INTRODUCCIN

Muchos de los institutos procesales que normalmente estudiamos, como la

legitimidad para obrar, la cosa juzgada, la litispendencia, funcionan perfectamente

en el marco de un proceso que tiene por objeto la tutela de derechos individuales;

y en nuestro pas ese ha sido bsicamente el diseo de proceso que hemos tenido.

Pero los institutos procesales y el proceso en general deben ser realizados si es que

estamos frente a derechos supraindividuales.

El objeto de este artculo, es analizar el proceso contencioso administrativo

regulado en el nuevo Cdigo de Consumo que, como veremos, toma una posicin

contraria a la normalmente admitida en el sentido de permitir a cualquier miembro

del grupo presentar una demanda con el objeto de tutelar el derecho colectivo.

Probablemente la decisin de plantear este tipo de regulacin viene dada

atendiendo a las crticas que reciben los modelos tradicionales de procesos

colectivos que permiten a cualquier persona miembro del grupo presentar la

demanda con el objeto de proteger el derecho colectivo; sin embargo, surgen otras

inquietudes que desarrollaremos a continuacin.

 CAPITULO I

DEFENSA COLECTIVA DE LOS CONSUMIDORES

1. DEFINICIN:

El ejercicio de las acciones en defensa de los derechos del consumidor

puede ser efectuado a ttulo individual o en beneficio del inters colectivo o

difuso de los consumidores. Para estos efectos se entiende por:

A. Inters colectivo de los consumidores.- Son acciones que se

promueven en defensa de derechos comunes a un conjunto

determinado o determinable de consumidores que se encuentren

ligados con un proveedor y que pueden ser agrupados dentro de un

mismo grupo o clase.

 B. Inters difuso de los consumidores.- Son acciones que se promueven

en defensa de un conjunto indeterminado de consumidores

afectados.

2. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN DEFENSA COLECTIVA DE LOS

CONSUMIDORES

Las asociaciones de consumidores debidamente reconocidas por el Indecopi

estn legitimadas para formular denuncias ante la Comisin de Proteccin al

Consumidor y ante los dems rganos funcionales competentes del

Indecopi, en defensa de intereses colectivos o difusos de los consumidores o

de los potencialmente afectados.

El rgano funcional competente del Indecopi califica la denuncia y otros

elementos y decide el inicio del procedimiento administrativo en defensa

colectiva de los consumidores. De igual manera, por propia iniciativa, puede

iniciar este tipo de procedimiento o continuar de oficio cualquier otro

cuando considera que puede estar afectndose el inters colectivo de los

consumidores.
 Las asociaciones de consumidores debidamente reconocidas estn tambin

legitimadas para formular denuncias en defensa de intereses difusos o

colectivos ante los organismos reguladores de los servicios pblicos.

3. PROCESOS JUDICIALES PARA LA DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS DE LOS

CONSUMIDORES.

El Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, se encuentra legitimado

para promover de oficio procesos judiciales relacionados a los temas de su

competencia en defensa de los intereses difusos de los consumidores,

conforme al artculo 82 del Cdigo Procesal Civil. Las asociaciones de

consumidores debidamente reconocidas pueden promover tales procesos,

sujetndose a lo dispuesto en el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil.

4. PROCESOS JUDICIALES PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS DE

LOS CONSUMIDORES

Tal como lo refiere la ley en el cdigo de proteccin al consumidor vigente

en su artculo 131 incisos siguiente:

131.1 El Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, est facultado

para promover procesos en defensa de intereses colectivos de

los consumidores, los cuales se tramitan en la va sumarsima,

siendo de aplicacin, en cuanto fuera pertinente, lo establecido

en el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil. Asimismo, el

Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, puede

delegar la facultad sealada en el presente prrafo a las

asociaciones de consumidores debidamente reconocidas,

siempre que cuenten con la adecuada representatividad y

reconocida trayectoria.

131.2 En estos procesos se pueden acumular las pretensiones de

indemnizacin por daos y perjuicios, reparacin o sustitucin

de productos, reembolso de cantidades indebidamente

pagadas y, en general, cualquier otra pretensin necesaria para

proteger el inters y los derechos de los consumidores

afectados, que guarde conexidad con aquellas.

131.3 El juez confiere traslado de la demanda el mismo da que se

efectan las publicaciones a las que se hace referencia en el

 artculo 82 del Cdigo Procesal Civil. El Indecopi representa a

todos los consumidores afectados por los hechos en que se

funda el petitorio si aquellos no manifiestan expresamente y

por escrito su voluntad de no hacer valer su derecho o de

hacerlo por separado, dentro del plazo de treinta (30) das de

realizadas dichas publicaciones.

131.4 Una vez consentida o ejecutoriada la sentencia que ordena el

cumplimiento de la obligacin demandada, esta es cobrada por

el Indecopi, el cual luego prorratea su monto o vela por su

ejecucin entre los consumidores que se apersonen ante dicho

organismo, acreditando ser titulares del derecho discutido en el

proceso.

131.5 Transcurrido un (1) ao desde la fecha en que el Indecopi cobra

efectivamente la indemnizacin, el saldo no reclamado se

destina a un fondo especial para el financiamiento y la difusin

de los derechos de los consumidores, de informacin relevante

para los mismos y del sistema de patrocinio de intereses de los

consumidores.
131.6 Mediante decreto supremo se establece los alcances y

mecanismos para llevar a cabo el adecuado uso del fondo

mencionado en el prrafo 131.5 y para la promocin del

patrocinio de intereses de los consumidores. Asimismo, se

regula los procedimientos de distribucin del monto obtenido

o de ejecucin de las obligaciones en favor de los

consumidores afectados.

131.7 Sin perjuicio de lo establecido en los prrafos anteriores, el

Indecopi puede representar los intereses individuales de los

consumidores ante cualquier autoridad pblica o cualquier otra

persona o entidad privada, bastando para ello la existencia de

una simple carta poder suscrita por el consumidor afectado. Tal

poder faculta al Indecopi a exigir y ejecutar cualquier derecho

del consumidor en cuestin.

