You are on page 1of 118

KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM LEGISLASI

RANCANGAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH ANALISIS


PUTUSAN MK 93/PUU/-X/203

SKRIPSI
Diajukan Kepada Fakultas Syariah dan Hukum Untuk Memenuhi
Salah Satu Syarat Guna Memperoleh Gelar Sarjana Hukum (SH)

Oleh:
Fikri Abdullah
NIM: 10904800048

KONSENTRASI HUKUM KELEMBAGAAN NEGARA


PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM
UNIVERSITAS ISLAM NEGERI
SYARIF HIDAYATULLAH
J A K A R T A
1435 H/2014 M
KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM LEGISLASI

RANCANGAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH ANALISIS

PUTUSAN MK 93/PUU/-X/203

SKRIPSI

Diajukan kepada Fakultas Syariah dan Hukum Untuk Memenuhi

Salah Satu Syarat Guna Memperoleh Gelar Sarjana Hukum (SH)

Oleh :

Fikri Abdullah

NIM : 109048000048

Pembimbing:

Prof. Dr. H. Abdullah Sulaiman, S.H., M.H

NIP : 19591231 198609 1003

KONSENTRASI HUKUM KELEMBAGAAN NEGARA

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM

UNIVERSITAS ISLAM NEGERI

i
SYARIF HIDAYATULLAH

J A K A R T A

1435 H/2014 M

ii
LEMBAR PERNYATAAN

Dengan ini saya menyatakan bahwa:

1. Skripsi ini merupakan hasil karya asli saya yang diajukan untuk memenuhi

salah satu persyaratan memperoleh gelar strata I (SI) di Universitas Islam

Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

2. Semua sumber yang penulis gunakan dalam penulisan ini telah saya

cantumkan sesuai dengan ketentuan yang berlaku di Universitas Islam Negeri

(UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

3. Jika suatu saat terbukti karya ini bukan hasil karya asli saya, maka saya

bersedia menerima sanksi yang berada di Universitas Islam Negeri (UIN)

Syarif Hidayatullah Jakarta.

Jakarta, 15 April 2014

Fikri Abdullah

109048000048

iii
ABSTRAK

FIKRI ABDULLAH NIM 109048000048, TINJAUAN YURIDIS


KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM LEGISLASI
RNCNGAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH PASCA PUTUSAN MK
93/PUU/-X/2013. Program Studi Ilmu Hukum, Konsentrasi Hukum Klembagaan
Negara, Fakultas Syariah dan Hukum, Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah
Jakarta, 1434 H/2014 M. Xi + 100 halaman + 4 halaman daftar pustaka.
Penelitian ini dilakukan untuk mencari dasar ketentuan dikabulkan untuk
seluruhnya dari kasus pada perkara Mahkamah Konstitusi Nomor 93/PUU-XI/2013
yang diajukan oleh seorang anggota Dewan Perwkilan Derah (DPD) dalam
kewenangan legislasi di parlemen yang teretuang dalam ketentuan didalam UU No.
27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD serta UU No.12 Tahun 2011
Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dengan adanya ketentuan
pada pasal tersebut pemohon merasa telah dirugikan hak konstitusionalnya sebagai
bagian dari warga negara Indonesia yang dilindungi oleh UUD NRI 1945.
Metode penelitian yang digunakan oleh penulis dalam penelitian ini adalah
metode penelitian normatif dengan analisis data kualitatif. Penelitian normatif dengan
menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan
doktrin (doctrinal approach). Selanjutnya sumber data yang digunakan dalam
penelitian ini antara lain bahan hukum primer yaitu Putusan Mahkamah Konstitusi
Nomor 93/PUU-XI/2013 dan risalah sidangnya, serta peraturan perundang-undangan,
bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier.
Hasil dari penelitian ini adalah, bahwa Mahkamah Konstitusi menyatakan
bahwa beberapa ketentuan yang ada didalam UU MD3, serta UU P3 mengenai
kewenangan legislasi bertentangan dengan UUD NRI 1945. Mahkamah Konstitusi
mengembalikan kembali kewenangan legislasi DPD dalam prolegnas. Selain itu
penguatan peran legislatif DPD pun semakin menguat dengan adanya putusan MK
tersebut, sehingga putusan tersebut dianggap membawa pembaharuan bagi
kedudukan DPD sebagai lembaga kenegaraan.

Kata Kunci : Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Legislasi RUU, Mahkamah


Konstitusi, Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MD3, Undang-Undang
Nomor 12 Tahun 2011 tentang P3, Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945.

Pembimbing : Prof. Dr. H. Abdullah Sulaiman, SH., MH.


Daftar Pustaka : Tahun 1994 s.d Tahun 2013

iv
KATA PENGANTAR

Puji Syukur atas kehadirat Allah SWT yang mana atas limpahan nikmat

karunia Nya penulis dapat menyelesaikan skripsi ini. Dan tak lupa shalawat serta

salam penulis haturkan kepada junjugan kita baginda Nabi Muhammad SAW.

Penulis menyadari dengan setulus hati bahwa skripsi yang dibuat oleh penulis

masih sangat jauh dari kata sempurna. Hal tersebut didasari pada keterbatasan waktu,

tenaga, maupun pengetahuan yang penulis miliki. Akan tetapi penulis berupaya

semaksimalkan mungkin untuk memberikan yang terbaik kepada para pembaca

khususnya mahasiswa ilmu hukum UIN Jakarta untuk memberikan pengetahuan dan

sebagai tambahan refrensi mengenai apa yang telah penulis buat. Serta penulis sangat

bersyukur atas pengalaman serta wawasan yang semakin bertambah ketika menyusun

skripsi ini.

Dalam kesempatan ini, perkenankanlah penulis menyampaikan ucapan terima

kasih yang sebesar-besarnya kepada :

1. Dr. J.M Muslimin S.H., M.H., selaku Dekan fakultas Syariah dan Hukum

Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

2. Terima kasih kepada Dr. Djawahir Hejazziey, S.H., M.A. selaku ketua program

studi ilmu hukum serta Drs. Abu Tamrin, S.H., M.Hum. selaku sekretaris

program studi Ilmu Hukum atas segala petunjuk dalam penyusunan skripsi ini.

3. Terima kasih yang tak terhingga kepada Prof. Abdullah Sulaiman, S.H., M.H.,

yang telah berkenan menjadi pembimbing dalam penyusunan skripsi ini dengan

penuh kesabaran, ketelitian, serta banyak memberikan masukan yang sangat

positif sehingga skripsi ini dapat terselesaikan.

v
4. Terima kasih kepada segenap dosen serta staf karyawan fakultas Syariah dan

Hukum Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

5. Terima kasih kepada Abdurauf, Lc. Selaku dosen pembimbing akademik, yang

telah membimbing dan mengarahkan, baik dalam perkuliahan maupun dalam hal

akademik lainnya.

6. Terima kasih kepada Nur Rohim Yunus, L.L.M yang bersedia meluangkan waktu

dan memberikan masukan serta saran untuk penulis.

7. Terima kasih kepada Nur Habibi, S.H., M.H., yang selama ini telah meluangkan

waktu dan memberikan masukan serta saran untuk penulis, serta membimbing

penulis sejak awal perkuliahan;

8. Terima kasih kepada kedua orang tua penulis, Ayahanda Abdul Karim dan Ibunda

Imriti yang selalu berdoa dan tiada henti mendukung penulis untuk

menyelesaikan studi nya, dan berjuang dengan sangat keras untuk penulis.

semoga Allah SWT senantiasa memberikan nikmat iman, islam, dan sehat kepada

keduanya.

9. Terima kasih kepada adik-adik penulis Malik Khaidir serta Dimyati, serta para

sepupu Abi Wafa, Moch. Iqbal, Sasha, Siti Faizah, Siti Soleha, Sari Maimunah,

Cak Genchar, Silby, Dika, serta beberapa saudara-saudara penulis yang tak bisa

penulis sebutkan satu persatu yang selalu memberikan motivasi dan doa kepada

penulis.

10. Terima Kasih kepada seluruh kerabat-kerabat seperti Hary Restu H, Budi

Nugraha, Farhan, Yulya, serta beberapa kerabat dekat yang senantiasa

memberikan suntikan moril kepada penulis.

11. Terima Kasih kepada Cangkir The Gank Riviantha, Yudi, Prayoza, Akhmad

vi
Kholil, dkk yang selama ini telah setia menemani perjuangan kuliah hingga masa

berlaku perkuliahan sebentar lagi habis;

12. Terima Kasih kepada , Ilmu Hukum B angkatan 2009 Jajang, Maul, Farhan B,

Roma, Arif , Imam, Gagat, Zaki, Saddam, dkk yang selama ini juga telah

memberikan doa dan dukungannya kepada penulis.

13. Terima Kasih kepada Anti, Ujoh, Nazia, Fikka, Ocha, Defi, Bibil, Jakim, Gerry,

Jentel, Icang, Doble Ilham, dll segenap ilmu hukum angkatan 2010 yang selama

ini telah memberikan dukungan secara moril serta doa kepada penulis;

14. Terima kasih kepada Ichsan Beler, Tholib, Arman, Mail, Dika, Boceng, Tika,

Citra, Irha, Pipih, Dimas RD, Farhan Subhi, Rezha, Eja, Fitroh, Hanif kancing,

Agus bewox, Mbah Dobleh, dan segenap sahabat/i PMII angkatan 2009 lainnya

yang selama ini telah berjuang bersama penulis dan memberikan dukungan serta

doa kepada penulis;

15. Terima Kasih kepada keluarga besar IRMADA khususnya Faisal, Rio, Nurul,

Ajeng, Idrus, Amel, Ode, Vera, Rina dkk yang terus memberikan dukungan serta

doa kepada penulis;

16. Terima kasih kepada keluarga besar SAMASTHA BUANA dan LSM

SAMASTHA BUANA khususnya Arwan, Farry, Eko, Ateng, Jambe, Bang

jangga, bang jati, bang erizal (Ketum LSM SB), bang febri ( bf ) , bang rudi,

ucup, keset, okta, dll yang terus memberikan dukungan dan doa tiada henti

kepada penulis;

17. Terima kasih kepada keluarga besar LBH MATA HATI, Bang benu, Bang

Badrul, Bang azis, Bang Nuzul, Nurul, Vani, Iwan, Uci, dll yang terus

memberikan dukungan serta mendorong penulis lebih berkembang;

vii
18. Terima kasih kepada segenap Pengurus KARANG TARUNA CIREUNDEU, Om

tibet, Bang Abdhi, Cepoy, Bang Zabier, Nandya, Ayu, Handi, Bang Ayang,

manarul dll yang selama ini juga telah memberikan doa dan dukungannya kepada

penulis.

19. Terima kasih kepada segenap rekan-rekan Sekolah Anti Korupsi angkatan I,

Isram, Pohan, Bianca, Ryan, Ingdam, Sarah, uswah, dll yang telah memberikan

doa serta dukungannya kepada penulis;

20. Terima Kasih kepada rekan-rekan Gooners UIN, Apong, Daeng, Monic, Tatang,

Temon, Alfian, Bagus, Poltak, dll yang juga telah memberikan doa dan dukungan

kepada penulis;

21. Terima kasih kepada Keluarga besar FOKDEM, Ayas, Dani, Shela, Izul, dll yang

juga telah memberikan doa dan dukungan kepada penulis selama ini;

22. Tak lupa, penulis sangat berterima kasih kepada seluruh direksi JIMLY SCHOOL

OF LAW AND GOVERNMENT Bpk. Qomarudin (Direktur JSLG), Sdr. Hamdy

(Manager JSLG), Mas Faqih (IT JSLG), Mba Dwi (Bendahara JSLG), Ibu Ida

(Marketing JSLG) yang selama ini terus memberikan masukan serta dukungannya

terhadap penulis, serta berbagai refrensi pun penulis temukan di JSLG.

