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Ao 10 Volumen 1 2006 Mar del Plata

Centro de Investigaciones Tursticas


Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales
Universidad Nacional de Mar del Plata

Centro de Documentacin
Instituto de Investigaciones
Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales
Universidad Nacional de Mar del Plata
cendocu@mdp.edu.ar
http://eco.mdp.edu.ar/cendocu/
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 43
LA POLTICA TURSTICA EN LA ARGENTINA EN EL SIGLO XX

Ms. Csar Alejandro Capanegra


capanegra@arnet.com.ar

Resumen

El objetivo del presente artculo es ofrecer una visin, resumida, de las principa-
les orientaciones del turismo como instrumento de poltica pblica, en cada uno de los
diferentes modelos de acumulacin que durante el siglo XX tuvieron lugar en Argenti-
na.

El trabajo est dividido en tres partes que se corresponden con situaciones


socioeconmicas y polticas claves de Argentina y en cada una de ellas, se pasa revista
al papel jugado por el turismo en cada modelo de acumulacin vigente. En este sentido,
hacemos un paneo general por el modelo agro-exportador, el proceso de industrializa-
cin por sustitucin de exportaciones y finalmente el modelo "aperturista" o de ajuste
del ltimo tercio del siglo XX.

Palabras Claves: modelo de acumulacin, poltica pblica, turismo.

TOURISTIC POLICY IN XXTH CENTURY ARGENTINA

Abstract

The objective of the present article is to present a vision, obviously


summarized, of the main orientations of tourism as an instrument of public policy,
in each of the different models of accumulation that took place in Argentina
during the XXth century.

The work is divided into three parts, each corresponding with the socio-economic
and political key situations in Argentina and in each of them, the role of tourism
in each model of accumulation is analyzed. In this sense, we have presented a
general panorama of the agricultural-export model, the process of
industrialization by substitution of exports and finally the "open" model or
adjustment to the last third of the XXth century.

Key Words: accumulation model - public policy - tourism


44 APORTES y Transferencias
LA POLTICA TURSTICA EN LA ARGENTINA EN EL SIGLO XX

Introduccin

Es innegable que el turismo es objeto de poltica pblica por los beneficios eco-
nmicos, sociales, polticos y culturales que reporta, especialmente para los sectores
dominantes.

El objetivo del presente artculo es ofrecer una visin compendiada, del papel cumplido
por el turismo como estrategia / herramienta de poltica pblica en Argentina durante el
siglo XX, especialmente desde el quiebre del modelo agroexportador: 1930 - 2000.

Es sabido que la economa argentina ha atravesado por dos etapas de integracin al


mercado mundial y que los aos de la dcada del 30 marcan una divisoria de aguas
entre dos procesos de acumulacin capitalista. Por cierto que la direccin de esta
secuencia no es privativa de la Argentina, otros pases de Amrica Latina la compar-
ten pero, esta equivalencia pierde su capacidad de generalizacin cuando se buscan
los aspectos institucionales de los procesos de acumulacin. En este caso y sabiendo
que no existe una constitucin de lo econmico (y menos de lo turstico) en un vaco
social, poltico y cultural, la similitud entre procesos que se dan contemporneamente
en diversas sociedades no debe opacar la especificidad irrepetible configurada por
cada caso nacional.

El modelo agro exportador (1880-1930)

La integracin de la Argentina en la economa mundial se sita alrededor de


1880 dando lugar al primer ciclo de acumulacin basado en la explotacin de la renta
agraria y a una acelerada modernizacin que convirti, desde la segunda mitad del
siglo XIX, a una sociedad casi desrtica en una nacin emergente con una estratifica-
cin sociocultural compleja y con una densidad institucional que expresaba dicho pro-
ceso.

Una primera consecuencia de esa expansin, fue la sucesin de conflictos sociales


que obligaron a la apertura progresiva del sistema oligrquico expresada bajo diversas
formas: el triunfo electoral del partido radical en 1916, la creciente capacidad de pre-
sin del sindicalismo y del socialismo en los centros urbanos, por dar algunos ejemplos
significativos.

Fueron los momentos de apogeo de la incorporacin de la Argentina en la economa


mundial a travs de la consolidacin de un perfil exportador de materias primas agrco-
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 45
la-ganaderas complementario de los requerimientos del desarrollo industrial de las so-
ciedades capitalistas centrales. En este proceso Argentina se transform hasta 1930,
en socio preferencial de Gran Bretaa y junto con Uruguay configuraron un caso
exitoso en Amrica Latina, de dependencia econmica en las condiciones particulares
de un capitalismo que emerga de la gran depresin de 1873.

Hacia mediados de 1920 esas condiciones comenzaran a cambiar, achicando los limi-
tes econmicos del sistema: las exportaciones de carne a Gran Bretaa tocaran su
techo en 1924 y la ocupacin de la pampa, esto es, la incorporacin de nuevas tierras
cultivables, se interrumpira hacia finales de la dcada.

El modelo se asentaba en la exportacin agropecuaria y en la importacin de produc-


tos industriales; la clase dominante estaba constituida por una elite que controlaba de
manera monoplica la propiedad de las tierras frtiles y que, desde ese privilegio,
estableca una alianza con el capital extranjero conformando un caso tpico de lo que
Cardoso y Faleto calificaron como, situacin de dependencia con control nacional del
sistema productivo, a diferencia de otros casos Latinoamericanos de "enclave".

La ideologa econmica dominante era el liberalismo y la especializacin productiva


pero, ese liberalismo no implicaba la ausencia del Estado. Por el contrario, este cum-
pli un rol substancial en la consolidacin del modelo: ocup el territorio, desarm las
resistencias autonomistas y unific la legislacin bsica, la educacin y la moneda.
Tambin intervino en la economa, a travs de medidas fiscales y aduaneras promo-
viendo el desarrollo de infraestructura necesaria para una produccin volcada al mer-
cado mundial; asimismo, desarroll polticas de poblacin y contratacin de emprsti-
tos.

El Estado fue tambin un instrumento de intervencin social porque disciplin al mer-


cado de trabajo y simultneamente, se constituy en canal de movilidad social para las
clases medias, a travs de su incorporacin a la administracin pblica o educacin
secundaria y universitaria en manos del Estado. De esta forma, el Estado controlaba
todos los mecanismos de movilidad social de la clase media urbana. Esta capacidad
ser decisiva para el ascenso al poder del radicalismo y para su poltica "clientelstica"
hasta 1930.

