rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
rea
Acerca de la Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA)
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia*
Ttulo : Acerca de la Evaluacin de Impacto Am-
biental (EIA)
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 38 - Diciem-
bre 2011
Sumario
1. Introduccin
2. Caracterizacin de la Evaluacin de Impacto
Ambiental (EIA)
3. Acerca del Reglamento de la Ley que crea el
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental (SEIA)
1. Introduccin
La Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA), institucin nacida en el Derecho
norteamericano, es acaso la ms repre-
sentativa y conocida de los instrumentos
de la gestin y poltica ambiental1. Sus
* Profesor asociado de la PUCP. Docente en Derecho Ambiental
de la U. de Lima. Miembro del IDEA PUCP. Gerente y socio del
Estudio Foy & Valdez. Consorcio en Derecho Ambiental. Docente
de la UNMSM en los cursos de Derecho Ecolgico, Ecologa
Poltica y Legislacin del Ordenamiento del Territorio. Docente de
Legislacin Ambiental y de los Recursos Naturales en la UNALM.
1 La Ley Americana National Environmental Policy Act, usualmen-
te conocida por la sigla NEPA, fue aprobada por el Congreso
en 1969 y entr en vigor el da primero de enero de 1970,
exigiendo de todas las agencias del gobierno federal (seccin
102 de la ley):
- (A) Utilizar un enfoque sistmico e interdisciplinario que
va a asegurar el uso integrado de las ciencias naturales y
sociales y de las artes de la planificacin ambiental en la
toma de decisiones que puedan tener un impacto sobre el
ambiente humano.
- (B) Identificar y desarrollar mtodos y procedimientos en
consulta con el Consejo de Calidad ambiental, establecido
por el Ttulo II, de esta ley, que asegurar que los valores1
ambientales en el presente no cuantificados, sern tenidos en
cuenta adecuadamente en consideracin a la toma de decisiones,
conjuntamente con las consideraciones tcnicas y econmicas.
- (C) Incluir en cualquier recomendacin o informe sobre
propuestas de legislacin y otras importantes acciones
federales que afecten significativamente la calidad del am-
biente humano, una declaracin detallada del funcionario
responsable sobre: (i) el impacto de la accin propuesta;
(ii) los efectos ambientales adversos que no puedan ser
evitados en caso de que se implemente la propuesta; (iii)
las alternativas a la accin propuesta; (iv) la relacin entre
los usos locales y de corto plazo del ambiente humano y
el mantenimiento y mejoras de la productividad a largo
plazo, y (v) cualquier dao irreversible e irrecuperable
de recursos si la accin propuesta fuese implementada.
Enrique Snchez.
XIII
Ordenamiento Territorial
y Gestin Ambiental
caractersticas, componentes, modelos
se han complejizado desde el campo de
la teora y la prctica y ello mismo tiende
a reflejarse en las normativa comparada.
Cada pas ha tenido su propia evolucin
sobre la base de los modelos postulados,
pero tambin en funcin de las experiencias
asumidas en sus procesos de implementa-
cin. A su turno, la Evaluacin Ambiental
Estratgica (EAE) surge como una dimen-
sin complementaria pero distinta como
veremos.
2. Caracterizacin de la Evalua-
cin de Impacto Ambiental
(EIA)
Hay que distinguir entre la Evaluacin
de Impacto Ambiental como proceso y
el Estudio de Impacto Ambiental como
documento resultante de ese proceso que
sirve de sustento para obtener la certifica-
cin o licencia ambiental.
Segn el Glosario de trminos ambientales
de EcoPortal.net:2
Estudio de Impacto Ambiental. Se en-
tiende como la Documentacin Tcnica de
carcter interdisciplinar, que debe presentar
los titulares de un Proyecto para predecir,
identificar, valorar, mitigar y corregir los
Efectos adversos de determinadas Acciones
que puedan afectar el medio ambiente y la
calidad de vida en el rea de intervencin e
influencia respectiva. *Es un instrumento de
anlisis para informar a los Entes Administra-
tivos la repercusin sobre el entorno de los
Efectos ms notables, debidos al Proyecto
en sus distintas fases (Diseo, Construccin,
Funcionamiento y Abandono) y de las medi-
das de Prevencin y Correccin necesarias.)
*Anlisis que se realiza bajo la responsabili-
dad del contratante de este servicio con el
objeto de identificar, predecir y emitir juicios
sobre los impactos ambientales potenciales
de un Proyecto para determinar las medidas
preventivas correspondientes.
Evaluacin de Impactos Ambientales.
Evaluacin documentada de la significacin
de los impactos ambientales derivados de las
actividades, productos y servicios (existentes
y proyectados) de la organizacin.
http://www.unesco.org.uy/geo/campinaspdf/4evaluacion.pdf.
2 http://www.ecoportal.net/content/view/full/169/offset/4.
Actualidad Gubernamental
XIII
Informes Especiales
Como refiere la3 Gua N 1 para Elabora-
cin de Estudios de Impacto Ambiental
(EIA) de Devida, el EIA en sntesis debe
permitir:
a) Tomar decisiones acerca de la viabili-
dad ambiental de un proyecto con el
debido sustento tcnico;
b) Asegurar que los inversionistas asu-
man sus responsabilidades ambien-
tales, entre estas los costos de las
acciones apropiadas para prevenir o
mitigar potenciales impactos adversos;
c) Obtener una participacin ms directa
y activa de la sociedad en las decisio-
nes y acciones para el desarrollo sus-
tentable del medio ambiente donde
habitan.