131.8 Las asociaciones de consumidores facultadas por el Indecopi que

promueven estos procesos los efectan mediante el mismo

procedimiento, en lo que les fuera aplicable y conforme al

decreto supremo que reglamenta los procesos judiciales por

 intereses colectivos de los consumidores y el fondo a que se

refiere el prrafo 131.5.

CAPITULO II

DERECHOS COLECTIVOS Y SU REGULACION

1. EL MODELO TRADICIONAL DE TUTELA DE DERECHOS COLECTIVOS Y LA

REGULACIN EXISTENTE EN EL PER

Antes de explicar los principales aspectos de un modelo tradicional de

proceso que tenga por objeto la tutela de procesos colectivos, debemos

comenzar por identificar a los derechos supraindividuales. La clasificacin

que, tanto en la doctrina como en el Cdigo Modelo de Procesos Colectivos,

han recibido los derechos o intereses supraindividuales es la siguiente:

Derechos difusos: Su caracterizacin est referida a un nmero

indeterminado e indeterminable de titulares, a la naturaleza indivisible e

indisponible del bien jurdico afectado y a la conexin fctica generada

por el dao materia de la pretensin colectiva. Los ejemplos ms claros

se encuentran en casos relacionados a daos al medio ambiente o

derecho de los consumidores.

Derecho colectivos: Son los que pertenecen a un nmero

indeterminado, pero determinable de titulares, entre los que existe una

relacin jurdica base que los vincula, sea entre ellos o con la parte

contraria. Los miembros de la colectividad pueden ser identificables,

precisamente, por la existencia de esta relacin jurdica previa entre

ellos mismos o con la contraparte. Intereses individuales homogneos:

Hacen referencia a derechos subjetivos ontolgicamente individuales y

a la divisibilidad del bien jurdico entre la comunidad de afectados, pero

se tratan colectivamente porque tienen por origen comn la conducta

 de la parte contraria. Entonces la homogeneidad est definida por

dicho origen comn. Es muy importante poner atencin al caso de los

derechos individuales homogneos, pues son los que consideramos

han sido descuidados en la regulacin del proceso contencioso

administrativo propuesta por el Cdigo de Consumo.

Se debe aclarar que estos derechos, como su nombre lo dice, son derechos

individuales que, sin embargo, reciben el tratamiento de procesos colectivos

por la importancia de tratarlos conjuntamente en una regulacin procesal.

Ahora bien, como tambin hemos indicado, en un modelo tradicional de

proceso colectivo cualquier miembro del grupo est legitimado para plantear

una demanda que tenga por objeto la tutela del derecho colectivo o del

grupo. As, tenemos que cualquier persona natural miembro del colectivo

tiene legitimidad para obrar al interponer vlidamente una pretensin que

tiene por objeto la tutela del grupo.

La legitimidad para obrar es un presupuesto procesal que es definido como

la posicin habilitante que tiene alguien para plantear vlidamente una

pretensin (legitimidad para obrar activa) o para que le sea planteada

vlidamente una pretensin (legitimidad pasiva). Igualmente, se dice en

doctrina que la legitimidad para obrar puede ser ordinaria o extraordinaria;

ser ordinaria si es que la posicin habilitante para plantear o para que le sea

planteada una pretensin a alguien viene dada porque se es parte de la

relacin material, mientras que ser extraordinaria si es que dicha posicin

habilitante viene dada directamente por la Ley, sin necesidad de ser parte de

la relacin jurdico material.

Como se aprecia, se habla de legitimidad para obrar extraordinaria cuando

es la Ley la que otorga la posicin habilitante para plantear vlidamente una

pretensin y uno de los casos en los que esto normalmente sucede es en la

tutela de intereses o derechos difusos, como lo son, el medio ambiente o el

patrimonio cultural.

Al respecto, es interesante como el doctor Monroy Glvez opina. Que al

considerar que existe legitimidad para obrar extraordinaria se estara

desvirtuando la esencia de la institucin procesal de la legitimidad para

obrar. Segn dicho autor, la legitimidad para obrar consiste en la exigencia

de que participe de la relacin procesal quien invoque ser parte de la

relacin material, por lo que relajar esa exigencia es desvirtuar la esencia de

esta institucin. Por ello, explica que en los casos en los que la Ley permite

demandar a una persona que no es parte de la relacin material lo correcto

es entender que a esa persona o entidad se le est otorgando una

representacin procesal de origen legal. El doctor Monroy reconoce que, al

dar esta opinin, est discrepando de la opinin unnime de la doctrina

segn la que, como se ha expuesto, la legitimidad para obrar extraordinaria

s existe y es la que viene dada directamente por la Ley. Sin embargo, es

interesante resaltar esta discusin porque la misma se presenta cuando se

estudia un instituto procesal en el plano de la tutela de intereses colectivos.

Es decir, en casos en los que no se est defendiendo un derecho individual

que es en donde normalmente el derecho procesal de nuestra tradicin

jurdica ha desarrollado sus instituciones. Sin perjuicio de ello, nos

referiremos a legitimidad para obrar extraordinaria cuando indiquemos que

una persona est autorizada a plantear vlidamente una demanda que tenga

por objeto la tutela de un derecho colectivo porque, de lo contrario,

tendramos que asumir que el demandante es simplemente un representante

atpico sin que se pueda identificar a los sujetos que integran la relacin

procesal. En realidad, entendemos, que el demandante autorizado por Ley es

tambin parte de la relacin procesal, precisamente, porque tiene legitimidad

para obrar extraordinaria. Teniendo claro lo que entendemos por legitimidad

para obrar, debemos resaltar que este es el instituto procesal que, en el

plano de la tutela de derechos supraindividuales, ha tenido ms atencin por

el legislador en el Per y que, al hacerlo, ha seguido el modelo planteado

por el Cdigo Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamrica.