Ahora bien, el turismo comienza a configurarse como poltica pblica paralelamente


con la crisis del modelo agroexportador y el quiebre, en la mentalidad colectiva, del
consenso liberal.
Desde los aos de la dcada del 20, el turismo es impulsado dentro del pas como
recreacin "masiva" por medios de comunicacin como Crtica y el Estado le asign
46 APORTES y Transferencias
una funcin civilizadora de doble va: desprovincializar a los habitantes del interior, para
borrar los rastros de regionalismos y argentinizar a los porteos. Este doble movimien-
to tena como fin montar y consolidar una identidad nacional de neto corte "moral".

La expansin del turismo con su doble funcin haba comenzado durante los aos de la
Primera Guerra Mundial, pero el progreso ms notable ocurri en la dcada de lo anos
20 con la consolidacin de las clases medias aunada a la difusin del automvil y a
ciertas polticas sectoriales en la materia, como las de la ciudad de Mar del Plata,
controlada por el Partido Socialista y el crecimiento del turismo que experimentaron
las sierras de Crdoba. En este sentido, el turismo represent un instrumento de mo-
dernizacin que contribua eficazmente con la trasformacin de la Argentina de pas
rural en moderna nacin urbana; el turismo, junto con la expansin de la red caminera
y la obra pblica, era smbolo y accin de progreso. Por otra parte, hay que destacar la
accin emprendida por el Touring Club Argentino que desde 1907, se embarc en la
orientacin intelectual del turismo como poltica pblica a travs de numerosas activi-
dades llevadas a cabo especialmente y organizando durante los meses de febrero y
marzo de 1928, el Primer Congreso Sudamericano de Turismo en Buenos Aires que
cont con el auspicio y financiamiento parcial del Estado.

El turismo como preocupacin pblica, emergi en el primer tercio del siglo XX a


travs de dispositivos discursivos provenientes de la higiene pblica y la economa
poltica y por accin prctica de organizaciones civiles, como el citado Touring Club
Argentino y el Automvil Club Argentino que asociaban, en trminos de especficos
objetivos organizacionales: turismo, automovilismo y expansin de red caminera. Ade-
ms, estas entidades reclamaban al Estado su intervencin en la materia, por ejemplo
con la creacin de un organismo oficial de turismo, lo que tuvo lugar por primera vez en
1938.

Crisis del modelo y la industrializacin sustitutiva

Con la crisis del ao 1929 los principios que hasta entonces haban regido el
comercio mundial y al amparo de los cuales se haba producido el desarrollo argentino,
se derrumban en una ola proteccionista instalada en los pases centrales. La conclu-
sin econmica del ciclo obligaba a una readaptacin. As, Argentina iba a pasar en
pocos aos, de un modelo abierto de crecimiento a otro semicerrado con una declina-
cin de la base agropecuaria y de apertura comercial, sobre la que se haba afirmado
la fortaleza de su economa. Por tanto en Argentina, despega en forma creciente una
industria liviana sustitutiva de antiguas importaciones, que habra de crecer bajo am-
plios marcos de proteccionismo.
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 47
Este largo perodo en el que se consolidar la centralidad de la manufactura orientada
hacia el mercado interno, tendr lugar en el seno de marcos institucionales diversos y
an contrapuestos; as aparece primero, una orientacin de tipo excluyente que culmi-
nar hacia mediados de los aos cuarenta y luego otra, integrativa, que a su vez entra-
r en una larga decadencia desde los aos cincuenta, apenas interrumpida por pero-
dos de aparente recuperacin. En cada uno de dichos marcos institucionales, el turis-
mo jugar un papel determinado.

Ese primer momento excluyente en el ciclo abierto en 1930, en el que el cambio de


rgimen social de acumulacin coincide con el primer golpe de Estado, engloba los
primeros quince aos que corren hasta la aparicin del peronismo en 1945. Varios
fenmenos caracterizan a esta etapa; en primer lugar, la aparente paradoja de una
progresiva centralidad econmica de la industria que tena lugar dentro de un sistema
poltico en el que los grupos ms concentrados de la tradicional elite conservadora,
haban retomado la conduccin del Estado. Segundo, la consolidacin de la interven-
cin del Estado en los procesos de acumulacin de capital, que trae consigo un conflic-
to entre las orientaciones culturales y los comportamientos polticos de la elite domi-
nante.

Pero, el crecimiento industrial y la emergencia del Estado como actor significativo no


agotaron el listado de los cambios importantes que tienen lugar en la dcada; el coro-
lario de esas transformaciones, es el aspecto de moderna sociedad de masas que tom
la estructura social argentina. Esta expansin tuvo lugar en un espacio poltico cerrado
por va del fraude, la violencia y la corrupcin creciente del sistema institucional, que
excluy de la participacin a grandes sectores populares. Este bloqueo de la represen-
tacin poltica en el interior de un rgimen que se presentaba como formalmente de-
mocrtico, precipit el desarrollo de nuevos modos de intercambio de demandas, que
terminaran de establecerse al promediar la dcada de los aos 40.

Ese carcter meramente formal en la representacin poltica, favoreci la incorpora-


cin de modalidades corporativas de negociacin de intereses directamente con el
Estado, lo que evidencia una falencia del parlamento y de la vida democrtica en
general lo que ayudar a consolidar dichos mecanismos no partidarios de intermediacin
poltica. Este cuadro de modificaciones institucionales se completaba con el papel cen-
tral que, como grupo de presin comenzaban a jugar las Fuerzas Armadas, en un
crescendo de intervensionismo que alcanzara su nivel ms alto con el golpe militar de
1943, punto de partida para una nueva coalicin social entre industriales, sindicatos y
militares.

