TEMA 14

EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES. LA

MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EFICACIA Y SUSPENSION
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA NOTIFICACIN Y LA PUBLICACION. EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS.
SUMARIO:

I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES

I.1.- Concepto
I.2.- Elementos
I.2.1.- Elementos subjetivos
I.2.2.- Elementos objetivos
I.2.3.- Elementos formales
I.3.- Clases
I.3.1.- Por razn de los sujetos: simples y complejos
I.3.2.- Por razn de los destinatarios: singulares y generales
I.3.3.- Por razn del tipo de facultades empleadas al dictarlo: reglados y discrecionales
I.3.4.- Por su incidencia en los destinatarios: favorables y desfavorables
I.3.5.- Por su contenido: constitutivos y declarativos
I.3.6.- Por sus efectos procesales: resolutorios y de trmite; causantes y no causantes de estado;
Originarios y confirmatorios; firmes y no firmes
I.3.7.- Por su forma de manifestacin: expresos, tcitos y presuntos

II.- LA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

III.- EFICACIA Y SUSPENSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

III.1.- Eficacia de los actos administrativos

III.1.1.- Presuncin de validez y de eficacia inmediata
III.1.2.- Excepciones a la presuncin general
III.1.3.- Cesacin de la eficacia
III.2.- La suspensin de los actos administrativos

IV.- LA NOTIFICACION Y LA PUBLICACION

IV.1.- Concepto de la notificacin

IV.2.- Requisitos de la notificacin
IV.2.1.- Requisitos subjetivos
IV.2.2.- Requisitos objetivos
IV.2.3.- Requisitos de actividad: lugar, tiempo y forma
IV.3.- Las notificaciones por correo
IV.4.- La publicacin

V.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS

V.1.- Obligacin de resolver y plazo de resolucin y notificacin

V.1.1.- Obligacin de resolver
V.1.2.- Plazo de resolucin y notificacin
V.1.3.- Suspensin del plazo de resolucin y notificacin
V.1.4.- Ampliacin del plazo
V.1.5.- Deber de informacin de la Administracin
V.2.- Efectos de los actos presuntos
V.2.1.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado
V.2.2.- Procedimientos iniciados de oficio
V.3.- Normativa autonmica sobre el silencio administrativo

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I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES.

I.1.- Concepto

La nocin de acto administrativo es una consecuencia de la sumisin de la

Administracin Pblica a un rgimen de Derecho.

En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurdico dictado por la

Administracin y sometido al Derecho Administrativo. Ahora bien, este concepto amplio
es desestimado por la doctrina y por la legislacin en favor de un concepto ms
estricto. Por una parte, se excluyen los Reglamentos, que han de integrarse en la
teora de las fuentes. En segundo trmino, se excluyen los actos contractuales para
hacer con ellos una teora propia de los contratos de la Administracin, reduciendo la
teora de los actos administrativos a los unilaterales.

A la vista de lo anterior, Garca de Enterra, siguiendo a Zanobini, dice que el "acto

administrativo es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administracin en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria".

De esta definicin se derivan las siguientes notas.

a) Se trata, en primer trmino, de una declaracin intelectual, lo que excluye

las actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaracin no ha de
entenderse nicamente la que formalmente se presenta como tal o declaracin
expresa, sino tambin la que se manifiesta a travs de comportamientos o
conductas que revelan concluyentemente una posicin intelectual previa.

b) La declaracin puede ser de voluntad, que ser lo normal en las decisiones

o resoluciones finales de los procedimientos, pero tambin de otros estados
intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento, como es hoy pacficamente
admitido en la teora general del acto jurdico. En el caso de la Administracin la
expresin de esos otros estados resulta habitual. As, expresin de un simple juicio
es todo acto consultivo o un informe; expresiones de un deseo son las propuestas
de un rgano, y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes.

c) La declaracin en que el acto administrativo consiste debe proceder de una

Administracin, precisamente lo que excluye los actos jurdicos del administrado, los
supuestos actos materialmente administrativos dictados por rganos pblicos no
encuadrados en la Administracin, as como los contratos o convenios en cuanto son
fruto de varias voluntades y no slo de una Administracin.

d) La declaracin administrativa en que el acto consiste se presenta como el

ejercicio de una potestad administrativa. De lo anterior se deriva que se excluyen los
actos en los que la Administracin acta sometida al Derecho privado.

e) La potestad administrativa ejercida en el acto administrativo ha de ser

distinta de la potestad reglamentaria. No se trata de una simple diferencia
cuantitativa, sino de grado (el reglamento crea o innova derecho objetivo y el acto lo
aplica), mucho ms cuando pacficamente se admite la figura de los actos

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administrativos generales o que tengan por destinatarios una pluralidad
indeterminada de sujetos.

