la muerte. Tam-
bin, debido al endurecimiento de las restricciones para tener derecho a una pensin, a la
incapacidad que ha mostrado la seguridad social para incorporar a la mayora de los tra-
bajadores y a la aceleracin de la tasa de envejecimiento de la sociedad, podemos esperar
que un nmero cada vez mayor de personas entre a la vejez en una situacin de absoluta
desproteccin. Para dar una idea de la magnitud de este problema cabe mencionar que,

en los inicios del siglo XXI, slo 22% de los mayores de 60 aos cuenta con algn tipo
de pensin, y en la mayora de estos casos los montos que reciben son insuficientes para
cubrir las necesidades ms bsicas (Ham, 2003: 238).
En sntesis, el escenario proyectado por la nueva Ley no garantiza una mejora sustan-
cial respecto de las condiciones previas tomando en cuenta la actual distribucin salarial
y la evolucin negativa del empleo y los salarios, as como las restricciones de la compe-
tencia en el mercado privado de pensiones y los costos adicionales que implica la reforma,
tanto para los individuos (pagos de comisiones y primas de riesgo a las administradoras
privadas) como para el Estado (pago de pensiones actuales e incremento de los subsidios
al IMSS debido a su descapitalizacin). En este panorama resulta prioritario rectificar la
actual legislacin y mejorar el funcionamiento del sistema pensionario. Entre las medi-
das que requieren un tratamiento urgente estn: el aumento de la cuanta de las pensio-
nes mnimas a niveles que garanticen una existencia digna; la promocin de una mayor
capitalizacin de los ahorros mediante la reduccin de los costos de administracin y su
aplicacin en inversiones productivas; el establecimiento de disposiciones ante un mal
desempeo de los mercados financieros (por ejemplo, fijando una tasa mnima de rendi-
miento real); la instauracin de pensiones universales para las personas pobres que no tu-
vieron oportunidad de contribuir a la seguridad social y estn incapacitados para trabajar
o ya hayan ingresado a la vejez (Ham, 2003:273-275); y, en general, la instauracin de
garantas para la proteccin econmica de cualquier individuo que haya perdido sus me-
dios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad (Naciones Unidas,
1948:artculo 25). En este ltimo punto destacaramos como una iniciativa a considerar
en el mediano plazo la creacin del seguro de desempleo, el cual nunca ha sido objeto de
tratamiento en la legislacin laboral mexicana y representa uno de los principales retos
de la previsin social.
Un asunto crucial que posibilitara avanzar en la generalizacin y mejoramiento de
las pensiones est en la renegociacin de los regmenes especiales (como en los casos del
IMSS, Pemex o CFE) (Ham, 2003:241 y 274), cuyos beneficios presentes y futuros reba-
san la capacidad financiera de sus propios fondos y ponen en riesgo la sustentabilidad de
todo el sistema pensionario. Con las reformas de 2005 a la Ley del Seguro Social y los
cambios aceptados por el Sindicato al Contrato Colectivo del IMSS se han dado los pri-
meros pasos en este sentido, pero como lo demostr este incipiente proceso es indispensa-
ble mantener la voluntad poltica y convencer a los trabajadores de que su contribucin
solidaria redundar en bienestar para el resto de la clase trabajadora y apuntalar el fu-
turo de la seguridad social.

3. La unificacin de los sistemas de salud
En lo referente al impacto de la reforma de la seguridad social sobre los servicios de salud

observamos que, efectivamente, la salida de los fondos para el retiro dentro de la estruc-
tura financiera del IMSS caus un desequilibrio de tal magnitud que oblig al Estado a
incrementar su participacin de aproximadamente un 5% en 1995 a ms del 42% de los
ingresos que se esperaba captara directamente este instituto en 1998, con lo cual se cubri-
ra el total de las pensiones en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad,
invalidez, vida, guarderas, entre otras prestaciones sociales (SHCP, 1997). Sin duda, es-
tas aportaciones federales ayudaron a evitar la crisis financiera del IMSS y, por lo menos,
a sostener los compromisos adquiridos con sus derechohabientes en aspectos claves del
bienestar, como son el cuidado mdico y las pensiones actuales. No obstante, esta recom-
posicin financiera apenas ha servido para restituir los fondos perdidos por la reforma, lo
que, aunado a las tendencias decrecientes de la masa salarial y del empleo formal, difcil-
mente podr contribuir a mejorar los servicios de salud y a expandir la oferta.
Para la atencin de la salud, sin embargo, los impactos negativos de mayor incidencia
social, causados indirectamente por la reforma, se dejarn sentir entre la poblacin no de-
rechohabiente. Esto por dos razones principales: en primer lugar, dadas las restricciones
de la nueva Ley y a la luz del proceso de descentralizacin completado en 1997,4 la SS
dejar de otorgar los servicios a poblacin abierta que vena ofreciendo en el medio urba-
no, transfirindolos al mbito de los gobiernos estatales. Dentro del nuevo esquema, las 32
instituciones locales encargadas de esta responsabilidad tendrn que multiplicar algunos
gastos que antes eran absorbidos por la SS de manera centralizada, como los derivados
por concepto de administracin. En segundo lugar, tomando en cuenta que el costo fiscal
de la reforma, incluyendo la aportacin al nuevo seguro de retiro (26.1%), representa una
erogacin 12 veces superior a la que hubiera correspondido aportar al Estado con la le-
gislacin anterior (es decir, un gasto anual equivalente al 1.1% del PIB) (SHCP, 1997:6-7),
es muy probable que se congele, o incluso disminuya, el ya de por s limitado presupuesto
de la salud asistencial, el cual tuvo una asignacin en 2004 de apenas el 26% del gasto
federal programable en el sector.
Como una forma de aminorar la carga social de la asistencia pblica, se estableci en
1995 la posibilidad de ampliar el acceso al IMSS a travs de un nuevo seguro mdico de
4
En el Proyecto de Egresos de la Federacin de 1998 (SHCP, 1997:6) se afirma que en 1997 se complet el proceso de descentraliza-
cin de la salud asistencial, al firmarse los acuerdos de transferencia con todas las entidades federativas que existen en el pas, incluido
el DF.

tipo familiar, que se supone beneficiara a otros grupos de trabajadores que no podan
inscribirse de manera individual con el sistema anterior. Para un estudioso del tema, re-
sulta muy poco probable para muchas familias de escasos recursos la adquisicin de este
seguro en la medida que su costo (alrededor de 22% de un salario mnimo mensual) re-
presentara un gasto adicional importante para sus mermados ingresos: como punto de
comparacin se puede sealar que con la ley vigente, los trabajadores asalariados pagan
el 5.25% sobre su salario para tener derecho a servicios mdicos, pensiones, SAR, guar-
deras y prestaciones sociales (Guzmn, 1996:9).
De manera complementaria, y quiz ante el fracaso del aseguramiento voluntario al
IMSS, en 2002 la Federacin instaur el llamado Seguro Popular de Salud, cuyo objetivo
principal es brindar proteccin financiera a la poblacin sin seguridad social a travs de un
esquema de aseguramiento justo con el fin de reducir el pago de bolsillo y fomentar la aten-
cin oportuna de la salud (http://www.ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htm).
Este seguro tambin es de carcter voluntario y se supone atender de manera integral las
necesidades de salud, adscritas en el Catlogo de Servicios Esenciales de Salud, a travs
de las dependencias del ramo pertenecientes a los gobiernos estatales. De acuerdo con
datos oficiales, en 2005 las familias inscritas a este seguro superaban los 2 millones, que
representan al 30% de hogares no derechohabientes. Gracias a una reforma de 2004, que
exime del pago a hogares que se encuentran en los dos primeros deciles de ingreso y que
representan el 93.7% de los asegurados, la cuota ponderada promedio que paga cada fa-
milia al Seguro Popular es de 39 pesos anuales (Fox, 2005). Entre las principales crticas
que se han hecho a este seguro estn la baja calidad de los servicios que se ofrecen, sobre
todo en las entidades ms pobres, y una escasa cobertura en el medio rural.
Aun considerando las posibles bondades del Seguro Popular y a la luz de la insignifi-
cante contribucin social a su financiamiento, nos parece que urge emprender una revi-
sin de las bases de funcionamiento de lo que se ha dado en llamar el sistema nacional
de salud, con la intencin de identificar y eliminar las restricciones e ineficiencias que
han impedido universalizar el derecho social a una atencin mdica oportuna y de cali-
dad. En nuestra perspectiva, adems de la obvia escasez de recursos, las instituciones que
integran este sistema (IMSS, ISSSTE, ISSFAM, SS, DIF e institutos estatales) incurren en
ineficiencias administrativas y de planeacin al operar dentro de esquemas de coordina-
cin limitados, los cuales estn orientados bsicamente a establecer acciones conjuntas en
materia de prevencin (en campaas de vacunacin o de planificacin familiar, por ejem-
plo). Entre las principales consecuencias de la desarticulacin que prevalece en el sector
encontramos el aumento de los costos burocrticos por la multiplicacin de unidades ad-
ministrativas, la definicin de planes de expansin en funcin de intereses institucionales

particulares, una asignacin no ptima de los recursos en el territorio y altos niveles de
desatencin entre los no derechohabientes (que suman alrededor del 50% de la poblacin
nacional). Sobre esta base, la descentralizacin de los servicios asistenciales a los estados
tiende a incrementar la dispersin de los esfuerzos gubernamentales y, previsiblemente,
generar una mayor desigualdad regional en el acceso a la salud.
Una alternativa de solucin integral a esta problemtica sera la conformacin de un
sistema nico de salud que elimine los compartimentos determinados por la capacidad
contributiva de los individuos y acte en funcin de las necesidades sociales generales.
Estamos conscientes que un proyecto de esta magnitud no sera posible sin el consenso y
colaboracin de todas las agencias involucradas en los mbitos federal y local, as como
de la anuencia y participacin de los trabajadores y empresarios que contribuyen con una
parte del sostenimiento de la seguridad social; tampoco tendra viabilidad si no se garanti-
za a los derechohabientes una provisin de mayor calidad y la permanencia del otro con-
junto de prestaciones a las que tienen derecho (guarderas, centros recreativos, actividades
culturales, etc.). Con la reforma del rgimen de pensiones por lo menos se anula uno de
los principales obstculos para la unificacin del sector, en la medida que ahora todas las
instituciones tienen como misin central el cuidado de la salud; tambin debido a ella el
Estado ha tenido que aumentar sustancialmente su aportacin a la seguridad social con
fondos provenientes de la tributacin general, lo cual fortalece las posiciones en favor de
la solidaridad.
En ningn otro espacio de la intervencin social del Estado se requiere de los niveles
de concurrencia, negociacin, financiamientos y compromisos sociales y pblicos para
concretar cambios como el que se propone para la poltica de salud. Debido a ello, la
construccin de un sistema de sanidad nico debe plantearse en el marco de un gran
acuerdo nacional y de un programa de reformas de largo plazo que considere, como lo
sugiri en su momento Lpez Acua (1993:240-241), cubrir pasos intermedios con el
propsito de obtener una creciente socializacin de la atencin para la salud, y entre
los cuales destacaramos: la formulacin de un modelo nacional de atencin que inclu-
ya la prestacin de servicios integrales y vaya ampliando gradualmente su cobertura (en
esto se pueden aprovechar los avances en la cobertura y definicin de servicios esen-
ciales de salud del Seguro Popular); la regionalizacin de los servicios; la promocin de
la coordinacin interinstitucional para evitar duplicaciones de esfuerzos, instalaciones y
gastos; la creciente unificacin de las instituciones de salud; la eliminacin de las barre-
ras de acceso a los servicios; y, el impulso a una reforma fiscal que garantice una mayor
canalizacin de fondos a estos renglones para alcanzar la satisfaccin de las necesidades
de toda la poblacin.

4. Vivienda digna para todos
Al igual que sucede en la poltica de salud, la accin habitacional del Estado se ha orienta-
do a cubrir casi exclusivamente las necesidades de segmentos de poblacin protegida por
la seguridad social o con capacidad de pago. Los estratos de bajo ingreso han recibido slo
en forma marginal, y con una tendencia decreciente, algn tipo de ayuda para la cons-
truccin o el mejoramiento de sus viviendas. Adems, a partir de 1989, con las medidas
de liberalizacin, la intervencin pblica adopta una posicin complementaria respecto
del financiamiento bancario y de las posibilidades econmicas de cada familia, reforzando
las caractersticas de un mercado inmobiliario altamente segmentado e inaccesible para
la mayora de los mexicanos. La quiebra tcnica del sistema bancario nacional, produ-
cida por la crisis de 1994-1995, que llev a muchos acreditados a devolver las viviendas
o a declararse insolventes y a los bancos a prcticamente suprimir los crditos hipoteca-
rios (que pasaron de casi 130 mil otorgados en 1992 a slo 764 en 1999), pone en duda
la eficacia de esta opcin como ordenadora de la poltica dentro de un marco regulador
prcticamente abierto.
En los ltimos aos las instituciones pblicas han tenido que recuperar presencia en
este sector, a fin de cubrir parte del vaco generado por el colapso del sistema bancario.
Sin embargo, el balance general muestra que la intervencin del gobierno no evit la
concentracin de los recursos en los sectores de poblacin tradicionalmente privilegia-
dos. Analizando la estructura de las inversiones segn lo ejercido por los principales orga-
nismos pblicos comprobamos que la participacin de aquellos que tienen la misin de
atender a la poblacin de menores ingresos (Fonhapo, Sedesol e institutos estatales) fue
del 4.2% del financiamiento disponible en 2004, en tanto que los institutos vinculados a
la seguridad social (Infonavit, Fovissste, ISSFAM, Pemex y CFE) gastaron el 71% del to-
tal, y el restante 25% se distribuy entre los sectores medios de ingreso a travs del FOVI
(18.6%) y entre diversos grupos (sobresale el magisterio) mediante otros fondos especiales
(6%) (Fox, 2005:153).
La experiencia reciente de nuestro pas en este sector pone en entredicho la eficacia de
las medidas de liberalizacin y cuestiona la confianza irrestricta en la mano invisible del
mercado como la mejor alternativa para asignar recursos en la sociedad. Como se pudo
comprobar, la desregulacin del sistema financiero privado contribuy a su propia quiebra
y, al final, el rescate nuevamente corri a cuenta de la hacienda pblica.5 Ante estos resul-
5
Cabe mencionar que no todo el quebranto de la banca es atribuible a los crditos hipotecarios. En el 2000 la deuda acumulada por el
rescate de los bancos ascendi a ms de 60 mil millones de dlares, los cuales representan un costo anual para el Estado de alrededor
de 400 millones de dlares.

tados y a la luz de la persistencia de grandes rezagos y desigualdades en el acceso a una
vivienda digna,6 es indispensable que el Estado reasuma la responsabilidad de regular el
mercado inmobiliario; por un lado, ajustando la disponibilidad crediticia a las expectativas
de crecimiento econmico e imponiendo a los bancos normas que reduzcan los riesgos en
los crditos hipotecarios otorgados a sectores de ingreso medio y alto y los obliguen a con-
ceder una parte de los fondos para la construccin de viviendas de inters social; y, por otra
parte, fortaleciendo con equidad la capacidad financiera de los organismos pblicos.
En este ltimo aspecto resultar de particular importancia dar continuidad y reforzar
los programas dirigidos a las familias de menores ingresos que no tienen ninguna posibi-
lidad de acceder a los circuitos financieros privados, del FOVI o de la seguridad social.
Entre stos podemos destacar: crditos baratos para el mejoramiento o edificacin de vi-
viendas, lotes con servicios, vivienda progresiva, regularizacin de la tenencia de la tierra,
construccin de infraestructura y provisin de servicios urbanos bsicos (agua, drenaje y
electricidad), impulso a la autoconstruccin, desarrollo de tecnologas de materiales y de
construccin, produccin y dotacin de insumos, proyectos de regeneracin urbana y am-
biental, etc. En todos estos casos las acciones deben estar adaptadas a las necesidades en el
medio urbano y rural y a las particularidades regionales, e incorporar la participacin de
las comunidades y de los gobiernos locales en las decisiones, administracin y operacin
de los programas.
5. Ms educacin y de mayor calidad
Indiscutiblemente la educacin pblica ha sido uno de los pilares de la poltica social en

Mxico. Aunque de manera lenta, a lo largo del siglo XX el Estado impuls cambios tras-
cendentales en la concepcin y organizacin de los servicios educativos con la intencin
de mejorar la calidad y ampliar las oportunidades de acceso a un nmero cada vez mayor
de mexicanos. En la actualidad, el sistema educativo escolarizado pblico y privado del
pas cuenta con una planta de profesores superior a 1.6 millones distribuidos en cerca de
240 mil planteles, en los cuales se atiende a 32.4 millones de alumnos divididos en cuatro
niveles de enseanza con las siguientes proporciones: 77% en educacin bsica, 4% en
6
De acuerdo con la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), en 2000 el rezago habitacional en el pas era de 4.29 millo-
nes de viviendas, de las cuales el 42% (1.81 millones) corresponda a necesidades de vivienda nueva y 58% (2.48 millones) por malas
condiciones de habitabilidad. De acuerdo con la misma fuente, entre 2001 y 2004 las necesidades de vivienda se habran incremen-
tando en un poco ms de 1 milln cada ao (4.2 millones en total: 34% por mejoramiento y 66% por vivienda nueva) y, en ese mismo
periodo, las instituciones pblicas y privadas apenas otorgaron 2.7 millones de crditos o subsidios para compra (1.7 millones) o me-
joramiento (1 milln). Calculamos con estas cifras que hacia finales de 2004 el rezago habitacional habra crecido en 1.5 millones de
viviendas respecto al que haba en 2000, alcanzando un total de 5.8 millones.
(http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/index.htm).

capacitacin para el trabajo, 11.4% en media superior y 7.5% en superior. A estas cifras
habra que agregar a 1.3 millones de personas acogidas en los programas abiertos, semies-
colarizados y extraescolares. La influencia de la iniciativa privada en la configuracin del
sistema escolarizado ha ido creciendo con el tiempo, principalmente en los niveles de edu-
cacin posbsica. Hoy da, la participacin de los planteles particulares en el control de
la matrcula ronda el 14% en la enseanza preescolar, el 8% en primaria y secundaria, el
35% en los cursos de capacitacin para el trabajo, el 20% en la educacin media superior,
el 35% en las licenciaturas normalistas, el 31.5% en la formacin universitaria y tecnol-
gica y el 43% en los posgrados. En trminos del gasto nacional en educacin, que segn
el ltimo informe de gobierno del presidente Fox alcanz el 7.3% del PIB en el 2005, las
escuelas privadas ejercieron el 23% del total (Fox, 2005:37-69).
De acuerdo con los datos oficiales de cobertura, la universalizacin de los servicios
educativos ya es una realidad en la enseanza elemental, donde la atencin a la demanda
alcanza al 98% de la poblacin objetivo. Para los dems niveles, los ndices de absorcin
muestran que poco ms del 95% de los que concluyeron la primaria y secundaria pudie-
ron acceder a la secundaria y la educacin media superior, respectivamente, y de los que
terminaron el bachillerato el 79% tuvo la oportunidad de inscribirse en alguna opcin de
enseanza superior. No obstante la importancia de estas ltimas cifras, debemos puntua-
lizar que en gran medida los valores que toma el ndice de absorcin estn sobreestima-
dos por las ineficiencias que an muestra el sistema educativo en la formacin acadmica,
continuidad y permanencia de los estudiantes hasta la conclusin de cada nivel, generan-
do con ello un proceso acumulativo y creciente de rezagos y abandonos. Los indicadores
de desercin, reprobacin y eficiencia terminal as lo indican: mientras que en la prima-
ria tienen proporciones del 2, 5 y 91%, respectivamente, en la secundaria son de 7, 18 y
79%, en la profesional tcnica alcanzan al 23, 24 y 49% y en el bachillerato se ubican en
el 16, 38 y 61% (Idem). Al final quienes logran llegar a la licenciatura apenas representan
al 23.9% de la poblacin de entre 20 y 24 aos, un porcentaje que es muy inferior al de
pases menos desarrollados, como Per que tiene una cobertura del 33.1% o Bolivia, del
38.6% (UNESCO, 2006). En lo que respecta a las alternativas de educacin para adultos,
sorprende que a pesar de los esfuerzos que se han puesto en marcha para ofrecer servicios
especializados de alfabetizacin, primaria y secundaria, el analfabetismo contina siendo
uno de los principales problemas del pas, al grado que todava en el 2005 el nmero de
analfabetas mayores de 15 aos permanece en alrededor de 6 millones de personas, un
volumen similar al que haba en 1960.
En general, las deficiencias del sistema educativo implican una prdida importante de
recursos y dificultan avanzar con mayor velocidad en la universalizacin del mnimo cons-

titucional de 9 aos de educacin (6 de primaria y 3 de secundaria) y en el acceso a otros
niveles de preparacin tcnica o profesional acordes con el desarrollo y posicin de nuestro
pas en el contexto internacional. De mantenerse los ritmos de crecimiento de los ltimos
aos en el grado de escolaridad ser hasta el ao 2012 cuando la sociedad alcance los 9 aos
de estudio en promedio, considerando que este indicador creci una dcima de punto cada
ao entre 1996 y el 2004, es decir, pas de 7.1 a 8 aos en este periodo (Fox, 2005:37). La
tarea de mejorar el desempeo, cobertura y calidad del sistema educativo nacional compete
a las instituciones y a la sociedad en su conjunto, pero especialmente compromete al sector
pblico a elevar la preparacin y las remuneraciones de los maestros; a adecuar los planes de
estudio a las metodologas pedaggicas de vanguardia, a los avances en el conocimiento y a
las necesidades del desarrollo nacional y regional; a rehabilitar la infraestructura educativa;
a dotar con oportunidad y suficiencia los materiales, muebles e instrumentos indispensables
para la enseanza en las aulas y la administracin en las escuelas; a disear planes de expan-
sin congruentes con la demanda actual y futura; a evitar las deserciones por razones eco-
nmicas; a ofrecer oportunidades de formacin a los alumnos hasta los niveles de educacin
tcnica o profesional; a perfeccionar los mecanismos de evaluacin de profesores y educan-
dos; a promover la participacin organizada de padres, alumnos y maestros en el cuidado
y mejora de los planteles; y, a introducir frmulas de distribucin de recursos sensibles a las
desigualdades regionales y a la capacidad financiera de los gobiernos locales.
En el caso de la educacin bsica habra que aadir las tareas pendientes de la alfa-
betizacin y las que resultan del proceso de descentralizacin iniciado en 1992 con la
firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB).
En este ltimo aspecto, de acuerdo con diversos estudios, la federalizacin no ha podido
consolidarse debido a que fue concebida sin considerar las diferencias estatales en cuanto
a la presencia o no de subsistemas de educacin federal y locales, as como por los vacos,
ambigedades y rigideces del marco jurdico en lo relativo a la definicin de polticas edu-
cativas, el respeto a los espacios para generar normativas estatales y en lo concerniente a
la dependencia financiera. En la prctica estos problemas han dificultado la fusin de los
subsistemas federal y locales, tienden a reproducir las desigualdades regionales, inhiben
la innovacin e impiden que los gobiernos de los estados tomen efectivamente el control
sobre el manejo de la poltica. No obstante, en la opinin de los especialistas, en la medida
que la descentralizacin avance, se superen las resistencias a la integracin, se amplen los
programas compensatorios, se refuercen las medidas de superacin y evaluacin acadmi-
cas y los cambios aterricen en las aulas, habr ms oportunidad para desarrollar servicios
de educacin bsica universales y de calidad (Ver: Arnaut, 1999:91-95; Pardo, 1999:549-
562; Ornelas, 1998:194-197; y, Trejo, 1996:169-180).

En el caso de los niveles educativos posbsicos es claro que la Federacin y los gobier-
nos subnacionales necesitan introducir mejoras al desempeo en las escuelas y universida-
des y generar vnculos ms estrechos entre las ofertas de formacin tcnica o profesional
y la demanda de egresados en todos los mbitos del desarrollo econmico y social; pero
adems se requiere que el sector pblico ample la capacidad instalada actual de tal forma
que nadie con disposicin y mritos acadmicos suficientes quede excluido. La participa-
cin de los particulares en la enseanza media y superior no representa una alternativa
para muchos jvenes, pero aun contando con ella como una opcin para un sector de la
poblacin con capacidad de pago, la magnitud de los retos exige una mayor presencia de
las instituciones de gobierno. Un ejemplo sobresaliente: de acuerdo con la SEP, para al-
canzar los promedios latinoamericanos en educacin superior (2,800 estudiantes por cada
100 mil habitantes) se requiere ampliar la matrcula actual en un milln de alumnos, lo
cual implica construir una infraestructura dos veces mayor a la que se edific en los lti-
mos 10 aos (La Jornada, 28 de enero de 2001).
6. La lucha contra el hambre y la pobreza
No hay duda para ningn observador cualificado que la pobreza, especialmente en sus
manifestaciones extremas, representa uno de los mayores problemas de la sociedad mexi-
cana contempornea y uno de los principales desafos para las instituciones pblicas ac-
tuales y venideras. Segn las estimaciones elaboradas por el Comit Tcnico para la Me-
dicin de la Pobreza, convocado por la Sedesol, el nmero de pobres en 2004 alcanz
una proporcin cercana a la mitad (47%) de la poblacin nacional, de los cuales el 37%
(o 17.3% del total) era indigente o, en sus trminos, padeca de pobreza alimentaria (Cor-
ts, 2005).
Tomando en cuenta la complejidad y amplitud con la que se manifiesta este fenme-
no, cualquier alternativa de solucin necesariamente tendra que apoyarse en todos los
instrumentos y recursos al alcance del Estado, sobre todo en aquellos que pueden contri-
buir a modificar las estructuras que engendran o reproducen desigualdades y/o situacio-
nes de marginacin. Desde esta perspectiva, la efectividad del combate a las causas que
originan el empobrecimiento depender de los avances en la proteccin universal de los
mnimos de seguridad econmica y bienestar social. Sin estas garantas bsicas la lucha
contra la pobreza continuar siendo un instrumento de corto plazo confinado slo a mo-
derar situaciones de extrema necesidad. No obstante, debemos reconocer que aun en el
caso de lograr un acuerdo poltico nacional con miras a robustecer el sistema de bienestar,
las dimensiones de la problemtica social obligan al Estado a mantener compromisos de

corto, mediano y largo plazos para la atencin de la poblacin cuyos niveles de vida estn
por debajo de lo mnimo aceptable.
La revisin de las experiencias de nuestro pas en esta arena de la intervencin pbli-
ca nos indica que, a pesar de los esfuerzos de los aos recientes por racionalizar y mejo-
rar la equidad y eficacia de los programas, en la prctica ha habido una reduccin de las
prestaciones sociales y no se ha cumplido cabalmente con los criterios de focalizacin ni
con una distribucin equitativa de los recursos en el territorio; tampoco hay evidencia de
que se hayan producido cambios duraderos y sostenidos en la existencia de la gente que
les permitan enfrentar situaciones de crisis econmicas sin tener efectos graves, o de re-
troceso, en sus condiciones de pobreza. La discontinuidad de los programas ha sido un
factor clave en la prdida de procesos de mejoramiento en el bienestar social. Por ltimo,
existe una tendencia a desvincular la problemtica de la pobreza, sobre todo en su ver-
sin extrema, de una estrategia general de desarrollo. Este es, desde mi punto de vista, el
problema central de la lucha contra la pobreza hoy da y el que deber resolver el Estado
en los prximos aos.
Este diagnstico obliga a replantear el papel de la lucha contra la pobreza de tal forma
que, como sucede en las naciones avanzadas, funcione como un canal alternativo de ac-
ceso a los bienes y servicios de bienestar formalmente universales, as como a oportunida-
des de empleo e ingresos que permitan una integracin social plena y permanente. Una
orientacin de esta naturaleza implica recuperar una concepcin integral en el diseo de
la intervencin pblica que trascienda los lmites de la visin asistencialista, y a travs de la
cual sean planteados los mecanismos concretos de articulacin con las polticas generales
de desarrollo econmico y social.
Por otra parte, la revisin de las experiencias en el combate a la pobreza nos da la po-
sibilidad de valorar algunas de sus caractersticas, que forman parte del aprendizaje insti-
tucional y han demostrado tener una influencia decisiva en su viabilidad, eficacia y legiti-
midad. Entre stas podemos destacar: las frmulas de participacin coordinada de todas
las agencias federales relacionadas con la poltica social y la atencin a sectores desprote-
gidos de la sociedad; la idea de involucrar a los gobiernos locales en distintas etapas del
proceso de gestin, financiacin, ejecucin y fiscalizacin de los programas; la concepcin
de la comunidad como la unidad bsica de trabajo; el aprovechamiento de la autoges-
tin y de la disposicin de los colectivos a colaborar en proyectos de beneficio comn; y,
la ampliacin de la cobertura a los mbitos urbano y rural. Finalmente, el escrutinio de
la historia muestra que no ser posible avanzar en el combate a la pobreza con la rapidez
que se requiere si adems no se crea un marco normativo, financiero e institucional que
d estabilidad y continuidad a las acciones emprendidas. En este sentido, debe valorarse

el seguimiento a las acciones en curso y, sobre todo, aprovechar la informacin y el cono-
cimiento que ya se tiene de la pobreza y de los padrones de beneficiarios de programas
como Oportunidades y el Seguro Popular de Salud.
Como lo sugerimos en la introduccin, apostar por una reforma solidaria de la pol-
tica social implica modificar los patrones de desigualdad regionales, econmicos, tnicos,
inter-generacionales y de gnero. Aceptar esta orientacin supone obligar al Estado a en-
contrar vas de inclusin a las grandes instituciones proveedoras de proteccin y bienestar
social, particularmente para hacer posible el acceso a los sectores sociales tradicionalmen-
te marginados en el medio rural y urbano, as como a los grupos ms vulnerables de la so-
ciedad (mujeres, nios, discapacitados y adultos mayores). En otras palabras, recuperan-
do un precepto de la CEPAL, las medidas compensatorias o la aplicacin de criterios de
selectividad en la distribucin de recursos pblicos entre los pobres no deben entenderse
como una poltica social en s misma, sino como una condicin para hacer ms eficaz la
universalizacin.
Bibliografa
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Poltica pblica, social, y de Estado
Luis F. Lpez Calva

Tecnolgico de Monterrey, campus Ciudad de Mxico,
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Mxico
I. Introduccin: la transicin interrumpida
La poltica social en Mxico ha evolucionado de manera importante en los ltimos 20

aos. A raz de los cambios estructurales implementados a partir de la segunda mitad de
los aos ochenta, la poltica social tambin ha experimentado transformaciones funda-
mentales. Las reformas iniciadas en los ochentas intentaron, con distintos niveles de xito,
fortalecer los incentivos de mercado en amplios espacios de la actividad econmica. La
reforma implicaba la reingeniera del Estado, con la idea de crear un Estado bajo su con-
cepcin liberal, con funciones de redistribucin, creacin de entornos de competencia,
proteccin del Estado de derecho y garante de la seguridad patrimonial y personal de los
ciudadanos. Asimismo, dicho contexto implicaba como precondicin una mayor compe-
titividad en los mercados locales e internacionales.
Esta percepcin distinta del papel del Estado, que asume su fortalecimiento para el
logro de los objetivos establecidos, implica que los mecanismos de redistribucin utili-
zados durante las cuatro dcadas anteriores en el Mxico posrevolucionario tenan que
transformarse.1 Durante varias dcadas, el Estado funcion con mecanismos clientelares
y actuando como un empleador y productor importante en la economa. La redistribu-
cin se llevaba a cabo de manera activa mediante la intervencin en precios clave de la
economa: salarios (mediante fijacin institucional de salarios mnimos y contractuales, as
como mediante la presin en el mercado laboral como empleador), tasas de inters, tipo
de cambio, precios de bienes y servicios pblicos, controles de precios de bienes bsicos
e intervenciones directas, as como mediante fijacin de precios y controles al comercio
1
Para un anlisis sistemtico de la estabilidad del sistema econmico posrevolucionario y de las estrategias de los actores principales,
ver Castaeda (1993).
63
exterior para incidir sobre la produccin de bienes agrcolas. As se estableci una din-
mica que se mantuvo por ms de 40 aos hasta que su viabilidad se vio mermada por
condiciones financieras, polticas y sociales. Financieras, ante la imposibilidad de seguir
sosteniendo fiscalmente un modelo econmico cerrado, distorsionado e ineficiente; polti-
cas, porque la sociedad empez a demandar una mayora de edad ciudadana y la desapa-
ricin de controles clientelares, en busca de una democracia efectiva; y sociales, cuando
el avance de los indicadores bsicos en el campo y la ciudad empezaron a hacer evidente
la incapacidad del sistema para seguir reduciendo rezagos si no se aplicaban criterios re-
distributivos objetivos, que trascendieran el sesgo urbano y regresivo de las polticas de
subsidios anteriores.2
El proceso podra calificarse como una transicin interrumpida. El Estado mexicano
abandon mecanismos de redistribucin y control caractersticos del periodo autoritario
y clientelar sin lograr de manera efectiva fortalecer los instrumentos del Estado liberal
clsico. Dbil fiscalmente y con instituciones regulatorias, de proteccin de la competen-
cia y de seguridad pblica con rasgos de captura y con debilidades evidentes, el Estado
mexicano sigue luchando por su fortalecimiento para poder ejercer sus responsabilida-
des en el nuevo entorno, acechado por presiones clientelares del pasado, intereses oli-
goplicos y sindicales del presente, presiones sociales de siempre, sistema de partidos en
necesidad urgente de renovacin y un poder legislativo incompetente y sin consensos
mnimos.
La poltica social se desarrolla en este entorno de manera, sin embargo, alentadora en
algunos aspectos concretos, como se discutir ms adelante. A la pregunta de qu significa
tener una poltica social de Estado se propone aqu, primero, una definicin prctica. Ade-
ms, se plantean algunos retos y obstculos que la implantacin de dicha poltica plantea.
Concretamente, una poltica social de estado se define aqu de la siguiente manera:
1. Para ser una poltica debe hacer nfasis en la definicin de instrumentos especficos de
intervencin pblica. Es decir, la poltica social, para serlo, no puede detenerse en la
definicin de objetivos. Fundamentado en un objetivo general simple, como por ejem-
plo reducir la pobreza y la desigualdad, si no existe una definicin de instrumentos es-
pecficos la poltica social no ser tal.
2. Para ser social, como se detallar ms adelante, debe definir en sus dos tipos de instru-
mentos, fiscales y normativos, la consistencia con el objetivo general: la reduccin de
la pobreza y la desigualdad. As, se sugieren criterios especficos para que un rubro de
2
Para profundizar sobre las condiciones previas a los procesos de reforma econmica, ver Lustig (1996), y Aspe (1994).
64 poltica pblica , social , y de estado

gasto se pueda definir como social, teniendo como requisito mnimo, por ejemplo, que
su incidencia no sea ms regresiva que la distribucin del ingreso original.3
3. Para ser de Estado, requiere que se establezcan de manera clara los criterios que todo
instrumento programtico debe satisfacer y fijar dicho consenso en documentos de valor
poltico y normativo. As, el nfasis no ser sobre algn instrumento o programa espec-
fico, sino sobre principios generales que cualquier programa debe satisfacer, otorgndole
un sentido objetivo al debate sobre la continuidad o no de programas concretos.
La definicin de estos conceptos de manera ms especfica se discute a lo largo de este

documento, presentando primero una visin breve de la evolucin reciente de la poltica
social en Mxico.
II. El cambio conceptual en la poltica social
Los subsidios al revs: algunos ejemplos
Si bien desde la primera mitad de los aos setenta la crisis del modelo de desarrollo mexica-
no, cerrado y clientelar, era evidente, las reformas econmicas fueron pospuestas de manera
sistemtica. Esto se logr financiando el dficit fundamentalmente mediante contratacin de
deuda y con ingresos petroleros (grficas 1a y 1b). Entre 1970 y 1982, la deuda externa mexi-
cana creci ms de 20 veces su valor inicial, a pesar de que se haban vivido aos de bonan-
za por los ingresos por exportaciones petroleras en la segunda mitad de los aos setenta.
'RFICAA
$EUDAEXTERNAPORCENTAJEDEL0)"

Fuente: Hurtado, 2005.
3
Este criterio tan claro dejara fuera del concepto de poltica social, por ejemplo, el gasto en pensiones de burcratas y otros sindicatos
pblicos, el gasto generalizado en educacin superior pblica y algunos otros. El argumento no va en contra de dicho tipo de gasto
necesariamente, simplemente alude a la necesidad de considerar casos como estos dentro de la poltica social y su normatividad.
poltica pblica , social , y de estado 65

'RFICAB
$FICITPBLICO PORCENTAJEDEL0)"

Fuente: Lechuga, 1998.
As, se inici la reforma econmica estructural pospuesta. Los principales elemen-

tos eran la apertura econmica al exterior, cuyo paso inicial fue la entrada de Mxico
al GATT en 1986, y el retiro del Estado como productor de bienes y servicios en reas
importantes de la economa. Posteriormente, la apertura se consolidara con la firma del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y otros tratados comerciales importan-
tes, a la vez que se profundizaba en los procesos de privatizacin de empresas pblicas
(grfica 2).4
'RFICA
0RIVATIZACIN-XICO

Actividad Econmica de Paraestatales (% PIB) Empleo de Paraestatales (% total)
Fuente: World Development Indicators.
4
Sobre el proceso de apertura comercial y privatizacin, as como sus efectos sobre la economa, ver, por ejemplo, Lederman, et al.
(2005), Mookherjee and McKenzie (2003), Lopez-Calva y Sheshinski (2003), Rogozinski (1998), Esquivel, et al. (2003), Chong y L-
pez-De-Silanes (2004).

Pero, qu pasaba con los programas de redistribucin del sector pblico? Se mencio-
nan aqu solamente algunos ejemplos. En el sector agrcola, el principal instrumento de
poltica pblica era la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), que
haca valer los precios de garanta de productos bsicos, asumiendo un papel de garante
de ingreso mnimo para productores. Tambin en el sector rural se contaba con Diconsa,
empresa de abasto rural. En el sector urbano, existan programas de subsidios como el del
consumo de tortilla. Un elemento central lo ha constituido desde hace muchos aos los
subsidios al consumo elctrico mediante la CFE y Compaa de Luz y Fuerza del Centro.
Sin embargo, anlisis rigurosos mostraban la regresividad de estos esquemas. Conasupo,
por ejemplo, adems de distorsionar mediante los precios las decisiones de produccin y
consumo, afectaba a productores pequeos, los ms pobres, que eran en realidad consu-
midores netos de maz (Levy y Van Wijnbergen, 1992). Diconsa mostraba costo-efectivi-
dad muy bajo, manteniendo 60 centavos de cada peso destinado a esta empresa para fi-
nanciar sus pesadas estructuras administrativas (Secofi, 1992). Adems, como lo hace has-
ta hoy, inhibe el desarrollo de comercio local en comunidades en donde ste sera viable,
al competir como monopolista con precios subsidiados. El subsidio elctrico, hasta el da
de hoy, mantiene el nivel ms alto de subvencin pblica en la tarifa elctrica del sector
agrcola, de manera que el usuario pague nicamente el 40% del costo. Esto beneficia a
productores de riego, quienes no son los ms pobres, sesgando tambin la intensidad fac-
torial relativa en la produccin.
Asimismo, los subsidios elctricos urbanos se determinan mediante temperatura pro-
medio, sin criterios de equidad especficos. Si construimos una cuasi-curva de Lorenz
para el consumo elctrico observaramos que el 50% ms pobre de la poblacin reciba
en 1989 menos del 20% del subsidio elctrico total, el 80% restante concentrndose en la
parte ms alta de distribucin (ver grfica 3). La inequidad regional tambin era eviden-
te en el subsidio elctrico, una correlacin simple entre incidencia estatal del subsidio y
producto por persona muestra ser baja y, en algn caso, negativa. Los estados ms pobres
reciben proporcionalmente menos subsidios por consumo elctrico (ver cuadros 1a y 1b).
Esto ltimo sin considerar que el gasto en pensiones de las compaas pblicas, que inclu-
yen a las compaas elctricas, es de los ms regresivos en el pas, como se mostrar ms
adelante. El sesgo urbano y regresivo en los subsidios pblicos se hizo evidente a partir de
anlisis llevados a cabo en las dos ltimas dcadas del siglo XX, llevando a la necesidad
de su replanteamiento.5
5
Como se discute ms adelante, algunas de estas distorsiones persisten debido a la compleja economa poltica de las reformas en
algunos sectores, como el elctrico, en donde las empresas han sido capturadas por los sindicatos y alejadas de cualquier criterio eco-
nmico o de equidad.

'RFICA
#UASI ,ORENZINCIDENCIADELSUBSIDIOELCTRICO

Fuente: elaboracin propia basada en datos de la ENIGH.
#UADROA
#ORRELACINSUBSIDIOELCTRICOY0)"ESTATAL
Tarifa Razn 1997 Precio-costo 2000

Domstica 0.36 0.37
1 0.39 0.41
1-A 0.38 0.38
1-B 0.43 0.44
1-C 0.40 0.40
1-D 0.38 0.40
1-E 0.36 0.37
Fuente: elaboracin propia basada en datos de la CFE.

Cuadro 1b
Correlacin subsidio elctrico y PIB estatal
Precio medio1
Ponderado Tarifa 1 Tarifa 1-A Tarifa 1-B Tarifa 1-C Tarifa 1-D Tarifa 1-E
Tarifa $/KWh $/KWh $/KWh $/KWh $/KWh $/KWh $/KWh
Aguascalientes 0.482670 0.482670
Baja California 0.549544 0.616980 0.499820
Baja California Sur 0.569824 0.559200 0.536000 0.696460 0.511890 0.459500
Campeche 0.488390 0.488390
Coahuila 0.494917 0.527600 0.413230 0.488600 0.462870 0.528810
Colima 0.467960 0.465330 0.440850 0.493370
Chiapas 0.432814 0.447120 0.401060 0.443470 0.435300
Chihuahua 0.511383 0.496370 0.494510 0.529180 0.454170
Distrito Federal 0.505670 0.505670
Durango 0.463625 0.463430 0.463880
Guanajuato 0.485570 0.463430
Guerrero 0.465998 0.488400 0.297050 0.488040 0.363130
Hidalgo 0.454019 0.457680 0.584000 0.407150
Jalisco 0.493040 0.492420 0.424840 0.535810
Mxico 0.477354 0.477260 0.494000 0.718000
Michoacn 0.454523 0.453500 0.410200 0.465920 0.461670
Morelos 0.472908 0.556440 0.438570
Nayarit 0.449972 0.480500 0.432540 0.465890
Nuevo Len 0.596452 0.472940 0.686430 0.607010 0.445630 0.411000 0.334500
Oaxaca 0.441592 0.460390 0.429790 0.434270 0.405180
Puebla 0.457385 0.457777 0.361000
Quertaro 0.492889 0.494640 0.424000
Quintana Roo 0.587012 0.366000 0.589250
San Luis Potos 0.467526 0.476370 0.454550 0.430750 0.442810
Sinaloa 0.431410 0.354000 0.458660 0.385900
Sonora 0.458361 0.607940 0.506880 0.427090 0.561740 0.436700
Tabasco 0.488230 0.470290 0.496410
Tamaulipas 0.521893 0.456000 0.444200 0.552580 0.535650 0.481480
Tlaxcala 0.434910 0.434910
Veracruz 0.471133 0.462350 0.426380 0.490000 0.380000
Yucatn 0.457860 0.431540 0.438040 0.470880
Zacatecas 0.461320 0.461320
Total nacional
Coeficiente2 0.67 0.46 0.44 0.71 0.16 -0.28 -0.15535
1
Tarifas determinadas segn la temperatura de la regin.
2
Coeficiente de correlacin entre PIB per capita y precio medio.
Fuente: estimacin propia usando datos de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).
El camino andado, incompleto y complejo
En los ltimos tres lustros la poltica de gasto redistributivo ha mejorado en trminos de

su magnitud, eficiencia e incidencia (Scott, 2002). El gasto social en Mxico muestra una
tendencia creciente para cualquier valor que se considere, ya sea en trminos per capita,
como proporcin del PIB o como proporcin del gasto programable (ver grficas 4 y 5).
Su incidencia tambin se volvi notablemente ms progresiva (grfica 6). Estos cambios,
sin embargo, no son ni lejanamente suficientes para contrarrestar las condiciones inicia-
les de desigualdad de oportunidades y pobreza que siguen caracterizando al pas. Estas
condiciones iniciales de desigualdad y pobreza estn determinadas por distintos factores,
entre ellos la naturaleza compleja del proceso de desarrollo dual en el pas y la poltica
pblica inercial y clientelar que se aplic durante dcadas.

'RFICA
'ASTOSOCIALPORCENTAJEDEL0)"

Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la Repblica, 2003 y 2005.
'RFICA
'ASTOSOCIALiV>>

Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la Repblica, 2003 y 2005.

'RFICA
)NCIDENCIADELGASTOPBLICO
0ENSIONADOS
)3334%
').)
0ENSIONADOS)-33
4RABAJADORESACTIVOS
)3334%
3ALUD)3334%
5NIVERSIDAD
3UBSIDIOSDEELECTRICIDAD
3ALUD)-33
4RABAJADORESACTIVOS)-33
3UBSIDIOSALALECHE,ICONSA
0REPARATORIA
4ODOSLOSPROGRAMASEXCEPTOPENSIONES
4ORTILLA&IDELIST
0ROCAMPO
$ESAYUNOSESCOLARES$)&
3ECUNDARIA
0RIMARIA
.OASEGURADOS33!
!LIMENTOS0ROGRESA
"ECAS0ROGRESA

Fuente: Scott, 2002.
Causas fundamentales de la persistente inequidad, as, son la incapacidad o falta de

voluntad de los distintos gobiernos para llevar a cabo reformas de fortalecimiento fiscal
del Estado, la ineficiencia administrativa y las inercias de gasto determinadas por la asig-
nacin poltica de privilegios en el pasado posrevolucionario, as como la falta de consenso
entre actores determinantes de la poltica pblica respecto a la necesidad de un compro-
miso redistributivo sostenido como precondicin para el desarrollo. La poltica pblica en
la materia es, as, slo parcialmente social y dudosamente de Estado.
La continuidad de algunos programas sociales especficos a pesar del cambio de par-
tido en el poder en el ao 2000, de manera especfica en el caso del programa Progre-
sa-Oportunidades, estableci un caso interesante para el anlisis. Esto fue especialmente
el caso a la luz de la resistencia inicial de la burocracia entrante y el papel determinante
que jugaron elementos externos a la dinmica poltica interna del equipo en el gobierno,
como la existencia de una evaluacin rigurosa de impacto y la creacin de una coalicin
de acadmicos, diseadores de poltica y organismos internacionales a favor de dicha
continuidad. Los resultados de impacto en la poblacin pobre, beneficios atribuidos por
algunos a la permanencia de una poltica consistente en el tiempo, revivi en el debate
pblico la necesidad del establecimiento de una poltica social de Estado, implcitamente

entendiendo sta como una poltica menos sensible a los ciclos polticos y que garantice
la continuidad de polticas efectivas. La reduccin de la pobreza en los ltimos aos ha
sido motivo de controversia pblica. De acuerdo con las mediciones del Comit Tcnico
para la Medicin de la Pobreza (CTMP), la pobreza en Mxico se ha reducido entre 2000
y 2004, continuando una tendencia decreciente que inicia en 1998 (grfica 7).6 Esta re-
duccin, sin embargo, se debe a la dinmica rural, segn los datos de la ENIGH, lo cual
abre preguntas de la mayor importancia para comprender las causas de la dinmica de la
pobreza en Mxico y las lecciones que arrojan para el diseo de polticas.
'RFICA
%VOLUCINDELAPOBREZA

Pobreza extrema Pobreza moderada
Fuente: Lpez-Calva; Rodrguez-Chamussy, 2005.
Histricamente, los gobiernos han planteado la necesidad de polticas de Estado du-

rante sus ltimos aos de gobierno, bajo una lgica de la continuidad. Las preguntas cla-
ve, sin embargo son: i) Qu significa una poltica social de Estado ms all de la conti-
nuidad?, y ii) Qu condiciones mnimas hacen posible una poltica social de Estado?
III. La poltica social y el Estado
Las reglas bsicas de convivencia entre individuos y grupos se definen en el contrato social
existente. El contrato social determina una serie de instituciones, formales e informales,
que norman la interaccin social. Las instituciones son, en efecto, reglas de interaccin
6
Una discusin detallada sobre las distintas formas de medicin de la pobreza en Mxico y la creacin del CTMP se encuentra en
Corts (2005) y CTMP (2002).

social estructurada. Este conjunto de instituciones, entre las cuales la Constitucin y las
leyes son una parte central, debe contar con tres caractersticas indispensables (Binmore,
2005): estabilidad, eficiencia y equidad. Las reglas establecidas deben ser equilibrios en
la interaccin social, es decir, deben llevar a comportamientos estables. Asimismo, deben
ser tales que la sociedad en cuestin pueda sobrevivir y competir de manera efectiva en
un contexto de interaccin con otros grupos; esto implica que deben ser eficientes. Final-
mente, las reglas, mecanismos de asignacin y redistribucin deben ser percibidas como
justas. Si estas condiciones se cumplen, la interaccin social se facilita. El establecimiento
de estas reglas y su aplicacin requieren, de manera indispensable, de un Estado fuerte.
Esa es la esencia del Estado liberal clsico. Un Estado debe ser capaz de crear condicio-
nes de competencia econmica reales y equitativas, dado que la competencia efectiva es
un prerrequisito para la equidad; debe proteger la seguridad personal y del patrimonio,
debe hacer valer contratos y debe ser capaz de recaudar y redistribuir de manera eficaz
y eficiente. As, para que exista una poltica social de Estado, no sorprendentemente, se
requiere de la existencia de un Estado fuerte.
Asumiendo la existencia de estas formas de consenso mnimas y sostenibles y la capa-
cidad de las instituciones de ejercer las funciones establecidas, podemos entonces caracte-
rizar lo que debera contener una poltica social consistente con esta interaccin social.
IV. Principios de poltica social
Una poltica social de Estado, entendida como el consenso respecto al uso de instrumen-
tos fiscales y normativos con objetivos de equidad, no debera establecer invariabilidad en
trminos de polticas especficas, sino establecer principios que toda poltica debe respe-
tar. El acuerdo respecto a dichos principios puede conducir a polticas ms efectivas y con
mejor incidencia. Las polticas propuestas deberan pasar un filtro en trminos de los
principios establecidos, mismo que puede aplicarse mediante tcnicas especficas, como
microsimulacin y evaluacin ex post. Sin ser exhaustivo, se propone aqu como ejemplos
un primer conjunto de principios generales de poltica que deberan ser esenciales en el
diseo de cualquier instrumento de intervencin.
La definicin de social
El concepto de social cuando se habla de poltica social debe ser definido de manera
especfica como un principio general. Hay por lo menos dos vas para determinar qu es
lo social, una basada en derechos sociales bsicos y otra basada en una nocin de equidad

distributiva. En el primer caso, podemos establecer que lo social debera estar relaciona-
do, por ejemplo, con la educacin y la salud. Si bien la lista de derechos sociales bsicos
es ms amplia, tomemos como ejemplo esas dos dimensiones.
Partiendo de esa base, la segunda etapa es entonces determinar si toda poltica relacio-
nada con la educacin y la salud debe ser considerada poltica social. Bajo criterios mni-
mos de equidad y progresividad, la respuesta sera que probablemente no toda poltica en
esos mbitos debe ser considerada como social, si definimos como poltica social el uso de
instrumentos fiscales y normativos con objetivos de equidad.
Al derecho social bsico establecido en la Constitucin, por ejemplo, de que la educa-
cin primaria y secundaria son obligatorias y gratuitas, sigue entonces que la educacin
bsica, primaria y secundaria, debe ser considerada como gasto social en su provisin p-
blica y debe ser de acceso universal. A partir de esa base, el segundo criterio permitira
analizar si los siguientes niveles educativos, que no son obligatorios pero generan externa-
lidades sociales importantes, incluyendo la educacin superior, deben o no ser considera-
dos gasto social. Aqu es donde aparece la relevancia del segundo criterio.
El segundo filtro consiste en verificar la incidencia del gasto propuesto. No debera ser
definido como social ningn gasto que incremente la desigualdad nacional en el ingreso.
Esto es, para ser considerado como gasto social ms all de los derechos definidos como
bsicos, el gasto deber distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos
de ingreso.7 Este criterio es objetivo, es claramente redistributivo y consistente por lo tanto
con el objetivo general, y adems es dinmico. En la medida que intervenciones anterio-
res incidan sobre la distribucin del ingreso, este segundo criterio permitir incluir como
gasto social rubros que en las condiciones de desigualdad previas no habran cumplido
con el criterio establecido.
En todo caso, independientemente del criterio a utilizar a partir del mnimo bsico, que
consiste en que el gasto social no incremente la desigualdad, estos criterios deben ser parte
del consenso social y establecerse por escrito, pero deben ser resueltos de manera previa. Lla-
ma la atencin, por ejemplo, que la Ley General de Desarrollo Social en Mxico nunca defi-
ne qu es gasto social, si bien se imponen restricciones a su comportamiento en el tiempo.
La poltica social incluye tambin mecanismos institucionales, normativos, que son de
aplicacin general. Un ejemplo de estos seran las leyes antidiscriminacin, que impidan
la exclusin de personas o grupos de ciertos mercados o beneficios sociales por motivos
tnicos, religiosos, de preferencias o de sexo. As, la poltica social, para ser social, se con-
forma de tres pilares bsicos:
7
Este criterio propuesto es poco estricto en trminos distributivos. En un ejemplo ms propenso a la redistribucin podran establecerse
criterios de mayor progresividad.

1. Polticas normativas de aplicacin general que establecen, por ejemplo, la no exclu-
sin de actividades econmicas, salarios competitivos o programas pblicos de grupos
o personas por sus caractersticas tnicas, sexuales, religiosas, fsicas o de preferencias.
2. Polticas de gasto en provisin de servicios con acceso generalizado. Como ejemplo, to-
dos los individuos debern poder elegir una educacin pblica en primaria y secunda-
ria, as como servicios de salud materna infantil, y servicios de salud primaria bsicos.
Esto no obliga, por cierto, a que la oferta del servicio sea pblica. La eleccin respecto
a la aplicacin del subsidio al proveedor del servicio (sea este pblico o privado) o al
usuario deber basarse en criterios de eficiencia.
3. Programas de gasto redistributivo cuya incidencia reduzca la desigualdad observada
en el ingreso. Esto implica que decisiones de gasto ms all de lo definido como acceso
universal solamente seran consideradas gasto social una vez evaluada su incidencia
media y marginal. La determinacin de esta regla permitira acotar debates subjetivos
sobre lo que se considera gasto social.
Qu debe hacer la poltica social? Algunos principios generales
Una vez definido el contenido de poltica social, entonces pueden establecerse los prin-
cipios que dichas polticas debern respetar. Como ejemplos, tenemos los siguientes.
La poltica social debe:
1. Resolver de manera costo-eficiente el problema de seleccin que emerge de la existen-
cia de informacin asimtrica.
El diseo de una poltica distributiva, y ms especficamente una intervencin cuyo
objetivo es el combate a la pobreza, enfrenta como un reto esencial la seleccin de los
beneficiarios. Si hacemos a un lado polticas que por su naturaleza deben ser de acceso
generalizado, como ejemplo la educacin bsica o los servicios de salud materno-in-
fantiles, las intervenciones focalizadas requieren mecanismos que de manera objetiva
indiquen qu personas son elegibles para determinado apoyo. De no llevar a cabo esta
seleccin correctamente, se cometern errores, que se clasifican tradicionalmente en
error tipo I (dejar fuera del programa a individuos cuyas caractersticas los hacen ele-
gibles) y error tipo II (incluir a individuos que no son elegibles). Como en todo proble-
ma de informacin asimtrica, tenemos casos de informacin no observable (seleccin
adversa) y de acciones no observables (riesgo moral). En el primer caso, los individuos
poseen informacin respecto a sus caractersticas que no son fciles de observar por
parte del diseador de poltica o cuya verificacin es costosa. En el caso del llama-
do riesgo moral (moral hazard), la intervencin puede inducir acciones no deseables

en los beneficiarios, como cambios en su oferta laboral. El diseo de la intervencin
debe ser tal que resuelva estos problemas al menor costo posible. Los esquemas para
resolver el problema de informacin asimtrica pueden ser mediante focalizacin ad-
ministrada (el caso de Progresa-Oportunidades) o mediante autoseleccin (el caso del
Programa de Empleo Temporal).8 En todo caso, cualquier intervencin de gasto social
debera discutir de manera explcita cmo resuelve el problema de seleccin y cul es
el costo-efectividad de dicho mecanismo.
2. Minimizar los errores tipo I y tipo II.
Como se mencion anteriormente, la informacin asimtrica implica que se pue-
den cometer errores de seleccin cuando se disea un programa de subsidios. Puede
dejarse fuera de un programa a individuos elegibles (Tipo I) o incluir a individuos no
elegibles (Tipo II). Un camino equivocado para eliminar el error tipo I sera estable-
cer un subsidio generalizado. Si bien conceptualmente esto elimina la posibilidad de
dejar fuera a individuos elegibles, bajo ciertas condiciones el subsidio generalizado
puede cometer de hecho ambos tipos de error, como lo muestran los casos del subsi-
dio a la energa elctrica en tarifa residencial o la educacin superior gratuita. Dada
la correlacin entre ingreso y consumo elctrico, as como la falta de acceso al servicio
en comunidades pobres, la aplicacin del subsidio generalizado al consumo elctrico
es ampliamente regresiva. Asimismo, dada la probabilidad de que las familias de los
primeros siete deciles de la distribucin del ingreso logren enviar a sus hijas a la uni-
versidad y la probabilidad de que estudiantes de preparatorias privadas urbanas sean
admitidos en niveles universitarios pblicos, la universidad urbana gratuita implica un
gasto claramente regresivo. As, el argumento anterior no es uno en contra de la exis-
tencia de subsidios a la educacin superior, sino de hacerlo de manera generalizada sin
criterios mnimos de seleccin.
El uso de mecanismos de focalizacin permite resolver entre alternativas de uso de
fondos pblicos de manera progresiva, bajo las restricciones de minimizar los errores
tipo I y tipo II. La microsimulacin ex ante y la evaluacin de impacto ex post permiten
afinar los mecanismos en el tiempo para el logro de estos objetivos.
3. Incentivar inversin en activos.
Las transferencias pblicas pueden ser otorgadas mediante mecanismos que no
desincentiven y, de ser posible, induzcan inversin en activos por parte de los beneficia-
rios. De acuerdo con el enfoque de los activos, la capacidad de generacin de ingresos
de los hogares est determinada por:
8
Una discusin detallada sobre estos mecanismos en los programas mencionados se encuentra en Levy y Rodrguez (2005) y Dvila,
et al. (1995).