Como se dijera ms arriba, la funcin civilizadora que se otorgara al turismo registr un


48 APORTES y Transferencias
salto cualitativo en los aos de la dcada del 30 donde las transformaciones legislativas
como, el sbado ingls, la jornada laboral de ocho horas y las vacaciones obligatorias
pagas, que se sancionaron por primera vez para el sindicato de comercio en 1934,
favorecieron el desarrollo del turismo en los sectores medios, alentando un proceso
que el peronismo luego extendera a los sectores obreros. Pero el cambio fundamental,
que se produjo en dicha dcada es la lenta pero creciente objetivacin del turismo
como poltica pblica y el papel jugado por la accin del Estado para con su desarrollo.

Dentro de estas acciones encontramos, a modo de ejemplo, la pavimentacin de la ruta


2 inaugurada en 1938 que constituy un hito en el proceso de ampliacin del turismo y
en este sentido, la ampliacin de la red caminera fue crucial del mismo modo que las
polticas de equipamiento urbano para el desarrollo del turismo como por ejemplo, las
emprendidas por la ciudad de Mar del Plata. Tambin podemos mencionar la sancin
de la ley 12.699/39, primera ley de fomento turstico de la Argentina que faculta a la
Direccin General de Arquitectura a otorgar crditos para la construccin de hoteles y
su amoblamiento en La Rioja, Catamarca, San Luis y Santiago del Estero.

Asimismo, no podemos dejar de mencionar la creacin, por ley 12.103, de la Direccin


General de Parques Nacionales dentro del Ministerio de Agricultura en 1934. "Cono-
cer la Patria es un deber" era el lema que se impona desde el organismo dirigido por
Ezequiel Bustillo. Este organismo an dentro del Ministerio de Agricultura, gozaba de
una amplia autonoma; administraba parques o reservas nacionales, definidos como
porciones del territorio de la Nacin, que por su extraordinaria belleza o en razn de
algn inters cientfico determinado, fueran dignas de ser conservadas para uso y goce
de la poblacin.

La caracterstica central del programa, tal como fue diseado por Bustillo, no respon-
di tanto al concepto conservacionista de reservas naturales, como al intento de cons-
truccin de grandes enclaves modernizadores, relacionando el turismo con la
pavimentacin, el transporte, la hotelera, pero tambin con la transformacin de hbitat
rural y con nuevos emprendimientos econmicos. La llegada del camino, el hotel y el
turista comenzaban a ser vistos como avanzadas de nacionalizacin de fronteras aleja-
das y puesta en prctica de la soberana nacional. Los Parques Nacionales quedaran
marcados por ese origen y buena parte de los emprendimientos modernizadores de los
aos de la dcada del 30 tendran ese carcter estratgico. Pero fue tambin en esa
dcada, que tuvo lugar una accin decidida por el Estado cuyo objetivo era integrar los
servicios de ocio y de turismo en la puesta en explotacin del territorio nacional. En tal
sentido, el impulso brindado al Nahuel Huapi super notablemente los esfuerzos desti-
nados al Parque Nacional Iguaz, ya que se juzgaba que el potencial econmico del sur
era mayor que el de la selva tropical y que permitira competir con el turismo desarro-
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 49
llado en Europa. El impulso en el Nahuel Huapi comenz en 1934 cuando se complet
la lnea de ferrocarril que lo una con Buenos Aires. La arquitectura, encargada por
Ezequiel Bustillo a su hermano Alejandro, jug un papel destacado en la transforma-
cin del rea. Tal arquitectura, pretenda armonizar con el paisaje circundante a travs
del uso de madera y piedra; por otro lado, se propona civilizar a travs de la presencia
humana condensada en obras configurando definitivamente, la anhelada "Suiza Argen-
tina" y haciendo de Bariloche, una ciudad al estilo de las ciudades de montaa del Tirol.
Esta vasta operacin territorial inclua el fraccionamiento de tierra para su venta y
posterior organizacin de villas tursticas.

Los 1.550 turistas de 1934 se incrementaron a 4.000 en 1940, siempre dentro del
universo del turismo de elite. Bustillo consideraba que slo la explotacin econmica
de las prcticas de elite poda construir, consolidar e imponer los nuevos espacios
librados al turismo, posicin netamente opuesta de la realizada por Manuel Fresco
(gobernador de la provincia de Buenos Aires) para Mar del Plata, que apostaba a la
ampliacin del turismo masivo. Sin embargo, estas posiciones no eran contradictorias
sino, dos caras de una misma moneda, la nacionalista y la cosmopolita.

La gestin de Bustillo al frente de la Direccin General de Parques Nacionales cambi


el perfil de la ciudad de Bariloche, de pueblo agroganadero que sufra por las restric-
ciones del comercio con Chile, Bariloche se vuelca de lleno a la actividad turstica,
dotndose de la prensa y la infraestructura necesaria para atraer a los visitantes. El
golpe militar de 1943 marc el inicio del fin del poder poltico de Bustillo, un conserva-
dor que se llev bien con un gobierno de pares. El nuevo gobierno recorta el presu-
puesto de la Direccin de Parques, postergando y negando la adquisicin de nuevos
recursos econmicos. Un ao ms tarde, el gobierno acepta la renuncia de Bustillo
presentada por tercera vez.

En la dcada infame, el turismo es entendido como factor de cultura y progreso y


como una actividad de significativo porvenir cuyos modelos a imitar eran Suiza, Fran-
cia e Italia en cuanto a su organizacin. Es as que, entre 1930 y 1943 en Argentina se
crean proporcionalmente la mayor cantidad de organismos oficiales especficos del
sector y comienzan las primeras prcticas de turismo obrero/social. Asimismo, varios
son los Congresos que lo posicionan como alternativa de adelanto y mejora para el
pas.

Los aos del peronismo (1945-1955)

La coalicin entre industriales, militares y sindicatos cuya cabeza ser el cesa-


rismo de Pern, abrir una fase larga en el rgimen social de acumulacin. El populismo
50 APORTES y Transferencias
modificar los patrones polticos vigentes, introduciendo un modelo redistributivo en lo
econmico-social distinto al establecido en la dcada pasada.