Jakarta, 15 April 2014

Fikri Abdullah

viii
DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL

LEMBAR PENGESAHAN PEMBIMBING ...............................................................i

LEMBAR PENGESAHAN PENGUJI ....................................................................... ii

LEMBAR PERNYATAAN ........................................................................................ iii

ABSTRAK ....................................................................................................................iv

KATA PENGANTAR................................................................................. .................iv

DAFTAR ISI.......................................................................................... .......................ix

DATA LAMPIRAN ................................................................................................... xii

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah ......................................................................... 1

B. Identifikasi Masalah ............................................................................... 8

C. Pembatasan Dan Rumusan Masalah ....................................................... 9

D. Tinjauan Dan Manfaat Penelitian ......................................................... 10

E. Tinjauan (review) kajian terdahulu ....................................................... 11

F. Metode Penelitian ................................................................................ 12

G. Analisis Data ......................................................................................... 15

H. Sistematika Penulisan ............................................................................ 15

BAB II KONSEP PERAN DPD SEBAGAI LEMBAGA LEGISLATIF

A. Teori Legislatif ..................................................................................... 18

1. Pengertian Legislatif ........................................................................ 18

2. Legislatif dalam perspektif Bicameral ............................................. 22

ix
B. Check and Balance ............................................................................... 27

1. Pengertian Check and Balances ........................................................ 27

2. Penerapan Check and Balances di Lembaga legislatif

Indonesia .......................................................................................... 29

C. Mahkamah Konstitusi dan Pengujian Undang- Undang ...................... 34

1. Sejarah Pembentukan MK ................................................................ 34

2. Kedudukan MK ................................................................................ 38

3. Fungsi dan Peran MK ....................................................................... 41

BAB III KEDUDUKAN HUKUM DEWAN PERWAKILAN DAERAH

BERDASARKAN KONSTITUSI
A. Sejarah dan Dasar Hukum Pembentukan Dewan Perwakilan

Daerah.................................................................................................... 44

1. Sejarah Pembentukan DPD .............................................................. 44

2. Dasar Hukum Pembentukan DPD ................................................... 47

B. Kinerja DPD RI Dalam Bidang Legislasi ............................................ 49

C. Konsepsi Mengenai Legislasi Yang Ideal Menurut Anggota DPD

dan Para Ahli ........................................................................................ 52

D. Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah berdasarkan UUD 1945 ......... 60

1. Kedudukan DPD dalam Pembentukan Undang-Undang Pasca

amandemen UUD 1945 NRI ........................................................... 60

2. Kewenangan legislasi DPD dalam struktur ketatanegaraan

Indonesia ........................................................................................... 62

3. Implementasi Kewenangann Legislasi Dewan Perwakilan

Daerah dalam Undang-Undang No. 27 Tahun Tentang MPR,

x
DPR, DPD, dan DPRD serta Undang-Undang No. 12 Tahun

2011 Tentang Pembentukan Peraturan PerUndang-Undangan

Khususnya dalam Proses Pengajuan dan Pembahasan RUU

Otonomi Daerah ............................................................................... 69

BAB IV KEWENANGAN HUKUM DEWAN PERWAKILAN DAERAH

DALAM LEGISLASI RANCANGAN UNDANG-UNDANG

OTONOMI DAERAH ANALISIS PUTUSAN MK 92/PUU/-

X/2013
A. Kedudukan dan kewenangan DPD dalam pembahasan RUU

Otonomi Daerah sesudah diputuskannya Putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013 tentang kewenangan DPD dalam legislasi RUU

Otonomi Daerah .................................................................................... 73

B. Dasar pertimbangan Mahkamah Konstitusi dalam memberikan

putusan MK Nomor 92/PUU- X/2013 tentang kewenangan DPD

dalam legislasi RUU Otonomi Daerah ................................................. 79

C. Analisis dan Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor

92/PUU-X/2013 tentang kewenangan DPD dalam legislasi RUU

Otonomi Daerah ................................................................................... 88

BAB V PENUTUP

A. Kesimpulan ......................................................................................... 101

B. Saran ................................................................................................... 104

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................................ 107

LAMPIRAN

xi
BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Lembaga legislatif adalah badan deliberatif pemerintah dengan kuasa

untuk membuat hukum yang dalam hal ini disebut dengan peraturan perundang

undangan. Legislatif dikenal dengan beberapa nama, yakni parlemen, kongres

dan asembli nasional. Dalam system parlemen, legislatif sebagai badan tertinggi

dan menunjuk eksekutif. Sedangkan dalam system presidensiil, legislatif sebagai

cabang pemerintahan yang sama dan bebas dari eksekutif.

Di indonesia dikenal sistem bicameral, yang mana cabang kekuasaan

legislatif dibagi atas dua bagian yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (selanjutnya

disebut DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (selanjutnya disebut DPD). Sistem

bikameral adalah wujud institusional dari lembaga perwakilan atau parlemen

sebuah Negara yang terdiri atas dua kamar (majelis). Majelis yang anggotanya

dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk secara generik

disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan dikenal juga sebagai House of

Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain

(bukan jumlah penduduk), disebut sebagai majelis kedua atau majelis tinggi dan

di sebagian besar negara (60%) disebut sebagai Senat.

Sistem perwakilan politik menghasilkan wakil-wakil politik, sistem

perwakilan teritorial menghasilkan wakil-wakil daerah, sedangkan sistem

1
2

perwakilan fungsional menghasilkan wakil-wakil golongan fungsional. DPD

merupakan perwujudan sistem perwakilan teritorial dan DPR sebagai perwakilan

politik.1

Untuk mengoptimalkan sistem tersebut pemerintah terus berupaya

melakukan reformasi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Peran Pemerintah

Daerah yang sebelumnya kurang diberdayakan, didorong untuk dapat

berpartisipasi demi mengakomodir kepentingan daerah. Sesuai dengan amanat

UUD NRI 1945, Pemerintah Daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus

sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat

terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,

pemberdayaan dan peran serta masyarakat.

Dalam perkembangannya, pemerintahan daerah diawali oleh adanya

Dekrit Presiden 5 Juli 1959, yang menyatakan berlakunya kembali UUD 1945

dan tidak berlakunya UUDS 1950. Sebagai kelanjutan dari Dekrit tersebut maka

dibidang pemerintahan daerah pun terjadi perubahan fundamental dengan

dikeluarkannya Penetapan Presiden (Penpres) No. 6 Tahun 1959 tentang

Pemerintahan daerah.2 Serta disempurnakan dengan UU. No. 18 Tahun 1965

Tentang Pemerintahan Daerah menggantikan posisi UU. No. 1 Tahun 1957, dan

1
Dwi Reni Purnomowati, "Implementasi Sistem Parlemen Bikameral dalam Parlemen di
Indonesia," (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005), h. 102.

2
Prajudi Atmosudirjo, "Hukum Administrsi Negara," ( Jakarta : Ghalia Indonesia,1994), h.
126.
3

melanjutkan ide Penpres No. 6 Tahun 1959. Kemudian pasca amandemen

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia telah membawa reformarsi

dalam bidang ketatanegaraan Indonesia.

DPD dibentuk dan kemudian disejajarkan kedudukannya dengan

lembaga-lembaga lainnya seperti DPR, dan Presiden demi mewujudkan

keseimbangan antara pusat dan daerah. Hal ini kemudian diperkuat dengan

munculnya Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

serta Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD

(Selanjutnya disebut UU MD3).

Ide pembentukan DPD dalam kerangka sistem legislatif Indonesia

memang tidak terlepas dari ide pembentukan struktur dua kamar parlemen atau

bikameral. Dengan struktur bikameral itu diharapkan proses legislasi dapat

diselenggarkan dengan sistem double check yang memungkinkan representasi

seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas.

DPR merupakan representasi politik (political representation) sedangkan DPD

mencerminkan prinsip representasi teritorial atau regional (regional

representation).3

Secara lebih rinci, UUD NRI 1945 mengatur kewenangan DPD sebagai

berikut:

3
Jimly Asshiddiqie, "Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca
Reformasi," (Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), h. 138.
4

(1) DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang

berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan

pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan

sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan

keuangan pusat dan daerah.

(2) Dewan Perwakilan Daerah (DPD):

a. ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan

pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,

pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang

berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta

b. memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN, RUU yang

berkaitan dengan pajak, RUU yang berkaitan dengan pendidikan, dan RUU yang

berkaitan dengan agama.

(3) DPD dapat melakukan pengawasan atas:

a. pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, hubungan

pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,

pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan

anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama; serta

b. menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan

pertimbangan untuk ditindaklanjuti.

Haruslah dibedakan antara fungsi DPD dalam bidang legislatif dan

bidang pengawasan. Meskipun dalam bidang pengawasan, keberadaan DPD


5

bersifat utama (main constitutional organ) yang sederajat dan sama penting

dengan DPR, tetapi dalam bidang legislasi, fungsi DPD hanya menunjang tugas

konstitutional DPR.4 Atau Dengan kata lain, DPD hanya memberikan masukan,

sedangkan yang memutuskan adalah DPR, sehingga DPD ini lebih tepat disebut

sebagai Dewan Pertimbangan DPR, karena kedudukannya hanya memberikan

pertimbangan kepada DPR.5

Diundangkannya UU MD3 menjadi semangat baru dalam ketatangaraan

Indonesia khususnya dalam sruktur kelembagaan. Dimana melahirkan DPD

sebagai lembaga yang mempunyai fungsi dan kedudukan yang setara dengan

DPR dan lembaga-lembaga lainnya. Kelahiran DPD sangat didasari oleh

keinginan semua pihak termasuk pemerintah pusat dan daerah untuk

memperbaiki hubungan kerja dan penyaluran kepentingan antara kedua level

pemerintahan tersebut. Dalam hal ini, DPD juga diharapakan hadir sebagai

lembaga yang mampu membantu untuk mengatasi kesenjangan antara pusat dan

daerah sesuai semangat otonomi daerah yang menjamin keadilan, demokrasi, dan

jaminan keutuhan integritas wilayah negara.6

4
Jimly Asshiddiqie , "Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca
Reformasi," (Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), h. 140-141.
5
Jimly Asshiddiqie, "Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat
UUD Tahun 1945, Makalah Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII" (Jakarta: BPHN,
2003), h. 20.
6
Jimly Asshiddiqie, "Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam
UUD 1945", (Yogyakarta: UII Press, 2005), h. 172.
6

Semangat reformasi kelembagaan yang muncul dari Undang-Undang

tersebut seakan ternodai dengan pengikisan fungsional Dewan Perwakilan

Daerah dalam pembahasan RUU khususnya Pasal 102 ayat (1) huruf a, d, e, dan,

h, serta pada Pasal 147 UU MD3. Walaupun pada dasarnya secara kedudukan

Dewan Perwakilan Darah mempunyai kedudukan yang setara dengan lembaga

lainnya sepreti DPR dan Presiden akan tetapi kewenangannya masih terkesan

dibatasi dan terkesan samar khususnya dalam proses Pengajuan Rancangan

Undang-Undang Otonomi Daerah serta dalam pembahasannya di Program

Legislasi Nasional.

Hal itu semakin diperparah dengan kerancuan dan tidak ditegaskannya

kewenangan DPD dalam pengajuan dan pembahasan RUU Otonomi Daerah di

dalam UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

Undangan (Selanjutnya disebut UU P3).

Mengingat fundamentalnya peran DPD dalam mengawal dan

menjembatani kepentingan daaerah, maka kemudian muculah inisiatif dari DPD

mengajukan gugatan dari kedua Undang-Undang tersebut untuk mengembalikan

efektifitas dari peranan DPD itu sendiri dan mengembalikan hak-hak

konstitusional lembaga tersebut kepada Mahkamah Konstitusi sebagai pengawal

konstitusi khususnya di kelembagaan negara..

Keluarnya putusan Mahkamah Konstitusi 92/PUU/-X/2013 membawa

angin segar bagi DPD. Jika selama ini DPD yang selama ini hanya menjadi

bayang-bayang di bawah dominasi DPR. Dominasi berlebihan yang mencederai


7

sistem bikameral yang konon dibentuk tujuan mulia, yaitu terciptanya sistem

check and balances.

Mahkamah Konstitusi memutuskan DPD berhak dan/atau berwenang

mengusulkan Rancangan Undang-Undang (RUU) tertentu dan ikut membahas

RUU tertentu sejak awal hingga akhir tahapan namun DPD tidak memberi

persetujuan atau pengesahan RUU menjadi undang-undang (UU). MK juga

memutuskan DPR, DPD, dan Pemerintah menyusun program legislasi nasional

(prolegnas).

RUU tertentu dimaksud adalah RUU mengenai otonomi daerah;

hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan

daerah; pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya, serta

perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Dengan putusan tersebut, maka saat ini peranan DPD kembali

kekhittanyah dalam mengawal dan menjembatani aspirasi serta kepentingan

daerah khususnya dalam pengajuan serta pembahasan RUU ditataran legislatif

dimana kedudukannya setara dengan Presiden dan DPR serta mempunyai hak

dalam proses pembahasan Rancangan Undang-Undang Otonomi Daerah

khususnya di dalam Program Legislasi Nasional

Berdasarkan latar belakang yang telah dipaparkan di atas, penulis tertarik

untuk melakukan penelitian yang lebih mendalam berkenaan dengan hal ini,

sekaligus juga sebagai bentuk pemenuhan tugas akhir guna memperoleh gelar

sarjana setrata satu (S1) dengan mengangkat judul skripsi tentang:


8

KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM

LEGISLASI RANCANGAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH

ANALISIS PUTUSAN MK 92/PUU/-X/2013.