Donde:
CGIh es la capacidad de generacin de ingresos del hogar h;
Aij es la posesin del activo j por parte del miembro i en el hogar;
ij es la intensidad en el uso del activo j por el miembro i (ejemplo: participacin laboral);
ij es el precio que se paga en el mercado por el activo j ofrecido por el individuo i;
i=1,n es el nmero de miembros del hogar que contribuyen al ingreso familiar;
j=1,m es el nmero de activos, que pueden ser fsicos, capital humano o activos fi-
nancieros.
As, en ausencia de activos, o bien cuando estos se utilizan de manera poco intensiva
o los precios que se pagan por ellos son bajos, las transferencias juegan un papel compen-
satorio. Sin embargo, si las transferencias se vinculan a la inversin en activos, se induce
capacidad de generacin de ingresos en el futuro.9
4. Vincular en la medida de lo posible las transferencias para subsanar brechas en in-
greso corriente con la capacidad de generar ingresos futuros.
Este punto se vincula estrechamente con el anterior. Es deseable una poltica de inter-
vencin que involucra una salida del programa mediante un incremento de la capacidad
de generacin de ingresos de los hogares en el futuro.
Qu no debe hacer la poltica social? Algunos ejemplos
Los principios de poltica establecidos, a los que se debera someter toda intervencin para
determinar si dicha intervencin es consistente con estos principios, deben tambin esta-
blecer qu es lo que la poltica en cuestin no debe hacer. La poltica social no debe:
1. Generar cargas fiscales sin contraparte clara de financiamiento.

Toda propuesta de intervencin o de reestructuracin institucional debe contem-
plar el costo fiscal que representa y cmo ser financiada. Para ello, debe justificarse si
el programa especfico o la creacin de alguna nueva instancia normativa o institucio-
nal es consistente con la capacidad fiscal del Estado y, en su caso, si implicar contra-
tacin de deuda, esfuerzo recaudatorio adicional con su contraparte de efectos sobre
otras variables o la reduccin de partidas presupuestales existentes para obtener fi-
9
Progresa-Oportunidades condiciona la transferencia de ingreso a decisiones que involucran inversin en educacin y salud. Las trans-
ferencias pueden vincularse tambin a otro tipo de inversin: en mejoramiento de activos fsicos o en activos financieros.

nanciamiento. En todo caso, como se ha dicho antes, el uso de evaluacin de impacto
en experiencias similares, la microsimulacin ex ante, o alguna tcnica contable bsica
debe conducir a criterios objetivos en la asignacin del gasto. En todo caso, el principio
general debera ser que no se discuta ninguna propuesta programtica que no incluya
un estudio serio sobre su sostenibilidad fiscal.
2. Frenar el crecimiento econmico (distorsionar mercados mediante cambios en precios
relativos, por ejemplo).
Al principio se ha mencionado que el hecho de considerarse una poltica social
implica aspectos programticos, con un diseo claro de instrumentos. Un error sis-
temtico de las intervenciones de poltica que se agotaron hacia los aos setenta y
se mantuvieron a un costo fiscal y de eficiencia muy grande para el pas consisti en
utilizar variables endgenas como instrumentos de poltica. Es decir, la utilizacin de
precios o salarios como instrumentos de poltica, cuando estos son precios que deben
ser determinados por mecanismos de mercado, distorsiona la asignacin de recursos,
lleva a incurrir en errores de exclusin e inclusin en la mayora de los casos y genera
rentismo. El apoyo a los ingresos mnimos de poblacin con capacidad de generacin
de ingresos dbil debe llevarse a cabo, en su caso, mediante intervenciones focalizadas
directas, con mecanismos de seleccin eficientes y con criterios distributivos claros y
transparentes. La utilizacin de precios clave de la economa como instrumentos ha
probado ser una herramienta incorrecta e ineficaz de poltica social.
3. Distorsionar los incentivos al esfuerzo individual.
Toda intervencin pblica modifica comportamientos individuales. La poltica p-
blica debe prever las respuestas de los agentes y establecer incentivos para que, en la
medida de lo posible, los cambios de comportamiento vayan en el sentido deseable des-
de una perspectiva de bienestar individual y social. Por ejemplo, la elegibilidad para un
programa social con base en un estndar de ingreso fijo (el caso de todos aquellos que
reciban menos de x monto de ingreso por mes) puede implicar que el impuesto mar-
ginal de los individuos que se encuentran cerca del umbral establecido sea suficiente-
mente alta para desincentivar el esfuerzo individual en el margen. Es decir, si aumentar
el ingreso familiar en cierta cantidad implica que se rebasa el umbral de elegibilidad,
entonces se perdern los beneficios de determinados programas y el resultado podra
ser un menor ingreso neto. Esas discontinuidades generan desincentivos al esfuerzo in-
dividual y deben ser atendidas por los mecanismos de seleccin de manera cuidadosa.
4. Erosionar la cohesin social.
Ante la inexistencia de mercados formales o como complemento a estos los ho-
gares cuentan con redes de solidaridad que les permiten afrontar choques econmicos

adversos. Adems de las redes de carcter econmico, existen vnculos de convivencia
social y comunitaria que generan beneficios individuales y que permiten establecer
bases sociales de identidad, compromiso comunitario y gobernabilidad. Los progra-
mas sociales no deben atentar o mermar este tipo de interacciones que fomentan la
cohesin social, o bien deben fomentar y aprovechar nuevas formas de cohesin. En
el mejor de los casos, las polticas pueden ser apropiadas por las comunidades si sus
objetivos son consistentes con las aspiraciones y valores locales.
Los principios generales que aqu se han propuesto trascienden la definicin de pro-
gramas especficos. Si se logra un consenso respecto a estos, algunos otros, o un conjunto
distinto de principios, la propuesta de instrumentos concretos deber ser consistente con
estos y satisfacer su especificidad como instrumentos claramente definidos (el ser una po-
ltica), el responder a un derecho universal aceptado y tener una incidencia en la reduc-
cin de la desigualdad observada (un programa de combate a pobreza extrema correcta-
mente focalizado satisface de manera trivial este ltimo criterio), siendo as poltica so-
cial. El argumento esencial, en todo caso, consiste en que no se puede hablar de poltica
social de Estado si no se define de manera especfica qu significa que sea poltica, que sea
social y que sea de Estado. La Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, intenta ser
un marco o punto de partida para una poltica social de Estado. No define, sin embargo,
qu es gasto social, como una cuestin bsica, entre otras. Impone requerimientos de in-
formacin costosos y complejos. En suma, es un punto de partida confuso, incompleto y
poco realista.
V. El diseo de la poltica social de Estado
El grfico 8 muestra en un esquema muy simple cul sera el proceso de diseo bajo la
lgica planteada. Si el objetivo general es la reduccin de la pobreza y la desigualdad, en-
tonces debemos proponer instrumentos normativos y financieros que se dirijan en ese sen-
tido. La determinacin de instrumentos especficos es lo que hace del proceso una polti-
ca. Dichos instrumentos debern ser consistentes con los principios establecidos y, en caso
de sustituir a polticas existentes, mostrar de qu manera cumplen con dichos principios y
apuntan hacia el objetivo de una manera que justifique el cambio de instrumento.
Por construccin, la determinacin del conjunto de instrumentos que se definan de
esta manera ser fiscalmente sostenible, reducirn la desigualdad, sern consistentes con
el crecimiento econmico y podrn ajustarse dinmicamente, sin necesidad de cambiar
los criterios que los sustentan. La evolucin misma de la distribucin del ingreso y el xito

de intervenciones bien diseadas abrirn nuevos espacios de accin pblica, con absoluta
consistencia intertemporal en los principios generales.
Entonces, se habrn sentado las bases para una poltica, social, y de Estado.
'RFICA
0ROCESOESTABLECIDOENUNAPOLTICASOCIALDE%STADO
Instrumento especfico
Fiscal Institucional
Ejemplo: Subsidio condicionado Ejemplo: Ley antidiscriminacin
a cierto comportamiento
Cumple con los principios establecidos?
Principio 1 Principio 2 Principio 3 Principio 4 Principio 5

Ejemplo: Ejemplo: Ejemplo: Ejemplo: Ejemplo:
Intervenciones Errores de
focalizadas seleccin
Su incidencia es progresiva?
Anlisis de incidencia Microsimulacin Evaluacin de impacto
Referencias
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La revolucin de los derechos humanos y sociales
David Ibarra
Introduccin
Aunque los derechos humanos tienen antecedentes antiguos, han cobrado renovado vigor
como reaccin y complemento a la supresin de fronteras y la integracin econmica del
mundo. La historia de los derechos humanos lleva primero a la constitucin de derechos
liberales civiles y polticos, dejando a este siglo el desarrollo de los derechos sociales, eco-
nmicos y culturales. Los derechos humanos evolucionan de ser derechos ciudadanos a ser
derechos de las personas y a desarrollar garantas todava muy rezagadas que convaliden
su justicialidad. En el caso de Mxico, los derechos humanos y sociales enfrentan de mane-
ra acentuada su falta de exigibilidad jurdica; su desarrollo sigue preso de las instituciones
agnicas del presidencialismo hegemnico, del corporativismo y del focalismo microsocial.
La evolucin reciente de los derechos humanos
La lucha por los derechos humanos es tan antigua como la historia de las sociedades. Es
la lucha interminable por la libertad, la igualdad de grupos, de individuos, de alguna ma-
nera marginados en su vida y derechos frente a los poderosos de cada poca. En tiempos
modernos, los primeros ensayos emancipadores se enderezan en contra de la tirana y ar-
bitrariedad de los monarcas, en favor del ensanchamiento de las libertades individuales y
colectivas. Con el advenimiento del capitalismo y las monarquas constitucionales se limi-
tan muchas de las arbitrariedades de los gobernantes, dndose paso a relaciones sociales
mejor reguladas, ms igualitarias en la vida poltica y econmica de los pases.
Al efecto, poco a poco se enderezan esfuerzos por ampliar jurdicamente el derecho
del voto, mejorar las condiciones de trabajo, admitir la tolerancia religiosa, avances liber-
83
tarios todos que emigran de pas a pas. De ah en adelante, se atacan otros objetivos, sin
abandonar los ya consolidados: la abolicin de la discriminacin, la igualdad de gnero,
los derechos sociales (seguridad, alimentacin, salud, ingreso mnimo garantizado, etc.), el
combate al genocidio. A lo anterior pronto se incorporan nuevas aspiraciones normativas:
la asistencia a las familias, los derechos de los nios, la proteccin a la vejez, el derecho a
un medio ambiente sano.
La expresin consensual de los derechos humanos en el campo internacional tiene
tambin larga historia, incluso, anterior a la organizacin econmica capitalista. Ya en la
poca moderna destaca la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
Francia (1789), o el Bill of Rights de los Estados Unidos (1787), as como la innovacin ju-
rdica fundamental que trajo consigo la Carta Constitutiva de las Naciones Unidas (1945)
que luego se desdobl en innumerables instrumentos, entre los que destacan la Declara-
cin Universal de los Derechos Humanos (1948), as como el Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Polticos (1966), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales (1976) y la Convencin sobre Eliminacin de todas las Formas de Discrimi-
nacin contra la Mujer (1979)1, todos ratificados por el senado mexicano. Esos variados
instrumentos desembocan en la reunin de Viena (1993) que prepara la Declaracin del
Milenio y luego en la creacin (2006) del Consejo de Derechos Humanos de las propias
Naciones Unidas.
Asimismo, habra que mencionar algunos convenios de los cuales Mxico tambin es
signatario: la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de Kyoto
sobre Medio Ambiente, la Corte Penal Internacional y las convenciones de la OIT sobre
libertad y derechos de asociacin sindical, trabajo infantil o migraciones.
El cambio revolucionario que inducen las declaraciones de 1948 y la del Milenio de
las Naciones Unidas, difcilmente podra exagerarse. Antes, se sola postular la separacin
entre moral y derecho. La juridicidad de una norma no dependa de su apego a criterios
de justicia, sino al hecho de ser emitida por autoridad competente siguiendo reglas pro-
cesales correctas.2 Ahora, la validez normativa se quiere hacer depender de la moralidad
de los derechos fundamentales, no tanto de la satisfaccin de requisitos formales.3 De otro
lado, se hace sujetos de derechos y deberes internacionales a los individuos, cuando antes
se reservaban exclusivamente a los Estados. Poco a poco, y no sin resistencias, las protec-
1
A los convenios anteriores se aaden otros sobre la proteccin de minoras tnicas, los derechos del nio o de los de trabajadores
migratorios, la prohibicin de la tortura, etc. Vanse, Carbonell, M. et alia (2003), Derecho internacional de los derechos humanos, Editorial
Porra, Mxico; Naciones Unidas (2004), Diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico, Mxico; United Nations (2002),
Human Rights: a Compilation of International Instruments, N. York.
2
Vase Kelsen, H. (1979), Teora pura del derecho, UNAM, Mxico.
3
Vase Ferrajoli, L. (2005), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid.
84 la revolucin de los derechos humanos y sociales

ciones sociales transitan de ser derechos ciudadanos a ser derechos de las personas, esto
es, a la universalizacin de los derechos fundamentales como antecedente y correlato al
proceso de desnacionalizacin de las economas.
El proyecto de los derechos humanos pretende desde este punto de vista la sujecin de
las relaciones internacionales al derecho, esto es, a erradicar el estado latente de guerra
entre Estados soberanos4. Sin embargo, el pacifismo de los derechos humanos encuentra
oposicin entre pases y personas que ven con recelo el sujetar normativamente el poder
del Estado nacional al derecho internacional, sobre todo cuando ello puede disfrazar inte-
reses hegemnicos de las potencias dominantes o, a la inversa, imponer limitaciones a esos
mismos poderes. Ah estn las contradicciones y tensiones manifiestas en las guerras del
Golfo Prsico, en la intervencin en Kosovo o las resistencias a suscribir el Protocolo de
Kyoto, aceptar la jurisdiccin de la Corte Internacional de Justicia o regular las migracio-
nes. Aun as, directa o indirectamente, se impulsa gradualmente el desarrollo de garantas
que hagan posible demandar el cumplimiento de los derechos en escala nacional e inter-
nacional5, como lo demostr el caso de la extradicin de Cavallo de Mxico a Espaa,
acusado de cometer delitos contra la humanidad en Argentina.
Cabra sealar, al propio tiempo, que los derechos sociales pasan de ser concebidos
como derechos defensivos de los dbiles, a derechos activos, derechos colectivos, de los
cuales depende nada menos que la legitimacin democrtica de gobiernos y partidos pol-
ticos. Se trata de una reaccin a poderosas tendencias de signo contrario. En efecto, desde
la dcada de los ochenta y an antes en algunos pases, la lgica reformista latinoame-
ricana del derecho se orient a satisfacer tres objetivos centrales, removiendo concepcio-
nes torales de muchas cartas constitucionales: ampliar y fortalecer las libertades negativas,
esto es, el mbito de los derechos inmunes a la coercin o interferencia gubernamentales.
Al efecto, se impuls la ampliacin de los derechos econmicos individuales de ciudada-
nos o extranjeros, sea directamente o a travs de la desregulacin, la privatizacin y la ex-
tranjerizacin de negocios nacionales. Segundo, se procedi a adaptar la legislacin a un
mundo sin fronteras. Se suprimieron aranceles, permisos de importacin, financiamien-
tos, subsidios, etc. Tercero, se llev a efecto la modernizacin poltica formal, avanzando
en lograr comicios electorales limpios, fortalecimiento de partidos y alternancia poltica.
Sin embargo, con escasas excepciones, la renovacin legislativa ha dejado prctica-
mente de lado el fortalecimiento y desarrollo de los derechos o libertades positivos, en
tanto mecanismos de participacin ciudadana en las decisiones pblicas y de resguardo
4
Vase Habernas, J. (2004), Tiempo de transiciones, Trotta, Madrid.
5
En el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, los Estados signatarios se comprometen por separado o
mediante la cooperacin internacional hasta el mximo de los recursos de que dispongan a lograr progresivamente, inclusive, con la
adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de esos derechos.
la revolucin de los derechos humanos y sociales 85

frente a los avatares econmicos, la pobreza o la ruptura de los vnculos de integracin
comunitaria. Esa laguna que se amplifica enormemente en sus efectos a escala interna-
cional explica el ascenso del debate en torno a los derechos humanos, en tanto derechos
inamovibles que deben disfrutar y proteger a todos los hombres.6
Se acepta y reconoce la nocin de que los derechos humanos son interdependientes,
en tanto se fortalecen y validan entre s. De poco servira negar la esclavitud, si parte im-
portante de la poblacin vive la indigencia o no puede satisfacer exigencias nutricionales
mnimas. De ah surge otra tesis que toma cuerpo en los cnones interpretativos de las
constituciones de nuestros das. La idea como sealan Cosso en Mxico y Breyer en
Estados Unidos es abandonar en algn grado los criterios textualistas, originalistas y
construccionistas, a fin de ligar deliberadamente la interpretacin constitucional al per-
feccionamiento de la democracia, siguiendo el espritu emancipador ms que la letra de
muchas asambleas constituyentes. En ese sentido, se veran las constituciones como docu-
mentos vivos, sin el significado fijo que se les imprimi cuando nacieron.7
El avance progresivo de los derechos fundamentales, entre los cuales destacan los de-
rechos sociales, enfrenta tambin la oposicin abierta o velada de paradigmas y fuerzas
econmicas que aspiran no slo a trascender las fronteras nacionales, sino a convertirse en
rbitros indisputados de la vida econmica y social de los pases. El paradigma neoliberal
postula a la eficiencia y la competitividad como los valores medulares, slo asequibles a
travs de la libertad de mercados, la retirada del Estado de la produccin, la desregula-
cin socioeconmica y la revalorizacin de los derechos de propiedad. Los trastornos y
desigualdades creados por los ganadores de la competencia, se consideran males meno-
res frente a las ganancias en costos y productividad. En trminos ideolgicos se subrayan,
adems, las fallas reales o imaginarias del Estado y se exaltan las virtudes del mercado en
producir estabilidad y eficacia.
En teora, esa postura se ha traducido en tesis antagnicas sobre los principios rectores
del derecho. Los criterios y la metodologa econmica llevan a Posner a postular que la
nocin de eficiencia debe presidir las reglas, procedimientos e instituciones jurdicas. El
concepto de eficiencia equivale a la maximizacin de la riqueza (incluidos todos los bienes
6
Las ideas libertarias suelen bifurcarse en dos grandes vertientes: las libertades individuales frente al Estado tambin llamadas liber-
tades negativas y las libertades activas o positivas, entendidas como la capacidad de los miembros de una sociedad de participar en el
gobierno y darse normas colectivas, incluso limitativas de los derechos individuales. Constant califica como libertades de los modernos
a los derechos individuales, y como las de los antiguos a los derechos participativos; Berln las califica como pasivas y activas; Breyer
las denomina libertad moderna y libertad activa. Por supuesto, hay matices diferenciales en las definiciones de los autores sealados,
dentro de concepciones bastante convergentes. (Vanse, Constant, B. (1819), The Liberty of the Anciens Compared with that of the Moderns,
in Political Writings, Blancamaria Fontana, Roma; Berln, I. (1969), Four Essays on Liberty, Oxford University Press, Oxford; Breyer, S.
(2005), Active Liberty, Alfred Al Knopf, N. York).
7
Vanse: Cosso, J. R. (2001), Cambio social y cambio jurdico, M. A. Porra, Mxico; Breyer, S. (2005), op. cit.; Amar, A. (2005), Americas
Constitution: A Biography, Random House, N. York.

tangibles e intangibles). La evidente colonizacin economicista del dominio jurdico ha
encontrado respuesta. De un lado, se ha insistido (Mackaay) en que la justicia y la equidad
distributiva son necesidades insoslayables del sistema jurdico, a lo que cabra aadir el
fortalecimiento de la democracia respaldada por el movimiento de los derechos humanos.
De otra parte, se subraya (Calabresi) que el acrecentamiento de la riqueza no puede equi-
pararse a progreso social, a menos que se satisfaga alguna meta colectiva.8
As el paradigma jurdico-democrtico de los derechos humanos fundamentales cami-
na por senderos distintos a los econmicos9. En efecto, al plantear como ley inatacable,
la proteccin del ms dbil,10 aboga por la vigencia de normas igualitarias, aplicables a
todos, inamovibles, sustradas de las decisiones polticas (parlamentarias) y del mercado,
en tanto representan los pilares protectores indispensables de la vida, la libertad y la sub-
sistencia de las poblaciones, siendo los Estados garantes incuestionados de esos derechos
y de su desarrollo. Aqu los valores perseguidos colectivamente se relacionan con la igual-
dad, la dignidad humana y la democracia sustantiva, esto es, con el ejercicio necesaria-
mente interdependiente de los derechos libertarios, polticos o sociales.
En los hechos, sin embargo, el rezago de los derechos sociales fundamentales frente al
rapidsimo avance de los mercados globalizados es causa de serios desequilibrios institu-
cionales, de la obsolescencia de la vieja nocin de soberana y de una especie de crisis del
constitucionalismo que pierde sus antiguos asideros nacionales, sin contar con el sustituto
de un sistema de obligaciones internacionales que los tutelen eficazmente o sean bien asi-
milados en los regmenes nacionales de derecho.
Las inestabilidades geopolticas inherentes a la globalizacin hacen que los procesos
sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones trasciendan las fronteras terri-
8
Posner, R. (1981) The Economics of Justice, Harvard University Press, Harvard, Mass.; Mackaay, E. (2000) History of Law and Economics,
Enciclopedia of Law and Economics, Edward Elgar, Inglaterra.
9
Incluso los cambios en las circunstancias histricas imponen significados distintos a las palabras, cuando stas se utilizan como armas
de impulso a la modernizacin social de cada poca. Para Kelsen, la democracia fundamentalmente representa la lucha por la liber-
tad poltica, esto es, la lucha por dar participacin al pueblo en las funciones ejecutivas y legislativas de los gobiernos. En la discusin
del contenido de la democracia, el propio Kelsen rechaza equiparar en jerarqua a la libertad con la igualdad, por cuanto esta ltima
ocupa un lugar subordinado y puede conseguirse an en regmenes no democrticos (Kelsen, H. (1992), Esencia y valor de la democracia,
Colofn, Mxico.) Haciendo a un lado consideraciones ideolgicas, esa nocin de la democracia descansa en la realidad de los pro-
blemas de las sociedades del siglo XIX y comienzos del XX, cuando la tarea central de la modernizacin consista en desterrar el au-
toritarismo de gobiernos despticos o la arbitrariedad caprichosa de los gobernantes, abriendo la participacin poltica y validando a
las libertades negativas. Hoy, la situacin es distinta. La prevalencia de regmenes autoritarios no slo es menor, sino que las libertades
primarias manifiestas en el sufragio universal, elecciones transparentes y alternancia en el poder han tomado asiento en buena parte
de los pases. En consecuencia, el problema ha cambiado de naturaleza. Ahora la lucha democrtica se endereza a lograr estndares
mnimos de igualdad econmica y de atencin social que validen el ejercicio de las libertades polticas. De poco sirve la libertad de ele-
gir trabajo, si no hay ofertas ocupacionales disponibles. Se trata, frente a la globalizacin econmica, de enriquecer los derechos civiles
y polticos con derechos econmicos y sociales hasta configurar una constelacin de salvaguardas de las personas, ms all, incluso, de
los derechos ciudadanos nacionales.
10
Vanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Rawls, J. (1971) A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Rawls, J. (2001),
Justice as Fairness, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Moore, B. (1978), Injustice the Social Basis of Obedience and Revolt, M. E.
Sharpe, N. York; Ignatieff, M. (2001), Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton University Press, N. Jersey.

toriales y el alcance de las fuerzas del Estado-nacin. Sin embargo, el desarrollo inter-
nacional de los derechos humanos plantea varias cuestiones espinosas. Una se refiere al
deslinde de fronteras entre el derecho internacional y la soberana nacional aunque esta
ltima vaya periclitando, o entre las prelaciones nacionales y las forneas. Otra, a la bre-
cha entre las metas convenidas nacional e internacionalmente y los medios econmicos
nacionales para ponerlas en prctica. En general, el principal reparo al reconocimiento de
los derechos sociales, en tanto derechos plenos, gira en torno a su imperfecta justicialidad,
es decir, a la posibilidad limitada de demandar judicialmente casi siempre al Estado su
cumplimiento. Por lo dems, los derechos sociales aunque en cierto modo debieran estar
por encima del trfago poltico por resguardar valores esenciales a la vida y dignidad hu-
manas, en los hechos estn sumergidos en el mundo de la poltica cuando se trata de elegir
dnde empezar, cmo precisar prelaciones, mediar conflictos entre libertades o reconci-
liar principios con soluciones concretas.
La soberana de los Estados declina y seguir declinando con el avance de la globa-
lizacin. Reformas, mercados abiertos y democracia formal hacen que el despotismo, el
autoritarismo, el gobierno excesivo, dejen de ser los escollos principales al desarrollo de
los derechos humanos. Los impedimentos ahora provienen de otras fuentes: la pobreza,
la exclusin, la desigualdad que acompaan al Estado minimalista y al insuficiente creci-
miento econmico que separan a los pases en zonas opulentas y regiones pobres. Ah se
cimentan las fuentes primarias de desorden y descomposicin social que ponen en jaque
la vigencia real de los derechos humanos, y de ah surge el imperativo de emprender dos
tareas fundamentales: impedir, con ms democracia, que contine la erosin de los Esta-
dos nacionales, en tanto constituyen, hoy por hoy, la mejor garanta de sostn del nuevo
andamiaje jurdico frente a regmenes imperfectos de alcance universal; y, segundo, en-
sanchar la jurisdiccin, la exigibilidad, de los derechos humanos convenidos nacional o
internacionalmente.
Hay progresos importantes: en el campo terico se afinan los conceptos, los procedi-
mientos y los instrumentos jurdicos y de poltica; en la prctica se multiplican las insti-
tuciones gubernamentales y no gubernamentales que someten a escrutinio y apoyan de
distinta manera el fortalecimiento de esos derechos.11 Aun as, los rezagos son notorios si
se compara el impetuoso avance de la universalizacin de los mercados y de los derechos
econmicos en relacin al paso ms lento de la ereccin de salvaguardas jurdicas, institu-
cionales, que impriman rostro humano a la globalizacin.
11
Vase por ejemplo, Naciones Unidas (2004), Diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico, Mundi-Prensa, Mxico.

El concepto de los derechos sociales
Las oportunidades e inestabilidades inherentes a la globalizacin hacen que los proce-

sos sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones rebasen las fronteras terri-
toriales y excedan el alcance de las fuerzas de los Estados vistos individualmente. Por
eso, la concepcin nueva, de avanzada, de los derechos fundamentales tiene en cuenta
el fenmeno de la globalizacin y la prdida de anclaje de las normas en las solas insti-
tuciones del Estado-nacin. As, de acuerdo con Ferrajoli, los derechos fundamentales
son aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres
humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos, con capacidad de
obrar.12
Se trata de derechos de los cuales dependen la vida, la subsistencia, la igualdad y la
dignidad de los seres humanos. Por eso, son universales en el sentido de aplicarse a todos
como prerrogativas inalterables, indisponibles, sustradas al mercado o a decisiones polti-
cas que pudieran negarlas. Eso mismo les da un carcter casi necesariamente constitucio-
nal, esto es, obligatorio a los poderes pblicos, que los distingue de los derechos patrimo-
niales, en tanto estos ltimos no son derechos de todos, ni son indisponibles al ser objeto
de regulacin y de enajenacin.13 Mientras no hay derecho que valide la esclavitud o la
venta del voto, la propiedad de un inmueble puede transferirse y los derechos patrimonia-
les suelen modularse por razones de inters pblico.14 Por eso, los derechos fundamentales
forman la esfera pblica del Estado Constitucional de Derecho, la dimensin sustantiva
de la democracia, mientras los derechos patrimoniales quedan situados en la esfera priva-
da de las relaciones jurdicas.15
12
Se entiende por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de recibir prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita
a un sujeto por una norma jurdica. Vanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Carbonell, M. et alia, compiladores (2004), op. cit.; Carbonell,
M. (2004), op. cit.
13
El debate sobre los derechos de libertad (incluidos los patrimoniales) respecto a los econmicos y sociales est en un punto lgido,
reanimado por la globalizacin sin fronteras que demanda de derechos de propiedad estandarizados y protegidos en todo el planeta.
Para Rawls, el derecho a la libertad debe tener primaca respecto a los econmicos y sociales. Aunque luego atempera su posicin esta-
bleciendo, primero, la prelacin de la justicia sobre la eficiencia y apelando a una serie de instituciones que protejan preferentemente a
los menos favorecidos; y segundo, slo justificando las desigualdades si redundan en beneficio general. Nozick sita en posicin domi-
nante a los derechos de propiedad sobre cualquier otro derecho fundamental. Buchanan sostiene que cualquier realidad social a escala
agregada debe entenderse como resultado de decisiones individuales independientes que persiguen sus propias metas. Sen equipara en
jerarqua a los derechos de la libertad y de la propiedad en tanto son derechos dirigidos a satisfacer necesidades econmicas bsicas.
(Vanse Nozick, W. (1974), Anarchy, State and Utopia, Basic Books, N. York; Rawls, J. (1971), A Theory of Justice, Harvard University Press,
Harvard; Rawls, J. (2001), Justice as Fairness, Harvard University Press, Harvard; Sen, A. (1999), Development as Freedom, A. Knopt, N.
York; Buchanan, J. (1975), The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviatan, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill. Buchanan, J. y
Tullock, C. (1962), The Calculus of Consent, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill., Hart H. (1963), Law Liberty and Morality, Oxford
University Press, Londres; Hayek, F. (1960), The Constitution of Liberty, Routledge and Kegan, Londres.)
14
Valga repetir aqu las estipulaciones del artculo 27 de la Constitucin Mexicana que seala a la nacin como la propietaria origi-
naria de tierras y aguas, la que tiene la potestad de trasmitir su dominio a particulares, constituyendo la propiedad privada. Por eso, la
nacin se reserva el derecho de imponerle las modalidades que dicte el inters pblico.
15
Vase Ferrajoli, op. cit. P. 35.

Lo anterior no impide que se generen oscilaciones en las polticas y en los equilibrios
entre derechos. La especializacin productiva moderna alienta el desarrollo de sistemas
econmicos complejos e interdependientes que descansan en los derechos de la propie-
dad privada. Pero, los riesgos resultantes de fallas, ya no individuales, sino sistmicas o de
mercado, hacen necesaria la regulacin y en casos extremos la implantacin de polticas
redistributivas que tornen socialmente tolerable el funcionamiento de las economas de
mercado. As se crea una tensin inevitable entre las fuerzas que buscan la ampliacin de
los derechos de la libertad individual y patrimonial y las que las limitan por razones de
conveniencia social o de legitimacin.16
La poltica social no tiene como nico objetivo aliviar la pobreza o la marginacin.
Tambin ha de responder a reducir los riesgos que enfrenta la poblacin, tanto como
igualar las oportunidades abiertas a todos los individuos y alentar la formacin de capital
humano, preferentemente entre los grupos sociales menos favorecidos. De ah los subsi-
dios complementarios del ingreso, los sistemas de pensiones, los seguros al desempleo y
la enfermedad, los gastos y subvenciones educativas, o los apoyos familiares, entre otras
prcticas extendidas entre los pases.
La poltica social siempre entraa transferencias de ingresos de los ricos a los pobres
o de los trabajadores jvenes a los jubilados supone la creacin de libertades positivas, de
acciones colectivas enderezadas a procurar metas igualitarias que usualmente desempe-
an papeles redistributivos y legitimadores. Histricamente no obedecen al simple prop-
sito de corregir fallas del mercado, sino que surgen de los acuerdos polticos que dan lugar
a la solucin de tensiones de las distintas sociedades. Aun los Estados ms autoritarios ce-
den ante las presiones ciudadanas al conciliar las exigencias de las economas de mercado
con las no menos apremiantes de la cohesin social.
Los derechos sociales, al igual que los derechos negativos de la libertad, forman parte
indisoluble de los derechos fundamentales y sirven, adems, para conferir profundidad a
la democracia real, revistiendo un carcter que incluso va ms all, como se dijo, de la ju-
risdiccin geogrfica de los derechos del ciudadano. Desde luego, el carcter supranacio-
nal de los derechos humanos es objeto de crticas anlogas a las aplicadas a los derechos
sociales en el mbito nacional. Ambos son derechos calificados de imperfectos porque
carecen con frecuencia de garantas que hagan punible su violacin. La razn aducida es
16
Vase Demsetz, H. (1967), Toward a Theory of Property Rights, American Economic Review 57 (2), p. 347; Demsetz, H. (2005), Toward
a Theory of Property Rights II: The Competition between Private and Collective Ownership, in The Origins of Law and Economics, compiladores Parisi,
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frecuentemente de orden presupuestario, por cuanto, los derechos sociales suelen llevar
una carga mayor de prestaciones a cargo del Estado en comparacin a los derechos civiles
o polticos, complicando por tanto su justicialidad.
En realidad, todos o casi todos los derechos y sus garantas imponen cargas presu-
puestarias (garantas positivas, prestaciones). Pinsese, por ejemplo, en el costo de soste-
nimiento de la estructura administrativa del Instituto Federal Electoral y del soporte a los
partidos polticos (10-12 mil millones de pesos anuales) que son indispensables al propsi-
to de validar los derechos polticos. Y lo mismo podra decirse en general del costo de las
estructuras de la administracin de justicia. En la vertiente opuesta, hay derechos sociales
caracterizados por garantas negativas de no hacer que entraan poco o nulo gasto gu-
bernamental, como son los que tutelan al derecho de huelga.
En consecuencia, la distincin entre las garantas de los derechos civiles o de libertad y
las garantas propias de los derechos sociales es poltica, ms de grado que de fondo. Tra-
tadistas como Ferrajoli, Abramovich, Carbonell, Cruz Parcero y otros sostienen que los
derechos sociales fundamentales tienen validez jurdica aun cuando no estn ntidamente
definidos (qu atributos debe llenar la vivienda cmoda e higinica a que se refiere el ar-
tculo 27 constitucional?) o carezcan de garantas prestacionales a cargo del Estado o de
particulares. En los hechos, se dan rezagos enormes en su justicialidad que reflejan el peso
asimtrico de los intereses creados, la brecha entre la acumulacin de necesidades insatis-
fechas frente a la disponibilidad de recursos, la presencia de prelaciones legislativas orien-
tadas a otros propsitos, as como posibles inhibiciones del poder Judicial al no demandar
al Legislativo se llenen los huecos en los ordenamientos secundarios.
En varias regiones desarrolladas del mundo hay reconocimiento presupuestario de la
interdependencia insoslayable entre los fenmenos econmicos, sociales y polticos que es
otra manera de subrayar la interdependencia de los derechos humanos. En los Estados
Unidos, los derechos sociales exigibles judicialmente absorben ms del 40% del presu-
puesto federal17 y un porcentaje mayor en buena parte de los pases europeos. Si los go-
biernos de esos pases deciden o se ven forzados a efectuar gastos extraordinarios, se incu-
rre en dficit sin restar exigibilidad de los derechos aludidos.
En el pas, los derechos sociales exigibles constituyen un campo rezagado por resabios
del presidencialismo autoritario en la distribucin de las partidas presupuestales o por la
prctica neoliberal de confinar las decisiones esenciales de la poltica econmica y social
a cenculos poco democrticos. Ms an, la poltica fiscal establecida recorta automtica-
17
Vase, Sawhill, I. (1995) The Economist vs. Madmen in Authority, Distinguished Lecture on Economics in Government, The Journal of
Economic Perspectives, Vol. 9, No. 3, pp. 3-13. Segn Martn Feldstein, las pensiones del Seguro Social, el seguro de invalidez, el de los
sobrevivientes, el de desempleo y el de los subsidios mdicos (medicare), representaban ms del 37% del gasto del gobierno federal o 7%
del producto en 2003. (Vase, Feldstein, F. (2005) Relthinking Social Insurence, American Economic Review, Vol. 95, No. 1).

mente las erogaciones cuando decaen los ingresos pblicos. Ello suele reflejarse en dismi-
nucin del gasto dedicado al cuidado y formacin del capital humano y del fsico, renglo-
nes esenciales a la competitividad y al del bienestar de largo plazo de la poblacin.
Mxico necesita amalgamar sus estrategias macro y microsociales, esto es, evitar des-
pilfarros y al propio tiempo instituir derechos sociales exigibles (servicios universales de
salud, accesos y subsidios a la educacin, seguros de desempleo, ayudas familiares, etc.)
por los ciudadanos, como hacen los pases democrticamente modernos para atender
riesgos naturales y los derivados de la apertura de mercados, la especializacin moderna
y las fluctuaciones econmicas internacionales.
Justificacin anloga deriva de criterios estrictamente econmicos. Los ciclos econ-
micos no han desaparecido, ni las responsabilidades estatales de mitigar sus efectos no-
civos. Importa, por tanto, adoptar polticas presupuestales contracclicas compensando
aos buenos con aos de infortunio, reduciendo los gastos corrientes en los primeros y
ensanchando el gasto de capital en los segundos. De otro lado, es necesario comenzar a
blindar las erogaciones en derechos sociales, hacindolas exigibles por ser esenciales a la
vida y dignidad humanas. Ello inducira mayor estabilidad en el crecimiento nacional
a la par de orientar las exigencias del ajuste fiscal en direccin ms sana, sea en inducir
el recorte de erogaciones poco prioritarias, en favorecer cambios impositivos justificados,
convenidos democrticamente, o en reconocer tensiones entre los objetivos macroecon-
micos que es necesario conciliar, sin lesionar como se ha hecho casi costumbre el gasto en
el cuidado humano.
Los derechos sociales en Mxico
Desde la promulgacin de la Constitucin de 1917, los derechos sociales en Mxico reci-

bieron reconocimiento que se adelanta en algunos aspectos, o se pone al da con los reg-
menes legislativos de otros pases. Los artculos tercero sobre la educacin, el cuarto sobre
la igualdad de gnero, el quinto sobre la libertad de trabajo, el 25 sobre la rectora del
Estado en el fomento al crecimiento y al empleo, el 27 sobre el rgimen de propiedad (in-
cluida la comunal y ejidal), el 28 que prohbe los monopolios y regula los subsidios, el 123
consagra el derecho al trabajo, norma los salarios y regula la vivienda laboral. A lo ante-
rior se aade un numeroso conjunto de tratados, convenios o pactos internacionales que
los reforman, perfeccionan o enriquecen. Ah estn los derechos a la salud, de los adultos
mayores, de los nios, del medio ambiente, etc.
Frente a ese abigarrado conjunto de derechos, la va tradicional de instrumentarlos
ms que descansar en mecanismos procesales ante los tribunales, ha residido en el expe-

diente de privilegiar la discrecionalidad del Ejecutivo, atemperada un tanto y reciente-
mente por el poder Legislativo. El procedimiento resta eficacia al ejercicio de los derechos
ciudadanos fundamentales y somete al trfago anual de las negociaciones presupuestales
a las partidas alimentadoras de la poltica social, produciendo avances y retrocesos inevi-
tables. A ttulo ilustrativo obsrvese cmo en la dcada de los ochenta, la discrecionalidad
aport flexibilidad fiscal al hacer posible atender el acrecentamiento espectacular de la
deuda externa, y de su servicio, cuando el flujo de capital externo se torn negativo y la
crisis econmica contrajo los ingresos estatales. Con todo, la austeridad en el gasto social
se implant autoritariamente, sin mayor consulta democrtica y con enormes sacrificios
mal distribuidos entre la poblacin.18 Y esa misma discrecionalidad sirvi en la dcada de
los noventa para cambiar los enfoques de la poltica social y hacerlos compatibles con las
estrategias de control del gasto pblico.
No obstante lo anterior es posible distinguir varias etapas en la evolucin de los dere-
chos sociales en Mxico: la etapa revolucionaria o regulatoria, la fase tpicamente corpo-
rativista y la del predominio de la focalizacin del gasto. Como se dijo, a comienzos del
siglo pasado la poltica social, expresada en las reivindicaciones revolucionarias, estuvo
fincada en la redistribucin de la riqueza y en el establecimiento de regulaciones pro-
tectoras del trabajo a cargo esencialmente de las empresas privadas. El Estado slo por
excepcin (educacin primaria, hospitales) quedaba obligado a comprometer partidas
presupuestarias para validar derechos sociales. En los hechos, la idea del desarrollo y las
responsabilidades gubernamentales en procurar equidad social, pleno empleo, renovar la
composicin de las elites, suprimir la violencia y favorecer la evolucin democrtica, toma
cuerpo con posterioridad, al filo de los aos treinta y de la Segunda Guerra Mundial.
Al poco andar, la visin regulatoria de la poltica social revolucionaria cede terreno.
Las organizaciones obreras y burocrticas comienzan a presionar por prestaciones esta-
tales privilegiadas que beneficien a los grupos organizados de trabajadores, consolidan-
do relaciones simbiticas entre corporativismo y legitimidad popular de los gobiernos.
Adems, los gobiernos asumen la obligacin de procurar desarrollo y empleo macroeco-
nmicamente. En ese proceso, el pas crece con rapidez y se crean instituciones como el
Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-
jadores que tipifican la fase corporativista-desarrollista de la poltica social.
18
Vase Jusidman, C. (2004), Derechos econmicos, sociales y culturales, en diagnstico sobre los derechos humanos en Mxico, Naciones Unidas,
Mxico; Ibarra, D. (2005), Ensayos sobre Economa Mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico; Cordera, R. (2006), La Desigual-
dad Marca nuestra Historia, Nexos, Vol. XXVIII, No. 338 (febrero) pp. 29-36; Hernndez-Laos, E. y Velzquez Roa, J. (2003), Globa-
lizacin, Desigualdad y Pobreza, Plaza y Valds, Mxico; Corts, F. (2001), La distribucin del ingreso en Mxico en pocas de estabilizacin y reforma
econmica, Porra, Mxico.

Como anota Cosso19, valga repetir, a partir de finales de la dcada de los sesentas, ms
y ms derechos sociales se incorporaron al texto constitucional (derechos de los indgenas,
de la familia, de los menores, de la salud, del consumidor, del empleo, etc.) que implican
en teora la necesidad de efectuar gastos estatales y desarrollar garantas exigibles judi-
cialmente. En stos ltimos aspectos, la poltica social sigue los derroteros de siempre: el
Ejecutivo mantiene el poder indisputado aunque compartido ahora en cierto grado con
el Legislativo de incorporar dichas erogaciones o dejarlas fuera del presupuesto; las leyes
secundarias que les imprimiran exigibilidad ante los tribunales, quedan como asignatura
pendiente. En consecuencia, la funcin de la incorporacin de ms y ms derechos socia-
les a la Constitucin tiene las funciones formales de dar una apariencia de modernidad a
la legislacin nacional, de sostener de modo precario la vieja ideologa revolucionaria y de
abrir un campo de desarrollo prioritario cuando se atenuasen los apremios fiscales.
Ya en la dcada de los noventa, el abandono de las metas de crecimiento-empleo con-
duce al cambio hacia la focalizacin de la poltica social en los grupos ms necesitados,
incorpora nuevos derechos imperfectos, como los implcitos en Progresa-Oportunidades
que de modo indirecto avanzan en llenar necesidades microsociales y de legitimidad es-
tatal, pero sin avanzar mayormente en hacerlos derechos plenos de los ciudadanos20. El
abandono de las polticas macrosociales es facilitado por la erradicacin del proteccionis-
mo y la intensificacin consecuente de la competencia con la destruccin inmediata de
puestos de trabajo y, luego, la creacin lenta de nuevas ocupaciones. Se abate el poder de
los grupos mejor organizados en la defensa del empleo y se deshace en los hechos el pacto
corporativista. Los sindicatos, sobre todo los ms poderosos y tradicionales, comienzan a
ser percibidos como una especie de aristocracia laboral, corrupta, que erosiona la com-
petitividad empresarial. De ese modo, se corrigen algunos males del viejo corporativismo
aunque, en contrapartida se rompen los equilibrios polticos a favor de una visin dema-
siado conservadora y limitada de las estrategias socioeconmicas.
En suma, el desarrollo de los derechos sociales sigue preso de las instituciones agnicas
del corporativismo, del presidencialismo hegemnico y del focalismo microsocial, como
lo atestigua la falta de exigibilidad y universalidad jurdicas de los mismos, la pobreza y
el xodo migratorio, las tensiones por el reparto de los magros recursos nacionales o pre-
supuestarios y la ausencia de cambios de fondo en las polticas puestas en prctica. Vea-
mos los resultados. La ausencia de exigibilidad jurdica de los derechos humanos, sin ser
el nico factor, contribuye poderosamente a facilitar el descuido de las polticas pblicas,
19
Vase Cosso (2001), op. cit.
20
Junto a Oportunidades estn otros programas (Procampo, dirigido a apoyar a los campesinos; el Seguro Popular que cubre riesgos
de salud; Tu Casa y Habitat; etc.) que tambin adolecen de exigibilidad jurdica.

en atender los desajustes sociales maysculos que plagan al pas, configurando un serio
dficit democrtico. El 40% de las familias viven en la pobreza y el 13% en la indigencia;
ms del 60% de los trabajadores no tienen el amparo de ninguna institucin de seguri-
dad social; la concentracin del ingreso alcanza cifras desmesuradas: el primer decil de
los ms pobres recibe el 1.3% del producto, mientras el decil de los ms ricos se lleva el
37%. En suma, la voz y los reclamos de la poblacin excluida imperfectamente por nues-
tra democracia.
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Conformar una poltica social de Estado
Mario Luis Fuentes
Sumario
Este artculo trata sobre la necesidad de generar en el denominado campo de lo social

una poltica social de Estado que por una parte, establezca un piso bsico de derechos
para todos los agentes sociales, y por otra, mtodos de cooperacin institucional que fa-
ciliten la accin de la ciudadana y permitan a los gobiernos responder con prontitud y
claridad a las problemticas que enfrenta lo social.
Una poltica social de Estado parte de las responsabilidades pblicas intransferibles
que el Estado ostenta; empero, esta visin tambin involucra un reto mayor para las insti-
tuciones, esencialmente en su capacidad de construir otras maneras de pensar la poltica
social y de atender la complejidad social de la pobreza, la marginacin, la exclusin, la
vulnerabilidad y el desarrollo social.
La poltica social de un Estado se ha convertido en una compleja problemtica donde
se encuentran todas las agendas del desarrollo nacional y global. Democracia, derechos
humanos, capital y trabajo, servicios pblicos, educacin, investigacin, salud, vivienda,
alimentacin, grupos vulnerables y seguridad social son los grandes referentes que obli-
gan a construir una visin ampliada sobre lo social, en la cual, cada tema mantiene nexos
orgnicos con el resto.
I. El compromiso del Estado
El Estado tiene responsabilidades pblicas intransferibles con cada persona, por tanto, es
preciso que las instituciones, las leyes y los sistemas de cooperacin social respondan a una
serie de definiciones que deben construirse con la participacin de todos.
97
Nuestro pas necesita una poltica social de Estado que establezca un piso bsico de
derechos para todos, que establezca mtodos de cooperacin institucional, que facilite la
accin de la ciudadana y que brinde a cada segmento de la administracin pblica las
capacidades para responder con prontitud y claridad a los problemas de las personas y sus
familias desde lo local y lo nacional.
En principio habra de sealarse que de acuerdo con diferentes visiones el Estado goza
de mayor confianza como instancia mediadora y mediatizadora de desigualdades y conflic-
tos, proveedora y paternalista, y los agentes privados acumulan un descrdito tradicional en
muchos sectores de las sociedades. Se les impugna porque se interesan ms bien en su propio
beneficio sin que pretendan desempear un papel ms general en la sociedad.1 Asimismo,
existe una controversia sobre la participacin de las ONG para impulsar la poltica social; en
este caso, el debate se centra en el sentido y motivos de esa participacin y sus alcances2.
En todo caso, el debate sobre la legitimidad del Estado como mediador de las desigual-
dades y como eje de la compensacin social debe ser visto a la luz de la necesidad de re-
cuperar al Estado y fortalecerlo a travs del trabajo con la sociedad.
En este sentido se hace necesaria una nueva inteligencia institucional que tenga la fle-
xibilidad, la visin de conjunto y las capacidades para hacer frente a la complejidad social.
En evidencia, las condiciones sociales de pobreza y vulnerabilidad en que vive la mitad de
la poblacin de nuestro pas obliga a reconstruir las instituciones abocadas al desarrollo
social, y esta tarea trasciende con mucho los procedimientos de calidad, los cambios en los
procesos o los asuntos de cobertura.
Los Estados deben pasar por un proceso de seleccin de sus funciones, autolimitar-
se y tender a la simplificacin. Sera necesario que se concentraran en varias funciones;
favorecer el desarrollo de nuevas ventajas comparativas, corregir los sesgos concentrado-
res del proceso de desarrollo, compensar la falta de competitividad de empresas que en-
frentan mercados cartelizados transnacionalmente, y fomentar la aplicacin del progreso
tcnico al proceso productivo.3 Esta sla mencin inscrita en una tradicin liberal y al
mismo tiempo de compensacin social, muestra un factor comn en la discusin terica
contempornea que se refiere a la eficacia del Estado para asumir una serie de responsa-
bilidades y, al mismo tiempo, para disponer de las capacidades necesarias para enfrentar
las desigualdades que genera un modelo de creacin de riqueza fundado en la lgica del
inters y del beneficio.
1
Al respecto Vid. Franco Lpez, Jorge. Producir para nosotros, p.113; Born, Atilio. Democracia y reforma social en Amrica Latina: Reflexiones a
propsito de la experiencia europea, p.286-287 y, Molina, Sergio S. La pobreza. Descripcin de polticas para superarla, pp.102-115.
2
Respecto a esta controversia en el mbito latinoamericano Vid. Sojo, Anna. Las polticas sociales en Costa Rica, p.113, 118; Proyecto de
Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe desarrollo humano, p.73 y, Franco Lpez, Jorge. Op. Cit., p.113
3
Esquel Group Foundation, Sociedad Civil, Estado y mercado; una asociacin incipiente en procura de un desarrollo equitativo, p.9.
98 conformar una poltica social de estado

Lo cierto es que no poseemos ese Estado, que el fracaso del Estado desarrollador es
real, y que las nuevas propuestas sobre la reconstruccin del Estado en Amrica Latina
transportan viejas visiones que no tienen las preguntas y las respuestas que surgen de los
nuevos desafos internacionales.
Este es el mayor reto de las instituciones en el siglo XXI, el cual pasa por lo social
y eso significa construir otras maneras de pensar la pobreza y la marginacin; significa
esencialmente generar nuevas capacidades ciudadanas que les permitan a las personas
fracturar el crculo perverso de la pobreza, la vulnerabilidad y la indefensin social que se
reproduce generacin tras generacin y que se combina con otras circunstancias de riesgo
y fragilidad que llevan a las personas a situaciones lmite de existencia. No hay sociedad
ms pobre que la que depende de su gobierno; por tanto, la construccin de capacidades
ciudadanas es tambin un asunto de la libertad y la democracia.
Sin embargo, la cuestin radica en si las instituciones del Estado disponen en el siglo
XXI de las capacidades para generar capacidades ciudadanas, lo que transporta un dile-
ma sobre la publicidad del Estado, esto es, qu tan pblico es un Estado que no dispone
de los medios para garantizar los mnimos de subsistencia de su poblacin, que no puede
construir capital social, y que enfrenta severas dificultades para sostenerse a s mismo.
Por ello, se insiste en que las instituciones pblicas deben disponer de medios, instru-
mentos y procedimientos para procesar el conflicto social, ms an ante la creciente in-
conformidad social que se registra en nuestro pas; empero, la capacidad para procesar el
conflicto social slo tiene sentido si sta logra transformar las condiciones reales de exis-
tencia en que viven millones de personas, familias, comunidades, barrios, pueblos y colo-
nias en nuestro pas.
El fortalecimiento de los gobiernos locales es una tarea urgente, ms an, si se consi-
dera que los procesos de descentralizacin estn a medio camino y que la simple transfe-
rencia de recursos, infraestructura y responsabilidades no equivale a sistemas nacionales
de evaluacin, al fortalecimiento del gobierno local ni a mejores instrumentos para la pla-
neacin del desarrollo.
El deterioro social y el empobrecimiento que se produce (...) como consecuencia de la crisis, cambio
de estrategia econmica y los ajustes, despertaron inters por las polticas para combatir la pobreza,
disminuir la desigualdad y poner en prctica una poltica social ms eficaz. La interrogante general
que surge a lo largo del continente, es qu polticas deben instrumentar los gobiernos para contra-
rrestar los efectos sociales (...) y garantizar resultados sociales positivos...4
4
Lusting, Nora. Measuring Powerty in Latin America, ponencia presentada en la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Panel A.,
Mxico, septiembre de 1993.
conformar una poltica social de estado 99

Las respuestas an no se han escrito, quiz algunas de las aportaciones de Costa Rica,
Chile y Brasil en mbitos como la poltica militar, la educacin y las reformas a la segu-
ridad social, respectivamente, muestren algunas de las respuestas que se buscan; empero,
la cuestin es si Mxico y el resto de los pases de la regin podrn construir una poltica
social integral que sume y articule la educacin, la salud, la seguridad social, el trabajo, la
asistencia social, el desarrollo local y regional y la provisin de infraestructura bsica en
un marco de tensiones financieras crecientes, de prdida de capacidad de intervencin en
mltiples asuntos pblicos y de una mayor dependencia de actores que utilizan el campo
de la democracia como espacio de subordinacin y de manejo de intereses que estn ms
all de los propiamente pblicos.
II. El desafo de la democracia
La democracia en Mxico y en el mundo est sujeta a un nuevo debate que interesa dife-
rentes aspectos de la vida pblica como son la representacin de las minoras, el plebiscito,
la rendicin de cuentas, el referndum, la composicin de los poderes pblicos, el juicio
poltico y la estructura de la distribucin del poder a travs de los partidos polticos.
En este contexto, a la poltica social se le ha concebido como un detonante de un pro-
ceso de reactivacin econmica y se dice que le ha diseado para convertirse en pilar del
desarrollo local; en un medio para construir una democracia directa en que los pobres co-
menzaran combatiendo la pobreza para despus erigirse en dueos y portavoces de pro-
yectos sociales y econmicos ms vastos. En fin, se crearon expectativas de que con base
en tales programas se ira construyendo una democracia de base, una democracia emer-
gente, distinta a los tipos de democracia que son ms comunes en nuestras sociedades que
surgen para restablecer equilibrios polticos5.
La discusin sobre el orden poltico en democracia es creciente y supone en s la posi-
bilidad de mejorar y perfeccionar los derechos y las instituciones que las sociedades se han
dado para vivir en civilidad, para organizar los asuntos pblicos y para establecer sistemas
polticos fundados en la legitimidad, la apertura y la participacin.
Esta discusin muestra, al mismo tiempo, que las sociedades son plurales a la hora de
elegir entre diferentes ofertas polticas, que son heterogneas en sus dimensiones econ-
micas, culturales y polticas, que estn fragmentadas en tanto que cada estrato y grupo
social vive diferentes escenarios de la complejidad en que deriva la convivencia humana
en nuestros das y que condensan las demandas, expectativas y necesidades de mltiples
5
Apud. Siri, Gabriel. The Social Investments Fund in Latin America. A critical Appraisal, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
pp.1-8

minoras que tienen el derecho de estar en el espacio pblico, de ser representadas y de
participar desde el reconocimiento a su diferencia en los asuntos que son de todos.
La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno,

para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aven-
turas, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones de desalojo y alternancia. La
democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los
muchos males, necesidades y problemas pblicos.6
Sin embargo, la democracia tiene varias agendas pendientes que procesar y resolver
para convertirse en una forma de gobierno que represente las aspiraciones y necesidades
de ciudadanas que pasan por procesos crecientes de diferenciacin. Entendindose que
el reconocimiento de esta diferenciacin nutre y faculta de nuevas capacidades a las ins-
tituciones y a los sistemas polticos para resolver los conflictos propios de la convivencia
humana, ms an, tratndose de sociedades donde son necesarios diferentes tipos de pol-
ticas para enfrentar problemas que mostrndose iguales, son en esencia distintos.
La anatoma de la pobreza en el mundo y al interior de la mayora de los pases mues-
tra que en sus poblaciones comienza a registrarse un desencanto ante la democracia, de-
bido a los patrones de concentracin del ingreso, el avance de las circunstancias de vulne-
rabilidad social y los agresivos procesos de exclusin y marginacin.
Con todo ello, las instituciones de gobierno y la democracia como forma de organi-
zacin poltica han recibido severas crticas porque pareciera que el consenso, la partici-
pacin social, el desarrollo pblico y la expansin del mercado poltico son insuficientes
para transformar un modelo econmico que a la luz de la evidencia genera tantas opor-
tunidades como desigualdades.
... a partir de los programas de focalizacin ms que una democracia se crean nuevas clientelas
polticas en torno a grupos gobernantes, clientelas que apoyan a los gobiernos en retribucin a los
beneficios sociales. Es decir, tales programas se llegan a convertir en un medio de convencimiento y
de cooptacin poltica, sin que sean un germen de una nueva democracia.7
Reconstruir, o si se quiere, potenciar las capacidades creadoras y perfeccionadoras de

la poltica es una necesidad que trasciende lo local y que conduce hacia los espacios de
conflicto donde se ha hecho difcil encontrar salidas que satisfagan a los interesados. Po-
6
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las polticas pblicas. Primera antologa. Ed. Porra, Mxico, 2000. p.23.
7
Aguilar, Luis, Las semillas de solidaridad. Enfoque y abordaje de la cuestin social, p.1a.

