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EL PLURALIS o
MARTI SMITH
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CUADRO 11.1. Modelos de pluralismo
Pluralismo clsico Pluralismo reformado Elirismo pluralista Neoplurolismo Democracia radical
Gobierno El Estado es muy sensible stado fragmentado. Sen- E tado fragmentado. Di- Estado inclinado hacia Estado dominado por gru-
a la pre in de lo grupos. sible a la presin de los ferente acceso de los los intereses empresaria- pos profesionales y eco-
Lugar de conflicto entre grupos que tienen dife- grupos, privilegios para les en la poltica econ- nmicos privilegiados.
ellos. rente acceso a l. los que tienen ms me- mica.
dios. Cierto grado de au-
tonoma e tatal.
Grupos Los grupos se forman f- Ciertos grupos tienen ac- Grupos de elite con ac- Papel crucial de los inte- Ciertos grupos privile-
cilmente, diversidad en ceso privilegiado. Hay ceso privilegiado pero reses empresariales. El giados, pero el papel de
sus recursos. Conflicto grupos excluidos pero diferentes grupos domi- poder de la e tructura li- los excluidos es impor-
continuo, se suceden los stos obligan a que cam- nan diversas reas de mita la importancia del tante en el desarrollo de
ganadores y los perdedo- bien las polticas. poltica. comportamiento de los formas polticas alterna-
res. grupos. tivas.
Poder Fenmeno observable que Observable y relativa- Observable y no obser- o observable estructural Ideolgico y concentra-
est disperso en las demo- mente disperso. vable. Tiende a concen- e ideolgico. Muy concen- do, pero hay posibilida-
cracias liberales. trarse pero est disperso trado en los grandes des de dispersin a tra-
en ciertas reas de polti- problemas y disperso en vs de formas polticas
cas. los secundarios. alternativas.
Democracia Existe a travs de los gru- Democracia amenazada Los grupos en reas de Poco control democrti- La democracia e poco
pos que controlan el go- por las comunidades cen- polticas segmentadas li- co de los grandes pro- probable a travs de las
bierno y los que podran tradas en polticas pero mitan la eficiencia de la blemas. estructuras polticas tra-
hacerlo. los grupos excluidos y los democracia. dicionales pero es posi-
medios de comunicacin ble que se desarrollen
pueden limitar esta in- formas de participacin
fluencia. democrtica alternativas.
Sociedad civil Autnoma y no poltica. Integrada en el Estado a Autnoma, influencia li- Autnoma, influencia li- Alternativa floreciente
travs de las comunida- mitada. mitada. al Estado y muy poltica.
des que se centran en po-
lticas.
Puntos de Importancia de los gru- Importancia de los grupos Importancia de los gru- Importancia de lo gru- Importancia de los gru-
convergencia pos en el proceso poltico. en el proceso poltico. pos de elite en el proce- pos en problemas secun- pos en el proce o polti-
so poltico. darios. co.
El pluralismo 219
Todos los fenmenos de gobierno se refieren a grupos que se presionan entre s, se forman
unos a otros, y empujan a grupos nuevos y a sus representantes (los rganos o agencias guber-
namentales) a que sirvan de mediadores en los arreglos. Slo aislando las actividades de estos
grupos, determinando sus valores representativos y planteando todo el proceso en funcin de
ello, nos acercamos a un conocimiento satisfactorio del gobierno. (Bentley, 1967 [1908],
p.269).
Los grupos ricos pueden tener contacto directo con los ministros veteranos pero
es posible que las asociaciones pobres utilicen los medios de comunicacin y las cam-
paas para llamar la atencin e influir en las polticas. Por lo tanto, los recursos estn
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dispersos, se reconoce que distribuidos de forma desigual entre un abanico de grupos
y elites, y resulta imposible que una sola clase o inters domine la sociedad.
En quinto lugar, Truman afirma que el gobierno tiene en cuenta los intereses de
grupos desorganizados o potenciales y que, por lo tanto, stos no necesitan expre-
sarse de forma organizada a menos que sus necesidades sufran un flagrante menosca-
bo (Truman, 1951, p. 448). El gobierno est dispuesto a considerar a los grupos que
no estn organizados, ya sea para asegurarse de que no se organizan -una especie de
reaccin anticipada- o porque la necesidad de ganar unas elecciones le motiva
mucho (Beer, 1982). Por lo tanto, los polticos se mueven ms por el inters del elec-
torado que por el de los grupos organizados.