B. Identifikasi Masalah

Sesuai dengan latar belakang masalah di atas, dapat dipetik beberapa

persoalan yang berkaitan dengan peran dan fungsi kelembagaan dibidang

legislative yang dimiliki oleh DPD didalam UU MD3 serta UU P3 terkait dengan

proses pengajuan dan pembahasan Rancangan Undang-undang.

Dari latar berfikir tersebut di atas ternyata terdapat berbagai masalah yang

muncul yaitu:

1. Pasca Amandemen UUD NRI 1945 Ke-4 negara lebih mengoptimalkan

peranan Daerah khususnya dalam mengawal pemerintahan dengan

dibentuknya DPD akan tetapi seolah tereduksi oleh UU MD3 dan UU P3

khususnya dalam bidang legislasi;

2. Peran DPD seolah-olah dikerdilkan dengan tidak diikutsertakannya DPD

dalam proses pembahasan RUU Otonomi Daerah. Padahal secara

kelembagaan DPD mempunyai kedudukan yang sama dengan Presiden

dan DPR.

3. Dengan dibatasinya kewenangan DPD dalam proses pengajuan dan

pembahasan RUU Otonomi Daerah maka terlihat semakin samarnya

kedudukan DPD dalam bidang legislative, serta minimnya konstribusi


9

daerah dalam proses perancangan dan pembentukan Peraturan

PerUndang-Undangan Otonomi Daerah.

C. Pembatasan Masalah dan Perumusan Masalah

1. Pembatasan Masalah

Mengingat begitu banyaknya permasalahan yang penulis singgung dalam

identifikasi masalah, maka dalam pembatasan masalah ini penulis membatasi

pada pembahasan mengenai kewenangan DPD di bidang legislative khususnya

dalam pengajuan dan pembahasan RUU Otonomi Daerah sebelum dan sesudah

diputuskannya Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013.

2. Perumusan Masalah

Agar penelitian ini berjalan dengan sistematis, maka perlu di buat

perumusan masalah sebagai berikut:

a. Bagaimana konsep peran DPD sebagai lembaga legislatif ?


b. Bagaimana kedudukan hukum DPD berdasarkan konstitusi tertulis di

Indonesia ?

c. Bagaimana kewenangan hukum DPD dalam pengajuan dan pembahasan

RUU Otonomi Daerah sesudah diputuskannya Putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013 ?
10

D. Tujuan Dan Manfaat Penelitian

1. Tujuan Penelitian

Berkenaan dengan pokok permasalahan di atas, maka tujuan penelitian

dapat dirumuskan sebagai berikut :

a. Posisi hukum keberadaan DPD di Indonesia

b. Mengetahui kewenangan DPD dalam proses pengajuan dan pembahasan

RUU Otonomi Daerah sesudah dikeluarkannya putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013 .

c. Untuk mengetahui landasan dan pertimbangan hukum Mahkamah

Konstitusi dalam memutuskan putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013

2. Manfaat Penelitian

Diharapkan dengan adanya penelitian ini dapat memberikan manfaat

dalam segi akademisi dan praktisi, yaitu:

Secara akdemisi: Dapat menjadi aspek pendukung dalam pengembangan

Ilmu Hukum Kelembagaan Negara, agar penelitian ini dapat menjadi

tambahan referensi dan peningkatan wawasan akademis para akademisi di

bidang hukum, khususnya dalam hal Kewenangan DPD di bidang legislative

khususnya dalam proses pengajuan dan pembahasan RUU Otonomi Daerah.

Secara praktisi: memberikan informasi bagi para akademisi dan

masyarakat luas mengenai Kewenangan DPD dalam proses pengajuan dan

pembahasan RUU Otonomi Daerah setelah keluarnya putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013.
11

E. Tinjauan (Review) Kajian terdahulu

Review kajian terdahulu ini akan memaparkan beberapa penelitian yang

sudah dilakukan, baik yang berupa skripsi, tesis, ataupun penelitian-penelitian

lainnya yang pernah membahas seputar kewenangan DPD yaitu:

1. REVITALISASI PERANAN DPD DALAM SISTEM PARLEMEN DI

INDONESIA (Kajian Yuridis UUD NRI Tahun 1945 Pasal 22C Dan

22D Serta UU N0. 27 Tahun 2009 Tentang Majelis Permusyawaratan

Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah). Skripsi ini ditulis oleh Januar

Muttaqien dari Fakultas Hukum Universitas Brawijaya Malang. Dalam

sekripsi ini penulis menjelaskan tentang posisi DPD dalam kelembagaan saat

ini serta upaya memaksimalkan peran DPD didalam parlemen. Sedangkan di

skripsi yang saya tulis, kajian yuridisnya terhadap Putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013 tentang kewenangan legislasi DPD terhadap Proses

Pengajuan dan Pembahasan RUU Otonomi Daerah.

2. REVITALISASI DPD DALAM PENINGKATAN OTONOMI

DAERAH PROPINSI BANTEN. Skripsi ini ditulis oleh Ade Nubzatus

Tsaniyah jurusan Ilmu Hukum Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam

Negeri Jakarta. Pada skripsi ini penulis lebih menjelaskan mengenai hubungan

DPD dengan Pemerintah Daerah, DPRD, serta sejauh mana peranan DPD saat

ini terhadap peningkatan Otonomi Daerah di Propinsi Banten. Sedangkan

dalam skripsi yang saya tulis lebih membahas kepada kewenangan legislasi
12

DPD dalam proses pengajuan dan pembahasan RUU Otonomi Daerah dan

bersifat menyeluruh terhadap seluruh DPD bukan terfokus kepada DPD di

satu daerah.

3. EKSISTENSI DEWAN PERWAKILAN DAERAH (DPD) DALAM

SISTEM BIKAMERAL DI INDONESIA. Skripsi ini ditulis oleh Miki

Pirmansyah dari Jurusan Ilmu Hukum Fakultas Syariah dan Hukum

Universitas Islam Negeri Jakarta. Pada skripsi ini penulis menjelaskan tentang

fungsi dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam

penyelenggaraan sistem Bikameral di Indonesia. Serta sejauh mana eksistensi

DPD dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia.

Sedangkan dalam skripsi saya tulis saya lebih menyoroti mengenai

kewenangan DPD dalam legislasi RUU Otonomi Daerah disertai dengan

objek pada putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013, sehingga lebih terfokus

pada pembahasan mengenai kewengan legislasi DPD. Dan hal tersebut jelas

berbeda dengan apa yang dibahas oleh skripsi di atas yang lebih bersifat

universal terhadap DPD dan tidak ada objek yang dikajinya.

F. Metode Penelitian

1. Jenis Penelitian

Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian

hukum normatif. Penelitian hukum normatif adalah penelitian hukum


13

kepustakaan.7 Penelitian hukum normatif didefinisikan sebagai penelitian yang

mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan perundang-

undangan dan putusan pengadilan. Disebut juga penelitian hukum doktrinal yaitu

penelitian hukum yang mempergunakan data sekunder.8 Alat pengumpulan data

dalam penelitian ini adalah melalui penelitian kepustakaan (library research)

untuk mendapatkan konsepsi teori atau doktrin, pendapat atau pemikiran

konseptual dan penelitian terdahulu yang berhubungan dengan objek telaahan

penelitian ini yang dapat berupa peraturan perundang-undangan dan karya ilmiah

lainnya.

2. Sumber dan Jenis Data

Jenis data yang dibutuhkan dalam penelitian ini adalah data sekunder.

Data sekunder adalah berupa bahan hukum, yang terdiri dari:

Bahan hukum primer terdiri dari peraturan perundang-undangan yang

menjadi dasar hukum Kewenangan Presiden terhadap Kementerian Negara,

antara lain:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 pasca

amandemen;

b. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2009 tentang

MD3;

7
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, "Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan
Singkat," (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995), h. 23.
8
Ronny Hanitijo Soemitro, "Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri," (Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1998), h. 10.
14

c. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

PerUndang-Undangan

d. PUTUSAN MK 92/PUU/-X/2013

Bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan yang memberikan penjelasan

tentang bahan hukum primer, antara lain adalah tulisan berupa pendapat para

pakar Hukum Tata Negara yang terdapat dalam buku-buku, tesis, makalah, jurnal

hukum.

Bahan hukum tersier, yaitu bahan-bahan yang memberikan informasi

lebih lanjut terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder antara lain

kamus besar bahasa Indonesia, kamus hukum, majalah, artikel, koran dan

lainnya.9

Sumber data sekunder diperoleh dari hasil penelusuran pustaka dan

dokementasi di berbagai lembaga atau instansi.

3. Teknik Pengumpulan Data

Dalam penelitian ini, teknik pengumpulan data yang digunakan oleh

peneliti adalah:

a. Observasi

Observasi ialah pengamatan dan pencatatan yang sistematis terhadap

gejala-gejala yang diteliti. Peneliti mengawasi dengan cermat setiap

perkembangan yang berkaitan dengan peneliti ini.

9
Soerjono Soekanto dan Sri Mahmudji, "Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan
Singkat," (Jakarta: Rajawali Press, 1995), h. 33.
15

b. Dokumentasi

Pada tahap dokumentasi, penulis mengumpulkan buku-buku, majalah,

artikel-artikel dan lain-lain untuk memudahkan penulis dalam mencari teori-teori

yang berkaitan dengan judul skripsi.

G. Analisis Data

Analisis data dalam penelitian ini bersifat deskriptif kualitatif, yaitu

setelah data diklasifikasikan sesuai aspek data yang terkumpul lalu

diinterpretasikan secara logis. dengan melihat data-data yang diperoleh penulis

melalui observasi dan dokumentasi setelah itu dianalisis kemudian disusun dalam

laporan penelitian.

H. Sistematika Penulisan

Buku pedoman yang digunakan dalam penulisan karya tulis ini adalah

buku pedoman sekripsi Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri

Syarif Hidayatullah Jakarta, terbitan tahun 2013.

Untuk mempermudah pemahaman dan memperoleh gambaran yang jelas

mengenai keseluruhan dari penulisan skripsi ini, berikut sistematikanya:

BAB I Berisi mengenai Pendahuluan dengan uraian mengungkapkan latar

belakang masalah kajian skripsi ini, tujuan penelitian, manfaat

penelitian, metode penelitian, tinjauan kepustakaan, dan sistematika

penulisan.
16

BAB II Berisi mengenai konsep DPD sebagai lembaga legislatif yang

menjabarkan tentang teori-teori untuk mendukung penelitian ini.

Tinjauan umum bab ini adalah tentang Pengertian tentang teori

legislatif dan penerapannya di Indonesia , serta pengertian system

check and balance dan penerapannya di Indonesia, serta sejarah

pembentukan MK, kedudukan, dan kewenangan pengujian Undang-

Undang yang dilakukan oleh MK.

BAB III Berisi mengenai bab yang menjelaskan mengenai kedudukan hukum

DPD berdasarkan UUD NRI 1945 pasca amandemen, kinerja DPD

dalam bidang legislasi, konsepsi legislasi yang ideal menurut anggota

DPD, dan para ahli, serta implementasinya di dalam UU MD3 serta

UU P3 terhadap proses pengajuan dan pembahasan RUU Otonomi

Daerah , dan perbedaan antara DPD dengan DPRD.

BAB IV Merupakan bab pembahasan kewenangan hukum DPD dalam

Rancangan Perundang-undangan otonomi daerah pasca putusan MK

93/PUU/-X/2013. Adapun bagian sub bab pada bab ini akan

berbicara mengenai:

a. Kedudukan dan kewenangan DPD dalam pembahasan RUU

Otonomi Daerah sesudah diputuskannya Putusan MK Nomor

92/PUU-X/2013 tentang kewenangan DPD dalam legislasi RUU

Otonomi Daerah
17

b. Dasar pertimbangan Mahkamah Konstitusi dalam memberikan

putusan MK Nomor 92/PUU- X/2013 tentang kewenangan DPD

dalam legislasi RUU Otonomi Daerah

c. Analisis dan Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor

92/PUU-X/2013 tentang kewenangan DPD dalam legislasi RUU

Otonomi Daerah

BAB V Bab ini merupakan bab penutup yang terdiri dari kesimpulan dan
saran dari penulis
BAB II

KONSEP PERAN DPD SEBAGAI LEMBAGA LEGISLATIF

A. Teori Legislatif

1. Pengertian Legislatif

Dalam proses pembuatan Undang-Undang, keberadaan lembaga legislatif

begitu berperan mengingat kewenangan yang dimandatkannya sebagai legisltor.