Sin embargo, ello nicamente ha ocurrido con una de las categoras de los

derechos supraindividuales que son los derechos difusos. As, tenemos que el

artculo 82 del Cdigo Procesal Civil le otorgaba legitimidad para obrar

(extraordinaria) a determinadas entidades en aquellos casos en los que se

pretenda iniciar un proceso con el objeto de proteger un inters difuso y,

posteriormente, otras Leyes (Ley general del Medio Ambiente, Ley del

Proceso Contencioso Administrativo, Cdigo Procesal Constitucional) ya le

han otorgado legitimidad para obrar en la tutela de derechos difusos a

cualquier persona natural. Lamentablemente estas regulaciones en nuestro

pas dejan muchos vacos en este tipo de procesos porque, como ya se ha

sugerido, por ejemplo, no sabemos cules seran los efectos de una

sentencia que pase a tener la autoridad de cosa juzgada en este tipo de

procesos. Si una persona, con legitimidad extraordinaria, interpone una

demanda con el objeto de tutelar un inters difuso y obtiene un resultado

negativo, luego de ello, otra persona que es tambin titular del mismo

derecho difuso, podr interponer una nueva demanda? Estar vinculada

por lo decidido un en proceso en el que no particip y ni siquiera tuvo

conocimiento de su existencia? Al menos, no parece ser justo que una

persona que es tambin titular del derecho, cuya tutela se pretende, no

pueda interponer una nueva demanda si es que la primera demanda fue

planteada por una persona que no dise una buena estrategia o no

contaba con pruebas suficientes.

En el Per, en muchos procesos contenciosos administrativos o

constitucionales estas preguntas an siguen sin respuesta ya que lo nico

que tenemos es que las normas procesales otorgan legitimidad para obrar

extraordinaria a cualquier persona natural para plantear vlidamente una

pretensin que tenga por objeto la tutela de un derecho difuso. Sin

embargo, esa es la nica regulacin y, con solo ella, se dejan muchos vacos

que resumidamente hemos planteado en la preguntas indicadas que no

encuentran respuesta cuando continuamente se aprecia la existencia de

distintos procesos judiciales que tienen por objeto la tutela del mismo

derecho difuso.
 CAPITULO III

CODGO DE PREOTECCION Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y

REGLAMENTO DE PROCESOS JUDICIALES PARA LA DEFENSA

DE INTERES COLECTVOS

1. EL CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y EL

REGLAMENTO DE PROCESOS JUDICIALES PARA LA DEFENSA DE LOS

INTERESES COLECTIVOS DE LOS CONSUMIDORES Y FONDO ESPECIAL

PARA FINANCIAMIENTO Y DIFUSIN DE DERECHOS DE LOS

CONSUMIDORES:

Por qu nicamente INDECOPI o asociaciones autorizadas por el INDECOPI

tienen legitimidad para defender intereses colectivos si, previamente, la

legitimidad la tiene cualquier persona natural?

El Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor (en adelante, Cdigo de

Consumo) ha tomado una lnea absolutamente contraria a la que

tradicionalmente se plantea para la tutela de derechos supraindividuales que,

como hemos sealado, parte de otorgar legitimidad para obrar

extraordinaria a una sola persona natural miembro del colectivo que se

encuentra legitimada para presentar la demanda buscando la tutela del

grupo.

Lo que ha planteado el Cdigo de Consumo es lo contrario, es decir no le

ha otorgado legitimidad para obrar a cualquier persona natural o miembro

del grupo para presentar una demanda que tenga por objeto la tutela del

colectivo. Este Cdigo ha optado por restringir la legitimidad para obrar,

para proteger el derecho colectivo, nicamente al propio INDECOPI o a

asociaciones, autorizadas por el INDECOPI, que tengan por objeto la

proteccin de los derechos de los consumidores.

Esta sola diferencia ya coloca a este tipo de proceso colectivo es una

situacin contraria no solo a la que tradicionalmente se plantea en el Cdigo

Modelo de Procesos Colectivos, sino a la lnea que se haba tomado en

nuestro pas. Es, incluso, contrario a lo que establece la Ley que Regula el

Proceso Contencioso Administrativo que, en su artculo 14indica que:

Artculo 14.- Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos.

Cuando la actuacin impugnable de la administracin pblica vulnere o

amenace un inters difuso, tendrn legitimidad para iniciar el proceso

contencioso administrativo:

a. El Ministerio Pblico, que en estos casos acta como parte.

b. El Defensor del Pueblo.

c. Cualquier persona natural o jurdica.

Con ello, en realidad, se presenta una incertidumbre puesto que es

perfectamente posible que cualquier consumidor alegue la legitimidad para

obrar extraordinaria establecida en la Ley que Regula el Proceso Contencioso

Administrativo para presentar una demanda contencioso administrativa que

tenga por objeto la tutela de un inters difuso de los consumidores. Lo

dispuesto en el Cdigo de Consumo es claramente contrario a lo sealado

en la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo que otorga

legitimidad para obrar a cualquier persona para presentar una demanda

contencioso administrativa con el objeto de tutelar un inters difuso.

Este artculo de la Ley que regula el proceso Contencioso Administrativo se

mantiene vigente y, adems, es coherente con toda la regulacin existente

en materia de procesos colectivos. Por ello, el proceso contencioso

administrativo al que hace referencia la regulacin del Cdigo de Consumo

es cuestionable toda vez que, en estricto, no ha restringido la posibilidad a

que cualquier persona presente una demanda con el objeto de tutelar un

inters difuso de los consumidores.