En esencia, el EIA es un proceso sistemti-
co que examina las posibles consecuencias
ambientales de las acciones de desarrollo,
anticipndose a las decisiones econmi-
cas y polticas, para prevenir y mitigar
dichas consecuencias, evitando desastres
ecolgicos que irroguen costos mayores y
situaciones irreversibles.
Por ejemplo, la Ley Orgnica del Ambiente
N 7554 de Costa Rica (de 4 de octubre
de 1996) seala:
Artculo 17.- Evaluacin de impacto
ambiental
Las actividades humanas que alteren o des-
truyan elementos del ambiente o generen
residuos, materiales txicos o peligrosos,
requerirn una evaluacin de impacto
ambiental por parte de la Secretara Tcnica
Nacional Ambiental creada en esta ley. Su
aprobacin previa, de parte de este organis-
mo, ser requisito indispensable para iniciar
las actividades, obras o proyectos. Las leyes y
los reglamentos indicarn cules actividades,
obras o proyectos requerirn la evaluacin
de impacto ambiental.
La normativa chilena permite ser ilustrativa
en cuanta a los alcances del EIA4 .
3 Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas Devida
Gerencia de Conservacin del Medioambiente y Recuperacin
de Ecosistemas Degradados, Lima 2004 pg. 5.
http://www.opd.gob.pe/modulos/CDocumentacion/DOCUMEN-
TOS/GUIA%201%20Elaboracion%20EIA%202004.pdf
4 Chile - Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N 19.300)
03.09.94.
N 38 - Diciembre 2011 XIII 1
XIII Informes Especiales
Artculo 2. Para todos los efectos
legales, se entender por: ()
i) Estudio de Impacto Ambiental: el docu-
mento que describe pormenorizadamente
las caractersticas de un proyecto o
actividad que se pretenda llevar a cabo
o su modificacin. Debe proporcionar
antecedentes fundados para la predic-
cin, identificacin e interpretacin de
su impacto ambiental y describir la o las
acciones que ejecutar para impedir o
minimizar sus efectos significativamente
adversos; ()
j) Evaluacin de Impacto Ambiental: el
procedimiento, a cargo de la Comisin
Nacional del Medio Ambiente o de la
Comisin Regional respectiva, en su caso,
que, en base a un Estudio o Declaracin
de Impacto Ambiental, determina si el
impacto ambiental de una actividad o
proyecto se ajusta a las normas vigentes
()
k) Impacto Ambiental: la alteracin del
medio ambiente, provocada directa o in-
directamente por un proyecto o actividad
en un rea determinada;
()
Artculo 12. Los Estudios de Impacto
Ambiental considerarn las siguientes
materias:
a) Una descripcin del proyecto o actividad;
b) La lnea de base;
c) Una descripcin pormenorizada de aque-
llos efectos, caractersticas o circunstancias
del artculo 11 que dan origen a la nece-
sidad de efectuar un Estudio de Impacto
Ambiental;
d) Una prediccin y evaluacin del impacto
ambiental del proyecto o actividad, inclui-
das las eventuales situaciones de riesgo;
e) Las medidas que se adoptarn para
eliminar o minimizar los efectos adversos
del proyecto o actividad y las acciones de
reparacin que se realizarn, cuando ello
sea procedente;
f) Un plan de seguimiento de las variables
ambientales relevantes que dan origen al
Estudio de Impacto Ambiental, y
g) Un plan de cumplimiento de la legislacin
ambiental aplicable.
En relacin a otro de las temas centrales
del EIA, esto es las categorizaciones de
los proyectos encontraremos diversos
esquemas, a modo de ejemplo Ley del Sis-
tema Nacional de Evaluacin del Impacto
Ambiental - Ley N 27446 con modifica-
ciones incluidas del D.L. N 1078 refiere
lo siguiente:
Artculo 4.- Categorizacin de pro-
yectos de acuerdo al riesgo ambiental
4.1 Toda accin comprendida en el listado
de inclusin que establezca el Reglamento,
segn lo previsto en el artculo 2 de la pre-
sente Ley, respecto de la cual se solicite su
certificacin ambiental, deber ser clasificada
en una de las siguientes categoras:
Categora I-Declaracin de Impacto
Ambiental.-Incluye aquellos proyectos cuya
ejecucin no origina impactos ambientales
negativos de carcter significativo.
Categora II-Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado.-Incluye los proyectos cuya
ejecucin puede originar impactos ambien-
tales moderados y cuyos efectos negativos
pueden ser eliminados o minimizados me-
diante la adopcin de medidas fcilmente
aplicables.
XIII 2 Actualidad Gubernamental
Los proyectos clasificados en esta categora
requerirn un Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado (EIA-sd). (*) RECTIFICADO
POR FE DE ERRATAS
c) Categora III-Estudio de Impacto
Ambiental Detallado. Incluye aquellos pro-
yectos cuyas caractersticas, envergadura
y/o localizacin, pueden producir impactos
ambientales negativos significativos, cuan-
titativa o cualitativamente, requiriendo un
anlisis profundo para revisar sus impactos y
proponer la estrategia de manejo ambiental
correspondiente.
Los proyectos de esta categora requerirn de
un Estudio de Impacto Ambiental detallado
(EIA-d ).
4.2. Esta clasificacin deber efectuarse
siguiendo los criterios de proteccin
ambiental establecidos en el artculo
5 de la presente ley. La autoridad
competente podr establecer criterios
complementarios adicionales.
4.3. Corresponde al sector proponente
aplicar una Evaluacin Ambiental Estra-
tgica EAE, en el caso de propuestas
de Poltica, Planes o Programas de
desarrollo sectorial, regional y local
susceptibles de originar implicaciones
ambientales significativas. Dicha EAE
dar lugar a la emisin de un Informe
Ambiental por el Minam que orientar
la adecuada toma de decisiones que
prevenga daos al ambiente.