Di Indonesia, lembaga tersebut dimiliki oleh MPR, DPR ,serta DPD. Walaupun

Presiden memiliki sedikit kewenangan legislasi juga, akan tetapi Presiden bukan

disebut sebagai lembaga legislatif, melainkan lembaga eksekutif. mengenai

pembuat Legislasi biasanya diartikan sebagai suatu kewenangan dalam pembuatan

undang-undang. Definisi tersebut tidaklah salah, melainkan memiliki pengertian

yang sempit. Bahkan ada yang menganggap bahwa yang memiliki kewenangan

undang-undang itu hanya DPR saja, DPD hanya sebagian fungsi dari DPR. Oleh

karenanya sebelum penulis membahas lebih mendalam mengenai DPD sebagai

lembaga legislatif, perlu penulis jelaskan secara ringkas mengenai pengertian

legislatif.

Dalam berbagai banyak pendapat para tokoh, legislatif tak jauh diartian

sebagai pembuat undang-undang atau pembuat kebijakan. Kemudian apabila kita

mengacu pada pendapat Frank Goodnow, kekuasaan negara dapat dibedakan

antara fungsi pembuatan kebijakan (policy making) dan pelaksanaan kebijakan

(policy executing). Teori Goodnow ini dapat dinamakan sebagai teori duo-

18
19

politica. Berbeda dari Goodnow, fungsi-fungsi kekuasaan, menurut Montesquieu,

terdiri atas tiga cabang atau trias politica yaitu legislature, executive, dan

judiciary. Executive adalah pelaksana, sedangkan judiciary menegakkannya jika

timbul sengketa atau pelanggaran terhadap kebijakan. Namun, baik menurut

Goodnow maupun menurut Montesquieu, yang dimaksud dengan fungsi legislatif

atau legislature itu berkaitan dengan semua kegiatan yang dengan

mengatasnamakan atau mewakili rakyat membuat kebijakan-kebijakan negara.

Inilah yang disebut sebagai legislature atau fungsi legislatif.10

Dari kedua pendapat tokoh tersebut dapat dilihat, bahwa legislatif memiliki

makna yang lluas. Tidak hanya sebatas pembuat kebijakan atau pembuat undang-

undang saja, lebih jauh bahwa legislatif merupakan resprentatif seluruh kegiatan

yang dipangku oleh parlemen. Dalam hal ini, di Indonesia kombinasi ketiga

lembaga parlemen MPR, DPR, dan DPD diharapkan mampu memberikan

kontribusi yang signifikan terhadap kebijakan-kebijakan yang dilahirkan. DPR

sebagai lembaga perwakilan partai politik, DPD sebagai lembaga perwakilan

daerah, sementara MPR perwujudan dari perwakilan politik dan daerah. Kemudian

secara fungisional, DPR memiliki fungsi sebagai pembuat undang-undang , DPD

juga memiliki kewenangan tersebut, akan tetapi hanya terbatas pada undang-

undang otonomi daerah, serta MPR sebagai legitimate dari UUD NRI 1945.

Dengan komposisi tersebut diharapkan mampu, meningkatkan kinerja parlemen

10
Makalah Lembaga Perwakilan Dan Permusyawaratan Rakyat Tingkat Pusat. Prof. Dr.
Jimly Asshiddiqie, SH, h.2
20

dalam meweujudkan berbagai aspirasi serta secara umum memberikan hasil yang

maksimal terhadap kebijakan-kebijakan yang dihasilkan untuk kepentingan

seluruh rakyat Indonesia. Dalam berbagai negara yang menganut sistem bicameral,

umumnya DPD biasa disebut sebagai Senat. Bahkan banyak yang menyebutkan

bahwa keberadaan DPD saat ini mencontoh konsep tersebut. Di Amerika Senat

merupakan perwujudan perwalian dari negara-negara bagian. Senat mempunyai

peranan dalam pengambilan keputusan pembentukan undang-undang tertentu.

Akan tetapi di Indonesia, DPD tidak mempunyai peranan selayaknya senat di

Amerika melainkan hanya sebatas pengajuan serta pembahasan rancangan undang-

undang otonomi daerah dan tidak memiliki kewenangan dalam pengesahan

undang-undang tersebut.

Selain itu Hans Kelsen mempunyai pandangan tersendiri mengenai definisi

legislatif dibandingkan Frank Goodnow dan Montesqiue. Menurutnya, kekuasaan

legislatif ( pembuatan undang-undang) orang tidak memahami keseluruhan fungsi

membuat hukum, melainkan satu aspek khusus dari fungsi ini , yaitu pembentukan

norma-norma umum. Hukum sebagai suatu produk dari proses legislatif pada

hakekatnya adalah norma umum, atau sekumpulan norma umum. Fungsi legislatif

dipahami bukan sebagai pemberntukan dari semua norma umum, melainkan

hanya pembentukan norma umum oleh organ khusus, yang disebut lembaga

legislatif.11

11
Hans Kelsen.,Teori Umum Tentang Hukum dan Negara,(Bandung:Penerbit Nusa
Media,2009) h.362
21

Pembuatan norma-norma umum oleh suatu organ selain lembaga legislatif,

yakni, organ-organ dari kekuasan eksekutif tau yudikatif biasanya dipandang

sebagai fungsi eksekutif atau yudikatif. Ditinjau dari sudut fungsinya, tidak ada

perbedaan esensial antara norma-norma yang dibuat oleh organ eksekutif atau

yudikatif ini dengan hukum-hukum atau undang-undang (norma-norma umum)

yang dibuat oleh lembaga legislatif. Norma-norma umum yang dibuat oleh

lembaga legislatif disebut undang-undang (statuta) yang dibedakan dari norma-

norma umum yang secara pengecualian, mungkin dibuat oleh suatu organ selain

lembaga legislatif. Sementara, norma-norma umum yang diterbitkan oleh organ-

organ kekuasaan eksekutif biasanya tidak disebut dengan undang-undang

melainkan peraturan atau ordinasi. Peraturan atau ordinsi diterbitkan sebagai

pengganti udnang-undang, dalam terminologi Perancis disebut decrets-lois, dan

dalam terminologi Jerman disebut Verordnungen mit Gesetzeskraft. .12

Penjabaran tersebut seolah-olah menegaskan bahwa kekuasaan legislatif

bukan hanya dibangun oleh pembentukan hukum semata melainkan menekankan

kepada eksistensi dari norma-norma hukum secara khusus dalam pembuatan

produk hukum yang kewenangannya dimiliki oleh lembaga legislatif. Sehingga

dapat dikatakan bahwa yang disebut sebagai lembaga legislatif ini adalah sumber

dari semua norma umum, sebagian secara langsung dan tidak langsung melalui

organ-organ yang mendapat kompetensi legislatif yang didelegasikan kepadanya

oleh lembaga legislatif. Suatu organ adalah organ legislatif sepanjang organ ini

diberi wewenang untuk membuat norma-norma hukum yang umum.

12
Kelsen Hans.,Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, h.363
22

Dalam tatanan pemerintahan Indonesia, peran serta lembaga legislatif

mempunyai peran yang signifikan dalam proses ketatanegaraan. Bukan hanya

sebagai lembaga pembentuk produk hukum saja, akan tetapi lembaga legisltif

didorong untuk lebih berperan aktif dalam pengawasan-pengawasan lembaga

eksekutif maupun yudikatif. Hal ini tak terlepas dari implementasi check and

balances guna menciptakan good governance. Selain itu secara umum, demokrasi

menghendaki bahwa organ legislatif harus diberi kekuasaan pengawasan atas

organ-organ eksekutif dan yudikatif.

2. Legislatif dalam perspektif Bicameral

Setelah menjabarkan secara umum mengenai definisi secara umum tentang

Legislatif, penulis kemudian mencoba menskrinosiasikan antara legislatif dengan

bicameral. Pasca amandemen UUD NRI 1945 terjadi perubahan sistem

ketatanegaraan terkait munculnya DPD. Indonesia yang awalnya menerapkan

unikameral berubah menjadi bicameral. Penerapan ini memunculkan banyak

polemik. Penerapan sistem bikameral tersebut diharapkan mampu memaksimalkan

keterwakilan (respresentation) dan membangun sistem check and balances dalam

lembaga perwakilan.13

Akan tetapi muncul banyak perdebatan mengenai penerapan sistem

ini. Banyak yang beranggapan bahwa sistem bicameral ini tidak cocok diterapkan

dinegara kita yang meerupakan negara kesatuan. Hal tersebut dilandasi dengan

13
Kelompok DPD di MPR RI,Bikameral Bukan Federal, artikel DPD dan Perwakilan
Politik Daerah oleh M. Ichsan Loulembah., 2006,hal.139
23

mayoritas negara yang menganut sistem ini, negaranya berbentuk negara federal.

Namun, dalam perkembangannya , akibat tuntutan desentralisasi kekuasan sistem

bicameral saat ini dipraktekkan di beberapa negara kesatuan.

Ahli hukum tata negara Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie menjelaskan ada dua

alasan utama yang sering digunakan untuk menerapkan sistem bikameral ini :

1. Adanya kebutuhan untuk menjamin keseimbangan yang lebih stabil,

2. Keinginan untuk membuat sistem pemerintahan benar-benar

berjala lebih efisien dan setidaknya lebih lancar.14

Parlemen bikameral mengandung konsepsi dasar mengenai parlemen yang

mempunyai tiga fungsi utama parlemen yaitu legislatif, pengawasan, dan

anggaran. Adanya sistem dua kamar dalam satu parlemen itu sendiri diciptakan

untuk mengakomodasi semangat check and balance didalam parlemen itu sendiri.

Pengalaman sistem bikameral mampu mencegah kolusi negartif dan eksekutif.

Dan saat ini, semakin banyak negara-negara berkembang yang menerapkan sistem

tersebut, contoh : Jerman, Australia, Jepang, Belanda, bahkan Malaysia dan

Filipina menggunakan sistem ini. Amerika yang dikenal sebagai negara federal

pun menerapkan sistem ini. Tak kurang dari 67 negara menerapkan sistem ini dan

puluhan lainnya pun tengah bersiap seperti Kamerun, Uxbekistan, Lebanon, serta

Oman.15

14
Jimly Asshidiqie,Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca
Reformasi,(Jakarta:. Sekjen MK, 2006).
15
Kelompok DPD di MPR RI,Untuk Apa DPD RI",2007, h. 24
24

Giovanni Sartori membagi sistem parlemen bikameral menjadi tiga jenis

yaitu :

1. Sistem bikameral yang lemah (asymmetric bicameralism atau weak

bicameralism atau soft bicameral) yaitu apabila kekuatan salah satu

kamar jauh lebih dominan atas kamar lainnya.

2. Sistem bikameral yang kuat (symmetric bicameralism atau strong

bicameralism) yaitu apabila antara kedua kamarnya nyaris sama kuat.

3. Perfect Bicameralism yaitu apabila kekuatan di antara kedua kamarnya

betul-betul seimbang.16

Lebih lanjut lagi Sartori mengklasifikasikan bikameral tersebut berdasarkan

komposisi atau sturktur keanggotannya diantara kedua kamarnya yaitu (1)

bikameral yang unsurnya sama (similiar bicameralism); (2) bikameral yang

unsurnya agak berbeda (likely bicameralism); (3) bikameral yang unsurnya sangat

berbeda (differentianted bicameralism).17

Dari klasifikasi yang dilakukan oleh Giovanni Sartori tersebut, maka

bikameral yang ideal sebaiknya mengarah kepada perpaduan antara strong

bicameralism dengan likely bicameralism. Hal tersebut guna menggeser bikameral

ke arah unikameral dan meminimalisir kebuntuan proses kerja parlemen.