Lo que hace el Cdigo de Consumo es establecer la posibilidad de la

existencia de otro proceso judicial en el que estar legitimado nicamente el

INDECOPI o asociaciones de consumidores debidamente reconocidas a

quienes el consejo directivo del INDECOPI les delegue esta facultad. De este

modo, el primer error que detectamos de la regulacin establecida en el

artculo 130 y 131.1 del Cdigo de Consumo7 es que al plantear que en este

nuevo proceso judicial, en el que solo est legitimado el INDECOPI o

asociaciones de consumidores a quienes el consejo directivo del INDECOPI

les delegue la facultad, nicamente se ha hecho referencia al artculo 82 del

Cdigo Procesal Civil. El artculo 82 del Cdigo Procesal Civil es la primera

norma procesal en el Per que plantea una regulacin de un proceso que

tiene por objeto la tutela de derechos supraindividuales y, siendo la primera,

no otorga legitimidad para obrar extraordinaria a cualquier persona natural

para presentar una demanda que tenga por objeto la tutela de un inters
difuso que, como lo seala esta norma, puede ser el medio ambiente, el

patrimonio cultural o histrico o del consumidor.

Lo que hace esta norma es otorgar legitimidad para obrar extraordinaria a

ciertas entidades pblicas o privadas como Ministerio Pblico, Gobiernos

Regionales, Gobiernos Locales, Comunidades Campesinas o asociaciones sin

fines de lucro que, segn Ley o criterio del juez, estn legitimadas. Todas

ellas por lo sealado en este artculo podran interponer una demanda con el

objeto de tutelar un inters difuso. Sin embargo, como se ha indicado, esta

es solo la primera norma procesal en el Per que atiende una regulacin de

procesos colectivos. Como tambin se ha mencionado, lo cierto es que el

modelo tradicional de tutela de intereses colectivos, que se ha tambin se ha

seguido en el Per, opta por otorgar legitimidad para obrar extraordinaria a

cualquier persona para interponer una demanda que tenga por objeto la

tutela de un inters difuso. As, por ejemplo, actualmente nadie duda que

cualquier persona natural tiene legitimidad para obrar extraordinaria para

interponer una demanda contencioso administrativo o constitucional que

tenga por objeto la tutela de un inters difuso como el medio ambiente. La

Ley General del Ambiente, la Ley que Regula el Proceso Contencioso

Administrativo y el Cdigo Procesal Constitucional sealan expresamente

que cualquier persona natural tiene legitimidad para interponer una

demanda que tenga por objeto la proteccin del medio ambiente.

El hecho que el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil mencione que solo

determinadas entidades pblicas o privadas pueden interponer una

demanda que tenga por objeto la tutela de un inters difuso (como el medio

ambiente) de ningn modo, en la actualidad, significa que una persona

natural no pueda hacerlo. Sin duda, existen muchsimos procesos

contenciosos administrativos y constitucionales promovidos por una sola

persona natural, perfectamente legitimada, para solicitar la tutela del inters

difuso del medio ambiente.

Por ello, es un error que el Cdigo de Consumo en sus artculos 130 y 131.1

nicamente atienda a la existencia del artculo 82 del Cdigo Procesal Civil

como si esa siguiera siendo la nica norma que en nuestro pas ha atendido

la regulacin de un proceso que tiene por objeto una accin colectiva. Si se

aprobara una Ley que tenga por objeto atender a la proteccin del

patrimonio cultural, que es un inters difuso, y se estableciera que

nicamente puede promover un proceso judicial con el objeto de tutelar el

patrimonio cultural determinada entidad pblica o privada se recaera en el

mismo error. Sera as porque el patrimonio cultural es un inters difuso y, en

consecuencia, se debera tener presente que actualmente el Cdigo Procesal

Constitucional y la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

otorgan legitimidad para obrar extraordinaria para tutelar intereses difusos a

cualquier persona natural. Existen sin duda razones por las que el Cdigo de

Consumo ha establecido esta regulacin y estas deben estar relacionadas a

las crticas de las que ha sido objeto la propuesta del Cdigo Modelo de

Procesos Colectivos para Iberoamrica. Bsicamente, la principal

crtica9hecha dicho Cdigo Modelo en este punto est relacionada a la

conveniencia de la legitimidad absolutamente amplia propuesta (y, en el

Per, establecida en la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

y el Cdigo Procesal Constitucional).

Lo que se sugiere es garantizar que la capacidad de defensa del colectivo

sea igual a la de la parte contraria. En otras palabras, la discusin est en

responder si es adecuado que cualquier sujeto demande en nombre de

todos? Es apropiado eso para todos? No sera mejor asegurar que el

inters supraindividual sea defendido de manera apropiada haciendo que

solo pueda litigar quien est en capacidad de hacerlo? El Cdigo de

Consumo, sin duda, pretende asegurar que el inters supraindividual sea

tutelado de la mejor forma posible y, por ello, considera que es mejor

asegurar que el demandante sea el propio INDECOPI o alguna asociacin

debidamente facultada por el INDECOPI, la cual seguramente estar

capacitada para asumir la defensa del inters supraindividual correctamente.

Sin embargo, el Cdigo de Consumo no toma en cuenta que no solo existe

el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil y que, por lo tanto, no ha cerrado la

puerta a la posibilidad que cualquier persona natural inicie un proceso

contencioso administrativo (o constitucional) a fin de tutelar el inters

supraindividual. Por ello, sin perjuicio de las razones que efectivamente

resultan atendibles a fin de evaluar si es que es adecuado que una sola

persona pueda asumir la defensa del inters del grupo, lo que consideramos

que debi haber hecho el Cdigo de Consumo es tener presente que existe

el artculo 14 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Al

no hacerlo quedan dudas que no terminan de resolverse ya que, por

ejemplo, si bien en el artculo 131.3 establece un procedimiento por el cual se

permite a cada consumidor manifestar su decisin de no verse vinculado por

el proceso colectivo promovido por el INDECOPI (o asociaciones autorizadas

por INDECOPI), lo cierto es que cualquier consumidor podra, previamente,

haber iniciado un proceso contencioso administrativo con el objeto de

tutelar el inters difuso y, siendo as, por ejemplo, no podemos saber cules

seran los efectos de esa sentencia. Esos son aspectos que el Cdigo de

Consumo no ha atendido al no considerar la existencia de la Ley que Regula

el Proceso Contencioso Administrativo y, en general, la lnea que se ha

seguido en la tutela de derechos supraindividuales.