Por ltimo, otro elemento importante
distintivo de la EIA es el de la participa-
cin ciudadana, que adquiere diversas
expresiones en la normativa comparada
pero manteniendo la idea central que es
la de involucrar y hacer que participen a
los diversos segmentos de la poblacin
que se vea afectada o beneficiada de las
actividades concernidas.
Una Gua de participacin ciudadana para
la proteccin ambiental en la industria ma-
nufacturera en el caso del Per nos refiere
acerca de los 10 principios bsicos de la
participacin ciudadana:5
1. No se ejercita con frmulas o recetas
nicas.
2. Debe ser informada.
3. Debe ser transparente y las contribucio-
nes de la ciudadana deben ser respeta-
das.
4. No significa que los terceros toman las
decisiones, sino que contribuyen en la
toma de decisiones.
5. Es eminentemente local.
6. Debe ser planificada y documentada.
7. No es una formalidad, es esencial para
lograr soluciones sostenibles.
8. Debe ser proactiva.
9. Genera responsabilidades compartidas.
10. Requiere apertura de las partes durante
todo el proceso del proyecto.
3. Acerca del Reglamento de la
Ley que crea el Sistema Nacio-
nal de Evaluacin de Impacto
Ambiental (SEIA)
Antecedentes
Mediante Decreto Supremo N 019-
5 ftp://ftp.produce.gob.pe/produce/daai/guias/pc_rm027_2001.
pdf
N 38 - Diciembre 2011
2009-MINAM, se aprob el Reglamento
de la Ley N 27446 que crea el Sistema
Nacional de Evaluacin de Impacto Am-
biental (SEIA).
Con la aprobacin de este Reglamento,
nuestro pas tendr un Sistema Integrado
de Evaluacin de Impacto Ambiental, con
una serie de procedimientos transparentes
aplicado por autoridades competentes a
la materia en los 3 niveles de gobierno.
a. Cdigo del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales CMARN
Se puede afirmar, con propiedad, que los
Estudios de Impacto Ambiental recin se
integran a nuestra normativa nacional a
partir de la expedicin del CMARN, don-
de por primera vez se les conceptualiza,
se establecen sus alcances las obras o
actividades a las que se les exigir un
EIA, su contenido, las instituciones que
los elaborarn, su carcter pblico, entre
otros aspectos.
b. Promocin a las inversiones
El artculo 51 del Decreto Legislativo 757,
al derogar el artculo 8 del CMARN133,
establece que las autoridades sectoriales
sern las competentes para determinar
las actividades que requerirn de un EIA,
siempre que por el riesgo ambiental que
generen pudieran exceder los niveles o
estndares tolerables de contaminacin
o deterioro ambiental. En este contexto,
se expedirn sendos reglamentos am-
bientales desarrollando alcances acerca
de las EIA, adems de normas menores
detallando aspectos especficos sobre la
materia.
c. Ley N 27446 que crea el SEIA
Posteriormente, en el marco de vigen-
cia del Conam, se precisarn algunos
alcances en cuanto a su rol en la ma-
teria, mediante la denominada Ley de
Evaluacin de Impacto Ambiental para
Obras y Actividades - Ley 26786 (1997)
y fundamentalmente mediante la Ley
N 27446 que crea el Sistema Nacional
de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA) cuyos contenidos se detallan en
el Reglamento en comento.
d. Ley General del Ambiente
Retoma los criterios de la Ley del SEIA
Artculo 24.- Del Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental
24.1 Toda actividad humana que implique
construcciones, obras, servicios y otras
actividades, as como las polticas, planes
y programas pblicos susceptibles de
causar impactos ambientales de carcter
significativo, est sujeta, de acuerdo a ley, al
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental - SEIA, el cual es administrado por
la Autoridad Ambiental Nacional. La ley y su
reglamento desarrollan los componentes del
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental.

24.2 Los proyectos o actividades que no
estn comprendidos en el Sistema Nacional
de Evaluacin de Impacto Ambiental deben
desarrollarse de conformidad con las normas
de proteccin ambiental especficas de la
materia.
Artculo 25.- De los Estudios de Impac-
to Ambiental
Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA son
instrumentos de gestin que contienen una
descripcin de la actividad propuesta y de
los efectos directos o indirectos previsibles
de dicha actividad en el medio ambiente
fsico y social, a corto y largo plazo, as como
la evaluacin tcnica de los mismos. Deben
indicar las medidas necesarias para evitar o
reducir el dao a niveles tolerables e incluir
un breve resumen del estudio para efectos de
su publicidad. La ley de la materia seala los
dems requisitos que deban contener las EIA.
e. Ley que crea el Ministerio del Am-
biente, D.L. N 1013 y modificatoria
El artculo 17 de la Ley modificada del
Minam, entre las Funciones del Organis-
mo Rector (Minam), precisa un alcance
interesante en el sentido que seala: a)
Revisar, de manera aleatoria, los Estudios
de Impacto Ambiental aprobados por las
autoridades competentes, con la finalidad
de coadyuvar al fortalecimiento y trans-
parencia del Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental.
Alcances del Reglamento
Esta norma, como todas las que se promul-
gan, tiene un objetivo: identificar, supervi-
sar, controlar ya su vez corregir los impactos
ambientales que sean negativos de manera
anticipada de todo proyecto de inversin
que se desarrolle en nuestro pas, de las
polticas de Estado y programas pblicos.