Las posiciones ms significativas en materia de discusin de proyectos econmicos


durante los aos previos al peronismo son dos. Por un lado, el asumido por Federico
Pinedo y su llamado "Plan de Reactivacin Econmica" de 1942, en el que se bregaba
por una industrializacin selectiva que pusiera sus ojos en las posibilidades de exporta-
cin. Por el otro, el puntualizado por Ral Prebisch -cuyos argumentos seran retomados
por el Consejo Nacional de Posguerra entre 1944 y 1945- que enfatizaba la produccin
para el mercado interno. Es obvio que una coalicin populista no poda montarse sobre
la primera opcin sino sobre la segunda. Aunque, en cierto modo la estrategia peronista
se encontraba a medio camino entre la de Pinedo y la de Prebisch pues, pona el
acento en industrias intensivas en la utilizacin de mano de obra pero, no acentuaba el
rol de la exportacin agrcola e industrial. Esta eleccin de bases polticas, incidira
sensiblemente sobre las formas institucionales del rgimen de acumulacin, generando
conflictos y contradicciones que, rpidamente pondran en cuestin su capacidad
expansiva.

En realidad, los rasgos centrales de la nueva fase reforzaban una lnea ya esbozada
antes: economa industrial protegida e internamente orientada, en el marco de una
creciente prdida de posiciones en el comercio mundial; centralidad del Estado como
orientador de la produccin y agente redistributivo y modalidad corporativa de nego-
ciacin de las demandas.

Si entre fines de siglo y los aos de la dcada del 30 el motor del crecimiento haba
estado constituido por una renta originada en la feracidad de la pampa, desde la crisis
de 1929 y crecientemente a partir de entonces, el citado motor ser reemplazado an
mantenindose el patrn de consumo rentstico. En su lugar aparecer un mecanismo
poltico de subsidios estatales al mundo urbano e industrial que, en poco tiempo, slo
podr ser financiado mediante la inflacin. Este estilo de desarrollo montado sobre
cuasi rentas polticas potencia la presin corporativa sobre un Estado cada vez ms
prebendario y por lo tanto, ms codiciado por las organizaciones de clase, en tanto
dispensador de privilegios. Sobre esos rasgos se configur la Argentina industrial mo-
derna.

El peronismo fue el encargado de incluir en el sistema a los hasta entonces excluidos.


La conquista de esa ciudadana es un resultado del populismo que no puede ser
subvalorado. Lo que queda abierto a la discusin es la manera en que esa incorpora-
cin fue institucionalizada, dentro de un marco semicorporativo sostenido por una po-
ltica econmica ms preocupada por la redistribucin que por la generacin de nuevos
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 51
recursos. Cuando en las postrimeras de su segundo gobierno quiso modificar sus ob-
jetivos, se encontr con la enconada resistencia de las organizaciones que haba contri-
buido a expandir como base de su legitimidad.

La investigacin socio-econmica suele colocar ya en 1948 la caducidad del programa


redistributivo de base autrquica que no alter -aunque ampli sus bases- la cultura
rentstica propia de todos los regmenes de acumulacin en la Argentina. Si en lo eco-
nmico la caracterstica fue un cambio en la distribucin de lo ya acumulado, en lo
institucional lo que hubo fue una modificacin de los beneficiarios sociales va un mis-
mo patrn de funcionamiento; esto puede verse en dos aspectos, el papel del Estado
funcionando como mquina prebendista y el decrecimiento del peso de los partidos
como canales de intermediacin de los intereses. El peronismo, no contribuy a supe-
rar la crisis de los partidos tradicionales sino que, con su tesis del movimiento nacional
por sobre la partidocracia y su concepcin de democracia organizada donde priman las
corporaciones, la profundiz y todos los partidos sin excepcin, a partir de 1955, entra-
ron en un sucesivo proceso de fraccionamiento que conjur un paso atrs del sistema
de partidos para la organizacin del orden poltico argentino hasta 1983.

Qu papel jug el turismo durante los primeros gobiernos peronistas?. El peronismo


intent crear -y de hecho lo hizo- un vnculo slido entre el rgimen y sus seguidores;
una nueva dignidad y el orgullo de pertenecer a lo que la ideologa justicialista defina
como pueblo (contrapuesto a oligarqua) y que se basaba en compartir costumbres y
gustos comunes, creando en el imaginario popular la representacin de una edad de
oro es decir, un recuerdo que no slo evocaba una poca de buen gobierno sino tam-
bin, un clima de fiesta donde las clases populares conocieron un magro consumismo,
un acceso fcil a diversiones y mayor tiempo libre pues se hizo del veraneo un dere-
cho. La poltica turstica peronista es ambiciosa, quiere brindar como alternativa a los
circuitos comerciales, paquetes de vacaciones a precios controlados. Es una poltica
que explcitamente figura en la planificacin quinquenal del gobierno, siendo uno de sus
aspectos centrales la ampliacin y mejora de la infraestructura necesaria para el turis-
mo como tambin, el incremento de la capacidad hotelera. Adems de la creacin de
infraestructura, la poltica peronista incluy estmulos para el desplazamiento masivo
desde descuentos en tarifas de transporte, hasta la organizacin del turismo popular y/
o social administrado por el Estado, los Sindicatos y la Fundacin Eva Pern.

El gobierno peronista reconoci la importancia de una activa ingerencia del Estado en


la esfera del tiempo libre y especialmente a travs de las polticas de fomento al turis-
mo y por sobre todo el social. Con ello se aseguraba: 1) Difundir su mensaje ideolgico
a travs de canales distintos de los tradicionales, 2) Organizar y controlar a las masas
hasta en su intimidad y 3) Ampliar su consenso poltico. Tres dimensiones de un mismo
52 APORTES y Transferencias
dispositivo forjador de la subjetividad "descamisada" y de un fuerte vnculo de perte-
nencia al rgimen.

Conflictos sociales, disciplinamiento y democracia: (1955-2000)

A partir de 1955, las fuerzas armadas que encabezaron la alianza poltica que
derroc al peronismo emprendieron un conjunto de acciones para "desperonizar" a la
sociedad argentina pues, se pensaba que las causas de la crisis econmica del pas
eran las profundas distorsiones que haba provocado la intervencin del Estado peronista
en los procesos de acumulacin y distribucin de la riqueza.

La proscripcin del peronismo y la prohibicin de los sindicatos aparecieron como las


primeras medidas a tomar. Al mismo tiempo, el auge de las ideas desarrollistas seala-
ba el rumbo que deba seguir la poltica econmica: crear condiciones para atraer
inversiones de capital extranjero. Hacia fines de la dcada de los aos 50, esas inver-
siones eran consideradas necesarias para profundizar el desarrollo industrial y la con-
dicin requerida era, fundamentalmente, la estabilidad poltica y econmica.