El no atender ello tampoco permite evaluar, precisamente, la preocupacin

existente por la conveniencia de que cualquier persona pueda interponer

una demanda a nombre del grupo. Sin duda, los efectos de la sentencia con

un aspecto vital a regular y evaluar en funcin de ello. Pero tambin resulta

interesante que, el propio Cdigo Modelo de Procesos Colectivos para

Iberoamrica que propone una legitimidad amplia que permite a cualquier

persona natural interponer una demanda para tutelar el inters

supraindividual, tambin seala que un requisito de la demanda colectiva es

la adecuada representatividad del legitimado. En nuestro caso, el legitimado

es cualquier persona natural y, quiz, hubiera sido ms til que el Cdigo de

Consumo tenga presente que es as y que la atencin debera estar en

establecer criterios para evaluar su representatividad.

2. LA INCORRECTA APRECIACIN DE LOS INTERESES INDIVIDUALES

HOMOGNEOS

El Cdigo de Consumo, adems de no tomar en cuenta que por regla

general (incluso, conforme a la legislacin peruana) se otorga legitimidad

extraordinaria a cualquier persona para tutelar intereses supraindividuales,

incurre en un grave error al no tomar en consideracin la existencia de los

intereses individuales homogneos y, por ello, no haber regulado un modelo

de proceso dirigido a su adecuada proteccin. El Cdigo de Consumo en su

artculo 128 define los dos tipos de intereses supraindividuales que

considera pertinentes regular: los colectivos y los difusos. Correctamente

define a cada uno de ellos:

(i) los colectivos como aquellos que son comunes a un conjunto

determinado o determinable de consumidores que se encuentren ligados

con un proveedor y que pueden ser agrupados dentro de un mismo grupo o

clase;

(ii) los difusos como aquellos que son de un conjunto indeterminado de

consumidores afectados. En esta clasificacin no se menciona la existencia de

intereses individuales homogneos que, como se ha explicado, son aquellos

que si bien son ontolgicamente individuales conforme a la divisibilidad del

bien jurdico, se tratan colectivamente porque tienen un origen comn

relacionado a la conducta de la parte contraria. Lo grave de no tomar en

cuenta que existen este tipo de intereses es que no se est atendiendo que

en las relaciones de consumo tambin hay intereses individuales que,

atendiendo al origen comn, pueden ser tutelados desde un modelo de

proceso colectivo.

Como hemos explicado, estos intereses individuales homogneos son, como

su nombre lo dice, individuales, por lo que desde un modelo de proceso

tradicional que busca brindar tutela de situaciones jurdicas individuales estos

intereses ya se encuentran tutelados. Como se ha expuesto, el denominado

origen comn que tienen como rasgo caracterstico estos intereses

individuales homogneos permite aprecias que, desde un modelo de

proceso que tutela situacin jurdico individuales, estaremos frente a

supuestos en los que se pueden acumular pretensiones porque, ese origen

comn, refleja que entre estas pretensiones existe conexidad causal. Sin

embargo, tambin es posible intentar brindar una tutela colectiva a este tipo

de intereses en atencin a la importancia de tratarlos conjuntamente. Y esto

ha pretendido hacer el Cdigo de Consumo, lamentablemente, sin apreciar

adecuadamente la necesidad de regular un tipo de proceso particular que

responda a las caractersticas de estos intereses.

El Cdigo de Consumo ha pretendido brindar una tutela colectiva, tambin

de estos intereses, porque en su artculo 131.211 establece que en estos

procesos se pueden acumular pretensiones de indemnizacin de daos

perjuicios, reparacin o sustitucin de productos, rembolso de cantidades

indebidamente pagadas, o en general cualquier pretensin necesaria para

proteger el derecho de los consumidores que sean conexas De este modo,

nos preguntamos Cmo estas pretensiones podrn ser alegadas en la

demanda por el INDECOPI o una Asociacin de Consumidores sin la

participacin del consumidor como persona individual? A travs de estas

pretensiones no se estn manifestando intereses individuales homogneos?

Una indemnizacin por daos y perjuicios, una reparacin o restitucin de un

producto, un reembolso de una cantidad indebidamente pagada o cualquier

otra pretensin parecida a estas, son evidentemente intereses individuales

homogneos. Son intereses de consumidores individualmente considerados

a los que, por ejemplo, se les ha otorgado un producto en mal estado y que,
por tanto, buscara ser indemnizado o que se le repare o restituya el

producto que adquiri.

Cada uno de estos consumidores est perfectamente legitimado para

proteger su derecho individual y, en el marco de un proceso que tiene por

objeto la tutela de situaciones jurdico individuales, un grupo de ellos podr

acumular todas sus pretensiones individuales en atencin a que el origen

comn de la afectacin de cada uno de sus derechos supone que existe

conexidad causal entre sus pretensiones. Sin embargo, si se pretende tutelar

este tipo de intereses desde un proceso que tiene por objeto brindar una

tutela colectiva, es indispensable reconocer su existencia y tenerla en cuenta

para la regulacin del proceso. El ejemplo de ello es el establecido en la

Nueva Ley Procesal que ha seguido lo propuesto por el Cdigo Modelo de

Procesos Colectivos para Iberoamrica, es decir que (independientemente de

quien est legitimado para iniciar el proceso) de obtener un resultado

favorable en el plano colectivo se pase a una posterior etapa de liquidacin

de sentencia y ejecucin que es promovida individualmente por cada titular

del inters individual homogneo afectado.