lticas sociales para avanzar en una agenda amplia de desarrollo o programas de transfe-
rencia monetaria con algunos aditamentos en salud y educacin son dos campos de tra-
bajo en los que la concepcin de la poltica social se ha estacionado en los ltimos 15 aos
y a la fecha el debate se mantiene sin mayores mediaciones.
Ante este debate es necesario asumir que una democracia ciudadana supone, en prin-
cipio, que el deber del Estado radica en generar bienes pblicos; si una democracia apela
a su neutralidad para no comprometerse con la igualdad, la equidad, la justicia y la tica
en el orden mismo de las instituciones, entonces la democracia podra devenir en un sim-
ple sistema de reparto del poder.
Las interrogantes a la democracia avanzan en un contexto que se caracteriza por el
incremento en el nmero de pobres y por la radicalizacin de las condiciones de pobreza
y de vulnerabilidad social a escala planetaria, cuestin que se agrava al atender a la pros-
pectiva de que no existen elementos de causalidad para suponer que estas condiciones de
existencia puedan mejorar en el mediano plazo.
Actualmente las teoras del desarrollo del pasado estn siendo cuestionadas. La visin
puramente economicista del desarrollo es rechazada. El desarrollo debe ser visto como
un proceso multidimensional basado en equidad y autosustentacin.8 Esta es una visin
compartida por diferentes estudiosos y actores de las polticas sociales en Amrica Latina,
empero prevalecen las polticas orientadas a simplificar la complejidad a travs del otor-
gamiento de paliativos que ms que polticas sociales suponen una nueva generacin de
polticas asistenciales que hacen a las personas ms dependientes de los gobiernos.
La pregunta es simple: cmo la democracia puede contribuir a generar desarrollo so-
cial en un contexto donde el orden poltico democrtico muestra una falta de capacida-
des para incluir a ms personas, familias y comunidades al bienestar. Asumir que slo el
liberalismo econmico es responsable de las legiones de pobres que se muestran en las tres
cuartas partes de la poblacin total del planeta, sera tanto como asumir que la democra-
cia es incapaz de compensar las diferencias econmicas, polticas y sociales presentes.
Es posible aseverar que la democracia requiere de mayores capacidades que le permi-
tan incidir en el desempeo de agentes y organizaciones con capacidades globales para
afectar el bienestar de millones, que le permitan regular los esquemas de circulacin de
la riqueza, y que le dote de principios ticos para construir otras formas de cooperacin
nacional e internacional.
La democracia muestra una veta tcnica y tecnolgica en la cual adquieren mayor peso
especfico una serie de instrumentos que, en principio, pretenden garantizar la legitimidad y
8
Butros Gali. Address to the Global meeting of Resident Representatives of UNDP, New York, Marzo 1994, citado en Kliksberg, Bernardo. La
crtica situacin social en Amrica Latina y su impacto sobre la familia, p.18.

la gobernabilidad. Pareciera entonces que esta ruta de modernizacin fundada en la raciona-
lidad administrativa y en la racionalidad poltica se ha convertido en un reto prcticamente
universal para la mayora de los pases que buscan mejorar las condiciones reales de existen-
cia de sus ciudadanas en un contexto internacional que impone altos costos de exclusin.
Por otra parte, en el mundo de lo poltico han avanzado diferentes supuestos, tenden-
cias y dinmicas que han transfigurado la realidad de la accin poltica. As, la democra-
cia adems de ser una forma de gobierno fundada en el principio de la mayora o bien en
la suma de las minoras, tambin dispone de los instrumentos, medios y procedimientos
para regular el conflicto.
Repensar la democracia es un ejercicio fundamental ante el orden presente de la des-
igualdad nacional; es decir, analizar la poltica en democracia supone potenciar y vitalizar
los acervos ticos, jurdicos e institucionales que le dan a la democracia la capacidad para
acercar las diferencias econmicas y para reconocer el derecho a las diferencias tnica,
cultural y religiosa al seno de la multiplicidad social. Son tiempos para desatar acciones
dirigidas a fortalecer las capacidades pblicas que permitan en civilidad reducir la des-
igualdad en que vive la nacin.
Un mundo democrtico no es pensable cuando las diferencias sociales se convierten
en abismos; cuando slo dos de cada diez pueden vivir con dignidad; cuando la economa
vigente excluye otras formas de producir; cuando la riqueza intangible que viaja por las
redes electrnicas mundiales puede sumir a un pas en una crisis de aos en cuestin de
minutos; y cuando los gobiernos no disponen de la capacidad para decidir sobre mtodos
institucionales para distribuir riqueza.
El gobierno democrtico muestra su capacidad para resolver problemas cuando traba-
ja con la ciudadana, cuando suma las energas sociales a propsitos construidos por con-
senso y cuando hace de la participacin un activo para definir cmo se quiere vivir.
La democracia debe disponer de las capacidades para atender los problemas ciudadanos
como la desigualdad y la exclusin; en esa lgica, la neutralidad imputable a la democracia
como modo de organizacin y distribucin del poder poltico debera ser repensada en su
compromiso con lo social. Precisamente porque la democracia opera al nivel del mundo de
lo poltico y de su efectividad, que es la poltica, debe disponer de capacidades para enfren-
tar los problemas ciudadanos: ese el es fundamento de una poltica social del Estado.
III. El fortalecimiento de las instituciones
Desde los aos cincuenta del siglo pasado, en diferentes pases la palabra modernizacin
apareci como el concepto fundamental para generar el desarrollo econmico, poltico y

social. La modernizacin en la administracin pblica, en los sistemas polticos y en los
modos de interaccin social se convirti en el vrtice de una serie de decisiones caracteri-
zadas por su racionalidad, su eficacia y su capacidad de cambio.
Entre instituciones mundiales, regionales y pensadores latinoamericanos existe un cierto consen-

so de que las polticas sociales que se aplicaron durante la estrategia de sustitucin de importa-
ciones no llegaron a beneficiar a los grupos pobres, ms bien beneficiaron a los sectores medios
de la sociedad, a ciertos grupos ocupacionales vinculados a la industrializacin, agrupados en
corporaciones o sindicatos (...) En la coyuntura actual surge que las polticas deben orientarse
a los ms pobres para atender a los olvidados, contrarrestar el empobrecimiento y garantizar la
gobernabilidad...9
A travs de los aos, diferentes teoras propias de las instituciones han subrayado que
el xito de las sociedades avanzadas obedece a la forma en que sus instituciones contribu-
yen al desarrollo, reduciendo los costos de transaccin en la economa y en la poltica; al
mismo tiempo, diferentes autores sostuvieron que slo con polticas pblicas fundadas en
el clculo, la racionalidad y la tecnologa podran tomarse decisiones acertadas para gene-
rar bienes pblicos. En la dcada de los noventa aparecieron teoras sobre las instituciones
que subrayaban cmo el Estado deba convertirse en un facilitador de la accin social;
aseverando que el desarrollo pblico slo era factible al sumar las capacidades y recursos
de la ciudadana y de la administracin estatal.
La importancia de establecer una estructura institucional apropiada para las economas de merca-
do (en transicin y en desarrollo) no debe perderse de vista. Pero al mismo tiempo hay que hacerse
cargo de la necesidad de un gobierno fuerte para establecer la infraestructura institucional que faci-
litar la transicin a una economa de mercado fuerte.10
En esa lgica, las instituciones fueron vistas como estructuras que cumplen con deter-
minadas funciones; por tanto, se hace necesario perfeccionar su desempeo en sociedad
a travs de la innovacin, la flexibilidad, los sistemas inteligentes, la capacidad de adapta-
cin y la competitividad. En este sentido, la racionalidad, la calidad, el clculo, la previ-
sin, la disciplina y el rigor tcnico se convierten en los vrtices que articulan las decisio-
nes y acciones de gobierno.
9
Lerner, Bartha. Amrica Latina: los debates en poltica social, desigualdad y pobreza. p. 92.
10
Ayala, Jos. Globalizacin y nuevas instituciones, Mxico, 1997, p.15, citado Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Las pol-
ticas sociales de Mxico al fin del milenio. Descentralizacin, Diseo y Gestin. p.30.

Sin embargo, debiera asumirse que una mayor eficacia en la toma de decisiones slo
adquiere un sentido social cuando est fundada en una visin tica. La seguridad social
es ms que tener un trabajo, servicios mdicos o una pensin; significa reconocer el senti-
do que imprimen las personas a su vida cotidiana. La seguridad social vista como una de
las expresiones ms amplias de una poltica social permite contrastar las nuevas polticas
focalizadas que estn orientadas casi exclusivamente a transferir dinero y a otorgar a al-
gunos servicios socials condicionados.
Precisamente los programas de focalizacin (...) surgen como modelos de estas nuevas polticas so-
ciales que se tornan necesarias en el marco de la estrategia neoliberal. Estos programas que tambin
se conocen como fondos de inversin social cumplen con los requisitos de las nuevas polticas que se
requieren en la coyuntura actual y marcan un contraste con las viejas polticas.11
Ante esta evidencia, el cuestionamiento se aglutina en una agenda que, de manera

elemental, puede plantearse en dos niveles. Por una parte, se interroga la desigual dis-
tribucin del ingreso global as como el poder de decisin sobre el futuro de millones de
personas que se concentra en pocos pases y en un nmero no mayor a quinientas em-
presas. Bajo esta condicin de desigualdad en el poder econmico, se enfrenta un dilema:
el poder social-ciudadano se ha fortalecido ante los gobernantes y se ha debilitado en sus
capacidades para definir las coordenadas del desarrollo pblico.
Si durante los aos recientes las experiencias de esta modernizacin instrumental acep-
tan que la congruencia entre unos valores y determinadas prcticas son los vrtices que
conducen a una dinmica sostenida de desarrollo econmico y poltico, entonces por qu
no pensar en una agenda de cooperacin que trascienda las prcticas del nuevo liberalis-
mo, ms aun ante escenarios de devastacin social que se repiten a lo largo del planeta.
Pareciera ignorarse que las respuestas institucionales no son homogneas y que no
existen modelos nicos a seguir; esto es particularmente notable en sociedades perifricas
que aglutinan todas las agendas pendientes del desarrollo, a las cuales no puede respon-
derse slo con los diseos institucionales de sociedades que han alcanzado niveles extraor-
dinarios de bienestar y de calidad de vida. Por ello, la imitacin lineal de programas de
compensacin social en detrimento de diseos amplios de poltica social representa un
riesgo mayor para nuestras sociedades, en tanto que las instituciones estn perdiendo la
11
Lerner, Bartha. Amrica Latina: los debates en poltica social, desigualdad y pobreza. p. 94. Se busca corresponsabilizar al agente beneficiado,
comprometerlo a que stos pongan a disposicin su trabajo para permitir el funcionamiento de los programas sociales; as, los pro-
gramas sociales se alejan del paternalismo de las polticas anteriores, se establecen por acuerdos directos sin mediaciones entre gober-
nantes y los pobres, sin la presencia de corporaciones y sindicatos. Tambin tales programas se caracterizan por un nuevo contenido
populista o popular, porque procuran negociar para garantizar la gobernabilidad de las sociedades.

capacidad de procesar el conflicto social. El abandono de la educacin, de la seguridad
social, de la salud, de la cultura y de la ciencia y la tecnologa es la muestra emblemtica
sobre cmo se pretende transferir al mercado y al mundo de lo privado lo que debiera ser
una responsabilidad de todos, liderada desde las instituciones del Estado.
Pueden destacarse varios puntos donde las polticas pblicas y los arreglos institucionales se ven
cada vez ms como un factor decisivo para el xito en el desarrollo: la educacin como inversin y
como vehculo para la creacin de una ciudadana democrtica como insumo histrico insustituible
del desarrollo en las condiciones impuestas por la globalidad; la promocin selectiva del desarrollo
tecnolgico; el establecimiento de mecanismos de financiamientos acordes con la imperfeccin intensa
y extensa de modernizacin del sistema de informacin y comunicacin; la proteccin ecolgica y el
mantenimiento y ampliacin de una red bsica de seguridad y bienestar sociales, etctera.12
No se niega la pertinencia cientfica, tcnica, racional y estratgica de las nuevas teo-

ras sobre las instituciones, pero se considera como algo a realizar que el desempeo ins-
titucional de los pases menos desarrollados se frage sobre el conocimiento de sus pro-
blemas, necesidades y dilemas. Existe la necesidad de modelar el diseo de las polticas
pblicas desde lo social, sin que esto signifique caer en el exceso del ciudadano total, ni del
Estado total; de esto ltimo no hay ninguna experiencia que merezca ser celebrada.
IV. La necesidad y el reto de conformar una poltica social de Estado
El hecho es que el siglo XXI inici justo como termin el XX: la equidad, la igualdad, el de-
recho a la diferencia, la oportunidad, la eleccin y la libertad son, una vez ms, las palabras
y promesas que llenarn los captulos de la historia por escribir y realizar. Al mismo tiempo,
la mayora de los gobiernos del mundo estn a la mitad de una crisis que no pueden resolver
porque no tienen las capacidades para hacerlo, mientras el mbito de lo privado se ha apo-
derado de grandes espacios pblicos comenzado por la disponibilidad del Estado.13
El bienestar de la poblacin fue quiz el lema ms socorrido del siglo pasado y sin em-
bargo la pobreza, la marginacin y las circunstancias de vulnerabilidad social persisten con
diferentes ritmos e intensidades a lo largo de pas, lastimando sobre todo a los ms dbiles
e indefensos, comenzando por los 2 millones de nios y nias que no van a la escuela y los
ms de 4 millones de nias y nios trabajadores en el sector rural y agrcola ms pobre14.
12
Ayala, Jos. Globalizacin y nuevas instituciones, Mxico, 1997, pp.16-17, citado en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.).
Las polticas sociales de Mxico al fin del milenio. Descentralizacin, Diseo y Gestin. p. 29.
13
Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit., p.15
14
Al respecto se recomienda revisar el informe sobre nios trabajadores que present el INEGI en 2004.

Durante varias dcadas se pens que los recursos destinados por el Estado en educa-
cin, salud, vivienda, trabajo, abasto y nutricin resolveran por s mismos las desigualda-
des y abran expectativas para los sectores desprotegidos de la poblacin. Con este modelo
avanz una concepcin en poltica pblica donde se equiparaba mayor inversin pblica
en lo social con menor pobreza, y esto a la larga no fue as. Las personas dispusieron de
ms clnicas, de mayor abasto y de mejores servicios pero no dejaron de ser pobres. Tal
evidencia muestra que uno de los principales problemas de este sistema de polticas pbli-
cas consiste en el concepto de pobreza en que se funda, y en la agenda de los problemas
con que la pobreza se relaciona directa o indirectamente. La pobreza es un asunto org-
nico y estructural que s precisa de escuelas, clnicas y trabajo, empero, precisa sobre todo
de trabajar con la sociedad, de fracturar las barreras que impone el atraso y la cultura de
la propia pobreza y de asumir nuevos hbitos de vida.
La pobreza mantiene relaciones directas con el nivel de ingreso y con la cantidad y ca-
lidad de servicios que cada familia dispone para resolver sus necesidades. Al mismo tiem-
po en nuestro pas, por razones histricas y regionales, la pobreza mantiene nexos con
cuestiones de orden cultural. As se habla de una cultura de la pobreza que precisa, para
desterrarse, de la generacin de trabajo decente, coordinado y especializado por parte de
las instituciones de gobierno y de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, debe sealarse que si este conjunto de polticas fueron insuficientes
para combatir la pobreza aun con la enorme masa de recursos que involucraron, enton-
ces las nuevas polticas se muestran todava ms incapaces de enfrentar los desafos de la
pobreza y la pobreza extrema.
Al respecto, muchas corrientes y escuelas han hecho nfasis en la necesidad de revisar
el modelo de desarrollo y ms an el modelo de organizacin institucional que impide la
superacin de la desigualdad y de la pobreza: ...polticos latinoamericanos, pensadores
regionales, instituciones del continente cuestionan si la estrategia neoliberal que se apli-
c, a partir de 1982, en el continente latinoamericano es un modelo de crecimiento que
permitir generar empleo, obtener ingresos y garantizar a la poblacin la satisfaccin de
sus necesidades bsicas (nutricin, salud, educacin, vivienda, seguridad social). Esta inte-
rrogante general deriva en otra especfica; si la estrategia neoliberal va a permitir que los
Estados nacionales dediquen un monto adecuado de recursos a la poltica social.15
Las polticas sociales que se aplican en los diferentes pases del mundo han enfrentado
y enfrentan desafos que nacen tanto de la racionalidad y eficacia con que stas pueden ser
operadas como de la necesidad de generar entre la poblacin certeza y veracidad sobre la
15
Lerner, Bartha. Op. cit., p. 27.

pertinencia de los bienes que se procuran a las personas. Al mismo tiempo, se ha busca-
do que la ciudadana perciba la responsabilidad y la sensibilidad poltica con que actan
quienes disean, aplican y evalan las polticas de desarrollo social.
Cualquier discusin sobre la poltica social tiene que partir de reconocer de entrada las caracters-
ticas y la magnitud de la desigualdad y la pobreza prevalecientes en un pas. A partir de estos datos
empricos, se requiere de un diagnstico de las probables causas de la incapacidad de muchos indi-
viduos o familias para alcanzar niveles de ingreso que les permitan acceder a ciertos satisfactores
bsicos as como explicaciones de los procesos que llevan a una cierta distribucin del ingreso. En
tercer trmino surge la pregunta de cmo disear polticas pblicas que pretendan aliviar las condi-
ciones de vida de los marginados. Los procesos polticos que hacen necesaria y posible dicha accin
pblica para mitigar las desigualdades y la pobreza son elementos de discusin, pues las polticas
sociales especficas emanan de contextos y condiciones polticas concretas.16
La poltica social de un Estado se ha convertido en una problemtica para todos los

involucrados al concentrar todas las agendas del desarrollo nacional y global. Esta pro-
blemtica muestra que, lejos de agotarse, se ha vuelto prolfica la discusin sobre cmo
edificar sociedades ms justas que incluyan a ms colectivos, respetando su pluralidad y su
derecho al ejercicio de la diferencia. El derecho humano a la cooperacin entre los pue-
blos muestra en s mismo la magnitud de lo que est pendiente.
Los nuevos campos de lo social deben ser objeto de atencin por parte de los gobier-
nos; de esta forma, para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CE-
PAL) se requiere ... de una poltica social ms amplia para garantizar la transformacin
productiva del continente, y un mayor bienestar. La CEPAL no se circunscribe a apoyar
el control demogrfico, la salud preventiva, la educacin bsica (...) en su ptica se re-
quiere impulsar diversas polticas sociales para contrarrestar los costos sociales del ajuste,
las prdidas de ingreso de diversos sectores sociales...17
La poltica social del pas requiere el esfuerzo de todos para generar un proceso en
que los indicadores reales del desarrollo social y humano avancen sistemticamente y, al
mismo tiempo, se generen cambios cualitativos en el cmo trabajan las instituciones con
la sociedad. Los objetivos finales del desarrollo tiene que ver con la ampliacin de las
oportunidades reales de los seres humanos de desenvolver sus potencialidades. Una so-
ciedad progresa efectivamente cuando avanzan los indicadores clave, como cantidad de
16
Daz Cayeros. Viabilidad poltica de la focalizacin de las polticas sociales: una perspectiva comparada en Cordera, Rolando y
Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p.37.
17
Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe. Informe sobre el desarrollo Mundial 1992, Desarrollo y medio ambiente. p. 92.

aos que vive la gente, calidad de su vida y desarrollo de su potencial. Las metas tcnicas
son absolutamente respetables y relevantes, pero son medios al servicio de esos objetivos
finalistas.18
Ante estas propuestas sobre el desarrollo social y humano, no puede dejar de sealarse
que en un mundo crecientemente democrtico, al mismo tiempo las ciudadanas se en-
cuentran en un estado de indefensin creciente frente a agentes que tienen un poder su-
pranacional. Las empresas, los consorcios, los ncleos financieros internacionales y otras
esferas con alta capacidad de generar riqueza operan da a da, sin que hasta ahora exis-
tan mecanismos para evitar que la desventaja de los menos organizados, se convierta en
la ventaja permanente de los mejor posicionados en sociedad.
Por otra parte, al revisar los proyectos, planes y programas de los diferentes organismos
internacionales que se abocan a la generacin de polticas pblicas para el desarrollo pue-
de apreciarse que las obligaciones de Estados y gobiernos se han incrementado; empero,
pareciera olvidarse que el Estado ya no dispone de las leyes y capacidades interventoras
del pasado. Pareciera olvidarse. como se ha visto, que el proceso de Reforma del Estado
que se ha vivido desde fines de los aos setenta estuvo acompaado por el surgimiento de
nuevos agentes de poder internacional, a la par de la prdida de capacidades de regula-
cin del mismo Estado en la economa.
Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura no son pro-
cesos para desmantelar y extinguir el Estado. Son para devolverlo a sus funciones origi-
nales, a su razn de ser. (...) El redimensionamiento del Estado ha sido, en el fondo, tirar
el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades
y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un Estado reducido no signi-
fica la solucin de males y problemas pblicos.19 Esta aseveracin muestra en s misma
el dilema que enfrentan los reformadores en Amrica Latina, el proceso de reforma del
Estado al parecer se extravi en algn punto, porque los propsitos de la reforma no se re-
feran a cmo poner el Estado al servicio de los poderosos hasta el punto en que el propio
Estado se mostrara incapaz e indefenso, se trataba de construir un Estado con mayores
capacidades para hacer frente a los retos del desarrollo social, se trataba en todo caso de
fortalecer el Estado, y no de desmantelarlo.
En este punto, es preciso asumir que la pobreza se reproduce desde el interior de las
sociedades ante la falta de polticas efectivas en materia de equidad y de justicia y tam-
bin se reproduce desde un sistema global de riqueza que durante los ltimos 25 aos ha
mostrado la capacidad para concentrar el ingreso, el consumo y los capitales. Estos son
18
Kliksberg, Bernardo y, Tomassini, Luciano (comp.) Capital social y cultura: claves estratgicas para el desarrollo. p. 24.
19
Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit. p. 21.

algunos de los argumentos que se esgrimen frente a los modelos democrticos y liberales,
en los que si bien existe la capacidad de elegir a los gobernantes, la ciudadana no tiene
dispositivos para controlar a otros agentes de la propia sociedad que utilizan su ventaja,
poder y recursos para apropiarse de mayores riquezas.
Si bien con el proceso de reformas por una parte se logr que el Estado fuera ms pe-
queo en su estructura, que tuviese un menor costo fiscal y que condujera sus polticas
bajo criterios mnimos de racionalidad y eficacia, ese mismo Estado mantiene los proble-
mas de endeudamiento, de falta de maniobra fiscal y de amplios compromisos sociales,
mientras su capacidad para regular a mltiples agentes productivos nacionales e interna-
cionales se muestra acotada. En estas coordenadas, se le pide al Estado que realice ms,
pero con menos poder y recursos.
As, los crticos del modelo de creacin de riqueza sostienen que el proceso de re-
forma del Estado tambin signific un debilitamiento en sus capacidades de arbitrar el
conflicto social; conflicto que se recrudece ante dinmicas que los gobiernos no pueden
controlar o ante las cuales poco pueden hacer. Finalmente, habra de agregar que las me-
didas de intervencin del Estado no son valoradas positivamente por los actores del po-
der internacional; pareciera existir una valoracin necesariamente negativa sobre todo
acto de intervencin del Estado en los procesos econmicos de produccin, circulacin
o consumo.
Han cambiado los enfoques, las polticas e incluso el lenguaje con que antes se desig-
naban los problemas de la pobreza extrema y de la marginacin social. Por varias dca-
das, polticos, acadmicos y administradores pblicos consideraron que la solucin de los
asuntos relacionados con la pobreza extrema, la marginacin y la exclusin social podan
resolverse a travs de la distribucin de la riqueza, del empleo, de los servicios pblicos y
de un creciente gasto por parte del Estado, a la par de avanzar en un modelo industrial
que conducira al desarrollo.
El rediseo de una poltica social acorde con las nuevas realidades es el reto ms formidable para
los gobiernos de pases en desarrollo para el siglo prximo. Los que tengan un punto de partida ms
favorable en cuento a la distribucin y la pobreza, o que lleven a cabo polticas sociales exitosas,
son los nicos que podran asegurar los niveles de vida de sus ciudadanos.20
En el caso de nuestro pas, el gobierno navega con una poltica social que no logra ge-
nerar acciones que materialicen su propsito de unir el esfuerzo social del pas para con-
20
Daz Cayeros. Viabilidad poltica de la focalizacin de las polticas sociales: una perspectiva comparada en Cordera, Rolando y
Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit. p.39.

vocar mayores capacidades en beneficio de las personas, las familias y las comunidades
pobres.21
Mxico necesita fortalecer su poltica social; sin duda es un asunto de mayores recur-
sos, pero nunca sern stos suficientes si no se establecen acuerdos mnimos entre las fuer-
zas polticas, econmicas y sociales en cada entidad, municipio y regin acerca de este
piso bsico de derechos para todos, acuerdos que posibiliten movilizar a la sociedad para
lograr que los programas y los recursos respondan a las necesidades y expectativas de las
personas. La urgencia de esta poltica social de Estado no necesita ser demostrada, basta
una mirada a los indicadores sobre distribucin del ingreso, pobreza y vulnerabilidad.
...hay que revisar las polticas sociales del pasado y los errores que se han cometido. La poltica
social en prcticamente todos los pases comete dos tipos de errores. El primero consiste en atender
a personas, familias o grupos que no necesitan el apoyo del Estado, con lo que se desperdician los
escasos recursos fiscales. El segundo es dejar de atender a los ms necesitados. Error que tiene un
costo humano, ms que fiscal, sobre todo en cuanto que se falla en atender a los ms pobres.22
Una poltica social de Estado demanda capacidad poltica de construccin con todos,
por ello se equivocan quienes piensan que una vez que se tiene el diseo, bastar con una
campaa de difusin para capturar el esfuerzo de la sociedad.
En la poca que nos ha tocado vivir se ha hecho necesario para las ciudadanas dispo-
ner de Estados inteligentes con la capacidad para actuar en entornos caracterizados por
el riesgo y la incertidumbre, y por problemas que transportan una gran diferenciacin.
La responsabilidad de todos con todos es creciente. En la globalidad de la oportunidad
y la exclusin no es posible, ni en las ideas ni en los hechos, aislar los fenmenos del em-
pleo, migracin e incluso los desastres naturales de un pas con respecto a otro. Por ello,
se requiere de un Estado inteligente que pueda leer las seales que le enva un mundo en
movimiento y constante transformacin e interaccin.
Las nuevas desigualdades sociales ...tienen un carcter ms dinmico, expresan iden-
tidades colectivas poco estables y en ellas las trayectorias individuales sufren variaciones en
20
Por ejemplo, el Programa de las Microrregiones, siendo el eje de la estrategia de la poltica social del Ejecutivo federal, muestra
grandes retrasos, en primer trmino porque es una estrategia para apoyar a los municipios rurales que deja pendiente, hasta ahora, el
desarrollo de una estrategia para las zonas donde se instala la pobreza urbana. En segundo, porque lejos est todava de traducirse en
obras, servicios y estrategias que surjan de la integralidad del trabajo de las dependencias federales y de los recursos de las entidades
federativas y de los municipios. Este Programa, que es la nueva versin de intentos de administraciones anteriores que se remontan
a los aos setenta por lograr que microrregiones del pas elevaran sus indicadores sociales, enfrenta el enorme reto de materializar la
coordinacin interinstitucional entre los niveles de gobierno, cuando la experiencia ha demostrado la enorme fragilidad de los conve-
nios y acuerdos administrativos.
22
Ibidem, p. 45.

el tiempo. Se han desarrollado como consecuencia de evoluciones tcnicas, jurdicas o eco-
nmicas, o incluso de un cambio en la percepcin de la relacin entre los individuos.23
En el caso de las relaciones entre los gobiernos y el desarrollo social, un nuevo reto
consiste en disponer de reas de inteligencia al interior de los gabinetes sociales que per-
mitan hacer este trabajo de lectura sobre los mltiples datos que arroja la realidad. Debe
reconocerse que el estatuto de los problemas sociales es distinto, que la globalidad plantea
retos inditos, que las comunicaciones entraan riesgos diferentes y que los asuntos no se
confinan en fronteras nacionales. Lo social slo puede pensarse desde las evidencias del
riesgo, de la incertidumbre y desde las combinaciones de dilemas.
Habra de aseverarse que la razn del por qu la pobreza no ha sido resuelta se debe a
que no ha logrado o no se ha querido articular una poltica social de Estado; esto es, am-
pliar gradualmente el piso bsico de derechos, satisfactores y servicios que deben llegar a
cada persona; para ello se requiere de una nueva institucionalidad de lo social, hecho ju-
rdico y administrativo que supone incorporar la concepcin sobre lo que las personas, fa-
milias, barrios, comunidades, pueblos, colonias pueden hacer para convenirse en actores
de su desarrollo en una estrategia comn que las relance al espacio pblico y que sumen
las energas, recursos y estructuras social administrativas en este esfuerzo.
En el mundo se presentan dinmicas ecolgicas, demogrficas y productivas que plan-
tean el reto de construir una poltica social con la capacidad para reaccionar anticipada-
mente ante las evidencias de la incertidumbre, la volatilidad y el riesgo. Estas dinmicas
le plantean a los gobiernos el reto de construir reas de inteligencia social que lean las se-
ales y los entornos existentes, pues slo de ese modo podrn tomar acciones preventivas
con prontitud que aminoren los costos sociales.
La poltica social que sigue tiene que ser una poltica social de Estado; esta afirmacin
supone una recomposicin mayor en los objetivos, estrategias, tcticas, programas y accio-
nes que desarrollan las instituciones y exige un nuevo concepto de desarrollo pblico que
sume los esfuerzos de gobierno y sociedad y que facilite la accin ciudadana en el apoyo a
los grupos ms dbiles; esta posible poltica de Estado requiere aceptar la existencia de una
nueva agenda social que involucra los problemas de una diversidad de grupos sociales entre
los que se encuentran las mujeres, las nias y los nios, los adultos mayoresy las personas
con algn tipo de discapacidad o necesidades especiales y la gama de problemas especficos
que existen al interior de distintos grupos de personas que laboran en la informalidad.
La agenda tradicional del desarrollo social, definida por la idea de pobres urbanos y
pobres rurales, hoy se hace compleja pues debe incorporar a los grupos de ciudadanos
23
Gordon R., Sara. Nuevas desigualdades y poltica social en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 59.

que enfrentan situaciones lmite de existencia. La violencia intrafamiliar, el maltrato in-
fantil, la disfuncionalidad de jvenes y adolescentes, la indigencia, la desproteccin jurdi-
ca, las discapacidades, las enfermedades incurables, la orfandad, el abandono y la soledad
slo son algunas de las circunstancias de vulnerabilidad que enfrentan millones de fami-
lias y personas a lo largo de la Repblica Mexicana.
Estos hechos obligan a pensar en una nueva poltica social fundada en nuevos anda-
miajes que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto
en la relacin gobierno-sociedad, en asumir que en el horizonte de lo pblico la ciuda-
dana tiene cada vez mayor relevancia, en aceptar que la pobreza habita en Mxico en
clave de complejidad social orgnica y en comprender que la familia y la comunidad son
espacios privilegiados para concentrar el esfuerzo pblico en el combate a la pobreza y
en el auxilio, apoyo y asistencia activa hacia los grupos que viven en circunstancias de
vulnerabilidad.
La poltica social que sigue debe partir de reconocer que la capacidad del Estado no
slo se mide por el monto de recursos que se asignan, sino por su capacidad para promo-
ver y generar organizacin y movilizacin. Esta tesis puede conducirnos a aprovechar los
mejores elementos de la descentralizacin y el orden federalista para que, bajo criterios de
subsidiariedad, cooperacin y trabajo con la ciudadana, logremos edificar nuevas capa-
cidades ciudadanas y mayores densidades de responsabilidad y trabajo a nivel municipal
y comunitario.
Una poltica social de Estado no es un hecho de Estado, es en cambio, un hacer p-
blico, democrtico y abierto a los espacios de la organizacin social. El Estado no puede
renunciar a su compromiso tico con la justicia social, pero tampoco puede pretender re-
solver por s mismo la heterogeneidad de problemas sociales.
El concepto de poltica social es utilizado en la investigacin social y en el discurso oficial nor-

malmente en asociacin con las necesidades bsicas de la poblacin, la satisfaccin de esas necesi-
dades y el papel que el Estado cumple en ello. En los ltimos aos el tema al que hace referencia
el concepto de poltica social ha adquirido cada vez mayor relevancia porque, en la mayor parte de
los pases, hay un cambio importante en los tipos de acciones y responsabilidades que por mucho
tiempo caracterizaron a los organismos que han representado al Estado en la poltica social, y la
consecuencia ms directa de ello parece ser un deterioro importante en las condiciones de vida de la
poblacin ms pobre de esos pases.24
24
Villavicencio Blanco, Judith. La poltica habitacional en Mxico Una poltica con contenido social? en Cordera, Rolando y Alicia
Ziccardi (coor.). Op. Cit. p. 263.

Por ello, el facilitar la accin social, compartir la procuracin de determinados servi-
cios, establecer nuevos sistemas de cooperacin y particularmente enlazar el esfuerzo ins-
titucional y social en los tres rdenes de gobierno son cuestiones relevantes a la hora de
pensar el desarrollo y el bienestar social.
Es necesario asumir postura ante nuestro modo de convivencia, el cual necesita mi-
rarse crticamente cuando ante la abundancia ms de la mitad de la poblacin vive en
condiciones de pobreza. Una poltica social de Estado es una respuesta local a un mundo
global en sus expectativas y en sus exclusiones. Por todo ello, lo social que debiera ser el
ttulo de la agenda de Mxico en este milenio que inicia no puede ser de otro modo y de
cmo la concibamos depender la poltica social que sigue.
... se hace necesario pensar en una propuesta de poltica de desarrollo social alternativa, diferente
a las ya establecidas por muchos aos y que no han mostrado resultados alentadores. Por esto, se
hace necesario pensar las polticas pblicas sociales incorporando a los mismos actores a los que van
dirigidas y no slo elaborarlas desde la comodidad de un escritorio.25
Asimismo, las instituciones que demandan las sociedades del siglo XXI forman parte
de un proceso estructural en donde hacen falta nuevas capacidades pblicas que les per-
mitan a las sociedades orientar su desarrollo, procesar las diferencias extremas, adminis-
trar el conflicto, vivir en paz y establecer polticas que distribuyan de manera justa las ta-
reas y los beneficios sociales, y lo justo puede ser pensado como un piso bsico de derecho
para todos garantizado por el Estado con independencia de la ubicacin de las personas
o de los colectivos en un estrato social.
Esto es, el desarrollo del liberalismo y de la democracia plantea la necesidad estruc-
tural de construir nuevas instituciones que preserven las libertades pblicas, los derechos
humanos y la posibilidad de elegir cmo vivir.
En Mxico el debate sobre la justicia social ha tenido en su centro dos grandes pala-
bras: la igualdad y la libertad. La igualdad se sintetiza en las garantas sociales que esta-
blece nuestra Constitucin y la libertad en la serie de derechos individuales y polticos
que como bienes pblicos disfrutan las ciudadanas y los ciudadanos. Si el supuesto de la
economa poltica que domina en el mundo es que la libertad econmica genera riqueza,
habra de sealarse que esa misma libertad se ve acotada cuando el libre concurso de los
agentes econmicos no est acompaado de una poltica social que genere condiciones
de igualdad para todos.
25
Castillo Berthier, Hctor. Modelo de desarrollo social en la ciudad de Mxico (el caso de un programa piloto para la delegacin
lvaro Obregn) en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 367.

Ante la pobreza no hay ms alternativa que igualar las capacidades individuales y co-
lectivas de acceso al bienestar, al desarrollo y a la prosperidad, a menos que aceptemos
que la libertad econmica debiera convertirse por axioma en una restriccin a la libertad
de los menos favorecidos; bajo esta perspectiva el Estado no tendra razn de ser.
Generar nuevas capacidades ciudadanas donde el capital social de las familias y el
desarrollo comunitario puedan exponenciarse para hacer frente a los retos que plantean
la mundializacin, el mercado y la competencia sobre la distribucin del tiempo familiar.
Apoyar a las familias desde un concepto de lo pblico que sume los recursos y capacida-
des del gobierno y de la ciudadana para hacer frente a los problemas que enfrentan sus
miembros vulnerables como los adultos mayores, las nias y los nios, las mujeres, las ma-
dres adolescentes y quienes padecen el uso de diferentes drogas.
... se debe entender el desarrollo social como el mejoramiento integral de las condiciones de vida
de la poblacin, mediante la participacin del Estado como ejecutor de las polticas sociales, desde
una perspectiva que considere a la sociedad y especialmente a cada uno de sus integrantes como un
sujeto activo que debe ser integrado en la elaboracin del diagnstico de su problemtica social, en
la programacin, evaluacin y control prctico de las polticas pblicas (en los rubros de empleo,
alimentacin, vivienda, educacin, salud, equipamiento urbano, recreacin, deporte, cultura) ten-
dientes a lograr una mejor distribucin del ingreso, que permita superar la desigualdad social como
condicin necesaria para lograr el desarrollo.26
El Estado no puede ni debe abdicar, bajo ninguna circunstancia, a su compromiso con

los vulnerables porque estara sealando que el orden institucional es incapaz de distribuir
de manera justa las tareas y los beneficios sociales. Si el Estado no ve por quienes viven
todas las contradicciones de la debilidad social, entonces la razn de ser del Estado mismo
carece de sentido tico, de consistencia poltica y de razn social.
La necesidad de construir una poltica social de Estado en Mxico es impostergable y es
tiempo de asumir este desafo que encierra la mayor gravedad, porque la fractura del sistema
de poltica social se nos muestra inminente, y porque las nuevas experiencias de programas
sociales no han logrado acreditar el cumplimiento de sus fines. Se trata de avanzar en una
experiencia distinta del desarrollo social y humano que incorpore una serie de agendas que
han estado fuera de los objetivos pblicos. Las familias, las comunidades, los pueblos y los
municipios experimentan una serie indita de tensiones, dilemas y problemas para los cuales
no hay respuestas institucionales. Ser el desafo de la administracin 2006-2012 enfrentar el
diseo y la puesta en prctica de una nueva poltica social. A la espera estamos todos.
26
Ibidem, p. 376.

Bibliografa
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rra. Mxico, 2000.
2. Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1992. Desarrollo y medio ambiente. Ed.
Washington University Press, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento,
Banco Mundial, 1992.
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psito de la experiencia europea en Crisis y regulacin estatal; dilemas de polticas en Am-
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Editor Latinoamericano, Argentina, 1986.
4. Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coord.). Las polticas sociales de Mxico al fin del
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6. Esquel Group Foundation. Sociedad civil, Estado y Mercado; una asociacin inde-
pendiente en procura de un desarrollo equitativo, estudio presentado al Foro Social
convocado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1993.
7. Franco Lpez, Jorge. Producir para nosotros, (crisis econmica y desarrollo del sector social),
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8. Kliksberg, Bernardo. La crtica situacin social en Amrica Latina y su impacto sobre la fami-
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9. Kliksberg, Bernardo y, Tomassini, Luciano (comp.). Capital social y cultura: claves es-
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pe Herrera, Universidad de Maryland, Fondo de cultura econmica. Buenos Aires,
2000.
10. Iglesias V., Enrique. Reflexiones sobre el desarrollo econmico. Hacia un nuevo consenso latino-
americano, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1992.
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12. Lerner, Bertha. Amrica Latina: Los debates en poltica social, desigualdad y pobreza. Ed. Po-
rra, Mxico, 1996.
13. Lusting, Nora. Measuring Poverty in Latin America, ponencia presentada en la Conferen-
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14. Maira, Luis. Predicciones y realidades sobre el cambio social en Amrica Latina,
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20. Trejo, Guillermo y Claudio Jones (coords.) Contra la pobreza. Por una estrategia de polti-
ca social. El Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), Cal y Arena, Mxico,
1993.

Sociedad compleja y poltica social
Manuel Canto Chac
Introduccin
En este aporte sobre el futuro de la poltica social abordo un asunto que considero central:
la creciente necesidad de enfocar la poltica social como un asunto de poltica pblica, es
decir, de decisiones en las que interviene activamente la ciudadana, el pblico, que es lo
que hace que se vuelvan pblicas las polticas. No basta con que sean acciones del gobier-
no (lo que a lo ms nos podra llevar a hablar de polticas gubernamentales), sino que se
requiere que en ellas tome parte la sociedad, y es que al proponerlo de esta manera habr
que estar claros de que no se trata de una cuestin de carcter normativo, sino que es la
forma que necesariamente reviste la accin gubernativa en sociedades complejas y demo-
crticas. Podramos entonces estar de acuerdo en que polticas pblicas son:
cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos acotados, definidos a partir de la in-
teraccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones
de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a
travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad.(Canto 2002: 70).
Entonces la pregunta relevante de este texto es qu tanto interviene la sociedad mexi-

cana y qu tanto podr hacerlo en el futuro en la definicin de las polticas de desarrollo
social? Para responder a estas preguntas es necesario tener en cuenta un asunto metodo-
lgico: hasta ahora ha sido frecuente analizar a la poltica social con las variables de los
modelos econmicos, pero poco en su interaccin con la estructura social.
119
Ha sido ms usual durante muchos aos que poltica social y estructura social se hayan analiza-
do por separado, o que si se han puesto en relacin haya sido de forma globalista, sin descender a
especificar los mecanismos concretos de influencia recproca. (Adelantado et al. 24).
Un anlisis que vincule poltica y estructura sociales debe tambin tener en cuenta la
complejizacin de las sociedades contemporneas, no slo en cuanto a su estructuracin
clasista, sino tambin en las modificaciones en las prcticas polticas, en las formas de
agregacin para conformarse como actores de la vida pblica, que lleva a considerar la
elaboracin de la poltica social no slo en la relacin cuasi abstracta gobierno-sociedad,
sino en las mltiples dimensiones que sta puede tener (mercados, familias, organizaciones
privadas con fines pblicos), as como las diversas dimensiones de los distintos rdenes de
gobierno, todo los cuales se constituyen en crecientes desafos para la accin gubernativa.
Hay un elemento adicional que se convierte en exigencia dado el ttulo del presente vo-
lumen: enfocar a la poltica social como una poltica de Estado. Esto es: que trascienda perio-
dos de gobierno, que cuente con la intervencin de distintos poderes (esto es, que se plasme
en legislacin para ser jurdicamente exigible) y que por tanto sus orientaciones se aseguren
en el largo plazo a fin de que haya tiempo suficiente para que sus acciones puedan madurar
y generar los resultados esperados. No obstante mis reticencias a la expresin polticas de
Estado1 retengo para fines de este trabajo la preocupacin por la vigencia en el largo plazo
de la poltica social, lo que a mi juicio se relaciona directamente con el consenso en torno
de la misma y lo que la reconduce de nuevo al tema de fondo de las polticas pblicas.
Habr que tener en cuenta que la participacin de la sociedad en las polticas pblicas
se ha vuelto un tema recurrente en los ltimos aos. Sin embargo, esta recurrencia en la
expresin no ha corrido al parejo del esclarecimiento de sus implicaciones. En este trabajo
se propone que la participacin de la ciudadana en las polticas pblicas se puede dar en
las diversas etapas de la misma (gestacin, implantacin y evaluacin), as como tambin
en cada una de las fases se pueden dar distintos niveles de participacin (informacin,
consulta, etc.). Se puede representar con el grfico siguiente.
1
Son varias las razones: la primera, por el contexto conservador en el que surgi el trmino hacia el final de la era Thatcher en Ingla-
terra; segundo, por la imprecisin jurdica que implica el trmino; y tercero, por la mayor relevancia que para los procesos de demo-
cratizacin le asigno a la expresin polticas pblicas.
120 sociedad compleja y poltica social

Un ltimo asunto metodolgico. A diferencia de los pases desarrollados, en los que
el modelo precedente de poltica social estaba constituido o est an por el Estado de
Bienestar, en Amrica Latina no se puede afirmar que haya existido en algn pas. En el
caso particular de Mxico la razn es que la promocin del desarrollo social se vea ms
como una consecuencia necesaria del desarrollo econmico y, en ocasiones, incluso como
consecuencia del simple crecimiento. La expansin industrial experimentada por el pas
en las dcadas de la segunda posguerra haca radicar la expectativa de mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin en la expansin del empleo urbano y en los cam-
bios en la estructura productiva2.
1. La gestin de la poltica social en las dcadas precedentes
La poltica social, como todas las polticas en el pas, tuvo el carcter de polticas de go-
bierno; su proceso era tpicamente de arriba-abajo (Mny y Thoening), su discusin se
cea al mbito gubernamental, slo espordicamente se daba la intervencin de las or-
ganizaciones corporativas en algn aspecto de esta poltica, sobre todo en la asignacin
de recursos; la posibilidad de ubicarla como poltica pblica surge con el proceso demo-
cratizador. Desde luego que los cambios experimentados en la poltica social hay que
verlos como parte de los cambios que se han dado no solamente en las estrategias de los
gobiernos, sino en la misma redefinicin de las responsabilidades pblicas de los Estados
y, por supuesto, por el cambio de paradigmas con los que se discuten las relaciones entre
Estado y sociedad.
La centralizacin de la poltica social en el gobierno federal haca que quedara muy
poco espacio para la participacin de los rdenes de gobierno locales y estatales; a su vez,
esta centralizacin generaba un proceso de burocratizacin que daba lugar a una poltica
social sin objetivos claros ni de largo alcance (Pardo), delineando un panorama de escasa
institucionalidad (Rojas). Si bien el paradigma dominante en la poca es el que ubicaba el
acceso a los bienes pblicos que contribuan al bienestar a travs del trabajo3; este modelo
2
los resultados en la productividad de la experiencia mexicana son estimulantes ya que muestran cmo puede obtenerse un con-
siderable crecimiento en la produccin per capita sin que ocurra ningn milagro en la productividad en los sectores individuales de la
produccin, sino simplemente aplicando el capital y el trabajo a los sectores de alta productividad y cambiando con ello la estructura
de la produccin (Reynolds 1977: 96).
3
En cuanto a modelos sigue estando sin superarse la obra de Esping-Andersen; convendra recordar que propone tres modelos: el
socialdemcrata (o de ciudadana social), en el cual el acceso a los bienes pblicos se obtiene por el derecho que confiere ser ciudada-
no de un Estado (universalizacin) y en el cual la tendencia de la poltica social es sacar la provisin de bienes bsicos de la lgica del
mercado (desmercantilizacin); el corporatista (o conservador), en el cual las diferencias de estatus se mantienen: Los derechos estn
vinculados, por consecuencia, a la clase y al estatus, se accede a los bienes pblicos por la va del empleo y la poltica social mantiene
un carcter subsidiario en la satisfaccin de las necesidades de la familia; finalmente, el liberal-residual, en el que el Estado estimula
pasivamente al mercado y la asistencia pblica es proporcionada en funcin de la evaluacin de las necesidades. (G. Esping-Andersen.
Les trois mondes de lEtat providence. PUF, Pars, 1999.).
sociedad compleja y poltica social 121

funcionaba ms como orientacin que como realidad, puesto que el acceso de la pobla-
cin se vea como resultado de la incorporacin al mercado laboral urbano, que tal vez
calificarlo hoy de excluyente pudiera ser un exceso, puesto que si bien beneficiaba a la
coalicin industrializadora, no habra que olvidar que esta coalicin se encontraba en
expansin continua. Justamente el freno de su expansin es el que cambi los resultados
del modelo en ciernes4.
Tampoco hay que olvidar que justamente el crecimiento acelerado de la industria hizo
parecer como innecesario al partido gobernante canalizar grandes recursos a la poltica
social. Recordemos que Mxico era uno de los pases de Amrica Latina que menos pro-
porcin de su gasto pblico destinaba al bienestar social, situacin agravada si tenemos en
cuenta que en 1968 ocupaba el ltimo lugar de la regin en cuanto a la proporcin ingre-
sos pblicos/PNB (Hansen). Todo ello me parece que nos ayuda a comprender el escaso
inters de las organizaciones sociales corporativizadas, del gobierno y del partido poltico
dominante por la poltica social. Tal vez por ello no caus mayor conflicto la eliminacin
de la agenda del desarrollo del tema de la seguridad social en la dcada de los ochenta; en
la medida que la poltica social se orient hacia el combate a la pobreza y hacia paradig-
mas focalizados, se reforz la visin de que los sectores sociales organizados no tendran
mayor injerencia en la misma. Esta falta de inters de las organizaciones sindicales permi-
ti el lento desgaste al que se vieron sometidas las instituciones de seguridad social por los
diferentes gobiernos de los ochenta a la fecha, pues ms que cambios legislativos lo que
hubo fue un paulatino y sostenido deterioro financiero que en la actualidad se expresa en
la crisis del IMSS, pasando por el cambio de concepcin en cuanto al retiro laboral: de la
solidaridad intergeneracional a la individualizacin de los costes expresada en el Sistema
de Ahorro para el Retiro, con lo cual se avanz significativamente en el ajuste de la po-
ltica social de Mxico al modelo liberal-residual.
En la primera mitad de la dcada de los setenta se dio el ltimo intento de seguir el
modelo social-corporativo, con los intentos del gobierno de expandir el seguro social in-
4
No obstante, no deja de ser muy sugerente el balance que ofrece Carlos Barba: la institucin fundamental del paradigma latino-
americano era el seguro social tambin ligado al empleo formal; que aunque su cobertura tendi a crecer gradualmente, el paradigma
se distingui por su carcter excluyente y regresivo, ya que slo incorpor a los miembros de la coalicin social que impuls el proyecto
industrializador, particularmente las organizaciones obreras y las clases medias, forjadas por los sectores modernos de la economa y
el Estado, pero dej a un lado al resto de la sociedad; que en Amrica Latina los sistemas de seguro social corporativos, excluyentes
y no democrticos no permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadana social, sino de relaciones clientelistas; que el pa-
radigma puede caracterizarse como conservador y no democrtico, porque sigui una lgica de incorporacin controlada de grupos
emergentes a los beneficios de la economa poltica regional; que gener un gasto social deficitario y polticas sociales regresivas, seg-
mentadas y fragmentadoras, que ubicaban en la cima de los sistemas de bienestar a los miembros del sector pblico y los empleados
del sector industrial de alta tecnologa, y en los stanos a los trabajadores del sector informal y a quienes laboraban en el sector rural;
y favorecan altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura de la proteccin social y la calidad de los servicios
sociales. (Barba Solano, Carlos (2004) Rgimen de bienestar y reforma social en Mxico Serie de Polticas Sociales No.92, Naciones
Unidas, CEPAL, Chile, Pg. 15).

cluyendo a trabajadores del campo. A partir de ah inici una lenta transicin que prime-
ro trat de incorporar a los sectores marginados (Coplamar), posteriormente se sustituy
el enfoque laboral por el territorial como referente de la poltica social (Pronasol), hasta
llegar al modelo de transferencias individualizadas del modelo Progresa-Oportunidades.
En trminos del objetivo especfico de este trabajo conviene resaltar los cambios que pudie-
ran ser observables en la sociedad mexicana y en los interlocutores de la poltica social.
Si bien se han sealado, y con razn, las tendencias econmicas que llevaron al viraje
en la poltica social tales como los lmites financieros para sostener una poltica expansiva
del gasto pblico en los setenta (Trejo y Jones), el impacto de estas restricciones en la dis-
minucin del gasto social en los ochenta (Rojas), el deterioro del desarrollo social como
consecuencia de desempeos econmicos ineficientes en los noventa (Franco), me parece
que no se han puesto de relieve de manera suficiente los cambios experimentados en la es-
tructura social del pas. Las tendencias econmicas y las sociales son fundamentales para
comprender la poltica social.
Coplamar5 fue un primer intento sistmico de incorporar a los sectores marginados del
desarrollo social, y fue tambin un primer intento de abrirse a la interlocucin con acto-
res sociales ms all de las burocracias del gobierno. Varios grupos de izquierda (en mu-
chos casos de orientacin maosta) y/o vinculados a grupos eclesiales que desarrollaban
trabajos de base en comunidades campesinas encontraron en los programas de abasto de
Conasupo-Coplamar la posibilidad de incrementar los rendimientos de sus trabajos, no
sin los costos polticos que representaba en la izquierda social entrar en relacin con
programas gubernamentales. Lo cierto es que esta participacin fue ms una consecuen-
cia no prevista que un propsito implcito en el diseo del programa; la participacin se
dio slo en la fase de implementacin, no se estableci, hasta donde conozco, una inter-
locucin sobre el sentido u objetivos de la poltica social del gobierno. Sin embargo, tal
vez haya propiciado a sectores de la administracin pblica el descubrir el potencial po-
ltico de actores no integrados a los beneficios del sistema, lo cual sera posteriormente
aprovechado por el Pronasol. Afirmaba el entonces presidente Lpez Portillo en relacin
a Coplamar:
Slo la iniciativa del Estado y la respuesta responsable de los afectados por la injusticia ofrece al-
ternativas integradoras y satisfactorias para todos (Excelsior, 11/01/80, p. 1).
5
En 1976, habiendo tomado posesin el nuevo gobierno, se cre la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados (Coplamar); pretenda combatir la marginacin mediante la accin conjunta de todas las instituciones fede-
rales puso en marcha una serie de programas sectoriales (Barba), algunos lo ven como un esquema financiero que subcontrat
programas de asistencia con otras agencias de gobierno (De la Pea); estableca una canasta normativa de satisfactores esenciales, mis-
ma que posteriormente se fue reduciendo (Torres).