I.2.- Elementos.

Son elementos o requisitos de los actos administrativos aquellas circunstancias que

han de concurrir en un acto para que produzca efectos.

Dentro de los elementos de los actos administrativos se pueden distinguir entre

elementos subjetivos, objetivos o de fondo y formales.

I.2.1.- Elementos subjetivos.

Segn el art. 53.1 de la LRJPAC, "los actos administrativos que dicten las
Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn
por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido". Por ello, el
acto administrativo slo puede producirse por una Administracin Pblica en sentido
formal y no por ningn rgano pblico que no est integrado en una Administracin
como persona ni por ningn particular. Adems se requiere que quien dicte el acto
tenga atribuida la competencia para ello, tanto desde el punto de vista material como
territorial, sancionndose la falta de competencia con la nulidad o anulabilidad de
dicho acto, segn la misma sea manifiesta o no.

I.2.2.- Elementos objetivos.

Para que el acto pueda ser dictado por la Administracin se requiere previamente la
existencia de lo que se conoce como presupuestos de hecho. Ese presupuesto
puede ser una situacin material perfectamente objetivable (existencia de una
vacante para efectuar un nombramiento), pero puede ser tambin una situacin ms
compleja cuya apreciacin exija utilizar conceptos de valor o de experiencia.

Distinto del presupuesto de hecho es el fin. El acto administrativo, en cuanto es

ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a un fin especfico, e incurrir
en vicio legal si se aparta de l o pretende servir una finalidad distinta an cuando se
trate de otra finalidad pblica (por ejemplo, la imposicin de multas utilizando la
potestad sancionadora con una finalidad recaudatoria). El fin es tambin conocido
como la causa del acto y a l se refiere el prrafo 2 del art. 53 de la LRJPAC al decir
que "el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico
y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos".

Adems, el contenido del acto administrativo ha de ser lcito, determinado o

determinable y posible.

I.2.3.- Elementos formales.

Los requisitos formales de los actos administrativos se regulan en los artculos 53.1
y 55 de la LRJPAC en los que se contienen las condiciones formales de validez: el
procedimiento y la forma externa.

a) El procedimiento

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Los actos administrativos deben dictarse ajustndose al procedimiento establecido,
al objeto de garantizar la decisin ms adecuada a los intereses generales y a la vez
salvaguardar los derechos de los interesados.

b) La forma externa

El acto administrativo necesita una forma externa de manifestacin para acceder al

mundo del Derecho. Esta forma est generalmente tasada, frente al principio de
libertad de forma propia del negocio privado.

La forma del acto administrativo es normalmente escrita. As lo establece el art. 55

de la LRJPAC al decir que "los actos administrativos se producirn por escrito a
menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y
constancia".

I.3.- Clases.

La doctrina ha procedido al estudio de las distintas clases de los actos administrativos

atendiendo a distintos criterios:

I.3.1.- Por razn de los sujetos: simples y complejos.

Se entiende por acto administrativo simple aqul en cuya emisin interviene un slo
rgano administrativo y podrn ser individuales o colegiados. Acto complejo, en
cambio, es el que se produce con la intervencin de dos o ms rganos
administrativos.

I.3.2.- Por razn de los destinatarios: singulares y generales.

Los actos pueden ser singulares o generales, segn que el crculo de destinatarios
sea concreto (un nombramiento) o indeterminado (una convocatoria de oposiciones).
Los actos generales tambin se denominan plurales cuando los destinatarios son
varios pero conocidos. La importancia de la anterior clasificacin tiene su reflejo en
el rgimen de notificaciones.

I.3.3.-Por razn del tipo de facultades empleadas al dictarlos: reglados y

discrecionales.

Son actos reglados aquellos en los que la ley ha regulado todos y cada uno de los
aspectos que intervienen en el mismo y son discrecionales aquellos en los que la
Administracin tiene libertad absoluta en su produccin. En la realidad, en la mayora
de los actos concurren unos aspectos reglados y otros discrecionales.

I.3.4.- Por su incidencia en los destinatarios: favorables y desfavorables.