El SEIA ser ptimo para las responsa-
bilidades de los funcionarios pblicos
encargados de realizar la evaluacin de
impacto ambiental en el Gobierno Nacio-
nal, Regional y Local. Ya que el Sistema
facilitar un mejo manejo de informacin
ordenada y centralizada.
El Reglamento reafirma lo sealado en la
Ley N 27446 modificada, que estable-
ce que el Ministerio del Ambiente es el
encargado de dirigir y administrar el SEIA.
De acuerdo a lo prescrito por el Reglamen-
to en mencin, se han originado diversas
modalidades de gestin de la evaluacin
de impacto ambiental para aplicarlas a los
proyectos de inversin que estn compren-
didos en el SEIA, como los comprendidos
en la minera, pesquera, de servicios y otros
que puedan presentar impactos negativos.
Se ha precisado el carcter dinmico de la
Evaluacin de Impacto Ambiental, con la
finalidad de evitar que el Plan de Manejo
Ambiental y los estudios ambientales en
general, se mantengan como instrumen-
tos estticos, rgidos e inaplicables a lo
largo del proyecto de inversin incurso
en el SEIA.
rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
De este modo, se establece que el Plan de
Manejo Ambiental, el Plan de Contingen-
cias, el Plan de Relaciones Comunitarias, el
Plan de Cierre o Abandono y otras partes
del estudio ambiental, deben ser actua-
lizadas cada cinco (5) aos del inicio de
las actividades del proyecto de inversin.
La Evaluacin de Impacto Ambiental,
como instrumento de gestin ambiental
de carcter preventivo, contribuye a hacer
ms eficiente la planificacin y ejecucin
de planes y toma de decisiones en materia
ambiental, y debe ser utilizada por las auto-
ridades competentes, para aprobar y emitir
la certificacin ambiental y contribuir a la
mayor eficacia y eficiencia de las polticas,
planes, programas y proyectos de inversin
bajo los mandatos, criterios y procedimien-
tos establecidos en la Ley, el Reglamento y
las dems normas complementarias.
a. Sobre el Sistema
Es un mecanismo nico y ordenado entre
los diferentes niveles de la gestin am-
biental. Se tiene en cuenta la conservacin
de los recursos naturales, la biodiversidad,
salud, proteccin del patrimonio histrico
y cultural para su evaluacin ambiental y
evaluacin de impacto ambiental.
Establece las funciones y derechos de las
autoridades competentes de administra-
cin y ejecucin y a su vez los derechos
de nosotros los ciudadanos.
Adems exige cumplir con las normas y
procedimientos que se establece en el
marco del SEIA a toda institucin pblica
nacional, regional o local, instituciones
privadas y organizaciones de la sociedad.
b. Componentes del SEIA
Se constituye por autoridades competen-
tes de administracin y ejecucin de las
evaluaciones de los impactos ambientales.
Los instrumentos tcnicos son:
1. La Evaluacin de Impacto Ambiental-
EIA.
2. La Evaluacin Ambiental Estratgica-
EAE.
3. Los Programas de Adecuacin Am-
biental - PAMA.
4. Los Programas de Monitoreo e Indi-
cadores Ambientales.
Los instrumentos administrativos:
1. El registro de consultores ambientales,
calificados para realizar estudios de
impacto ambiental y evaluaciones
ambientales estratgicas, as como
para realizar auditoras ambientales;
2. El listado de proyectos y actividades
y sus modificaciones, que ingresan al
SEIA.
3. El registro pblico y actualizado de las
certificaciones ambientales concedidas
o denegadas por las autoridades de
administracin y ejecucin correspon-
dientes.
Actualidad Gubernamental
XIII
c. Principios del SEIA
El Reglamento se rige por los siguientes
principios:
1. Sostenibilidad integral: el fin es asegurar
la sostenibilidad de las actividades a
travs del logro de los planes, progra-
mas y polticas. Contribuye al desarrollo
eficiente de las actividades econmicas
con el bienestar de la poblacin.
2. Indivisibilidad: la evaluacin ambiental es
integral en cuanto a los planes, polticas,
programas y actividades y para ello se
requiere el compromiso para su mejor
desempeo.
3. Participacin: se requiere la participacin
responsable de todos los actores de la
gestin ambiental.
4. Prevencin: se busca prever e informar
sobre los impactos ambientales negativos
para su mejora.
5. Complementariedad: los instrumentos se
apliquen complementariamente siendo
eficaz y que haya un mejoramiento
continuo del desempeo ambiental.
6. Responsabilidad compartida: el Estado, las
empresas y la ciudadana, en alianza es-
tratgica, unen esfuerzos para la gestin.
7. Internalizacin de costos: se debe asumir
el costo o dao que genere sobre el
ambiente los actores que lo causen.
8. Subsidiariedad: el gobierno ms cercano
a la poblacin en el rea de influencia del
proyecto o actividad es el ms idneo
para ejercer las funciones ambientales.
Por consiguiente, se debe promover la
intervencin prioritaria del Gobierno
Local sobre el Regional y de este sobre
el Nacional, evitando la duplicidad de
funciones.
9. Eficacia: hacer que sea viable e inmediata
las polticas, planes, proyectos y progra-
mas propuestos.
10. No formalismo: privilegiar el principio de
prevencin, eficiencia, consulta pblica
y sostenibilidad ambiental por encima
de cualquier consideracin de carcter
formal.
11. No prdida neta: detener la prdida de
la diversidad biolgica buscando com-
pensarlas o proporcionando sustitutos
similares, de eso se encargar la autori-
dad ambiental nacional.
d. Autoridades concernidas
El SEIA ha enumerado las entidades con
autoridad competente;
Ministerios e instituciones pblicas
de los niveles nacional, regional y
local.