Esto el Cdigo de Consumo no lo ha realizado porque, a pesar de sealar

que se pueden acumular las pretensiones indicadas (que claramente se

refieren a intereses individuales), al momento de ejecutar la sentencia

favorable obtenida en el plano colectivo no se identifican estos intereses

individuales. El artculo 131.512 del Cdigo de Consumo seala que INDECOPI

cobrar la indemnizacin y que el saldo no reclamado ser destinado a un

fondo especial; por su lado, en el Reglamento de Procesos Judiciales para la

Defensa de los Intereses Colectivos de los Consumidores y Fondo Especial

para Financiamiento y Difusin de Derechos de los Consumidores (en

adelante, el Reglamento) se encuentran normas sobre el particular. El objeto

del reglamento es, entre otros, regular la adecuada distribucin entre los

consumidores de los montos obtenidos por indemnizacin por el INDECOPI

o asociaciones de consumidores en los procesos colectivos; as como regular

la adecuada ejecucin de obligaciones no dinerarias obtenidas en estos

procesos. Al plantear esta regulacin, es evidente que no se est

considerando las regulaciones existentes y coherentes a lo que es una tutela

de intereses individuales homogneos en el marco de un proceso que tiene

por objeto la tutela colectiva. Si ello fuera as, se tendra que entender que la

sentencia que se obtenga en este tipo de procesos es una sentencia

declarativa (como la establecida en el artculo 18 de la Nueva Ley Procesal

del Trabajo) que simplemente declara la afectacin en el plano colectivo, con

lo que existe cosa juzgada en el plano colectivo y, luego, cada miembro del

grupo pasa a liquidar y ejecutar su derecho reconocido.

Es difcil entender cmo es que el INDECOPI o las asociaciones de

consumidores podran, anticipadamente, saber las indemnizaciones

correspondientes a cada inters individual homogneo de cada consumidor

afectado, o en que debera consistir la restitucin o reparacin de cada

producto adquirido por cada consumidor afectado. Consideramos que ello

no es posible y que, por ello, es un error del Cdigo de Consumo no haber

entendido que, en los casos en que se busca la defensa de intereses

individuales homogneos por medio de una tutela colectiva, lo que

corresponde es una sentencia declarativa en el plano colectivo para luego

pasar a las etapas, promovidas individualmente, de liquidacin y ejecucin.

Este error, adems, se hace ms evidente cuando en el Reglamento (artculo

3) se establece que la distribucin del monto obtenido en el proceso judicial

promovido para la defensa del colectivo se realizar a prorrata entre los

consumidores Por qu se debe realizar a prorrata? No podra haber

consumidores que han sido ms gravemente afectados que otros? Esto

refleja que, si se plantea una regulacin de tutela colectiva de intereses

individuales homogneos, lo que corresponde es establecer las tres etapas

que propone el Cdigo Modelo y que en el Per ya han sido planteadas por

la Nueva Ley Procesal del Trabajo:

(i) una primera que busque la tutela del colectivo mediante una

sentencia declarativa que seale que es cosa juzgada la afectacin del

colectivo;

(ii) una etapa de liquidacin individual de derecho reconocido; y

(iii) una ltima de ejecucin del derecho individualmente reconocido.

Siendo que, en la liquidacin individual de derecho reconocido y ejecucin

nicamente podran cuestionarse si quin pretende liquidar su derecho es

verdaderamente parte del grupo afectado, pero sin que se pueda cuestionar

que ha existido una afectacin en el plano colectivo, porque eso es cosa

juzgada.
Si se entiende poco prctico plantear una regulacin de este tipo (lo que,

como se ha expuesto, es una de las crticas existentes al Cdigo Modelo de

Procesos Colectivos para Iberoamrica), entonces siempre quedar el

modelo de proceso que tiene por objeto la tutela de situaciones jurdicas

individuales en donde cada sujeto (en este caso, consumidor) estara

legitimado a plantear una pretensin para tutelar su derecho individual. Pero,

si se opta por establecer tambin un modelo de proceso que busque una

tutela colectiva de los intereses individuales homogneos (como,

necesariamente lo son las pretensiones sealadas en el artculo 131.2 del

Cdigo de Consumo), entonces es indispensable regular las tres etapas

sealadas.

Ni el INDECOPI, ni una asociacin de consumidores, ni una persona natural,

ni cualquier otro sujeto de derecho que est legitimado para plantear una

demanda que tenga por objeto la tutela colectiva de intereses individuales

homogneos, puede estar en capacidad de solicitar una indemnizacin, una

reparacin, una sustitucin de producto, o cualquier otro derecho individual,

de manera general. Es indispensable, en estos casos, la existencia de estas

tres etapas porque nadie puede cuantificar el dao o concretizar la

afectacin de cada sujeto titular de un inters individual homogneo. Es solo

el titular de ese inters individual el que lo puede hacer y, por ello, es que

son indispensables las etapas individuales de liquidacin y ejecucin.

Distribuir a prorrata, como lo establece el artculo 3 del Reglamento, una

indemnizacin conseguida en procesos en donde se pretende la tutela

colectiva de derechos individuales homogneos no supone una adecuada

tutela a estos derechos. Adems, esta desatencin tambin se presenta en el

fondo especial creado por el Cdigo de Consumo y regulado en el

Reglamento.

La creacin de un fondo especial es tambin una frmula del Cdigo Modelo

pero que, en su propuesta, s atiende a la naturaleza de los intereses

individuales homogneos. Conforme al Cdigo Modelo de Procesos

Colectivos para Iberoamrica, el juez tiene un claro dominio del fondo

especial ordenando los destinos de la indemnizacin; adems, se habla de

daos provocados al bien indivisiblemente considerado, los que sern

destinados a la reconstruccin de los bienes lesionados y, solo si ello no

fuere posible, a la realizacin de actividades dirigidas a minimizar la lesin o

evitar que se repita. Es decir, el fondo que establece el Cdigo Modelo de

Procesos Colectivos para Iberoamrica toma en consideracin la existencia

de un modelo de proceso que tutela los derechos o intereses individuales

homogneos desde un punto de vista colectivo y en donde cada sujeto

particular debe hacer una liquidacin de su derecho individual; y, en casos en

los que hubieran daos a bienes indivisiblemente considerados el fondo es

utilizado para reconstruir esos bienes indivisibles. Por otro lado, el Cdigo de

Consumo no considera a estos derechos generando que el INDECOPI cobre

y distribuya, a prorrata, las indemnizaciones reclamadas en estos procesos y

que los saldos no cobrados formen parte del fondo que servirn, no para

reparar bienes indivisibles, sino para la difusin de los derechos de los

consumidores.