Setelah diatas dibahas mengenai penjabaran sekilas mengenai sistem

bikameral, maka dalam sub ini akan sedikit dibahas mengenai penerapan sistem

16
Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering, (1997). h. 184
17
Ibid. hal.185
25

bikameral di Indonesia. Penerapan sistem bikameral di Indonesia saat ini memang

sudah diterapkan. Hal ini berpacu pada munculnya DPD serta melihat struktur

ketatanegaraan setelah perubahan UUD NRI 194518. Dalam dinamika

ketatanegaraan saat ini memang seharusnya antara DPR serta DPD dituntut

menjadi harmonis dan berperan saling mengawasi. Hal tersebut tidak terlepas dari

harapan penerapan sistem bikameral tersebut. Namun pada nyatanya sistem

tersebut saat ini dinilai belum sepenuhnya terlihat , atau para ahli tata negara biasa

menyebutnya soft bicameral. Saldi Isra membantah bahwa parlemen kita

menganut soft bikameral. Menurutnya, bahwa dengan kewenangan yang dimiliki

MPR, disamping kewenangan konstitusional yang dimiliki DPR dan DPD, maka

sebenarnya Indonesia menganut sistem parlemen tiga kamar (trikameral). Bahkan

Sri Soemantri menyebut bahwa sistem parlemen yang kita anut menggunakan

konsep bukan-bukan. Karena menurutnya sistem parlemen yang dihasilkan

bukan unikameral, bukan pula pada bikameral, tetapi cenderung trikameral. 19

Ekspetasi banyak pihak dengan diterapkannya sistem bikameral khususnya

bagi rakyat didaerah tidak terlepas karena DPD saat ini dinilai benar-benar

merupakan wujud respresentatif lembaga aspirasi rakyat. Mengapa demikian?

Karena DPD merupakan satu-satunya lembaga legslatif yang sistem pemilihanny

dipilih secara langsung oleh rakyat tanpa melalui wadah partai politik. Ini

18
Sekjen DPD RI, Sekilas Mengenal dan Memahami Dewan Perwakilan Daerah RI:, 2006,
h.15
19
Saldi Isra, Penataan Lembga Perwakilan Rakyat : Sistem Trikameral di Tengah
Supermasi Dewan Perwakilan Rakyat, Jurnal Konstitusi vol.1: No. 1,Juli 2004, h.129-132
26

dibuktikan dalam pasal 22E ayat 4 UUD NRI 1945. Hal tersebut menandakan

bahwa DPD memang merupakan lembaga aspirasi rakyat, yang saat ini masih

steril dari kepentingan partai politik. Selain itu, adanya sistem dua kamar ini

memunculkan perdebatan-perdebatan mengenai susunan kedudukan MPR. Dalam

perdebatan Komisi Konstitusi ada tiga alasan yang mennyebutkan perlunya

penyesuaian terhadap susunan kedudukan dan kekuasan MPR yaitu :

a. Kebutuhan dalam pembenahan sistem ketatanegaraan sehubungan dengan

berbagai permasalahan dalam sistem MPR yang lama.

b. Kebutuhan untuk mengakomodasikan kepentingan masyarakat daerah

secara struktural.

c. Kebutuhan bagi reformasi Indonesia saati ini untuk memulai menerapkan

sistem check and balance dalam rangka memperbaiki kehidupan

ketatanegran dan mendorong demokratisasi. 20

Terhadap adanya dua kamar di MPR seperti yang tercantum dalam pasal 2

(1) UUD NRI 1945 Jo Pasal 2 UU No. 22 Th.2003 tentang Susduk masih terdapat

perbedaan interpretasi apakah MPR sungguh-sunggu sistem bikameral. Jadi, jika

mengacu pada sistem bikameral di Jerman, dapat dikatakan saat ini sistem

bikameral yang dianut Indonesia bersifat Quasi Federal. Dianutnya bikameral-

lembaga MPR terdiri dari DPR dan DPD yang dipilih langsung oleh rakyat dalam

perubahan UUD NRI 1945 mencerminkan bahwa kita memasuki alam demokrasi

20
Kelompok DPD RI, Konstitusi RI Menuju Perubahan ke 5,(Jakarta: PT. Grafitri, 2009),
h. 133
27

yang semuanya harus dipilih. Kewengangan DPR berbeda dengan kewenangan

DPD, restrukturisasi MPR dan rekonstruksi menuju legislator bikameral itu

hendak memperjelas jenis parlemen dalam tipologi unikameral atau bikameral.

Proses baru legislasi di Indonesia melibatkan Presiden, DPR, dan DPD. Ini

mengubah proses legislasi antara DPR dan Presiden menjadi pola hubungan tiga

kamar yang asimentrik. Presiden dan DPR dengan melibatkan DPD hanya terjadi

dengan DPR. Watak asimentrik juga ditandai dengan prosedur pengambilan

keputusan yang hanya melibatkan DPR-Presiden. Prosedur ini sekaligus

berpotensi memacetkan legislasi.

Sistem bikameral dinilai banyak pihak sebagai penjelmaan dan esensi dari

Trias Politica. Adanya sistem bikameral dimaksudkan untuk meminimalisir

kewenangan yang terlalu luas bagi lembaga serta memaksimalkan fungsi

pengawasan antar lembaga. Salah satu cara membatasi dan mengendalikan

kekuasaan itu dengan cara menggunakan sistem saling mengawsi dan

mengimbangi diantara berbagai lembaga.

B. Check and Balances

1. Pengertian Check and Balances

Amandemen UUD NRI 1945 telah menghasilkan relasi baru dalam sistem

pemerintahan Indonesia. Relasi yang dimaksud disini mengenai pemisahan

kekuasaan (separation of power) berdasarkan prinsip check and balances. Prinsip

ini didasarkan atas berbagai macam pertimbangan, khususnya terhadap kolerasi

antar seluruh lembaga negara. Secara umum, prinsip check and balances ini
28

dimaksudkan agar seluruh lembaga negara saling mengimbangi dan mengawasi

antar cabang kekuasaan yang satu dengan yang lain. Maksud dan tujuan dari

konsepsi ini adalah untuk meminimalisir dan menghindari hegemoni kekuasaan

pada satu cabang tertentu. Secara istilah kata check ialah suatu pengontrolan

yang satu dengan yang lain, agar suatu pemegang kekuasaan tidak berbuat

sebebas-bebasnya yang dapat menimbulkan kesewenang-wenangan. Adapun

balance, merupakan suatu keseimbangan kekuasaan, agar masing-masing

pemegang kekuasaan tidak cenderung terlalu kuat (konsentrasi kekuasaan)

sehingga menimbulkan tirani. Kemudian secara umum, Munir Fuadi menjelaskan

operasional dari teori check and balances melalui cara-cara tertentu. Cara-cara itu

meliputi :

a. Pemberian kewenangan terhadap suatu tindakan kepada lebih dari satu

cabang pemerintahan.

b. Pemberian kewenangan pengangkatan pejabat tertentu kepada lebih dari

satu cabang pemerintahan.

c. Upaya hukum impeachment dari cabang pemerintahan satu terhadap

cabang pemerintahan lainnya.

d. Pengawasan langsung dari satu cabang pemerintahan yang satu terhadap

yang lainnya.

e. Pemberian wewenang kepada pengadilan sebagai pemutus kata akhir (the

last word) jika ada pertikaian antara badan eksekutif dan legislatif.21

21
Munir Fuadi, Teori Negara Hukum Modern, (Bandung:PT. Refika Aditama, 2006)
29

Untuk lebih memaksimalkan prinsip tersebut, check and balances bukan

hanya diterapkan antar lembaga negara, melainkan dilakukan juga di internal

lembaga negara. Dalam perspektif lain, prof Jimly Asshidiqie memberikan

pandangannya mengenai check and balances. Menurutnya, Check and Balances

merupakan sistem yang saling mengimbangi antar lembaga-lembaga kekuasaan

negara. Sistem ini memberikan pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara

sesuai undang-undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah,

semuanya sama diatur berdasarkan fungsi-fungsi masing-masing22.

Sehingga menurut penulis, dapat dikatakan bahwa check and balances

merupakan sistem saling mengawasi antar lembaga negara baik dilakukan antar

lembaga negara maupun di internal lembaga negara, guna memaksimalkan fungsi

dari lembaga-lembaga negara yang ada dan meminimalisir timbulnya lembaga

super body guna mewujudkan good governance. Dengan prinsip check and

balances seluruh lembaga mempunyai kewenangan dalam hal mengawasi antar

lembaga sesuai fungsinya.

2. Penerapan Check and Balances di Lembaga legislatif Indonesia


a. Check and Balances MPR

MPR merupakan lembaga resprentatif dari DPR dan DPD. Sebelum

amandemen UUD NRI 1945 MPR merupakan lembaga tertinggi dalam sturuktur

ketatanegaraan. Namun, pasca amandemen MPR mempunyai kedudukan yang

sama dengan seluruh lembaga negara. Baik DPR, MK, MA, BPK, dsb. Sebelum

22
Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 1, Sekretariat Jenderal
dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta
30

amandemen, MPR mempunyai kewenangan absolut dalam memberhentikan

Presiden walaupun harus melalui sidang paripurna DPR. Pasca amandemen, dalam

kewenangannya memberhentikan Presiden, MPR harus menunggu pendapat DPR

dan Proses persidangan oleh MK. Disinilah yang menurut penulis terjadi

mekanisme prinsip check and balances di tubuh MPR dalam wewenangnya

memberhentikan Presiden. MPR tidak dapat begitu saja memberhentikan Presiden

sebelum ada pendapat DPR melalui proses hak menyatakan pendapat yang

dimiliki yang kemudian dengan mekanisme dimana diatur pada pasal 7B UUD

NRI 1945. Begitupun dengan DPR, tidak begitu saja berpendapat sebelum adanya

keputusan MK yang membenarkan pendapat DPR. Oleh karenanya dalam hal ini,

menurut penulis terjadi proses Check and Balances dalam hal Pemberhentian

Presiden atau yang lebih dikenal dengan sebutan Impeachment.

b. Check and Balances DPR

Mekanisme Check and Balances pada DPR, terkait dengan fungsi pengawasan

dan controling yang diatur dalam Pasal 20A ayat (1) UUD NRI 1945 . Akan tetapi

banyak yang menilai bahwa fungsi ini mengindikasikan bahwa DPR mempunyai

pengawasan yang jauh lebih luas dibandingkan lembaga-lembaga negara lainnya.

Hal tersebut dapat dilihat dalam tindakan pengawasan DPR terhadap DPD dilihat

dari tugas DPD yitu pasal 22D ayat (3) UUD NRI 1945 dimana hasil pengawasan

yang dilakukan oleh DPD dalam mengawasi undang-undang itu harus melaporkan

kepada DPR, dan tidak ada pasal sebaliknya. Dalam konteks check and balances
31

maka hal tersebut dapat dikatakan tidak terjadi check and balances bahkan

terkesan menghegemoni kewenangan DPR dan menggerus prinsip check and

balances.

Selain terhadap DPD, dalam wewenang legislasi yang saat ini dimiliki oleh

DPR Berdasarkan Pasal 20A UUD NRI 1945 DPR lah yang memberikan

persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-

undang tentang APBN yang diajukan oleh Presiden. Dalam konteks Check and

Balances terlihat adanya otoritas fungsi lembaga yang dimiliki oleh DPR.

Walaupun mekanisme check and balances dalam prolegnas sudah semakin baik

dengan adanya keterlibatan Pemerintah, DPR, DPD, serta Presiden, akan tetapi ada

beberapa ketentuan yang menurut penulis memperlihatkan otoritas DPR

dibandingkan seluruh lembaga negara yang ada. Dan dalam hal internal DPR,

terdapat BK sebagai lembaga controling dalam mengawal kode etik seluruh

anggota DPR.

c. Check and Balances DPD

Salah satu pembentukan DPD pasca amandemen UUD NRI 1945 NRI ialah

untuk menciptakan prinsip check and balances di parlemen. Dalam hal ini DPD

sebagai lembaga resprentatif dari daerah yang dibentuk bukan hanya sebagai untuk

pelengkap keanggotaan MPR semata, melainkan benar-benar memaksimalkan

fungsi check and balances khususnya dalam prolgnas. Akan tetapi seiring
32

berjalannya waktu, hingga saat ini keberadaan DPD seolah-olah samar dan

seringkali tergerus oleh kewenangan DPR maupun Presiden. Hal ini tercemin

dalam pada Pasal 22D UUD NRI 1945 dimana kewenangan DPD hanya terbatas pada

kekuasaan-kekuasaan yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan

daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan

sumber daya alam dan sumber ekonomi lainnya, serta masalah perimbangan

keuangan pusat dan daerah. Di luar itu, kekuasaan DPD hanya memberi

pertimbangan kepada DPR. hal tersebut terlihat seolah-olah DPD sebagai Dewan

pertimbangan dari DPR dan tidak mencerminkan fungsi check and balances dalam

proses legislasi. Dalam ketentuan lain tepatnya di dalam Sesuai dengan pasal 22D

ayat (1) yang menyatakan DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan

undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,hubungan pusat dan

daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sda

dan sumber daya ekonomi laenya, serta berkaitan dengan perimbangan pusat dan

daerah.