Instituciones e instancias de gobierno
encargadas de proponer la Evaluacin
Ambiental Estratgica - EAE de polti-
cas, planes y programas.
Instituciones que por competencia
sectorial, relacionadas con los recursos
naturales, salud, patrimonio cultural u
ocupacin del territorio,
El Ministerio del Ambiente - Minam es
el rgano rector y administrador del
SEIA.
El Reglamento cuenta con un glosario
de 33 trminos que nos ayuda a definir
conceptos mencionados en la presente ley.
N 38 - Diciembre 2011 XIII 3
XIII Informes Especiales
El ordenamiento territorial en el Per:
Contribuciones conceptuales
Ficha Tcnica
Autor : Arq. Liliana Miranda Sara*
Ttulo : El ordenamiento territorial en el Per:
Contribuciones conceptuales - Parte final
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 38 - Diciem-
bre 2011
Sumario
1. Breves antecedentes histricos del ordena-
miento territorial en Amrica Latina
2. Antecedentes histricos del ordenamiento
territorial en el Per
3. Aportes a una nueva Ley General de Orde-
namiento Territorial del Per
En el artculo anterior presentamos los
conceptos de territorio, ordenamiento
territorial y algunas apreciaciones acerca
del marco legislativo nacional sobre el
tema, en particular, con los aportes que
el Foro Ciudades para la Vida ha venido
desarrollando para contribuir a la aproba-
cin de un marco legislativo nacional en
Ordenamiento Territorial.
En este artculo desarrollaremos la evo-
lucin histrica de este concepto y su
aplicacin con algunos ejemplos en
Amrica Latina concluyendo nuevamente
con algunas recomendaciones para la
normativa nacional.
1. Breves antecedentes histricos
del ordenamiento territorial
en Amrica Latina
En Latinoamrica una mirada general del
ordenamiento territorial se fue concretan-
do desde 1989 por el inters de definir
una posicin respecto a la relacin entre
las concepciones sobre el ambiente y el
desarrollo.
Es por 1990 que se realiza un estudio
sobre la realidad territorial y ambiental en
Amrica Latina, documento de trabajo de-
nominado Nuestra propia Agenda sobre
Desarrollo y Medio Ambiente en el cual
se proponen las bases de una estrategia
para lograr el desarrollo sostenible en AL.
El ordenamiento territorial fue propuesto
como una de estas bases, indicndose la
distribucin geogrfica de la poblacin
y sus actividades de acuerdo con la in-
* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planificadora, doctorante
de la Universidad de msterdam, coordinadora de Investigacin
del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestra de Gestin
de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniera lmiranda@
ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe
XIII 4 Actualidad Gubernamental
Parte
final
tegridad y potencialidad de los recursos torio nacional, el cuadro adjunto resume
naturales que conforman el entorno fsico- las fases por las que el pas ha vivido
bitico, todo ello en bsqueda de unas intentando contar con este instrumento
condiciones de vida mejores. La visin pero que se hasta ahora no ha logrado
construida fue adoptada por Bolivia, Costa concretarse.
Rica, Honduras, Nicaragua, Guatemala y
Per entre otros. El Ordenamiento del Territorio en el Per
As por ejemplo, hasta hace poco, el Mi- Esquema de Evolucin General
nisterio del Medio Ambiente y Recursos Fuente: Zainal Novoa, IPGH, 2003
Naturales de Venezuela1, actualmente el
Ministerio del Poder Poder y el Ambiente, Primeros Or- - Creacin del INP (1962):
define el ordenamiento como los usos denamientos- elaboracin de primeros
de las diferentes zonas que conforman Acondiciona- Planes de Desarrollo Na-
mientos: 60 cional
el espacio fsico nacional de acuerdo
a sus caractersticas intrnsecas y a los - Iniciativa transnacio-
nal por ciertos ordena-
objetivos de desarrollo que se aspira al-
mientos: IPC en Norte y
canzar dentro de un horizonte de tiempo
Southern
predeterminado.
- Difusin de industria,
En El Salvador, el ordenamiento territo- va Polos de Desarrollo
rial es la Funcin pblica que tiene por (Arequipa, Trujillo)
objeto, establecer el marco de referencia
espacial necesario para las distintas acti- Ocupacin- - Preocupacin por Segu-
vidades humanas, ya sean: asentamiento Consolidacin ridad Nacional
humanos, actividades productivas o de del territorio - Poltica Regional y Pro-
y Atencin a gramas Regionales: Or-
utilizacin de los recursos naturales; sea-
Regiones Pro- deza
lando a su vez, la vocacin de las diversas
blema: 70 - Reforma Agraria y Ocu-
zonas del territorio. pacin de la Selva
En Colombia, el ordenamiento territo-
rial es el proceso que comprende un Organizacin - Poltica de Organizacin
conjunto de acciones concertadas, em- Administrativ del territorio
prendidas por la Nacin, las entidades del territorio: - Ley de Bases de Regiona-
80 lizacin
territoriales y las divisiones administra-
- Estrategia de Microrre-
tivas territoriales, para ajustar la divisin
giones
poltico administrativas de la Nacin
- Zonificacin del Suelo
a las disposiciones de la Constitucin, Urbano (INADUR)
disponer los instrumentos para gobernar
el territorio bajo su jurisdiccin y para
- Reglamento de Acond.