Este error de concepto en el Cdigo de Consumo es an ms grave porque

se ha establecido que cada consumidor puede manifestar su voluntad de no

verse vinculado por el resultado del proceso promovido por el INDECOPI o

asociacin de consumidores facultada por el INDECOPI. Pero, para no verse

vinculado debe manifestar su voluntad por escrito luego de treinta das de

publicada la demanda conforme lo establece el artculo 131.3 del Cdigo de

Consumo. Si no lo hiciera, se asumir que dicho consumidor est

necesariamente vinculado por el resultado del proceso. Ello es grave, no solo

porque un consumidor que pudiera no enterarse de la existencia del proceso

se ver necesariamente vinculado por el resultado del proceso que, en su

caso particular, l pudiera haber deseado iniciar individualmente; sino

principalmente porque, de obtener un resultado favorable, tendr que

prorratear su derecho individual entre todos los dems consumidores

afectados por ms que pudiera en su caso haber sido ms gravemente

afectado que otros consumidores. Es decir, no podr participar en una etapa

de liquidacin de derecho reconocido y ejecucin del mismo que,

evidentemente, solo le corresponde realizar a cada sujeto particular.

Finalmente, es de resaltar que la crtica a la ausencia de las tres etapas que

corresponden existir en un proceso que busque la tutela colectiva de

intereses individuales homogneos es muy clara cuando estamos hablando

del pedido de indemnizaciones.

Sin embargo, cuando se trata de obligaciones no dinerarias, es cierto que el

Reglamento establece que, luego de lograr una sentencia satisfactoria, el

INDECOPI o las asociaciones de consumidores demandantes podrn iniciar

un proceso de ejecucin y, adems, coordinar con los consumidores

representados las acciones que fueran necesarias para disponer de las

obligaciones no dinerarias dispuestas judicialmente. Es decir, en estos casos,

 de algn modo se est estableciendo las etapas sealadas porque se logra

una sentencia que es cosa juzgada en el plano colectivo y, luego, con la

participacin de cada consumidor afectado se ejecuta el cumplimiento de la

obligacin no dineraria incumplida.

CAPITULO IV

SISTEMA NACIONAL INEGRADO DE PROTECCION DEL

CONSUMIDOR

1. SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE PROTECCIN DEL CONSUMIDOR

El Sistema Nacional Integrado de Proteccin del Consumidor est compuesto

por un conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e

instrumentos, que armonizan las polticas pblicas referidas a

la proteccin de tus derechos, mediante una alianza entre el Estado,

los consumidores y el empresariado.

El Sistema Nacional Integrado de Proteccin del Consumidor cuenta con el

Indecopi para su fortalecimiento institucional, a travs de la confluencia de

todos sus miembros para la mejora de la proteccin y defensa de tus

derechos en tu localidad o regin.

Este trabajo establece una alianza entre las instituciones pblicas, la

ciudadana organizada y el empresariado, quienes en equipo cumplen con lo

dispuesto en la Poltica Nacional de Proteccin y Defensa del Consumidor.

Conoce con mayor detalle la composicin de este Sistema Nacional

Integrado en este grfico.

Artculo 132.- Creacin del Sistema Nacional Integrado de Proteccin del

Consumidor

Crase el Sistema Nacional Integrado de Proteccin del Consumidor como el

conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos

destinados a armonizar las polticas pblicas con el fin de optimizar las

actuaciones de la administracin del Estado para garantizar el cumplimiento

de las normas de proteccin y defensa del consumidor en todo el pas, en el

marco de las atribuciones y autonoma de cada uno de sus integrantes.

Artculo 133.- Consejo Nacional de Proteccin del Consumidor

El Consejo Nacional de Proteccin del Consumidor constituye un rgano de

coordinacin en el mbito de la Presidencia del Consejo de Ministros y es

presidido por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la

Proteccin de la Propiedad Intelectual (Indecopi) en su calidad de Autoridad

Nacional de Proteccin del Consumidor y de ente rector del sistema. Est

integrado adems por:

a. representante del Ministerio de la Produccin.

b. representante del Ministerio de Salud.

b. representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

c. representante del Ministerio de Educacin.

d. representante del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.

e. representante del Ministerio de Economa y Finanzas.

f. representante de la Superintendencia de Banca, Seguros y

Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.

g. representante de los gobiernos regionales.

 h. representante de los gobiernos locales.

i. representante de los organismos reguladores de los servicios pblicos.

j. representantes de las asociaciones de consumidores.

k. representante de los gremios empresariales.

l. representante de la Defensora del Pueblo, que acta como

observador.

Para la aplicacin de lo sealado en el presente artculo, se dictan las

medidas reglamentarias por las cuales se establecen los mecanismos para la

propuesta y designacin de los representantes de las entidades y gremios.

La participacin en el Consejo Nacional de Proteccin del Consumidor es ad

honrem, no genera pago alguno, ni de dieta, honorario o remuneracin por

parte del Estado a favor de sus integrantes.