La combinacin de medidas que afectaron a sectores asalariados con la prohibicin de


la actividad sindical y la proscripcin del peronismo agudiz los conflictos sociales, que
comenzaron a desarrollarse por fuera de los canales institucionales es decir que, la
lucha poltica en lugar de desarrollarse por las vas democrticas se canalizaba por el
enfrentamiento directo de los actores sociales y la violencia de la lucha armada.

Los gobiernos civiles de Frondizi e Illia no tuvieron la suficiente fuerza (por su falta de
legitimidad y el rol tutelar ejercido por las fuerzas armadas) para consolidar acuerdos
con el proscripto peronismo y descomprimir la situacin. Por el contrario los conflictos
se agudizaron y un nuevo golpe militar derroc al gobierno de Arturo Illia en 1966.

La intervencin de las fuerzas armadas en 1966, implant un Estado burocrtico auto-


ritario; por primera vez civiles y militares acordaron que el golpe no buscaba slo
recuperar el control de las decisiones sobre polticas pblicas, sino que se propusieron
eliminar la influencia de la poltica y los polticos del control del Estado pues estaban
convencidos que la crisis de la economa argentina se haba originado por las luchas
entre los diferentes partidos polticos. En este sentido, la dictadura militar eligi como
funcionarios para delinear y ejecutar las polticas de gobierno a hombres de slida
formacin tcnica vinculados con las empresas extranjeras que realizaban inversiones
en el pas. En este contexto de ausencia de un rgimen democrtico participativo los
conflictos se profundizaron y los grupos guerrilleros intentaron liderar la lucha poltica.
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 53
En 1972 y ante el fracaso de los objetivos planteados por la dictadura del general
Ongana y para descomprimir la situacin de agitacin social, se convino en una salida
electoral; el resultado fue el triunfo del peronismo, luego de 18 aos de proscripcin.
Entre 1973 y 1976 se sucedieron tres presidencias peronistas, durante las que se pro-
dujeron violentos enfrentamientos entre distintos sectores ideolgicos que conforma-
ban al movimiento peronista. Pern intent establecer un pacto social entre trabajado-
res y empresarios con el propsito de desarrollar un plan de reformas econmicas para
profundizar la industrializacin y redistribuir progresivamente el ingreso nacional. Pero,
las tensiones entre los grupos peronistas de izquierda y de derecha ms la muerte del
propio Pern, pocos meses despus de asumir la presidencia, impidieron la consolida-
cin de la estabilidad poltica indispensable para aplicar el plan de reformas econmi-
cas.

Durante el gobierno de Mara Estela Martnez de Pern (Isabel), la derecha peronista


ocup los principales espacios de poder y produjo un giro en la orientacin de la econo-
ma, implementando un programa liberal ortodoxo. Paralelamente comenzaron a ope-
rar ilegalmente grupos represivos como la triple "A" cuyo objetivo era eliminar fsica-
mente a los militantes de las organizaciones y sectores populares y atemorizar a la
oposicin al gobierno.

Cada vez fue ms difcil para el gobierno concertar acuerdos entre los trabajadores,
los empresarios y el Estado. Las huelgas, las tomas de fbricas y las acciones armadas
de la guerrilla fueron interpretadas por la burguesa, las fuerzas armadas y otros secto-
res de la sociedad como una amenaza al sistema capitalista y a las bases de una
"argentina occidental y cristiana". As pues, en 1976 un nuevo golpe de Estado impidi
la continuidad constitucional e instal la ms violenta dictadura de la historia argentina;
la misma, se propuso un proceso de disciplinamiento y reorganizacin de la sociedad
argentina en todos los planos: econmico, poltico, social y cultural. Y en este sentido, el
gobierno surgido del golpe de Estado adopt una estrategia de desarrollo sustancialmente
diferente a todas las experimentadas en el pasado, virando en forma diametral las
orientaciones de industrializacin sustitutiva que haban estado vigentes desde 1930
imponiendo un nuevo comportamiento econmico y social basado en la valorizacin
financiera y la absoluta apertura econmica.

Esta estrategia aperturista o de "ajuste" gener las condiciones favorables para la


especulacin financiera y el endeudamiento externo y por cierto, un cambio radical en
el modelo de acumulacin cuyo sostn fue el terrorismo de Estado. Sin duda, resulta
difcil pensar continuidades entre el rgimen dictatorial y los regmenes democrticos
que se sucedieron desde 1983; sin embargo, en la estrategia aperturista se pueden
distinguir dos etapas: a) ajuste en dictadura (1976-1983 y b) ajuste en democracia
54 APORTES y Transferencias
(1983-2000) un sombro efecto de esta estrategia de desarrollo, fue el aumento sin
precedentes de la incidencia, intensidad y heterogeneidad de la pobreza.

En este contexto se despliegan dos fenmenos que se interrelacionan: la


internacionalizacin del turismo y la planificacin del desarrollo. Respecto del turismo,
podemos decir que su desarrollo a partir de la segunda posguerra, no es un fenmeno
espontneo ni se produce desordenadamente; es el resultado de una voluntad, de una
intencionalidad poltica impulsada por un dispositivo de promocin que recibe apoyo de
las ms altas instituciones econmicas internacionales (Fondo Monetario Internacio-
nal; Banco Mundial; Banco Interamericano de Desarrollo; Organizacin Mundial del
Turismo; Comisin Econmica para Amrica Latina; entre otras) por lo que represen-
tan los flujos tursticos internacionales en materia de ingresos / egresos por comercio
exterior. "Naturalmente", los pases ms beneficiados son los desarrollados por la in-
sercin que stos y los "subdesarrollados", tienen en el mercado del comercio interna-
cional.

