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I Encuentro Peruano-Brasileo
de profesores de Derecho Administrativo
Escriben:
Adolfo Cspedes Zavaleta Jorge Dans Ordez
Alexandre Santos de Arago Jos Antonio Tirado Barrera
Antonio Abrua Puyol Juan Carlos Morn Urbina
Bernardo Strbel Guimares Juan Jos Dez Snchez
Carlos Ari Sundfeld Odete Medauar
Csar Ochoa Cardich Orlando Vignolo Cueva
Diego Zegarra Valdivia Richard Martin Tirado
Eloy Espinosa-Saldaa Barrera Vctor Sebastin Baca Oneto
Fernando Dias Menezes de Almeida Vitor Rhein Schirato
Floriano de Azevedo Marques Neto
Palestra Editores
Lima 2011
4 LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. DIEZ AOS DESPUS
Impresin y encuadernacin:
)TPFG\)TEQU5#%
Mz. E Lt. 15 Urb. Santa Rosa de Lima - Los Olivos
YYYITCPFG\ITCEQUEQO
El concepto
de Administracin Pblica
PALABRAS PRELIMINARES
I. INTRODUCCIN2
La importancia de un concepto de la Administracin Pblica remite a la
posibilidad de aplicar a esa organizacin y no a otras, su propio rgimen, el
MXUtGLFRDGPLQLVWUDWLYR\DXQTXHODGRFWULQDQRHVSDFtFDHOHVIXHU]RSRU
conceptuarla no puede ser vano, pues como bien seala Martnez Lpez Muiz
UHFRJLHQGRXQDVSDODEUDVGH&KULVWLDQ$WLDVODEXHQDWHRUtDHQ'HUHFKRHV
quizs la mejor garanta contra la arbitrariedad3
4XLpQHVSXHVOD$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFD"8QVXMHWRXQDIXQFLyQXQ
sujeto que acta de determinada manera? No podemos olvidar que cuando
los revolucionarios franceses, con su singular manera de entender la separa-
cin de poderes, dividen stos en determinadas funciones, crean los rganos
correspondientes, con las condiciones adecuadas para ejercer la funcin que
se les asigna. Para lo que a nosotros interesa, dan vida a un rgano, el Poder
Ejecutivo al que asignan una funcin determinada, la ejecutiva o administrati-
va. Este Poder es eminentemente subordinado a los otros y limitado por la ley
\HOFRQWUROMXULVGLFFLRQDO\HQHOTXHSRUVXSURSLDFRQFHSFLyQVHLGHQWLFDQ
rgano y funcin4.
2 Sobre el tema que se trata en el presente artculo se puede consultar mi libro Delimitacin
jurdica de la Administracin Pblica en el ordenamiento peruano, Palestra editores, Lima 2010.
3 Ob. cit., p. 23, el texto en Thorie contre arbitraire38)3DULV+D\WUDGXFFLyDOHV-
SDxROGH-RVp0DUtD'HOD&XHVWD6iHQ]EDMRHOWtWXORContra arbitrariedad, teora, Edersa,
Madrid 1988.
&RPRGLJRSDUDORTXHDQRVRWURVLQWHUHVDSLHQVRTXHHVVXFLHQWHVHxDODUODVXERUGL-
QDFLyQDOFRQWUROMXULVGLFFLRQDOGHOyUJDQRHMHFXWLYR&LHUWDPHQWHHVXQDVLPSOLFDFLyQ
pues, como sabemos, en Francia los parlamentarios quisieron independizarse del control
jurisdiccional creando el Consejo de Estado, pues consideraban, por una parte, que
MX]JDUDODDGPLQLVWUDFLyQHVWDPELpQDGPLQLVWUDU\SRURWUDODVHVSHFLDOHVIDFXOWD-
GHVGHHQUHJLVWUHPHQWUHJLVWURGHODVGLVSRVLFLRQHVUHDOHVFRPRUHTXLVLWRSDUDVX
DSOLFDFLyQ\GHUpPRQWUDQFHXQDVXHUWHGHYHWRGHYROXWLYRGHGLFKDVGLVSRVLFLR-
QHVDQWHVGHVXUHJLVWURTXHSRVHtDQORV3DUODPHQWRV-XGLFLDOHVGHJUDQLQFLGHQFLD
en el nacimiento de la revolucin, presentes en el antiguo rgimen y formados por la
nobleza. Es el desarrollo posterior de la Administracin Pblica la que ha llevado, en
nuestro ordenamiento, al control jurisdiccional. Se puede examinar sobre el particular
los excelentes trabajos de Garca de Enterra, E., Revolucin francesa y administracin
contemporneaHG&LYLWDV0DGULGSS&KLQFKLOOD&5HH[LRQHVHQ
WRUQRDODSROpPLFDVREUHHORULJHQGHO'HUHFKRDGPLQLVWUDWLYRHQNuevas perspectivas
del Derecho administrativo, Civitas, Madrid 1992, pp. 21-57; y, ms especialmente para
HOiPELWRHVSDxRO6DQWDPDUtD3DVWRU-$Sobre la gnesis del Derecho administrativo
Espaol en el siglo XIX (1812-1845), IGO, Sevilla 1973.