Cuando a fines de los ochenta se ech a andar el Pronasol, el entorno social y poltico
del pas se haba modificado significativamente. En lo poltico, las elecciones presidenciales
de 1988 haban sido las ms cuestionadas de la historia, la estructura corporativa sobre la
que descansaba la hegemona del PRI estaba bastante deteriorada, en parte por las polti-
cas econmicas restrictivas puestas en prctica en los ochenta, en parte por la demanda de
democratizacin sindical surgida desde los setenta en varios sindicatos y que nunca tuvo
eco efectivo en los distintos gobiernos que se fueron sucediendo, pero sobre todo por la di-
versificacin social de los sectores urbanos, lo que llevaba a Aguilar Camn a afirmar:
Una sociedad con nimos independientes, posestatales, ha emergido de la zaga de modernizacin

dirigida por el Estado. Al trmino de esa carrera loca, que ha dejado en el camino tantas ruinas
deformes, delatoras de su prisa, toca la hora de una nueva modernizacin. Pero en la nueva pieza
teatral los papeles han cambiado y el Estado no tiene o no puede tener el papel hegemnico. De
todos los miembros de su gran familia llegan desnimos y desafos contra su profusa paternidad.
Manotea, expropia deshereda, promete e intenta cambios, pero estobligado a reconocer que la casa
es demasiado grande para quedar bajo su manto y que la familia est diciendo adis a su mandato
patriarcal. (Aguilar C., 1988: 37).
El Pronasol6 se ubica en un entorno poltico de deterioro de la imagen gubernamen-

tal y de crecimiento de la complejidad de la sociedad mexicana; habr que reconocerle
dos xitos fundamentales: i) el incremento en los rendimientos de los recursos pblicos al
canalizarlos directamente a las comunidades, disminuyendo as la intermediacin buro-
crtica, ii) el aprovechamiento del tejido social y de las capacidades organizativas de la
poblacin, tematizado hoy en la discusin sobre capital social; y junto con ello habra que
tener en cuenta dos de sus limitantes fundamentales: a) la discrecionalidad con la que se
asignaban los recursos a las comunidades; b) el enfoque predominantemente poltico de
la asignacin, mismo que pretenda construir una base de apoyo social al gobierno y, para
6
Como ya se haba sealado, Pronasol implica un viraje en la poltica social hacia lo territorial: la mayor innovacin del Pronasol es
su mtodo de trabajo. Para poder participar en algn programa, el Pronasol exige una condicin inapelable: la organizacin previa de la
comunidad. Los fondos del programa empiezan a operar una vez que las demandas de la comunidad se presentan a travs de un Comit
de Solidaridad, constituido para tal fin. De esta exigencia del Pronasol se desprenden un sinnmero de implicaciones que afectan al pro-
grama mismo, pero tambin a la sociedad en su conjunto. [...] existen 80 000 comits, que si bien son un bloque muy heterogneo, pues
varan en funcin de la naturaleza de su organizacin, de manera intuitiva se pueden agrupar en cuatro tipos: 1) los comits vrgenes; es
decir los que se organizan espontneamente al margen de cualquier organizacin preexistente; 2) los comits que surgen a partir de la con-
vocatoria del presidente municipal, pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa; 3) los que nacen montados en las estruc-
turas y en las organizaciones del PRI; y, 4) los que encuentran sus orgenes en organizaciones previamente existentes, ya sea de partidos de
oposicin o polticamente independientes. Los primeros dos tipos de comits son los existentes oficialmente, mientras que los comits tipo
3 y 4 verifican su existencia en los hechos. La naturaleza de los Comits de Solidaridad no es un asunto irrelevante. De ella se desprende
el proceso poltico de la oferta social correspondiente. En esa medida, est en juego no slo la efectividad del programa, sino el futuro del
sistema poltico en su conjunto. (Trejo y Jones. Por una estrategia de poltica social. CIDAC Cal y Arena, Mxico 1993. pp 189 190) .

ello, construir nuevos liderazgos en las zonas rurales y suburbanas que sustituyeran a los
agotados e ineficientes liderazgos de la estructura corporativa.
El Pronasol introdujo otras innovaciones en la poltica social del gobierno mexicano: i)
en primer lugar es la confirmacin del abandono del modelo formalmente universalista y
su sustitucin por modelos dirigidos a grupos de poblacin especficos; ii) el propio modelo
introdujo la participacin de la poblacin beneficiaria en los costos de las acciones de pol-
tica social y, por lo menos formalmente, en las decisiones sobre los proyectos; iii) la presta-
cin de los servicios de los programas sociales por agentes no gubernamentales7 (Pronasol,
Rojas). Con ello empezaron a delinearse nuevos interlocutores de la poltica social, por un
lado las organizaciones sociales (fundamentalmente campesinas) ya fuera que promovie-
ran la organizacin comunitaria, dirigieran los proyectos que formulaban, o bien que usu-
fructuaran su representacin y recursos obtenidos. Por otro lado, las organizaciones civiles
(OC en adelante)8, presas mayoritariamente de la desconfianza hacia el guio tendido del
gobierno federal, slo se acercaron con mucha cautela a las oportunidades de acceso a re-
cursos pblicos que ofreca de manera indirecta el nuevo programa, ya que no se trataba
de asignaciones especficas para las OC, sino de la participacin de estas como asesoras-
capacitadoras de las organizaciones comunitarias, no siendo infrecuente que varias de ellas
se constituyeran ad hoc por personajes cercanos al grupo en el gobierno.
La aparicin de los nuevos actores y la mayor atencin de la crtica acadmica que
para entonces ya empezaba a ocuparse de la poltica social gener una discusin pblica
sobre el Pronasol. Se puede decir que el tema del desarrollo social entr a la agenda p-
blica, ya no slo como epifenmeno de la economa, sin que la discusin en el mbito p-
blico permeara an a las decisiones gubernamentales; habra que aadir que buena parte
de la discusin se centraba en las implicaciones polticas del Pronasol.
7
Los ejes fundamentales de accin fueron tres:
Bienestar social Mejoramiento inmediato de los niveles de vida con nfasis en los aspectos de salud, alimentacin, educacin, vi-
vienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra.
Produccin Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos productivos de las comunidades, con apoyo a las
actividades agropecuarias, agroindustriales, microindustriales y pisccolas.
Desarrollo regional Construccin de obras de infraestructura de impacto regional y ejecucin de programas especiales en regiones
especficas. (Pronasol: 5).
Los criterios de actuacin que sustenta el propio programa son:
apoyo a las iniciativas individuales y comunitarias
participacin de la comunidad en ... el diseo, ejecucin, toma de decisiones, seguimiento, control y evaluacin de los proyectos
concertados. La participacin tambin se expresa como trabajo directo, aportacin de recursos y materiales de la regin; asimismo,
como vigilancia en el manejo de los apoyos para asegurar que beneficien realmente a quienes ms lo necesitan
aportacin de las partes (gobierno y beneficiarios) en cada uno de los proyectos
administracin gil de los proyectos. (Pronasol: La solidaridad en el Desarrollo Nacional. s/e, s/f. pp 5)
8
Prefiero el trmino ms preciso de organizaciones civiles que el ms conocido pero impreciso de organizaciones no gubernamentales
(ONG). Intento aclarar las ventajas de esta denominacin en mi trabajo La disputa terica en torno de las organizaciones civiles. Un
asunto poltico-ideolgico. En J. Cadena (Coordinador). Las Organizaciones Civiles Mexicanas Hoy. UNAM, Mxico, 2004.

Fue sin duda en el mbito poltico donde estuvieron las causas que llevaron a la sustitu-
cin de Pronasol, sin que muchos se opusieran, pero tambin sin que se hubiera realizado
alguna evaluacin pblica9 sobre su estrategia. El distanciamiento poltico de Ernesto Ze-
dillo con su predecesor, la mayor dependencia financiera del gobierno mexicano como
consecuencia de la crisis del 94 (Franco) de la banca multilateral en la cual estaba en
auge el modelo liberal-residual y por ello mismo se vea con recelo la versin neopopu-
lista del Pronasol (Dresser), fueron sin duda dos elementos claves para la transformacin
de la poltica social hacia Progresa.
Si bien Progresa no dej de ser un programa, marca de manera importante el giro que
se daba en la concepcin gubernamental sobre la poltica social10, sobre todo si se tiene en
cuenta el peso que paulatinamente fue teniendo este programa en el conjunto del gasto
social y la poblacin a la que de manera creciente ha venido dando cobertura11. Su sobre-
vivencia no slo al cambio de sexenio sino a la misma alternancia12 podra ser un sntoma
del peso decisorio de la banca multilateral sobre la poltica social13. Con esta reorientacin
en la poltica social, las posibilidades de intervencin de los agentes externos al gobierno
quedaron an ms reducidas, sobre todo por el carcter individualizante del programa,
sobre cuyas consecuencias hay un conjunto de sealamientos crticos14.
9
Si bien hubo diversas evaluaciones y hasta una metaevaluacin por encargo del gobierno, stas nunca rebasaron el mbito gu-
bernamental, de ah una diferencia con el proceso de evaluacin en el marco de una poltica pblica: no fue abierta su discusin al
mbito pblico.
10
Sabidas son las caractersticas fundamentales de este cambio: de la concepcin de condiciones sociales a las de oportunidades y ca-
pacidades para competir en el mercado, el desplazamiento de los agregados sociales por los individuos y las familias, de los servicios
por las transferencias en metlico, [...] la focalizacin de la poltica social implica una reconceptualizacin operativa de lo social. En
efecto, hasta inicios de los aos ochenta, se consideraba la poltica social como el mecanismo pblico para la satisfaccin y promo-
cin de derechos tales como el empleo, la salud, la educacin, la vivienda y la alimentacin. Sin embargo, la escasez de recursos y
las transformaciones del Estado han generado cambios en las conceptualizaciones de la poltica social como aquella dirigida hacia
quienes no estn incorporados de manera productiva a la sociedad. Es decir, hacia quienes no tienen capacidad de insercin en los
mercados.(Roman, L. Acumulacin de la pobreza y poltica social, en Valencia et al. (coordinadores) Los dilemas de la poltica social.
Iteso, UDG, Guadalajara, 2000. pp 87).
11
En 2005 haba ms que duplicado su cobertura respecto a 1999).
12
Como se sabe, se cre en 1997 con el nombre de Programa de Educacin, Salud y Alimentacin; tiempo despus del cambio de
gobierno modific su nombre al de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, cambio de denominacin que en nada se co-
rrespondi a un cambio de contenidos, sino a la sola necesidad de recibir la impronta del nuevo gobierno.
13
Me parece que est haciendo falta un estudio detallado de la gnesis de este programa y de su permanencia en el sexenio 2000-2006.
Se sabe que buena parte de sus recursos provienen de la banca multilateral, pero se sabe tambin de la dificultad tcnica de establecer
este vnculo, toda vez que los crditos de esta banca al gobierno pasan a formar parte de los ingresos globales, aunque son conferidos
por la solicitud expresa de aplicacin a un propsito especfico.
14
i) abre la posibilidad de que el poder adquisitivo de las transferencias a las familias se vea reducido por los intermediarios comerciales
locales que incrementan los precios de los productos cuando las familias reciben las becas; ii) constituye un incremento de las cargas
de la mujer en la reproduccin familiar, sin que el hecho de convertirla en la receptora de los recursos implique una revalorizacin de
su papel en la familia; iii) contribuye al deterioro del capital social, toda vez que genera la percepcin en la comunidad de un trato in-
justamente desigual hacia aquellos que reciben las becas, por lo que tratan de compensarlo asignndoles mayores responsabilidades en
las obras pblicas; iv) como ha sido comprobado en estudios comparativos, a los que me referir ms adelante, genera mayor exclusin
social de aquellos que pretende incluir al percibrseles como detentadores de un privilegio; v) no provee las condiciones para que el
acceso a la alimentacin, la salud y la educacin que se supone incrementa en la poblacin sea de mayor calidad.

No habra que dejar de sealar que Oportunidades no es hoy la nica orientacin
presente en la poltica social contempornea, aunque s la ms importante. Coexisten
con ella programas orientados al fortalecimiento de las capacidades productivas de las
organizaciones comunitarias, la participacin de agentes externos al gobierno y la aten-
cin a problemas emergentes, en los que la participacin de diversos agentes sociales
se lleva a la implementacin, e incluso la asociacin, pero cuyo diseo y decisin que-
da reservado a la esfera gubernamental; podemos decir que est en proceso una nueva
etapa de diversificacin eclctica de la poltica social, en la que el modelo dominante es
el liberal-residual junto al que se desarrollan embriones de otras orientaciones los que
comparativamente tienen un carcter francamente residual frente a los programas foca-
lizados, lo que da lugar a que tambin el procesamiento de la poltica social con un en-
foque de polticas pblicas tenga tambin hasta ahora un carcter residual, que si bien en
la legislacin aprobada hay sealamientos que la podran favorecer, stos quedan hasta
ahora carentes de mediaciones que los puedan concretizar. El problema del eclecticismo,
lo sabemos bien, no es la combinacin de opciones, sino la escasez de rendimientos ante
la falta de orientaciones; la discusin pblica ha venido formulando observaciones muy
especficas a la poltica social en curso que resultar ineludible debatir y enfrentar en el
futuro prximo, pero antes de pasar a ello en la prxima seccin, hagamos un balance
de lo hasta ahora expuesto.
En la poltica social, de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha, ha prevalecido su
carcter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participacin de la sociedad, lo
cual slo era posible por la existencia de un sistema poltico altamente concentrado y de
partido dominante. La caducidad de este sistema pone a su vez en crisis a la poltica so-
cial, la que al modificarse para adecuarse a las orientaciones de las agencias multilaterales
ha continuado su proceso de hibridizacin que, no obstante a su diversidad, no alcanza a
dar respuesta a los nuevos problemas de la sociedad mexicana. Las exclusiones actuales de
acceso a satisfactores bsicos se explican menos por la naturaleza del modelo dominante
anterior como lo intenta presentar el discurso liberal-residual y ms por la acumulacin
de rezagos por la ya larga fase de estancamiento econmico.
La posibilidad de permanencia de determinadas polticas est en funcin de que de-
trs de ellas haya actores sociales que las promuevan y defiendan. Este ha sido el costo que
hoy pagan las polticas surgidas de decisiones centrales: una decisin de la cpula buro-
crtica, tanto nacional como internacional, puede ser rpidamente neutralizada por otra
decisin cupular. Entonces la pregunta central habr que remitirla a las orientaciones de
poltica social que tengan arraigo en la sociedad y, por ello mismo, posibilidad de perma-
necer en tiempos ms prolongados hasta alcanzar su madurez.

2. Los principales desafos de cara al 2006 y despus
Para pensar la poltica social para el futuro prximo, desde una perspectiva de poltica p-
blica, tendramos que partir de los criterios de orientacin que seran deseables y posibles.
De partida habra que reconocer que no existen consensos al respecto, o que en todo caso
estos son de carcter negativo, ms bien sobre lo que no se debera hacer.
2.1. Los criterios de orientacin
Son mltiples los temas por abordar al hablar de los criterios de orientacin de la poltica
social, la que pensada en cuanto a su estabilidad en el largo plazo lleva necesariamente a la
interrogante: qu es lo que debe de permanecer y qu es lo que se debe de modificar? El
panorama terico de la poltica social en Amrica Latina, si bien bastante prolfico en cuan-
to a propuestas, todava no construye los consensos suficientes como para tomarlos como
punto de partida. Los decisores de las polticas sociales seguramente tendran que tomar una
posicin cartesiana de moral provisional, aceptando algunas de las acciones y programas
existentes hasta que se puedan disear los programas que den respuesta a las mltiples ca-
rencias de los actuales. Algunos de los atributos que seguramente podran postularse como
ejes deseables de las polticas sociales futuras sern: a) no slo asistenciales15; b) descentrali-
zadas; c) diversificadas de acuerdo con situaciones socioeconmicas y culturales; d) con par-
ticipacin de la sociedad; e) fundamentada en derechos, particularmente los consagrados en
el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; f) diversificada, de
tal suerte que d respuestas a los nuevos requerimientos de las sociedades complejas; g) que
combine diversas modalidades: seguridad, proteccin, promocin de capacidades organiza-
tivas, de inclusin, etc., todo lo cual aparece como deseable. Qu de ello sera posible?
Uno de los pocos acuerdos es que habra que mantener las polticas de transferencias, no
tanto por su valor intrnseco ni por la eficacia de sus resultados, estos an no se han puesto a
prueba de manera slida16. El asunto es bajo qu modalidades se incrementaran los efectos
positivos de las transferencias y se disminuiran sus efectos negativos? Parece que hoy las transfe-
rencias focalizadas e individualizadas como un recurso frente a la exclusin ya no entusiasman
ni a los que originalmente fueron sus impulsores. Una publicacin reciente del BID seala:
15
Lo cual no quiere decir que no deba de haber polticas asistenciales, por lo contrario, una adecuada poltica social requiere de in-
corporar acciones que satisfagan las necesidades de quienes no pueden hacerlo por s mismos; el problema es cuando la poltica social
tiende a reducirse a este tipo de acciones.
16
Las evaluaciones existentes hasta ahora de transferencias directas tienen un vaco metodolgico fundamental: no permiten la compa-
racin de resultados frente a otras alternativas de poltica social, por lo tanto resaltan algunas obviedades como el mejoramiento en la
alimentacin de los nios cuyas familias reciben becas. El asunto de fondo no es si a mayores ingresos familiares mejora la alimentacin
de los hijos, lo que resulta una obviedad, sino si con las transferencias se alcanzan los mejores rendimientos para los recursos.

La experiencia en proyectos indica que la focalizacin en los pobres (siempre imperfecta) por lo
general no es suficiente y que las operaciones requieren realizar esfuerzos especiales para alcanzar
a los sectores excluidos. Una revisin de proyectos del BID mostr que los que estaban focalizados
en la pobreza, pero no incluan objetivos especficos para llegar a los sectores excluidos en muchos
casos reforzaban su exclusin.. (BID 2004: 19)
Frente a ello, una de las alternativas que se han planteado en diversos mbitos es la fo-
calizacin ya no de individuos y familias, sino de carcter territorial; otra de las lecciones
que el BID seala haber aprendido es que:
La focalizacin territorial funciona. Facilita la coordinacin multisectorial e incrementa la proba-

bilidad de llegar a los sectores excluidos con la provisin universal de servicios que es posible dentro
de territorios delimitados y evita los errores de seleccin y los costos polticos de los mecanismos de
focalizacin individual. (BID 2004: 25).
Desde luego que este mecanismo sera particularmente til en el mbito rural, pero
sus alcances seran mucho ms limitados en el urbano, para lo cual habra que elaborar
alternativas que tal vez podran estar en relacin a grupos especficos. Algo que refuerza
la idea de que una de las continuidades de la actual poltica social ser la de las transferen-
cias es que las prcticas de los partidos actualmente con mayores posibilidades de obtener
la presidencia de la Repblica en ningn caso se han apartado de las transferencias. Las
variantes podran estar en la forma de asignacin.
Adems de las construcciones tericas, otro componente fundamental de los criterios
de orientacin necesariamente tiene que ser el marco jurdico. Podramos preguntarnos
qu tanto la actual legislacin en materia de desarrollo social sienta las bases para la for-
mulacin de polticas de largo plazo? Si bien la Ley general de Desarrollo Social (LGDS)
marca un avance realmente significativo, reconocerlo no niega dejar de reconocer sus li-
mitaciones; para hablar de alguna de ellas slo a manera de ejemplo podra ubicarse en
el terreno de la misma concepcin de poltica social. En la LGDS sta queda reducida a ac-
ciones compensatorias y asistenciales, por un lado, y a acciones para la promocin, opor-
tunidades productivas y de ingreso de los sectores vulnerables por otro17, las mltiples di-
mensiones de la problemtica social que hoy demandan intervencin pblica: migracin,
equidad de gnero, infancia, desestructuracin del tejido social (Herrera y Castn), para
17
Seala el artculo 9: Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos m-
bitos, formularn y aplicarn polticas compensatorias y asistenciales, as como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en
beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situacin de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios
y estableciendo metas cuantificables.

no sealar ms que algunas pocas, no parecen encontrar espacio en la LGDS; la propia
seguridad social queda slo enunciada (art 14), pero sin mayores lineamientos. Esto hace
pensar que la LGDS, a pesar de sus indiscutibles ventajas, parece repetir un error aejo al
legislar: se hacen las leyes en funcin de las secretaras y no de los problemas. Estas obser-
vaciones, puestas a manera de ejemplo, permiten afirmar que para que la actual LGDS
pueda ser el sustento de polticas de largo plazo requerir aadidos no irrelevantes en el
futuro prximo. Lo anterior nos lleva entonces a plantear un conjunto de temas contro-
versiales que debern de ser abordados como fundamento de polticas de largo plazo.
2.2. La agenda
La convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social
Si bien no cabe duda que el asunto de las transferencias ser el tema prioritario en la
agenda, sobre eso parece haber consenso, pero tambin lo hay sobre la insuficiencia de
las mismas, por tanto la siguiente interrogante sera: cmo incorporar complementos de
desarrollo comunitario? La convergencia de recursos y programas parece ser una de las
posibilidades de alcanzar buenos rendimientos, pero quin sera el actor responsable de
ello? Es sabido que la caracterstica fundamental de la accin gubernamental moderna
es su especializacin, lo que lleva necesariamente a una manera fragmentaria de abordar
los distintos asuntos involucrados en la poltica social, pero los procesos comunitarios re-
quieren obra pblica a la vez que salud, educacin, iniciativas productivas entre muchos
otros. La coordinacin de las agencias de desarrollo social no es solamente un problema
de Mxico, ni la alternativa del superministerio como en el Mideplan en Chile ni la su-
perinfluencia como Ruth Cardozo en Brasil lo han resuelto. Parece que frente a lo ante-
rior habra que ensayar estrategias de micronivel en las que actores no gubernamentales
pudieran ser los intermediarios pedaggicos para la coordinacin de los recursos a nivel
comunitario-municipal. Esto resolvera parte del asunto, aunque ciertamente no su tota-
lidad. Hara falta el correlato gubernamental, lo que nos lleva a otro asunto y es el de las
relaciones intergubernamentales (RIG), que si bien la LGDS plantea, no alcanza a resol-
ver eficazmente.
Las relaciones intergubernamentales (RIG)
El asunto no es nada sencillo. Por un lado tenemos que si bien la LGDS establece que
Los municipios sern los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones fe-

derales de desarrollo social (Art. 17), lo cierto es que esta posibilidad se enfrenta a la debi-
lidad organizacional de los gobiernos locales, los que en muchos casos no tienen siquiera
la posibilidad de tener a una sola persona encargada exclusivamente de la promocin del
desarrollo social en el municipio, por lo general tienen que compartir otras muchas acti-
vidades (UAMX). Por supuesto que pensar en la adecuada participacin de los gobiernos
locales en el desarrollo social implicar polticas tendentes al fortalecimiento de capacida-
des; a manera de ejemplo, la participacin actual del municipio en programas de vivienda
puede ser el origen dada la provisin del territorio y los servicios correspondientes de
la planificacin local.
Tambin sabemos que los requerimientos de racionalizacin que demandan las din-
micas regionales reclaman la intervencin de los gobiernos estatales; hasta ahora la rela-
cin entre Estados y Federacin ha sido ms de competencia que de complementariedad
(CAM)18. Algunos ejemplos de control por el gobierno estatal de los recursos de la Fede-
racin dejan ver la posibilidad que, exorcizado esto de su carga poltica negativa, pudiera
ser un inicio de divisin de funciones entre ambos rdenes de gobierno19, de tal suerte que
el federal fuera normativo y al estatal le correspondiera la planificacin de la distribucin
de recursos de acuerdo con los requerimientos regionales, jugando un papel supletorio
(mientras desarrolla sus capacidades) del gobierno local. Lo cual implica asumir como
uno de los principios rectores de las RIG la subsidiariedad.20
Los destinatarios de la poltica social
Un asunto de adicional complejidad es el de los destinatarios. Sabemos que los recursos

de la poltica social siempre sern menores que los requeridos por las necesidades ms
apremiantes, lo cual plantea la interrogante siempre difcil de responder y por lo mismo
suele no plantearse de a qu segmento o grupo social dirigirlos prioritariamente, sabien-
18
En un estudio realizado en 2002 por el Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, AC, bajo mi coordinacin,
se parti del anlisis en casos especficos del diseo de programas estatales y federales encontrndose que podan ser complementarios
(la categora utilizada fue mantener relaciones de subsidiaridad, esto es que lo que puedan hacer los rdenes de gobierno ms cercanos
al ciudadano no lo hicieran los de mayor nivel de agregacin), sin embargo, las diferencias de origen partidario tienden a que el manejo
de uno y otro sean ms en una perspectiva de competencia por clientelas electorales. Habr que aadir tambin que en investigaciones
realizadas por el MCD-CAM-UAM se han logrado establecer casos de un interesante nivel de complementariedad entre el gobierno
estatal y el federal como en Michoacn, sin embargo, desafortunadamente, estos casos son ms excepcin que regularidad.
19
En otras investigaciones desarrolladas de manera coordinada entre CAM-MCD-UAM se dio cuenta del control que el gobierno de
Oaxaca ejerca sobre los recursos de los programas federales. Ms all de que este caso se explique por cuestiones de correlaciones de
fuerza, lo que s deja ver es que el gobierno estatal puede ser el agente racionalizador que supla las deficiencias organizacionales de
los municipios.
20
Me refiero a este concepto tal y como lo establece el estatuto de la Unin Europea, no en la vertiente conservadora que ha sido asi-
milada por un partido poltico en Mxico que seala que el gobierno haga slo aquello que la sociedad no pueda hacer por s misma,
sino como lo establece el Estatuto de la UE, que lo que un nivel inferior de gobierno pueda realizar no lo realice un nivel superior, con
el fin de acercar las decisiones al nivel de gobierno ms cercano al ciudadano.

do que tampoco se puede dejar en la desatencin absoluta a los dems. Sabemos tambin
que cualquier decisin que se tome en este mbito siempre ser subptima; veamos un
solo ejemplo de las dificultades por resolver y de las contradicciones que plantea cualquier
respuesta. La prioridad de los actuales programas parecen ser los pobres extremos. Frente
al argumento de que esto genera dependencia del gobierno en el largo plazo se responde
defensivamente que no, puesto que a travs de proyectos productivos y de la educacin se
romper la inercia generacional hacia la pobreza que padecen. Frente a ello habra que
formularse dos interrogantes: i) qu tan viable econmicamente (en cuanto a su autono-
ma) es este sector de la sociedad? Algunos estudios demuestran que para que los pobres
puedan ser viables econmicamente requieren de capital social, de capacidades organi-
zativas que por sus propias caractersticas y consecuencias la pobreza extrema niega (CE-
PAL). Por el lado de la educacin, pensar que sta por s sola tenga la virtud de romper la
inercia de la pobreza puede ser un tanto arriesgado.
Ello sugiere [los efectos de disminucin de la brecha de escolaridad] que la educacin no es la pa-
nacea para eliminar la exclusin social... La educacin debe de complementarse con intervenciones
en el mercado laboral y otras dedicadas a incrementar los activos y las oportunidades de los grupos
excluidos socialmente (BID).
Por supuesto que no estoy proponiendo el abandono de este sector, pero planteo que
mientras la atencin a la pobreza extrema sea el pretexto para mantener en la desaten-
cin a otros sectores de pobreza, se estarn dejando pasar oportunidades de incorporar
la productividad de muchos segmentos de pobres, conducindolos al tobogn que lleva a
la pobreza extrema.
La seguridad social
La seguridad parece ser el tema incmodo de la poltica social. Casi siempre las consi-
deraciones se agotan en la falta de viabilidad financiera de las actuales instituciones o de
las repercusiones que la recuperacin de los niveles anteriores pudiera tener en la dismi-
nucin de la ventaja comparativa del costo de la mano de obra. Sin negar que esos sean
problemas cruciales que urge resolver, parece que una decisin fundamental tendr que
ver con la estrategia de crecimiento econmico para las prximas dcadas. Hasta ahora,
pareciera que la estrategia competitiva del pas ha implicado el abaratamiento de la fuer-
za de trabajo, sin embargo, pareciera tambin que los pases con peores o similares situa-
ciones que el nuestro que han salido adelante en esta era de globalizacin lo han logrado

no tanto reduciendo el costo del trabajo sino aumentando su calificacin, esto es: debido
al fortalecimiento de la competitividad de la fuerza de trabajo va su mayor calificacin;
esto demandara una estrategia que involucrara el mejoramiento de la calidad de la ense-
anza del pas y no solamente el incremento de la escolaridad de dudosa calidad y utili-
dad como hasta ahora. Esto implicara un compromiso entre varios actores en torno de
la calidad de los diversos servicios que integran la seguridad social, compensando los in-
crementos de costos con incrementos de productividad, servicios en los cuales se podran
combinar diversas alternativas pblico-privadas.
Relacionado a esto est el asunto de las redes de proteccin social21 que en el caso de
Espaa fueron acompaantes insustituibles de las reconversiones industriales (Moreno,
Maravall), lo que por supuesto en nuestro pas habr que plantearlo de manera distinta
toda vez que la dimensin de los afectados es mucho mayor que en el mundo desarrollado.
El sistema de proteccin recin anunciado parece bastante distante, dado que no genera
la reincorporacin al mercado laboral, sino slo la contencin de los estructuralmente ex-
cluidos. El asunto de una posible red de proteccin social es cmo evitar que se convierta
en una dependencia sin horizonte, cmo reconducir a la poblacin afectada hacia estra-
tegias que paulatinamente le devuelvan su autonoma existencial?
La participacin ciudadana
Dado que de este tema me he ocupado en muchos otros textos por ahora slo plantear
un asunto que considero crucial: cambiar el eje de la discusin. Hasta ahora, la participa-
cin ciudadana se ve en el mejor de los casos como un asunto slo de coherencia demo-
crtica. Sin duda que tambin lo es, pero tambin es un asunto de eficiencia de la accin
gubernamental. En las condiciones actuales los recursos pblicos, an con incrementos
razonablemente previsibles en caso de reformas, stas seran totalmente insuficientes para
hacer frente a las dimensiones que han adquirido los rezagos sociales acumulados. Para
que una poltica social sea viable, se requerir que sea capaz de asumir como un activo
la fuerza creativa de la sociedad, tanto de las iniciativas de los sectores sociales solidarios,
como de los mismos destinatarios. Se trata de desarrollar la capacidad gubernamental
para converger con las capacidades organizativas que derivan de la cultura de la sociedad,
como dira Kliksberg de aprovechar el capital social a favor del desarrollo. La necesidad
de desarrollar esta capacidad en lo gubernamental me lleva al planteamiento de un lti-
mo punto de agenda.
21
Habr que distinguir entre seguridad social y proteccin social: la primera es la que est basada en derechos sociales de la poblacin,
la segunda es la que pretende prevenir o remediar los efectos de situaciones de vulnerabilidad.

Repensar lo gubernamental
Haba sealado al principio y lo reitero que lo pblico no se puede reducir a lo guber-

namental, pero por la misma razn habra que decir: tampoco puede prescindir de l.
Por tanto, pensar el futuro de la relacin gobierno-sociedad, ahora de cara ms hacia el
gobierno, parece ser tambin un punto central. En la literatura sobre el futuro de las ac-
ciones gubernamentales para el desarrollo social parece que existen ya algunos consensos
que podemos agrupar en los siguientes temas:
i) el gobierno seguir siendo el agente racionalizador de la poltica social, a condicin

de no concebirse como el nico agente ni como el nico decisor; en la poltica social
tendrn que concurrir no slo diversos agentes, sino tambin diversos paradigmas con
los cuales habr que desarrollar intercambios y acuerdos;
ii) tomar como punto de partida los derechos universales y de ellos derivar leyes ser algo
de fundamental importancia, pero reconociendo a la vez que las leyes marcan los crite-
rios de orientacin, no las polticas especficas, que debern de estar abiertas al debate
y a la concertacin pblica con los diversos agentes participantes;
iii) la poltica social no se podr ya pensar como un paquete bsico de servicios ni como un
catlogo cerrado, sino sobre la base de derechos explcitos deber incorporar un con-
junto de posibilidades acordes a las respuestas que demanda la diversidad social;
iv) el gobierno ya no podr ser el agente nico en la prestacin de servicios, sino que de-
ber de desarrollar diversas frmulas de combinacin pblico-social-privado que ha-
gan ms viable la consecucin de metas razonables y medibles en el tiempo;
v) el gobierno entonces ya no podr percibirse como la cspide de la pirmide, si acaso
como el centro de una tupida red en la que concurren multiplicidad de esfuerzos; la
habilidad gubernamental tendr que esforzarse por mantener su impulso solidario o
innovador y para construir los consensos, esto es lo que las recientes teoras de la ad-
ministracin pblica le demandan.
Vistas entonces as las cosas parece que para avanzar sobre estos asuntos se requeriran
de frmulas mixtas que mantengan las prcticas inelsticas, ya sea por la demanda so-
cial o por presiones de agentes externos, pero que se abra a la vez a experimentar formas
nuevas de accin por medio de experimentos pactados y controlados que por la va incre-
mental vayan instaurando lentamente criterios de orientacin que impliquen el largo pla-
zo. Habr que pensar en mecanismos eficaces que brinden seguridad y cumplimiento de
derechos ms que proteccin al conjunto de la sociedad. La pregunta entonces que queda

planteada es si la poltica social actual est dando respuestas a los problemas derivados de
la creciente complejidad de la sociedad mexicana: migracin, descomposicin social de
tal suerte que pudieran ser ya consagrados como el horizonte de largo plazo. Me parece
que no, que sin duda hay muchas cosas que habr que mantener en el futuro prximo y
otras que habr no slo que modificar, sino tambin experimentar alternativas, esto es:
pensar a la poltica social con enfoque de poltica pblica.
Habr que aadir por ltimo que pensar lo social con enfoque de poltica pblica im-
plica no slo pensarlo en la dimensin de lo gubernamental (policy), sino tambin en la
dimensin de la poltica (politics), esto es: demandas de mayor participacin ciudadana, de
mayores atribuciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administracin
pblica, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribucin del ingreso y de los
bienes pblicos. Nuestro desafo no es, como en los pases desarrollados, el paso del Estado
de Bienestar (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de Bienestar (la que nunca podre-
mos tener, si es que en algn lado existe); nuestro dilema es ms bien si nos conformamos
con una democracia de procedimientos que por la escasez de resultados se mantenga en la
precariedad, o bien una democracia que sea sustentable en el largo plazo porque reconoz-
ca no slo derechos civiles y polticos sino tambin econmicos y sociales, lo que implica
el dilema entre una poltica social asistencial y compensatoria o una poltica social como
base del desarrollo sostenido.
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Pobreza urbana, programas de inclusin
social y participacin ciudadana
Alicia Ziccardi* Arturo Mier y Tern**
Introduccin
Es sabido que en nuestro pas, al igual que en otros pases de Amrica Latina, se registra
en las ltimas dcadas un proceso de urbanizacin de la pobreza, es decir, que los pobres
que viven en el medio urbano son cada vez ms respecto del total. Esto ha obligado a que
se diseen nuevos programas sociales destinados a contrarrestar la generalizada situacin
de pobreza urbana y exclusin social en la que viven los sectores populares que habitan
en las ciudades.
Por otra parte, en un contexto de profundizacin y consolidacin de la democracia,
la problemtica de la inclusin de la ciudadana en las decisiones pblicas ha adquirido
nuevas connotaciones en el interior de diferentes perspectivas tericas que sealan la ne-
cesidad de transformar las relaciones gobierno-ciudadana. As, el nfasis se ha colocado
actualmente en: i) avanzar en la construccin de una democracia participativa que com-
plemente la democracia representativa para lo cual la participacin social o ciudadana
es un componente central en el camino de otorgar calidad a esta forma de gobierno; ii)
democratizar el aparato gubernamental estableciendo las bases de una gobernanza de-
mocrtica en la que las polticas pblicas no queden confinadas al mbito exclusivo de
actuacin gubernamental, sino que incorporen corresponsablemente al conjunto de ac-
tores y asociaciones involucrados en determinados asuntos pblicos; iii) promover el for-
talecimiento del tejido social y/o la construccin de capital social en tanto componentes
esenciales de las sociedades complejas.
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del Sistema Nacional de
Investigadores.
** Consultor de Habitec.
137
El propsito de este trabajo es precisamente analizar la forma como se concibe la par-
ticipacin social o ciudadana en los programas sociales del mbito federal aplicados en el
medio urbano. Para ello se presentan inicialmente algunos datos que corroboran la mag-
nitud de la pobreza urbana en Mxico, se hace referencia al debate conceptual sobre las
diferencias entre pobreza absoluta y pobreza relativa y se incorpora tambin la nocin de
exclusin social. Posteriormente, se presenta una breve sntesis del marco legal y normati-
vo que rige las formas de inclusin y participacin de la ciudadana en las polticas pbli-
cas de Mxico y se ejemplifica la forma como se conciben los espacios e instrumentos de
participacin ciudadana con el programa Hbitat. Finalmente, se presenta un conjunto
de propuestas con la intencin de contribuir a fortalecer la accin de la ciudadana y las
organizaciones sociales, civiles y comunitarias en el interior de las polticas sociales aplica-
das en el mbito urbano local.
I. Pobreza urbana y exclusin social
a) La magnitud de la pobreza urbana
Sin duda, la magnitud de la pobreza urbana en el Mxico actual constituye uno de los de-
safos que deben enfrentar las polticas sociales. En el siglo XX el pas pas de ser predomi-
nantemente rural a predominante urbano. La poblacin urbana que representaba el 27%
del total en 1950 alcanz el 66% al fin del siglo XX (Cfr. Programa Nacional de Desarrollo
Urbano 2001-2006). La poblacin urbana vive en 364 ciudades de ms de 15 mil habitan-
tes, que forman parte del sistema urbano nacional. Pero este proceso de urbanizacin es en
realidad un proceso de metropolizacin porque el principal crecimiento poblacional se con-
centra en las reas metropolitanas1. Es precisamente en las periferias cada vez ms lejanas a
la ciudad central donde habitan de manera precaria y deteriorada los sectores populares de
muy bajo ingreso, es decir, donde se registran los ms altos niveles de pobreza urbana.
En Amrica Latina se advierte en las dos ltimas dcadas un marcado crecimiento de
la pobreza urbana y segn CEPAL (2004), de un total de 221 millones de pobres el 66%
habita en ciudades. Esta situacin ha llevado a sealar que se asiste a un proceso de ur-
banizacin de la pobreza (grfica 1). En Mxico, el Comit Tcnico de Medicin de la
Pobreza ha realizado un esfuerzo por estimar la magnitud de la pobreza urbana la cual,
segn datos del ao 2004, alcanzaba a 26,4 millones en situacin de pobreza patrimonial,
1
La mayor concentracin poblacional es la regin centro, integrada por una megalpolis que es la Ciudad de Mxico y 7 zonas metro-
politanas de tamao diverso: Puebla, Toluca, Cuernavaca, Cuautla, Tlaxcala, Quertaro y Pachuca, donde residen ms de 23 millones
de personas, poco menos de una cuarta parte de la poblacin nacional. A ello se suman 6 metrpolis de ms de un milln de habitantes
con ms de 11 millones de personas (Cfr. Conapo, 2001).
138 pobreza urbana , programas de inclusin social y participacin ciudadana

mientras que ms de 11 y 7 millones se hallaban en situacin de pobreza de capacidades
y alimentaria, respectivamente2 (cuadro 1). En consecuencia, estos datos indican que el
componente de mayor importancia en la pobreza urbana es el componente patrimonial.
'RFICA
0OBLACINPOBREEN!MRICA,ATINAPORCENTAJEDEPERSONAS

Urbana Rural
Fuente: CEPAL, 2004.
#UADRO
-XICO0ERSONASENPOBREZAMILLONES
Poblacin Poblacin
Tipos en pobreza en pobreza
rural urbana
Alimentaria 10.9 7.0
Capacidades 14.1 11.4
Patrimonio 22.5 26.4
Fuente: Medicin de la Pobreza, 2002-2004. Comit Tcnico para la
Pobreza en Mxico, junio 14, 2005.
En este sentido, puede afirmarse que la ciudad es una aglomeracin de poblacin, ac-
tividades, bienes y servicios colectivos. En su territorio los individuos tienen ms posibili-
dades de desarrollar, aunque sea de manera informal y precaria, alguna actividad remu-
nerada que cubra sus necesidades de alimentacin y las de su familia y, al mismo tiempo,
pueden acceder a un conjunto de bienes colectivos tales como la salud, la educacin, la
cultura o la recreacin. Pero para disponer de una vivienda precaria y acceder a servicios
2
Esta misma fuente indica que en el medio rural se encuentran ms de 10 millones de mexicanos en pobreza alimentaria, ms de 14
millones en pobreza de capacidades y ms de 22 millones en pobreza patrimonial.
pobreza urbana , programas de inclusin social y participacin ciudadana 139

habitacionales bsicos (agua, drenaje) la mayora de los sectores populares deben aceptar
vivir en la periferia pauprrima, en condiciones de inseguridad legal respecto a la tenencia
de la tierra, de hacinamiento habitacional, de dficit o baja calidad de los servicios pbli-
cos. En este sentido, la ciudad expresa espacialmente las marcadas desigualdades sociales
que existen en la sociedad mexicana al ofrecer condiciones de vida excelentes para los sec-
tores de mayores ingresos, niveles adecuados para las capas medias y precariedad para los
sectores populares que habitan masivamente en colonias populares y, en menor medida,
en las vecindades de los deteriorados centros urbanos.
Esta es la razn por la que los programas de atencin a la pobreza urbana deben dedi-
car un alto porcentaje de los recursos a la creacin de infraestructura bsica (agua y dre-
naje) y de equipamientos comunitarios (centros de salud, centros de atencin a la infancia,
clubes deportivos o espacios culturales), as como a la produccin o mejoramiento de vi-
vienda popular. Es decir, este tipo de accin pblica que se corresponde con la considera-
cin de que el principal componente de la pobreza en el medio urbano es el patrimonial
y que las polticas y programas dedicados a su superacin exigen un diseo e implemen-
tacin originales y diferentes aplicados en el medio rural3.
Ahora bien, ms all de las estimaciones cuantitativas y de los componentes a incluir en
los programas sociales aplicados a las ciudades es necesario detenerse en cules son las prin-
cipales caractersticas que asume la pobreza urbana, as como en explorar el significado que
se le atribuye a los procesos de exclusin social que se advierten en el medio urbano.
b) El debate conceptual
La pobreza es un proceso complejo de escasez de recursos econmicos, sociales, cultura-

les, institucionales y polticos que afecta a los sectores populares y que est asociado prin-
cipalmente a las condiciones de insercin laboral que prevalecen en el mercado de traba-
jo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. Pero cuando se hace
referencia a la pobreza en el medio urbano puede ser til introducir la nocin de pobreza
relativa y marcar su distincin respecto de la pobreza absoluta
La nocin de pobreza absoluta es atribuida a Rowntree quien en sus estudios sobre
las condiciones de vida a inicios del siglo XX y desde una visin pragmtica defina a los
pobres como todos aquellos que eran incapaces de lograr una sobrevivencia fsica. Este
autor ofreci una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que pro-
vea un mnimo estndar de vida, basado en la satisfaccin de necesidades biolgicas de
3
Por ejemplo, cuando se aplica en las ciudades el Programa Oportunidades, diseado originalmente para atender la pobreza en el
medio rural, ha surgido un conjunto de problemas difciles de superar.

comida, agua, vestido y vivienda, es decir, un mnimo que garantizase la eficiencia fsica.
Pero la operacionalizacin de esta definicin presenta un conjunto de problemas porque
al tratar de determinar el mnimo de la sobrevivencia y cuantificarlo no se contempla que
el estndar de vida cambia en el tiempo y es diferente entre individuos, culturas y socieda-
des. Es decir, el mnimo se establece en funcin de los recursos necesarios para satisfacer
las necesidades fsicas, pero sin considerar las necesidades culturales y sociales que poseen
los individuos que viven en determinada sociedad (cfr. Barnes, M., 2002).
Mucho tiempo despus Townsend, P (1970) introdujo la nocin de pobreza relativa
como un estndar de vida generalmente aceptado en una sociedad y un tiempo dado. Su
definicin se bas en la distribucin de los recursos, no en los ingresos, poniendo particular
nfasis en el hecho de que los individuos necesitan participar con patrones o trayectorias
de vida, costumbres y actividades particulares y propias de la sociedad en que habitan. As,
defini una lnea pobreza debajo de la cual se sitan individuos que son incapaces de par-
ticipar plenamente en la sociedad a la que pertenecen.
Pero ms all de las crticas que hiciera a esta nocin Amartya Sen (1983), en el senti-
do de que hay un ncleo irreductible en la idea de pobreza y que est dado por el hambre
y la inanicin, la nocin de pobreza relativa parece ser particularmente apropiada para
ser aplicada a situaciones de privacin en el medio urbano por diversas razones entre las
cuales pueden mencionarse: i) en las ciudades es ms difcil que prevalezcan situaciones
generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentacin, agua,
vestido o una vivienda precaria, es decir un mnimo estndar de vida; ii) como ya se dijo,
la ciudad es una aglomeracin de poblacin y actividades que ofrece un conjunto de bie-
nes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadana independientemente de su capaci-
dad de apropiacin en el mercado (educacin, salud, recreacin)4; iii) la intensidad de la
pobreza urbana es menor y sus manifestaciones y componentes son distintos a la pobreza
rural por lo que en su evaluacin, en el diseo y la aplicacin de polticas sociales debe
reconocerse que las carencias de bienes y servicios en las que viven los sectores populares
deben ser confrontadas con el patrn de vida medio, las costumbres y los hbitos sociales y
culturales que prevalecen en ese espacio urbano; iv) en la actualidad, el fuerte crecimiento
de la pobreza urbana y la desigualdad social y espacial en las ciudades indica que se ha
producido una fuerte ruptura en las condiciones de vida del conjunto de la ciudadana
porque se han amplificado las distancias sociales entre las mayoras que deben aceptar ni-
veles de vida mnimos y pequeos grupos de la clase alta que viven en la opulencia. Esto
4
En los aos setenta, alrededor de la temtica de los bienes de consumo colectivo, de su definicin y del papel del Estado en la provisin
de los mismos se desat una interesante polmica, principalmente entre Manuel Castells y Jean Lojkine, quienes desde el interior de las
concepciones marxistas de la ciudad debatieron las particularidades de estos bienes y sus formas de consumo particular.

ha llevado a caracterizar a las ciudades actuales como divididas, fragmentadas o segmen-
tadas (Ziccardi, 1998). Es decir, tanto en la bsqueda de diferenciaciones entre el mundo
rural y urbano como en las diferenciaciones intraurbanas la nocin de pobreza relativa
puede ser de utilidad para la investigacin social.
Ante esta situacin y con la intencin de ampliar el concepto de pobreza urbana, in-
corporando dimensiones no econmicas de este fenmeno, la sociologa urbana francesa
ha recuperado la nocin de exclusin social, la cual ha sido recientemente incluida en los
contenidos de las polticas sociales que promueve la Unin Europea para lograr mayor
cohesin social. La misma alude a una situacin generalizada de desempleo de larga du-
racin, a la inestabilidad, a la flexibilidad y degradacin de las condiciones prevalecientes
del mercado del trabajo urbano, a un incremento en el dficit vivienda, a la aparicin de
nuevas formas de pobreza entre inmigrantes, mujeres y jvenes, procesos que se enmar-
can en la crisis del Estado benefactor y de los sistemas de la seguridad social (Cfr. Rosan-
vallon, P. 1995). Las dimensiones o los campos que exige operacionalizar el concepto de
exclusin social son entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crdito, a los ser-
vicios sociales, a la justicia, a la instruccin; el aislamiento, la segregacin territorial, las
carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios pblicos de los barrios de las clases
populares; la discriminacin por gnero a que estn expuestas las mujeres en el trabajo y
en la vida social; la discriminacin poltica, institucional o tnico-lingstica en que se en-
cuentran algunos grupos sociales. Todos estos procesos y prcticas de las sociedades com-
plejas son factores de riesgo social que comparten determinados grupos de las clases
populares (inmigrantes, colonos, indgenas, discapacitados).
Ante esto, cualquier poltica social para ser efectiva debe proponer una accin social
integral que enfrente no slo la pobreza urbana sino la exclusin social, lo cual seala
un amplio campo de actuacin de las polticas sociales urbanas. En este sentido, los pro-
gramas de atencin a la pobreza en el medio urbano deben ser tambin programas que
contribuyan a generar condiciones para lograr inclusin social. Por ejemplo, cuando se
capacita a mujeres y jvenes desempleados para que adquieran habilidades que les per-
mitan participar en el mercado de trabajo urbano, cuando se realizan obras en colonias
populares para disminuir las marcadas diferencias que existen en la ciudad en el acceso
a bienes y servicios bsicos o cuando se otorgan apoyos econmicos a adultos mayores
para garantizar la satisfaccin de las necesidades bsicas lo cual contribuye a mejorar su
autoestima y reforzar su pertenencia al medio familiar. No obstante que puedan generar
estos efectos positivos en el sentido de contrarrestar las prcticas discriminatorias de que
son objeto las clases populares, los programas sociales tanto del mbito federal como local
no se plantean explcitamente lograr estos objetivos.

II. La inclusin de la ciudadana y sus organizaciones en las decisiones pblicas
a) Fundamentos legales de la participacin ciudadana en la accin social
En Mxico la inclusin de la ciudadana y sus organizaciones en las decisiones pblicas

tiene amplios fundamentos legales. En diferentes leyes federales y estatales vigentes se hace
referencia explcita al derecho de las comunidades y pueblos a organizarse de manera au-
tnoma para participar en la vida social y poltica del pas. En varios artculos de la Cons-
titucin de la Repblica se establece la importancia que posee la organizacin social de los
mexicanos. En el artculo 2 se reconoce y se garantiza a los pueblos y comunidades indge-
nas el derecho a su libre determinacin y a su autonoma para decidir sobre sus formas de
convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. En el artculo 3 se conci-
be a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino
como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cul-
tural del pueblo. En el artculo 25 se establece la necesidad de facilitar la organizacin del
sector social ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades expresas
de trabajadores y todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin
y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El artculo 26 hace referencia al
sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional, reconociendo la consulta y la
participacin de los diversos sectores sociales para recoger las aspiraciones y demandas de
la sociedad e incorporarlas al Plan Nacional de Desarrollo y los programas que surgen del
mismo. Tambin en el artculo 115, referido a la vida municipal, se alude a la necesidad de
organizar la administracin local asegurando la participacin vecinal y ciudadana.
En cuanto a la legislacin, la primera ley que incorpora la cuestin de la participacin
en la planeacin es la Ley de Planeacin Federal, aprobada en enero de 1983, cuyo captu-
lo III est dedicado a la participacin social en la planeacin. Otras leyes que se aprobaron
en la misma dcada como la Federal de Vivienda y la General de Asentamientos Humanos
consideran la presencia de las organizaciones sociales y de la participacin social en la so-
lucin de los problemas de vivienda y de los asentamientos humanos. Debe recordarse que
en la siguiente dcada las organizaciones sociales y civiles crecieron, se multiplicaron y se
vincularon a los partidos polticos. La profundizacin de la democracia oblig a adecuar
el marco legal a fin de garantizar el espacio de actuacin de las organizaciones sociales
para que stas acten de manera corresponsable con las instituciones gubernamentales.
Entre las leyes ms recientes que promueven la participacin ciudadana destaca la Ley
General de Desarrollo Social, del 20 de enero del 2004, que en su artculo 3 establece que
la poltica de desarrollo social se sujetar a diferentes principios entre los cuales mencio-

na: la participacin social, como el derecho de las personas y organizaciones a intervenir
e integrarse individual y colectivamente en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las
polticas, programas y acciones de desarrollo social (inciso V). En los artculos 11, 38, 43
y 44 establece la necesidad de garantizar las formas de participacin social y fomentar la
participacin de las personas, familias, organizaciones y en general del sector social y pri-
vado en el desarrollo social. Tambin seala que corresponde a los gobiernos de las enti-
dades federativas y a los ayuntamientos en el mbito de su competencia fomentar la orga-
nizacin y la participacin ciudadana en los programas de desarrollo social (artculos 44 y
45). Al mismo tiempo se crea el Consejo de Desarrollo Social, rgano consultivo, de par-
ticipacin ciudadana y de conformacin plural que tiene por objeto analizar y proponer
programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la poltica nacional de desarrollo
social. Le corresponde a este rgano impulsar la participacin de la ciudadana en el se-
guimiento, operacin y evaluacin de la poltica nacional de desarrollo docial (artculo 55,
inciso II). El captulo VI de la mencionada Ley est dedicado particularmente a la parti-
cipacin social y en su artculo 61 establece que el gobierno federal, los estados y los mu-
nicipios deben garantizar el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de
manera activa en la planeacin, ejecucin, evaluacin y supervisin de la poltica social.
En los artculos 62 a 66 se define la manera como debe actuar el gobierno para promover
la participacin, realizando convocatorias pblicas para invitar a las organizaciones e in-
clusive. otorgndoles fondos pblicos para operar programas sociales propios. El captulo
VIII est dedicado a la Contralora Social reconociendo en el artculo 69 que se trata de
un mecanismo de los beneficiarios para verificar de manera organizada el cumplimiento
de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los programas
de desarrollo social para lo cual el gobierno federal le facilitar el acceso a la informacin
necesaria para el cumplimiento de sus funciones (artculo 71).
Finalmente, debe mencionarse que en la poca se aprob la Ley Federal de Fomento a
las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que tiene por ob-
jeto fomentar las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil, estable-
cer sus derechos y obligaciones, favorecer su coordinacin con las dependencias guberna-
mentales (artculo 1) y un conjunto de leyes destinadas a garantizar el ejercicio de los de-
rechos sociales de los ciudadanos que tambin promueven la participacin ciudadana5.
5
Entre stas la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, del 11 de junio de 2002; la Ley de la Co-
misin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, del 21 de mayo de 2003; la Ley de los Derechos de las Personas Adultas
Mayores, del 25 de junio del 2000; la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, del Sistema Nacional de Asistencia Social; la Ley de
Proteccin de los Derechos de las Nias y Nios Adolescentes, por mencionar las ms importantes. Adems, en el DF y algunos esta-
dos (Jalisco, por ejemplo,) existen leyes de participacin ciudadana, las cuales ofrecen lineamientos particulares para regir las formas
de incorporacin de la ciudadana en las decisiones pblicas.

Es decir, existe ya en Mxico una amplia legislacin destinada a promover la participa-
cin de la ciudadana en las decisiones pblicas, particularmente las directamente vincula-
das con polticas y programas sociales.
b) Fundamentos normativos de la participacin ciudadana en la accin social
Los principales lineamientos normativos relacionados con la participacin de la ciudada-

na en las polticas y los programas sociales estn contenidos en el Programa Nacional de
Desarrollo Social (2001-2006). Superacin de la Pobreza: una tarea Contigo, de acuerdo
con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006).
En este programa se propone fortalecer el tejido social a travs de fomentar la partici-
pacin y el desarrollo comunitario y se afirma que es una manera de hacer poltica social,
donde la participacin de la sociedad, particularmente de la poblacin en condiciones de
pobreza, es lo que ms cuenta; se trata de una accin compartida y fundamentada en la
corresponsabilidad, tanto de los beneficiarios como de sus organizaciones comunitarias,
sociales, productivas, culturales y ciudadanas. Para ello, se propone recuperar las relacio-
nes de cooperacin existentes en las comunidades y familias en trminos de sus experien-
cias de desarrollo y lazos generadores de confianzas, para que muchos hogares salgan de
la pobreza y se constituyan en actores sociales participantes de la sociedad democrtica.
Se afirma que la participacin activa de los propios habitantes de las regiones en los
procesos de planeacin participativa generar la responsabilidad conjunta en las decisio-
nes, el sentimiento de pertenencia al territorio y el fortalecimiento del tejido social. Tam-
bin se pone nfasis en ampliar la participacin de las mujeres en todos los niveles de de-
cisin, desde las comunidades hasta los consejos de la poltica social, as como tambin de
las comunidades indgenas, los adultos y las organizaciones de la sociedad civil. Prev la
creacin de mecanismos de evaluacin y rendicin de cuentas y seala que para garanti-
zar la participacin de la ciudadana en las acciones de planeacin, gestin, evaluacin y
seguimiento del desarrollo urbano y regional se promovern reformas al marco jurdico
vigente. De este modo se fortalecer la planeacin consultiva y se garantizar su transi-
cin a modalidades ejecutivas; tambin se promover la operacin y creacin de instan-
cias permanentes de participacin social autnomas, con el fin de asegurar la operacin
de los modelos de planeacin y administracin urbana participativa.
As, en los documentos de las polticas y programas sociales del gobierno federal que
se inscriben en este Programa se alude con bastante frecuencia a: la construccin de una
ciudadana participativa, la capacidad de la ciudadana para combatir la corrupcin a
travs del control social (auditora social), el esfuerzo comunitario para mejorar la calidad

de vida del conjunto de la ciudadana, el fortalecimiento del tejido social, la creacin de
capital social y el logro de mayor cohesin social. Sin embargo, en los hechos existe un
conjunto de obstculos que impiden concretar esta intencin de incluir a la ciudadana en
diferentes procesos decisorios directamente vinculados con su calidad de vida como es el
caso de los programas sociales.
c) Obstculos a la inclusin de la ciudadana en los programas sociales
Actualmente existe un amplio consenso sobre las limitaciones de la democracia represen-

tativa para garantizar un adecuado nivel de vida para el conjunto de la ciudadana. Por
ello la participacin ciudadana comenz a ser visualizada como un componente funda-
mental para avanzar en la democratizacin de la sociedad y de las instituciones guber-
namentales, otorgar mayor eficacia a las polticas pblicas y sentar nuevas bases en la
construccin de una cultura democrtica. Una participacin ciudadana concebida princi-
palmente como forma de inclusin en las decisiones pblicas de la ciudadana y sus orga-
nizaciones representando intereses particulares (no individuales); participacin que no es
igual, ni reemplaza a la participacin poltica, sino que ms bien puede complementarla
y/o activarla (Cfr. Ziccardi, 1998).
Ahora bien, en Mxico se registra un considerable nmero de experiencias de parti-
cipacin de la ciudadana en programas sociales, sin embargo, dada la magnitud del uni-
verso que abarca la accin social del Estado, las mismas slo pueden considerarse expe-
riencias puntuales, muchas de las cuales no logran consolidarse, sobrevivir en el tiempo
o ser replicadas ampliamente. Por ello algunos autores consideran que la construccin
de ciudadana es una tarea pendiente y que se advierte en un marcado dficit de cultura
cvica. Otros, en cambio, han enfatizado el hecho de que se trata de una ciudadana frag-
mentada, puesto que los derechos civiles, sociales y polticos son plenamente ejercidos slo
por algunos segmentos sociales, mientras que un amplio conjunto social debe reclamar-
los desde su participacin en organizaciones sociales y/o civiles o aceptar vivir en la ms
absoluta precariedad material y social. Estas organizaciones de la sociedad sin duda han
contribuido a lograr un ejercicio ms pleno de la ciudadana, al hacer efectivo el acceso a
la educacin, la salud, la vivienda, los equipamientos, la infraestructura bsica, defender
la calidad del medio ambiente, luchar para combatir el consumo de drogas entre los jve-
nes, erradicar la violencia intrafamiliar, trabajar por una sociedad igualitaria. Sin duda,
detrs de estos procesos protagonizados principalmente por las clases populares suele ha-
ber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadana y gobiernos locales con baja capacidad de
respuesta para atender sus demandas.