Finer crea que la obligacin del gobierno es tener en cuenta las contrademandas
de intereses, estn o no representadas, concluyendo que en general, esto funciona
(Finer, 1966, p. 128). Aunque ciertos grupos tengan ventajas en cuanto a los recursos
o a su capacidad de acceso, el sistema de grupos de presin en conjunto y la naturale-
za del Estado garantizan que haya un control sobre los grupos potencialmente pode-
rosos.
A pesar de que se reconozca que el conflicto entre los grupos es endmico en la
democracia liberal, pocas veces amenaza dicho conflicto con socavar la estabilidad
poltica. El sistema en su conjunto se mantiene por un consenso que define los lmites
de las acciones polticas y el marco de los resultados que producen las polticas. Dahl
(1967) mantiene que, aunque a menudo hubo graves conflictos entre las empresas y
los sindicatos en los Estados Unidos, el sistema poltico y econmico nunca estuvo
amenazado. Se acept una ideologa que propugnaba un apoyo generalizado a la de-
mocracia y al capitalismo porque no haba un partido socialista, porque las coalicio-
nes eran, con frecuencia, conglomerados, por el grado de crecimiento econmico, por
la falta de diferencias de clase acusadas y porque los trabajadores nunca constituye-
ron la mayora de la poblacin (Dahl, 1967, pp. 439-40). (Lo que Dahl no menciona
es que el Estado norteamericano elimin sin contemplaciones cualquier signo de cre-
cimiento del movimiento socialista). Almond y Yerba (1963, p. 491), en su estudio de
la cultura poltica en cinco pases, mantenan: Si no hay un consenso dentro de la so-
ciedad existen pocas posibilidades de que se produzca una resolucin pacfica de las
diferencias que afectan a las polticas, procedimiento asociado al proceso democrti-
co. Para que una sociedad democrtica funcione eficazmente debe existir un cierto
consenso respecto a sus valores fundamentales, que sea compartido por todos los gru-
pos antagnicos.
La importancia del consenso para la concepcin pluralista de la sociedad respalda
su idea del poder. Para Polsby (1963, p. 5) el poder es la capacidad que tiene un ac-
tor de hacer algo que influya en otro, de forma que vare el modelo probable de
acontecimientos establecidos para el futuro. 0, para Dahl A tiene poder sobre B
en la medida en que puede hacer que B haga algo que, si no fuera por este poder, no
hara (Dahl, 1057, pp. 202-3). Las preguntas clave del enfoque pluralista son: quin
participa en el proceso decisorio y quin logra que se acepten sus preferencias como
decisiones?, a quin puede verse influyendo en los resultados? Segn Polsby, el in-
vestigador debera estudiar el comportamiento real, ya sea de primera mano o re-
construyndolo a travs de documentos, informantes, peridicos u otras fuentes apro-
piadas (citado en Lukes, 1974, p. 12).
222 Martn Smth
La concepcin pluralista del poder dicta una metodologa propia en la que se exa-
minan los comportamientos y resultados observables. Hewitt (1974) resalt la natura-
leza de la metodologa pluralista cuando estudi el proceso decisorio nacional en
Gran Bretaa. Se centr en diversos problemas dentro de las reas siguientes: asun-
tos exteriores, poltica econmica, poltica de bienestar y poltica social. Posterior-
mente, analiz qu grupos participaban en cada una de ellas y descubri que haba
muy pocas organizaciones que participaran "significativamente" en ms de un pro-
blema. Su conclusin fue:
Segn los datos presentados, est claro que la formulacin de polticas no parece elitista, en el
sentido de que haya algn inters de elite que domine. Por el contrario, el escenario de poder
nacional que se pone de manifiesto apunta a una interpretacin pluralista, ya que en muchos
problemas participan varios intereses opuestos, sin que ninguno de ellos logre siempre alcanzar
sus objetivos. (Hewitt, 1974, p. 61).