Bandingkan dengan ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan pasal 21 UUD NRI 1945

yang menyatakan Presiden dan DPR berhak mengajukan rancangan undang-

undang. Terlihat seolah-olah DPD hanya dianggap pelengkap saja, dan kurang

menccerminkan prinsip check and balances antar lembaga negara. Bahkan lebih

tegas, Saldi Isra mengatakan bahwa DPD tidak dapat dikatakan mempunyai fungsi

legislasi. Dalam bukunya Saldi Isra mengatakan bahwa bahwa "fungsi legislasi
33

harus dilihat secara utuh yaitu dimulai dari proses pengajuan sampai menyetujui

rancangan undang-undang. Ketimpangan fungsi legislasi menjadi semakin nyata

tersebut dimana kekuasaan membentuk undang-undang berada ditangan DPR.

Dengan menggunakan cara a contrario, sebagai bagian dari lembaga perwakilan

rakyat yang dapat mengajukan dan ikut membahas RUU bidang tertentu

sebagaimana dimaksudkan dalam pasal 22D ayat (2) DPD tidak mempunyai fungsi

legislasi.23

Oleh karenanya, keberadaan DPD saat ini dalam aplikasi check and balances,

menurut penulis belum mampu menunjukkan penerapan prinsip tersebut dalam

tubuh DPD. Dalam fungsi pengawasan yang diberikan DPD masih terlihat

timpang dengan DPR dan Presiden khususnya dalam prolegnas. Oleh karenanya

timbulnya inisiatif DPD untuk memperkuat peran dengan mengajukan Uji Materiil

terhadap UU MD3 serta UU P3 terhadap UUD NRI 1945 ke MK, dianggap

banyak kalangan sudah tepat. Bahkan ada yang berpendapat, selain uji materiil

DPD perlu mengupayakan mendorong amandemen kelima UUD NRI 1945 demi

penguatan peran, serta mengembalikan fungsi check and balances di tubuh DPD

dalam kapasitasnya sebagai lembaga perwakilan daerah.

23
Isra. Saldi, Pergeseran Fungsi Legislasi Dalam Sistem Pemerintahan Indonesia Setelah
Perubahan UUD 1945.(Yogyakarta:UGM, 2006), h. 87
34

C. Mahkamah Konstitusi dan Pengujian Undang-Undang

1. Sejarah Pembentukan Mahkamah Konstitusi

Paradigma susunan kelembagaan negara mengalami perubahan drastis sejak

reformasi konstitusi mulai 1999 sampai dengan 2002. Karena berbagai alasan dan

kebutuhan, lembaga-lembaga negara baru dibentuk,meskipun ada juga lembaga

yang dihapuskan. Salah satu lembaga yang dibentuk adalah Mahkamah Konstitusi

(Selanjutnya disebut MK). MK didesain menjadi pengawal dan sekaligus penafsir

terhadap Undang-Undang Dasar melalui putusan-putusannya. Dalam menjalankan

tugas konstitusionalnya, MK berupaya mewujudkan visi kelembagaannya, yaitu

tegaknya konstitusi dalam rangka mewujudkan cita negara hukum dan demokrasi

demi kehidupan kebangsaan dan kenegaraan yang bermartabat. Visi tersebut

menjadi pedoman bagi MK dalam menjalankan kekuasaan kehakiman secara

merdeka dan bertanggung jawab sesuai amanat konstitusi.

Kiprah MK sejak kehadirannya enam tahun silam banyak dinilai cukup

signifikan terutama dalam kontribusi menjaga hukum dan mengembangkan

demokrasi. Namun usianya yang masih belia, membuat MK belum begitu dikenal

oleh khalayak luas. Berbagai hal, istilah dan konsep yang terkait dengan MK dan

segenap kewenangannya belum begitu dipahami oleh masyarakat. Sejalan dengan

misi MK untuk membangun konstitusionalitas Indonesia serta budaya sadar

berkonstitusi maka upaya memberikan pemahaman kepada masyarakat mengenai

kedudukan, fungsi dan peran MK terus menerus dilakukan. Penulis akan

menjelaskan sekilas tentang sejarah pembentukan MK. Membicarakan MK di


35

Indonesia berarti tidak dapat lepas jelajah historis dari konsep dan fakta mengenai

judicial review, yang sejatinya merupakan kewenangan paling utama lembaga

MK. Empat momen dari jelajah histories yang patut dicermati antara lain kasus

Madison vs Marbury di AS, ide Hans Kelsen di Austria, gagasan Mohammad

Yamin dalam sidang BPUPKI, dan perdebatan PAH I MPR pada sidang-sidang

dalam rangka amandemen UUD NRI 1945.

Sejarah judicial review muncul pertama kali di Amerika Serikat melalui

putusan Supreme Court Amerika Serikat dalam perkara Marbury vs Madison

pada 1803. Meskipun Undang-Undang Dasar Amerika Serikat tidak

mencantumkan judicial review, Supreme Court Amerika Serikat membuat putusan

yang mengejutkan. Chief Justice John Marshall didukung empat hakim agung

lainnya menyatakan bahwa pengadilan berwenang membatalkan undang-undang

yang bertentangan dengan konstitusi. Keberanian John Marshall dalam kasus itu

menjadi preseden dalam sejarah Amerika yang kemudian berpengaruh luas

terhadap pemikiran dan praktik hukum di banyak negara. Semenjak itulah, banyak

undang-undang federal maupun undang-undang negara bagian yang dinyatakan

bertentangan dengan konstitusi oleh Supreme Court. .24

Dalam perkembangannya, ide pembentukan MK dilandasi upaya serius

memberikan perlindungan terhadap hak-hak konstitusional warga negara dan

semangat penegakan konstitusi sebagai grundnorm atau highest norm, yang artinya

24
Jurnal Mahkamah Konstitusi, Profil Mahkamah Konstitusi, edisi Oktober 2010, (Jakarta:
MK, 2010), h. 2, cetakan pertama.
36

segala peraturan perundang-undangan yang berada dibawahnya tidak boleh

bertentangan dengan apa yang sudah diatur dalam konstitusi. Konstitusi

merupakan bentuk pelimpahan kedaulatan rakyat (the sovereignity of the people)

kepada negara, melalui konstitusi rakyat membuat statement kerelaan pemberian

sebagian hak-haknya kepada negara. Oleh karena itu, konstitusi harus dikawal dan

dijaga. Sebab, semua bentuk penyimpangan, baik oleh pemegang kekuasaan

maupun aturan hukum di bawah konstitusi terhadap konstitusi, merupakan wujud

nyata pengingkaran terhadap kedaulatan rakyat.

Ide demikian yang turut melandasi pembentukan MK di Indonesia. Pasal 1

ayat (2) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat

dan dilaksanakan menurut UUD. Ini mengimplikasikan agar pelaksanaan

kedaulatan rakyat melalui konstitusi harus dikawal dan dijaga. Harus diakui

berbagai masalah terkait dengan konstitusi dan ketatanegaraan sejak awal Orde

Baru telah terjadi. Carut marutnya peraturan perundangan selain didominasi oleh

hegemoni eksekutif, terutama semasa Orde Baru menuntut keberadaan wasit

konstitusi sekaligus pemutus judicial review (menguji bertentangan-tidaknya suatu

undang-undang terhadap konstitusi). Namun, penguasa waktu itu hanya

memberikan hak uji materiil terhadap peraturan perundangan di bawah undang-

undang pada Mahkamah Agung. Identifikasi kenyataan-kenyataan semacam itu

kemudian mendorong Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR yang menyiapkan

amandemen ketiga UUD NRI 1945 akhirnya menyepakati organ baru bernama

MK.
37

Apabila ditelaah lebih lanjut, pembentukan MK didorong dan dipengaruhi

oleh kondisi faktual yang terjadi pada saat itu. Pertama, sebagai konsekuensi dari

perwujudan negara hukum yang demokratis dan negara demokrasi yang

berdasarkan hukum. Kenyataan menunjukkan bahwa suatu keputusan yang dicapai

dengan demokratis tidak selalu sesuai dengan ketentuan UUD yang berlaku

sebagai hukum tertinggi. Oleh karena itu, diperlukan lembaga yang berwenang

menguji konstitusionalitas undang-undang. Kedua, pasca Perubahan Kedua dan

Perubahan Ketiga, UUD NRI 1945 telah mengubah relasi kekuasaan dengan

menganut sistem pemisahan kekuasaan (separation of powers) berdasarkan prinsip

checks and balances. Jumlah lembaga negara dan segenap negara. Sementara itu,

perubahan paradigma supremasi MPR ke supremasi konstitusi, membuat tidak ada

lagi lembaga tertinggi negara yang berwenang menyelesaikan sengketa

antarlembaga negara. Oleh karena itu, diperlukan lembaga tersendiri untuk

menyelesaikan sengketa tersebut.25 Ketiga, kasus pemakzulan (impeachment)

Presiden Abdurrahman Wahid oleh MPR pada Sidang Istimewa MPR pada 2001,

mengilhami 9 pemikiran untuk mencari mekanisme hukum yang digunakan dalam

proses pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden agar tidak semata-mata

didasarkan alasan politis semata. Untuk itu, disepakati perlunya lembaga hukum

yang berkewajiban menilai terlebih dahulu pelanggaran hukum yang dilakukan

oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden yang dapat menyebabkan Presiden dan/atau

Wakil Presiden diberhentikan dalam masa jabatannya.

25
Jurnal Legislasi : Eksistensi Lembaga Negara, Vol.4 September 2007, (Jakarta,
Kemenkumham, 2007). h.11
38

Setelah melalui pembahasan mendalam, dengan mengkaji lembaga

pengujian konstitusional undang-undang di berbagai negara, serta mendengarkan

masukan berbagai pihak, terutama para pakar hukum tata negara, rumusan

mengenai lembaga Mahkamah Konstitusi disahkan pada Sidang Tahunan MPR

2001. Hasil Perubahan Ketiga UUD NRI 1945 itu merumuskan ketentuan

mengenai lembaga yang diberi nama Mahkamah Konstitusi dalam Pasal 24 Ayat

(2) dan Pasal 24C UUD NRI 1945.26

2. Kedudukan MK

Digantikannya sistem division of power (pembagian kekuasaan) dengan

separation of power (pemisahan kekuasaan) mengakibatkan perubahan mendasar

terhadap format kelembagaan negara pasca amandemen UUD NRI 1945.

Berdasarkan division of power yang dianut sebelumnya, lembaga negara disusun

secara vertikal bertingkat dengan MPR berada di puncak struktur sebagai lembaga

tertinggi negara. Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 sebelum perubahan menyatakan

bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan 10 dilakukan sepenuhnya oleh

MPR. Sebagai pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, MPR sering dikatakan

sebagai rakyat itu sendiri atau penjelmaan rakyat. Di bawah MPR, kekuasaan

dibagi ke sejumlah lembaga negara, yakni presiden, Dewan Perwakilan Rakyat

(DPR), Dewan Pertimbangan Agung (DPA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),

dan Mahkamah Agung (MA) yang kedudukannya sederajat dan masing-masing

diberi status sebagai lembaga tinggi negara.


26
HAS Natabaya, Menjaga Denyut Konstitusi, Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konsitusi,
Jakarta.2004. h.17
39

Akibat utama dari anutan sistem separation of power, lembaga-lembaga

negara tidak lagi terkualifikasi ke dalam lembaga tertinggi dan tinggi negara.

Lembaga-lembaga negara itu memperoleh kekuasaan berdasarkan UUD dan di

saat bersamaan dibatasi juga oleh UUD. Pasca amandemen UUD NRI 1945,

kedaulatan rakyat tidak lagi diserahkan sepenuhnya kepada satu lembaga

melainkan oleh UUD. Dengan kata lain, kedaulatan sekarang tidak terpusat pada

satu lembaga tetapi disebar kepada lembaga-lembaga negara yang ada. Artinya

sekarang, semua lembaga negara berkedudukan dalam level yang sejajar atau

sederajat.27

Dalam konteks anutan sistem yang demikian, lembaga negara dibedakan

berdasarkan fungsi dan perannya sebagaimana diatur dalam UUD NRI 1945. MK

menjadi salah satu lembaga negara baru yang oleh konstitusi diberikan kedudukan

sejajar dengan lembaga-lembaga lainnya, tanpa mempertimbangkan lagi adanya

kualifikasi sebagai lembaga negara tertinggi atau tinggi. Sehingga, sangat tidak

beralasan mengatakan posisi dan kedudukan MK lebih tinggi dibanding lembaga-

lembaga negara lainnya, itu adalah pendapat yang keliru. Prinsip pemisahan

kekuasaan yang 11 tegas antara cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan

yudikatif dengan mengedepankan adanya hubungan checks and balances antara

satu sama lain.