Son actos favorables aquellos que favorecen a su destinatario porque le otorgan un

derecho (actos declarativos de derechos) o le liberan de una limitacin. Por ejemplo:
concesin de una licencia urbanstica.

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Son actos desfavorables aquellos que restringen la esfera jurdica de su destinatario al
imponerle una prohibicin, una obligacin o una carga (actos de gravamen) o suponen
la denegacin de un derecho. Por ejemplo: prohibicin de una manifestacin, multa de
trfico o denegacin de una beca.

I.3.5.- Por su contenido: constitutivos y declarativos.

Los actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen relaciones o
situaciones jurdicas subjetivas y los actos declarativos son los que acreditan un hecho
o una situacin jurdica, sin incidir en su contenido. Ejemplo de los primeros es la
jubilacin de un funcionario y de los segundos, una certificacin.

I.3.6.- Por sus efectos procesales:

a) Resolutorios y de trmite. Los actos resolutorios son los que ponen fin a un
procedimiento administrativo y los actos de trmite los que sirven de impulso al acto
final. Los primeros son actos externos y los segundos actos internos. Esta distincin
tiene gran importancia respecto de su recurribilidad.

b) Causantes y no causantes de estado en la va administrativa, distincin que

tiene efectos en lo que se refiere al acceso a la va jurisdiccional que slo cabe
respectos de aquellos actos que constituyen la "ltima palabra" de la Administracin, o
sea, de aquellos que agotan la va administrativa.

c) Originarios y confirmatorios. Se entiende por actos confirmatorios aquellos

que reproducen o confirman otro acto anterior. Segn el art. 28 de la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, no es admisible el recurso contencioso-
administrativo respecto de los actos que sean reproduccin de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido
recurridos en tiempo y forma.

c) Firmes y no firmes. Los actos firmes son aquellos que, an cuando en

principio pudieran ser impugnables, ya no pueden ser recurridos en va administrativa
ni en va contenciosa por haber transcurrido el plazo establecido al efecto

I.3.7.- Por su forma de manifestacin: expresos, tcitos y presuntos.

En el acto presunto, la manifestacin de la voluntad, juicio, deseo, etc., se manifiesta

directamente por el autor de la misma. El acto es tcito cuando se manifiesta
indirectamente y es presunto cuando el sentido del mismo viene dado por una norma
cuando se dan los supuestos de hecho requeridos para ello.

II.- LA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Dentro del contenido de los actos administrativos alcanza un especial relieve el

requisito de la motivacin. Este requisito, como exigencia de que la Administracin
haga expresas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto, reviste un
carcter esencial para la garanta del principio de legalidad de la actuacin
administrativa.

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La motivacin es un requisito tpico sino de todos los actos administrativos, s de la
mayora de ellos. As lo dispone el art. 54 de la LRJPAC cuando dice que sern
motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o de

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la via judicial y
procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de rganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,

as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los arts.72 y 136 de esta
Ley

e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de

plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los

que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa".

El reflejo ms directo que esta exigencia puede tener ser en relacin con el control del
vicio de "desviacin de poder" pues, de no existir motivacin, la apreciacin de que el
ejercicio de estas potestades se ha actuado por mviles ajenos al servicio, resultara
muy difcil de apreciar en la prctica. En esta lnea se muestran la jurisprudencia y la
doctrina del Tribunal Constitucional quien ha dicho que "la motivacin es no slo una
elemental cortesa, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos" (STC de 17-7-
81); "que debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los
interesados y su posterior defensa de derechos" (STC de 16-6-82).

Cuando el acto se fundamente en informes o dictmenes previos, el art. 89.5 de la

LRJPAC establece que los mismos servirn de motivacin cuando se incorporen al
texto de la resolucin.

El art. 54.2 de la LRJPAC remite a sus normas reguladoras especficas la motivacin

de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva, pero ello no afecta a la esencia de la obligacin de motivar, sino
solamente al modo de hacerlo, como advierte el propio precepto, a cuyo tenor deben
"en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolucin que se adopte".

III.- EFICACIA Y SUSPENSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

III.1.- La eficacia de los actos administrativos.

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III.1.1.- Presuncin de validez y eficacia inmediata.

La Administracin define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y

ejecutoria. Sus decisiones son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario
de las mismas una obligacin de cumplimiento inmediato con independencia de su
posible validez intrnseca.