A pesar de todo, en el pas hay condiciones sociales para impulsar una mayor inclusin
de la ciudadana en las decisiones pblicas. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre
Corresponsabilidad y Participacin Ciudadana (Berumen, 2003) indican que las dos ter-
ceras partes de los encuestados opinan que el gobierno debe buscar soluciones junto con
la gente para resolver los problemas de la pobreza; que la mitad ha participado principal-
mente aportando trabajo para mejorar el lugar donde vive, en la escuela o en sus fiestas
religiosas y que algo ms de la mitad ha participado en juntas de vecinos o asociaciones
de colonos. Es decir, pareciera que existe un amplio consenso social que pone de relieve la
importancia de incorporar a la ciudadana en los procesos, a fin de lograr mayor cohesin
social y ms eficacia en las polticas pblicas.
Cabe preguntarse entonces cules son los obstculos que impiden concretar esta
participacin ciudadana en los programas pblicos? Por un lado, en el aparato guber-
namental, y con cierta independencia del partido que controla el Ejecutivo federal, es-
tatal o municipal, existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir
las compuertas de la participacin ciudadana. Muchos funcionarios, tanto del gobierno
federal como local, continan pensando que las polticas y los programas sociales son
una tarea gubernamental, una funcin exclusiva del Estado. Esto indica que la primera
tarea es actualizar y capacitar de manera permanente a los funcionarios pblicos cuyo
perfil no siempre responde al cargo que ocupan sobre el papel de la burocracia en las
sociedades complejas y en un contexto en el que se intenta consolidar una gobernanza
democrtica. Sin duda, el Estado es el principal responsable de la cuestin social, pero
las nuevas teoras de la administracin pblica afirman que la gobernanza democrtica
implica involucrar al conjunto de actores pblicos, sociales y privados involucrados en
determinada poltica pblica para asumir las tareas de manera corresponsable. De igual
forma, desde la ciencia poltica se enfatiza la necesidad de que la democracia represen-
tativa cree espacios pblicos donde funcione la democracia participativa a fin de otorgar
calidad a esta forma de gobierno. Esa falta de convencimiento sobre la importancia de
movilizar a la ciudadana a travs de la accin pblica la comparten tambin los partidos
polticos que ven en la misma una competencia a la participacin poltica ms que una
forma de accin complementaria.
Pero a estos obstculos sociales, burocrticos y polticos se agregan los problemas que
surgen de la ausencia o la debilidad de los diseos participativos adoptados en los progra-
mas sociales, cuestin que se analizar ms adelante en este trabajo. Por ahora interesa
slo sealar que la situacin que prevalece en nuestro pas en relacin con el poco avance
en el diseo y aplicacin de polticas y programas sociales ms participativos contrasta
con el amplio inventario de instrumentos de participacin ciudadana que se han aplicado

en otros pases de Europa y de Amrica Latina, en la ltima dcada, como una conse-
cuencia directa del avance y la consolidacin de la democracia (Cfr. Font, 2004).
Las relaciones gobierno-ciudadana, que se construyeron durante muchas dcadas y
que suelen estar caracterizadas por la confrontacin o por la subordinacin de los sec-
tores populares a prcticas clientelares, politizan el ejercicio de los derechos sociales. Los
procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en primer trmino en los gobiernos
locales estatales y municipales y luego en el mbito federal poco han logrado modifi-
car sustancialmente esta forma de gobernar y avanzar en la construccin de una cultura
democrtica en sentido amplio, no slo poltico. Sin embargo, el espacio pblico que se
abre con la aplicacin de las polticas y programas sociales es potencialmente poderoso
para inaugurar nuevas prcticas y comportamientos en la relacin gobierno-ciudadana.
Las polticas sociales del Estado mexicano son cada vez ms complejas e incorporan rei-
teradamente en sus documentos la necesidad de incluir a la ciudadana en las decisiones
pblicas. Pero es sabido que las polticas son una cosa y los programas son otra y entre los
preceptos contenidos en unas y las acciones efectivamente desarrolladas en los otros, en
relacin con la participacin de la ciudadana, suele haber una gran distancia. Una revi-
sin de los programas sociales que existen actualmente, presentada en el Manual Ciudadano
(2005), indica que los ciudadanos son concebidos e incorporados a los mismos principal-
mente como beneficiarios en comisiones o comits y/o como contralores sociales.
#UADRO
%SPACIOSDEPARTICIPACINCIUDADANAENPROGRAMASSOCIALESPARALASCIUDADESMEXICANAS
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa

Programa Opciones Productivas
Comits de beneficiarios Programa de Empleo Temporal
Programa de Atencin a los Adultos Mayores
Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa

Programa Jvenes por Mxico
Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las
Artesanas
Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda
Progresiva Tu Casa
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra
Contralora Social Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
Programa Incentivos Estatales por Demanda
Programa de Adquisicin de Suelo apto para la Vivienda
Programa de Coinversin Social
Programa 3x1 para Migrantes
Programa de Empleo Temporal
Programa de Atencin a los Adultos Mayores
Programa Hbitat

Es decir, los diseos participativos son bastante similares en todos los programas in-
dependientemente de los objetivos especficos que cada programa o modalidad persigue,
aunque en algunos casos se observa la intencin de innovar. En este sentido, la creacin de
nuevos espacios de participacin ciudadana debiera garantizar el que los mismos fuesen
incluyentes, en el sentido de considerar la diversidad y las particularidades de la sociedad
local. Por otra parte, sera necesario establecer claramente cul es el papel que se le asigna
a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias que ya existen en el espacio local.
A pesar de ello, es frecuente que los funcionarios y los intermediarios locales acepten
los lineamientos y exigencias contenidos en la normatividad de los programas, sobre todo
cuando es un requisito para recibir los recursos. Pero lo hacen con cierto pragmatismo re-
bautizando los espacios de participacin existentes y convocando a la misma ciudadana.
De igual forma, los instrumentos suelen ser poco innovadores para transformar los proce-
sos decisorios hacindolos ms eficaces y democrticos.
III. La participacin ciudadana en el Programa Hbitat
Dado el intenso crecimiento de la pobreza urbana, el gobierno federal en el ao 2002 de-

cidi incluir en la poltica social una estrategia de intervencin en los barrios en situacin
de pobreza de las principales ciudades del pas, actuacin que coloc dos ejes centrales
para lograr sus propsitos: la capacidad de gestin de los gobiernos municipales y la co-
rresponsabilidad de la ciudadana en las acciones urbanas. Esta estrategia se denomin
Programa Hbitat y su meta es actuar en las 364 ciudades que constituyen el sistema ur-
bano nacional. Las ciudades se han agrupado en vertientes que se distinguen por su
ubicacin en el territorio nacional y su dinmica urbana. En 2004 estas vertientes fueron
a) las ciudades de las fronteras norte y sur (41), b) las ciudades y zonas metropolitanas del
resto del pas (121), entre stas tienen prioridad las de ms de 100 mil habitantes, y c) los
centros histricos reconocidos como patrimonio mundial por la UNESCO (11). Por otra
parte, debe sealarse que Hbitat es un macroprograma constituido por varios progra-
mas dirigidos a atender diferentes grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad social,
tales como Superacin de la Pobreza, Oportunidades para las Mujeres, Mejoramiento
de Barrios, Ordenamiento de Territorio y Mejoramiento Ambiental, Planeacin Urbana
y Agencias de Desarrollo Hbitat, Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano, y
Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.
La participacin social o ciudadana en el Programa Hbitat se concibe en las tres fases
que comprende la operacin de este programa:

La difusin constituida por acciones encaminadas a dar a conocer el desarrollo y los
resultados del programa entre las autoridades y la poblacin beneficiaria.
La promocin, que son el conjunto de actividades necesarias para que las comuni-
dades y organizaciones sociales participen y se sumen a las distintas modalidades del
Programa.
La ejecucin, que supone diferentes momentos y acciones locales que incluyen: la asig-
nacin de subsidios al estado y a los municipios, la seleccin de zonas de atencin, la
programacin de acciones, la ejecucin de obras, la consulta con las comunidades, la
transferencia de subsidios federales a la instancia ejecutora, las actividades finales de
cierre del proyecto y el informe de terminacin, la contralora social y la evaluacin.
Es decir, si bien en cada una de estas tres fases se enuncia la participacin de la comu-
nidad, donde se hace una clara alusin a la importancia de la misma es en el momento de
la ejecucin porque es donde se hace referencia explcita a la consulta con las comunida-
des, la contralora social y la evaluacin. Como hemos sealado en otro trabajo, conviene
distinguir analticamente entre los espacios de participacin ciudadana y los instrumentos
de participacin ciudadana que se crean en los programas sociales (Cfr. Ziccardi, 2004).
En este sentido, los actores sociales e institucionales que participan en estos espacios del
Programa Hbitat en principio son:
Las organizaciones sociales, civiles, comunitarias constituidas por diferentes colectivos

de ciudadanos. Las mismas cumplen funciones relativas a: promocin del programa,
movilizacin de recursos y esfuerzos sociales, encuentros con dirigentes civiles y em-
presariales, instrumentacin y ejecucin de proyectos y contralora social.
Las Agencias Hbitat constituidas por profesionistas y miembros de los gobiernos y
la comunidad local para realizar en cada ciudad tareas relacionadas con: fortalecer
instrumentos de planeacin, formulacin y aprobacin de proyectos, formacin de
instancias civiles, enlace con universidades y centros de investigacin y asociacin p-
blico-privada.
Tambin puede incluirse el Subcomit Hbitat, pero en realidad es una instancia de
coordinacin intergubernamental entre los distintos mbitos de gobierno participan-
tes (federal, estatal, municipal) encargada de vincular al programa con otras acciones
de la poltica social y la gestin de acciones intersectoriales, tales como apoyo en emer-
gencias urbanas y tareas de asesora y capacitacin en coordinacin con el Instituto
Nacional de Desarrollo Social (Indesol).

En cuanto a los instrumentos de la participacin ciudadana que son las metodologas
participativas, las herramientas y las tcnicas usadas para hacer efectiva la participacin
social, el Programa Hbitat en sus documentos normativos contempla los siguientes ins-
trumentos de participacin social en distintas escalas o intensidades:
La consulta ciudadana para elaborar las propuestas y atender las demandas y priori-
dades, as como la elaboracin de la cdula socioeconmica de empadronamiento de
beneficiarios.
La elaboracin del autodiagnstico y/o del plan de desarrollo comunitario.
La contralora social prevista en la Ley General de Desarrollo Social como un espacio
para la activa participacin de la ciudadana en las tareas de seguimiento, supervisin
y finiquito de obras.
Como se puede observar, en el Programa Hbitat como en los dems programas so-
ciales se apela a la ciudadana principalmente como: i) beneficiarios, para la elaboracin
de la cdula socioeconmica, el autodiagnstico y el Plan de Desarrollo comunitario y ii)
contralora social.
Este diseo participativo no innova en la forma de movilizar a la ciudadana de
acuerdo con las capacidades y experiencia de los actores locales, las cuales obviamente
son diferentes en cada ciudad. Por ello, en los municipios se decide con pragmatismo
cmo cumplir con el requisito de incluir a la ciudadana. En aquellos casos donde no
existe una fuerte tradicin de organizacin subordinada el programa puede ser una
oportunidad para construir capital social. Pero donde existen lderes que son tradicio-
nales intermediarios sociales de los sectores beneficiarios stos se encargan de movilizar
a la ciudadana y cumplen, aunque sea nominalmente, con lo establecido en las reglas
de operacin del programa. La cuestin es que las relaciones clientelares que han pre-
valecido no se modificarn automticamente porque se creen nuevos espacios de parti-
cipacin (comits de beneficiarios, contraloras sociales); para que ello ocurra es nece-
sario recurrir a instrumentos innovadores que ofrezcan reglas y procedimientos capaces
de contribuir al ejercicio de una cultura democrtica. En este sentido, la capacitacin
de funcionarios y de la ciudadana debe ofrecer no slo conocimientos generales sobre
qu es la gobernanza democrtica, sino el inventario de instrumentos de participacin
ciudadana que se han puesto en prctica ya en diferentes ciudades del mundo y que han
permitido que en los programas sociales se garantice el ejercicio pleno y democrtico
de la ciudadana.

IV. Algunas propuestas para el fortalecimiento
de la participacin ciudadana en los programas sociales
Las propuestas elaboradas para fortalecer la participacin de la ciudadana en las deci-

siones pblicas requieren en primer lugar incorporar las particularidades de la realidad
local, el espacio territorial en el que se aplicarn los programas gubernamentales, el mapa
de los actores pblicos, privados y sociales que actan en este territorio, el inventario de
experiencias de participacin que existen en este espacio. Pero adems es necesario:
Informar y capacitar en la temtica de los diseos participativos, de manera perma-

nente y con personal calificado a todos los funcionarios pblicos de diferentes mbitos
de gobierno (incluidos las ms altas jerarquas y los responsables de las obras pblicas,
los asesores, los jefes administrativos, las/os trabajadores sociales) en el diseo parti-
cipativo de los programas sociales, a fin de que no slo lo acepten sino que faciliten y
promuevan la creacin de nuevas formas de relacin gobierno-ciudadana que permi-
tan otorgar mayor eficacia a la accin social gubernamental y avanzar en los procesos
de democratizacin de la gestin pblica. Se trata de transmitir el valor social que po-
seen estos diseos participativos rescatando el componente pedaggico que contiene
la accin pblica participativa. Los programas sociales no son slo las obras o distri-
bucin de bienes y servicios bsicos, son una oportunidad para que la ciudadana y los
gobiernos locales aprendan a trabajar juntos y se puedan obtener mejores resultados.
Por otra parte, los problemas del hbitat en nuestras ciudades son tan complejos que
no basta el conocimiento tcnico especializado, ni la disponibilidad de recursos pbli-
cos, es necesario aprender a trabajar en forma corresponsable y transparente entre los
distintos actores sociales. Por ello, en el marco de una gobernanza democrtica las ac-
ciones, proyectos y programas pblicos pueden ser prcticas en las que los ciudadanos
ejerzan sus derechos y obligaciones y los funcionarios, de diferentes mbitos de gobier-
no, desarrollen una funcin de servicio pblico eficaz y democrtica.
Informar a la ciudadana y a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias y pol-
ticas sobre todos los aspectos relacionados con el diseo y ejecucin de los programas
sociales, los fundamentos que existen para la creacin y/o fortalecimiento de espacios
de una amplia y diversa representacin social, el uso de instrumentos de participacin
ciudadana que ofrecen nuevas reglas para asignar recursos, definir prioridades, dar se-
guimiento a la accin pblica (contraloras sociales), los procesos de planificacin par-
ticipativa del espacio urbano (las colonias populares, los barrios, municipios, delega-
ciones) que contemplen proyectos especficos de desarrollo local en el corto, mediano

y largo plazo, a fin de hacer efectiva la democracia como forma de gobierno capaz de
garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadana.
Crear compromisos polticos pblicos con las autoridades democrticamente electas
por la ciudadana principalmente del mbito local para que apoyen la participa-
cin de la ciudadana y de sus organizaciones en los procesos decisorios, suministren
informacin, publiciten los programas sociales, alienten a todos los actores sociales in-
volucrados y promuevan el diseo y aplicacin de instrumentos innovadores de parti-
cipacin ciudadana, etc.
Como se dijo, actualmente en los programas sociales se reconoce la participacin de

la ciudadana principalmente como beneficiaria o cumpliendo funciones de contralora
social. Las organizaciones sociales, aunque suelen estar contempladas en la normatividad,
participan puntal y limitadamente en estos programas masivos. Por ello, si se quiere forta-
lecer la participacin ciudadana es necesario ampliar la representacin ciudadana en las
diferentes etapas de los programas: diseo, operacin, seguimiento y evaluacin, como lo
establece la Ley General de Desarrollo Social vigente.
Todo ello implica que es necesario elaborar diseos participativos originales desde el
mbito local en donde se contemplen cules son los espacios existentes que puede hacer
funcionar determinado programa o que deben ser creados para que la ciudadana efec-
tivamente participe y cules los instrumentos que garantizarn que esta inclusin de la
ciudadana permitir obtener mejores resultados en el diseo y aplicacin de las polticas
sociales.
En relacin con los espacios de participacin ciudadana, algunas propuestas para
crearlos o fortalecerlos son:
Elaborar un mapa del conjunto de actores y organizaciones sociales, comunitarias,

polticas, civiles, econmicas, empresariales, profesionales locales identificando reas
de inters en las que pueden participar y buscando sus vnculos para crear redes que
potencien la accin pblica social.
Crear o identificar uno o varios espacios de participacin ciudadana con una amplia
representacin de la ciudadana, es decir, que la composicin refleje la diversidad so-
cial local, para disear u operar determinado programa social.
Promover formas de participacin ciudadana, individuales y colectivas (adultos ma-
yores, organizaciones de mujeres o de colonos, asociaciones de barrios o zonas de la
ciudad) segn las caractersticas de cada programa o modalidad de actuacin guber-
namental.

Garantizar que en la normatividad de los programas y en el espacio local se cumpla
con un conjunto de prerrequisitos indispensables para que la participacin ciudada-
na funcione asignando a los mismos recursos financieros: i) informacin a travs de
material grfico, pgina de internet, jvenes promotores, servicio social de las univer-
sidades, ii) difusin a travs de reuniones, distribucin de carteles, radio local, ferias.
iii) material (videos, bancos de datos de experiencias exitosas, cursos de capacitacin),
iv)adecuacin o construccin de equipamientos para el desarrollo comunitario, para
reuniones, vi) coordinacin intergubernamental para el procesamiento de las deman-
das ciudadanas, la promocin de la participacin ciudadana, las tareas de capacitacin
del personal gubernamental y la ciudadana a fin de construir una memoria colectiva.
En relacin con los instrumentos de participacin ciudadana previstos en los progra-

mas sociales, se requiere no slo innovar en su diseo sino garantizar que la aplicacin de
los ya previstos se realice de acuerdo con reglas que garanticen el ejercicio de la democra-
cia y la eficacia de la decisin. Es decir, existe un conjunto de instrumentos que operan ya
en los espacios locales, sin embargo, lo que no est garantizado es la eficacia de los mis-
mos. Por ello parece necesario:
Revisar y mejorar los actuales instrumentos de consulta a la ciudadana, ya sea infor-

males o formalizados (aplicacin de encuestas o listados de necesidades, aplicacin de
cdulas de informacin).
Revisar y mejorar los actuales instrumentos de diagnstico o autodiagnsticos locales,
planes participativos de desarrollo municipal.
Revisar y mejorar los actuales instrumentos de seguimiento y control que utilizan las
contraloras sociales.
Crear bancos de informacin y sistematizacin de prcticas significativas de gestin
comunitaria de los programas sociales concebidos como parte de un proceso en conti-
nua mejora en la ejecucin de los programas sociales, a travs de un proceso de trans-
ferencia horizontal de las experiencias que contribuya a replicar los aciertos y a erra-
dicar los errores. En esta tareas pueden cumplir un papel importante las universidades
y centros de investigacin, no slo por el rigor metodolgico que pueden aportar para
realizar la sistematizacin sino porque pueden garantizar el cuidado, la conservacin
y disponibilidad de la informacin.
Pero al mismo tiempo, sera til revisar los innovadores instrumentos de participacin
ciudadana utilizados en la gestin social local en las ciudades de otros pases, en particular

los llamados presupuestos participativos aplicados en otras ciudades del mundo, que son
instrumentos ideados para el ejercicio de la democracia directa, que combinan la partici-
pacin de la ciudadana con la delegacin de responsabilidades en el personal guberna-
mental. El principal objetivo de los presupuestos participativos es establecer las prioridades
de la actuacin pblica local, a travs de la participacin directa de la comunidad (reunio-
nes, asambleas populares) las cuales se desarrollan con una metodologa particular que per-
mite ordenar y procesar las demandas democrticamente6. La metodologa de los presu-
puestos participativos implica un proceso de participacin no slo consultiva sino de docu-
mentacin y difusin de las decisiones tomadas. En este sentido podra garantizar tambin
el cumplimiento de otras funciones asignadas a la ciudadana en las reglas de operacin
de los programas sociales: la supervisin, el control y el finiquito de obras. El proceso del
presupuesto participativo suele aplicarse a un porcentaje establecido del presupuesto por
operar e implica operar con reglas claras, elaborando un reglamento de participacin ava-
lado y firmado por la comunidad y el gobierno. Aunque no existe una nica metodologa
para el presupuesto participativo, en las distintas experiencias analizadas las cuestiones que
se someten colectivamente a la ciudadana a travs de este instrumento son:
Las prioridades temticas (pavimentacin, drenaje, agua, salud, deporte, iluminacin

pblica, apoyo a actividades productivas, espacios pblicos, etc.). A cada prioridad se
le asigna un puntaje y se establece un rango.
El formulario de demandas de obras y servicios de cada tema (descripcin, direccin,
jerarqua de la obra o servicio).
El orden jerrquico de obras y servicios de cada tema con un calendario anual.
La documentacin de las decisiones para que sean incluidas en los programas de in-
versin anual.
Una vez establecidas las prioridades por el conjunto de la ciudadana en asamblea, se
delega la representacin en alguna figura local como puede ser el Comit de Conseje-
ros de los diferentes programas sociales.
Con el presupuesto participativo tambin se contempla la fase de seguimiento y control

social de las obras realizadas y se crean instrumentos de seguimiento, supervisin y finiqui-
6
Sobre el presupuesto participativo existe ya una abundante bibliografa. El mismo se ha creado y ha sido aplicado en ms de 100
ciudades brasileas, gobernadas por el Partido de los Trabajadores (Porto Alegre, Ro de Janeiro, Curitiba, entre otras), luego fue adop-
tado en diferentes ciudades de Amrica Latina (Montevideo, Buenos Aires, Rosario, Bogot), en ciudades espaolas como Crdoba y
Sevilla y en varios municipios de Catalua (Sabadell, Rub) y tambin en varias ciudades de Alemania. En Mxico, en cambio, existen
pocas experiencias de presupuesto participativo en dos delegaciones del Distrito Federal, Tlalpan y Cuauhtmoc, las cuales no han te-
nido continuidad. Cfr. Entre otros: Fedozzi, L (2001); Blanco, I y Gom, R (2002); Ganuza, E y lvarez de Sotomayor, C. (2003).

to, que pueden ser apropiados por la ciudadana. El propsito no es slo involucrar a la ciu-
dadana en cada una de las etapas de un programa, sino tambin que la accin de la misma
constituya la principal garanta de que las obras y las acciones realizadas tengan calidad y
modifiquen sustancialmente las condiciones de vida de la ciudadana participante.
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Descentralizacin y poltica social:
del centralismo al desconcierto
Agustn Escobar Latap

CIESAS Occidente
El presente texto se basa en trabajos empricos relacionados con la evaluacin de progra-

mas sociales federales para plantear que, si bien la poltica social federal est encontran-
do, con mayor o menor xito, modelos de accin que estn brindando resultados y que
empiezan a tener impacto en la reduccin de la incidencia y la profundidad de la pobre-
za; el aislamiento territorial y la dispersin y la puesta en valor y utilizacin de los activos
de los pobres urbanos (trabajo y vivienda, fundamentalmente), estos logros se han visto
seriamente limitados por una difcil coordinacin entre las acciones federales, estatales y
municipales. La coordinacin es crecientemente necesaria, pero extremadamente casus-
tica y rehn de incentivos perversos, relaciones polticas y otros problemas, por lo que las
acciones coordinadas pueden ser deficientes y sus impactos reducidos. La poltica social
no podr ser integral ni coherente si esta coordinacin no mejora.
En Mxico han existido dos asimetras fundamentales entre el gobierno federal, por
una parte, y los estatales y municipales, por otra. Hasta principios de los aos noventa, el
gobierno federal mantuvo el control directo de la gran mayora de los recursos pblicos
y de la casi totalidad de las acciones de gobierno, y ejerci este control a favor de las zo-
nas metropolitanas, de las poblaciones urbanas y de grupos y regiones prioritarias para el
partido oficial o algn grupo afn. Segn Rodrguez, se trataba de un sistema autoritario
y centralista que usaba este control financiero y ejecutivo para mantener su hegemona
poltica (1999).
Esta situacin cambi gradualmente. Durante los gobiernos de De la Madrid (en
1983), inicialmente, Salinas (en 1992) y Zedillo (fines de 1997) se producen reformas que
otorgan a los estados la responsabilidad de la educacin y la salud, y a los municipios la
responsabilidad del DIF, con recursos federales. Estas reformas fueron apoyadas por ins-
tancias internacionales. En diciembre de 1997, el primer poder Legislativo sin mayora
159
prista fuerza, en contra de los deseos del Ejecutivo, una nueva reforma que otorga ms
recursos federales a los municipios. Del ao 1978 al ao 2000 los ingresos propios de los
municipios de Mxico se duplican, pero sus ingresos por participaciones federales crecen
15 veces (Cabrero, 2005)1. El ingreso per capita de recursos pblicos a nivel municipal pasa,
en el mismo lapso, de 70 a 300 pesos constantes de 1994.
Segn Cabrero (Ibid.), hay cinco periodos de la hacienda municipal entre 1978 y el ao
2000: de 1978 a 1983 hay cierta autosuficiencia precaria, definida por escasos recursos
y responsabilidades. No existe la coordinacin fiscal. De 1984 a 1988 hay un despegue
propiciado por la descentralizacin de la potestad sobre los tributos de los bienes races.
De 1989 a 1994 se consolida la anterior tendencia y se generaliza un aumento sustancial
en la capacidad recaudatoria autnoma. Entre 1995 y 1997 hay una cada sustancial en
ingresos propios propiciada por la crisis de 1995 y por cierta pasividad de estos gobiernos.
Por fin, a partir de 1998 hay un nuevo y rpido incremento, producido por la transferen-
cia de los recursos federales del Ramo 33 a los municipios (Cabrero, Ibid.; IDH, 2004).
Esta transferencia es extremadamente importante porque es progresiva y de naturaleza
social. Transfiere mayores recursos per capita a los municipios ms pobres y marginados,
con lo cual la capacidad financiera de estos municipios para disear y realizar obras y pro-
gramas sociales se incrementa sustancialmente. Sin embargo, el diseo institucional y la
estructura de incentivos propician que los gobiernos locales no busquen necesariamente
incrementar sus niveles de provisin de servicios bsicos para no ser castigados mediante
la reduccin de fondos federales (IDH, 2004). La totalidad de los fondos del Ramo 33 no
siempre llega a los municipios. Hay un conjunto de filtros, ya sea estatales o burocrticos,
por lo que muchos gobiernos locales no lograban acceder a ellos, por lo menos hasta 2001
(Bey, 2003). Nuestros reportes de campo indican, sin embargo, que los municipios estn
accediendo a ellos de manera ms regular en los ltimos aos2.
La siguiente grfica muestra los ingresos brutos de los municipios a precios constantes
(a julio de 2002) en un periodo ms reciente (1996-2003). La tendencia alcista real en los
recursos municipales se mantiene despus del ao 2000, pero esta vez impulsada por el
rubro transferencias/aportaciones, as como por un fortalecimiento simultneo de recur-
sos propios. En otras palabras, la escasa dinmica recaudatoria de los ingresos federales
ha ocurrido junto con transferencias crecientes de la Federacin a los municipios (y los es-
tados) y un fortalecimiento de la capacidad recaudatoria propia de los municipios. Ntese
que hasta principios de 2003, los precios internacionales del petrleo se haban manteni-
do sin grandes cambios, por lo que este rubro beneficia a los ingresos federales y por ende
1
A pesos constantes de 1994.
2
En este sentido, no queda claro si la informacin del INEGI se basa en asignaciones presupuestales o en gasto ejercido.
160 descentralizacin y poltica social : del centralismo al desconcierto

a las aportaciones federales a los estados y municipios ms fuertemente en 2004 y 2005.
Aun as, en el periodo 1996-2003 la dependencia financiera de los municipios respecto de
las participaciones y aportaciones federales crece del 59 al 68%.
Como seala Cabrero, estas tendencias agregadas difieren marcadamente en los mu-
nicipios, segn su tamao, grado de urbanizacin y otras variables. Los municipios gran-
des y urbanos gozan de mayor autonoma recaudatoria. Los ms pequeos, pobres y ru-
rales dependen abrumadoramente de participaciones y aportaciones federales.
)NGRESOSBRUTOSDELOSMUNICIPIOS MILES

Total Transferencia / Aportaciones
Participaciones federales Propios y otros
Fuente: elaboracin propia a partir del INEGI, 2001 y 2005.
Con este conjunto complejo de cambios y transferencias de responsabilidades, se lle-

ga a una segunda asimetra entre los niveles de gobierno, que es sustancialmente distinta
a la anterior: hoy, los municipios controlan la mayor parte del gasto de desarrollo social3
en Mxico, pero las capacidades, las responsabilidades y la obligacin de integralidad y
transparencia estn en el gobierno federal, con algunas excepciones4. El gobierno federal
tiene un dilema: actuar de manera aislada, con programas autosuficientes de presupues-
to modesto o por el contrario, desarrollar acciones de colaboracin que carecen de un
marco general efectivo y de puntos claros de articulacin entre las responsabilidades y las
3
Con la notable excepcin del gasto en salud y educacin.
4
La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el ao 2004 marca, en su artculo 17, que: Los municipios sern los principales
ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operacin que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u
organismo federal, estatal o del Distrito Federal.
descentralizacin y poltica social : del centralismo al desconcierto 161

capacidades de los distintos niveles de gobierno. Y sin embargo, estas condiciones deben
satisfacerse para cumplir con las leyes que, afortunadamente, hoy exigen eficiencia, equi-
dad y transparencia a la poltica social. La Secretara de Desarrollo Social ha desarrollado
su capacidad tcnica para ubicar reas y hogares pobres, para diagnosticar las barreras al
desarrollo social y regional, y para administrar sus propias acciones. Pero no puede aspi-
rar a una accin bien financiada e integral, cuyas partes generen beneficios y economas
mutuos, sin los municipios. Y a stos no les conviene perder los fondos federales a los que
tienen acceso precisamente por su marginacin, su pobreza y su carencia de servicios e
infraestructura.
El texto revisa dos programas federales de amplio alcance, que se articulan de formas
opuestas con los mbitos estatales y municipales, con el fin de precisar las posibilidades
y dificultades para la accin conjunta. Se trata del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades y de la Estrategia de Microrregiones. Posteriormente se revisan algunas
acciones sociales municipales que hemos detectado en campo. Finalmente se discuten las
dificultades para la coordinacin efectiva.
1. Progresa-Oportunidades: un programa federal

casi independiente de los estados y municipios
El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin empez a operar formalmente en 1997.

Es considerado como paradigmtico de la nueva poltica social en Mxico y muchos otros
pases. Para fines de este trabajo, es problemtico porque por una parte es el programa
ms intensa y sistemticamente evaluado en Mxico. Por otra parte, sin embargo, ha ge-
nerado una enorme diversidad de opiniones pblicas y expertas.
Tiene dos antecedentes inmediatos: el PASE (Programa de Alimentacin, Salud y
Educacin), puesto a prueba en Campeche, y un programa de nutricin diseado por el
INSP. Ambos programas eran focalizados, aunque la manera en que llegaban a su po-
blacin objetivo era distinta. El PASE tom los padrones de otros dos programas federales
(Fidelist y Liconsa5), entrevistaba a las familias de los padrones para verificar su elegibi-
lidad (y evaluar los padrones mencionados) y daba un subsidio monetario a las familias.
El programa de nutricin busc poblaciones pobres conocidas y en ellas realiz una serie
de anlisis que definieron las deficiencias nutritivas de la poblacin pobre, para posterior-
mente disear y distribuir suplementos alimenticios adecuados a esas deficiencias. No hay
evaluaciones detalladas pblicas de los dos programas que tuvieron cobertura y dura-
cin limitadas pero se dice que la focalizacin de poblacin pobre en el PASE era rudi-
5
Comunicacin personal, Rosa Mara Rubalcava.

mentaria, por lo que se generaban grandes errores de inclusin y exclusin, y parece ser
que los suplementos alimenticios desarrollados en el programa de nutricin empezaron a
dar buenos resultados, aunque los seguimientos no se hicieron de manera ni experimental
ni cuasi-experimental. Ambos programas se probaron a fines del sexenio del presidente
Salinas y principios del siguiente.
Durante la campaa del candidato Zedillo y los primeros meses de su mandato, el
presidente y su equipo buscaron disear un programa que: 1) fuera altamente eficiente;
2) focalizara correctamente; 3) tuviera impacto demostrable en las reas buscadas (salud,
educacin y alimentacin) y 4) no estuviera sujeto a los sesgos electorales-populistas que
haban sido detectados por varios analistas en el caso del Programa Nacional de Solida-
ridad. En opinin de este autor, un imperativo del nuevo programa era su eficacia: no se
buscaba tener buena prensa poltica a travs de la derrama de recursos pblicos en pro-
gramas mltiples y vistosos que se anunciaran como de combate a la pobreza. Se trataba
de reducir efectivamente los niveles de pobreza e incidir, hasta donde fuera posible, en su
dinmica a futuro. Opino tambin que puede haber pesado, como factor en la prioridad
real otorgada a la disminucin de la pobreza, el hecho de que la incorporacin de seg-
mentos amplios de la poblacin pobre a un programa de estas caractersticas les dara una
opcin conforme al Estado para mejorar su situacin. Ante mejoras fehacientes, los po-
bres estaran menos tentados de poner su suerte en manos de caciques o lderes, ya fuera
clientelares o revolucionarios. Recurdese que el sexenio del presidente Salinas se enfren-
t a una rebelin muy fuerte en Chiapas en el ltimo ao de su gobierno, y que termin
con una crisis de gobernabilidad.
La eficacia y la eficiencia de un programa de reduccin de la pobreza, en mi opinin,
se convirti en una prioridad de Estado, en parte porque el fin era absolutamente legtimo
y urgente y los pocos impactos conocidos de Solidaridad eran modestos y sesgados, y en
parte porque la seguridad nacional se percibi como estrechamente ligada con la eficacia
de las polticas pblicas. La eficacia y la eficiencia eran por s mismas razones suficientes
para no involucrar a los gobiernos estatales o municipales. Pero tambin se dio prioridad
a evitar los aprovechamientos y las desviaciones propiciadas por la poltica local.6
El Progresa no fue el primer intento reciente del gobierno federal por desligar su actua-
cin de la de los lderes y caciques locales7. Una de las primeras interpretaciones del pro-
6
Esas mismas prioridades tambin explican por qu la evaluacin de impacto se convirti en una necesidad de principio, que por una
parte dara legitimidad a la accin del Estado y por otra, le permitira monitorear resultados.
7
Creo acertado sugerir que, por el contrario, el gobierno federal mexicano ha pasado por periodos largos de creacin de nuevas
relaciones con lo local que subvierten lealtades previas (jefes polticos vs. gobernadores en el Porfiriato, asesinato, remocin, rotacin y
promocin de lderes armados durante los regmenes de Obregn y Calles), que lo fuerzan a repetir el ciclo de renovacin de lealtades
cuando las previas se vuelven caras, pesadas o amenazantes.

grama Solidaridad destac que, a travs de su nfasis en organizaciones sociales como pos-
tulantes, cogestoras y beneficiarias del programa, el presidente Salinas buscaba debilitar a
los gobiernos y caciques locales que representaban el ala conservadora y clientelista del
Estado prista, mismos que no lo haban apoyado en la eleccin de 1994. Anlisis posterio-
res (Dresser, 1991, Harvey, 1994 y Leyva, 1995) cuestionaron la intencin o la eficacia de
este diseo del Programa Solidaridad, por lo cual Dresser lo llama neopopulista. Cier-
tamente, los lderes y caciques (y una buena cantidad de presidentes municipales interesa-
dos en el mejoramiento de su pueblo) aprendieron el nuevo camino de acceso a beneficios
federales. Mientras que en Michoacn (un estado aparentemente perdido para el gobier-
no federal) se foment cuidadosamente a organizaciones sociales no clientelares con el fin
de demostrar el inters del gobierno federal en los pobres, Harvey y Leyva opinan que en
Chiapas la gran mayora de los recursos del programa fue cedida de facto a los caciques y
lderes pristas, puesto que ese estado se consideraba no crtico para las elecciones.
As, si bien el mtodo de seleccin e incorporacin de hogares pobres al Programa
Progresa efectivamente muestra un rompimiento con el de su antecedente inmediato, en
la historia mexicana reciente se han producido una serie de rompimientos y reacomodos
sucesivos de los programas federales y los gobiernos y lderes locales, por lo que no con-
viene ni simplificar la historia poltica diciendo que el periodo poltico que va de 1929 a
1994 oper de un solo modo, ni que los rompimientos ocurrieron de la misma manera en
todo el pas.
Eficiencia de la seleccin y redundancia de la intermediacin local
La eficacia, en un contexto de estrechez presupuestal surgida de la crisis de 1994-95, esta-

ba condicionada por la capacidad de tal programa para seleccionar con precisin indita
a los pobres, distribuir sus beneficios entre ellos y lograr cambios manifiestos en su con-
ducta y nivel de vida. Se discutieron mltiples mtodos de localizacin de los pobres en
el pas, y de manera prioritaria de los pobres rurales. La pobreza rural, segn mltiples
anlisis pero muy notoriamente los de uno de los creadores del programa (Levy, 1994 y
Levy y Rodrguez, 2004), era ms extensa y profunda. Adems se reproduca intergenera-
cionalmente a travs de un patrn de abandono temprano de la escuela, trabajo precoz,
matrimonio temprano y alta fecundidad. La mayor parte de los mtodos propuestos poda
definir reas (regiones, municipios o AGEBS) donde haba mayores ndices de pobreza,
pero no daba una respuesta econmica a la tarea de ubicar a los hogares individuales po-
bres dentro de esas reas. La solucin fue dada por el Consejo Nacional de Poblacin, y
especficamente por su secretario general de la poca (Jos Gmez de Len), quien mostr

que una focalizacin en dos pasos poda resolver el problema. A partir de la clasificacin
de localidades rurales (no municipios ni AGEBS) segn su ndice de marginacin una
tarea ya concluida por el Conapo se poda proceder a censar las comunidades con ms
altos ndices y as seleccionar a los hogares pobres8, 9.
La anterior resea transmitida por algunos participantes ilustra dos puntos: 1) el
Programa Progresa tuvo una gnesis explicable en trminos del propio desarrollo del
pas y de la accin del Estado en Mxico, que si bien fue claramente influida por discu-
siones del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, fue definida por un
proceso interno al gobierno federal, basado en experiencias previas y en conocimientos
generados por instituciones mexicanas. Las condiciones y reglas no fueron dictadas por
instituciones externas, salvo si esto ocurri en secreto y fuera de las discusiones. 2) La so-
lucin para la ubicacin y seleccin de los hogares pobres result tecnocrtico-centralis-
ta10 y desligada de fuentes de conocimiento, influencia u orientacin por parte de actores
locales. Conviene sealar que, por una parte, esto resultaba financieramente ms viable
que cualquier otra opcin, pero que, por otra parte, desligaba a la administracin federal
del uso del programa para fines distintos del verdaderamente prioritario: la reduccin de
la pobreza de los hogares pobres.
El mtodo de seleccin de hogares e individuos objetivo deslig un nivel de gobierno
de otros, en un contexto en que dos administraciones federales (De la Madrid y Salinas:
Rodrguez, 1999) haban avanzado en otorgar mayores facultades a los estados y munici-
pios. Por tal motivo se ha dicho que el programa en su conjunto fue vacunado o blin-
dado contra la injerencia de lderes locales. Esto es slo parcialmente cierto. Ha habido,
a lo largo de la existencia del programa y de sus modificaciones sucesivas, momentos e
instancias en que la participacin de lderes locales ha sido fundamental, como se ver
posteriormente.
Esto es cierto no slo al comparar programas o pocas histricas, sino al comparar mo-
mentos de cada programa. El mtodo de seleccin de hogares por parte del Progresa tuvo
una modificacin en 2001, y otra, ya como Programa Oportunidades, en 2002. Ambas
modificaciones propiciaron, intencional y no intencionalmente, interacciones con lderes
y gobiernos locales. En 2001 el programa se expandi a localidades semiurbanas, de en-
8
El equipo de demgrafos y especialistas en salud dirigido por Gmez de Len tambin fue crucial para definir los umbrales de edad
y escolaridad a partir de los cuales se poda incentivar la escolaridad sin incentivar la fecundidad, para que los montos de las becas
incentivaran ms la asistencia de las nias a la escuela, y para que los componentes en especie destinados a mejorar la alimentacin
tuvieran el contenido correcto.
9
La tarea no fue fcil, sin embargo. El trabajo detallado de ubicacin y delimitacin de las localidades a partir del censo y de cartogra-
fa, primero, y posteriormente el armado de una base de datos nacional que relacionara a los individuos de hogares seleccionados con
las escuelas y clnicas que podan asignrseles, en ausencia de una nomenclatura estndar, fue extremadamente exigente.
10
Es decir, totalmente distinta de la lgica centralista que se basaba en el control poltico como criterio para la accin del Estado.

tre 2 mil 500 y 50 mil habitantes. En estas localidades, a diferencia de las rurales de alto
y muy alto ndices de marginacin, los hogares pobres son proporcionalmente menos y se
encuentran entreverados con hogares no pobres. Aunque la segregacin urbana es real,
un conglomerado de diez o 30 hogares pobres resultaba invisible. Un censo de cada lo-
calidad hubiera reducido notablemente la eficiencia del programa, al forzarlo a gastar
una mucho mayor proporcin de sus recursos en el proceso de seleccin. En las primeras
localidades rurales incorporadas, el censo arrojaba entre 70 y 80% de hogares elegibles.
La previsin en estas localidades semiurbanas era de entre 20 y 30%. Pero el INEGI slo
puso a disposicin del programa informacin censal del ao 2000 desagregada al nivel de
la AGEB, con lo cual los hogares pobres seguan siendo invisibles. El programa solicit a
los municipios que el director de Desarrollo Social (con frecuencia, responsable tambin
de Deporte, Cultura, o incluso Obras Pblicas) se encargara de sealar, en un plano de la
pequea ciudad, las reas, ya fuera dentro o fuera de la AGEB ubicada como de mayor
pobreza, donde se concentraban los hogares pobres. Se esperaba que se sealaran, por
ejemplo, los callejones, vecindades o aglomeraciones conocidas de familias pobres. En ge-
neral la respuesta no fue satisfactoria. La mayor parte de estos funcionarios no seal estas
reas en el mapa. Algunos dieron como explicacin que el gobierno federal nunca nos
hace caso, no sirve de nada que le sealemos eso11. Algunos sealaron unas, pero omi-
tieron las ms significativas. Unos pocos sealaron zonas que queran favorecer. Pero en
general las deficiencias de estos sealamientos no ocurrieron de mala fe, sino que se debie-
ron a que los funcionarios no se especializaban en poltica social desconocan una buena
parte de los barrios y hogares pobres y a que, en los periodos de gobierno municipal de
tres aos, no llegaban a adquirir este tipo de conocimiento aunque lo buscaran (pinsese
que una tercera parte de estos funcionarios tena un ao o menos en el puesto). Las bri-
gadas de entrevistadores, enfrentados a esta carencia de informacin y a reas urbanas de
tamao relativamente grande, en ocasiones seleccionaron hogares por entrevistar por la
apariencia de las casas, pero pocas veces lograron descubrir los callejones, vecindades o
traspatios donde se concentraban ms hogares pobres.
En general, entonces, se produjo desconcierto y una respuesta poco satisfactoria, moti-
vada por falta de conocimiento suficiente del mapa social de la ciudad y de confianza en el
gobierno federal. Pero excepcionalmente estos funcionarios fueron notablemente sagaces.
En Tatahuicapan12, municipio indgena de reciente creacin en Veracruz, el director de
Desarrollo Social del municipio fue informado con anticipacin del operativo de seleccin
No textual.
11
Juan Manuel Anaya analiza en profundidad el surgimiento de liderazgos polticos en este municipio a raz del programa Progresa-
12
Oportunidades (tesis en preparacin en CIESAS Occidente).

e incorporacin de hogares. Hizo por su propia cuenta un censo con sus propios criterios,
para ubicarlos. Segn su censo, de los mil 700 hogares de la localidad aproximadamente
mil 300 eran pobres. Cuando llegaron las brigadas de entrevistadores del programa, su
cuota prevista (segn el anlisis por AGEB) era de 300 hogares como mximo. Pero el
funcionario consigui apoyo monetario del DIF estatal para que los brigadistas entrevis-
taran a todos los hogares que l haba detectado, y no los dej salir de la localidad has-
ta que as lo haban hecho13. Efectivamente, se incorpor la cantidad de hogares que l
haba detectado, es decir cuatro veces la prevista por el programa14. Tatahuicapan result
excepcional. Pero el mtodo de seleccin se descontinu. En primer lugar, la focalizacin
que se logr de esta manera fue inferior a la del mtodo rural, sobre todo en trminos
de la gran cantidad de hogares pobres no detectados. En segundo lugar, intervenciones
como la sucedida en Tatahuicapan alertaron al programa de la posibilidad de un fuerte
uso clientelar del mismo.
As, para 2002 el programa que ya se haba convertido en Oportunidades cont con
un nuevo mtodo de ubicacin de hogares pobres, en esta ocasin en reas semiurbanas
(se prosigui su incorporacin, pero de otra manera) y urbanas (de entre 50 mil y un mi-
lln de habitantes). Para entonces ya dispona de informacin censal al nivel de manzana.
Para respetar la confidencialidad del censo, INEGI no marc los hogares individuales,
pero s entreg al programa la cantidad de hogares pobres por manzana. Se procedi a
ubicar los puntos centrales de concentracin de hogares pobres en zonas urbanas, y en los
edificios pblicos ms cercanos a dichos centros se instalaron mdulos temporales15 don-
de las beneficiarias potenciales acudan para ser entrevistadas. Los mdulos tenan una
jurisdiccin geogrfica definida, que rebasaba el tamao de la localidad urbana por incor-
porar, con lo cual se buscaba incluir a hogares rurales pobres que pudieran acceder a las
instituciones de salud y educacin de esas localidades. Esto se llam autofocalizacin,
aunque podra llamarse autopostulacin, con un filtro constituido por un cuestionario
y un proceso de verificacin de la informacin en los propios hogares seleccionados. El
operativo iniciaba con difusin en estaciones de radio locales y por volanteo fsico en las
manzanas sealadas por el censo del INEGI. El proceso result mucho ms eficiente y efi-
caz que el anterior, y menos sujeto a intervenciones clientelistas locales. Tuvo problemas
para informar e incorporar hogares con ciertas caractersticas (hogares encabezados por
13
La entonces coordinadora estatal del Programa Progresa coment que le haban secuestrado a los entrevistadores. Aunque desco-
nozco si hubo o no amenazas, el pueblo es conocido como muy militante y defensor de sus intereses.
14
Es muy posible que este funcionario haya aconsejado a los beneficiarios potenciales qu era lo que deban responder (o esconder)
para ser seleccionados. La tasa de desercin a 12 meses de la incorporacin fue muy alta, lo que sugiere que una parte importante de
estos hogares no necesitaba el programa.
15
Por tres meses.

mujeres sin pareja, que trabajan, tienen nios pequeos o tienen que cuidar de personas
incapaces en el hogar, as como algunos hogares de ancianos ms o menos incapacitados).
Estas personas no podan acudir al mdulo o destinarle tiempo suficiente a la espera y a la
entrevista, y menos an cuando resultaba necesario llevar documentos oficiales de identi-
ficacin que algunos no tenan o no llevaban.
A pesar de que el tercer mtodo result muy superior al anterior en trminos de su
capacidad de incorporar a los hogares elegibles o pobres de una demarcacin urbana, y
por lo mismo continu en uso, algunos lderes locales encontraron la manera de influir en
la incorporacin. Esto fue posible porque a los municipios se les solicit ayuda con la di-
fusin y el volanteo. En la gran mayora de los casos, cumplieron con esta labor eficiente
e imparcialmente. En unos cuantos, sin embargo, los funcionarios municipales hicieron
uso de redes de lderes barriales para hacer la difusin sin costo alguno (y aprovechar una
oportunidad poltica). En esos barrios, algunos hogares ajenos u opuestos a esos lderes
nunca recibieron la informacin necesaria para acudir al mdulo, mientras que otros
fueron congregados por esos lderes y llevados por ellos en autobuses rentados hasta los
mdulos de seleccin. Algunos pocos aprovecharon esa reunin previa al transporte para
instruirlos sobre qu decir o no decir16.
Resulta simplista decir que la difusin y el volanteo tendran que ser realizados con
fondos y personal federales. En mi opinin es cierto que el programa buscaba eficiencia
financiera. Pero tambin creo que una nueva generacin de funcionarios estaba buscando
formas de colaborar con instancias municipales, a las que les convena, en principio, que
sus pobladores pobres recibieran beneficios federales. Esto fue acertado en la mayor parte
de los casos. En la mayora de los municipios estudiados por nuestra evaluacin, los fun-
cionarios responsables de desarrollo social sealaban que el ingreso del Programa Opor-
tunidades les permita reducir sustancialmente la cantidad de despensas del DIF que era
necesario distribuir, aunque advertan que quedaban algunos hogares pobres no incorpo-
rados que tenan que seguir recibiendo esos beneficios.
Lo anterior se refiere nicamente al mtodo de seleccin de hogares para el Progra-
ma Progresa. Para entender la interaccin, tenue pero real, entre el mismo y los actores
locales, es necesario profundizar en la asamblea de incorporacin de las familias, y en el
fortalecimiento de los enlaces municipales dentro del programa. En su historia, adems,
hay etapas y cambios en las reglas y prcticas operativas que favorecen o entorpecen la
interaccin con instancias locales.
16
La funcin discriminante que determina el puntaje de un hogar es compleja, y por lo tanto no hay una sola respuesta que defina la
inclusin o exclusin del hogar. Sin embargo, con algunos das de experiencia, las personas (y los lderes) aprendan que tener refrige-
rador, remesas, varios trabajadores en el hogar, etc., hacan probable la exclusin del hogar. Era ms difcil mentir sobre la calidad de
la vivienda, porque haba una visita de verificacin posterior.

Asamblea de incorporacin
Una vez que Progresa seleccionaba hogares elegibles (o pobres) para el programa en una
comunidad, se convocaba a una asamblea de incorporacin, donde se marcaba el ingreso
de los hogares al programa, se capacitaba a las nuevas titulares en las reglas bsicas del pro-
grama y se elega a una promotora que las representaba. Esta asamblea se dise cuida-
dosamente para evitar influencias de lderes locales. En primer lugar, slo deban asistir las
mujeres jefas de los hogares seleccionados. No se permita ni la asistencia de otras mujeres,
ni de hombres lderes de la comunidad. En segundo lugar, los manuales para las brigadas
del programa marcaban que en esa asamblea se les haca conocer el mtodo de seleccin
de los hogares, y que se deba solicitar a las17 presentes que indicaran si la seleccin de
hogares necesitados era o no correcta. En teora, entonces, podan sealar tanto hogares
necesitados que no haban sido seleccionados, como hogares no necesitados que deban
excluirse del programa. Los funcionarios responsables de las asambleas, sin embargo, en-
contraron esta estrategia muy difcil de manejar. En primer lugar, explicar que se haba
seleccionado a hogares pobres o necesitados siempre provocaba malestar y una inquietud
generalizada en el sentido de que faltaba una cantidad considerable de otros hogares. En
segundo lugar, casi no haba sealamientos de hogares incluidos que deban ser excluidos,
pero cuando se producan, esto provocaba fuertes conflictos y el rompimiento de la asam-
blea. En campo encontramos que las brigadas de incorporacin sistemticamente afirma-
ban que se trataba de algo as como una rifa, la primera, para participar en un programa
con ciertas caractersticas y beneficios, y que habra otras rifas que beneficiaran a cada
vez ms hogares. Con esta estrategia hasta cierto punto se evitaba que las titulares seala-
ran cunto se apartaba o acercaba el programa a una seleccin justa de hogares necesi-
tados. Las asambleas se hicieron ms manejables, pero esto no obst para que, al salir de la
asamblea, ellas se organizaran, las excluidas se enteraran y juntas o separadas recurrieran a
un intermediario poltico reconocido que en muchas instancias prometa lograr que todas
las dems familias meritorias ingresaran al programa. Ese haba sido siempre el modo de
proceder ante otros programas, tena que funcionar con este.
El programa, entonces, de todas maneras recibi una gran cantidad de solicitudes de
lderes locales (ayudantes municipales, regidores, presidentes del comisariado ejidal, etc.),
con listas de familias que necesitaban el programa. El programa tuvo que aprender a ma-
nejar las solicitudes, pero decidi no repetir los usos clientelares de programas anteriores.
17
El programa defini desde un principio que las transferencias monetarias se entregaran a la mujer de ms autoridad en el hogar.
Sin embargo, desde el principio tambin se seleccion a una pequea minora de hogares compuestos por un solo hombre o por un
hombre y una mujer muy enferma. En ellos el hombre es el titular.

Defini reglas para la repeticin del censo comunitario (y la incorporacin de familias no
censadas). Haba que demostrar que una fraccin definida de los hogares de la localidad
no haba sido entrevistada. Pero defendi el mtodo de seleccin, es decir, el mtodo dis-
criminante que otorgaba a cada hogar un puntaje segn su similitud con hogares pobres
extremos o no pobres. Se atendieron las solicitudes muy gradualmente, sobre todo a me-
dida que el presupuesto del programa se ampli, pero no se cedi capacidad de decisin
a instancias locales18.
Los enlaces municipales
Como se dijo, en sus inicios el programa Progresa tena muy poco contacto con el mu-
nicipio. Salt cualquier instancia municipal para llegar hasta los pobres y empez a ope-
rar una vez que las brigadas itinerantes del programa incorporaban a los beneficiarios
e instruan a clnicas y escuelas en sus labores bsicas. En la asamblea de incorporacin
se elega democrticamente a una promotora, una beneficiaria que sin pago adicional
sera la intermediaria entre el programa y los beneficiarios. Pero desde ese momento se
generaron labores adicionales. Haba que llevar suplementos alimenticios (normalmen-
te cientos de kilogramos) hasta las localidades ms dispersas. En mltiples ocasiones, las
camionetas que llevaban los pagos en efectivo a las familias o a los puestos provisionales
instalados en plazas fueron asaltadas. A algunos municipios llegaban, y de otros salan,
contingentes importantes de jornaleros y sus familias que haba que rastrear para que pu-
dieran cumplir con sus corresponsabilidades y mantener sus beneficios. Si unos jvenes se
casaban, una familia o parte se mudaba dentro del municipio, o si un muchacho no haba
sido registrado como becario en la escuela o quera volver a estudiar, las promotoras te-
nan problemas para indicarles a las beneficiarias lo que haba que hacer para acceder a
los beneficios o mantenerlos. Las promotoras empezaron a ser vehculos de informacin y
solicitudes de dos vas en asuntos que en muchas ocasiones rebasaban su comprensin del
programa y su nivel de escolaridad. Sin duda fueron aprendiendo, pero responsabilizar a
las promotoras de todo le estaba costando al programa que muchas cosas no se hicieran
bien o a tiempo, que ellas renunciaran o hicieran lo mnimo posible, que algunos benefi-
ciarios fueran eliminados del programa sin razn aparente y, desde luego, que se generara
un intermediario clave que poda funcionar de manera clientelar. En general, y de ma-
18
Se han mencionado dos excepciones importantes. 1) A raz del huracn Paulina, el presidente Zedillo indic al responsable del pro-
grama que el estado de Oaxaca tena que incorporarse de inmediato, para dar un respiro a las familias damnificadas. No se haban
hecho los censos locales ni se haba seleccionado a las familias, y esto se volvi impracticable ante la movilizacin forzada de una parte
importante de la poblacin. 2) El gobernador de Sonora afirm que haba logrado adelantar el ingreso de su estado al programa en
una negociacin personal con el presidente. Es imposible corroborarlo.

nera extraoficial pero conocida y aceptada porque era necesaria, se estableci un sistema
de pequeas cuotas que permitan a la promotora pagar una camioneta para transportar
a las beneficiarias al punto de pago o para transportar los suplementos a la comunidad,
acudir a juntas, hacer trmites a nombre de las titulares, etc. El sistema de promotoras fue
eliminado gradualmente a partir de 2002 y fueron sustituidas por Comits de Promocin
Comunitaria, donde las labores se reparten entre tres personas. Hoy, las ex promotoras
son intermediarias valiosas entre las comunidades, los gobiernos municipales y mltiples
agencias de desarrollo social: Indesol, Sedesol, ONG, CDI, etc., y son capaces de tramitar
y conducir proyectos productivos y obras de beneficio comunitario.
El exceso de responsabilidades de las promotoras convenci al programa de desarro-
llar una relacin ms oficial y estrecha con los gobiernos municipales, con el fin de des-
cargar a las promotoras, reducir el costo de la permanencia en el programa a las familias
incorporadas y tener un interlocutor ms informado y preparado que poda diseminar
mucho ms eficientemente la informacin en todo un municipio. Se pidi a los munici-
pios que nombraran como enlaces municipales del programa a los funcionarios muni-
cipales responsables de desarrollo social. Los enlaces municipales pusieron a disposicin
del programa un conjunto importante de recursos municipales: camionetas para repartir
transferencias y suplementos, policas para resguardarlos, bodegas, un contacto crucial
para organizar censos y encuestas entre beneficiarios y en general un amplio conjunto de
apoyos que podan ser ocasionales pero que le producan ahorros sustanciales al progra-
ma. Durante los operativos de recopilacin de informacin sobre beneficiarios existentes
y de seleccin de nuevos beneficiarios, los enlaces pueden sealar reas donde no se han
hecho entrevistas o donde hay barriadas de reciente creacin.
El fortalecimiento del papel de los enlaces municipales en el programa tuvo varias
consecuencias importantes. Redujo costos para el programa y mejor la calidad y opor-
tunidad de muchos trmites necesarios. Con cierta frecuencia, ayud a coordinar los pro-
gramas federales y municipales, puesto que una sola persona tena toda la informacin so-
bre Progresa (despus Oportunidades) y sobre los programas municipales. Efectivamente,
asumieron algunas de las responsabilidades de las promotoras, y redujeron la carga sobre
ellas y algunos costos que haban tenido que pagar las familias beneficiarias.
Pero al mismo tiempo otorg a estos funcionarios un capital poltico excepcional,
como lo seala Anaya (en preparacin). En numerosas instancias, el desempeo correcto
y visible del enlace municipal en todas las tareas relacionadas con el programa, pero sobre
todo su presencia en los das de pago, en las entregas de suplementos alimenticios y en las
asambleas motivadas por asuntos del programa lo convirti en el funcionario pblico ms
popular y visible del municipio y motiv que se le percibiera como el que ms favoreca

a los pobres, y por esta razn muchos de ellos se convirtieron en candidatos a presidentes
municipales y ganaron las elecciones.
Esta participacin es lcita y legtima. Puede decirse que los que hicieron efectivamen-
te su trabajo y lo capitalizaron tenan todo el derecho de ganar un puesto de eleccin.
Pero se gener una zona gris de legitimidad. Se trata de un programa federal cuya
operacin est reglamentada. La intervencin del enlace simplemente allana obstculos
y provee apoyos que, al final de cuentas, sirven a su poblacin. El enlace que cumple con
todo, tramita y apoya casos difciles, y nunca afirma que el programa depende de l o de
su partido puede ganar en popularidad y puede ganar una eleccin. Pero algunos, sutil o
abiertamente, promueven una identificacin del programa con su persona y su partido.
En algunos municipios el presidente municipal ubica en el puesto a su delfn, con el pro-
psito de que haga precisamente eso.
El balance es mixto. Sin duda, el programa gan en operatividad y eficiencia a travs
de los enlaces municipales, aunque hay algunos poco competentes, muy dispersos o poco
interesados. Al mismo tiempo, sin embargo, abri una puerta al clientelismo y la influen-
cia sobre el voto. Los responsables del programa de 2002 a 2006 provienen de organiza-
ciones que han luchado por los derechos ciudadanos y elecciones limpias y responsables.
Si bien desde sus inicios el programa busc mantener un perfil no clientelista, con esta
nueva administracin ese inters se reforz notablemente. Por esta razn y en vista de lo
sucedido con algunos enlaces municipales, a finales de 2005 el programa promovi una
nueva estrategia de contacto directo con los beneficiarios. A travs de un sistema rotativo
de mdulos llamados MAS o Mdulos de Atencin y Servicios, se brinda a los beneficia-
rios todos los servicios y trmites que normalmente se hacen a travs de los Comits de
Promocin Comunitaria o del enlace municipal. En dichos mdulos se aclara adems a
todos los que acuden que el programa no est ligado con ningn partido poltico. Los m-
dulos no desplazan a los enlaces municipales, ni a los Comits de Promocin Comunita-
ria, pero s incorporan algunas de sus funciones.
A mi juicio, la conclusin que el Programa Oportunidades ha extrado de estas expe-
riencias es que la informacin oportuna y la confianza en las instituciones por parte de
los beneficiarios tiene que ser fomentada a travs del desarrollo de acciones repetidas,
directas y claras que permitan a stos entender las reglas y los procedimientos, y que les
demuestren que funcionan, con el fin de que ellos, como ciudadanos, adquieran el poder
real de enfrentar al gobierno federal y recibir los servicios y beneficios que correspondan.
La ciudadanizacin es el antdoto del clientelismo. Pero la frmula que permita al progra-
ma colaborar con las instancias municipales de manera institucional y no clientelar no ha
sido perfeccionada.

