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E REPRESENTAO.
NOVAS QUESTES PARA O PACTO
FEDERATIVO NACIONAL.
IN ELIAS DE CASTRO
Introduo
A aba rdagem da relao entre poder central e poder local, sob o ng uIo
especfico do pacto federativo e da reorganizao territorial, permite obter visi-
bilidade dos possveis formatos das relaes entre os diferentes modos do
fazer poltico e os seus contedos territoriais. Nesse sentido, a questo cen-
trai proposta para o trabalho refere-se ao sentido poltico e territorial do federa-
lismo brasileiro, suas disfunes e os problemas colocados pelas imposies
da descentralizao contidas na Constituio de 1988.
A discusso que se segue est organizada de acordo com quatro eixos.
No primeiro, feita uma reflexo sobre o significado poltico e territorial, ou
expectativa de representao scio-espacial, de uma organizao federativa.
No segundo, analisada a relao entre esferas poltico-administrativas e es-
calas territoriais dos fenmenos sociais, para os quais espera-se que elas
estejam voltadas. No terceiro, so apontadas algumas disfunes do federa-
lismo brasileiro, a partir dos dois anteriores, seja pela impossibilidade histrica
de condies de atender s expectativas de um federalismo tout court; seja
pelas disjunes entre as escalas do fazer poltico e aquelas dos territrios (de
onde surgem as demandas) adequados. No quarto, so levantadas algumas
questes federativas novas colocadas pela Constituio de 1988.
o sentido do federalismo
poHtica que tem como objetivo a difcil tarefa de preservar a diversidade, unifi-
cando e conciliando objetivos, muitas vezes antagnicos,
Na realidade, a essncia do federalismo, elaborado como soluo para a
independncia das ex-colnias, que criaram a Confederao que deu origem,
no sculo XVIII, aos Estados Unidos da Amrica, estava em estabelecer as
bases institucionais para a fundao do Estado, garantindo, porm, a
desconcentrao do poder poltico e a governabilidade democrtica. O suces-
so da estrutura federativa norte-americana apoiou-se na definio clara das
esferas de poderes da Unio e as dos Estados e na aplicao do princpio de
separao dos poderes legislativo, executivo e judicirio e na garantia dos
meios para o exerccio pleno das atribuies de cada uma daquelas esferas.
Sendo o Congresso Nacional constitudo como rgo de expresso da vontade
dos Estados, ou seja, das diferentes fraes do espao norte-americano, j
consolidadas, na poca, como territrios econmicos, polticos e sociais. Por-
tanto, esse pacto federativo, originalmente, estabeleceu uma estrutura dualista,
atravs da qual o processo de centralizao do poder poltico, necessrio
fundao do Estado, fez-se por adeso das unidades polticas, que reconheci-
am a soberania da Unio e esta a autonomia dos Estados sobre questes
previamente definidas.
O processo de construo de uma federao no Brasil teve um movi-
mento em sentido contrrio, ou seja, a Repblica adotou a estrutura federativa
como mecanismo de descentralizao do poder imperial, definindo trs esfe-
ras: a federal, a estadual e a municipal. Porm, os mecanismos do federalismo
no Brasil no garantiram nem a autonomia das decises dessas esferas, nem
assegurou o controle democrtico da poltica. Ao contrrio, o pacto federativo
brasileiro permite a contraditria convivncia entre um centralismo, que ape-
nas em curtos perodos da histria, como aquele entre a implantao da Rep-
blica e a Revoluo de 1930, foi mais brando, um mandonismo local, que nem
mesmo a modernizao do pas foi capaz de eliminar e longos perodos de
poder autoritrio (CAMARGO, 1992).
O federalismo , na realidade, uma engenharia poltica que lem por
objetivo fundamental acomodar as tenses decorrentes da unio contradi-
tria de diferenas para formar uma unidade, ambas organizadas territorial-
mente. H aqui uma dupla questo: aquela colocada pelo fundamento terri-
torial do Estado, que se constitui atravs da soberania sobre um territrio, e
aquela que surge a partir dos modos de insero territorial da sociedade.