Segn el art. 57.1 de la LRJPAC los actos administrativos se presumen vlidos y

eficaces desde la fecha en que se dictan. El precepto citado establece, pues, una
presuncin iuris tantum de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles
efectos en tanto no se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia, al
particular la carga de impugnarlo en la va administrativa o contencioso-
administrativa, segn proceda, si quiere obtener su anulacin y frenar su eficacia.

III.1.2.- Excepciones a la presuncin general

a) Cuando el acto disponga otra cosa.

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite

excepciones. El propio art. 57.1 de la LRJPAC as lo prev al decir en su inciso final
salvo que en ellos se disponga otra cosa. El propio acto puede, en consecuencia,
aplazar el comienzo de sus efectos, sometindose a un plazo, o bien condicionar la
produccin de los mismos a un evento futuro (condicin suspensiva), todo ello en el
marco de las normas aplicables en cada caso.

b) La eficacia demorada

El comienzo de la eficacia est sometido en ocasiones con carcter general al

cumplimiento de ciertos requisitos. As, el nm. 2 del art. 57 LRJPAC establece al
respecto que la eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto
o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

El primero de los supuestos enunciados por el precepto transcrito no exige

aclaracin alguna, pues como dice Garca de Enterra, es obvio que la orden que un
Alcalde d a los comerciantes de la localidad de limpiar la nieve de las aceras no
puede producir efecto alguno en tanto que no se produzca dicho fenmeno
meteorolgico.

La exigencia de aprobacin superior tampoco puede ser estudiada en trminos

generales, abstraccin hecha de los casos concretos en que viene establecida por la
norma. La aprobacin es una manifestacin tpica de la tutela que unos entes
administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la
perfeccin ni a la validez del acto anterior. El acto en si mismo es perfecto y
plenamente vlido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por el
superior.

Mayor importancia tiene la notificacin y la publicacin, puesto que de las mismas, o

mejor dicho, de su correcta prctica puede depender la eficacia de los actos
administrativos, como se ver en el epgrafe siguiente.

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 c) La retroactividad de los actos administrativos.

El art. 57.3 de la LRJPAC dice que excepcionalmente, podr otorgarse eficacia

retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y,
asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.

Como puede apreciarse, la Ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los
actos administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la
fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita
a unos lmites muy concretos. A juicio de Garca de Enterra, ambas cosas estn
plenamente justificadas. Por lo pronto, dice, parece claro que el principio de
legalidad y el de seguridad jurdica impiden retrotraer los efectos del acto,
retroaccin que supone reconocer a la Administracin un poder sobre el pasado,
pero por otro lado, no es difcil imaginar supuestos en los que la retroaccin de los
efectos responde a una exigencia de la justicia.

Por eso, precisamente, admite la Ley la retroaccin de los efectos del acto que
sustituye a otro anterior anulado. La solucin no admite dudas cuando se trata de
actos favorables, pero es ms dudosa cuando el acto anulado tiene el carcter de
gravamen. En tales casos, la aplicacin rigurosa de la retroaccin de efectos podra
conducir a resultados no demasiados equitativos. Por ello, en la interpretacin de
este precepto habr de tenerse en cuenta otros principios dignos de atencin, como,
por ejemplo, la buena fe.

El segundo de los supuestos enunciados en el nmero 3 del art. 57 es bastante

menos problemtico. La previsin del legislador responde a la necesidad de evitar el
riesgo del retraso de la Administracin, autorizndola a retrotraer sus efectos si este
es favorable para el interesado. Con todo, hay que tener en cuenta que el concepto
de acto favorable es equvoco cuando existan terceros interesados cuya posicin es
antagnica respecto de la del destinatario del acto. Por ello el legislador ha
establecido una matizacin al decir que la retroaccin no ser posible cuando sta
lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.

III.1.3.- Cesacin de la eficacia.

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesacin definitiva

puede tener lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguir
naturalmente por su total cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos
fcticos que le servan de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el
tiempo o por cumplimiento de la condicin resolutoria si estaba sujeto a ella. La
eficacia cesa, tambin definitivamente, como es natural, cuando se produce la
anulacin o la revocacin del acto.

La eficacia puede cesar tambin con carcter temporal, provisional o transitorio. En

estos casos se habla de suspensin del acto al que nos referiremos a continuacin.