Territorial, Desarrollo Ur-
regular la transformacin, ocupacin y bano y Medio Ambiente.
utilizacin del espacio de acuerdo a la
estrategia de desarrollo social, econmi- Preocupacin - Incorporacin de dimen-
co, cultural, y en armona con el medio Ambiental y sin ambiental
ambiente. Antiordena- - Estrategia Nacional de
miento Conservacin
Es decir, en Amrica Latina la correla- - Inversin-Privatizacin:
cin ambiente y territorio se mantiene tierra y agua en el mer-
y por el contrario se profundiza. Esto cado
adems se evidencia tambin en las
normas europeas sobre ordenamiento
territorial y paisaje en Espaa, as como As tambin el Vive Ministerio de Vivienda
el Sistema de Planeamiento Espacial indicaba en 19972 que el Ordenamiento
Holands, por mencionar solo dos, Territorial () es un instrumento orien-
sobre lo cual podramos explayarnos tador de acciones integradas, dirigidas a
en futuros artculos. lograr objetivos de desarrollo sostenible
en un espacio territorial determinado. La
sostenibilidad del desarrollo se garantiza
2. Antecedentes histricos del por la consideracin del tema ambiental
ordenamiento territorial en el condicionado al conjunto de proposicio-
Per nes que hacen el ordenamiento territorial
En el Per desde los 60 se han realizado (...) Ordenar el territorio consiste en el es-
una serie de intentos de ordenar el terri- tablecimiento de formas de organizacin
del espacio territorial considerando la
1 Cuenta con el Viceministerio de Ordenacin y Administracin
Ambiental, Pierre Foy, correo electrnico, web visitada el 22 de 2 Acerca del ordenamiento territorial. Documento orientador.
noviembre http://www.minamb.gob.ve/index.php Direccin General de Desarrollo Urbano. MTC; 1997.
N 38 - Diciembre 2011

correspondencia que debe existir entre la
poblacin, su distribucin y actividades, la
disponibilidad de recursos naturales en el
territorio y las condiciones ambientales
Es este Viceministerio y luego el Minis-
terio de Vivienda que promueve por
ejemplo la elaboracin de los Proyectos
de Gestin Urbano Regional de Inversio-
nes (GURI) que se elaboraron participa-
damente en todos los departamentos.
Lastimosamente, estos documentos
fueron rpidamente abandonados y
poco difundidos.
Desde 1984 hasta el 2005, se han
dado diversos dispositivos legales
tales como la Constitucin Poltica, el
Acuerdo Nacional, la Ley General del
Ambiente N 28611, Ley Marco del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental
N 28245, La Ley de Bases de la Des-
centralizacin3, La Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales as como la Ley
Orgnica de Gobiernos Locales4, entre
otras normas, donde se menciona el
trmino de ordenamiento territorial.
Sin embargo, hasta el momento el Per
no cuenta con una ley especfica sobre
ordenamiento territorial.
Igualmente, la Ley N 28611, Ley General
del Ambiente5, reconoce posteriormente
como instrumentos de la gestin ambien-
tal al ordenamiento territorial ambiental
as como a la evaluacin de impacto
ambiental dentro de la cual se incluye la
Evaluacin Ambiental Estratgica6, entre
otros instrumentos.
El ordenamiento territorial ambiental es
definido, de acuerdo a esta Ley, como
parte de la poltica de ordenamiento
territorial, siendo un proceso tcnico
y poltico orientado a la definicin de
criterios e indicadores ambientales que
3 La Ley N 27783 en su artculo 6 dentro de sus objetivos a
nivel ambiental incluy: c) Ordenamiento territorial y del
entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo.
4 El artculo 73 de la Ley Orgnica de Municipalidades, N
27972, indica que las municipalidades son competentes para
planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento
territorial en el nivel provincial a cuyo efecto, entre otros, les
corresponde formular, aprobar, ejecutar y monitorear los
planes y polticas locales en materia ambiental, en concordancia
con las polticas, normas y planes regionales, sectoriales y na-
cionales. El artculo 79 indica que las municipalices en materia
de organizacin del espacio fsico y uso del suelo tienen entre
sus atribuciones las de establecer las reas de proteccin o de
seguridad por riesgos naturales, las reas agrcolas y las reas
de conservacin ambiental, los estudios de impacto ambiental,
entre otros.
5 Ley N 28611 que concibe el ordenamiento territorial como par-
te intrnseco de los instrumentos de gestin ambiental (artculo
17.- De los tipos de instrumentos 17.2: el Ordenamiento Terri-
torial Ambiental), destinando cinco artculos sobre la materia: la
planificacin y del ordenamiento territorial ambiental, objetivos
de la planificacin y el OT, asignacin de usos, ordenamiento
territorial ambiental y la descentralizacin, ordenamiento urbano
y rural.
6 La Evaluacin Ambiental Estratgica es una herramienta de
gestin ambiental que recin ha sido considerada como tal,
a partir de la promulgacin del Decreto Legislativo N 1078,
artculo 4 referido a la categorizacin de proyectos de acuerdo al
riesgo ambiental, que precisa en el inciso 4.3 que, corresponde
al Sector proponente aplicar una Evaluacin Ambiental Estra-
tgica en el caso de propuesta de Poltica, Planes o Programas
de desarrollo sectorial, regional y local susceptibles de originar
implicaciones ambientales significativas ().
rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental
condicionan la asignacin de usos te-
rritoriales y la ocupacin ordenada del
territorio.
Mediante Decreto Supremo N 045-
2001 de fecha 26.04.01, se constituy
la Comisin Nacional para el Ordena-
miento Territorial, reconociendo en sus
considerandos, la falta de un adecuado
ordenamiento del territorio nacional,
debido al crecimiento poblacional y su
desigual distribucin, as como el desa-
rrollo desequilibrado de las actividades
econmicas.