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA 17
6HSXHGHYHUPiVDPSOLDPHQWHHQ0DUWtQH]/ySH]0XxL]-/(OFRQFHSWRGH$GPL-
QLVWUDFLyQ3~EOLFDGHODOH\GHORFRQWHQFLRVRWUDVODFRQVWLWXFLyQGHRAP, N. 96.
VHSWLHPEUHGLFLHPEUHSS\'RVVHQWHQFLDVGHLQWHUpVSDUDHOFRQFHSWR
GH$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFDRAP, N. 118, enero-abril 1989, pp. 221-240, tambin para
lo relativo a la distincin Gobierno-Administracin Pblica: Baca Oneto, V. S., Los
actos de gobierno. Un estudio sobre su naturaleza y rgimen jurdico aplicado al ordenamiento
peruano8QLYHUVLGDGGH3LXUD3LXUD
6 Por ejemplo Garrido Falla, F., Tratado de Derecho administrativo, V. I, 12 ed., Tecnos,
Madrid 1994, p. 39 y Garca de Enterra, E. y T.-R. Fernndez, Curso de Derecho admi-
nistrativo, V. I, 10 ed., Civitas, Madrid 2000, pp. 30 y ss.
18 ANTONIO ABRUA PUYOL
'DQyV2UGyxH]-&RPHQWDULRVDOSUR\HFWRGHODQXHYDOH\GHQRUPDVJHQHUDOHVGH
SURFHGLPLHQWRVDGPLQLVWUDWLYRVHQThemis, N. 39, 1999, p. 238.
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA 19
8 Realidad que no es distinta a la que sucede en otros ordenamientos, se puede ver entre
RWURVSH6DQWDPDUtD3DVWRU-$Principios de Derecho administrativo General, I, Madrid,
2004, pp. 63 y ss.
/DH[SRVLFLyQGHODFLWDGDWHRUtDVHSXHGHFRQVXOWDUHQ%RTXHUD2OLYHU-0&ULWHULR
FRQFHSWXDOGHO'HUHFKRDGPLQLVWUDWLYR5$31VHSWLHPEUHGLFLHPEUH\HQ
Derecho administrativo. 10 ed., Civitas, Madrid 1996, pp. 63-67.
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA 21
12 &IU0DUWtQH]/ySH]0XxL]-/'RVVHQWHQFLDVFLWSSHIntroduc-
cin, cit., pp. 91 y 97.
13 Garca de Enterra, E. y T.-R. Fernndez, Curso, V. I, cit. pp. 44, 122.
14 En nuestro ordenamiento cfr. artculo 749 Cdigo Procesal Civil: Procedimiento.- Se
tramitan en proceso no contencioso los siguientes asuntos: 1. Inventarios; 2. Admi-
nistracin judicial de bienes; 3. Adopcin; 4. Autorizacin para disponer derechos de
incapaces; 5. Declaracin de desaparicin, ausencia o muerte presunta; 6. Patrimonio
familiar; 7. Ofrecimiento de pago y consignacin; 8. Comprobacin de testamento; 9.
,QVFULSFLyQ\UHFWLFDFLyQGHSDUWLGD6XFHVLyQLQWHVWDGD5HFRQRFLPLHQWRGH
resoluciones judiciales y laudos expedidos en el extranjero. 12. Las solicitudes que a
pedido del interesado y por decisin del juez, carezcan de contencin; y, 13. Los que
la ley seale.
15 0HHVWR\UHULHQGRDpOSRUHOWH[WRProyecto de Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, Lima, octubre 1999 HGLFLyQUHYLVDGDSRU'DQyV2UGyxH]-0RUyQ
8UELQD-&\6DOD]DU&KiYH]5
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA 23
GHORV3RGHUHV/HJLVODWLYR\-XGLFLDOTXHDFW~DQFRQSRWHVWDGDGPLQLVWUDWL-
YDWH[WRTXHIXHPRGLFDGRHQHO3UR\HFWRGH/H\16 cuyos incisos 2 y 3 son
idnticos al texto de la ley publicada.