Artculo 134.- Funciones del Consejo Nacional de Proteccin del

Consumidor

Son funciones del Consejo Nacional de Proteccin del Consumidor

ejecutadas en coordinacin con la Autoridad Nacional de Proteccin del

Consumidor las siguientes:

a. Proponer y armonizar la poltica nacional de proteccin y defensa del

consumidor, as como el Plan Nacional de Proteccin de los

Consumidores, que deben ser aprobados por la Presidencia del

Consejo de Ministros.

b. Formular recomendaciones sobre la priorizacin de acciones en

determinados sectores de consumo y sobre la generacin de normas

sobre proteccin de los consumidores.

c. Emitir opinin sobre programas y proyectos en materia de

proteccin del consumidor que se sometan a su consideracin.

d. Promover la creacin del sistema de informacin y orientacin a los

consumidores, con alcance nacional, en coordinacin con los dems

sectores pblico y privado.

e. Promover la creacin del sistema de informacin sobre legislacin,

jurisprudencia y dems acciones y decisiones relevantes en materia

de relaciones de consumo.

f. Promover el sistema de alerta y actuacin oportuna frente a los

productos y servicios peligrosos que se detecten en el mercado.

g. Evaluar la eficacia de los mecanismos de prevencin y solucin de

conflictos en las relaciones de consumo, con la progresiva

 participacin de los gobiernos locales y regionales que hayan sido

acreditados por la Autoridad Nacional de Proteccin del Consumidor

para tal funcin.

h. Canalizar la comunicacin entre el sector pblico y privado a fin de

promover una cultura de proteccin de los derechos de los

consumidores y lograr una visin conjunta sobre las acciones

necesarias para ello.

i. Promover y apoyar la participacin ciudadana, a travs de

asociaciones de consumidores, quienes pueden gestionar ante los

dems rganos del Estado y entes de cooperacin el financiamiento

para sus actividades y funcionamiento.

Artculo 135.- Autoridad Nacional de Proteccin del Consumidor

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la

Propiedad Intelectual (Indecopi), en su calidad de Autoridad Nacional de

Proteccin del Consumidor, ejerce las atribuciones y funciones que le

confieren las leyes para velar por el cumplimiento de las disposiciones

contenidas en el presente Cdigo, sin perjuicio de las atribuciones y

autonoma de los dems integrantes del sistema.

Artculo 136.- Funciones de la Autoridad Nacional de Proteccin del

Consumidor

Sin perjuicio de las facultades y funciones establecidas en el ordenamiento

legal vigente, son funciones del Indecopi, en su calidad de Autoridad

Nacional de Proteccin del Consumidor, las siguientes:

a. Ejecutar la poltica nacional de proteccin del consumidor y el Plan

Nacional de Proteccin de los Consumidores.

b. Proponer la normativa en materia de consumo, con la opinin de

los sectores productivos y de consumo.

c. Formular y ejecutar las acciones necesarias para fortalecer la

proteccin del consumidor y los mecanismos para la defensa de sus

derechos.
d. Implementar los mecanismos de prevencin y solucin de conflictos

en las relaciones de consumo, de acuerdo con el mbito de su

competencia.

e. Implementar el sistema de informacin y orientacin a los

consumidores con alcance nacional.

f. Coordinar la implementacin del sistema de informacin sobre

legislacin, jurisprudencia y dems acciones y decisiones relevantes

en materia de relaciones de consumo.

g. Coordinar la implementacin del sistema de alerta y actuacin

oportuna frente a los productos y servicios peligrosos que se

detecten en el mercado.

h. Elaborar y presentar el informe anual del estado de la proteccin de

los consumidores en el pas as como sus indicadores.

i. Coordinar y presidir el funcionamiento del Sistema Nacional

Integrado de Proteccin del Consumidor.

j. En su calidad de ente rector del sistema, emitir directivas para la

operatividad del mismo, respetando la autonoma tcnico-

normativa, funcional, administrativa, econmica y constitucional,

 segn corresponda, de los integrantes del Sistema Nacional

Integrado de Proteccin del Consumidor.

CONCLUSIONES

La primera consiste en que no se ha tomado en cuenta que ya nuestra

legislacin ha otorgado legitimidad para obrar extraordinaria a cualquier

persona natural para plantear vlidamente una pretensin que tenga por

objeto la tutela de un inters difuso. El cdigo de consumo nicamente ha

 considerado la existencia del artculo 82 del cdigo procesal civil y no ha

tomado en cuenta que, adems de esta norma se encuentran vigentes otras

normas procesales que otorgan legitimidad para obrar extraordinaria a

cualquier persona natural para pretender la tutela de un inters difuso.

Como se ha expuesto, sin duda, puede ser vlido cuestionar la conveniencia

de otorgar legitimidad para obrar extraordinaria a cualquier persona natural

en este tipo de procesos atendiendo a que se debe buscar una adecuada

defensa del grupo. Sin embargo, lo cierto es que en nuestro pas, luego del

artculo 82 del cdigo procesal civil, otras normas ha ido ms all y, hoy en

da, cualquier persona natural puede interponer una demanda de amparo o

contencioso administrativa que tenga por objeto la tutela de un inters

difuso. de haber atendido esto, el cdigo de consumo se tendra que haber

centrado en evaluar cmo asegurar, en esos casos, una adecuada

representatividad y no simplemente crear un proceso en el que se toma una

lnea completamente distinta (en la que solo indecopi o asociaciones

facultadas por indecopi pueden demandar), sin que ello signifique que, en

funcin de normas procesales vigentes, cualquier persona natural hubiera

perdido la legitimidad para obrar extraordinaria que tiene para plantear

 vlidamente una pretensin que tiene por objeto la defensa de un inters

difuso.

Finalmente, la segunda deficiencia expuesta consiste en que en el modelo de

proceso colectivo regulado en el cdigo de consumo y el reglamento no se

ha establecido una adecuada tutela de los intereses individuales

homogneos. claramente el cdigo de consumo considera su existencia y,

adems, considera que en estos procesos se van a tutelar estos intereses

porque se habla expresamente de indemnizaciones (as como de reparacin

o sustitucin de productos); sin embargo, no establece una adecuada forma

de tutelarlos porque no se presentan las etapas propuestas en el cdigo

modelo de procesos colectivos para iberoamrica y establecidas en la nueva

ley general del trabajo, es decir una etapa en la que se consiga el dictado de

una sentencia que declara la afectacin del derecho que genera cosa

juzgada en el plano colectivo, y una segunda y tercera etapas individuales de

liquidacin y ejecucin de derecho individual reconocido. Al no hacerlo as

est desatendiendo la tutela que se le debe dar a cada titular de un derecho

individual homogneo, ms an si es que se plantea que la distribucin de la

indemnizacin ser a prorrata.