Selanjutnya, UUD NRI 1945 memberikan otoritas kepada MK untuk

menjadi pengawal konstitusi. Mengawal konstitusi berarti menegakkan konstitusi

27
Jimly Assiddiqie, Format Kelembagaan Negara Dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD
1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2004. h. 25
40

yang sama artinya dengan menegakkan hukum dan keadilan. Sebab, UUD NRI

1945 adalah hukum dasar yang melandasi sistem hukum yang berlaku di

Indonesia. Dalam hal ini MK memiliki kedudukan, kewenangan serta kewajiban

konstitusional menjaga atau menjamin terselenggaranya konstitusionalitas hukum.

Fungsi dan peran utama MK adalah adalah menjaga konstitusi guna

tegaknya prinsip konstitusionalitas hukum. Demikian halnya yang melandasi

negara-negara yang mengakomodir pembentukan MK9 dalam sistem

ketatanegaraannya. Dalam rangka menjaga konstitusi, fungsi pengujian undang-

undang itu tidak dapat lagi dihindari penerapannya dalam ketatanegaraan

Indonesia sebab UUD NRI 1945 menegaskan bahwa anutan sistem bukan lagi

supremasi parlemen melainkan supremasi konstitusi. Bahkan, ini juga terjadi di

negara-negara lain yang sebelumnya menganut sistem supremasi parlemen dan

kemudian berubah menjadi negara demokrasi. MK dibentuk dengan fungsi untuk

menjamin tidak akan ada lagi produk hukum yang keluar dari koridor konstitusi

sehingga hak-hak konstitusional warga terjaga dan konstitusi itu sendiri terkawal

konstitusionalitasnya28

Untuk menguji apakah suatu undang-undang bertentangan atau tidak dengan

konstitusi, mekanisme yang disepakati adalah judicial review yang menjadi

kewenangan MK. Jika suatu undang-undang atau salah satu bagian daripadanya

dinyatakan terbukti tidak selaras dengan konstitusi, maka produk hukum itu akan

28
Jurnal Mahkamah Konstitusi, Profil Mahkamah Konstitusi, edisi Oktober 2010, (Jakarta:
MK, 2010), h. 31, cetakan pertama.
41

dibatalkan MK. Sehingga semua produk hukum harus mengacu dan tak boleh

bertentangan dengan konstitusi. Melalui kewenangan judicial review ini, MK

menjalankan fungsinya mengawal agar tidak lagi terdapat ketentuan hukum yang

keluar dari koridor konstitusi.

3. Fungsi dan Peran MK

Fungsi lanjutan selain judicial review, yaitu (1) memutus sengketa

antarlembaga negara, (2) memutus pembubaran partai politik, dan (3) memutus

sengketa hasil pemilu. Fungsi lanjutan semacam itu memungkinkan tersedianya

mekanisme untuk memutuskan berbagai persengketaan (antar lembaga negara)

yang tidak dapat diselesaikan melalui proses peradilan biasa, seperti sengketa hasil

pemilu, dan tuntutan pembubaran sesuatu partai politik. Perkara-perkara semacam

itu erat dengan hak dan kebebasan para warga negara dalam dinamika sistem

politik demokratis yang dijamin oleh UUD. Karena itu, fungsi-fungsi penyelesaian

atas hasil pemilihan umum dan pembubaran partai politik dikaitkan dengan

kewenangan MK

Fungsi dan peran MK di Indonesia telah dilembagakan dalam Pasal 24C ayat

(1) UUD NRI 1945 yang menentukan bahwa MK mempunyai empat kewenangan

konstitusional (conctitutionally entrusted powers) dan satu kewajiban

konstitusional (constitusional obligation). Ketentuan itu dipertegas dalam Pasal 10

ayat (1) huruf a sampai dengan d Undang-Undang Nomor 24 tahun 2003 tentang

Mahkamah Konstitusi. Empat kewenangan MK adalah:


42

1. Menguji undang-undang terhadap UUD NRI 1945

2. Memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang

kewenangannya diberikan oleh UUD NRI 1945.

3. Memutus pembubaran partai politik.

4. Memutus perselisihan tentang hasil pemilu.29

Sementara, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan Pasal 24 C

ayat (2) UUD NRI 1945 yang ditegaskan dalam Pasal 10 ayat (2) UU Nomor 24

Tahun 2003, kewajiban MK adalah memberi keputusan atas pendapat DPR bahwa

Presiden dan atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum, atau

perbuatan tercela, atau tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan atau Wakil

Presiden sebagaimana dimaksud dalam UUD NRI 1945

Mengenai pengujian UU, diatur dalam Bagian Kesembilan UU Nomor 24

Tahun 2003 dari Pasal 50 sampai dengan Pasal 60.11 Undang-undang adalah

produk politik biasanya merupakan kristalisasi kepentingan-kepentingan politik

para pembuatnya. Sebagai produk politik, isinya mungkin saja mengandung

kepentingan yang tidak sejalan atau melanggar konstitusi. Sesuai prinsip hierarki

hukum, tidak boleh isi suatu peraturan undang-undang yang lebih rendah

bertentangan atau tidak mengacu pada peraturan di atasnya. Untuk menguji apakah

suatu undang-undang bertentangan atau tidak dengan konstitusi, mekanisme yang

disepakati adalah judicial review. Jika undang-undang atau bagian di dalamnya itu

29
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, Pasal 10 ayat 1
huruf a sampai huruf e.
43

dinyatakan terbukti tidak selaras dengan konstitusi, maka produk hukum itu

dibatalkan MK. Melalui kewenangan judicial review, MK menjadi lembaga negara

yang mengawal agar tidak lagi terdapat ketentuan hukum yang keluar dari koridor

konstitusi.
BAB III

KEDUDUKAN HUKUM DEWAN PERWAKILAN DAERAH

BERDASARKAN KONSTITUSI

A. Sejarah dan Dasar Hukum Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah

1. Sejarah Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah ( DPD )

Dalam UUD NRI 1945 sebelum diubah, dikenal adanya Majelis

Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).

Keduanya sering dianggap lembaga legislatif berdasarkan UUD NRI 1945. Kedua

lembaga tersebut memang diakui sebagai parlemen Indonesia.. masalahnya

kemudian bagaimanaakah kedua lembaga tersebut, baik MPR maupun DPR

dalam struktur organisasi parlemen Indonesia menurut Harun Al- Rasyid dalam

bukunya UUD NRI 1945 sudah dirubah empat kali oleh MPR mengatakan badan-

badan Negara yang dibentuk oleh para pembuat UUD NRI 1945 merupakan

transformasi dari aparatur negara zaman Hindia Belanda.22 Akan tetapi apabila

ditinjau dali sisi historis, pembentukan lembaga DPD pada saat itu masih

menimbulkan banyak polemik khususnya di tataran parlemen.

Pada saat proses amandemen, muncul pro kontra terkait pembentukan

lembaga DPD.Pihak yang setuju dengan lahirnya DPD, beranggapan bahwa

upaya pembentukan DPD ini lebih disebabkan kepada terkait dengan kewenangan

22
Harun Al-Rasyid, Naskah UUD 1945 Sudah Empat Kali Diubah oleh MPR,(Jakarta:UI-
Press, 2003) h. 38

44
45

yang dimiliki oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagaimana diatur

oleh UUD 1945 sebelum perubahan.

Unsur utusan daerah dalam susunan keanggotan MPR sebelum UUD 1945

diubah sebagaimana disebut dalam Pasal 2 ayat (1), adalah merupakan embrio

bagi lahirnya DPD. Dengan demikian, keberadaan DPD fungsinya lebih terkait

dengan lembaga MPR yang perlu penambahan keanggotaan disamping dari

anggota DPR, agar terbentuk kelembagaan MPR. 23

Hal tersebut dibuktikan dengan perubahan pada tata cara pemilihan

anggota MPR sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 2 ayat (1) perubahan UUD

1945 yang berbunyi : Majelis Permussyawaratan Rakyat terdiri atas anggpta

Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Dewan Perwakilan

Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dalam

undang-undang. Ketentuan ini dinilai untuk memperkuat delegasi dari daerah

dan mendorong pemilihan MPR yang lebih demokratis dengan melibatkan utusan

daerah.

Selain itu, bagi pihak yang menentang akan munculnya DPD menilai

bahwa dengan munculnya DPD akan mereformasi tatanan ketatanegaraan serta

merusak sistem presidensial. Bahkan mereka beranggapan bahwa dengan

munculnya DPD negara akan semakin bergeser ke arah federal, seperti yang

dianut oleh Amerika Serikat. Penolakan akan munculnya DPD ini terpotret dalam

23
Jurnal Legislasi indonesia, Peran Dewan Perwakilan Daerah dalam Pembentukan
Undang-Undang,(Jakarta:Dirjen Peraturan Perundang-Undangan Departemen Hukum dan HAM
RI),h.9
46

formulir tanda tangan yang menolak Perubahan ketiga UUD NRI Tahun 1945

berkenan denan adopsi Dewan Perwakilan Derah dalam UUD 1945. Formulir itu

dibukukan dengan Sikap Politik Para Anggota MPR-RI, tanggal 7 November

2001, diterbitkan oleh Yayasan Kepada Bangsaku dan Yayasan Pendidikan

Tinggi 17 Agustus 1945. 24

Dalam formulir tersebut dikumpulkan tanda tangan hingga mencapai 200-

an orang, dan mayoritas bersal dari F-PDIP dan anggota F-UG MPR , dan adapun

dari F-KB, serta F-KKI dan kemudian mereka menamakan diri dengan Gerakan

Nurani Parlemen (GNP). Sehingga peulis berasumsi bahwa munculnya gagasan

pembentukan DPD, tidaklah berjalan dengan mudah dan melalui proses yang

berliku. Polemik yang muncul ketika itu berlangsung alot. Dinamika yang terjadi

di parlemen membuktikan bahwa proses pembentukan DPD ini sangat

memerlukan upaya keras. Sehingga apabila kita telaah secara eksplisit, maka

keberadaan DPD saat ini, perlulah didorong secara maksimal mengingat secara

history pun dalam pembentukannya memerlukan jalan yang berliku. Dan hal

tersebut semata-mata demi menjembatani hubungan Pusat-Daerah, serta dalam

rangka memaksimalkan peran daerah khususnya dalam mengharmonisasikan

seluruh daerah yang ada di Negara ini, dalam konteks memaksimalkan Negara

Kesatuan

24
Jurnal legislasi Indonesia. Peran Dewan Perwakilan Daerah dalam pembentukan undang-
undang, (Jakarta:Dirjen peraturan perundang-undangan departemen hukum dan ham RI),h.1
47

2. Dasar Hukum Dewan Perwakilan Daerah ( DPD )

Pembentukan DPD adalah salah satu proses mereformasi sturuktur dan

tatanan kelembagaan negara yang ada di Indonesia. Pembentukan DPD tersebut

telah mengubah konsep parlemen di Indonesia yang sebelumnya merupakan

konsep satu kamar (unikameral) kemudian berubah menjadi konsep dua kamar

(bikameral). Perubahan ini tentu membuat perubahan mendasar dalam hal

pembuatan peraturan perundan undangan. Peranan legislasi yang sebelumnya

dilakukan sepenuhnya oleh DPR bersama sama presiden, kemudian berkembang

dengan memberikan sebagian kewenangan legislasi tersebut kepada DPD. Ide

pemikiran dari lahirnya DPD sebagai kamar baru dalam sistem parlemen di

Indonesia ialah untuk memberikan sebuah double check sehingga lebih

representatif terhadap kepentingan rakyat. Menurut Jimly Asshiddiqie bahwa

DPR merupakan suatu perwakilan politik (Political representation) sedangkan

DPD merupakan (Regional representation). 25

Dikatakan juga oleh Jimly Asshiddiqie bahwa walaupun DPD mempunyai

kewenangan terbatas seputar kepentingan daerah, akan tetapi dapat dikatakan

bahwa DPD mempunyai kewenangan penuh untuk melakukan fungsi pengawasan

terhadap kinerja pemerintahan. Oleh karena itu DPD mempunyai fungsi penunjang atau

auxiliary terhadap fungsi DPR dalam fungsi legislasi atau disebut juga sebagai co-

legislator, daripada legislator sepenuhnya. Kembali kepada Sejarah awal lahirnya

25
Jimly Asshiddiqie, Perkembangan Dan Konsolidasi Negara Pasca Reformasi (Jakarta:
Sekretariat Jenderal Dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006), h. 139
48

DPD adalah ketika muncul amandemen UUD NRI Tahun 1945, tepatnya pada

saat amandemen ketiga UUD NRI Tahun 1945. Di dalam perubahan UUD NRI

Tahun 1945 amandemen ketiga disebutkan tentang pengaturan DPD yaitu pasal

Pasal 22C dan Pasal 22D UUD NRI Tahun 1945.

