FICHAMENTO: FARIA, C. A.

Ideias, conhecimento e polticas pblicas, um inventrio sucinto das

principais vertentes analticas recentes.

- Antes que a anlise de polticas pblicas fosse reconhecida como uma subrea na disciplina, a
nfase dos estudos recaa, como em larga medida ainda hoje, diga-se de passagem, nos processos de
formao das polticas pblicas, o que parece refletir o status privilegiado que os processos
decisrios sempre desfrutaram junto aos profissionais da rea.
- Em um segundo momento, contudo, a partir da dcada de 1950, passou-se definio das prprias
polticas pblicas como unidade de anlise, o que gradualmente conferiu destaque aos aspectos
dinmicos do chamado policy process e aos distintos atores, estatais e no estatais, usualmente
envolvidos.
- Pesquisas tem demonstrado incapacidade dos modelos tradicionais de interpretao dos
mecanismos de intermediao de interesses (como o marxismo) de dar conta da diversificao e da
complexificao desses processos, muitas vezes marcados por interaes no hierrquicas e por um
baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, bem como pela participao
de novos atores.
- H hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar
inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um
mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela incerteza e pela
complexidade das questes que demandam regulao.
- Se o campo da anlise de polticas pblicas se institucionaliza com a definio das polticas como
variveis dependentes, as variveis independentes na interpretao da produo das polticas
passam a ser, inicialmente, quase exclusivamente aquelas relacionadas ao poder
- Segundo a precisa formulao de Claudio Radaelli (1995, p. 173), a anlise tradicional do poder
concede ao conhecimento, quando muito, apenas um papel justificatrio. Contudo, cada vez mais o
conhecimento, entendido como a instrumentalizao de dados, idias e argumentos, tem sido eleito
como varivel independente.
- H no Brasil ainda um carter incipiente comprovado, por exemplo, pelo fato de qualquer exame da
produo brasileira recente evidenciar a quase inexistncia de anlises mais sistemticas acerca dos
processos de implementao.
- A notria carncia de estudos dedicados aos processos e s metodologias de avaliao de polticas,
contudo, deve tambm ser tributada escassa utilizao da avaliao, como instrumento de gesto,
pelo setor pblico do pas nos trs nveis de governo. Tais pontos sugerem, ainda, que esse campo de
anlise no Brasil permanece, em larga medida, magnetizado pelos processos decisrios.
- Mas se questes cruciais como a implementao e a avaliao tm sido negligenciadas, as
abordagens que destacam o papel das idias e do conhecimento no processo das polticas tm sido
praticamente ignoradas no pas h uma crescente tecnicizao dos processos de formulao e gesto
das polticas, muitas vezes influenciada drasticamente por atores internacionais, o que com
freqncia implica um considervel grau de despolitizao desses processos, parece imprescindvel
considerar como a varivel conhecimento tem sido articulada nas novas vertentes de anlise, to
pouco exploradas no Brasil.
- Cabe destacar, ainda, que se a nfase do mainstream analtico continua a recair sobre os processos
decisrios, as idias e o conhecimento so muitas vezes cruciais para a compreenso de outra
questo importante que tem sido relegada pelos pesquisadores do pas: a da formao da agenda.
- No que concerne especificamente s abordagens ideas-based, contudo, sem dvida dilemtico o
fato de os analistas diferirem na maneira, na medida e no grau em que se concebe o modo como as
idias e o conhecimento influenciam ou constituem as aes. tambm problemtico o fato de os
autores usualmente se referirem a coisas distintas quando falam de idias. As idias podem ser
definidas, por exemplo, como afirmao de valores podem especificar relaes causais, podem ser
solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam identidades pblicas e
privadas, bem como concepes de mundo e ideologias
- Feitas essas ressalvas, parece importante que se pergunte no apenas se, mas tambm quando as
idias tm papel independente no processo de produo de polticas pblicas. Segundo os ps-
positivistas, Mais do que atores racionais perseguindo os seus interesses, a interao de valores,
normas e diferentes formas de conhecimento que caracteriza o processo das polticas. As polticas
so uma disputa entre formas de discurso que so baseadas na luta pelo poder e na busca de
significado. Os sistemas de idias constroem os interesses dos tomadores de decises.
- Porm, entre as vertentes analticas centradas nas idias predominam subliteraturas menos
polmicas, que adotam abordagens mais matizadas e freqentemente capazes de uma articulao
mais profcua com o mainstream da rea os estudos dedicados aos processos de difuso e
transferncia de polticas pblicas, algumas vezes agregados sob a rubrica aprendizado das
polticas (policy learning).
- O trabalho pioneiro na rea e ainda hoje influente o de Heclo (1974). O autor sugere, talvez
inaugurando toda a seara analtica sumria e parcialmente inventariada neste ensaio, que, em alguns
casos, uma abordagem do processo de produo das polticas pblicas que enfatize a aquisio e a
utilizao do conhecimento pode produzir explicaes mais adequadas do que aquelas derivadas das
teorias do mainstream, centradas no conflito dessa literatura parecem ainda hoje ter mais
visibilidade e prestgio os estudos acerca dos processos de difuso do keynesianismo
- Muito sinteticamente, possvel dizer que a perspectiva analtica das advocacy coalitions est
interessada em explicar os padres de mudana nas polticas pblicas em um mundo cada vez mais
interdependente e marcado pela incerteza. Para isso, focaliza as interaes no interior das e entre as