Ahora bien, a partir de la dcada de los aos 60 surgi la idea de que el turismo y
especialmente el internacional, poda y deba beneficiar a los pases "subdesarrolla-
dos". El argumento esgrimido era que la llegada de numerosos turistas extranjeros
aportara las divisas necesarias para reducir el dficit estructural de su balanza de
pagos y por efecto derrame mitigar la pobreza. Esto qued reafirmado por la ONU en
su Conferencia de Roma en 1963 cuando proclam enfticamente: "...el turismo pue-
de aportar y aporta efectivamente una contribucin vital al crecimiento econmico de
los pases en vas de desarrollo". Por otra parte, no pueden dejar de mencionarse las
recomendaciones tursticas escritas por Kurt Krapf en 1962 para el informe del Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento sobre el desarrollo econmico de Espaa,
que tuvo una fuerte repercusin en los planes de desarrollo de ese pas. El informe
dedica 17 pginas al turismo de un total de 567, lo cual es poco dada la importancia
creciente del sector para la economa espaola de la poca. No obstante, son lo sufi-
cientemente explcitas y substanciosas para perfilar lo que se implantar como el plan-
teamiento dominante, "natural, normal y universal" en materia de desarrollo turstico.

Es importante destacar que el planteo mencionado ms arriba, hace del turismo inter-
nacional un hecho econmico relevante para las naciones perifricas porque, el inters
fundamental est en los beneficios que supuestamente produce dicha actividad en la
balanza de pagos a travs del famoso efecto multiplicador. Este abordaje, asimila al
turismo con las operaciones de importacin-exportacin que "obedecen" a las "leyes
de oferta y demanda", supeditadas a los "azares" del competitivo mercado internacio-
nal. En este sentido, la demanda se ciment como el factor explicativo del crecimiento-
desarrollo del turismo en los pases "subdesarrollados" impregnando a dicho proceso
de ese carcter coyuntural y espontneo que se le adjudica a la relacin entre oferta y
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 55
demanda. Esta concepcin, conlleva obstculos epistemolgicos que imposibilitan ana-
lizar las ideologas y las luchas por el poder que tienen lugar en el proceso de desarrollo
turstico; paralelamente, la Teora General de los Sistemas (TGS) aplicada a interpre-
tar y explicar la dinmica del turismo, reforz dicho obstculo epistemolgico e hizo del
anlisis del desarrollo turstico, un proceso homeosttico y coyuntural, acorde con la
visin econmica clsica. De esta forma, se priva al turismo de su dimensin histrica
y los conflictos y las luchas por el poder que lo atraviesan no son analizados como tales
sino, como desequilibrios circunstanciales.

Esta visin del turismo, germin en el seno pensamiento econmico neoclsico y se


mixtur con la teora sistmica, desembocando en una suerte de paradigma interpretativo
y explicativo de las estructuras y procesos propios del turismo. La difusin de la misma
estuvo a cargo de los intelectuales de los organismos internacionales de asistencia
tcnica, preocupados por la lucha contra la pobreza en las sociedades del Tercer Mun-
do, en este punto es importe citar palabras de Jos Ignacio Estvez, experto en Turis-
mo de la UNESCO y de la Junta del Acuerdo de Cartagena: ...."El objetivo de la
ayuda y de la cooperacin no es el de obtener la igualdad absoluta (el subrayado es
nuestro) sino el de acortar distancias, el de permitir (dem) a los pases ms pobres
entrar en la era industrial y tecnolgica que les facilite su desarrollo econmico y social
y una igualdad de oportunidades en un mundo menos desigual" y sigue ms adelante
respecto de la cooperacin tcnica: ..."Sus principales causas son los vnculos histri-
cos existentes entre los pases, las obligaciones contradas con antiguos territorios, el
apoyo a determinados regmenes polticos, etc.". En esta instancia, turismo y plani-
ficacin se co-fundieron en un cuerpo doctrinario universal de neto corte tcnico que
se expandi a travs de los sistemas de ayuda internacional. Asimismo, esta concep-
cin fue fertilizada por el tecnocratismo creciente e imperante en el mundo y la ideolo-
ga del desarrollismo y la modernizacin, dominantes en los pases no industrializados
por accin de la poltica exterior norteamericana durante la guerra fra.

Esta cosmovisin, absorbida por la singularidad de los procesos polticos, sociales y


econmicos desencadenados en Argentina durante 1955-2000, se manifest dando un
significado y sentido particular a la ltima fase del proceso de institucionalizacin del
turismo, como poltica y planificacin pblica. El turismo fue concebido como la magia
del siglo XX y gracias al planeamiento, como herramienta que "garantizaba" eficiencia
"neutralidad y racionalidad" para tomar decisiones; en consecuencia, se configur una
intelectualidad supuestamente a-poltica pero, especialista en materia de desarrollo
turstico que marc una profunda y perenne tendencia tecnocrtica, afincada en
CICATUR y en diversas Universidades.

Esta directriz, se ahond a partir de la dcada del '50 cuando ingresan al sector turismo
grandes empresas multinacionales, activas en diferentes esferas econmicas, que bus-
56 APORTES y Transferencias
caban nuevas posibilidades y escenarios para invertir sus capitales de manera produc-
tiva. La introduccin en el sector turismo de los procesos de gestin administrativa a
gran escala y las tcnicas de marketing utilizadas por estas empresas, provocaron una
mutacin notable que dio origen a la nocin de producto turstico y a una planificacin
estandarizada de los mismos. En este sentido, el desarrollo del turismo enmarcado por
el pensamiento econmico neoliberal como un constante ajuste entre oferta y deman-
da y atravesado por procesos de planificacin administrativa y comercial de gran es-
cala, se "limpia" de todo contenido ideolgico y se ajusta, como estrategia de poltica
pblica, a cualquier rgimen poltico.

A modo de conclusin

Una poltica sectorial surge cuando existe conciencia y reconocimiento de su


importancia estratgica para un modelo de desarrollo. Esto es lo que sucedi con el
turismo en Argentina, ms o menos desde 1930 y marca a las claras, que dicha activi-
dad no est exenta de las luchas y armonas de los procesos polticos.

En los tres modelos de acumulacin que tuvo la Argentina, el turismo cumpli diferen-
tes funciones como estrategia de poltica pblica; fue un dispositivo de civilizacin,
urbanizacin y modernizacin; se lo foment como prctica para concientizar y con-
trolar al pueblo y difundir los logros del rgimen y a la sazn legitimarlo. Finalmente el
turismo es configurado por el pensamiento poltico neoclsico y a travs de un proceso
de des-historizacin, objetivacin y sesgo tecnocrtico, proyectado por organismos de
financiamiento y asistencia tcnica internacional, como salvacin para los pases sub-
desarrollados, por su capacidad para equilibrar la balanza de pagos.