III.2.- La suspensin de los actos administrativos

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La suspensin es una medida de carcter provisional y cautelar, llamada a asegurar
la integridad del objeto litigioso suspensin en va de recurso- o a garantizar la
imposicin del criterio del ente u rgano superior que ostenta la tutela o el control
sobre el autor del acto suspensin como medida de tutela o control-, en tanto se
produce una decisin definitiva sobre la validez del mismo.

La LRJPAC regula la suspensin de los efectos de los actos administrativos al hablar

de los recursos, al decir que su interposicin no suspender la ejecucin del acto
recurrido, habilitando, no obstante, al rgano competente para la resolucin del
recurso a suspender el acto recurrido, de oficio o a instancia de parte, previa la
ponderacin entre los intereses pblicos o de terceros en la ejecucin del acto y el
perjuicio que se pueda causar al recurrente con la eficacia, siempre que:

a) La ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin

b) La impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho

La suspensin tambin se produce, y esta vez de forma automtica, cuando hayan

transcurridos 30 das desde que la solicitud de suspensin tuvo entrada en el rgano
competente para decidir sobre la misma y no se haya dictado resolucin expresa.

Al dictarse el acuerdo de suspensin se pueden adoptar las medidas cautelares que

sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la
eficacia de la resolucin o acto impugnado. Cuando de la suspensin puedan
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella, dice la LRJPAC, slo producir
efectos previa la prestacin de caucin o garanta suficiente.

La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando

exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contencioso-
administrativa.

La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso en tanto

se resuelve ste, es tambin de aplicacin a los actos sometidos a un procedimiento
de revisin de oficio en tanto no recaiga una decisin definitiva, si el mismo pudiera
causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

IV.- LA NOTIFICACION Y LA PUBLICACION.

IV.1.- Concepto de la notificacin.

La notificacin de los actos administrativos reviste un carcter esencial en la esfera de

los derechos de los ciudadanos. Con carcter general se entiende por notificacin el
acto formal del rgano administrativo destinado a comunicar a los interesados una
resolucin administrativa o un escrito de un particular que una resolucin mande
comunicar.

IV.2.- Requisitos de la notificacin.

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IV.2.1.- Requisitos subjetivos.

El sujeto activo de la notificacin es el rgano competente, normalmente el que dict el

acto o el encargado de tramitar y resolver el expediente. Por lo que respecta al
destinatario o sujeto pasivo es el interesado en el sentido tcnico de la expresin.

IV.2.2.- Requisitos objetivos.

La notificacin deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es

o no definitivo en va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los
dems requisitos, surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o
acto objeto de notificacin, o interponga cualquier recurso que proceda.

IV.2.3.- Requisitos de actividad: lugar, tiempo y forma.

En cuanto al lugar, las notificaciones deben efectuarse en aquel que el solicitante haya
efectuado a tal fin, pero cuando ello no fuera posible se podrn realizar en cualquier
lugar adecuado, como puede ser el lugar del trabajo. Cuando se ignore el lugar de la
notificacin o los interesados sean desconocidos, o bien, intentada la notificacin, sta
no se hubiera podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el
tabln de edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio y en el Boletn Oficial del
Estado, de la Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn cual sea la Administracin
de la que proceda el acto a notificar y el mbito territorial del rgano que lo dict. En el
caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la notificacin
se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o
Seccin Consular de la Embajada correspondiente.

Por lo que al tiempo se refiere, toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez
das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y, en todo caso, dentro del
plazo fijado legal o reglamentariamente para la resolucin expresa del procedimiento.

En lo que respecta a la forma, es sta una cuestin en la que necesariamente las

normas han de ir siempre a la zaga de los avances sociales y de los progresos
tcnicos. Por ello, el art. 59.1 de la LRJPAC dice que "las notificaciones se practicarn
por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o
su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado",
debindose incorporar al expediente la acreditacin de la notificacin efectuada.

No obstante lo anterior, para que la notificacin pueda realizarse utilizando medios

telemticos se requerir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente
o consentido expresamente su utilizacin, identificando, adems, la direccin
electrnica correspondiente. En estos casos, la notificacin se entender practicada en
el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Si existiendo constancia de
la recepcin de la notificacin transcurrieran diez das naturales sin que se acceda a su
contenido, se entender que la misma ha sido rechazada con los efectos que de ello

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se derivan, salvo que, de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la
imposibilidad tcnica o material del acceso.

Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado y ste no se hallase

presente, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin,
se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que
se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta
dentro de los tres das siguientes.