distintas coalizes de advocacy, cada uma consistindo de atores de uma variedade de instituies,
governamentais e no governamentais, que compartilham um conjunto de policy beliefs e atuam
dentro de um dado subsistema de polticas ou rea setorial especfica.
- Kingdon (1984) elaborou e testou, para a anlise de processos de definio da agenda e de
determinao de polticas alternativas, o modelo hoje chamado de multiple streams. O objetivo
analisar o processo de formao de polticas em condies de ambigidade, quando as teorias
calcadas no comportamento racional so de utilidade limitada, sendo crucial a questo temporal,
uma vez que a adoo de uma dada alternativa de poltica vista como dependente da ocorrncia
simultnea de determinados eventos e da atuao de certos atores, essa abordagem oferece
respostas para trs questes essenciais: Como a ateno dos tomadores de deciso focalizada
sobre determinados problemas e solues? Como as questes so determinadas e modeladas?
Como e quando conduzida a busca por solues?
- Kingdon destaca a existncia de trs correntes de atores e questes no processo de produo das
polticas pblicas: o dos problemas, o das polticas e o da poltica. O primeiro formado por
informaes sobre uma variedade de questes problemticas e por atores que propem diversas e
conflitantes definies para os problemas. O segundo envolve aqueles que propem solues aos
distintos problemas. O terceiro, por fim, agrega trs elementos movimentao dos grupos de
presso, mudanas no legislativo e nas agncias administrativas, que, grosso modo, diz respeito
idia de que um nmero significativo de pessoas em um dado pas tende a pensar e a fazer suas
escolhas segundo certos parmetros comuns, que podem variar ao longo do tempo.
- Contudo, em determinadas circunstncias, normalmente associadas ao stream da poltica ou a
questes e problemas externos ao sistema poltico que se tornam candentes, abrem-se janelas de
oportunidades que podem dar a chance para que os policy entrepreneurs consigam acopllos,
promovendo, ento, mudanas, muitas vezes drsticas, nas polticas pblicas.
- Os estudos acerca do impacto das chamadas comunidades epistmicas e a contribuio de
Goldstein e Keohane (1993). Como amplamente reconhecido, o desenvolvimento da anlise de
polticas pblicas, no mbito da cincia poltica, consagrou o conceito tringulo de ferro quando da
superao das perspectivas pluralistas inicialmente prevalecentes, destacando processos de
formao de polticas muitas vezes monopolizados por polticos, burocratas e grupos de interesse.
vem se difundindo rapidamente a noo de que esses processos envolvem freqentemente uma
multiplicidade de atores, sobretudo aps a acelerao dos processos de globalizao.
- Phil Cerny (2001) props recentemente no o abandono completo da idia dos tringulos de
ferro, mas a sua substituio pela imagem dos pentgonos de ouro, a qual sinalizaria tanto o
papel ainda central dos trs atores que constituem o tringulo polticos, burocratas e grupos de
interesse , como a posio de fora de que hoje desfrutam os mercados financeiros globais e as
instituies financeiras internacionais (quarto vrtice do pentgono) e os atores no governamentais
de atuao transnacional (quinto vrtice).
- Contudo, se a anlise das redes de polticas procura, a partir de perspectivas um tanto divergentes,
dar conta da diversificao e da relativa des-hierarquizao dos processos de produo de
polticas,7 duas vertentes analticas correlatas procuram destacar o papel das idias e do
conhecimento nesses processos: a abordagem das advocacy coalitions, apresentada acima, e a
perspectiva, mais claramente desenvolvida por estudiosos das relaes internacionais, que enfatiza o
impacto das comunidades epistmicas
- Procurando primordialmente elucidar os processos e os atores envolvidos na busca de coordenao
internacional de polticas, Peter Haas (1992) define comunidades epistmicas como networks of
knowledge-based experts (p. 2) ou, mais especificamente, como uma rede de profissionais com
expertise e competncia reconhecidas em um domnio especfico e uma autoridade ao conhecimento
relevante s polticas pblicas ligadas quele domnio.
- Considera-se o aprendizado como um processo que tem a ver mais com a poltica do que com a
cincia, o que transforma o estudo do processo poltico em uma questo relacionada a quem
aprende o qu, quando, para o benefcio de quem e por qu
- A principal premissa de Goldstein e Keohane (1993) que as idias podem explicar algumas
mudanas nas polticas quando as interpretaes baseadas nos interesses so falhas ou por demais
parciais.
(a) as idias podem servir como road maps que ajudam os atores a determinar as suas preferncias
em um mundo cada vez mais complexo e repleto de incertezas;
(b) quando da anlise, na teoria dos jogos, de situaes em que a ausncia de um equilbrio nico em
jogos repetidos faz com que os outcomes sejam indeterminados. Em muitos desses casos, as idias
poderiam aliviar os problemas de cooperao ao oferecer solues;
(c) as idias, tornando-se embedded nas instituies e prticas sociais, poderiam barrar cursos de
ao pela cristalizao de rotinas polticas.
- Por fim, cabe notar que, com exceo da abordagem das advocacy coalitions, em cujo modelo h
uma concepo implcita de democracia concorrencial, as demais vertentes analticas aqui
brevemente inventariadas parecem privilegiar um certo vis cooperativo do jogo poltico. Se assim
for, e como no universo poltico brasileiro o conflito normalmente camuflado pela barganha e
mitigado pela prevalncia das relaes de tipo clientelista, sendo reduzido o papel do argumento e
do convencimento, talvez seja legtimo indagar se essa nfase na cooperao no poderia vir a ser
um desestmulo para a adoo dessas perspectivas analticas no pas.