Este es el sentido de la poltica turstica argentina, el ltimo modelo de acumulacin.


Pero, la inestabilidad socioeconmica y poltica del mismo dej como saldo en el sector,
polticas errticas, inestables y vacilantes que debieron ser implementadas por un or-
ganismo oficial transitorio y efmero dirigido, durante 32 aos (1958 a 1990) por 29
funcionarios titulares cada uno en trminos promedio, cont con un ao y diez meses
para hacer algo. Esta sucesin de funcionarios polticos en diversas dependencias de
la administracin pblica, evidencia el nivel de conflicto y contradiccin de los ltimos
cuarenta aos del pas y sus efectos en las polticas pblicas del sector.

En sntesis, qu papel ha jugado y juega el turismo como poltica pblica en Argentina


durante el siglo XX?. En el modelo agroexportador, el turismo fue un instrumento de
civilizacin y progreso, una estrategia para urbanizar el pas y reconocer la importancia
y potencialidad de nuestras "bellezas naturales" como as tambin, identificar los obst-
culos para desplegar el hecho turstico.
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 57
Con la crisis de 1929 y el inicio de la industrializacin sustitutiva, se abre un largo
perodo (1930-1975) dividido a la vez en dos etapas (1930-1952 y 1952-1975). La
primera etapa comprende: la dcada infame y prcticamente el 1 y 2 gobierno
peronista; la segunda abarca la cada del peronismo, la modernizacin desarrollista en
sus dos versiones: democrtica y autoritaria y finalmente el auge y cada del 3 gobier-
no peronista.

Qu fue del turismo en este largo perodo? En la dcada infame encontramos rasgos
de continuidad y tambin novedades; el turismo sigui afirmando su vocacin de alter-
nativa para el progreso a condicin de desplegarse segn los modelos europeos. Se
breg por la configuracin de un organismo nacional y el Estado intervino directamen-
te sobre regiones del pas fomentando el turismo, creando imgenes y transformando
el espacio. En estos aos no slo los "amigos de la naturaleza" sino tambin, los sindi-
catos obreros independientes organizaron viajes sin afn de lucro para sus afiliados;
esta emergencia del turismo social, fue perfectamente percibida por el peronismo e
instrumentada para cooptar y organizar culturalmente a la comunidad. El turismo, du-
rante los primeros gobiernos peronistas fue un dispositivo de carcter social para ges-
tar subjetividad, adhesin al rgimen y admiracin por los logros argentinos.

En la segunda etapa de este largo perodo (1952-1975), el turismo desembarca con la


modernizacin y el desarrollismo. Tras la cada del peronismo algunos sectores inten-
taron reconstruir el modelo agro-exportador pero, ello fue imposible no slo por la
realidad mundial sino, por la existencia de una clase obrera urbana y un conjunto de
empresarios ligados al mercado interno que ejercieron fuerte oposicin a dicho intento.
El modelo desarrollista fue un intento de resolver la crnica falta de divisas como
producto de la ausencia de industria pesada.

En este breve contexto, se despliegan dos fenmenos que se interrelacionan: la


internacionalizacin del turismo y la expansin de la planificacin del desarrollo. Res-
pecto del turismo podemos decir que el desarrollado a partir de la segunda posguerra,
no es un fenmeno espontneo, no se produce desordenadamente por obra de una
demanda incontrolable; es el resultado de una voluntad, impulsada por un potente apa-
rato de promocin que recibe apoyo de las ms altas instituciones econmicas interna-
cionales: Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo, Organizacin de Estado Americanos, UNESCO, CEPAL y Organizacin
Mundial del Turismo entre otras. Estas atribuyen una gran importancia a los flujos
tursticos internacionales porque originan movimientos monetarios, cuyas repercusio-
nes no son nada despreciables en materia de pagos por conceptos de comercio exte-
rior. Por tanto, la difusin del turismo se desea y se busca en primera instancia, por
razones econmicas y es bien sabido que los primeros beneficiados, fueron los pases
58 APORTES y Transferencias
desarrollados.

Ahora bien, a partir de 1960 surgi la idea "revolucionaria" de que el turismo, especial-
mente el internacional, deba y poda, beneficiar a los pases subdesarrollados: el argu-
mento esgrimido era que la llegada de numerosos turistas extranjeros a dichos pases
aportando divisas, reducira en consecuencia, el dficit estructural de su balanza de
pagos. Es as, que las Naciones Unidas en su Conferencia de Roma en 1963, haciendo
suya dicha tesis proclamaron solemnemente: "el turismo puede aportar y aporta
efectivamente una contribucin vital al crecimiento econmico de los pases en vas de
desarrollo".

Por otra parte, no puede dejar de mencionarse a las "recomendaciones tursticas"


escritas por Kurt Krapf en 1962 para el informe del Banco Internacional de Recons-
truccin y Fomento sobre el desarrollo econmico de Espaa, que tuvo una fuerte
repercusin en los planes de desarrollo de ese pas porque evidenciaba el rol que los
centros mundiales de poder econmico reservaban a Espaa, en su paulatino proceso
de reintegracin al seno del capitalismo occidental. El informe dedica 17 pginas al
turismo de un total de 567, lo cual es poco dada la importancia creciente del sector
para la economa espaola de la poca. No obstante, son lo suficientemente explcitas
y sustanciosas para perfilar lo que se instituir, como el planteo dominante "natural,
normal y universal" en materia de desarrollo del turismo.

En los aos siguientes se observ una intensa campaa de persuasin y asistencia


tcnica dirigida hacia los pases subdesarrollados, invitndolos a abrir sus fronteras al
turismo internacional, a atribuirle a dicha actividad un lugar clave en sus economas y
a recibir capitales extranjeros deseosos de invertir en esta esfera, concedindoles ven-
tajas y garantas fiscales. De este modo, muchos pases subdesarrollados, sostenidos
financieramente por el Banco Mundial, se lanzaron a la empresa con entusiasmo espe-
rando encontrar all, una solucin a su pobreza endmica. Todo esto, en un contexto de
creciente internacionalizacin de la economa que convoca dos procesos bsicos; por
un lado, la creacin y expansin de redes financieras, monetarias, comerciales, polti-
cas y culturales que abarcan al mundo entero y por otro lado, el creciente y hegemni-
co papel desplegado en el orden econmico mundial, por las empresas multinacionales
y los flujos de capitales financieros.