Si el interesado o su representante rechaza la notificacin, se har constar en el

expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr
por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.

IV.3.- Las notificaciones por correo.

Mediante el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, se aprob el Reglamento

por el que se regula la prestacin de los servicios postales, en cuyos artculos 39 a
44 se establece la forma de efectuar las notificaciones de los rganos
administrativos realizados por el operador al que se haya encomendado la
prestacin del servicio postal universal (notificacin por correo).

Para la admisin de estas notificaciones se requiere que en el envo conste la

palabra notificacin y debajo de la misma el acto a que se refiere y la indicacin del
nmero de expediente o cualquier otra expresin que identifique el acto a notificar.

Si el interesado no se encuentra en el domicilio, podr hacerse cargo de la misma

cualquier persona que siendo mayor de edad se encuentre en su domicilio y haga
constar su identidad.

Si intentada la notificacin en el domicilio del interesado nadie pudiera hacerse cargo

de la misma, se har constar este extremo en la documentacin del empleado del
operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompae la notificacin,
junto con el da y la hora en que se intent, repitindose ste por una sola vez y en
hora distinta dentro de los tres das siguientes. Si practicado este segundo intento el
mismo resultase infructuoso, se harn constar estos extremos en la documentacin
anterior y el operador del servicio postal deber depositar en lista las notificaciones,
durante el plazo de un mes, a cuyo fin se proceder a dejar al destinatario aviso de
llegada en el correspondiente casillero domiciliario. No proceder el segundo intento
en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificacin sea rechazada por el interesado o su representante

y conste por escrito esta circunstancia. De no constar por escrito el
rechazo de la notificacin, deber efectuarse un nuevo intento dentro de
los tres das siguientes.
b) Cuando la notificacin tenga una direccin incorrecta
c) Cuando el destinatario sea desconocido o haya fallecido
d) Cuando por cualquier causa anloga a las anteriores, sea improcedente el
segundo intento.

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IV.4.- La publicacin.

Junto con la notificacin, y como acto de comunicacin, la LRJPAC regula los

supuestos de publicacin de los actos. La Ley contempla dos supuestos distintos de
publicacin: la ordinaria y la sustitutoria de la notificacin.

La publicacin ordinaria es la prevista en el art. 60, cuyo primer apartado dispone que
"los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters
pblico apreciadas por el rgano competente". Esta publicacin ordinaria es
independiente del deber de notificacin cuando por la naturaleza del acto as se exija.

La publicacin sustitutoria de la notificacin se encuentra prevista en el art. 59.6 para

los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de

personas (por ejemplo: una convocatoria de oposiciones) o cuando la Administracin
estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar
la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo.

V.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS

V.1.- Obligacin de resolver y plazo de resolucin y notificacin.

V.1.1.- Obligacin de resolver.

Como declaracin inicial y prtico de su regulacin posterior, la LRJPAC en su art.

42.1 dice que la Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos
los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin, si bien en
los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas
aplicables.

De la obligacin de resolver nicamente se exceptan los supuestos de terminacin

por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin.

V.1.2.- Plazo de resolucin y notificacin.

Con carcter general, el plazo en el que debe notificarse la resolucin expresa es el

fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Ahora bien, la Ley,
en el intento de evitar abusos anteriores, ha dispuesto que dicho plazo no podr
exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno
mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea. De forma

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supletoria, establece que cuando en las normas reguladoras no se fije el plazo
mximo, ste ser de tres meses. Los plazos anteriores se contarn:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de

iniciacin.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su
tramitacin.

V.1.3.- Suspensin del plazo de resolucin y notificacin.

Consciente de los problemas que la regulacin tan taxativa de los plazos poda
generar en determinados supuestos o situaciones, en los que la Administracin no
es responsable de la paralizacin de los procedimientos, la Ley prev la posibilidad
de suspender el plazo mximo en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de

deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio
necesarios.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de una
rgano de las Comunidades Europeas.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes
del contenido de la resolucin.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o
dirimentes propuestos por el interesado.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o
convenio en los trminos previstos en el art. 88 de la Ley.

La suspensin lo ser, como regla general, por el tiempo necesario para

cumplimentar la causa que lo motiva, debiendo notificarse tanto la iniciacin como la
finalizacin de la suspensin a los interesados.

V.1.4.- Ampliacin del plazo.