Deve ser ressaltado que a longa durao de uma diviso territorial gera uma
tradio histrica, na qual se incluem a formao de uma elite, de interes-
ses econmicos e polticos. Portanto, apesar da perspectiva sociolgica
contempornea, que identifica a sociedade como aquela limitada por um
Estado -Nao (G IDO ENS, 1991 ), as dimenses es paci ai s das identi dades,
solidariedades e interesses guardam especificidades que, se fazem parte
da estrutura da unidade maior, no podem ser ignoradas como particularismos
na dinmica do sistema poltico.
Solidariedade territorial e representao 35
institucional que tende a recobrir todo o territrio nacional, e que deveria articu-
lar-se de forma coerente.
No entanto, a enorme expanso do Estado brasileiro na dcada de 70,
resultou na expanso da sua malha institucional e tambm na crescente difi-
culdade de articul-Ia eficientemente. A criao de novos rgos, empresas,
secretarias etc., apesar de maior no nvel federal, ocorreu tambm em suas
escalas administrativas estadual, municipal e mesmo na regional (com suas
especificidades) com conseqente ampliao e superposio territorial de suas
burocracias. H, certamente, imensa dificuldade em dimensionar o fenmeno
em qualquer dessas escalas, e mesmo as tentativas de criar e fazer funcionar
rgos de controle dentro do aparato burocrtico estatal nunca chegou a resul-
tados positivos. A antiga Secretaria de Modernizao Administrativa - SEMOR
e seu fim melanclico um bom exemplo dos problemas quando se enfrenta
na prtica o emaranhado de funes e interesses que se alojam nos espaos
institucionais, em diferentes escalas.
Em funo da gama de interesses territorializados, que se alojam nos
espaos da burocracia, h no edifcio estatal brasileiro, mesmo que algumas
partes percam sua funo, uma evidente capacidade de preservar o formato,
da mesma forma que a burocracia pode permanecer, mesmo que a instituio
que lhe abriga desaparea. Ela simplesmente muda de endereo. Nesta pers-
pectiva, o aparato poltico administrativo de gesto da sociedade e do territrio
constitui uma sntese das diferentes escalas de poder e da sua superposio,
apesar de cada uma ser definida por atribuies juridicamente legitimadas so-
bre um territrio. Em outras palavras, a longa histria de construo do aparato
estatal brasileiro tem profundas marcas institucionais, com formas e funes,
reais ou residuais, eficientes ou incuas, socialmente teis ou inquas.
A dimenso territorial da ao estatal constitui, pois, um ponto de parti-
da analtico que amplia as possibilidades de conhecimento dos limites prticos
do federalismo brasileiro. As estruturas administrativas do pas organizadas a
partir das escalas da ao estatal, na maioria das vezes no se articulam de
maneira eficiente, o que amplia a complexidade do processo decisrio pelas
superposies de reas de influncia e gera desperdcio de recursos, lentido
de aes, resultando em burocratizao e ineficincia e, consequentemente,
desequilbrio de poder e baixos nveis de democracia.
A rea de influncia das escalas territoriais de deciso , portanto, outro
ponto de partida para compreender algumas dificuldades inerentes estrutura
espacial da poltica brasileira e seus efeitos sobre a funo estatal. Ambos
supem um arranjo institucional para definir limites e competncias das esca-
las territoriais de cada esfera do poder decisrio, definidas pela Unio, Estados
e Municpios, sendo a escala regional mais um nvel de gesto de recursos do
que propriamente de deciso.
Portanto, sendo o Estado uma instituio de base territorial, quaisquer
que sejam as suas aes e decises h refrao e reflexos sobre o espao e
deste sobre suas aes. Desse modo, necessrio compreender o significado
40 Revista TERRITRIO, 1(2), 1997
Concluindo
Bibliografia