Los pluralistas se centran en quin hace qu y en quin logra alcanzar sus objeti-
vos. Las ventajas de este enfoque son:
Afortunadamente para los polticos, es fcil evitar la hostilidad de los notables econmicos y
sociales porque las condiciones de vida y el sistema de creencias no han generado -al menos
hasta el momento- una demanda de polticas locales que entre en franca oposicin con los ob-
jetivos de los hombres de negocios y de esos mismos notables (Dahl, 1961, p. 84).
Tambin es cuestionable que los poderes que contrarrestan a los dominantes sean tan impor-
tantes como presuponen los pluralistas. E realmente cierto que los grupos de consumidores
constrian el poder de los productores? Sirva como ejemplo la situacin de lo con umidores y
productores durante los gobiernos de Thatcher y Major en Gran Bretaa. Los gobiernos con-
servadores, que han recibido la influencia ideolgica de la ueva Derecha, se comprometieron
a ampliar el mercado. Por consiguiente, la poltica de consumo ha pasado de proteger al consu-
midor a incrementar u capacidad de elegir. El gobierno de Thatcher cre una oficina de desre-
gulacin, acab con el Departamento de Precios y Proteccin del Consumidor e intent redu-
cir el impacto de la reglamentacin de consumo de la Comunidad Europea (ahora Unin
Europea) (Smith, 1993). El gobierno practicaba una poltica de laissez-faire y su objetivo decla-
rado era incrementar la competitividad y la rentabilidad de las empresas pero es posible afir-
mar que se ocupara en la misma medida de los intereses de los consumidores y de los produc-
tores?
Los pluralistas pueden aceptar que los grupos de consumidores son dbiles pero
considerarn que sus intereses estn protegidos por el pluralismo de Whitehall. Sin
embargo, este concepto es cuestionable. En muchas ocasiones, otros ministerios no
tendrn la oportunidad de representar intereses alternativos. En la mayora de los ca-
sos, la poltica se formula dentro de lo ministerios, in intervencin del ejecutivo o
de sus comits (Smith el al., 1993) y, aunque se remita a comits interministeriales, la
posibilidad de que otros ministerios representen ideas alternativas es muy limitada.
Lo que suele ocurrir es que los ministros estn demasiado ocupados para leer los in-
formes de otros departamentos y utilizarlos para ofrecer alternativas constructivas.
Tambin se guardan mucho de criticar a sus colegas, por si llega el caso de que nece-
siten su apoyo en una poltica de su propio ministerio (Headey, 1974, pp. 48 y 77-8).
Adems, resulta dudoso que los grupos potenciales ejerzan gran influencia en los
decisores. Los ministerios no representan sus intereses, principalmente porque debe
ser difcil identificarlos. Adems, no es probable que estos grupos representen una
amenaza electoral importante ya que, al menos en Gran Bretaa, no suele darse el
caso de que un nico problema cambie la orientacin de un gran nmero de votos y,
El pluralismo 225
dos, pas en el que no existe la idea de un gobierno central fuerte; en el que hay pode-
res, como el legislativo, la judicatura y el ejecutivo, que luchan a nivel nacional y don-
de, adems, existen importantes poderes federales y locales. La existencia de esta
multiplicidad de poderes supone que a los actores pblicos les beneficia que los gru-
pos de inters entren en el proceso de elaboracin de polticas para que cooperen en
su desarrollo e implantacin y para que aporten apoyo poltico en caso de conflictos
internos. Adems, la debilidad de los partidos y el fracaso de las organizaciones de
trabajadores, junto a la existencia de divisiones de tipo regional, tnico y econmico,
hacen que la gente, para encontrar una representacin a sus intereses, suela volverse
ms hacia los grupos de inters que hacia los partidos. Los Estados Unidos tienen un
sistema poltico ms sensible a la presin de los grupos, que representan un importan-
te papel en la elaboracin de polticas. Puede que una tradicin terica desarrollada
en el sistema abierto de los Estados Unidos no sea aplicable, por ejemplo, al elitista y
cerrado Estado britnico, donde predominan las idea de soberana parlamentaria y el
secretismo (vase Judge, 1993; Tant, 1993).