En el supuesto de que por el elevado nmero de solicitudes formuladas o las

personas afectadas pudiera dar lugar al incumplimiento del plazo para resolver, el
rgano competente para resolver, a propuesta del rgano instructor, o el superior
jerrquico del rgano competente para resolver, a propuesta de ste, y una vez
agotados los dems medios personales y materiales disponibles, podr acordar de
forma motivada la ampliacin del plazo mximo de resolucin y notificacin hasta el
doble del plazo inicial.

V.1.5.- Deber de informacin de la Administracin.

La Administracin tiene la obligacin de informar a los interesados, junto con la

iniciacin del procedimiento de oficio, o en el plazo de diez das de la recepcin de la
solicitud, del plazo mximo normativamente establecido para la resolucin y
notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el
silencio administrativo. En esta comunicacin tambin habr de indicarse la fecha en

199
que la solicitud ha sido recibida por el rgano competente, al objeto de que el
ciudadano pueda computar con exactitud los referidos plazos.

V.2.- Efectos de los actos presuntos.

A la hora de analizar los efectos que produce la inactividad de la Administracin, hay

que distinguir entre los efectos del silencio administrativo en los procedimientos
iniciados a solicitud de los interesados y los iniciados de oficio.

V.2.1.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

La regla general es que los interesados podrn entender estimadas por silencio
administrativo sus solicitudes. De esta regla general se exceptan los siguientes
supuestos, en los que podrn entenderlos desestimados:

a) Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo as lo establezca.

b) El derecho de peticin
c) Aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al
servicio pblico.
d) Los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, salvo en el
supuesto de que el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo, en cuyo caso se entender
estimado el mismo si no se dicta resolucin expresa sobre el mismo. Esta
disposicin alude slo al recurso de alzada y no al recurso de reposicin,
al que no es aplicable nunca el silencio positivo.

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin

de acto administrativo finalizador del procedimiento. Sin embargo, la desestimacin
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La consecuencia
de esto es que en el primer caso, la resolucin expresa posterior slo podr dictarse
de ser confirmatoria del mismo. En cambio, en el segundo, la Administracin tiene
libertad para resolver en cualquier sentido.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer

valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada, produciendo sus efectos desde el vencimiento del plazo mximo
en el que deba dictarse y notificarse la resolucin expresa, pudiendo acreditarse su
existencia por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido, dice la Ley,
el certificado acreditativo del silencio producido, que puede solicitarse al rgano
competente, el cual debe emitirse en el plazo mximo de quince das.

V.2.2.- Procedimientos iniciados de oficio.

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo

establecido sin que se haya dictado y notificado la resolucin - que no exime a la
Administracin del cumplimiento de su obligacin legal de resolver -, produce los
siguientes efectos:

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 a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras
situaciones jurdicas individualizadas, los interesados podrn entender
desestimadas su pretensiones.
b) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad.

En el caso de que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al

interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la
resolucin.

V.3.- Normativa autonmica sobre el silencio administrativo.

Como se ha visto anteriormente, la modificacin de la LRJPAC efectuada por la Ley

4/1999, de 13 de enero, exigi una norma con rango de Ley para poder establecer
plazos de resolucin de procedimientos superiores a seis meses, as como para
poder determinar que la falta de resolucin expresa de los procedimientos iniciados
por los interesados tengan efectos desestimatorios.

Esta determinacin se ha efectuado por la Ley 10/2001, de 22 de noviembre, de

adecuacin de Procedimientos Administrativos de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha y de cesin de datos, en cuyo anexo se relacionan los
procedimientos cuyo plazo de resolucin es superior a seis meses, as como lo que
tienen efectos desestimatorios, aunque el plazo sea inferior a seis meses. Asimismo,
en los arts. 1 y 2 de la Ley se dice que los procedimientos de concesin de
subvenciones y ayudas pblicas el plazo de resolucin es de un ao, salvo que una
Ley especial establezca un plazo superior, transcurrido el cual se podrn entender
desestimadas, salvo que la normativa reguladora de cada una de ellas prevea un
efecto distinto.

Hasta tanto se de cumplimiento a la previsin contenida en la Disposicin final

segunda de la Ley, contina en vigor el Decreto 182/1993, de 11 de noviembre, por
el que se adecuan procedimientos de la Administracin de la Junta de Comunidades,
pero slo en los referentes a los no incluidos en la Ley y siempre que en el mismo se
determinasen como de efecto positivo y su plazo fuese igual o inferior a seis meses.

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