2. La Estrategia de Microrregiones: una accin federal
dependiente de otras instancias de gobierno
Microrregiones es menos conocido que Oportunidades, por lo que conviene describir su

estructura y objetivos. Es llamado estrategia porque no es un programa con un conteni-
do definido y recursos propios. Slo controla directamente el Programa para el Desarro-
llo Local, que cuenta con recursos para obras limitadas de infraestructura prioritaria en
regiones y localidades altamente marginadas. La estrategia se propone fomentar el desa-
rrollo y, en ltimo trmino, abatir la pobreza en las llamadas microrregiones. Para esto su
estrategia fundamental es la creacin de capital territorial. Para lograrlo, hace anlisis
geogrficos y sociales territorializados para definir microrregiones (por definicin de alta
marginacin, aunque puede haber localidades menos marginadas dentro de las mismas).
En sus oficinas centrales, pero con ayuda de levantamientos de informacin en campo,
de diagnsticos rurales rpidos y del ordenamiento y anlisis de informacin estadstica
y geogrfica, los responsables ubican obras y acciones prioritarias que pueden abatir sus-
tancialmente el aislamiento, las enfermedades, el bajo nivel educativo y la marginacin, e
incorporar a las poblaciones a los mercados y el desarrollo.
El objetivo central de estos anlisis es ubicar localidades marginadas que puedan con-
vertirse en Centros Estratgicos Comunitarios. En estos centros, ms que en el conjunto
de las localidades de la microrregin, se definen las obras y los servicios que permitiran a
toda la poblacin de la microrregin acceder a ellos en mejores condiciones. Se da prio-
ridad a caminos, obras de agua, drenaje y oxidacin de desechos, electricidad, escuelas y
clnicas, pero tambin es posible realizar otras obras que sean demandadas por la pobla-
cin. Pero la diversidad de las acciones es mayscula. Se pueden instalar tiendas, centros
de internet va satlite o talleres productivos, y se pueden dar cursos de capacitacin en
mltiples actividades. Para algunas de estas obras y servicios, la Estrategia ha contado con
apoyo privado: el ITESM brinda los servicios de internet por satlite y a travs de ellos
ofrece cursos a distancia.
A partir del diagnstico inicia un proceso complicado de convencimiento, concertacin
y acciones conjuntas de las secretaras federales y de los gobiernos estatales y municipales.
Microrregiones puede coordinar ms de 60 programas federales e incontables programas
estatales y municipales. Pero no tiene autoridad absoluta sobre ellos. Por esta razn, puede
pensarse que Microrregiones debi ser una estrategia presidencial que, desde Los Pinos,
contara con la autoridad necesaria para coordinar de hecho todos estos programas.
El peso de los gobiernos estatales y municipales es tal que la Estrategia no opera sin su
concurso. Tendra muy pocos recursos y los resultados seran puntuales y posiblemente

efmeros. Los programas federales que puede coordinar adems tambin buscan coinver-
siones estatales y municipales. Es fundamental que las autoridades estatales y municipa-
les estn de acuerdo en que concentrar obras en una localidad con potencial puede ser
un mejor detonador de desarrollo que aplicar las mismas inversiones en un territorio de
cientos de kilmetros cuadrados: un buen camino de esta localidad a una ciudad, una se-
cundaria grande, una clnica con mayor capacidad, etc., y no sus equivalentes pequeos,
precarios y dispersos. Pero cada instancia participante puede proponer cambios a la pro-
puesta de Microrregiones y se consulta tambin a la poblacin misma.
Dado el peso de los gobiernos municipales y locales, todas las obras son finalmente
acordadas con ellos y con los titulares estatales de los programas federales. En ciertos ca-
sos, se ejecutan a nivel municipal, pero normalmente hay poca responsabilidad munici-
pal directa en la ejecucin porque estos son precisamente los municipios que carecen de
los cuadros profesionales que podran coordinarlas. Adems, con frecuencia los centros
potenciales han sido precisamente localidades que rivalizan con la cabecera municipal,
y donde por lo tanto el municipio invierte poco. En tanto no existe sin la convergencia
de instancias de gobierno alrededor de una estrategia, Microrregiones es el reverso de la
moneda del programa Oportunidades. Al mismo tiempo, como esfuerzo conjunto, con
frecuencia es invisible. Cada obra es realizada por un gobierno o programa definido. Mi-
crorregiones prcticamente no aparece.
En este esfuerzo, se ha aprendido mucho. Los funcionarios rechazan que se colabore
con mayor facilidad con gobiernos de un partido. Sealan por el contrario que hay dos as-
pectos cruciales de xito: la institucionalidad del gobierno del estado, lo que implica cua-
dros tcnicos, oficinas que interactan eficientemente, comunicacin vertical y horizontal
eficiente y la decisin de colaborar. Esto ltimo significa que, efectivamente, todos los fun-
cionarios y las agencias pongan sus activos y sus recursos en un esfuerzo conjunto. Un s
tibio del gobernador que no sea apoyado por todo su gabinete y que no se perciba desde
los gobiernos municipales como un compromiso es peor que una negativa clara. Se corre
el peligro de obras a medias, inversiones desarticuladas o la asignacin de presupuesto a
obras que nunca se pueden realizar porque falt un paso previo a cargo de otra instan-
cia. La institucionalidad del estado y los municipios tampoco se jerarquiza claramente de
norte a sur o segn los ingresos del gobierno del estado. Hay un condicionamiento real
del nivel de desarrollo del estado, pero la coordinacin intragobierno estatal y la vertical
entre estados y municipios puede funcionar mejor en algunos estados menos desarrolla-
dos. Los distintos signos partidarios pueden estorbar la relacin, pero sobran instancias
en las cuales las relaciones personales favorables cruzan partido y las rivalidades se dan al
interior de alguno.

Microrregiones ha dado prioridad a realizar y entregar las obras prioritarias por encima
de eliminar el clientelismo. Si un lder funciona y tiene capacidad de apoyar la iniciativa, se
le invita y recluta, aunque Microrregiones s aclara en toda oportunidad que funciona con
reglas de transparencia y que no es partidario. Para las poblaciones beneficiadas, una vez
que hay obras, los funcionarios de Microrregiones pueden parecer omnipotentes pues-
to que logran que distintas secretaras de Estado y otras instancias produzcan beneficios
concretos en localidades muy olvidadas. Por lo mismo, hay una tendencia observable al
peticionismo cuando llegan los funcionarios, mismo que es reforzado por los resultados.
Los pobladores hacen lo posible por organizar asambleas y entregar peticiones diversas.
Cuando los planes ya se han concretado, los funcionarios buscan deslindarse y no hacer
promesas. Pero los lderes presionan. Se acuerda reunirse con los funcionarios responsa-
bles, para explorar nuevas posibilidades. En estos municipios y localidades de alta margi-
nacin se observa poco que, a raz de las obras de la Estrategia, el municipio decida pro-
seguir con la Estrategia por s mismo. La tendencia es a pedir ms.
Un problema an sin solucin es que, una vez que se terminan y entregan, las obras si-
gan funcionando. Para que las obras se realicen los municipios tienen que haber aceptado
colaborar y recibir y responsabilizarse del cuidado, operacin y manutencin de las obras.
Pero no hay seguridad de que as ocurra. Se han reportado obras inutilizadas o centros de
servicio donde el personal capacitado dej de recibir su salario y abandon el empleo, con
la prdida de la inversin. El personal de Microrregiones es escaso y se recluta a residen-
tes, que durante las obras y con posterioridad deben asegurarse de que los municipios
hagan su labor. Pero, aunque son enlaces valiosos con lo que sucede en terreno, no tienen
autoridad real. Es necesario que los apoyen funcionarios de ms alto nivel para que se co-
rrijan los problemas. Y estos funcionarios son escasos y recorren el pas. Resulta paradji-
co pero comprensible. Estos municipios tienen acceso privilegiado a fondos del Ramo 33
y deberan haber logrado ahorros que les permitan mantener las obras en operacin. Pero
su estructura de gobierno es extremadamente precaria, cada administracin renueva todo
el personal y algunas obras se deterioran o pierden.
3. Algunas acciones de los municipios
Las dificultades de la coordinacin Federacin-municipio para la poltica social seran

menos serias si los municipios que reciben mayores participaciones y aportaciones fede-
rales las destinaran claramente a esas acciones. Ah se concentran los pobres, y esa es la
naturaleza de los distintos fondos del Ramo 33. A continuacin, se discuten muy breve-
mente las acciones de asistencia y apoyo social que son percibidas como tales por los po-

bres de las comunidades donde hemos hecho trabajo de campo para evaluar el programa
Oportunidades y para estudiar los patrones migratorios de los pobres mexicanos. Natu-
ralmente, los y las jefes de hogares de escasos recursos no perciben claramente todas las
acciones, que pueden incluir obras pblicas, la ampliacin de escuelas, etc. El objeto de
este recuento es narrar cules son las acciones que los hogares han percibido como direc-
tamente benficas para ellos y en las cuales participa o invierte el municipio.
En la mayor parte de las comunidades hay acciones significativas del DIF, sobre todo
municipal. Las principales tienen que ver con desayunos escolares y con materiales de
construccin. Los desayunos escolares son organizados y funcionan de muy diferentes
maneras y con diferentes resultados. En algunas comunidades de jornaleros de Sonora
proveen de desayunos gratuitos a todos los alumnos de preescolar y escuela primaria; en
otras, a todos los que lo solicitan y pagan una cuota reducida que va de los 50 centavos
a los 3 pesos. En otras ms hay un proceso de seleccin por pobreza, a juicio de la socie-
dad de padres, de las madres organizadoras o de los maestros. En algunas ms se reconoce
que los fondos no alcanzan y los alumnos pobres son rotados: un ao les toca y otro no.
En unas pocas no se tiene ninguna experiencia con desayunos escolares. En una jaliscien-
se, finalmente, se afirma que la presidencia municipal dispone de esos fondos de manera
desconocida. En algunas escuelas el desayuno se compra preparado y consta de productos
netamente comerciales (galletas y refresco o leche). En otras, las madres o alguna maestra
encargada lo cocinan. Esta posibilidad se ve limitada por la falta de cocinas en las escue-
las, aunque hay comunidades donde se improvisan con braseros.
El mismo DIF reparte despensas a familias necesitadas en la tercera parte de las comu-
nidades estudiadas. En algunas, se busca complementar las transferencias de Oportunida-
des y con cuidado se da este beneficio a quienes no fueron incluidos en ste y son pobres
a juicio de los funcionarios municipales. Con frecuencia se fortalece el programa de des-
pensas despus de una catstrofe natural. El beneficio tambin est limitado en cuanto al
nmero de familias beneficiarias (no alcanza a la mayora de los pobres) y en algunas ins-
tancias los recipientes se han quejado de que los alimentos estaban caducos o eran de mala
calidad19.
Los materiales de construccin han permitido a una minora significativa de los habi-
tantes de estas comunidades avanzar en el mejoramiento de sus viviendas, o reparar daos
causados por huracanes y vendavales. Aunque hay variaciones, todo da a entender que es-
tos apoyos tambin son operados por los municipios. En general, esta ayuda es muy apre-
ciada y se dirige a quienes tienen, inicialmente, una vivienda precaria. Normalmente, cada
19
En una proporcin an menor de comunidades, los servicios de salud del DIF llegan exitosamente a los ms pobres, y en un caso
son de buena calidad a juicio de los usuarios.

donativo alcanza para una o dos paredes o para techar un cuarto, pero es muy apreciado.
Una minora de beneficiados reporta que se le pidi que firmara una hoja que manifestaba
ms material que el que recibi. Hay personas pobres que han solicitado esta ayuda y que
no la han recibido, aunque esperan recibirla en algn momento. En algunas comunidades
indgenas, donde la aportacin en trabajo a las obras comunitarias es obligatoria, el acceso
de las mujeres sin marido a estos apoyos es reducido porque no pueden mandar hombres
al tequio a cambio de recibir ayuda. Sus viviendas son notablemente ms precarias.
El Instituto Nacional Indigenista (o Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pue-
blos Indgenas) y el Indesol son los principales promotores de proyectos productivos en
comunidades indgenas y en otras comunidades altamente marginadas. Aunque los pro-
yectos se promueven en contacto directo con grupos ya organizados o que se organizan
para este fin, con frecuencia hay un papel importante de intermediacin de los munici-
pios, que promueven los proyectos y capacitan a lderes locales para tramitarlos. Cuando
no hay capacitacin o seguimiento, se trata de transferencias de una sola vez a familias de
la comunidad porque el proyecto desaparece pronto. En algunos se logra incrementar el
valor de la inversin y la cooperativa produce bienestar por un tiempo. Crecientemente,
hay un periodo de seguimiento y evaluacin que favorece la reproduccin de la inversin,
aunque suele suceder que posteriormente la organizacin se dispersa y los activos des-
cienden o desaparecen. Recientemente hemos observado proyectos ms diversificados y
ambiciosos, a cargo de personas con ms experiencia. Pueden tener xito. No persiguen,
sin embargo, incorporar a los ms pobres de cada comunidad.
Los proyectos productivos de esta ndole son positivos. Aunque han tenido en general
corta vida, sus legados son importantes en trminos de creacin o mejora de algunas ac-
tividades econmicas. En mltiples ocasiones nuestro equipo ha encontrado mejoras en
ganadera, apicultura, floricultura, frutales, conservas y otras actividades que pueden ras-
trearse a algn proyecto productivo ya desmantelado. An as, y aunque han mejorado la
capacitacin, el seguimiento y la transparencia en el ejercicio de los mismos, todos estos
aspectos deben mejorar ms.
En una comunidad, el agente municipal dispone de una partida entregada por el mu-
nicipio (no del DIF) de la cual dispone a su juicio para ayudar a los necesitados, a solicitud
expresa. Otorga dinero para medicamentos, emergencias, alimentos e incluso para alguna
fiesta o reunin familiar. No hay manera de saber si la totalidad del fondo se usa de esta ma-
nera. Hay personas y familias que son ms expertas en pedir y se desarrolla una interaccin
en la cual puede haber desconfianza, por ejemplo, cuando la esposa de un alcohlico pide
dinero para comida, el comisario sospecha que se destina a las bebidas del marido, pero
finalmente se lo otorga porque sabe que la precariedad de la mujer es absolutamente real.

La relacin anterior slo habla de comunidades en municipios marcados por su rura-
lidad y alta incidencia de pobreza. Sin embargo, es ah donde deberan observarse ms
acciones propias a favor de estos pobres.
Discusin
Este texto no aspira a ser exhaustivo. Por el contrario, profundiza en un factor que nos
ha parecido clave en el curso de evaluaciones de la poltica social federal. La situacin ac-
tual de la coordinacin Federacin-municipio no es producto de un error poltico. Debe
entenderse a travs de su gnesis histrica. Se luch porque los gobiernos estatales y mu-
nicipales tuvieran ms recursos en un periodo de transicin poltica, cuando se buscaba
romper el monopolio centralista de un rgimen autoritario. En algunos casos, la descen-
tralizacin se hizo a pesar de los gobiernos estatales (en salud y educacin), pero en otros
casos fue vista por todos los actores polticos ajenos al partido dominante como una ma-
nera de dar ms poder a instancias ms cercanas a los ciudadanos.
Sin embargo, esta transferencia de recursos fue extremadamente poco oportuna y
afortunada. Ocurri a lo largo de un periodo en el cual el gobierno federal, a travs de
sus programas sociales, estaba demostrando ya no actuar con una lgica clientelista y par-
tidaria, sino que por el contrario estaba logrando basar su accin social en diagnsticos
precisos de las familias y las regiones ms necesitadas. Este cambio no ha culminado ni ha
superado todos los problemas previos, y podra revertirse, pero ha sido real. La pluralidad
manifiesta primero en el legislativo y despus en mltiples instancias de gobierno tam-
bin logr que la accin federal estuviera mucho ms sujeta a escrutinio pblico y que se
aprobaran leyes que la debern hacer ms eficiente y transparente. Paradjicamente fue
entonces cuando se redujo su capacidad presupuestal a favor de instancias con menores
capacidades tcnicas y menos sujetas a supervisin pblica. La transferencia de recursos
ms significativa (en trminos de financiamiento social per capita) se dio hacia los munici-
pios con menor capacidad y transparencia para su manejo. Como lo muestran los anlisis
de Cabrero y del Informe de Desarrollo Humano 2004, esos municipios son los menos
profesionalizados y con estructura ms precaria.
Los dos programas federales analizados muestran que es posible desarrollar accio-
nes positivas y significativas en dos extremos del espectro de colaboracin. El Programa
Oportunidades ha logrado crecer, ser eficiente y demostrar impactos con muy poca cola-
boracin de los gobiernos estatales20 o municipales, aunque como espero haber mostrado,
la colaboracin municipal existe y ha resultado positiva. La Estrategia de Microrregiones,
20
Dada la descentralizacin de los servicios educativos y de salud, sin embargo, ellos tambin participan en Oportunidades.

por el contrario, slo existira en el papel si no fuera por la colaboracin manifiesta de los
gobiernos estatales y, en menor medida, de los municipales.
Sin embargo, estos dos extremos de colaboracin tambin muestran que la misma se
desarrolla con muchos problemas. Es necesario hacer varios cambios importantes:
En primer lugar, es necesario reformar la estructura de incentivos que enfrentan los
municipios pobres. Si se lleva la estructura actual a su extremo lgico, a esos municipios
les conviene destruir las obras y servicios que reducen su marginacin porque eso les ga-
rantiza mayores fondos federales. Afortunadamente, hay muchas presiones en sentido
contrario y un inters real de los gobiernos de hacer mejoras, pero s se nos ha menciona-
do repetidamente que no quieren perder fondos, y hemos conocido presidentes municipa-
les que se quejan de haber sido castigados precisamente por trabajar bien. Los gobiernos
que muestran resultados deben acceder a un segundo nivel de incentivos especialmente
diseado para ellos, seguramente condicionado a cierta profesionalizacin de sus funcio-
narios y al desarrollo de transparencia en el conjunto de su administracin.
Pero hay que establecer un mecanismo viable y operativo para que los municipios carac-
terizados por su alta marginacin y su pobreza transiten de su nivel actual a uno superior.
Para ello conviene revisar las experiencias del pasado: Coplamar y las comisiones regionales
federales creadas en los aos sesenta y setenta para fomentar el desarrollo de una regin.
Posiblemente convenga que, en esos municipios, todos los fondos de origen federal sean ad-
ministrados por una entida d federal que tenga bajo su responsabilidad la formulacin de
planes de desarrollo regionales y su cumplimiento en plazos definidos. Estos organismos
deberan estar bajo supervisin del Congreso federal y deben interactuar con los gobiernos
estatales. Su tarea debera ser doble: realizar las acciones de desarrollo social y econmico
que sean diagnosticadas por organismos tcnicos federales con el acuerdo de las estatales, y
lograr el desarrollo de las estructuras de gobierno en los municipios de alta marginacin.
La dificultad bsica de estos municipios consiste en lograr una administracin profe-
sional que planee, programe, ejecute y mantenga las mejoras que son necesarias a lo lar-
go de administraciones sucesivas. Esto es lo que est sucediendo en el conjunto del pas,
pero estos municipios tienen dificultades serias para lograrlo. Por otra parte, hay una con-
tradiccin entre la oferta de jvenes profesionales que no encuentra empleo en las zonas
urbanas y su marcada escasez en estos municipios. Las administraciones federales que se
sugieren, o un mecanismo de incentivos, podran lograr que algunos de estos jvenes pro-
fesionales realicen estas labores en esas administraciones municipales. El incentivo puede
consistir en su ingreso al servicio profesional de carrera o a la administracin federal. El
municipio tambin debe tener incentivos para contratarlos, y para mantener por lo menos
una parte del equipo creado en trienios municipales sucesivos.

Por otra parte, el manejo de los distintos fondos del Ramo 33, la realizacin de las ac-
ciones sociales directas municipales y la coordinacin con el gobierno federal para otros
programas como Oportunidades son excesivas para un solo funcionario municipal, que
con frecuencia est a cargo tambin de otras labores. Estas administraciones municipales
por lo tanto deben tener incentivos para dividir estas funciones en un pequeo cuerpo de
profesionales asistidos por los sistemas de informacin y diagnstico de los gobiernos es-
tatal y federal.
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La pobreza: conceptos cambiantes,
realidades transformadas pero persistentes1
Vania Salles Ma. de la Paz Lpez
1. Una advertencia
Aunque a lo largo de este texto se ilustran y se examinan brevemente algunas polticas so-
ciales, como por ejemplo la Ley de los Pobres, nos parece indispensable iniciarlo con una
referencia puntual al vnculo inextricable que existe entre las polticas sociales o progra-
mas de alivio a la pobreza misma, vista como realidad vivida o como concepto.
Esta referencia pretende apenas ilustrar con un par de ejemplos el mencionado vncu-
lo. Como lo veremos ms adelante, el texto hace referencia a la Ley de los Pobres que se
implement en Inglaterra aproximadamente entre los siglos XVI y XVII y que estuvo
vigente con variaciones en los siglos subsecuentes. Subyace a estas leyes un concepto de
pobreza que recalcaba que esta condicin aluda a la criminalidad, siendo asunto de va-
gabundos, limosneros y prostitutas, en fin, a lo que ms tarde se llam las underclasses o el
lumpen proletariado.
As, al mismo tiempo que las leyes en sus diferentes versiones histricas acudan a
los efectos de la pobreza, como hemos mencionado, implicaban una valorizacin moral
que haca indignos a los pobres e irrecuperables; por lo tanto, deberan de ser recluidos
y reprimidos2.
El segundo ejemplo se refiere al Welfare State, como un modelo ideal en el que el Estado
acepta en trminos generales la responsabilidad de una provisin de bienestar, compren-
siva y universal para sus ciudadanos. As se puede pensar en la proteccin y bienestar que
1
La idea inicial de preparar este texto eman de las necesidades de El observatorio de gnero y pobreza (OGP), pero posteriormente
se redact como una colaboracin con el proyecto Sociologa, modernidad, tradiciones tericas y cambio conceptual (Programa de
Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales-UNAM), por invitacin de Gina Zabludowski. Se publica en estos momentos en una com-
pilacin, bajo la siguiente referencia: Gina Zabludowski (coordinadora), Sociologa y cambio conceptual, (en prensa, 2006) Agradecemos a
Gina Zabludowski las facilidades brindadas para su reedicin que encierra algunos pequeos aadidos en el presente libro.
2
Vase ms adelante en el apartado correspondiente de este texto una referencia ms amplia.
183
son provedos por el Estado, a pesar de que puedan existir residuos de la versin que im-
peraba en pocas anteriores (los pobres vistos desde una perspectiva de desvalorizacin
moral). Este modelo ideal parte de una conceptuacin distinta a la subyacente a las Leyes
de los Pobres: la pobreza es un fenmeno socialmente instituido, no hay una culpabilidad
explcita de los pobres por su situacin y que siendo ayudados (por las polticas sociales
del Estado) pueden mejorar su condicin, experimentando por veces, algo de movilidad
social ascendente, lo cual resultaba en un cambio importante en la realidad vivida.
Una diferencia entre la teora implicada en la Ley de los Pobres (en sus diferentes ver-
siones) y la poltica social del Welfare State, es que la primera estaba dirigida apenas a los
pobres y la del Welfare State a la poblacin en general. Otra distincin es que la Ley de los
Pobres en algunos momentos estuvo dirigida a los individuos casi en exclusiva, mientras
que en el segundo modelo se enfatiz sobre todo la unidad familiar. Son conocidas las
consignas aparecidas en psteres divulgados en Estados Unidos en 1935 que decan More
security for the american family.
Marshall en sus reflexiones de 1890, pero sobre todo en las subsecuentes, ya identifica-
ba los rasgos centrales de un Welfare State incipiente como una combinacin de democra-
cia, bienestar y capitalismo. Este modelo ideal se afianza y se expande despus de la Gran
Depresin de 1930 y de la Segunda Guerra Mundial en la dcada de los cuarentas.
En los ltimos aos, Habermas (1988), entre otros, acusa el fin del Estado de bienes-
tar nombrando este declive como el fin de las energas utpicas. Desde otras perspectivas
encontramos en Atkinson (1995) que al aludir a diferentes concepciones sobre la pobreza,
plantea elementos crticos sobre la poltica del Welfare State, registrando que su implemen-
tacin no fue apta para acabar con la pobreza en ciertos contextos, como el ingls. Con
referencia a esto es preciso, para acabar con la pobreza, implementar polticas sociales
volcadas a la educacin, el empleo, a la fijacin de salarios y las que inciden en la distribu-
cin muy desigual del ingreso (caracterstica bsica de los pases con grandes contingentes
de pobres).
2. Presentacin del texto
La pobreza es un fenmeno que ha acompaado el devenir de la humanidad, adoptando

diferentes rostros y combinndose con distintas circunstancias que varan segn los perio-
dos, las culturas, los regmenes polticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen
tanto la formacin como la distribucin de la riqueza.
Con la advertencia de que se trata de una categorizacin problemtica, nos parece
pertinente catalogar a la pobreza como una condicin transepocal: ha estado presente en
184 la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes

diferentes pocas, pero por ser cambiante y por combinarse con distintas y variables cir-
cunstancias, tanto la pobreza (vista como realidad vivida) como su concepto no pueden
ser entendidos al margen de la historia.
Si la observamos desde un corte sincrnico, la pobreza se nos presenta como un fen-
meno sumamente heterogneo, cuya heterogeneidad est dada por las variaciones en el
tiempo acorde con los argumentos anteriores a las que se suman los determinantes de
los contextos (pases, regiones) en que se inserta: no es lo mismo enfrentarse a la pobreza
viviendo en un pas europeo que vivirla en frica.
Habermas (1988), en su artculo sobre el agotamiento de las energas utpicas, nos
habla de las diferentes utopas que plantearon vas para mejorar la calidad de vida de las
clases populares en general y de la clase trabajadora en particular, lo cual implicaba abatir
la pobreza. Habla del enfoque redistributivista, segn el cual, sera inherente al desarrollo
de la sociedad industrial un progreso econmico generalizado, marcado por una apropia-
cin ms igualitaria de los beneficios generados, lo cual se reflejara en una estructura de
distribucin del ingreso no tan concentrada en los estratos ms elevados (es decir, predo-
minara la lgica redistributiva). Tal realidad no se generaliz, imperando en un sinn-
mero de pases la ausencia de progreso econmico para la mayora de la poblacin y la
persistencia de la pobreza. Para ilustrar esta afirmacin pensemos que en Amrica Latina
existen 213 millones de personas pobres, es decir, el 40,6 % de la poblacin de la regin
en 2005 vive en la pobreza (CEPAL, 2005).
Con base en este planteamiento introductorio, la exposicin empieza con algunas ilus-
traciones sobre la pobreza en el pasado (sobre todo en el siglo XIX), buscndose integrar
a modo de ejemplo maneras de definirla. Posteriormente, la exposicin se dedica a exa-
minar una parte de la produccin conceptual sobre la pobreza en el siglo XX (con una
incursin breve a inicios de siglo brindando no obstante un mayor nfasis a las ltimas
dcadas). Se incluyen tambin conceptuaciones emanadas del feminismo, ancladas en la
perspectiva de gnero. La exposicin en su parte final propone algunos elementos para
hilar y a la vez diferenciar bloques de conceptos.
3. La pobreza en el pasado: algunas ilustraciones
Adam Smith reconoci que, en su poca, la mayora de la poblacin en toda sociedad

poltica de importancia estaba constituida por pobres y desde una postura sumamente
crtica argument que ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte
de sus miembros son pobres y miserables (vase Smith 1958:77). A su vez Marx, en El
Capital, al analizar la transicin del feudalismo al capitalismo y al referirse a las distintas
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes 185

legislaciones que regan la condicin social de la pobreza incluyendo la Ley de Pobres,
igualmente referida con amplitud por Smith alude al siguiente hecho: la reina Elizabeth
despus de haber realizado un recorrido por toda Inglaterra exclamaba horrorizada:
pauper ubicue jacet (hay pobres por todos lados), lo cual la lleva a expedir un conjunto re-
levante de leyes para reglamentar la condicin de pobreza, al tiempo que se ve forzada
a reconocer la pauperizacin como un fenmeno importante de Inglaterra (vase Marx,
1950, L. I Tomo III:167) .
Para Adam Smith y Karl Marx, que ejercieron gran influencia en el pensamiento eco-
nmico contemporneo, el concepto de pobreza tiene diverso contenido. Para Smith, el
concepto est relacionado con un efecto desfavorable de la productividad del trabajo (o
como un resultado de una productividad muy baja), vinculndose a la vez con una redis-
tribucin desigual de los beneficios emanados de la productividad del trabajo. Mientras
que para Marx (1950) el concepto de pobreza se relaciona con una distribucin desigual
del capital (unos solamente poseen su fuerza de trabajo mientras que otros, los medios de
produccin). En este marco juega un papel importante el concepto de explotacin de la
fuerza de trabajo y de desgaste moral de la misma. Por lo tanto, desde esta perspectiva, la
pobreza se enmarca en un concepto ms amplio que es el de explotacin.
Con respecto a Smith, se advierten, en la cita a continuacin, algunos rasgos adiciona-
les de su concepcin de la pobreza:
actualmente un pobre trabajador no se contenta con el mismo alimento, vestido e habitacin con
que se contentaba en otra poca () este hecho puede llevarnos al convencimiento de que no slo
ha aumentado el precio del trabajo expresado en dinero, sino la recompensa real. Esta mejora en
las condiciones de las clases inferiores del pueblo debe considerarse ventajosa o perjudicial para la
sociedad? (Smith, 1958:79)
Estas ltimas afirmaciones, aadidas de otra previamente citada (ninguna sociedad

puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables
(Smith, 1958: 76 y 77) pueden ser conectadas con la filosofa moral de Smith y con su idea
de que los salarios de los trabajadores deban ser ms elevados (teora de los altos salarios)3
que a su vez se remite a la idea de que los pobres no son solamente los marginados, los
vagabundos y los desempleados, sino los propios trabajadores. Este argumento, como lo
veremos mas adelante, est presente en otros autores como por ejemplo Emile Zola en su
obra Germinal.
3
Las referencias tangenciales a Smith, se hacen al margen de un sinnmero de crticas que se le hicieron. Adems de las ya muy cono-
cidas hechas por Marx, podemos mencionar otras ms recientes hechas por Shumpter.

Aunque en la conceptuacin anterior el nfasis de Smith recaiga sobre todo en la di-
mensin econmica (sin dejar, evidentemente de aludir a otos aspectos), es preciso tener
en cuenta que en su libro Teora de los Sentimientos Morales se recalcan otros tipos de cuestio-
nes que van ms all de la naturaleza econmica de la pobreza.
Con respecto a argumentos esgrimidos en prrafos anteriores sobre el marco legal,
cabe ampliarlos con lo siguiente: rodeadas de conceptos que resaltaban la peligrosidad
que los pobres representaban para el buen funcionamiento de la sociedad, las leyes que
normativizaban la condicin de pobreza en Inglaterra propiciaron el surgimiento una
serie de medidas implicadas con la represin. A este propsito, Marx (1950), refiere los
siguientes aspectos, para Inglaterra en el periodo de la reina Elizabeth :
por ejemplo, los mendigos sin permiso y con edad mayor de 14 aos deberan ser forzosamente la-
tigados y marcados con un hierro caliente en la oreja izquierda en el caso de que nadie quisiera
tomarlos en servicio durante dos aos; tambin se prevean ejecuciones, se respaldaba legalmente la
muerte de los vagabundos (Vase, Marx, 1950: L. I Tomo III, cap. 28, pag. 167).
Desde otra ptica, se implementaban tambin intervenciones educadoras, disciplina-

doras y otras con incidencia tanto en la conducta de los pobres acorde con los principios
que conformaron una suerte de ideologa sancionadora y estereotipada de la pobreza
como en sus condiciones materiales de vida. Dicha ideologa que vea a los pobres como
elementos nefastos y casi irrecuperables para la sociedad impacta las visiones y concep-
tuaciones de la pobreza con una incidencia de larga duracin que deja marcas indelebles
en varios mbitos de la produccin de conocimiento, incluyendo el del sentido comn.
Las visiones que recalcan la existencia de vnculos inherentes entre pobreza y criminali-
dad, por ejemplo, entre pobreza y violencia, entre pobreza y desgaste ambiental (segn
el Banco Mundial), vigentes hoy da en diversos mbitos, ilustran la idea de la perdura-
bilidad de la ideologa sancionadora y estereotipada de la pobreza, generada hace varios
siglos, con impacto en la conceptuacin del fenmeno: pobres no son solamente aquellas
personas carentes de bienes materiales, sino las que esta condicin les imprime caracte-
rsticas moralmente indignas: son vagos, ladrones, asesinos, prostitutas, etc. (vase a este
respecto, un punto de vista crtico en Les miserables de Vctor Hugo, 1957).
El problema del crecimiento demogrfico y su vnculo con la pobreza ha sido una
preocupacin para los economistas y filsofos del pasado. En Smith (1952) por ejemplo,
dicha preocupacin se evidencia en diferentes partes de su obra y a ttulo de ejemplo men-
cionamos las siguientes ideas: la pobreza, aunque, sin duda desanima los matrimonios,
no los impide totalmente, y aun parece, en cierto modo, dar pbulo a la procreacin. A

seguir, Smith compara la capacidad reproductiva de una mujer pobre y de otra rica, y a
este propsito afirma: una montaesa, aunque medio muerta de hambre, tiene, por lo
comn, ms de veinte hijos, mientras que una dama criada en la abundancia es, a menu-
do, incapaz de tener ms de uno, y se agota cuando da a luz dos o tres. La esterilidad, tan
frecuente entre las mujeres de alto rango, es muy rara en las clases inferiores. El lujo, en
el bello sexo, si por un lado inflama la pasin por el goce, parece que debilita siempre y, a
veces, destruye totalmente las facultades reproductivas (vase Smith, 1952: 77).
Son famosas las reflexiones hechas en el siglo XIX por Malthus (1982) sobre la cues-
tin demogrfica planteada en trminos de los vnculos entre los problemas del creci-
miento poblacional (y en este marco el aumento de las personas pobres) y la produccin
agrcola. Pero, lejos de estar circunscrita a la argumentacin de un autor en el caso Mal-
thus la cuestin demogrfica forma parte de un conjunto de reflexiones hechas tambin
por filsofos en el siglo XVIII. Condorcet (1966), por ejemplo, argumentaba que el con-
trol del crecimiento poblacional (es decir, la baja de las tasas de fecundidad) deba ocurrir
ms bien a partir del progreso de la razn que por una compulsin econmica tesis de
Malthus (1982) quien, a este respeto, afirmaba:
no hay razn alguna para suponer que nada, salvo la dificultad de satisfacer como es debido las ne-
cesidades vitales, vaya a llevar a este mayor nmero de personas a no estar dispuesto a casarse pron-
to o a impedirle criar saludablemente familias lo ms grandes posibles. (Malthus, 1982: 247).
Es la dificultad de satisfacer () las necesidades vitales ( Malthus, 1982: 247), ancla-

da en una coaccin econmica, que llevara a la gente a controlar la prole, mientras que
para el representante del racionalismo francs el matemtico y filsofo Condorcet el
control estara basado en argumentos emanados de la razn y de manera voluntaria. In-
tervendra en el progreso de la razn el incremento de la educacin, su mayor generaliza-
cin en el sector de la poblacin que a ella no haba accedido, lo cual abarcaba gran parte
del sector popular incluyendo como parte constitutiva de este sector, la poblacin pobre.
Ms all de un objeto de estudio y de formar parte de la preocupacin de la ciencia
econmica y de la filosofa, la situacin histrica de los pobres es resentida, aprendida y
escudriada por el arte, faceta que ilustraremos con un par de ejemplos tomados de la li-
teratura. En su novela Les miserables, publicada en 1862 y que transcurre en Francia, sobre
todo en Pars a inicios del siglo XIX, Vctor Hugo alude ampliamente a la pobreza impe-
rante, enmarcndola en el problema ms amplio de la justicia. Ms que conceptos preci-
sos, la pobreza es descrita en Les miserables con tonos dramticos que rescatan el carcter
multifactorial de sus causas, indicndose a la vez en un tono en cierta medida fatalista

y acorde con la visin del romanticismo4 los obstculos estructurales que enfrentan los
pobres para superar su condicin, entre los que sobresalen las cuestiones referidas a los
derechos (ms bien su ausencia) y al modus operandi de la justicia. Los pobres son los mise-
rables, con lo cual se teje el vnculo entre la pobreza y la miseria5.
En 1885 se publica la novela Germinal, en la que Emile Zola narra la vida de los tra-
bajadores de las minas, poniendo de relieve la importante idea de que los pobres no son
solamente los desempleados, los vagabundos y las prostitutas, sino tambin los obreros, los
trabajadores explotados de las minas. Ms claramente que en la novela de Hugo, aqu la
pobreza se vincula con la explotacin, en el caso con la sobreexplotacin de un tipo par-
ticular de fuerza de trabajo: aquella que cumple con las exigencias y los requisitos indis-
pensables para bajar a las minas. La pobreza es vista no como un atributo del individuo,
sino del ncleo familiar y por lo tanto es vivida grupalmente en lo cotidiano. La narrativa
pone de relieve la ausencia de condiciones para el ejercicio de las capacidades: stas exis-
ten en cuanto a disposiciones y predisposiciones de sobrepasar las barreras que determi-
nan la pobreza sin, no obstante lograr reunir actividades (realizaciones) conducentes al
logro de las mismas6.
4. En el periodo ms reciente
A inicios del siglo XX
Antes de examinar de modo selectivo aportes producidos en las ltimas dcadas, nos pa-
rece relevante integrar dos visiones ubicadas a inicios del siglo XX, a titulo de ejemplo,
como en los casos anteriores.
Cabe antes que nada recalcar que el trmino estndar de vida fue acuado por Marshall
a finales del siglo XIX en su famosa obra Principles of Economics (1890), la cual sienta una
de las bases de la vertiente de lo que se llam la economa del bienestar, que integra un
conjunto de estudios sobre la pobreza.
En este marco encontramos el aporte de Vilfredo Pareto que, como todos sabemos,
en su etapa madura lleg a la conclusin de que haba insuficiencias en el anlisis eco-
nmico y por ello adopta el anlisis sociolgico en su famoso Trattato di sociologa generale
(1916).
4
Se considera a Vctor Hugo uno de los smbolos del romanticismo francs, aunque a veces, como en partes de Les miserables, su narra-
tiva adquiera un tono cercano al del realismo.
5
Algo parecido hace Bourdieu (1998) recientemente en La misre du monde.
6
Estas ltimas cuestiones sern retomadas de modo breve ms adelante, cuando tratemos el aporte de Amartya Sen y Martha
Nussbaum.

Pero, es en su etapa de economista que aporta ideas importantes para la economa del
bienestar, sobre todo relativas a la distribucin del ingreso y de la riqueza7 lo cual es in-
dispensable para el entendimiento de la pobreza , teora que tanto tiene de famosa como
de criticada. Es muy conocida la ley de Pareto y la formula N=A/(x+1)a, en la cual N re-
presenta el nmero de individuos que tienen un ingreso ms elevado que x o A; a es una
constante con un valor fluctuante entre uno y dos. La ley solamente puede aplicarse para
los ingresos que son un poco mas elevados que el mnimo8.
Para Pareto, el comportamiento de las personas (o de los grupos) o por lo menos cier-
tas normas que los rigen, guardan una relacin y deben satisfacer los requerimientos de
racionalidad de la actividad econmica en el plan social. As, para este autor la maximi-
zacin del ingreso generado socialmente rige la racionalidad econmica (es decir, funge
como criterio). Tal situacin funciona de forma conjunta con el criterio de maximizacin
de la utilidad, utilidad pensada en trminos del conjunto de la sociedad. As segn el
criterio de optimizacin de Pareto no se puede elevar ms la utilidad del ingreso de una
persona (o de un grupo) sin rebajar la utilidad del ingreso de otra persona o de otro grupo
(Pareto, 1897; 1916).
En su obra de 1916 (Trattato di sociologa generale) trabaja con la idea de las elites, al refe-
rirse a las personas con habilidad superior que desplegaban esfuerzos para elevar su po-
sicin social. Con esto se refera tanto a los estratos superiores (de las clases altas) como a
las personas privilegiadas de las clases bajas (las que tenan la capacidad de promover la
movilidad social)9. As, trata igualmente de entender la condicin de pobreza mediante
una diferenciacin entre distintos tipos de pobres, es decir, sugiere una suerte de estrati-
ficacin de las clases ms bajas de la poblacin que encierran en su seno a diversos tipos
de pobres.
Nos interesa comentar tambin una reflexin que se hace a partir de Max Weber,
enmarcando la pobreza en tres dimensiones interligadas que se potencian. Segn Lab-
bens (1978: 103) para ser pobre, es preciso estar carente al mismo tiempo de fortuna
y de ocupacin remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y de respeta-
bilidad (estatus). Como no existen personas que estn privadas totalmente de todos los
recursos, podemos considerar al pobre como aquel que se sita al nivel ms bajo de las
tres dimensiones.
7
Sin estar vinculados con la economa del bienestar y producidos en el periodo reciente, encontramos trabajos precisos sobre la es-
tructura y distribucin del ingreso. Vase por ejemplo, con nfasis en la distribucin del ingreso en los hogares, el texto de Corts y
Rubalcava (1995).
8
Para un acercamiento a las crticas y contribuciones (vase Enciclopedia Universales, 1980).
9
La teora de las elites, ms bien de su superioridad, hace que la propuesta de Pareto sea relacionado con argumentos fascistas.

La definicin anterior, integrada al marco conceptual weberiano10, va ms all de la
concepcin econmica ya que subraya cuestiones relativas al poder, a la respetabilidad y
al hecho de conseguir ser odo por los otros, por la sociedad y lograr ejercer influencia.
Igualmente a inicios del siglo XX, Georg Simmel (1998:27), subray aspectos relevan-
tes de la definicin de pobre vista como un concepto ideolgico. Al destacar, por ejemplo,
el carcter ambiguo del concepto (una vez que puede ser utilizado en el sentido de pobre
comerciante, pobre artista o pobre empleado), Simmel propone que los pobres sean
estudiados desde el ngulo de una relacin de asistencia, en el caso de la asistencia social,
lo cual alude a la dimensin de lo interactivo. Veamos las siguientes ideas:
Es a partir del momento en que ellos se encuentran integrados a la asistencia tal vez mismo desde
que su situacin podra normalmente dar derecho a la asistencia y an mismo si tal derecho no fue
an otorgado que ellos (los pobres) devienen parte de un grupo caracterizado por la pobreza. Este
grupo no queda unificado por la interaccin de sus miembros, sino por la actitud colectiva que la
sociedad, como totalidad, adopta a su respecto.
Aunque esta perspectiva est muy vinculada a la situacin europea (Estado de Bienes-
tar Social) tiene una gran utilidad terica ya que vincula la pobreza con un mbito institu-
cional (la asistencia social), remite su formacin a un proceso social interactivo (el grupo)
cargado de sentido que es otorgado por la actitud colectiva de la sociedad con respecto
a los pobres. Ah, en este ltimo aspecto, entraran cuestiones de ndole cultural, como
aquellas relativas a las percepciones y a las vivencias de la pobreza.
La pobreza y sus conceptos en la reflexin producida en las ltimas dcadas
Con los ejemplos puestos en apartados anteriores, lejos de establecer comparaciones con
situaciones ms recientes pues el contenido vivencial y los estilos de vida culturalmente
sancionados que moldean las necesidades en pocas y contextos tan diferentes impiden
comparar se busca ilustrar la existencia de pobres como un fenmeno aejo, que ha
persistido a lo largo de los tiempos, cuya condicin ha pasado por lneas de transforma-
cin que abarcan un sinnmero de facetas, como por ejemplo las relativas al derecho y
al modus operandi de la justicia, al campo de las necesidades absolutas y relativas (cultural e
histricamente tejidas) y al modo de enfrentar y combatir la pobreza (cuestiones encua-
10
Weber, en sus famosos textos agrarios, integra al anlisis la situacin del campesinado alemn que transitaba de la condicin de sier-
vos, semisiervos a la de trabajadores asalariados. Refiere y estudia tambin la poblacin migrante de Polonia que por falta de trabajo
en su pas llegaba a Alemania para trabajar en la agricultura. Se trata de un contexto de pobreza, pero Weber, por lo menos en estos
aportes, no produce conceptos o teoras de la pobreza. Para un estudio de los textos agrarios de Weber vase Salles, (1988).

dradas en los paradigmas de desarrollo, en las ideologas y luchas sociales, en las polticas
del Estado, etc.).
Cabe no obstante enfatizar que en determinados contextos y pases hay ms pobreza
que en otros. El caso de Amrica Latina es pattico. Segn estimaciones de la CEPAL
(2005) la pobreza afecta a 213 millones de personas (40,6 %) de la poblacin de la regin,
de la cual 88 millones (16,8 %) viven en la indigencia.
Para el caso de Mxico, segn estimaciones del Comit Tcnico para la Medicin de
la Pobreza (2002),
el clculo de la incidencia de la pobreza muestra que, al expirar el siglo XX, uno de cada cuatro
mexicanos () no dispone del ingreso suficiente para comprar los ingredientes crudos con los cuales
preparar los alimentos que suministren mnimos calricos y proteicos. Ms de la mitad (casi 2 de
cada 3 en los contextos urbanos y poco ms de 4 por cada 6 en los rurales) no satisfacen simul-
tneamente un conjunto de necesidades elementales (alimentarse, vestirse, calzar, tener acceso a la
educacin o a la salud, y transporte pblico para sus traslados cotidianos) aun dedicando todo su
ingreso a stas. Casi dos de cada tres mexicanos () no tienen el dinero suficiente para acceder a
los bienes y servicios incluidos en la lnea de pobreza de nivel III (vase Corts, 2003)11 .
Paralelamente a esta situacin de persistencia del fenmeno, que marca de forma in-
quietante nuestra contemporaneidad, la investigacin sobre la pobreza ha arrojado un
gran nmero de aportes conceptuales, integrados en teoras que vinculan la pobreza con
problemas de crecimiento econmico, guardando una relacin inextricable con los para-
digmas de desarrollo hegemonizados por intereses ajenos a los requerimientos de los pa-
ses subdesarrollados (Sen, 1981; PNUD, 1995).
Sistematizaremos a continuacin algunos aportes volcados a la conceptuacin de la
pobreza, enfatizando a la vez algunas posturas crticas y ampliaciones en las definiciones.
Una conceptuacin de la pobreza que tiene un nivel de generalizacin elevado y que
encuentra sus races en el pensamiento filosfico se refiere a la formulacin de la pobreza
absoluta y pobreza relativa. Con orgenes en planteamientos vertidos en siglos pasados,
porque tiene como trasfondo la teora de las necesidades presente en los economistas
clsicos que en parte heredaron sus preocupaciones de la filosofa, como por ejemplo en
Smith (1958) y Marx (1950)12 , la vertiente conceptual de la pobreza absoluta y relativa
es retomada en el perodo ms reciente, en las dcadas de 1970 y 1980 (vanse Sen 1984;
Boltvinik, 1990; UNESCO, 1991).
11
Consltese Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (2002) para la especificacin de los niveles.
12
Para un examen cuidadoso de la teora de las necesidades en Marx, vase Agnes Heller (1967).

Desde esta conceptuacin se recalca que la pobreza relativa es definida en relacin con
otras situaciones y contextos sociales con los cuales es confrontada y diferenciada, y que
tiene como sustrato terico la cuestin de las necesidades.
Bajo tal perspectiva, puede decirse que la pobreza es relativa, como tambin lo son
sus grados y heterogeneidad (que remiten a privaciones mayores o menores), pues se esta-
blecen por comparacin. El concepto de necesidad es clave para esta perspectivaen tr-
minos generales es definido y estructurado a partir del elenco de valores propios de una
cultura, es decir la definicin de una necesidad est social e histricamente ubicada. Hay,
en este sentido, una suerte de nfasis en el carcter relativo de los contenidos de la necesi-
dad, ya que ellos variarn en funcin de las pautas que los conforman.
Este enfoque debe ser complementado con el acercamiento a la pobreza vista en trmi-
nos absolutos, que imprime otros matices a la relacin pobreza/necesidades. Hay una suer-
te de ncleo de necesidades absolutas que son irreductibles a determinadas comparaciones,
tanto en trminos contextuales un pas, una comunidad como en trminos de niveles,
sean stos de bienestar o de estilos de vida, ya que remiten a la dignidad e igualdad esen-
ciales del individuo considerado como ser humano (UNESCO, 1991:822), lo que lleva a
vincular la cuestin de la necesidad con la de justicia, enmarcando el logro de su satisfac-
cin en el mbito de un campo de disputa. La pobreza absoluta alude, por lo tanto, a esta-
dos de carencia en los que se soslayan necesidades que todos, por compartir la calidad de se-
res humanos, tienen el derecho de satisfacer, razn por la cual no pueden ser relativizadas.
En este sentido, lo que se subraya es la idea de la dignidad humana vinculada a ne-
cesidades universales y a la universalidad de los derechos que la garantizan. Esta visin
encierra temas ontolgicos; de ah su irreductibilidad a los contextos y a las medidas, pues
en este caso la medida es el propio ser humano. A pesar de todo ello, la pobreza absoluta
existe, y el derecho a satisfacer necesidades como las anteriormente mencionadas es una
meta a lograr. Todas estas ideas, referidas a cuestiones de naturaleza absoluta, implican
evidentemente valores y, ms que esto, valores histricamente ubicados.
Levy (1994:8) operacionaliza tales conceptos al afirmar: la pobreza extrema es una
condicin absoluta, mientras que la pobreza moderada es una condicin relativa. A su
vez, Flores, Campos y Vlez (1994:295) asumen que la pobreza absoluta se refiere a la
incapacidad o imposibilidad de satisfacer lo que en general se conoce como necesidades
bsicas. Utilizan el trmino pobreza relativa para relacionar un bajo nivel de riqueza
o ingreso de un agente respecto a su entorno [...] y se modifica a medida que avanza el
desarrollo econmico.
Con base en los ltimos argumentos se puede apreciar la utilidad que los conceptos
de pobreza absoluta y relativa cuya caracterstica central es tener un elevado grado de

generalizacin sirven como umbral terico para organizar conceptos de alcance menos
amplios.
Una vertiente de estudios, anclada en preocupaciones precisas sobre cmo acercarse
a lo que necesita la gente para vivir, que cobra arraigo en la dcada de los setenta, ha co-
incidido en definir a la pobreza como carencia de posibilidades para satisfacer las nece-
sidades bsicas. En este sentido, la poblacin en situacin de pobreza se considera como
aquella que est desprovista de medios y recursos para satisfacer dichas necesidades. Se
enfatiza la privacin de necesidades bsicas, acotndolas a la sobrevivencia fsica y a as-
pectos tangibles de la pobreza. Tanto los mritos como las insuficiencias de dichos es-
tudios fueron apuntados, proceso que corri paralelamente al planteamiento de nuevos
elementos definitorios13.
En la dcada de los ochenta, Sen (1981 y 1984) avanza algunas propuestas de defini-
cin y enfoques para la investigacin sobre la pobreza, introduciendo elementos que van
ms all de las propuestas ancladas centralmente en las condiciones materiales de vida y
en las necesidades bsicas sin, evidentemente, descartarlas. En esta misma dcada, en un
documento de la CEPAL (1985), se encuentran referencias a ciertas carencias incidentes
en la pobreza tales como las que disminuyen la autorrealizacin personal, la participacin
en la sociedad, la calidad del medio ambiente y el ejercicio de los derechos humanos. En
1983, Chambers abre el campo de la ecuacin de la pobreza ms all de las dimensiones
tangibles referidas a la privacin de las necesidades bsicas (alimentacin nutricin,
vestido, vivienda, agua, educacin bsica por ejemplo), incorporando algunas dimensio-
nes intangibles de la pobreza como, por ejemplo, la vulnerabilidad, el aislamiento y la
falta de poder .
En 1983 Chambers describe la llamada trampa de la privacin que trasciende a la
pobreza en si misma vista en trminos econmicos y descontextuados14. As sugiere que
en la mencionada trampa se interrelacionan como en una telaraa cinco conjuntos de
factores: la pobreza misma, la debilidad fsica, el aislamiento, la vulnerabilidad y la ca-
rencia de poder (powerlessness). El aislamiento, por ejemplo, considera la lejana fsica, la
carencia de educacin, la ignorancia y la falta de acceso a servicios de informacin. La
vulnerabilidad, vista desde sus componentes intangibles, se relaciona con tensin interna
y externa, con el miedo y el peligro de volverse ms pobre y privado de todo. La debili-
13
Para una revisin de dichos estudios, as como referencias sobre algunas de las crticas que les fueron hechas, vase Salles y Tuirn
(1999). Cabe no obstante destacar los intentos tempranos y reiterados en la investigacin sobre la pobreza enmarcados en el campo
de las ciencias sociales y sobre todo en el campo del anlisis sociolgico y econmico basados en los niveles de vida (sus dimensiones)
y en la satisfaccin de las necesidades bsicas. A ttulo de ejemplo, podemos mencionar los esfuerzos desarrollados por Adelman y
Morris, (1973), Adelman, (1975).
14
Estos prrafos fueron tomados, con algunas modificaciones, de Jusidman y Salles (1993b).

dad fsica, como consecuencia de la mala nutricin y de problemas de salud no atendidos,
se relaciona con aspectos existenciales que se ubican en la dimensin de los intangibles
(Chambers 1983.)
Desde un punto de vista ms filosfico, Sen y Nussbaum trabajan la perspectiva de la
libertad (y su ausencia) vinculada con la pobreza, indicando que estos dos conceptos man-
tienen nexos firmes con la ptica de las capacidades. Uno de los mltiples ejemplos del
ejercicio de la libertad es poder emprender actos y actividades (realizaciones) tendientes a
maximizar la capacidad de sobrevivir y no sucumbir a una muerte prematura. Establecen
tambin relaciones con la calidad de vida centrada en las trayectorias personales (o en
trminos ms amplios en la forma en que transcurre la vida humana y las opciones que
tenemos) y no slo en los recursos econmicos e ingresos de una persona. (vase Nuss-
baum y Sen,1993)15.
A partir de la nocin de capacidades16 se argumenta que una persona es pobre si ca-
rece de los recursos para ser capaz de realizar un cierto mnimo de actividades: i) la ca-
pacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga (como lo mencionamos en el
prrafo anterior); ii) la capacidad de asegurar la reproduccin de carcter intergeneracio-
nal en su sentido biolgico y cultural; iii) la capacidad de gozar de una vida saludable; iv)
la capacidad de interaccin social o sea la de establecer un abanico variado de relacio-
nes, redes e interacciones; v) la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresin
y pensamiento17.
Las tres primeras capacidades se relacionan con la salud y permiten asegurar que la
persona est viva y sana para trabajar, pero tambin hace referencia al derecho a repro-
ducirse18. Este derecho exige garantizar cierto nivel de salud y de nutricin y la libertad y
15
Nussbaum ha destacado que la insistencia de Aristteles en la prosperidad y en la capacidad est vinculada con la calidad de vida
y con las libertades fundamentales (vase Nussbaum y Sen, 1993).
16
Este concepto es parte de un marco ms amplio. Al discutir cuestiones relativas al nivel de vida, Sen delimita varias definiciones
relacionadas, entre las que nos parece importante destacar las de capacidades, realizaciones, bienes y servicios. El concepto realiza-
ciones se refiere a las diversas condiciones de vida (las diferentes dimensiones del ser y el hacer) que pueden o no ser alcanzadas. A
su vez, la definicin de capacidades se remite a nuestra habilidad para alcanzar ciertas condiciones de vida. La realizacin puede
ser vista como un logro, pero una capacidad alude justamente a la habilidad requerida para lograr. Mientras que las realizaciones
estn vinculadas con las condiciones de vida (ms bien indican diferentes aspectos de ellas), las capacidades son nociones que remiten
a la libertad en el sentido positivo del trmino (se trata de las oportunidades reales respecto a la vida que se puede llevar). Adems en
su obra se revisa la bibliografa sobre desigualdad socioeconmica y se propone una conceptualizacin de la pobreza como campo de
estudio, diferencindola del anlisis de la desigualdad. Al respecto, vase de Amartya Sen los siguientes trabajos: a) Poverty and Famines.
An Essay on Entitlement and Deprivation, Clarendon Press, Oxford, 1981; b) The Standard of Living, Cambridge University Press, Cambridge,
Gran Bretaa, 1987; c) Poor, Relatively Speaking {en} Resources, Values and Development, Basil Blackwell, Oxford, 1984, p.325. Desai
(1994:13) busca operacionalizar el enfoque de las capacidades/realizaciones de Sen (1981; 1984; 1987) segn la interpretacin de que
las tres races (layers) de la teora de Sen son las capacidades (capabilities), el acto de realizar cosas o las realizaciones (functioning) y los
bienes (commodities). Mientras que las realizaciones estn vinculadas a las situaciones concretas de la vida e indican diferentes aspectos
de ellas, las capacidades son nociones que remiten a libertad en el sentido amplio del trmino (vase tambin Nussbaum, 1988).
17
Este prrafo y los dos siguientes fueron tomados de Jusidman y Salles (1993b).
18
Algunos datos sobre la pobreza se basan en requerimientos de subsistencia, particularmente en materia de alimentos, vivienda, etc.
Esta medicin atendera a una sola de las capacidades enunciadas: la de permanecer vivo.

autonoma frente a presiones externas que buscan interferir en tal derecho. Para asegurar
esta capacidad se requerira un mnimo de servicios de salud, conocimiento de la funcin
reproductiva, tanto de los hombres como de las mujeres, y una posicin de autonoma
frente al control institucional de la reproduccin. Las dos ltimas capacidades se refieren
a la vida social y poltica19. La capacidad de interaccin social es negada por las prcticas
discriminatorias, entre las que se encuentran las de confinamiento femenino en el mbito
privado, enmarcadas en las asimetras de gnero. Una negacin al derecho de participar
en la vida poltica o de tener un flujo libre de informacin tambin significa privacin
(Desai, 1994).
Las capacidades mencionadas cubren lo esencial para permitir a una persona ser
miembro de una comunidad social, econmica y poltica y pueden ser tomadas como
comunes e indispensables en cualquier sociedad. Para lograr que toda persona en una co-
munidad sea capaz de realizar esas actividades se requieren recursos de ingreso privado,
bienes y servicios pblicos, activos fsicos y capital20.
Cerca de una dcada ms tarde (desde 1990 aproximadamente), el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), implementa la elaboracin con el inicial
aporte pionero y coordinacin del economista paquistan Mahbub ul Haq de los Infor-
mes de Desarrollo Humano. En el Informe de Desarrollo Humano21 publicado en 1995
y en los subsecuentes estn presentes en la conceptuacin y en las medidas de la pobreza
componentes intangibles que aaden amplitud a los previamente sugeridos como, por
ejemplo, la creatividad, la libertad, la dignidad, la autoestima y el respeto hacia los otros.
En estos mismos informes y como un resultado del inusitado auge del feminismo y de su
influencia en distintos mbitos constitutivos de la sociedad se presentan argumentos que
tienen como trasfondo la constatacin de que en ninguna sociedad, las mujeres disfrutan
de las mismas oportunidades que los hombres (PNUD, 1995:7). En funcin de ello se
elaboran ndices y anlisis para estudiar y comparar un abanico diversificado de situacio-
nes22, labor que fue acompaada por otros esfuerzos tendientes a elaborar un nuevo con-
junto de indicadores. Los esfuerzos de dichos Reportes (PNUD), que pueden asimilarse
a los lineamientos de un nuevo paradigma de desarrollo, buscan cambiar la tnica hasta
ahora presente en los indicadores usuales para medir el estado de la economa, centrados
en el Producto Interno Bruto (PIB).
19
Debe reconocerse que el nfasis en la educacin tambin tiene implicaciones econmicas.
20
En el marco terico de Sen, Meghnad Desai introduce varias ideas y crticas interesantes. Por ejemplo, plantea la siguiente pregunta
hay suficiencia de recursos y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades? (vase Desai, 1994:17, orga-
nigrama 3). La respuesta es dicotmica (puede haber/no haber recursos suficientes y ambientes adecuados).
21
UNDP (1995) Human Development Report, Oxford University Press, New York.
22
Las referencias presentadas a continuacin estn basadas en PNUD, 1995.