Lgicamente, fue el cambio en las condiciones histricas el que condujo a una cr-
tica de la teora pluralista. La guerra de Vietnam, el movimiento por los derechos ci-
viles y la persistencia de las desigualdades indicaban que el paraso pluralista tena
fallos. Desde los aos sesenta esta corriente fue cuestionada por diversas tradiciones
tericas alternativas que la criticaban con argumentos empricos y conceptuales.
Bachrach y Baratz (1962) cuestionaban la idea de que el poder se ejerciera siempre a
travs de un comportamiento observable y postulaban que poda reproducirse elimi-
nando de la agenda poltica ciertos problemas. Gavanta (1980), entre otros, contesta-
ba la idea de poder comunitario que propugnaban Dahl y Polsby y demostraba que,
incluso en los sesenta y setenta, el poder dentro de las comunidades estaba concen-
trado y era acumulativo. Mills (1956) y Domhoff (1967) pusieron de relieve el abani-
co de interconexiones que exista entre las elites empresariales, financieras, militares
y polticas de los Estados Unidos. Las elites podan cambiar en cada rea de la socie-
dad pero estaban unidas por diversos vnculos y por miembros comunes. Siguiendo a
MilIs, Miliband (1969, p. 61) puso empricamente a prueba la tesis pluralista y se dio
cuenta de que:
Por lo que respecta al origen social, la educacin y la situacin de clase, los hombres que han
ocupado los puestos de mando en el mbito pblico proceden, en general, y en muchos casos
de forma apabullante, del mundo empresarial y de los grandes capitales o de la clase media
profesional.
Para Miliband no era cierto que el poder estuviera disperso ni que hubiera una se-
paracin entre el econmico y el poltico.
La crtica terica y emprica del pluralismo la ejercieron en los aos setenta dos
tradiciones muy diferentes. En primer lugar, se sealaba que las sociedades liberales
_se estaban haciendo cada vez ms corporativas. En vez de existir un proceso de inter-
accin relativamente abierto entre los grupos y el Estado, los primeros avanzaban
cada vez ms hacia el establecimiento de relaciones integradas con el segundo. En
particular, las decisiones relativas a la poltica econmica se tomaban mediante un
proceso de negociacin entre el Estado y los principales actores econmicos. En
El pluralismo 227
Pluralismo reformado
flexibilidad en el sistema, no todos los grupos participan activamente en todos los aspectos de
un rea, ni siquiera en un campo como el de la educacin, que est definido de forma tan es-
tricta. Hay diferentes conjuntos de participantes en cada aspecto de las polticas. Mientras que
unos grupos son parte integrante de la clientela legtima de un ministerio, para otros la coe-
xistencia con l no es tan cmoda. Por lo tanto, no es posible enumerar definitiva y exhaustiva-
mente los grupos de una comunidad. (Jordan, 1981, p. 105).
El nmero de grupos de inters consultado, la cantidad de grupos que los funcionarios del Minis-
terio de Agricultura, Pesca y Alimentacin reconocieron que era influyente y el cambio en las tc-
ticas de la Asociacin Nacional de Agricultores en los ltimos aos, inducen a pensar que existe
un mbito denso y especializado en el que se formulan las polticas (Jordan el al., 1992, p. 8).
El pluralismo reformado acepta que las relaciones entre los grupos y el Estado
pueden estar estructura das e institucionalizadas. Sin embargo, al mismo tiempo, in-
tenta conservar algunos de los rasgos principales del pluralismo. Richardson y Jordan
sealan que no hay monopolios de poder, que las comunidades que se centran en po-
lticas incluyen poderes compensatorios y que el universo de los grupos de presin
est muy poblado. Creen que las relaciones estructuradas se estn desintegrando, ha-
cindose confusas y que cada vez se encuentran ms abiertas a los grupos (Jordan y
Richardson, 1987a, pp. 117-18).