Finalmente, hemos de concluir este acpite sealando que, efectivamente,
las normas administrativas se aplican al conjunto de rganos de apoyo de los
3RGHUHV/HJLVODWLYR-XGLFLDO\GHO7ULEXQDO&RQVWLWXFLRQDOSRUTXHFRQVWLWX\HQ
una Administracin Pblica distinta, autnoma y dependiente solamente del
poder que la tiene asignada.
2do. prrafo, 4.3, 5.2, 6, 7.5, 9.1, 9.2, 9.3, 10.2, 10, sexta y sptima Disposicin
Complementaria, D. Leg. 1031; 3.1 LCAE, 3.d LSNC), se pueden extraer las
siguientes consecuencias: 1) las relaciones con el organismo matriz se regulan
por el Derecho administrativo; 2) su actividad de gestin econmica o de ser-
vicio pblico se regula por las normas que regulen esa actividad que, cuando
se trate de gestin econmica, normalmente sern de Derecho comn; 3) no
pueden ejercer funcin pblica excepto por Ley; y, 4) de ostentar algunos
SULYLOHJLRVpVWRVQRVHUHHUHQGLUHFWDPHQWHDODDFWLYLGDGTXHGHVDUUROODQ
De acuerdo a lo expuesto no ejercen poder pblico por el hecho de ser del
Estado, es decir no son Administraciones pblicas, por tanto, no se sujetan
a las normas de Derecho pblico que regulan la funcin pblica y, en conse-
cuencia, tampoco a la LPAG. Slo en el caso de que, por excepcin, exista una
delegacin expresa conferida por ley, podrn ejercer funcin pblica y estar
sometidas al Derecho pblico y a las normas de la LPAG.
tQGROHWpFQLFDHFRQyPLFDVRFLDORWHUULWRULDOTXHORKDJDQFRQYHQLHQWHHQ
relacin con el propio artculo I.8 que venimos analizando.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que el ejercicio de funcin pblica
obliga a sujetarse a unas formalidades precisas: sometimiento a la Ley y al
Derecho; control contencioso-administrativo de los Tribunales; sometimiento al
principio de igualdad; produccin de los actos administrativos por el procedi-
miento adecuado; actuacin sometida a las previsiones presupuestarias, etc.18
Asimismo, es necesaria la previa habilitacin para aplicar la tcnica de
la delegacin y sta deber sustentarse en una norma con rango de ley, como
as lo indica, por ejemplo el artculo 4.3 del D. Leg. 1031. La razn es que, en
ltima instancia, el titular del poder es el Estado y el reparto del mismo se
lleva a cabo por la propia Constitucin o por Ley.
En consecuencia en nuestro ordenamiento es admisible la delegacin de
funcin pblica en un sujeto jurdico-privado con dos condiciones: a) que el
instrumento de delegacin tenga rango de ley, o que previamente se haya ha-
bilitado por ley al organismo respectivo19; y, b) que en el ejercicio de la funcin
se cumplan con los requisitos formales propios del ejercicio de poder pblico.
IX. CONCLUSIN
A pesar de la brevedad del tiempo para revisar un tema tan amplio y que
han quedado por examinar algunos puntos que deberan haber sido tratados
con ms detenimiento, pienso que podemos concluir que una vez examinado
nuestro ordenamiento s encontramos en ste las caractersticas que nos ayu-
GDQDGHQLUTXpHQWHQGHPRVSRU$GPLQLVWUDFLyQ3~EOLFD\pVWDVVRQGRVOD
existencia de una organizacin del poder pblico y su actuacin en virtud de
potestades administrativas. Se trata, la Administracin Pblica, de una orga-
nizacin subordinada, sometida al principio de legalidad y al control judicial.
Este concepto, como hemos visto, tiene la virtud de convenir a una pluralidad
de organizaciones que se denominan cada una de ellas Administracin P-
blica, algunas dependientes de organizaciones superiores, otras autnomas e
independientes, la ms importante, ciertamente, el Poder Ejecutivo.
18 &IU0DUWtQH]/ySH]0XxL]-/6RFLHGDGHVFLWSS\VV
19 Ms an, no slo ley ordinaria sino en algunos casos ley orgnica en atencin al artculo
&30HGLDQWHOH\HVRUJiQLFDVVHUHJXODQODHVWUXFWXUD\HOIXQFLRQDPLHQWRGHODV
entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias
FX\DUHJXODFLyQSRUOH\RUJiQLFDHVWiHVWDEOHFLGDHQOD&RQVWLWXFLyQ