Esta Comisin formul el Proyecto de
Reglamento de Zonificacin Ecolgica y
Econmica que fue aprobado mediante
Decreto Supremo N 087-2004-PCM
de fecha 23 de diciembre de 2004. La
finalidad de la Zonificacin Ecolgica y
Econmica - ZEE, de acuerdo a dicho
Reglamento, es orientar la toma de
decisiones sobre los mejores usos del te-
rritorio, considerando las necesidades de
la poblacin que la habita y en armona
con el ambiente, y se la concibi como
la base tcnica y cientfica del proceso de
ordenamiento pues consiste en la iden-
tificacin y caracterizacin de unidades
relativamente uniformes, sobre la base de
factores fsicos, biticos y socioeconmi-
cos, y su posterior evaluacin en relacin
a su potencialidades y limitaciones para su
uso sostenible.
Durante el 2008, mediante Decreto
Legislativo N 1013, se aprob la Ley
de Creacin, Organizacin y Funciones
del Ministerio del Ambiente, sealando
entre las funciones especficas indicadas
en el artculo 7, inciso c): Establecer
la poltica, los criterios, las herramien-
tas y los procedimientos de carcter
general para el ordenamiento territorial
nacional, en coordinacin con las enti-
dades correspondientes, y conducir su
proceso, lo cual constituye un avance
importante para el establecimiento de
una poltica de ordenamiento territorial de riesgos, entre otros) simplemente
a nivel nacional.
Como se puede observar de lo dicho,
es un proceso que no ha colaborado al
ordenamiento, sino, por el contrario, al
desordenamiento territorial y por tanto
al conflicto y a la poltica de hechos
consumados.
Son ms de dos dcadas perdidas que el
pas est intentando recuperar y que no
ser tarea fcil ni corta de resolver.
3. Aportes a una nueva Ley
General de Ordenamiento
Territorial del Per
Por todo lo dicho, el marco legal existente
todava es insuficiente para implementar
una poltica nacional y descentralizada
de ordenamiento territorial en el pas, a
pesar de que existen diversos problemas
Actualidad Gubernamental
XIII
crticos relacionados con la ocupacin y
uso del territorio que no permiten im-
pulsar un desarrollo territorial sostenible,
con mayor dificultad en los gobiernos
regionales y locales.
Como haba dicho en mi primer art-
culo, la normatividad relacionada al
ordenamiento territorial y del desarro-
llo urbano existente en el Per es muy
dispersa, superpuesta y confusa en la
medida que no se articulan entre s
adecuadamente.
Al no haberse definido con claridad el
concepto de ordenamiento territorial y
su relacin con el concepto de desarrollo
urbano, agrcola, minero o con cual-
quier otro tipo de desarrollo sectorial
o actividad econmica productiva. Los
instrumentos tcnicos y de gestin que
deben ser aplicados en el pas para ar-
monizar esta relacin entre las polticas
sectoriales con incidencia territorial y el
ordenamiento territorial simplemente
son inexistentes y lo que existe genera su-
perposicin de funciones y controversias
incluso entre los agentes del Ejecutivo,
as como sucesivos conflictos con los
gobiernos regionales y locales y la propia
comunidad y ciudadana.
Tampoco est clara an una institucio-
nalidad y competencias de las diversas
instancias sectoriales (necesidad de
reglas claras para la coordinacin ho-
rizontal, transectorial) con los niveles
de gestin nacional, regional y local
(necesidad de reglas claras para la
cooperacin y colaboracin vertical
intergubernamental en el marco de
la descentralizacin), a pesar de la
creacin de un organismo pblico
planificador (Ceplan) en el marco de
la creacin del Sistema Nacional de
Planificacin (Sinaplan) an inoperante,
las relaciones entre la Planificacin del
Desarrollo (concertado) y la Planifica-
cin Territorial (regional, urbana, rural,
todava es un vaco conceptual y meto-
dolgico por desarrollarse y clarificarse
al cual hemos ya adelantado una pro-
puesta de articulacin e integracin en
nuestro primer artculo a travs de los
Planes de Desarrollo Concertado, los
Planes de Ordenamiento Territorial y
los Planes de Desarrollo Urbano. En ese
marco, la definicin de competencias de
rectora del Minam en el ordenamiento
territorial deben ser ampliamente de-
batidos para su adecuada y armnica
implementacin.
Siguiendo con esta propuesta, en el gr-
fico adjunto, planteamos la correlacin
entre los instrumentos de planificacin
del desarrollo con los instrumentos de
planificacin territorial y urbana en cada
nivel de gobierno para contribuir a su
mejor entendimiento.
N 38 - Diciembre 2011 XIII 5
XIII Informes Especiales
Nivel 1
Nivel Plan Nacional de Desarrollo
Nacional
Plan de Desarrollo
Nivel Concertado
Regional
Nivel
Local Plan de Desarrollo
Provincial Concertado
Nivel
Local Plan de Desarrollo
Distrital Concertado
Carcter Desarrollo
Por todo lo dicho, la necesidad de un
marco legal sobre el ordenamiento terri-
torial es urgente y muy necesario, a fin
de articular, adecuar, derogar (cuando
corresponda) y proponer todo aquello
que permita el establecimiento de un
ordenamiento territorial moderno y ade-
cuado para el pas, que reduzca al mnimo
los conflictos delimitando reglas claras
respecto a quin decide qu y dnde a lo
largo del territorio nacional.