El pluralismo reformado intenta reconocer las crticas recibidas por el pluralismo,
conservando a la vez sus principales caractersticas. En vez de insistir en las formas
El pluralismo 229
McFarland seala que pueden existir tradas pero que esto no significa necesaria-
mente que todos los intereses estn organizados. Sin embargo, puede darse el caso de
que los poderes compensatorios limiten el empuje de los grupos de productores y que
esto aumente la autonoma de los organismos pblicos. El autor indica tambin que
la alta poltica -aquella en la que se toman decisiones generales-, los encargados
presidenciales de formular polticas, pueden restringir considerablemente la autono-
ma de los organismos. As, en reas como la desregulacin, la intervencin de los ac-
tores presidenciales puede producir una considerable reduccin del poder de los pro-
ductores y, en consecuencia, un aumento del poder de la trada. Al final del ciclo de
reformas, es posible que haya un retorno al subgobiemo.
Es evidente que la teora de McFarland resulta til para entender las relaciones
entre los gobiernos y los grupos. Es una forma de pluralismo muy compleja que da
cabida al poder de los productores, a las posibilidades de autonoma de los organis-
mos y tambin a la capacidad que tienen otros grupos para, en determinadas circuns-
tancias, reducir el poder de los productores y la autonoma del Estado. Sita la for-
mulacin de polticas en su contexto. Sus limitaciones se basan en que, a pesar de lo
que propone, no es realmente una teora del poder sino un anlisis del proceso de
elaboracin de polticas que slo puede aplicarse a determinadas situaciones. Ade-
ms, tiene poca relacin con el pluralismo y su anlisis de dicho proceso se acerca
ms al de un punto de vista elitista. El neopluralismo es un desarrollo alternativo
del pluralismo.
Neopluralismo
Cualquier funcionario del gobierno que comprenda los requisitos de su cargo y las responsabi-
lidades que los sistemas de mercado depositan en los hombres de negocios conceder a stos
un lugar privilegiado. No es necesario sobornarle, embaucarle o presionarle para que lo haga.
Tampoco tiene por qu ser un admirador incondicional del empresariado. Simplemente entien-
de que, como es fcil de apreciar, los asuntos pblicos en los sistemas de mercado estn en ma-
nos de dos grupos dirigentes, gobierno y empresarios, que deben colaborar, y que para que el
sistema funcione el liderazgo del primero debe someterse con frecuencia al de los segundos
(Lindblom, 1977, p. 175).
La importancia del empresariado para el gobierno significa que ste responde au-
tomticamente a los intereses de aqul. El poder es ms estructural que observable,
de forma que la posicin de Lindblom le sita ms cerca de algunos marxistas que de
los pluralistas. Reconoce que el poder puede ejercerse de forma no observable a tra-
vs de las estructuras, de la ideologa o previendo reacciones.
Sin embargo, el neopluralismo todava tiene algunas de las caractersticas del plu-
ralismo clsico. Sigue recalcando la importancia de los grupos y la existencia de
reas en las que el proceso de elaboracin de polticas es ms competitivo. Lindblom
distingue entre los grandes problemas, que suelen estar cerrados al pblico y que
afectan a los intereses fundamentales de la sociedad, y los problemas secundarios,
que no son cruciales para el Estado o no representan un inters econmico clave, y
en los que el proceso de elaboracin de polticas es ms competitivo (Lindblom,
1977, p. 142). As, el neo pluralismo ofrece una compleja y sofisticada idea del Estado
contemporneo. Reconoce que el capital tiene privilegios pero que no domina com-
pletamente el proceso de elaboracin de las polticas. Se podra sealar que este an-
lisis del poder en el Estado contemporneo es mucho ms realista que el del pluralis-
mo clsico.
A pesar de todo, el neopluralismo presenta ciertos problemas. Tiende a conside-
rar al empresariado como algo unitario y de forma simplista. No especifica ni las di-
visiones ni los conflictos que existen dentro de l y, por tanto, la nocin de veto em-
presarial resulta excesivamente simple. Por consiguiente, no precisa realmente cul
es la naturaleza del poder de las estructuras ni cmo funcionan (Marsh, 1983, p. 7).
Vogel seala la decadencia del poder empresarial desde los aos sesenta y que, con
la aparicin de grupos de inters pblico como los consumidores y los ecologistas,
los grupos empresariales no parecen tener tanto xito a la hora de vetar polticas
(Vogel,1989).