Desde este nuevo paradigma, la superacin de la pobreza requiere una conceptuacin
del desarrollo centrada en el valor del ser humano, que no puede abordarse solamente a
travs de una lgica de mercado. Exige, a la vez, la puesta en prctica de nuevos progra-
mas y polticas sociales que conceptualicen el crecimiento econmico como un medio y
no como un fin. Plantea no slo que se enfatice el desarrollo centrado en el valor del ser
humano sino tambin que se otorgue una mayor prioridad a la distribucin equitativa de
las oportunidades, abriendo espacios para la participacin plena e igualitaria de hombres
y mujeres, con el fin de que hagan el mejor uso de sus habilidades y capacidades potencia-
les. El nuevo paradigma recomienda que se definan estrategias viables para el desarrollo
sustentable (vase PNUD, 1995).Todo ello se inscribe en advertencias generadas en diver-
sos foros que enfatizan que la condicin tnica y la condicin de clase factores incidentes
en la pobreza generan circunstancias desfavorables para las mujeres, y la niez, funcio-
nando como elementos agudizadores de las inequidades de gnero.
Apoyada en una concepcin alternativa del desarrollo, que lo distingue del simple cre-
cimiento econmico, la propuesta toma en cuenta una serie de supuestos que permiten
un acercamiento a las inequidades sociales y en este marco a las referidas a la pobreza y al
gnero. Dicha propuesta se concretiza en un conjunto de instrumentos de anlisis forma-
do bsicamente por el tres ndices: de Desarrollo Humano (IDH)23, de Desarrollo Relativo
al Gnero (IDG)24 y de Potenciacin de Gnero (IPG)25.
Aunque presente problemas y lmites justamente por buscar reflejar realidades com-
plejas de forma sinptica, el IDH, que mide el grado medio de adelanto de un pas espec-
fico en lo tocante a las capacidades humanas bsicas, capta facetas del desarrollo humano
que otros ndices convencionales impiden evaluar.
Desde una visin latinoamericana, a finales de la dcada de 1990, Feijoo (1998: 21)
retoma el tema de la pobreza, introduciendo inquietudes relativas a cuestiones de ndole
subjetiva que se entrelazan con otras de naturaleza objetiva, involucradas en las vivencias
de la poblacin pobre. A este respecto afirma:cualquiera que haya realizado trabajo de
campo con poblaciones populares pobres () se enfrenta reiteradamente con el hecho
de que la pobreza subsiste tanto en trminos de privacin objetiva y material como en
trminos de sus dimensiones subjetivas. Y que si bien las condiciones subjetivas no son la
23
El IDH, mide el grado medio de adelanto de un pas especfico en lo tocante a las capacidades humanas bsicas y encierra atributos
comparativos.
24
El ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG) mide el adelanto en los mismos aspectos bsicos comprendidos en el IDH, intro-
duciendo un ajuste por la igualdad de gnero. El IPG expresa las asimetras entre los sexos e identifica las posibilidades diferenciadas
de hombres y mujeres en el desarrollo de sus capacidades y potencialidades.
25
El ndice IPG (empoderamiento o potenciacin de la mujer), que entre otros integra aspectos relativos al nivel de ingreso, acceso al
trabajo, participacin en decisiones econmicas y polticas, proporciona evidencias sobre los procesos participativos tanto de hombres
como de mujeres y permite apreciar si las personas estn involucradas en esferas clave de la sociedad, tales como la econmica y la
poltica.

causa de pobreza, con frecuencia stas actan como factores que profundizan y empeoran
las condiciones objetivas de vida. Pese a su relevancia, es poco lo que sabemos.
Esta autora (Feijoo, 1998) menciona antecedentes relevantes en el estudio de las sub-
jetividades de personas que viven bajo condiciones de pobreza y entre ellos destaca el
aporte de Csar Rodrguez Rabanal, cuyo libro Las cicatrices de la pobreza (1988) marca un
cambio decisivo en el anlisis. Refiere igualmente la perspectiva terico-analtica nom-
brada el retorno del sujeto que represent, en las ciencias sociales, un acercamiento a
la realidad distinto de las tendencias ms estructuralistas, perspectiva que pone de relie-
ve la diversidad, la ptica de la diferencia y el acento analtico en el sentido de la accin
para los actores y en el entorno subjetivo en que se producen las acciones, irremediable-
mente marcadas por la idiosincrasia (y las subjetividades) de las personas que las ejecutan
(Alexander, 1989; Ibez, 1991).
Feijoo (1998) recalca tambin que este abordaje no debe convertir al universo de la
pobreza en un mero dato subjetivo, renunciando al reconocimiento de que una vida dig-
na requiere de un estndar mnimo de bienestar que deba ser garantizado por el Estado,
en primer trmino, y completado con la accin de la sociedad civil. Se debe no obstante
entender que las personas tienen una tensin dinmica entre este nivel ms objetivo y su
subjetividad.26
Otra manera de preservar vnculos entre lo objetivo y lo subjetivo se deriva del plan-
teamiento de la vida real, que guarda evidentemente un nexo con las percepciones y
vivencias27 (Nussbaum, 1988), nexo que deviene crucial para contextuar algunos avances
terico-metodolgicos en la investigacin de la pobreza28.
Nussbaum (1988) recupera de Aristteles la conceptuacin del bien humano, relacio-
nado con la funcin y con la idea de la vida en el sentido de actividad. A su vez, la concep-
tuacin de la vida real integra las condiciones materiales de vida (y sus desdoblamientos
en la calidad de vida), las realizaciones y las capacidades.
En un texto reciente que representa una ampliacin de argumentos e investigaciones
previas, (Nussbaum, 1988) o en coautora con Sen (vase por ejemplo Nussbaum y Sen,
1993) Nussbaum (2005) introduce la relacin violencia y capacidades, y destaca que aque-
lla interviene en la ampliacin de capacidades de las personas, bloqueando sus libertades,
restndoles la fuerza que tienen como instancia de creatividad y de decisin. Recalca tam-
bin la necesidad de una postura universalista que matice los efectos del relativismo cultu-
26
Adems, no debemos perder de vista las enseanzas del psicoanlisis relativas al hecho de que el bienestar subjetivo nunca es una
funcin directa del nivel material de vida alcanzado, sino ms bien est sujeto a estructuras mediadoras.
27
Para una explicacin ms amplia de esta formulacin vase Lpez y Salles (2004)
28
La conceptuacin de las percepciones y vivencias de la pobreza fue desarrollada en el marco de El Observatorio de Gnero y Po-
breza (OGP). Vase Lpez y Salles (2004).

ral y que colabore con la bsqueda de bases para el logro de los derechos fundamentales
pertenecientes a todos los ciudadanos independientemente de su sexo. En este bloque re-
flexivo que implica preservar capacidades para llevar una vida digna, exenta de violen-
cia interviene de manera importante la cuestin del empoderamiento, tomado como una
dimensin que camina y se ubica paralelamente al desarrollo de las capacidades.

Desde el feminismo: nuevos conceptos para el estudio de la pobreza?
Hemos destacado en la seccin anterior breves referencias a los esfuerzos dedicados a

integrar, en trminos de una perspectiva conceptual y analtica, una nueva visin del de-
sarrollo que alude tanto a algunos de los requisitos incidentes en la pobreza, como en la
relacin hombres/mujeres. Tambin incidentes en el desarrollo econmico, conceptuado
como desarrollo humano que plantean la igualdad de gnero como una reivindicacin
clave, las propuestas del PNUD, producidas desde inicios de la dcada de los noventas
cobran importancia en la formulacin de nuevos conceptos de inters para la perspectiva
de gnero.
Sin embargo, es de crucial importancia delinear de modo escueto un panorama ms
amplio que incluso funcion como marco inspirador de la perspectiva analtica mencio-
nada para ubicar el enfoque de gnero. A diferencia de los dems apartados centrados
en el examen de aportes y conceptos producidos por autores ste se organiza en torno
al panorama involucrado en el aporte feminista, destacndose de manera principal temas
relativos a la pobreza29.
Algunas investigaciones hechas desde la ptica feminista han subrayado las limitacio-
nes conceptuales para caracterizar y cuantificar especficamente a la pobreza tomando
en cuenta los aspectos de gnero, mientras que otros ms han cuestionado de forma ms
general los mtodos y tcnicas tradicionales utilizados para caracterizar y medir la parti-
cipacin de hombres y mujeres en la sociedad, no slo con el fin de estudiar las relaciones
desiguales e inequitativas entre ambos, sino tambin con el propsito de identificar los
mecanismos sociales y econmicos que obstaculizan el acceso en igualdad de condicio-
nes a los recursos sociales, materiales y simblicos, entre unos y otras.
No obstante estas limitaciones, los conocimientos producidos inicialmente sobre las
vidas de las mujeres, su trabajo, su salud y, en general, su condicin social, han arrojado
luz sobre aspectos de la realidad y conexiones que previamente haban sido ignorados o
permanecan invisibles, en buena medida, por la ausencia tanto de elaboraciones tericas
29
Para una visin de cuestiones ms amplias y a la vez ms generales emanadas del enfoque de gnero, vase el captulo de Rosales
en este libro.

y conceptuales de ndole relacional como por la carencia de series estadsticas e informa-
cin apropiada con desgloses por sexo.
En los aos recientes, se produjeron muchos aportes30, algunos de los cuales han intro-
ducido importantes hallazgos que pronto se convertiran en sustento de nuevas visiones
del feminismo, abriendo vetas novedosas para la reelaboracin de las teoras vigentes en
distintos campos del saber, y que permitiran plantear abordajes terico-metodolgicos de
naturaleza relacional (Naila Kabeer, 2003 entre otros). Con ello se otorga un nuevo senti-
do a los trabajos centrados en exclusiva en la condicin femenina31.
En este marco, el inters por el tema gnero y pobreza ha ido en aumento, inicialmen-
te con las discusiones desatadas a partir de los compromisos asumidos por los pases en la
Cumbre Mundial de Desarrollo Social para erradicar la pobreza absoluta y abatir algu-
nas de sus causas y manifestaciones32. La IV Conferencia sobre la Mujer en Beijing hizo
avanzar ms an el tema (Eternod, 1996).
Cabe indicar que en el periodo reciente se han impulsado, en el marco de los estudios
de gnero dedicados al entendimiento y combate a la pobreza, dos campos reflexivos
interligados:
1. producir nuevos esfuerzos conceptuales sobre la pobreza en general y sobre la pobreza

femenina en particular;
2. acercarse a la pobreza femenina bajo la vertiente denominada feminizacin de la po-
breza, buscando no solamente establecer medidas para la pobreza de las mujeres sino
tambin evaluar las cuantificaciones existentes.
Con respecto al primer campo, la conceptuacin de la pobreza con nfasis en la

condicin femenina implica los siguientes elementos, que se proponen sin escatimar la
relevancia de los rasgos bsicos de los conceptos generales expuestos en partes previas de
este texto.
30
GIMTRAP (Comp.) Las Mujeres en la pobreza, GIMTRAP/COLMEX, Mxico 1994; Espinosa, Guadalpe, Salles, Vania; Tuirn,
Rodolfo, Cunto cuesta la pobreza de las mujeres: una perspectiva de Amrica Latina y El Caribe, UNIFEM, Mxico, 1994; Salles, V.; Tuirn, R.,
Family, gender & poverty, Dilogo. The family, social development objective and key, Edicin Especial, UNESCO, Caracas, 1994: 14-16. Oliveira,
Orlandina (coord.), Indicadores Sociales y Gnero: Informe Final, mimeo, Conapo, Mxico, 1996; Salles y Tuirn (1999); Lpez y Salles 2
000); Arraigada, Irma y Carmen Torres (eds.) (1998), Gnero y Pobreza. Nuevas dimensiones, Santiago de Chile, Ediciones de las Mujeres No.
26, Isis, Internacional; Feijoo, Carmen en Gnero y Pobreza. Nuevas dimensiones; Garca, Brgida Ed. (2000), Women, Poverty and Demographic
Change, IUSPP; Kabeer, Naila (2003) Gender mainstreaming in poverty eradication and the Millennium Development Goals. A handbook for policy-
makers and other Stakeaholders, United Kingdom, Commonwealth Secretariat.; Lpez y Salles, El Observatorio de Gnero y Pobreza (2004).
31
Los desarrollos conceptuales y metodolgicos han ido consolidando una nueva visin sobre las inequidades de gnero, destacndose
sus causas y consecuencias. Uno de los elementos ms importantes de las consideraciones de gnero en la investigacin es el reconoci-
miento de que a las diferencias e inequidades entre hombres y mujeres se suman otras originadas en otros principios de organizacin
y diferenciacin social (generacin, etnia, grupos social de pertenencia, etc.)
32
Referencia a la Cumbre de Johannesburgo, 2002.

Las desigualdades de gnero dan lugar a un complejo sistema de interacciones que
provocan una acumulacin de desventajas para las mujeres que las hacen ms vulne-
rables a condiciones de privacin y pobreza. As, las situaciones desventajosas para las
mujeres, originadas en el entorno domstico o en el mercado, interactan con las que
determinan la clase social, lo que provoca que la mujer pobre permanezca en crcu-
los de precariedad difcilmente superables, inserta en redes que se retroalimentan de
forma sostenida. La existencia de formas de asimetras interconectadas, al presentarse
bajo la modalidad de intersecciones, produce efectos potenciados.
El papel que juegan las mujeres en la divisin sexual del trabajo que, por general, las
confina al mbito hogareo o las segrega a ocupaciones que trasladan el modelo do-
mstico al espacio laboral, conforman procesos que implican menos valoracin social,
menores retribuciones, lo cual incide en la pobreza.
Las desigualdades entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder y la adopcin de de-
cisiones a todos los niveles, incluyendo las decisiones en torno al cuerpo y a la sexualidad,
en el acceso a las estructuras polticas, conforman situaciones que, juntamente con las
mencionadas en los elementos definitorios previos, potencian los efectos de la pobreza.
La pobreza femenina abarca un amplio abanico de situaciones distintas. Cada tipo es
el resultado de procesos diferenciadores, con causas especficas, lo que a su vez influye
en las vivencias objetivas y subjetivas asociadas a la pobreza y en las estrategias indi-
viduales y familiares para intentar salir de esa situacin. No hay un patrn homogneo
sino diferentes maneras de ser pobres y otras tantas de vivir la pobreza.
En la reproduccin generacional de la pobreza, la condicin de las mujeres, desde el
punto de vista de la salud y nutricin, juega un papel crucial33
En el marco de las desigualdades intra-domsticas hay situaciones que hacen que la
pobreza constituya una carga diferente para las mujeres y sea vivida por ellas de ma-
nera distinta. Tiene un gran peso la carga reproductiva centrada en la mujer (emba-
razos, partos, lactancia y crianza de la prole). El entendimiento de los condicionantes
de gnero que estn detrs de las situaciones de pobreza, desde esta perspectiva, hace
necesario identificar tambin aspectos del funcionamiento de los hogares (distribucin
y carga de las tareas domsticas y extradomsticas).
33
Uno de los principales mecanismos a travs de los cuales incide la pobreza sobre las condiciones de vida de las mujeres es a travs de
la nutricin deficiente y se sospecha que la subalimentacin y la carencia de ciertos nutrientes durante los aos de vida frtil provocan
consecuencias de largo plazo para su salud y la de sus hijos, lo que a su vez se refleja en una posicin desventajosa, limitando el poten-
cial productivo y laboral. La subalimentacin, como expresin de la privacin, impera en las mujeres pobres. Entre las carencias de
micronutrientes, la ms comn es la de hierro. De esta manera, su condicin de pobres las expone a tasas ms elevadas de morbilidad
y mortalidad. La carencia de yodo, que es ms comn en las mujeres en edad frtil, provoca a su vez retrasos en el desarrollo mental
y motor, transtornos neuromusculares, bocio, hipotiroidismo e infertilidad. Adems, el estado nutricional deficiente suele pasar de una
generacin a la siguiente.

La conceptuacin feminista de la pobreza, al indicar otros ejes de subordinacin que
actan combinadamente con la de gnero (como la raza, por ejemplo), abre espacios
para reflexiones sobre la pobreza indgena en general (Estrada, 2005) y de las mujeres
indgenas en particular, que a pesar de insertarse en el amplio y diversificado abanico
de la pobreza en general, guarda especificidades, dadas por la pertenencia tnica34.
Con respecto al segundo campo, la Plataforma de Accin, producto de la Conferencia

de Beijing, tambin hace un llamado a la academia para que profundice en lo que deno-
mina feminizacin de la pobreza.
El reconocimiento de la situacin tradicional de pobreza que ha vivido una propor-
cin considerable de las mujeres, unida a la llamada nueva pobreza, ha llevado a que se
hable cada vez con mayor frecuencia de la feminizacin de la pobreza. Este concepto
pretende reflejar la envergadura y los contenidos inherentes a los estados de vulnerabili-
dad y privacin que son especficos de las mujeres.
Las diferentes interpretaciones y medidas de la feminizacin de la pobreza tienen en
comn suponer que las mujeres son ms numerosas que los hombres en el volumen total
de los pobres, y que es un fenmeno ascendente en su magnitud y en el tiempo (Fernn-
dez, 1990).
Sobre los temas relativos a la feminizacin de la pobreza se tena escasa evidencia em-
prica hasta finales de los aos ochenta. Los resultados de investigaciones puntuales en al-
gunos pases permitieron acumular conocimientos y, al mismo tiempo, generar una nueva
demanda de informacin. Hoy da, hay un mayor conocimiento de las necesidades de
datos. Los avances en este sentido tambin motivaron fuertes controversias en el mbito
de la investigacin, que han sido trasladadas al terreno del diseo y puestas en marcha de
polticas pblicas (programas de apoyo a jefas de hogar, por ejemplo).
En 1995, el Informe de Desarrollo Humano35 de Naciones Unidas estim que de los
1.3 billones de personas pobres en el mundo, 70% eran mujeres. En el mismo ao, UNI-
FEM afirm que las mujeres constituyen por lo menos 60% de los pobres del mundo
(1995,7). Estos elevados datos han sido catalogados por algunos autores como inverosmi-
les o fuertemente sesgados, lo cual ha derivado en una suerte de descrdito a las medicio-
nes poco convencionales y fuertes debates entre expertos en el tema36.
En aos ms recientes, y bajo el impacto de las crticas, con los instrumentos de reco-
leccin de informacin de que dispone una gran cantidad de pases, ha sido posible medir
34
En Brasil y en otros contextos se puede asociar la pertenencia a la raza negra y la pobreza.
35
Human Development Report, Oxford University Press, 1995 p. 4
36
King E. and A. Mason Engendering development trough gender equality in rights, resources and voices. Oxford University Press, Oxford, 2001.

la incidencia y severidad de la pobreza de ingresos tomando como base una lnea de po-
breza, como primera medida, y ajustando la incidencia con el promedio de ingresos de la
poblacin que se encuentra por debajo de dicha lnea.37
En el caso de Mxico, stas y otras medidas de pobreza se estiman para la poblacin
en general, a partir de las estadsticas regulares derivadas de la Encuesta de Ingresos y
Gastos de los Hogares (ENIGH). Con esta fuente de datos, algunos autores han hecho
estimaciones sobre la proporcin de mujeres que vive en hogares pobres en el conjunto
del pas y en ellas no se aprecian diferencias importantes entre hombres y mujeres, como
tampoco las hay cuando las estimaciones se hacen para hogares con jefatura femenina y
masculina. Las fuentes de datos disponibles, con las que suelen hacerse estas mediciones,
como la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), no permiten calcular
indicadores sobre la incidencia y severidad de la pobreza tomando en cuenta otras varia-
bles de gnero.
Aunque las mencionadas encuestas hayan servido de base para una gran cantidad de
estudios valiosos que miden la pobreza sin la especificacin del gnero (vase, a ttulo de
ejemplo, Boltvinik 1990 y ms recientemente las investigaciones llevadas a cabo por el
Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, 2002), se advierten todava limitaciones
en datos y en mtodos en los estudios de la feminizacin de la pobreza.
5. Consideraciones finales
Sin tener un carcter conclusivo pues la naturaleza del texto ms bien induce a unas
consideraciones finales abiertas y provistas de plasticidad la argumentacin que sigue
retoma de forma sinptica los principales conceptos de pobreza selectivamente revisados,
y los organiza en ocho bloques:
1. Se ha podido observar la existencia de algunos conceptos que remiten a las causas de la

pobreza (como los que ilustramos con aspectos tomados de Adam Smith y Karl Marx38:
el primero referido a la productividad del trabajo y el segundo a la distribucin desigual
del capital) mientras que otros se ocupan de calificarla (sea en trminos absolutos, sea en
trminos relativos) con base en el concepto de necesidades. Con referencia a lo ltimo,
cabe advertir que se trata de un parmetro objetivo lo absoluto, lo relativo construido
37
Vase Marcoux, 1998 citado en: UNIFEM, op cit.
38
Importa recalcar que la argumentacin acaecida en el pasado es de suma actualidad y puede ser retomada en el anlisis de la rea-
lidad presente, cuya interpretacin requiere igualmente que se retome de modo renovado y ajustado a los problemas contempor-
neos el vnculo entre pobreza y explotacin (Marx, 1952) va la reconstruccin del concepto de desgaste moral de la fuerza de trabajo,
por ejemplo.

sobre la base de componentes subjetivos (es decir las necesidades humanas, determina-
das a partir de los requerimientos vitales). La utilizacin que hace Labbens (1978) de
elementos del esquema analtico weberiano, interligando la dimensin de la clase social,
con los del poder y el prestigio-respeto social tambin apunta la existencia de un elenco
de causas de ndole estructural en la generacin y reproduccin de la pobreza. En este
primer bloque es pertinente integrar la propuesta conceptual de los Reportes de De-
sarrollo Humano (PNUD, 1995 y aos siguientes) que establecen un vnculo entre las
condiciones de vida de la poblacin (que tiene como trasfondo el valor del ser humano)
y el desarrollo econmico, indicando que determinados paradigmas generan desigual-
dad social y por consiguiente, pobreza. Se enfatiza la imperiosa necesidad de otorgar
una mayor prioridad a la distribucin equitativa de las oportunidades, del ingreso y de
los bienes intangibles (habilidades y capacidades potenciales). Finalmente, integramos
tambin el aporte de Pareto, sobre todo las argumentaciones referidas a las causas ma-
croestructurales incidentes en la estructura y distribucin del ingreso.
2. Otro bloque de conceptos es el propuesto por Chambers (1983), referido a la trampa
de la privacin. Se trata de un concepto que relaciona varios atributos de la pobreza:
la debilidad fsica, el aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder (powerlessness)
sin conectarlos por lo menos en las partes revisadas con los factores que causan la
pobreza (el aislamiento, por ejemplo, la lejana fsica, no constituyen causas de la po-
breza, conformando ms bien una consecuencia). Otros elementos recogidos como,
por ejemplo, la carencia de educacin tienen doble insercin: tanto pueden ser causa
como consecuencia de la pobreza. Pero, dada la naturaleza de la propuesta conceptual
de Chambers (1983) creemos que, al conectarse ineludiblemente con una telaraa con-
ceptual que apunta ms bien consecuencias y no tanto causas, la carencia de educacin
deber catalogarse como consecuencia de la pobreza. Este bloque conceptual presen-
ta un entretejido entre las dimensiones tangibles e intangibles de la pobreza. Hay que
recalcar que si bien el enfoque de Chambers (1983) no propone una teorizacin que
subraye cmo incidir y cambiar los estados de restriccin de poder, nos parece obvio
que ste constituye un antecedente terico para la conceptuacin del empowerment, cuya
propuesta sugiere elementos para superar la posicin desventajosa de las mujeres en los
procesos de toma de decisin y otros. La puesta en evidencia por parte del feminis-
mo de la existencia de relaciones de poder sumamente desfavorables para las mujeres,
hace posible plantear la hiptesis de que un gran nmero de mujeres est retenida en
la trampa de la privacin (concepto acuado por Chambers), sobre todo en lo que se
refiere a la ausencia de poder como instancia reproductora de dicha trampa. Desde el
punto de vista de Nussbaum, la existencia de violencia que incide en el despliegue de

las capacidades entorpecindolas se contrarresta mediante la consolidacin de ins-
tancias de poder (de empoderamiento), tanto individuales como grupales.
3. La pobreza, conceptuada desde la teora de las capacidades/realizaciones (Sen 1981;
1984; 1987) abarca las capacidades (capabilities), las realizaciones (functioning) y los bie-
nes (commodities). El campo de observacin es el individuo. Son aquellos que tienen
capacidades, que actan para lograr metas (realizaciones). No se evidencia muy clara-
mente el peso de las estructuras sobre las capacidades y las realizaciones. En este sen-
tido cabe retomar el planteamiento de Desai (1994:17) hay suficiencia de recursos
y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades? En otro
orden de cosas, cabe enfatizar que en Nussbaum y Sen (1993) se utiliza el concepto de
capacidades bsicas que se remite a la habilidad de las personas y grupos para satisfa-
cer de modo urgente e impostergable los niveles mnimos de las necesidades. Este
tipo de satisfaccin tiene un peso moral y poltico, y puede ser encarado desde la con-
ceptuacin de las necesidades absolutas.
4. La formulacin de los conceptos de pobreza absoluta y relativa es relevante para una
perspectiva de gnero. Bajo el enfoque de la pobreza absoluta se puede argumentar
que, como hay un ncleo de necesidades que son irreductibles a determinadas compa-
raciones, hombres y mujeres tienen necesidades comunes que no pueden ser relativiza-
das por el hecho de compartir las calidades propias de los humanos. Lo que prevalece
desde esta ptica es la idea de la dignidad vinculada a necesidades universales de todo
ser humano. Desde el punto de vista de la pobreza relativa, la investigacin puede in-
teresarse en la pobreza de las mujeres a partir de las necesidades que le son especficas,
y que no son compartidas por los hombres.
5. A la perspectiva del retorno del sujeto (Alexander, 1994; Ibez, 1991) inserta en
un amplio conjunto de reflexiones marcadas por un estilo sui gneris de reconstruccin
de la realidad y por el acento analtico en el sentido de la accin para las personas y
para los entornos en que viven (tanto subjetivos como objetivos) se suman enfoques y
conceptuaciones previas de inmensa importancia para la investigacin sobre la pobre-
za. El concepto de la vida real, con nexos indelebles con las percepciones y las viven-
cias (Nussbaum, 1988), constituye un ejemplo. Otro ejemplo, tambin proveniente de
las reflexiones de Nussbaum (1988) de inters para la investigacin sobre la pobreza,
es la conceptuacin del bien humano, nocin recuperada de Aristteles y relacionada
con la idea de la vida en el sentido de actividad/accin.
6. La relacin violencia/capacidades y los efectos negativos de la violencia sobre la liber-
tad, en el sentido de restar fuerza a la creatividad y a la decisin, afectan la lucha que
las personas entablan contra la pobreza, lo cual sugiere una nueva lnea conceptual

que integre la violencia social (tanto simblica trmino usado por Bourdieu como
sexual y de gnero) en el mbito reflexivo de la pobreza, sin excluirla de otros mbitos
constitutivos de lo social.
7. Los enfoques que critican no solamente las fuentes de datos, sino tambin las medidas
de la pobreza que opacan o invisibilizan la pobreza femenina (y sus especificidades)
estn teniendo y lo tendrn con ms nfasis en el futuro un impacto en la concep-
tuacin de la pobreza.
8. Finalmente, las perspectivas conceptuales y las sensibilidades sobre la pobreza involu-
cradas en el arte en este texto muy brevemente aludidas con los ejemplos de la literatu-
ra de Hugo y Zola nos inducen a retomar la postura de Bourdieu sobre la importancia
de la literatura para las ciencias sociales.
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Reforma del Estado: hacia la garanta de bsicos
Enrique Valencia Lomel1
1. Un siglo tras los pobres
Desde los periodos de agitacin social previa a la Revolucin hasta el inicio de la alternan-
cia democrtica, los dirigentes del Estado mexicano se han planteado permanentemente,
no siempre con el mismo nfasis, la cuestin de cul es la mejor manera de resolver el
crnico problema de la pobreza (la miseria, la marginacin) en la que ha vivido la mayo-
ra de la poblacin. El sector pblico mexicano es un recipiente, en el que se han ido acu-
mulando en archivos y en memorias vivientes o se han ido ocultando en las crisis y en los
fracasos, recuperando de tanto en tanto o desaprovechando en los cambios de gobierno,
olvidando en otras prioridades o rescatando experiencias sociales de gobiernos y legisla-
dores, junto con organizaciones sociales y civiles, y empresas. Todo el siglo XX fue un pe-
riodo de encuentros y desencuentros entre el Estado y los pobres rurales y urbanos. A lo
largo de ese siglo e inicio del actual, se han ido generando importantes controversias sobre
el quehacer ante la pobreza y creando diversas alternativas desde el Estado o la sociedad.
Por ello, los discursos y las acciones sociales frente a la pobreza en Mxico no pueden par-
tir de cero. La reforma de Estado requiere incorporar esta historia secular.2
Para los pobres, libertad econmica, piedad y desprecio3
El triunfo de los liberales en la segunda mitad del siglo XIX haba permitido generar la
confianza en que la libertad individual, en el marco del mercado, sera la solucin al pro-
1
Investigador de la Universidad de Guadalajara.
2
No intentamos en este texto hacer esta historia secular, sino narrarla en grandes trazos a partir de los trabajos de varios especialistas
en la materia.
3
Para este apartado, retomamos en especial a Gonzlez Navarro, 1985.
211
blema de la pobreza. Los individuos capaces superaran las limitaciones y aprovecharan
las oportunidades que ofreca el mercado. Para ello, era fundamental romper con las ba-
rreras que impedan la libertad de los mercados, en especial el poder de la Iglesia Catlica,
que acumulaba importantes riquezas, y las propiedades comunales, que impedan la apro-
piacin individual y el comercio legal de las tierras. Sin estas trabas, el mercado funcionara
y permitira la creacin de una importante clase media, y se solucionara el problema de la
indigencia. La solucin al problema de la pobreza no debera pasar por la beneficencia p-
blica, sino por el impulso a la prosperidad econmica, al trabajo, con el complemento de la
educacin; para los liberales gobernantes, el Estado tena otras funciones primordiales, no
la beneficencia pblica, labor meramente supletoria ante las insuficiencias de la beneficen-
cia privada. No habra que poner ms barreras a los mercados, sino dejarlos en libertad.
Los liberales compartan con los conservadores un cierto desprecio por los indgenas
y postulaban la superioridad de la raza blanca (con mayor claridad en la Guerra de Cas-
tas). Hubo notables despojos de tierras de comunidades y campesinos libres.4 Los conser-
vadores cercanos a la Iglesia Catlica mezclaban el desprecio por el populacho, por los
indgenas, con el aprecio por la caridad cristiana. La caridad no deba ser, por supuesto,
legalmente obligatoria sino voluntaria, para distribuir lo superfluo; la pobreza no era ne-
cesariamente una injusticia sino resultado de una situacin natural, producto del triunfo
de la inteligencia, el trabajo y la capacidad sobre el atraso y la pereza. Se requera el alivio
de la caridad y no de manera imprescindible el fin de la pobreza. Los conservadores eran
promotores de la beneficencia privada, asociada al carcter tutelar de la Iglesia Catlica.
Eran proclives a un paternalismo caritativo.
El problema es que ni la supuesta libertad de mercado ni la pregonada caridad cris-
tiana lograron disminuir sustancialmente la miseria de las mayoras y, ante la desigualdad
creciente debida a la concentracin de la tierra, se fue gestando una revuelta social de
enormes magnitudes.
Para los pobres, nuevas leyes
La desigualdad se haba incrementado, muy probablemente, por el despojo de tierras; ade-

ms, Porfirio Daz no consideraba madura para la democracia a la sociedad. La Revolucin
Mexicana cataliz entonces un gran descontento frente a la concentracin de la riqueza y
del poder poltico en la dictadura porfirista. La codificacin legal de acuerdos sociales para
superar el conflicto armado admiti demandas centrales de los pobres rurales y urbanos. A
los campesinos y comunidades se les reconoci el derecho a la tierra y al agua para generar
4
Brachet-Mrquez, 2004: 244-245.
212 reforma del estado : hacia la garanta de bsicos

una distribucin equitativa de la riqueza (artculo 27 constitucional), y a los trabajadores
(en el artculo 123 constitucional) la mayor parte de los derechos logrados para los contratos
de trabajo europeos e incluso, la posibilidad de creacin de cooperativas para la construc-
cin de viviendas para los trabajadores.5 En trminos legales, los pobres rurales y urbanos
contaron con normas constitucionales avanzadas en trminos de derechos sociales; la nove-
dad para la poca fue que estos pobres fueron considerados sujetos con derechos.6
No obstante, en los aos veinte e inicio de los treinta, la mayora permaneci en con-
diciones de pobreza en el marco de un severo estancamiento de la economa; al menos, la
cantidad de habitantes creca y el Estado era ms activo en propuestas educativas y de sa-
lud, como la Secretara de Educacin Pblica en 1921 y el Cdigo Sanitario, en 1926.7
Los programas especficos de reforma agraria y de modificaciones laborales y de segu-
ridad social tardaron en ponerse en prctica. Sin embargo, al menos el texto constitucio-
nal se converta en legitimador de demandas sociales; los debates sobre seguridad social
llegaran a la escena durante el callismo y el maximato, con la oposicin de los empresa-
rios; entre 1925 y 1928, el gobierno se limitara a generar programas de seguridad social
para funcionarios, militares y maestros.8 Apenas hasta 1929 se reglament el artculo 123,
de tal manera que en 1933 se fij el salario mnimo y en 1942 se cre el seguro social. Por
otra parte, a mediados de los aos treinta, slo uno de cada cinco ocupados rurales tuvo
acceso a la tierra.9
As, no bast la importante afirmacin de derechos. La garanta constitucional se hizo
realidad lentamente o se reglament tardamente, de manera que en las primeras dcadas
posrevolucionarias cambi apenas levemente la situacin de los pobres rurales y urbanos.
La prioridad de los gobiernos revolucionarios de estos aos no fue el bienestar social sino
el control militar y la estructuracin del sistema poltico.10
Para los pobres, tierras y asistencia pblica
La atencin directa a las necesidades sociales despus de la Revolucin segua el camino de

la beneficencia privada y algunas dbiles acciones de beneficencia pblica y de incipientes
5
Romn y Aguirre, 2001: 117. De acuerdo con Ordez (2002: 57-59), A diferencia de las amplias potestades que se le atribuyen al
Estado en materia de intervencin econmica, los compromisos de las polticas sociales ocuparon un lugar secundario en el modelo
constitucional; para ampliar las responsabilidades pblicas en esta materia, posteriormente se incorporaron a la Constitucin los
derechos a la educacin primaria (1934), a la seguridad social (1974), al trabajo (1978), a la salud y a la vivienda digna (1983) y a la
instruccin secundaria (1993).
6
Brachet-Mrquez, 2004: 246.
7
De Gortari y Ziccardi, 1998: 208; Ordez, 2002: 66.
8
Brachet-Mrquez, 2004: 247-248.
9
Romn y Aguirre, 2001: 117.
10
Ordez, 2002: 66-67.
reforma del estado : hacia la garanta de bsicos 213

programas o instituciones sociales. El gobierno de Lzaro Crdenas avanz en la institu-
cionalizacin de los derechos sociales con el reconocimiento del derecho a la educacin pri-
maria y con la creacin de la Secretara de Asistencia Pblica, que intentaba transformar la
idea de beneficencia pblica en obligacin de Estado para asistir a los socialmente dbiles.11
No solamente deban ser protegidos los trabajadores con contrato (Ley Federal del Trabajo)
o los beneficiados por el reparto agrario (reforma agraria), sino la sociedad en general.
El gobierno cardenista increment el gasto social12, acentu el reparto agrario de tal
manera que los beneficiarios alcanzaron a representar ms de 4 de cada 10 ocupados ru-
rales y promovi una poltica de incrementos al salario mnimo. Se generaron institucio-
nes de seguridad slo para ferrocarrileros, petroleros y electricistas; se construy una red
de centros de salud para los campesinos, tipo cooperativas con la participacin de estos
mismos en la administracin.13 No obstante estos cambios, la dimensin de la problem-
tica social superaba notoriamente la capacidad de respuesta pblica, de acuerdo con Or-
dez (2002). Adems, la sociedad difcilmente iba saliendo de una grave inestabilidad
poltica, con el inicio de la consolidacin del Estado y de la constitucin de organizaciones
corporativas a travs de las cuales los individuos fueron aprendiendo a negociar la garan-
ta efectiva de sus derechos.
Para los pobres, crecimiento, subsidios e instituciones sociales
El largo periodo que va de 1941 a 1970, en trminos de poltica social inici con la crea-
cin del IMSS. En la exposicin de motivos de la Ley del Seguro Social, Manuel vila
Camacho sostiene claramente la vinculacin entre esta nueva institucin y el combate a
la pobreza14. El proceso de industrializacin sustitutiva permite un crecimiento econmi-
co sin precedentes; se crean as las condiciones para reducir la pobreza con crecimiento,
nuevas instituciones sociales y subsidios alimenticios. Se crean tambin las primeras ins-
tituciones financieras para el impulso a la construccin de viviendas populares.15 El gasto
social se incrementa especialmente en el periodo 1953-1970, desde 1.1% del PIB hasta
4.6%, de acuerdo con la serie de Gerardo Ordez (2002: 82).
En el sexenio de Lpez Mateos se da un segundo impulso a las instituciones sociales,
de acuerdo con Brachet-Mrquez (2004: 251): se incluy a los jornaleros agrcolas corta-
dores de caa en el Seguro Social, se cre el ISSSTE (1960) y se mejoraron los institutos
11
Guadarrama, 2001; Ordez, 2002.
12
De Gortari y Ziccardi, 1998: 209; Ordez, 2002: 70.
13
Brachet-Mrquez, 2004: 249; Ordez, 2002: 72.
14
Con el seguro social se tiende a evitar que la miseria y la angustia azoten a grandes sectores de la poblacin (vila Camacho, 1942).
15
De Gortari y Ziccardi (1998: 217 y 218).

de seguridad social de los trabajadores petroleros, electricistas y ferrocarrileros. Se cre el
FOVI, para la construccin de vivienda16, y la Conasupo para una mayor regulacin en
la produccin y distribucin (subsidios) de alimentos.17
Con el dinamismo econmico, la creacin de empleos formales y los aumentos salariales
(al menos entre 1952 y 1970 por lo que se refiere a los salarios mnimos) se da una impor-
tante reduccin de la pobreza que va, con la serie construida por Miguel Szkely (2005)18,
desde 88.4% en 1950 de la poblacin a 69.4% en 1968. Sin embargo, el crecimiento indus-
trializador (asociado a la seguridad social creciente) se dio en el marco de una aguda des-
igualdad (ndices de Gini superiores a 0.50).19 Fue la poca del debate en capitalizadores
y reformistas sociales acerca de la mejor manera de avanzar en el desarrollo nacional20.
Probablemente la aguda desigualdad impidi que la reduccin de la pobreza fuera
mayor; adems, el acceso a la seguridad social en 1970 era an de un pequeo porcentaje
de la poblacin (23.1%), fundamentalmente urbana. El principal corte entre las cliente-
las de las instituciones sociales fue entre asalariados y no asalariados.21 Los sectores ru-
rales quedaban fuera de los mecanismos de seguridad social, al amparo de una asistencia
pblica disminuida. Incluso los apoyos en subsidios alimenticios y para construccin de
viviendas favorecan especialmente a los sectores urbanos.22
Para los pobres, crecimiento y nuevos programas sociales,

en el marco de la inestabilidad econmica
El agotamiento del modelo industrializador sustitutivo, los debates acerca de la aguda des-
igualdad de la sociedad mexicana como obstculo del desarrollo23 y el anlisis de las debi-
lidades en el combate a la pobreza, llevaron a la generacin de nuevos programas sociales
16
Ibd. Ordez, 2002: 89.
17
Ordez, 2002: 87. Conasupo tiene una historia institucional originada en el periodo de Lzaro Crdenas (1938), con el Comit
Regulador de Mercados de Subsistencia.
18
Proponemos en forma ilustrativa los datos de esta serie. La comparabilidad en la serie larga de Szkely debe tomarse con cautela,
como lo seala este mismo autor. Puede verse la explicacin tcnica en Szkely, 2005: 11. De acuerdo con el autor, las cifras de los
aos 1984 a 2002 son ms confiables, debido a la comparabilidad de las encuestas utilizadas y procesadas con la metodologa del Co-
mit Tcnico para la Medicin de la Pobreza. Existe otra serie larga 1963-2000 de Hernndez Laos y Velsquez (2003), tambin con
metodologa de lneas de pobreza, que muestra una tendencia parecida a la construida por Szkely. Damin (2004: 51) presenta otras
series para 1968-2000, de Cepal, BM y Hernndez Laos/Boltvinik. La coincidencia de la tendencia de todas estas curvas es que hay
una reduccin de la pobreza desde el punto de partida de la serie (1950/1963/1968) hasta 1977 (Hernndez y Roa)/1981(CEPAL,
BM y Hernndez Laos/Boltvinik)/1989 (Szkely), luego un incremento hasta 1996 y por ltimo una reduccin hasta 2000. El dato de
1981 fue estimado por Boltvinik (no hubo ENIGH en ese ao). De acuerdo con Szkely, la diferencia en el periodo 1977-1989 entre l
y Hernndez Laos y Roa es que estos autores ajustan los datos de las encuestas de hogares a los agregados de Cuentas Nacionales.
19
De acuerdo con Hernndez Laos y Roa (2003: 79), el ndice de Gini en el ingreso de los hogares fue de 0.606 en 1963 y 0.586 en 1968.
20
Valencia y Aguirre, 2001.
21
De Gortari y Ziccardi, 1998: 219.
22
Ordez, 2002.
23
Valencia y Aguirre, 2001.

fundamentalmente dirigidos al sector rural entre 1970 y 1982 (Pider de Luis Echeverra,
Coplamar, IMSS-Coplamar y SAM de Jos Lpez Portillo). Cada presidente inaugura prc-
ticamente su(s) programa(s). Desde el inicio del sexenio de Luis Echeverra se empieza ya a
discutir la importancia de dirigir las acciones frente a la pobreza a los sectores prioritarios.
Con algunos sobresaltos importantes, se mantienen altas tasas de crecimiento en este
periodo, la incorporacin a la seguridad social mantuvo el ritmo de crecimiento ms im-
portante hasta llegar a poco menos de la mitad de la poblacin (46.5% en 1982). La refor-
ma a la Ley del Seguro Social de 1973 hablaba de incorporar a esta institucin a todos los
mexicanos econmicamente activos (lo que se qued en simple aspiracin), se generaron
nuevos programas sociales dirigidos a los pobres rurales. En el mbito de la vivienda fue-
ron creados Infonavit y Fovissste en 1972.24 Los gastos sociales mantuvieron su progreso
hasta superar 9% del PIB en 1982.25 La desigualdad disminuy desde un ndice de Gini
cercano al 0.6 en 1068 hasta uno de 0.518 en 1977.26
En este marco, la pobreza diminuy tambin de manera importante.27 Sin embargo,
la crisis estalla en 1982 y se inicia un largo periodo de inestabilidad y estancamiento; no
se pudieron sostener las altas tasas de crecimiento ni el ritmo de generacin de empleos
formales con aseguramiento incluido.
Para los pobres, reformas econmicas y focalizacin
En especial desde 1985 se inicia el proceso de reformas econmicas, con polticas de ajus-
te severas. Las reformas econmicas de mercado no han logrado reconstruir un rgimen
de crecimiento, ms bien la regularidad paradjicamente ha estado en la inestabilidad
(volatilidad). Se ha frenado el aumento de la cobertura de seguridad social, debido al poco
dinamismo en la creacin de empleos (en 2002, en los registros administrativos de las ins-
tituciones de seguridad estaba ya 60% de la poblacin; de acuerdo con la Secretara de
Salud, en realidad slo la mitad de la poblacin est asegurada).28
En este periodo de reformas, el gasto social en relacin al PIB ha experimentado una
tendencia en U, con reduccin en el periodo de ajuste hasta llegar a 6.1% en 198829 y re-
24
De Gortari y Ziccardi, 1998: 218.
25
Ordez, 2002: 92 y 100.
26
Hernndez Laos y Velsquez, 2003: 79. Para 1984, la desigualdad habra continuado su descenso hasta prcticamente 0.5.
27
Como no hubo encuesta cercana a 1982, puede tomarse de forma ilustrativa el dato de 1984: 53% en 1984 (Szkely, 2005: 47). En
los clculos de Hernndez Laos/Boltvinik para 1981, la pobreza habra descendido a 48.5% (Damin, 2004: 151). Recurdese que la
divergencia principal en las series de Szkely y Hernndez Laos y Velsquez se da en este periodo.
28
Secretara de Salud, s/f.
29
Boltvinik y Damin sostienen que la reduccin del gasto pblico en el gobierno 1982-1988 no fue tan severa si se utiliza como de-
flactor un ndice adecuado (ndice de precios y servicios pagados por el gobierno) y no el ndice Nacional de Precios al Consumidor
(Damin, 2000).

cuperacin paulatina para superar ligeramente los porcentajes previos a la crisis de 1982.
De acuerdo con la CEPAL (2006: 63) en 2002-2003, alcanz ya 10.5% del PIB.30 No obs-
tante la recuperacin e incremento, el gasto social en Mxico sigue siendo notablemente
bajo en comparacin con los pases desarrollados e incluso por abajo del promedio de
Amrica Latina (13.1%).
Segn los clculos ms recientes de la Secretara de la Salud, la poblacin incorpora-
da a la seguridad social apenas representa la mitad de la poblacin; en varias entidades
del pas, la incorporacin o apenas supera 20% o alcanza con dificultad a un tercio de
los pobladores.31 Los empleos generados no incorporan necesariamente a la seguridad so-
cial (Romn, 2003).32 As, la tendencia ms probable, en las actuales condiciones y con la
poltica econmica vigente, es el mantenimiento de un porcentaje muy importante de los
ciudadanos sin la garanta de la vigencia de su derecho a la salud.
En este sentido, el cambio ms perceptible en cuanto incorporacin a los sistemas de se-
guridad podra ser el proyecto del Seguro Popular33, mecanismo de aseguramiento que no
pasa por el empleo y que busca incluir a la atencin en salud pblica a cerca de la mitad de la
poblacin excluida del sistema de seguridad social; la meta propuesta por el gobierno actual
es llegar en 2010 a un aseguramiento universal. Hasta fines de 2005 se haban incorporado
a este seguro 3 millones de familias, con aproximadamente 10 millones de beneficiarios.
En las polticas pblicas, la primaca la tuvo la reforma econmica y posteriormente
se ha llevado a cabo un proceso de reforma social: cambio en el rgimen de pensiones
(cuentas individuales), eliminacin de los subsidios alimenticios (subsidios a la oferta) y
sustitucin por los subsidios a la demanda, y modificaciones en las acciones de comba-
te a la pobreza (focalizadas), inicialmente con Pronasol y posteriormente con Progresa-
Oportunidades. De nuevo se da la sucesin de programas frente a la pobreza de corte
presidencial (con excepcin de Progresa-Oportunidades). Podemos hablar incluso de una
focalizacin asistida con medios computarizados, cada vez ms sofisticada en el caso de
Progresa-Oportunidades que llega ya a poco menos de una cuarta parte de la poblacin
total, y de preferencia por las transferencias directas (subsidios a la demanda).
30
Ver la serie de Ordez, 2002 y www.sedesol.gob.mx.
31
Secretara de Salud (s/f). El clculo de la Secretara de Salud, para 2002 fue de 49.8% de derechohabientes a la seguridad social en
el pas. Los estados con menor cobertura en seguridad social en 2002 fueron Chiapas con 21.9%, Guerrero con 28.4%, Oaxaca con
28.6%, Puebla con 32.9% y Michoacn con 33.3%. Los estados con cerca de tres cuartas partes de su poblacin asegurada fueron
Coahuila con 78.8% y Nuevo Len con 74.5%.
32
De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Empleo, en 2004 slo 33.2% de los ocupados tena seguridad social, frente a
34.8% en el inicio del gobierno actual (2001) (Ver www.stps.com.mx).
33
El Seguro Popular es un seguro pblico y voluntario, dirigido a las familias sin seguridad social en materia de salud. Fue creado en el
ao 2001. Los hogares de los dos deciles con ingresos ms bajos no pagan por su afiliacin a este seguro; para el resto de deciles, s hay
cuota de ingreso, creciente de acuerdo con el ingreso familiar. Los incorporados tienen derecho a recibir la atencin en 154 servicios
de salud, que incluyen algunos servicios de hospitalizacin (www.salud.gob.mx).

En este periodo de 20 aos, se interrumpi el proceso de reduccin de la pobreza e
incluso en la crisis de 1994-1995 la pobreza regres a los porcentajes de 1968, es decir, en
cierto sentido un retroceso de 30 aos en 1996 (69.6% de pobreza). En nmeros absolutos
el incremento de personas en condicin de pobreza se increment notablemente de 39.8
millones de personas en 1984 (en pleno ajuste econmico) hasta 66.2 millones de personas
en 1996 (apenas saliendo de la crisis de 94-95) (Szkely, 2005). La crisis de 1994-1995 fue
especialmente severa en sus consecuencias sociales; se vivi un empobrecimiento repen-
tino que revel la vulnerabilidad en la que se encontraban muchos hogares que haban
dejado temporalmente la pobreza: de acuerdo con la serie larga de Szkely (2005), el n-
mero de pobres entre 1994 y 1996 se increment en 15 millones de personas.
De acuerdo con los datos oficiales, hasta en 2002-2004 se retoma la tendencia histrica
de reduccin de la pobreza (en 1984 pobreza de 53% en 2002 de 50.6%). La desigualdad
repunta en trminos generales y an no regresa a los indicadores de 1984: de acuerdo con
Hernndez Laos y Velsquez, el ndice de Gini del ingreso de los hogares aumenta fuerte-
mente en la segunda mitad de los ochenta (etapa del ajuste econmico severo), disminuye
en la primera mitad de los noventa y vuelve a aumentar en la segunda, hasta llegar a 0.564
en 2000.34 El repunte de la desigualdad (como tendencia general) muy probablemente ha
impedido una mayor reduccin de la pobreza.
En los aos sesenta y setenta se conjugaron el crecimiento y la disminucin de la des-
igualdad, para reducir la pobreza en Mxico; en los aos ochenta, la pobreza aumen-
t en buena parte debido al incremento en la desigualdad, en el marco de un periodo
de estancamiento econmico (periodo del ajuste delamadridista); en los aos noventa,
los cambios en la pobreza (aumento en la primera parte de la dcada, disminucin en
la segunda) se debieron sobre todo al ciclo econmico35 y no al comportamiento de la
desigualdad que aument en la segunda mitad de la dcada, especialmente en las zonas
urbanas.36
La experiencia contempornea ha mostrado que se requiere prudencia antes de fes-
tinar resultados como si fueran definitivos. La comunicacin social del actual gobierno
difunde con gran optimismo los resultados frente a la pobreza: del ao 2000 al 2004, con
datos oficiales, la pobreza se ha reducido de 53.7% de la poblacin al 47% en 2004.37 Sin
embargo, el proceso mismo de esta reduccin as como lo sucedido en otros periodos in-
vita a la moderacin.
34
Ver Szkely, 2005: 47.
35
Corts, 2002: 18.
36
Hernndez Laos y Velsquez, 2003: 89 y 93.
37
Se trata del indicador pobreza de patrimonio, de acuerdo con la Sedesol, con la metodologa del Comit de Medicin de la Pobreza
en Mxico (Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico, 2004).