Asimismo, la nueva Ley General de Orde-
namiento Territorial debe determinar los
mecanismos para integrar y armonizar
las polticas y planes nacionales secto-
riales con incidencia territorial as como
con las correspondientes polticas de los
gobiernos regionales y locales y la forma
cmo ests a su vez se integrarn en el
territorio. Estos instrumentos de poltica
se debern convertir en instrumentos
capaces de promover, orientar, integrar
y articular las intervenciones pblicas
y privadas sobre el territorio; armoni-
zando y articulando la planificacin y
gestin territorial en todos los niveles
de gobierno.
Los beneficios de contar con una Ley
General de Ordenamiento Territorial son
mltiples, puesto que proporcionar a
los rganos de gobierno un marco de re-
ferencia legal para contar con Planes de
Ordenamiento Territorial y sus estudios
de base tcnica y cientfica para facilitar
sus decisiones y accionar para equilibrar
las desigualdades territoriales. Sin esos
estudios tcnicos, cmo se decide qu
es compatible y qu no en un territorio?,
cmo se determinan las condiciones si
es que se aprobara un uso u ocupacin
del territorio con una compatibilidad
parcial o condicionada?, cmo se puede
XIII 6 Actualidad Gubernamental
Poltica Nacional OT
Plan de Ordenamiento Territorial
Plan de Manejo de (Inter) Cuencas
Plan de Ordena-
Planes territo-
miento Territorial
riales y temti-
cos especficos
Plan de Desarrollo Esquemas de
Urbano zonificacin
Planes territo-
Esquema de Estruc- riales y temti-
turacin urbana cos especficos
Carcter Territorial
objetivamente sustentar una incompa-
tibilidad?, (pues en algn momento se
tiene que aceptar el hecho de que se
podra denegar alguna solicitud), cmo
la ciudadana se informa tcnicamente
para ser megaconsultada para el
reordenamiento territorial propuesto
por el ejecutivo? Debemos recordar que
la participacin sin informacin consis-
tente y accesible se puede convertir en
manipulacin.
La arbitrariedad de la marcha y la presin
social versus la arbitrariedad del lobby y
los almuerzos en restaurantes conocidos (o
viajes en avioneta sorpresivos) se podran
evitar y manejar con consistentes y bien
desarrollados (y adecuada y transpa-
rentemente consultados y concertados),
zonificaciones econmicas y ecolgicas,
evaluaciones ambientales estratgicas,
planes de proteccin de la naturaleza y del
paisaje por cada regin y por cada pro-
vincia, y sobre la base de sus respectivos
reglamentos. No son la nica solucin ni
una panacea, pero contribuiran a clarifi-
car y elevar el nivel del debate.
En especial, este tipo de estudios, que
para ser claros, no requieren de ninguna
ley para ya ser desarrollados por los ac-
tuales gobiernos regionales y provinciales,
contribuiran a definir los criterios para
la decisin poltica, sobre la base tanto
de informacin tcnica como cientfica,
as como contribuiran a canalizar la
protesta social al ampliar sus espacios de
participacin en la definicin del conte-
nido de los resultados de estos estudios
y, por tanto, en los procesos de decisin
resultantes de ellos. Solo luego de este
tipo de evaluaciones y estudios (y no solo
de Evaluaciones de Impacto Ambiental)
es de donde deberan provenir las deci-
N 38 - Diciembre 2011
siones polticas sobre el uso y ocupacin
territorial, particularmente respecto a los
de mayor tensin y conflicto como son las
actividades extractivas.
Por consiguiente, se beneficiaran los
promotores de las intervenciones pblicas
y privadas con respeto y responsabilidad
social, al establecerse reglas claras que
garanticen sus inversiones a favor de un
desarrollo sostenible, armnico, articu-
lado e integrador y con el mnimo de
conflictos.
Los Planes de Ordenamiento Territorial y
sus estudios de base deben convertirse en
instrumentos de descentralizacin, des-
concentracin econmica y de igualdad
de condiciones a todos los emprendimien-
tos pblicos o privados. Debern manejar
en forma sistmica, intersectorial, descen-
tralizada y ms segura el uso y ocupacin
del territorio de: centros poblados, ciuda-
des y y su poblacin, recursos naturales,
equipamiento, infraestructura, actividades
e inversiones productivas (agrcolas,
forestales, pecuarias, pesqueras, minero-
energticas, tursticas, industriales, etc.),
paisaje y patrimonio.
El Plan de Ordenamiento Territorial de
esta forma ordena y controla el uso y
ocupacin del territorio evitando su uso
inadecuado o desigual, obviando su
deterioro, contaminacin y degradacin
ambiental. En suma, contribuye al desa-
rrollo sostenible facilitando intervenciones
en el territorio en forma integral, armnica
y articulada.
Esto requiere un cambio en la cultura de
gestin y administracin para la calidad
del servicio pblico con transparencia y
reciprocidad, as como el establecimien-
to de una cultura poltica participativa
que promueva la formacin de redes y
asociaciones pblico-privadas y espacios
de concertacin intersectorial, as como
de colaboracin y cooperacin intergu-
bernamental.
Cabe sealar que dentro de las propuestas
actuales, relacionadas a la normatividad
acerca del ordenamiento territorial, el
Foro Ciudades para la Vida desarroll par-
ticipativamente un Anteproyecto de Ley
General sobre Ordenamiento Territorial
as como una propuesta de Reglamento
de Ordenamiento Territorial Provincial,
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible, elaborado y discutido con los
aportes de los participantes en una serie
de consultas, talleres, cursos y foros in-
ternacionales realizados en Lima, Trujillo,
Arequipa, Chimbote, Casma, Cusco, Cerro
de Pasco, entre otros. Este documento
fue entregado al Minam como un aporte
para el debate y ahora contina siendo
perfeccionado, actualizado y desarrollado
y sobre la base del cual estos artculos
vienen siendo desarrollados.