Quiz lo ms importante del neopluralismo sea que representa la convergencia
del pluralismo y el marxismo (vase el captulo 14 de este libro). Los cambios en las
sociedades industriales contemporneas y la cada del comunismo en Europa del Este
han producido un cuestionamiento de las fronteras tradicionales de la ciencia poltica.
Hasta cierto punto, el pluralismo se ha visto revitalizado por tradiciones polticas ra-
dicales como el postmodernismo, que buscan, en parte, una alternativa terica al
marxismo.
232 Martin Smith
Una de las grandes ironas de la ciencia poltica es que, mientras que pluralistas
clsicos como Dahl y Lindblom se decantan por posturas cercanas al marxismo, algu-
nos postmarxistas y postmodernos estn redescubriendo algunos de los argumentos
principales del pluralismo.
De nuevo, los acontecimientos histricos han influido en el desarrollo del pluralis-
mo. La crisis del marxismo, producida por la cada del comunismo, ha llevado a algu-
nos marxistas a reconsiderar la importancia de la democracia parlamentaria y la nece-
sidad de aceptar la diversidad y la pluralidad en la sociedad civil (Hindess, 1980). Los
marxistas tambin se han mostrado dispuestos a admitir que el Estado no es un mo-
nolito uniforme. Lo consideran conflictivo, fragmentario y, por tanto, abierto a un
amplio abanico de intereses que no slo son los empresariales (Jessop, 1990). Por
consiguiente, algunos marxistas han dejado de privilegiar a los grupos de clase en sus
anlisis y se han mostrado dispuestos a reconocer que los que representan otros in-
tereses pueden tener cierta influencia en los resultados de las polticas. De hecho,
Jessop (1990, p. 248-9) utiliza el trmino marxistas pluralistas.
Los defensores del postmodernismo y de la democracia radical han llevado an
ms lejos el resurgir del pluralismo. Muchos postmodernos rechazan lo que conside-
ran creencia marxista en una nica verdad o explicacin, as como su tendencia a con-
siderar que las clases tienen caractersticas inherentes. A menudo, sus ideas reflejan
muchas de las preocupaciones del pluralismo (McLennan, 1989). Como seala Me-
Clure (1992, p. 114): esta ltima encarnacin del pluralismo tiene ciertas similitudes
con sus antecesoras. En realidad, Hirst (1990, p. 47) afirma que en el pluralismo cl-
sico hay muchas cosas que merece la pena salvar e indica que ste puede ofrecer un
modelo' de funcionamiento de las democracias liberales mucho ms preciso que el del
marxismo:
El pluralismo ofrece un marco terico que puede dar cabida tanto a desigualdades considera-
bles de raz socioeconmica como a medidas significativas de la difusin del poder y de la in-
fluencia. Tambin ofrece indicadores de los posibles mtodos de reforma que reduciran la de-
sigualdad y permitiran que aumentara la influencia y el poder de los estratos no adinerados
(Hirst, 1990, p. 47).
En consecuencia, aceptan que no puede haber una organizacin que tenga el mo-
nopolio del conocimiento. Wainwright (1993) subraya que el conocimiento se cons-
truye socialmente, que es imposible que una nica persona, grupo o partido lo sepan
El pluralismo 233
Conclusin
Lecturas recomendadas
El mejor ejemplo de pluralismo clsico est en el estudio sobre la poltica y la toma de de-
cisiones en ew Haven llevado a cabo por Dahl (1957), un estudio rico y matizado que pone
de manifiesto las ventajas e inconvenientes de esta corriente. Otros ejemplos tiles de pluralis-
mo clsico estn en Polsby (1980) y Truman (1951). Finer (1966) es un ejemplo de Gran Breta-
a. En la obra de Richardson y Jordan (1979) se hace un esbozo del pluralismo reformado en
este mi mo pas, mientras que el trabajo de Heclo (1981) corresponde al caso norteamericano.
El texto de McFarland (1987) constituye una importante explicacin de la evolucin del plura-
lismo. El neopluralismo se halla representado en los recientes trabajos de dos defensores clave
del pluralismo clsico: Lindblom (1977) y Dahl (1982). Hirst (1990) aborda la influencia del
pluralismo en la democracia radical, cuyos perfiles bosquejan mejor que nadie Phillips (1993) y
Wainwright (1993).