En primer lugar, la reduccin de la pobreza entre 2000 y 2004 se refiere fundamen-
talmente a la pobreza rural y en buena medida causada por las transferencias pblicas
(Oportunidades y Procampo) y privadas (remesas); la reduccin de la pobreza urbana en
porcentaje de la poblacin total no ha sido significativa e incluso en nmeros absolutos
aument de 26 a 26.4 millones. En 2004, 54.6% de los pobres totales del pas se encontra-
ran en las zonas urbanas.38 En segundo lugar, como ya lo sealamos, los avances logrados
en varias dcadas se perdieron simplemente con la crisis de 1994-95. Incluso, de acuerdo
con la serie de Szkely (2005: 55) y los datos oficiales recientes39, en los aos de reforma
econmica el nmero absoluto de pobres habra aumentado en 9 millones de personas
(48.9 millones de personas en 2004 frente a 39.8 en 1984).
Con todo y los recientes indicadores oficiales de la pobreza, en sntesis podemos su-
brayar de nuevo el enorme desafo frente al que est la sociedad mexicana: al menos cer-
ca de la mitad de la poblacin est en situacin de pobreza y otros sectores importantes
se encuentran en condiciones de vulnerabilidad que podran conducirlos fcilmente al
empobrecimiento; cerca de la mitad de la poblacin cuenta con instrumentos (no necesa-
riamente de calidad) para enfrentar los riesgos sociales y asegurar su bienestar, pero otra
mitad est excluida de ellos.
Para los pobres, recuperar el aprendizaje histrico
Con este recorrido histrico podemos recuperar algunas enseanzas de largo periodo. Las
reformas de mercado por s mismas no han sido suficientes para impulsar una reduccin
de la pobreza e incluso en dos periodos diversos han posibilitado el repunte de la polari-
zacin social (etapa liberal en el siglo XIX) y en otro el incremento de la pobreza (etapa
de las reformas contemporneas). El simple reconocimiento de derechos, si no va acom-
paado de programas especficos, tampoco ha sido suficiente por s mismo para la dismi-
nucin de la pobreza. En este mismo sentido, el crecimiento es necesario, pero no basta:
se requiere que sea sostenido y que vaya asociado a la creacin de instituciones sociales y a
la disminucin de la desigualdad. Los choques abruptos macroeconmicos han generado
empobrecimiento repentino. El aseguramiento bismarkiano tiene el lmite de la creacin
de empleo formal; en Mxico, eso ha significado el freno de la cobertura de la seguridad
social (slo la mitad de la poblacin asegurada). Si el rgimen de crecimiento no va aso-
ciado a la prevencin de las crisis (estructura macroeconmica endeble), puede reventar
y generar crisis de grandes proporciones que afectan especialmente a los ms vulnerables
38
Ver Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico (2004), Corts (2004) y Banco Mundial (2005).
39
Ver Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico (2004).

y generar retrocesos sociales importantes. La proliferacin de programas sociales frente a
los pobres puede favorecer la discrecionalidad de los gobernantes en turno e impedir la
institucionalizacin del combate a la pobreza.
La permanencia de un amplio crculo duro de la pobreza, en el contexto de una aguda
desigualdad, constituye uno de los principales problemas sociales de Mxico: en el ltimo
medio siglo la sociedad mexicana no ha logrado disminuir la incidencia de la pobreza
de la mitad de la poblacin. A principios del siglo XXI, Mxico, con poco ms de 100
millones de habitantes, cuenta con cerca de 50 millones de personas afiliadas al seguro
social, 25 millones de beneficiarios del esquema de Oportunidades, proteccin parcial y
temporal (poco menos de 3 millones de ellos incorporados al Seguro Popular), y cerca de
4 millones afiliados al Seguro Popular (no incluidos en Oportunidades); otros 20 millones
de personas en el pas son atendidos en sus riesgos de salud por los sistemas abiertos de
asistencia social, por la medicina o aseguradoras privadas. Uno de los problemas centra-
les de Oportunidades es que se trata, por principio, de un programa temporal; no de la
garanta de un derecho. En principio, los beneficios de Oportunidades para los incluidos
pueden desaparecer por decisin gubernamental. Con el mismo modelo de poltica so-
cial (seguridad social slo para los empleados formales ms la incorporacin paulatina al
Seguro Popular), la segmentacin podra continuar bajo nuevas formas si no se transita
a un reconocimiento de los derechos sociales, si las prcticas de subsidios a la demanda
(Oportunidades) continan simplemente como una decisin temporal de las autoridades
en turno y si se mantiene la separacin de las instituciones de salud (con atencin a varias
velocidades).
2. Para los pobres, redistribucin y garanta de bsicos de bienestar40
Necesidad de cuatro grandes reformas sociales
Las acciones de superacin de la pobreza requieren de reformas en cuatro grandes lneas:

En primer lugar, reformas que consoliden la posibilidad de un crecimiento sostenido
durante un largo periodo: a mayor volatilidad y presencia recurrente de polticas de ajuste
tipo choque, menor posibilidad de reducir la pobreza durablemente y menor posibilidad
de consolidar la red de instituciones sociales. Los eventos crticos de los aos ochenta y
noventa han sido particularmente severos para la poblacin en situacin de pobreza y vul-
nerabilidad; la pobreza se increment notablemente en estos periodos y la recuperacin
a los niveles previos de la crisis, por ejemplo la de 94-95, se extendi al menos durante
40
Una versin de estas propuestas fue presentada en Ctedra Konrad Adenuer (2005).

10 aos.41 Se requiere superar el dficit de las reformas econmicas que no han logrado
construir un rgimen de crecimiento sostenido.
Se requieren medidas contracclicas que permitan hacer frente a las cadas del ciclo
econmico y que protejan a las instituciones sociales de los choques econmicos. El Banco
Mundial (1994: 133) ha sealado que el gasto social tuvo un comportamiento procclico
en la severa crisis de 1994-1995. Las polticas de dficit cero a toda costa se convierten
fcilmente en polticas procclicas que agudizan el freno econmico. Sera central que el
Banco de Mxico no slo tuviera como misin luchar contra la inflacin sino tambin
sostener el crecimiento; sera tambin central debatir con responsabilidad las polticas (y
sus arreglos legislativos) de dficit cero a toda costa. De esta manera se buscara una mejor
coordinacin entre poltica econmica y poltica social.
En segundo lugar, reformas que consoliden o ms bien reconstruyan la potencia dis-
tributiva del Estado: a mayor desigualdad, menor posibilidad de reducir la pobreza y de
desarrollar las regiones histricamente atrasadas o excluidas. La desigualdad regional es
tambin un severo problema estructural, que dificulta la reduccin de la pobreza y la
distribucin ms equitativa de los recursos institucionales: con datos del ao 2000, la dis-
tancia entre las regiones con mximo y con mnimo PIB per capita promedio era de 1 a 6
en Mxico (frente a la distancia en Corea del Sur: 1 a 2.75).42 Estas desigualdades se ex-
presan en agudas polarizaciones en trminos de indicadores sociales, como por ejemplo
las coberturas de seguridad social y de proteccin temporal, en las que encontramos tres
extremos en el pas43.
En el caso de regiones de sociedad asegurada, nos encontramos con estados del norte
del pas con porcentajes de poblacin cubierta por las instituciones tradicionales de se-
guridad social entre 67 y 79% pero con mnima incorporacin a la proteccin temporal
de Oportunidades (entre 3 y 8%). En cuanto al otro extremo, las sociedades asistidas o
protegidas temporalmente, la incorporacin a la seguridad social oscila entre 20 y 27%
nicamente mientras que la incluida en Oportunidades va desde 44 en Guerrero hasta
58% en el caso de Chiapas.44 En el modelo intermedio, que llamamos de autoproteccin,
la poblacin asegurada vara entre 33 y 55%, con muy baja inclusin en la proteccin
temporal (entre 6 y 30%) pero con poco ms de un tercio de la poblacin excluida tanto
de la seguridad social tradicional como de la proteccin temporal; la caracterizacin de
41
Corts, 2002 y Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza en Mxico, 2004.
42
Estos promedios pueden ocultar diferencias an mayores y requiere completarse el anlisis. Ver datos de OECD, 2001, para Corea
del Sur, y PNUD, 2002, para Mxico.
43
Tomamos estas caracterizaciones de Valencia (2006). Con datos para junio 2002 de la Secretara de Salud (s/f) y con datos de la co-
bertura del mismo Programa Oportunidades y estimaciones de la poblacin 2002 a partir de una muestra censal del ao 2000.
44
Con datos proporcionados por funcionarios de Oportunidades, ya en 2005 cerca de 70% de los hogares chiapanecos estaba incluido
en este Programa.

autoproteccin surge de este alto porcentaje de poblacin excluida que tiene que procu-
rarse su propia seguridad, generalmente de forma mercantil.
La experiencia internacional seala que a mayor desigualdad (medida en general por
los ndices de Gini), mayor lentitud en la reduccin de la pobreza.45 Se requiere entonces
el impulso de polticas sociales redistributivas de gran alcance y no esperar ingenuamente
que el mercado genere una mejor distribucin de la riqueza.
En tercer lugar, reformas que consoliden o reconstruyan las instituciones de seguridad
social, de tal manera que incluyan efectivamente a los sectores ms vulnerables, hasta
acercarnos paulatinamente a la universalidad en salud y en pensiones, porque a mayor
exclusin de la seguridad social, menor posibilidad de reduccin durable de la pobreza. El
reto en este sentido es tambin extraordinario: se requiere a la vez consolidar la viabilidad
financiera de las instituciones e tender efectivamente a la universalidad en la seguridad so-
cial. No es posible seguir dependiendo solamente de la generacin de empleo formal para
la incorporacin a la seguridad social; es necesario cambiar el modelo de incorporacin,
que hasta la fecha ha permitido una gran desigualdad no slo entre incluidos (mitad de la
poblacin) y no incluidos (mitad de la poblacin), sino tambin en trminos regionales: la
diferencia en el gasto per capita en las instituciones de seguridad social entre Oaxaca y el
Distrito Federal fue de 1 a 4; por otra parte, la desigualdad en recursos humanos de salud
en las instituciones pblicas en general entre Chiapas y el Distrito Federal en 2003 fue de
1 a 3.8.46 Se requieren entonces reformas financieras y del modelo de seguridad social que
permitan avanzar hacia la universalidad.
En cuarto lugar, reformas que posibiliten una mayor participacin de la sociedad tan-
to en las instituciones de seguridad social como en las acciones de combate a la pobreza:
a mayor exclusin de la participacin ciudadana, menor posibilidad de reduccin dura-
ble de la pobreza. La participacin ciudadana no debe restringirse al llamado o buena
voluntad de las autoridades en turno, sino que debe estar basada en una concepcin de
ciudadana social, es decir de la formalizacin de la exigibilidad y justiciabilidad de los
derechos sociales, adems de los civiles, polticos y culturales. Sin embargo, la ciudadana
social tambin implica la contraparte de responsabilidades sociales, entre las que puede
destacarse la participacin en la construccin de instituciones sociales viables financiera-
mente. En este sentido, la reforma financiera de las instituciones sociales debe ser elemen-
to central tambin de la participacin ciudadana.
45
Lustig, 2004.
46
Datos de la Secretara de Salud (2004: 335 y 341). Mientras en 2003 se gastaron 7,046 pesos por asegurado en el DF, en Oaxaca
nicamente 1,772. Por otra parte, mientras en ese mismo ao haba 3.03 mdicos en instituciones pblicas por cada mil habitantes,
en Chiapas slo 0.79.

Necesidad de un pacto social para garantizar bsicos de bienestar
Se requiere impulsar un verdadero pacto social para la superacin de la pobreza, que

permita la generacin de una poltica social de Estado. Histricamente hemos aprendi-
do que no basta la promulgacin de derechos sociales en el marco constitucional si no se
acuerdan acciones especficas que permitan hacerlos efectivamente vigentes. Un pacto
social que identifique los problemas centrales (por ejemplo, crculo duro de la pobreza,
desigualdades en el ingreso de los hogares, en el desarrollo regional) puede acordar accio-
nes para el largo plazo, en acuerdo entre sociedad y Estado. Un pacto social de este tipo
es base indispensable para generar una poltica social de Estado, en la que las acciones de
combate a la pobreza seran slo una parte.
Una poltica social de Estado requiere (con apoyo en la actual Ley General de Desa-
rrollo Social) de condiciones legales y programticas que la posibiliten, por ejemplo:
La consolidacin de programas multigubernamentales, en el sentido de transexenales y

de plurigubernamentales (municipios, estados y Federacin). Sera un error dejar Opor-
tunidades a merced de los vaivenes gubernamentales. Se debe tender a reformar este
programa y no a abandonarlo como simple programa de periodo gubernamental o a
dejarlo sobrevivir en la inercia actual. Ser central una reforma de Oportunidades.
La consolidacin de presupuestos multianuales para la superacin de la pobreza. Esto
dara certidumbre a los programas sociales y en especial a los de combate a la pobreza.
La consolidacin de medidas anticclicas para la superacin de la pobreza, en el con-
texto de la experiencia de los ltimos decenios: la volatilidad econmica afecta espe-
cialmente a los pobres. En los presupuestos multianuales se pueden especificar medi-
das emergentes ante las crisis (semejantes a las acciones del Fonden).
Una parte de los ingresos extraordinarios del sector pblico (ingresos petroleros o in-
gresos tributarios por encima de lo calculado) y una parte de los ingresos normales del
sector pblico podran canalizarse por Ley a la constitucin de un Fondo de Desarrollo
(Fondes), Fondo que se utilizara para enfrentar las situaciones emergentes nacionales y
para apoyar a las regiones ms rezagadas del pas. Para la canalizacin de estos fondos
podra utilizarse la infraestructura de Oportunidades, en lo que se refiere a transferen-
cias extraordinarias a los hogares pobres, y los programas de desarrollo acordados con
los estados y municipios.
La creacin de una Ley de Bsicos de Bienestar, que eleve a rango de derecho social
los mnimos de bienestar acordados. Oportunidades y el Seguro Popular podran ser
la base de arranque para el ejercicio de esta Ley. La ventaja de una Ley de esta natu-

raleza es que permite la continuidad de las acciones y la accin ciudadana (defensa
de derechos, de la transparencia y de la rendicin de cuentas). Por otra parte, no sera
imposible la vigencia de esta Ley dados los actuales presupuestos de Oportunidades47;
se requerira seguramente consolidar la inversin en el sector salud, para hacer posible
la atencin universal a la salud acordada en el Seguro Popular para el ao 2010.
Esta Ley de Bsicos de Bienestar, a partir de Oportunidades, puede tomar el modelo
de los ingresos mnimos garantizados, que estn prcticamente generalizados en la
Unin Europea.48 Tambin podra tomar el modelo, ms flexible y aplicado a situa-
ciones familiares heterogneas, de las prestaciones familiares europeas. Las transferen-
cias familiares ya aplicadas en Oportunidades podran ser el inicio de una estructura
de prestaciones familiares, inicialmente para los hogares en pobreza extrema, despus
ampliable a los pobres en general y al fin, si las condiciones financieras lo permiten,
universalizable. Para tener una idea de lo que estas prestaciones (asociadas a otros pro-
gramas) implican en la Unin Europea basta decir que, en 1996, prcticamente tres
cuartas partes de las familias reciban transferencias directas por concepto de pensio-
nes, apoyo para los nios y otros beneficios ms.49 Una Ley de Bsicos de Bienestar
puede as constituirse en un medio social para la redistribucin del ingreso. Tambin
en el apoyo al mercado interno a travs de la distribucin de transferencias moneta-
rias, que pueden convertirse en un apoyo a los mercados locales.
Una poltica social de Estado requiere de la vigencia de una pensin mnima univer-
sal para los adultos mayores; si no se atiende a los ancianos, en el futuro prximo los
pobres extremos mayores de 65 aos irn aumentando en forma considerable.50 Es
una de las transferencias bsicas que requiere ser generalizada paulatinamente. Opor-
tunidades puede as consolidarse como un programa combinado de inversin en la
educacin, salud y alimentacin de los nios y jvenes, y de garanta de atencin a los
adultos mayores de los hogares pobres extremos. De esta manera, Oportunidades se
consolidara como la base programtica para garantizar una Ley de Bsicos de Bien-
estar, que debera estar asociada a la consolidacin de las instituciones de seguridad
social.
47
El gasto de Oportunidades en 2005 (2,985 millones de dlares) representa 2.6% del gasto pblico programable y 0.41% del PIB.
Por familia beneficiaria se gastan 597 dlares al ao; 119 dlares por beneficiario promedio (informacin proporcionada por el Pro-
grama Oportunidades).
48
Dumont, 1998: 199-200.
49
Gordon, 2004: 48. Puede verse en Dumont (1998) la variedad de prestaciones que van desde la prestacin familiar general , los apo-
yos en el nacimiento de los hijos, a los padres solos, a la educacin, a los hurfanos, hasta apoyos para vivienda, guarderas y cuidados
a domicilio de personas vulnerables.
50
De acuerdo con el Banco Mundial (2005: 89), la tasa de pobreza entre los mayores de 65 aos es mayor a la de la poblacin en ge-
neral, casi el doble.

Una poltica social de Estado requiere de la consolidacin de las instituciones sociales,
de tal manera que se garantice la atencin universal a la salud (instituciones de seguridad
social tradicional ms seguro popular). Incluso podra discutirse la eventual constitucin
futura de un sistema nico de atencin a la salud.51 Es indisociable la accin frente a la
pobreza de la consolidacin de las instituciones sociales (incluyendo por supuesto su con-
solidacin financiera y superacin de riesgos de quiebra). El reto es articular e impulsar
crecimiento, redistribucin del ingreso, reduccin de la pobreza y participacin ciudada-
na a partir del instrumento de una Ley de Bsicos de Bienestar.
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El trabajo decente como elemento
esencial del desarrollo nacional
Clemente Ruiz Durn
1. Introduccin: el deterioro del mercado laboral

como resultado de la cada de la inversin
En los ltimos aos el mercado laboral mexicano ha mostrado una creciente debilidad es-
tructural, de los 4 millones 365 mil 259 personas que se incorporaron a la Poblacin Econ-
micamente Activa (PEA, poblacin mayor a 14 aos) entre 2000 y 2005, unos 443 mil 623
no lograron obtener empleo y de los 3 millones 921 mil 636 que se ocuparon, el 50% de
ellos lo hizo en el trabajo informal. Esto gener un proceso de creciente segmentacin en el
mercado laboral, transfiriendo el eje de creacin de empleo del sector formal al informal.
'RFICA
)NCREMENTOSDELOSDIFERENTESSEGMENTOSDELMERCADOLABORAL PERSONAS
4365,259 Desocupados

443,623
3921,636

Mercado formal de trabajo
1955,041

1966,595

0%! /CUPADOS )NFORMALES
227
Esta situacin deriva en gran medida del deterioro de los niveles de inversin tanto
pblica como privada, que han reducido el potencial de crecimiento de la economa en
una perspectiva de largo plazo, afectando con ello la creacin de empleos de la economa.
La formacin bruta de capital fijo se coloc en el periodo 1960 a 1982 en un promedio de
20.2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), bajando a 17.8 por ciento en el periodo
1983 a 2005. Esta cada result del ajuste en el tamao del Estado, proveniente de una
decisin de retraer el nivel de gasto en vez de elevar los ingresos para lograr el equilibrio
fiscal requerido bajo el nuevo paradigma global.
'RFICA
,OSEFECTOSDELAJUSTEDEL%STADOLACADADELAINVERSINTOTALPORCENTAJEDEL0)"

FBKF FBK1 / Pblica FBK1 / Privada
Los elementos anteriores muestran un marco de referencia cada da ms complica-

do para el mercado laboral mexicano, ya que ha provocado dos efectos concatenados.
El primero es que el bajo nivel de inversin ha impedido que el pas sea capaz de gene-
rar empleo adecuadamente remunerado, con estndares adecuados de seguridad social
y con generacin de alto valor agregado, lo que ha dado por resultado el surgimiento del
empleo informal como eje central de la creacin de empleo. Esta situacin ha provocado
que el empleo que se genera en el pas sea de bajo valor agregado, por lo mismo de baja
remuneracin y sin contar con los elementos bsicos de seguridad social. Todo esto lleva
a la necesidad de discutir los requerimientos bsicos del tipo de empleo que requiere ge-
nerar el pas, lo cual en la perspectiva social queda englobado en lo que la Organizacin
Internacional del Trabajo ha denominado como trabajo decente. En los siguientes acpites
228 el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional

se discute el trmino mismo y los requerimientos que tendra que cubrir la nueva genera-
cin de empleo para poder acercarse al concepto de trabajo decente.
2. El debate sobre trabajo decente
Desde que se planteara el debate sobre trabajo decente a finales de los aos noventa1 se
ha dado una intensa discusin, habindose acumulado una importante literatura sobre el
tema. El debate inicial se centr en la definicin del trmino mismo del trabajo decen-
te, posteriormente conforme el concepto ha sido aceptado de manera ms amplia, se ha
avanzado en la definicin de algunos indicadores que permitan valorar la situacin del
trabajo decente en un momento dado (t) y a partir de ah se ha buscado avanzar hacia una
perspectiva dinmica que permita evaluar la forma como ha avanzado a travs del tiempo
(t+1t0) la situacin del trabajo decente.
Amrica Latina ha debatido intensamente esta propuesta; la oficina regional de Lima,
en 2001, en su Panorama Laboral de Amrica Latina y el Caribe, present una estimacin de
un ndice de desarrollo del trabajo decente, el cual se estructura en torno a tres objetivos
bsicos: mejoramiento de las condiciones de empleo e ingresos, ya que con ello se pueden
alcanzar los objetivos de un nivel de vida digno y el pleno desarrollo personal; ampliacin
de la proteccin social que permite un nivel mnimo de proteccin y de garanta de los
ingresos; y el fortalecimiento del dilogo social, que desarrolla mecanismos mediante los
cuales los interlocutores sociales puedan crear instituciones del mercado de trabajo vigo-
rosas y flexibles que contribuyan a una paz y una estabilidad social duradera. Se argu-
menta que el trabajo decente es el punto de convergencia de estos objetivos bsicos.
Acompaando esta discusin, la oficina regional de la OIT en Lima hizo una estima-
cin del ndice de desarrollo del trabajo decente en donde incluy datos que dan cuenta
de la situacin del empleo y la proteccin social de los trabajadores de Amrica Latina
durante el periodo 1990-2000. El ndice est conformado por siete indicadores referidos a
los componentes de empleo (tasa de desempleo, informalidad), los ingresos (salario indus-
trial, salario mnimo y brecha de ingresos entre mujeres y hombres) y la proteccin social
de los trabajadores (cobertura de la seguridad social y nmero de horas trabajadas). El
ndice referido registra mejoras en las condiciones de trabajo decente de un pas cuando
disminuyen las tasas de desempleo y de informalidad, mejora el poder adquisitivo tanto
de los salarios industriales como de los salarios mnimos, y se reduce la brecha de ingresos
mujer/hombre. Adems, cuando tambin aumenta la cobertura de la proteccin social y
el nmero de horas efectivamente trabajadas en cada pas, se ajusta a la legislacin nacio-
1
OIT, Memoria del Director General Trabajo Decente. Conferencia Internacional del Trabajo, 87ava reunin, Ginebra, junio de 1999.
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional 229

nal y a la evolucin de la realidad laboral de la regin. El desarrollo del trabajo decente
en Amrica Latina es analizado desde dos perspectivas que son complementarias. La pri-
mera se refiere a la evolucin del nivel absoluto de desarrollo del trabajo decente en cada
pas, que se mide en trminos de variaciones que indiquen avance, retroceso o estanca-
miento en la medida en que el ndice de desarrollo de trabajo decente en el ao final del
periodo analizado sea superior, inferior o igual al registrado en el ao inicial del mismo.
La segunda perspectiva se asocia a los cambios que experimenta la posicin de cada pas
respecto al resto de pases de la regin; cambios que permitiran analizar el desarrollo re-
lativo de cada pas en materia de trabajo decente en el transcurso de la dcada pasada.
Los resultados obtenidos muestran que en el periodo 1990-2000 siete pases de la regin
registraron avances en materia de trabajo decente (Chile, Colombia, Costa Rica, El Sal-
vador, Honduras, Panam y Paraguay) y en dos pases las condiciones permanecieron
constantes (Bolivia y Per). Finalmente, en seis pases cuya PEA representa cerca del 75
por ciento del total de la regin los indicadores muestran un retroceso en los aos noven-
ta (Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico, Uruguay y Venezuela).
Posteriormente, en 2002, el Director General de la OIT en la XV Reunin Regional
Americana2, plante que el trabajo decente es la aspiracin ms sentida por hombres y
mujeres. Se trata del trabajo que permite satisfacer las necesidades personales y familiares
de alimentacin, salud y seguridad, as como educar a los hijos. Este tipo de trabajo debe
asegurar ingresos al llegar la jubilacin y en el cual los derechos laborales fundamentales
sean respetados. La mejor expresin de lo que significa trabajo decente es la visin que
tiene la gente de l. El trabajo decente contempla el puesto de trabajo y sus perspectivas
futuras, sus condiciones laborales, el equilibrio entre el trabajo y la vida familiar, la po-
sibilidad de enviar a sus hijos a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil. Asimismo
este concepto hace reflexin acerca de la igualdad de gnero, de la igualdad de recono-
cimiento y de la capacitacin de las mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir
el control de su vida. De igual forma, aborda las capacidades personales para competir
en el mercado y mantenerse al da con las nuevas calificaciones tecnolgicas, y de preser-
var la salud. El trabajo decente busca desarrollar las calificaciones empresariales y recibir
una parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear, as como el no ser objeto de
discriminacin; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la comunidad. En las
situaciones ms extremas, procura pasar de la subsistencia a la existencia. Para algunos, es
la va fundamental para salir de la pobreza, para otros, se trata de realizar las aspiraciones
personales en la vida diaria y de manifestar solidaridad para con los dems; sin embargo,
en todas partes, y para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad
2
OIT, Globalizacin y Trabajo Decente en las Amricas, XV Reunin Regional Americana: Lima, diciembre 2002.

humana, lo que para muchos sectores de la poblacin no est ocurriendo. Estas esperan-
zas de la gente no estn siendo cumplidas en su totalidad. A pesar del crecimiento econ-
mico durante gran parte de la dcada pasada, los dficit de trabajo decente no slo no se
han reducido sino que, en gran parte de los pases de la regin, se han acrecentado.
Simultneamente, en el resto del mundo se ha realizado una serie de discusiones que
han contribuido a este debate, dentro de las que destaca la realizada por Dharam Gay
(2002) que elabor un documento en donde discute conceptos, modelos e indicadores del
trabajo decente, para posteriormente (2005) debatir sobre su universalidad y diversidad.
En el primer artculo, el autor describe los elementos que se deben considerar dentro del
trabajo decente, agrupndolos en torno a: posibilidades de obtener un empleo remunera-
do, las condiciones del trabajo, la poblacin cubierta por seguridad social, la observancia
de los derechos fundamentales (los cuales desfavorecen al trabajo forzoso, el trabajo infan-
til, la discriminacin del trabajo y fomenta la libertad de la sindicacin) y el dilogo social
(negociacin colectiva, democracia econmica y participacin en el mbito nacional).
Con estos indicadores realiza un ejercicio de calificacin de la situacin que prevalece
en materia del trabajo decente en 22 pases industrializados. En dicho estudio, los pases
escandinavos son los que obtienen los primeros lugares y al combinar los indicadores de
trabajo decente con los de desempeo econmico, se observa que los escandinavos man-
tienen los primeros lugares.
Richard Anker, Igor Chernyshev, Philippe Egger, Farhad Mehran y Joseph Ritter en
un trabajo titulado Measuring Decent Work with Statistical Indicators (2002) entran al debate del
trabajo decente proponiendo otro grupo de indicadores, partiendo de la siguiente defini-
cin de trabajo decente: las oportunidades de mujeres y hombres para obtener trabajo
decoroso y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad, y dignidad huma-
na proponiendo seis dimensiones para su anlisis:
1. Oportunidades para obtener trabajo, necesidad de que todas las personas (hombres y mujeres)
que quieren obtener trabajo lo obtengan, ya que el trabajo decente no es posible sin que
se tenga un trabajo en s mismo. El concepto de trabajo puede ser muy amplio, uno que
comprenda todas las formas de actividad econmica, incluyendo autoempleo, empleo
de familiar sin pago y empleo asalariado tanto en el sector informal como en el formal.
2. Trabajo en condiciones de libertad. Debe considerar el hecho de que el trabajo debe ser
libremente seleccionado y no forzado, y que ciertas formas del trabajo no son acep-
tables para los estndares del siglo XXI. El trabajo acasillado y el esclavo son inacep-
tables, al igual que el trabajo infantil, y por tanto deben ser eliminados, tal como ha
sido acordado por los gobiernos en las declaraciones internacionales sobre estndares

laborales. Esto significa que la observancia de estos estndares debe aceptar que los tra-
bajadores son libres de agruparse en organizaciones que favorezcan estos estndares.
3. Trabajo Productivo. Es esencial para que los trabajadores tengan formas de vida acepta-
bles para ellos mismos y sus familias, as como para asegurar un desarrollo sustentable
y competitivo de las empresas y de los pases.
4. Equidad en el trabajo, representa que los trabajadores necesitan tener un trato justo y
equitativo en las oportunidades de trabajo. Esto comprende la ausencia de discrimina-
cin en el trabajo y en el acceso al trabajo, al igual que en la habilidad para balancear
el trabajo con la vida familiar.
5. Seguridad en el trabajo, en donde es necesario que exista la salvaguarda de la salud, pen-
siones y formas de vida, y proveer un financiamiento adecuado y otras formas de pro-
teccin ante la eventualidad de salud y otras formas de contingencias. Esto reconoce
tambin la necesidad de los trabajadores para limitar la inseguridad asociada con la
prdida posible de trabajo y su forma de vida.
6. Dignidad en el trabajo requiere que los trabajadores sean tratados con dignidad en el tra-
bajo, y que sean capaces de externar sus preocupaciones y participar en la toma de
decisiones acerca de sus condiciones de trabajo. Un elemento esencial es que los tra-
bajadores puedan representar sus intereses colectivamente.
El documento es importante por su discusin conceptual, sin embargo, slo realiza

aplicaciones a pases especficos en cada indicador, sin que se presente una evaluacin por
grupo de pases. Los autores acaban con cuatro recomendaciones: 1. Establecer y recopi-
lar indicadores bsicos de la OIT sobre el trabajo decente. 2. Alentar a las regiones y los
pases a que tengan lugar mediciones de trabajo decente. 3. Integrar los indicadores en la
poltica nacional y en la labor regular de la OIT. 4. Elaborar una estrategia acerca de las
facetas del trabajo decente que todava no se puede medir con exactitud.
A la discusin sobre indicadores globales se suma el estudio realizado por Anne Cha-
taignier y Fehad Mehran (2003), que proponen la utilizacin de siete indicadores para
medir el trabajo decente como base para una comparacin internacional. Dentro de stos
incorporan: tasa de nios sin escolarizar; remuneracin baja; jornada de trabajo excesiva;
desempleo y desempleo juvenil; desnivel entre las tasas de actividad masculina y femeni-
na; y personas mayores que no reciben pensin. A partir de estos indicadores estiman una
media recortada y sobre esto hace una clasificacin para 40 pases, en donde nuevamente
los pases con mejor desempeo son los escandinavos.
El debate se intensific con la puesta en marcha del Programa Piloto de Trabajo De-
cente (mejor conocido por sus siglas en ingls, DWPP), que se estableci en octubre de

2000, que coordina el Grupo de Polticas Nacionales de la OIT desde 2002. Este progra-
ma incluye ocho pases: Bahrein, Bangladesh, Dinamarca, Filipinas, Ghana, Kazajstn,
Marruecos y Panam. La seleccin de los pases se realiz partiendo de que cada uno de
ellos manifest su voluntad de establecer el trabajo decente como parte de sus agendas de
poltica econmica. Los indicadores de cada uno de ellos muestra una gran diversidad:
Dinamarca con un ingreso 108 veces mayor que el de Ghana, Bangladesh con un fuerza
laboral 213 veces mayor que la de Bahrein, y Kazajstn con un crecimiento econmico
6.5 veces mayor que el de Dinamarca.
#UADRO
#ARACTERSTICASDELOSPASESENEL0ROGRAMA0ILOTODE4RABAJO$ECENTE$700
PIB por habitante Crecimiento promedio

en dlares de 2000 Fuerza de trabajo del PIB 2000 a 2004
Ghana 285 10594,939 5.2
Bangladesh 396 72391,022 5.2
Filipinas 1,079 35513,420 4.6
Marruecos 1,302 12960,183 3.1
Kazajstn 1,822 7598,689 10.4
Panam 4,373 1280,625 3.4
Bahrein 13,168 339,854 5.5
Dinamarca 30,930 2916,026 1.6
Total DWWP 143594,758
Fuente: World Bank. World Development Indicators on line November 2005.
En este momento ya se han entregado reportes para algunos de los participantes del
grupo piloto. El reporte de Dinamarca muestra el xito de un fuerte desarrollo institucio-
nal que ha permitido que el pas se encuentre dinmicamente integrado a la economa
global, manteniendo altos estndares laborales y de proteccin social. Este pas escandi-
navo muestra cmo la coordinacin de la poltica econmica y social permite flexibilidad,
crecimiento econmico, igualdad, seguridad y una amplia base de participacin social.
Todos estos factores permiten que la economa se mantenga abierta al mundo, con capa-
cidad de ajustarse rpidamente a la cambiante situacin global y reducir los efectos nega-
tivos de los choques externos. Altos estndares sociales y laborales son el resultado de un
buen desempeo econmico y son la base para el crecimiento y la competitividad.
El estudio de Dinamarca tambin muestra que existe una amplia flexibilidad laboral
gracias al efectivo sistema de seguridad social. Las grandes transferencias de ingreso que
existen en el sistema, sobre todo del seguro de desempleo, no son obstculos para promo-
ver el empleo productivo sino que son precisamente un elemento esencial para su flexibili-
dad. Se muestra de igual forma que el dilogo social ha sido clave para mantener los altos
estndares laborales y el marco del trabajo decente.
El reporte de Ghana (2003) seala la necesidad de que parte de los esfuerzos para
desarrollar indicadores de trabajo decente debe ser el dejar claro cules son los factores
que impiden que un individuo d respuesta a situaciones adversas. Otro elemento que se

menciona es la necesidad de desarrollar indicadores del avance acumulado del mercado
formal, de forma que se mida el cambio institucional para mejorar las condiciones de
trabajo; seala la necesidad de desarrollar mapas de trabajo decente, ya que esto permite
delimitar qu zonas geogrficas tienen capacidad de generar trabajo decente y cules no;
recomienda establecer indicadores del dficit de trabajo decente a nivel local y, finalmen-
te, seala la necesidad de establecer foros que induzcan la construccin y armonizacin
de los indicadores de trabajo decente.
El reporte de Filipinas fue elaborado por el Departamento del Trabajo y Empleo del
Gobierno de Filipinas, conjuntamente con el Instituto de Estudios del Trabajo (ILS) de
la OIT con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El estudio se
realiz en dos fases: la primera hizo una entrega de los propsitos del estudio en 2002 y
la segunda entreg el reporte final en 2003. El reporte seala en sus conclusiones que es
importante realizar anlisis factorial y de componentes principales para seleccionar a los
indicadores. Asimismo, destaca que la mejor forma de medir los indicadores es a travs de
un ndice de brechas entre el valor medio y el prevaleciente en un momento determinado,
ya que de esta forma se puede medir si realmente existe un avance o un retroceso respecto
a los estndares de trabajo decente.
El reporte de Panam fue realizado por el Departamento de Integracin de Polticas de
la OIT (2002). En este caso, el reporte hace un anlisis ms amplio ya que considera cmo
el desempeo macroeconmico afecta la creacin de empleo decente y la reduccin de la
pobreza. Las conclusiones del estudio se pueden resumir en los siguientes cinco puntos: a)
se le da poca importancia a la poltica y a la industria, ya que un crecimiento mayor en las
manufacturas ayudara a generar un mayor empleo y esto reducira el nmero de pobres
con empleo de baja calidad del sector informal; b) En el rea educativa y de capacitacin
existe la necesidad de asegurar la educacin secundaria universal y dar entrenamientos
cortos (seis meses) a los jvenes para mejorar su situacin laboral; c) en materia de poltica
laboral, es necesario considerar que los aumentos salariales deben darse considerando que
hoy la economa panamea est totalmente abierta a la competencia externa, por lo que
se debe considerar los aumentos salariales de los principales socios comerciales y basar los
aumentos a la productividad. Asimismo se requiere un sistema de informacin sobre pues-
tos vacantes para facilitar el empleo formal; d) se debe considerar la introduccin de un
sistema de seguridad social universal; y e) es necesario reforzar el dilogo social.
Mustafa K. Mujeri (2004), al analizar el caso de Bangladesh, concluye que se requie-
re sensibilizar a la sociedad del beneficio de desarrollar indicadores de trabajo decente
y promover la agenda de una poltica amplia al desarrollo del mercado de trabajo en la
perspectiva de reducir la pobreza; crear conciencia entre los responsables de desarrollar

indicadores rigurosos y apropiados al mercado laboral del pas; fortalecer los mdulos res-
ponsables de desarrollar el trabajo decente; desarrollar el software adecuado para el pro-
cesamiento de la informacin; desarrollar la capacidad institucional para retroalimentar
a las autoridades de realizar cambios derivados de modificaciones en los indicadores del
trabajo decente. En el reporte del programa piloto se menciona que una estrategia de re-
duccin de la pobreza es sostenible slo si es consistente con una estrategia bien articu-
lada de empleo y complementada con una estrategia de proteccin social que incluya a
la poblacin viviendo en la pobreza. Seala asimismo que un incremento de la demanda
de trabajo decente depende en un sostenido crecimiento del producto y de la composi-
cin del producto. Para lograr este objetivo, los instrumentos macroeconmicos como la
estrategia fiscal deben estar ligados a una apropiada estrategia de financiamiento del de-
sarrollo. Esto depender no nicamente de los mercados sino tambin de intervenciones
pblicas prudentes. Hace nfasis en la necesidad de introducir un enfoque de gnero para
promover la igualdad, la necesidad de la intervencin estatal para proveer la infraestruc-
tura econmica, poltica y social. Finalmente, recomienda una revisin del cdigo laboral,
para introducir una estrategia de promocin del empleo que reconozca el papel vital del
dilogo social y d una mayor proteccin social englobada en un sistema ms efectivo.
Adicionalmente a los reportes del programa piloto, algunos pases han empezado a
incursionar en el tema. En el caso de Brasil, Marcelo Corts Neri elabor un reporte ti-
tulado Decent Work and the Informal Sector in Brazil (2002) en el cual muestra que el 60% de
la poblacin ocupada no cuenta con registro laboral y el 62% no tiene seguridad social,
adicionalmente el 58% de la poblacin est por debajo de la lnea de indigencia. Muestra
tambin que existen diferencias de la cobertura de la seguridad social, la cual tiene la for-
ma de U invertida, ya que la cobertura es baja entre 15-20 aos, sube en el grupo de 25-30
aos y vuelve a bajar en la poblacin 65-70 aos. La informalidad se aumenta en ciertos
sectores como la agricultura y la construccin, y es mucho mayor en el rea rural y en la
regin Noreste. El inters del estudio es mostrar estas desigualdades con el fin de definir
algunas reas especficas de intervencin para mejorar las condiciones de trabajo. Chile,
a travs del Ministerio del Trabajo, est analizando el diseo de indicadores que permi-
tan el establecimiento de una estrategia de seguimiento del trabajo decente. El gobierno
chileno ha establecido una poltica de promocin del trabajo decente en donde destaca
que ms y mejores derechos se obtienen con menor jornada laboral, seguro de desempleo,
proteccin para crear sindicatos y negociar, y con una justicia laboral y provisional. Otro
caso es el de Mxico, en donde se elabor un reporte (Ardavn, Torres Gonzlez, Garca
Cruz y Alduncin Abitia 2003) que presenta una serie de indicadores ordenados en seis
ncleos: cumplimiento de la ley, empleo, remuneracin, competencias de los trabajado-

res, condiciones de seguridad y calidad en el trabajo, y dilogo y concertacin, a partir del
cual se presenta una serie de indicadores a nivel nacional, simplemente como un proceso
de evolucin sin que se llegue a elaborar un ndice de avance del trabajo decente.
3. Mxico en el contexto latinoamericano
La PEA de Mxico se coloca como la segunda ms grande de Amrica Latina con alre-
dedor de 44 millones de personas, slo despus de Brasil, que cuenta con 82 millones. Sin
embargo, su tasa de crecimiento anual es superior a la de Brasil, lo que implica una mayor
entrada de trabajadores anualmente. Entre 1990 y 2004 el crecimiento promedio fue de
un milln 4 mil 41 personas, equivalente a una tasa media de 2.7 por ciento anual.
#UADRO
&UERZALABORALDE!MRICA,ATINANMERODEPERSONAS
Tasa de crecimiento
Tarifa 1990 1995 2000 2004 promedio 1990 a 2004*
Brasil 65530,160 72500,060 79096,500 83339,950 1.73
Mxico 30668,780 35674,150 40352,200 44725,360 2.73
Colombia 13890,080 15983,370 18308,060 20220,110 2.72
Argentina 12111,980 13259,030 14519,250 n.d. 1.90
Venezuela 7364,775 8587,953 9938,337 11111,290 2.98
Per 7318,362 8495,507 9817,912 10944,300 2.92
Chile 4992,029 5623,056 6210,774 6756,728 2.19
Cuba 4790,813 5267,106 5547,011 5721,955 1.28
Ecuador 3612,928 4229,744 4859,946 5402,301 2.92
Guatemala 2993,908 3501,578 4141,972 4755,884 3.36
Hait 2723,191 3034,215 3433,513 3768,343 2.35
Bolivia 2652,928 3000,282 3385,851 3744,631 2.49
El Salvador 1948,443 2303,882 2672,975 2894,629 2.87
Honduras 1672,645 2011,488 2420,084 2672,050 3.40
Paraguay 1505,620 1721,817 1989,952 2243,249 2.89
Costa Rica 1159,230 1343,188 1543,050 1671,053 2.65
Uruguay 1357,633 1426,861 1495,627 1549,039 0.95
Jamaica 1132,860 1197,096 1285,614 1362,495 1.33
Panam 929,465 1067,134 1204,673 1280,825 2.32
Belice 59,119 71,207 87,655 101,222 3.92
Amrica Latina 168414,949 190298,722 212310,956 n.d. 2.30
* No se contaba con informacin para 2004 para Argentina y, por lo tanto, para el total de Amrica Latina, por lo que en este caso el promedio
es para el periodo 1990 a 2003.
Fuente: World Bank Development Indicators Online January 31, 2006.
Al igual que el resto de Amrica Latina, Mxico mantiene un mercado laboral seg-
mentado, la informalidad alcanz en 2003 el 42% de la poblacin ocupada, lo que signi-
fica 3.4 puntos porcentuales ms que en 1990. En el mismo lapso, en Argentina y Chile
hubo una reduccin de la informalidad, Brasil sigui un patrn similar al de Mxico; en
Colombia se deterior el sector formal hasta el grado que en 2003 el sector informal re-
present el 61.4% del mercado laboral colombiano.

#UADRO
!MRICA,ATINAMERCADOSLABORALESDESESTRUCTURADOSA
2003
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico
Sector informal 46.5 44.6 35.8 61.4 41.8
Trabajador independiente 19.5 21.0 21.5 38.7 19.5
Servicio domstico 7.3 9.3 6.2 6.3 4.4
Microempresas 19.7 14.3 11.1 16.5 17.9
Sector formal 53.5 55.4 61.2 38.6 58.2
Sector pblico 20.9 13.8 10.7 7.7 14.2
Empresas pequeas,
medianas y grandes privadas 32.6 41.7 50.6 30.9 44.0
1990
Argentina** Brasil Chile Colombia Mxico
Sector informal 52.0 40.6 37.9 45.7 38.4
Trabajador independiente 27.5 20.3 20.9 24.1 19.0
Microempresas 18.8 13.5 11.7 19.5 14.8
Sector formal 48.0 59.4 62.1 54.3 61.6
Sector pblico 19.3 11.0 7.0 9.6 19.4
Empresas pequeas,
medianas y grandes privadas 28.7 48.4 55.1 44.7 42.3
Variacin 1990 a 2003

Sector informal -5.5 4.0 -2.1 15.7 3.4
Trabajador independiente -8.0 0.7 0.6 14.6 0.5
Servicio domstico 1.6 2.4 0.8 4.3 -0.2
Microempresas 0.9 0.8 -0.6 -3.0 3-1
Sector formal 5.5 -4.0 -0.9 -15.7 -3.4
Sector pblico 1.6 2.8 3.7 -1.9 -5.2
Empresas pequeas,
medianas y grandes privadas 3.9 -6.7 -4.5 -13.8 1.7
Notas: *1998, **1991, ***1996

Fuente: estimaciones de la OIT con base en informacin de encuestas de hogares de los pases y otras fuentes
oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano, PNAD), Chile (total
nacional).
En materia de la cobertura de la seguridad social, Mxico fue uno de los pioneros en el

establecimiento del sistema, en los aos cuarenta. Sin embargo, ha disminuido la protec-
cin a lo largo de los ltimos aos en el sector informal, lo que contrasta con pases como
Brasil, Chile y Colombia, que cuentan con una mayor cobertura tanto a nivel informal
como formal. Esta situacin es un foco rojo para el mercado laboral mexicano, ya que se
est debilitando uno de los pilares claves del trabajo decente en el pas.

#UADRO
!MRICA,ATINAMERCADOSLABORALESCOBERTURADELAPROTECCINSOCIAL
DELTOTAL
2003
Sector informal 17.4 34.2 48.9 25.0 11.3
Microempresas 23.0 37.9 50.5 25.6 11.9
Sector formal 64.0 83.8 83.3 82.3 81.2
Total 48.2 69.2 76.4 62.5 63.4
1990
Sector informal 24.9 38.7 59.0 25.7 12.7
Microempresas 38.1 45.8 63.6 27.1 15.3
Sector formal 86.2 86.1 86.3 77.2 72.9
Total 61.9 74.0 79.9 62.6 58.5
Variacin 1990 a 2003

Sector informal -7.5 -4.5 -10.1 -0.7 -1.4
Servicio domstico -3.8 4.8 -5.1 11.5 5.0
Microempresas -15.1 -7.9 -13.1 -1.5 -3.4
Sector formal -22.2 -2.3 -3.0 5.1 8.3
Total 13.7 -4.8 -3.5 -0.1 4.9
Notas: *1996
Fuente: estimaciones de la OIT con base en informacin de encuestas de hogares de los pases y otras
fuentes oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano,
PNAD), Chile (total nacional).
Al deterioro en los indicadores anteriores se ha venido a sumar el rezago en la evolu-

cin de las remuneraciones mnimas de ley en trminos reales respecto al resto de Am-
rica Latina en el perodo 2000 a 2004, lo que no slo debilita a los indicadores de trabajo
decente, sino que tambin reduce la vitalidad del mercado interno. En el grfico 3, se
observa como el ndice de remuneraciones reales Mxico es el nico que se mantiene por
debajo de la percepcin real prevaleciente en 1990, en tanto Colombia, Brasil, Chile, y
Argentina logran mejorar las percepciones anuales. Esto es otro foco rojo para el trabajo
decente en Mxico, ya que esta situacin resta vitalidad al mercado interno y con ello se
debilita an ms la generacin de empleos.

'RFICA
%VOLUCINDELSALARIOMNIMOREAL

Argentina
Chile

Brasil
Colombia
Mxico

Esta comparacin con Amrica Latina muestra que el mercado laboral se ha deterio-
rado en trminos de indicadores de trabajo decente, en tanto algunos de los pases de la
regin han logrado instrumentar reformas que han permitido mejorar estos indicadores.
4. El empleo decente en Mxico
Con el fin de avanzar en el anlisis del trabajo decente en Mxico, se dise una serie de
indicadores de trabajo decente, de acuerdo con cuatro ejes bsicos:
Eje 1. Acceso al empleo. Este eje agrupa aquellas variables que permiten valorar la
composicin del mercado laboral entre formal e informal, por nivel de ingresos de la
poblacin ocupada, por tiempo trabajado y aqullos que abiertamente buscan em-
pleo. Las variables seleccionadas fueron las siguientes:
Tasa de participacin laboral. Es la relacin porcentual entre PEA y poblacin de
12 aos y ms. La tasa de participacin desde 1991 ha sido mayor a 53, lo que nos
indica que de cada dos personas mayores de doce aos, uno es parte de la pobla-
cin que busca o tiene empleo. Esta relacin es clave en el desarrollo del mercado
laboral ya que permite dimensionar el comportamiento entre activos e inactivos

por lo que un comportamiento razonable es que esta relacin debe tender a crecer
conforme participen ms activamente las mujeres en el mercado laboral.
Tasa de desocupacin. Porcentaje que representa la poblacin desocupada respec-
to a la PEA. Entre 2000 y 2005, la tasa de desocupacin aument prcticamente
1% (de 2.58 a 3.57), lo que muestra la dificultad para conseguir una nueva plaza de
trabajo en un mercado sumamente competido.
Tasa de presin general (TPRG). Esta variable es complementaria a la tasa de des-
ocupacin, ya que representa la poblacin desocupada ms la ocupada que bus-
ca trabajo, respecto a la PEA. En los ltimos 15 aos, el comportamiento de esta
variable no ha sido muy estable; tomando como referencia el ao 2000, la tasa se
increment casi al doble para 2005 alcanzando 7.83 por ciento
Tasa de condiciones crticas de ocupacin (TCCO). Este indicador muestra la si-
tuacin del empleo por horas trabajadas. Se define como el porcentaje de la pobla-
cin ocupada no agropecuaria que se encuentra trabajando menos de 35 horas a
la semana por razones de mercado, ms la que trabaja ms de 35 horas semanales
con ingresos mensuales inferiores al salario mnimo, y la que labora ms de 48 ho-
ras semanales ganando hasta dos salarios mnimos. La TCCO entre 2000 y 2005 se
redujo 4.51 puntos porcentuales alcanzando en este ltimo ao 14.28 por ciento.
Tasa de ocupacin en el sector no estructurado (TOSNE). Se define como el por-
centaje de la poblacin ocupada que labora en micronegocios no agropecuarios,
sin nombre o registro, ms los ocupados que laboran en micronegocios registrados
que carecen de contrato de trabajo y de cobertura de seguridad social. Esta tasa
sigue las recomendaciones que al respecto se obtuvieron en la XV Conferencia
Internacional de Estadsticos del Trabajo (XV CIET), as como los ms recientes
acuerdos del Grupo experto en la medicin del sector no estructurado de la econo-
ma, denominado Grupo de Delhi.
Tasa de ocupacin en el sector informal. Porcentaje de la poblacin ocupada que
trabaja para una unidad econmica que opera a partir de los recursos del hogar,
pero sin constituirse como empresa, con una situacin identificable e independien-
te de ese hogar.
Tasa de trabajo asalariado. Porcentaje de la poblacin ocupada que percibe de la
unidad econmica para la que trabaja un sueldo, salario o jornal por las actividades
realizadas. Esta tasa oscila en 60%, sin embargo, hay que destacar que de 2000 a
2005 disminuy cinco puntos porcentuales al pasar de 63 a 58%.
Indicador de insuficiencia de ingresos. Porcentaje de la poblacin ocupada que
tiene una remuneracin de 14 dlares o menos entre poblacin ocupada, consi-

derando los criterios propuestos por Dharam Ghai en su trabajo Decent work concept
models and indicators. Este indicador es relevante, debido a que muestra que hay tra-
bajadores que subsisten y no cubren las necesidades bsicas. Durante el periodo
2000-2005 se redujo ste en cuatro puntos porcentuales, por tanto, se puede decir
que a pesar de la creciente informalidad han mejorado los ingresos de la poblacin
ocupada remunerada.
Al aplicar estas variables a nivel nacional para el perodo 2000-2005 se observ que
crecientemente los buscadores de empleo lo obtienen en el sector no estructurado, y que
existe un grupo creciente que se sita en el desempleo abierto lo que ha llevado a un in-
cremento tambin en la tasa de presin general. Sin embargo, existen indicios favorables
en el mercado laboral, ya que se han reducido las condiciones crticas de ocupacin, es
decir, los ocupados trabajan cada vez horarios ms estndares y logran mejores ingresos.
Lo anterior se puede observar en el siguiente grfico 4.
'RFICA
%JE!CCESOALEMPLEO
Tasa de participacin laboral

Tasa de trabajo

asalariado Tasa de desocupacin

Tasa de ocupacin en el
Tasa de presin general
sector no estructurado
(TPRG)
Mxico
2000
Tasa de condiciones crticas de ocupacin (TCCO) 2005
Eje 2. Seguridad en el empleo. En este eje se agruparon aquellas variables que mues-
tran las condiciones en los centros de trabajo, recurriendo a variables como son acci-
dentes y enfermedades de trabajo, as como defunciones provocadas por los mismos.

El comportamiento lgico en estas variables sera a la baja, derivado de mejores regula-
ciones. En el periodo 2000 a 2005 se observ una reduccin en las muertes y accidentes
de trabajo, pero no as en la recurrencia de enfermedades en los centros de trabajo, lo
cual muestra un foco rojo para el trabajo decente, ya que esta situacin puede derivar
de problemas en el tipo de trabajo que se desarrolla o por falta de condiciones de hi-
giene en el centro de trabajo. Este aumento en las enfermedades puede estar asociado
de igual forma a la falta de prestaciones de seguridad social, ya que al no contar con
esquemas de monitoreo de salud se pueden estar incrementado las enfermedades.
#UADRO
%JE3EGURIDADENELEMPLEOA
Defunciones por cada 10,000 Accidentes de trabajo por Enfermedades de trabajo Asegurados
Ao debido a accidentes y enfermedades cada 10,000 trabajadores por cada 10,000 trabajadores permanentes / PO
2000 0.26 71.75 1.12 28.41
2005 0.23 57.50 1.50 26.45
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, y STPS, Estadsticas laborales.
Eje 3. Derechos laborales. Este eje agrupa aquellas variables que muestran el cumplimien-
to de la Ley Federal del Trabajo en trminos de equidad de gnero, eliminacin del traba-
jo infantil y formalizacin del trabajo. Este eje interacta con los ejes 1 y 2, ya que al existir
una tasa de participacin laboral mayor, la expectativa es que se refleje positivamente en la
tasa de participacin femenina. De igual forma, a mayor poblacin en el sector no estruc-
turado menor nmero de poblacin con contrato y menor gente cubierta con seguridad
social. El comportamiento de estas variables muestra una situacin heterognea:
Tasa de participacin femenina. El porcentaje de la poblacin femenina mayor a
11 aos que trabaja sobre el total de la poblacin femenina aument en el periodo
2000-2005 de 36.42 a 39.51%, lo cual es todava muy lejano a la prevaleciente en
los pases desarrollados, que es de 59.68%.
Porcentaje de la poblacin entre 12-14 aos que trabaja (trabajo infantil). Porcenta-
je de la poblacin que se encuentra entre los 12 y los 14 aos y que forma parte de
la poblacin ocupada. En Mxico el porcentaje de nios trabajando era en el 2000
de 15.32% y para el 2004 disminuy a 11.62%.
Relacin de desempleo por gnero. La relacin entre el desempleo femenino y el
masculino ha tendido a igualarse en el periodo 2000 a 2005, al pasar de 1.19 a
1.06%; la expectativa es que pueda reducirse hasta alcanzar la paridad.
Porcentaje de la poblacin con contrato. Porcentaje de la poblacin ocupada que
trabaja para su empleador con un contrato. A nivel nacional, la poblacin que tra-
baja con contrato ha disminuido y mientras que en el 2000 el porcentaje era de
35.55%, para 2005 haba cado a 31.08%.

Brecha salarial mujeres/hombres. Este indicador es la razn entre el porcentaje de
mujeres y el de hombres que perciben tres o ms salarios. Si el indicador es igual a
uno, no existe discriminacin de gnero. La brecha salarial mujeres/hombres dis-
minuy ligeramente de 2000 a 2004.
#UADRO
%JE$ERECHOSLABORALES
Tasa de % poblacin de Relacin de desempleo por Poblacin con Brecha salarial

Ao participacin femenina 12 a 14 aos que trabaja gnero masculino/femenino contrato / PO mujeres/hombres
2000 36.42 15.32 1.19 35.55 0.71
2005 39.51 11.62 1.06 31.08 0.67
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, y STPS, Estadsticas laborales.
Eje 4. Dilogo Social. Este eje integra el concepto de dilogo social, para lo cual se
seleccionaron algunos indicadores que muestran el proceso de negociacin obrero-pa-
tronal, que se inicia con el proceso de emplazamiento a huelga, ante lo cual se pasa a
un proceso de conciliacin y en caso de que no se llegue a ningn acuerdo se llega al
estallamiento de huelga. En trminos generales, el clima de dilogo en este proceso
ha avanzado, se han reducido los emplazamientos y se han incrementado las concilia-
ciones y los convenios colectivos. Sin embargo, el nmero de huelgas estallado, que es
sumamente bajo para los estndares internacionales, se elev pasando de 8 a 23.
#UADRO
%JE$ILOGOSOCIAL
Emplazamientos Convenios
Ao a huelgas Huelgas Conciliaciones colectivos
2000 1,545 8 2,313 1,202
2005 950 23 2,245 1,277
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, y STPS,
Estadsticas laborales.
5. Algunas conclusiones preliminares
Los resultados de esta discusin sobre el trabajo decente permitieron sacar algunas con-
clusiones bsicas sobre el entorno del trabajo decente en el pas:
a) El principal problema que existe en Mxico es la proliferacin del trabajo no estructu-

rado, lo cual reduce la proteccin bsica de los trabajadores.
b) El personal ocupado en el sector formal ha mejorado sus condiciones de trabajo y su
nivel de remuneraciones, reducindose el nmero de accidentes de trabajo y las horas
trabajadas en exceso.
c) Mxico ha avanzado en lograr una mayor equidad de gnero en cuanto a la relacin de
desempleo, sin embargo, ha incrementado la brecha salarial entre hombres y mujeres.

d) Finalmente el pas ha mantenido una poltica de dilogo social entre los trabajadores
y los empleadores del sector formal de la economa, sin que se haya explorado hasta la
fecha un esquema de dilogo ampliado con el sector no estructurado de la economa.
La pregunta que surge como corolario de esta discusin es: la sociedad seguir per-
mitiendo el desarrollo de un mercado laboral desestructurado, que lesione la perspectiva
de desarrollo de largo plazo, o tendremos el vigor para impulsar el desarrollo del trabajo
decente como eje central de la ocupacin en el pas? Este dilema es parte de un debate
que engloba tal vez todos los grandes objetivos nacionales. Si pugnamos por que las con-
diciones del trabajo decente se implanten en el pas, habremos reafirmado el desarrollo
nacional con una visin de largo plazo.
Bibliografa
oit, Memoria del Director General Trabajo Decente, Conferencia Internacional del Trabajo Reunin 87,
Ginebra, junio de 1999.

oit, Globalizacin y Trabajo Decente en las Americas, XV, Reunin Regional Americana, Lima, diciem-
bre 2002.
oit, Panorama Laboral de Amrica Latina y el Caribe, Lima, 2001.
Anker, Chernyshev, Egger, Mehran y Ritter, Measuring Decent Work with Statistical Indicators,
2002.
Dharam Ghai, Decent work concept models and indicators.
Marcelo Corts Neri, Decent Work and the Informal Sector in Brazil, Brasil, 2002.

Reflexiones ciudadanas sobre la poltica social
se termin de imprimir en noviembre de 2008,
con un tiraje de 2,000 ejemplares.

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