Es importante destacar que el planteo dominante mencionado ms arriba, hace del


turismo internacional un hecho econmico relevante para las naciones no industriales,
porque el inters fundamental est en los efectos que produce en la balanza de pagos
la afluencia y el gasto de turistas extranjeros en dichos pases mediante el efecto
multiplicador el cual depende, a su vez, de la propensin marginal al consumo de dichos
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 59
visitantes. Esta visin relega las implicaciones sociopolticas a un segundo plano y las
limita a un mero tratamiento administrativo.

Este planteo, aborda al turismo en trminos de oferta y demanda vinculando esta lti-
ma al proceso de industrializacin de los pases centrales pues, cuando stos llegan a
un determinado nivel de desarrollo, su poblacin dispone de tiempo, medios y recursos
para consumir turismo de tipo internacional. Por tanto, la expansin a escala mundial
del turismo depende del crecimiento de una demanda registrada en los pases indus-
triales, cuya satisfaccin se visualiza en una oferta potencial que hay que desarrollar
en los pases subdesarrollados, quienes por efecto derrame se "beneficiarn e inicia-
rn" su despegue hacia el desarrollo.

El abordaje del turismo, como un ajuste constante entre oferta y demanda, enfoque
derivado de la economa de mercado, se constituy como uno de los principales obst-
culos epistemolgicos para la comprensin crtica de los aspectos sociales, polticos e
histricos del turismo. Paralelamente, la Teora General de los Sistemas (TGS) se
aplic a "interpretar y explicar" la dinmica del turismo, reforzando dicho obstculo
epistemolgico e hizo del anlisis del desarrollo turstico, un proceso homeosttico y
coyuntural acorde con la visin econmica clsica. En tal sentido, la comprensin de
los flujos tursticos internacionales se aborda va la nocin de oferta y demanda, some-
tida a los azares y variaciones de un mercado competitivo; por su parte, el turismo es
concebido como un sistema donde los conflictos son entendidos como desviaciones o
desequilibrios. De esta forma, el turismo fue objetivado tecnocratizado y lavado de los
conflictos y luchas por el poder que lo han atravesado.

Esta visin del turismo, germin en el seno de la intelligentsia del pensamiento econ-
mico neoclsico y se mixturo con la teora sistmica, desembocando en una suerte de
paradigma interpretativo y explicativo de las estructuras y procesos propios del turis-
mo. La difusin de la misma estuvo a cargo de los intelectuales de los organismos
internacionales de asistencia tcnica, preocupados por la lucha contra la pobreza en
las sociedades del Tercer Mundo, en este punto es importe citar palabras de Jos
Ignacio Estvez, experto en Turismo de la UNESCO y de la Junta del Acuerdo de
Cartagena: "El objetivo de la ayuda y de la cooperacin no es el de obtener la igualdad
absoluta (el subrayado es nuestro) sino el de acortar distancias, el de permitir (dem) a
los pases ms pobres entrar en la era industrial y tecnolgica que les facilite su desa-
rrollo econmico y social y una igualdad de oportunidades en un mundo menos des-
igual", y sigue ms adelante respecto de la cooperacin tcnica: "Sus principales cau-
sas son los vnculos histricos existentes entre los pases, las obligaciones contradas
con antiguos territorios, el apoyo a determinados regmenes polticos, etc.". En esta
instancia, turismo y planificacin se co-fundieron en un cuerpo doctrinario universal de
60 APORTES y Transferencias
neto corte tcnico que se expandi a travs de los sistemas de ayuda internacional.
Asimismo, esta concepcin fue fertilizada por el tecnocratismo creciente e imperante
en el mundo y la ideologa del desarrollismo y la modernizacin, dominantes en los
pases no industrializados por accin de la poltica exterior norteamericana durante la
guerra fra.

Esta cosmovisin, absorbida por la singularidad de los procesos polticos, sociales y


econmicos desencadenados en Argentina durante 1955-2000, se manifest dando un
significado y sentido particular a la ltima fase del proceso de institucionalizacin del
turismo, como objeto de poltica y planificacin pblica.
En este sentido, se afianz el sesgo tecnocrtico enmarcado en la planificacin indica-
tiva buscando resultados cuantitativos en la llegada de turistas extranjeros y en servi-
cios que conformaran la oferta. El marketing, como dispositivo discursivo, gravito so-
bre las decisiones polticas centradas en desarrollar el turismo y en este punto, desa-
rrollar el turismo es promover el mero crecimiento de sus macro-variables, so- pretex-
to de erguirse como tabla de salvacin para comunidades fuertemente atravesadas por
la pobreza.

En Argentina la institucionalizacin del turismo en la esfera pblica, fue conducida por


un grupo de intelectuales (polticos) orgnicos, que perfilaron un objeto de estudio
funcional a los procesos de modernizacin y de concentracin dominantes entre 1955-
2000. Caracterizado en el periodo 1955-76 por una modalidad tecnocrtica y en el
ltimo tercio del siglo, 1976-2000, representado por los planes de ajuste, las privatizaciones
y la convertibilidad con sus consabidas consecuencias en los niveles de pobreza.

Una de las principales consecuencias de este proceso, deriv en la conformacin de


intelectuales (tcnicos) orgnicos habituados a comprender y explicar al fenmeno
turstico desde una perspectiva sistmica y coyuntural, contextuada va una narrativa
histrica de episodios y personajes. Hoy por hoy, esta consecuencia se ha estancado y
el turismo es mucho ms plural en su manera de abordaje y en las reflexiones que lo
intentan comprender y explicar, aunque an se percibe lo que podemos denominar:
efecto de histresis, es decir, aquel que perdura an habiendo desaparecido las causas
que lo ocasionan; este movimiento no es inercial, es parte de la lucha por el saber, la
verdad y el poder.
La poltica turstica en la Argentina en el siglo XX 61

Referencias bibliogrficas

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