Walaupun terdapat suatu progress atau kemajuan dalam rangka penguatan

peranan DPD yang dilakukan oleh pemerintah bersamasama dengan DPD, yakni

pergantian UU No 22 Tahun 2003 menjadi UU MD3, Akan tetapi menurut

penulis masih perlu penguatan kembali. Hal tersebut dikarenakan bahwa

pelaksanaan UU MD3 masih kurang dan jauh dari harapan terhadap cita-cita

pertama kali dibentuknya DPD dalam sistem parlemen di Indonesia.

Bahwa DPD merupakan bentuk dari representasi keterwakilan rakyat yang

ada di daerah, menjadi hal yang sangat mutlak apabila DPD harus mempunyai

peranan penuh terhadap pembuatan peraturan perundangundangan yang

berkaitan dengan kepentingan daerah. Oleh karena itu suatu revitalisasi terhadap

peraturan yang berkaitan dengan DPD menjadi harga mati demi memberikan

pelayanan yang lebih baik serta lebih merepresentasikan kepentingan daerah yang

lebih baik. Pergeseran paradigma corak sistem sentralisasi menjadi desentralisasi

dalam sistem pemerintahan di Indonesia juga menjadi bahan pertimbangan

mengapa perlu suatu revitalisasi peranan DPD dalam sistem parlemen di

Indonesia.
49

B. Kinerja DPD RI Dalam Bidang Legislasi

Setelah di atas dibahas mengenai pandangan tentang konsepsi legislasi,

dalam sub bab kali ini penulis mencoba menjabarkan secara umum mengenai

hasil kinerja DPD dalam bidang legislasi. Jumlah rancangan undang-undang yang

diprakarsai oleh DPD RI pada perode 2004-2009 berjumlah 19 buah yang berasal

dari PAH I, PAH II, dan Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Jumlah

RUU usulan DPD RI berdasarkan pembidangan dapat dilihat dalam uraian

berikut:

a. PAH I : Membidangi Otonomi DAERAH, Hubungan Pusat dan Daerah,

Pemekaran dan Penggabungan Daerah, Pemukiman dan Penduduk,

Pertanahan dan Tata Ruang

Beberapa produk panitia Ad Hoc I antara lain usulan RUU pembentukan

Kabupaten Gorontalo Utara ke DPR pada tanggal 13 Oktober 2005. DPD RI juga

berinisiatif mengajukan RUU tentang perubahan ketiga atas UU Nomor 3 Tahun

1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. Usul RUU ini diajukan

ke DPR pada tanggal 26 September 2007.

Inisiatif DPD RI juga menyampaikan usul revisi terhadap Undang-Undang

Nomor 5 Thun 1960 tentang UUPA. Usulan RUU ini diajukan DPD RI ke DPR

padda tanggal 19 Juli 2009. Selain itu DPD saat ini masih terus menggodok upaya

revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 secara signifikan, mengingat masih

terdapatnya berbagai kekurangan atau kelemahan undang-undang ini. Hal yang

paling disorot ialah mengenai tentang pemilihan kepala daerah dan pemerintahan

desa.
50

b. PAH II : Membidangi Pengelolaan Sumber Daya Alam dan Sumber Daya

Ekonomi Lainnya

Beberapa hasil kerja Panitia Ad hoc II antara lain dalam masalah

pegelolaan hutan, berhasil merampungkan RUU tentang Perubahan Kedua atas

Undang-undang Nomor 14 Tahun 1999 tentang Kehutanan yang diajukan ke DPR

pada tahun 2007. Untuk mensinergikan dengan perkembangan situasi terutama

setelah reformasi dan amandemen UUD 1945, DPD RI memandang perlu untuk

dilakukan perubahan terhadap Undang-undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang

Pengelolaan Lingkungan Hidup. Aspek-aspek penguatan sumber daya ekonomi

yang turut menjadi sorotan DPD RI pada periode 2004-2009 adalah masalah

lembaga keuangan mikro, ketahanan oangan, dan jasa lingkungan. Dasar

pemikiran penyususnan RUU tentang lembaga keuangan mikro dimaksudkan

untuk mendorong pertumbuhan ekonomi di sektor rill indrusti kreatif melalui

ketersediaan jasa keuangan dengan tingkat suku bunga rendah, prosesnya cepat,

dan mudah. RUU berhasil dirampungkan dan hasilnya disampaikan kepada DPR

pada tahun 2009.

c. Panitia Perancang Undang-Undang ( PPUU )

Salah satu kelengkapan DPD RI yang membidangi perancangan undang-

undang adalah Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Meskipun semua

PAH dapat mengkaji hingga mengeluarkan RUU tetapi secara kelembagaan

finalisasi seluruh bentuk RUU berada di PPUU. Beberapa hasil kerja PPUU

antara lain ialah RUU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.


51

DPD RI menyadari bahwa permasalahan mendasar dalam RUU Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan menempatkan DPD RI sekedar supporting system

bagi DPR. Selain itu juga RUU tentang Susunan dan kedudukan MPR, DPR,

DPD, dan DPRD. Dalam UU DPD ini DPD RI juga diposiisikan sekedar sebagai

supporting system bagi DPR. RUU tentang Administrasi Pemerintahan. RUU ini

diinisiasi oleh PPUU sehubungan dengan meningkatnya spirasi masyarakat terkait

dengan perbaikan administrasi sebagai salh satu indikator perangkat penciptaan

good governance. Dan RUU tentang Mahkamah Agung. PPUU memberikan

perhatian yang besar antara lain terhadap penyempurnaan penataan sistem

rekurtmen hakim agung agar dapat dihasilkan hakim-hakim agung yang

berintregitas tinggi, profesional, dan menjunjung tinggi keadilan dan kebenaran.26

Dapat dilihat bahwa kinerja DPD dalam fungsi legislasi sudah berjalan

dengan baik, dan juga telah memperoleh beberapa hasil yang menurut penulis

merupakan hasil dari usulan maupun aspirasi daerah. Oleh karenanya wajar

apabila DPD selama ini agak resah, mengingat apa yang telah dihasilkan oleh

DPD selama ini seolah-olah diklaim oleh DPR yang dalam hal ini seolah-olah

mengenyampingkan keberadaan DPD. Bahkan tak banyak yang mengetahui

bahwa beberapa hasil legislasi yang dihasilkan oleh DPD. Seluruh elemen

masyarakat seolah-olah hanya melihat DPR yang menjalankan fungsi

legislasinya, serta Presiden walaupun dalam hal ini Presiden sebagai lembaga

26
Kelompok DPD di MPR, Eksistensi DPD RI 2009-2013, Untuk Daerah Dan
NKRI,(Jakarta,Sekjen DPD 2005), h. 8
52

Eksekutif akan tetapi juga mempunyai fungsi legislasi. Artinya, dengan penulis

melampirkan beberapa hasil yang telah dicapai oleh DPD daiatas, maka sudah

sekiranya kita mampu memahami dan memaknai lebih dalam mengenai fungsi

legislasi DPD secara gamblang. Dan penulis juga ingin memberikan pandangan

kepada semua khayalak bahwa DPD sampai sejauh ini telah menjalankan fungsi

legislasinya secara on the track, bahkan beberapa hasil yang dihasilkan oleh DPD

pun sampai sejauh ini cukup signifikan dalam penguatan instrumen Undang-

Undang di berbagai sektor, yang khususnya demi kepentingan masyarakat

khususnya di beberapa daerah.

C. Konsepsi Mengenai Legislasi Yang Ideal Menurut Anggota DPD dan Para

Ahli

Konsepsi legislasi pada dasarnya telah dijabarkan secara ringkas oleh

penulis pada Bab II mengenai teori legislatif. Akan tetapi hal tersebut, merupakan

penjabaran secara umum yang diulas oleh penulis berkaitan dengan konsep

legislasi yang ada di Indonesia. Lebih lanjutnya, untuk menyeimbangkan dan

menskinronisasikan pembahasan tersebut dengan skripsi yang disusun oleh

penulis ini, penulis kemudian mencoba menjabarkan beberapa pandangan ataupun

pendapat yang dikemukakan oleh beberapa anggota DPD maupun beberapa para

ahli hukum mengenai konsepsi yang ideal dalam proses legislasi. Berikut

beberapa kutipan pandangan yang dikemukakan oleh para tokoh tersebut :


53

1. Irman Gusman, S.E., M.BA ( Ketua DPD RI Periode 2009-2014)

Betapapun kami, para wakil daerah dalam DPD RI mencoba arif

dengan kewenagnan terbatas di atas, ternyata dalam praksisnya

kewenangan terbatas itu pun masih belum dapat dioperasikan secara

maksimal. Setidaknya sesuai dengan idealitas yang dicetuskan oleh para

pejuang reformasi (the second founding patents). Di masa reformasi tahun

1998, kita harus menyaksikan dan mengalami lagi betapa bagi daerah

setelah sekian lama dinafikan, diabaikan, bila tidak dapat dikatakan dihina

oleh sentralisme kekuasaan di masa lalu ternyata kini masih hidup dikebiri

atau dipasung dalam aktualisasi dan pelaksanaan praksisnya. 27

Praksis tersebut sebenarnya sudah terjadi sejak mula diundangkannya

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan

MPR, DPR, DPD, dan DPRD, serta Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004

tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dua produk regulatif

yang telah ditetapkan, bahkan sebelum anggota DPD hasil pemilu pertama

tahun 2004 dilantik. Kedua undang-undang tersebut karenanya bukanlah

merupakan aspirasi sejati dari para wakil daerah dan akibatnya banyak hal

yang luput dari kondisi konstitutional yang seharusnya terjadi.

Inkonstitutionalitas itu membuat proses legislasi DPD dalam semua proses

legislasi menjadi tidak terlaksana dengan baik.

Proses pembuatan Undang-Undang hampir sama sekali tidak

27
Kelompok DPD di MPR RI, Eksistensi DPD RI 2009-2013, Untuk Daerah Dan
NKRI, (Jakarta, 2013), h.152
54

menyentuh DPD. Begitupun DPD hampir tidak pernah mendapat kesempatan

dalam menyentuh proses penting yang menentukan hajat hidup orang banyak,

hajat hidup masyarakat daerah. Selanjutnya terjadi perubahan dimana

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 berganti menjadi Undang-Undang

Nomor 27 Tahun 2009 (UU MD3) dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun

2004 berganti menjadi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 (UU P3).

Walau belum menyentuh mandat konstitutional yang digariskan ada kemajuan

konsep yang digariskan, ada kemajuan konsep keterlibatan DPD dalam law

making processdibandingkan dengan Undang-Undang sebelumnya. Namun,

kemajuan kecil itu pun tidak dapat diimplementasikan karena

ketidaksepakatan akan makna normatif dari kedua Undang-Undang baru

tersebut ditingkat praksis.

DPD seolah sudah memperoleh wewenang, tetapi sesungguhnya tidak.

Karena wewenang tersebut diikat dalam ruang-ruang aktualisasi tertentu dan

terbatas saja. DPD masih terpasung oleh konstitusi karenanya kami

berpendapat kedua Undang-Undang baru diatas, masih bertentangan dengan

konstitusi.28

2. I Wayan Sudirta, S.H.

Ada dua masalah besar dalam mekanisme legislasi yang sampai saat ini

dihadapi oleh DPD. Masalah ini dikarenakan pengaturan dalam UU MD3 dan

28
Irman Gusman ( Ketua DPD RI Periode 2009-2014), Eksistensi DPD RI 2009-2013 Untuk
Daerah Dan NKRI,.h.154
55

UU P3 yang belum sesuai dengan amanat ketentuan Pasal 22D UUD NRI

1945,yaitu :

a. Terkait dengan Prolegnas. Keterlibatan DPD dalam pembahasan prolegnas

hanya sampai pada pembahasan awal dengan Badan Legislasi. Tidak ada

tindak lanjut dari usulan DPD, dan DPD juga tidak pernah diberikan peran

sesuai dengan pembagian RUU di Prolegnas.

b. DPD sampai masa sidang tanggal 14 November 2012 yang lalu, DPD telah

menghsilkan sebanyak 38 RUU dan tidak ada yang ditindak lanjuti oelh

DPR. Bahkan tidak ada penjelsan tertulis dari DPR kepada DPD mengenai

38 RUU yang telah diajukan oleh DPD tersebut.

c. Dalam keterlibatan DPD pada pembahssan RUU yang berkaitan dengan

otonomi daerah, hubungan pusat dan darah, pembentukan, pemekran, dan

penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan seumber daya

ekonomi lainnya sampai saat ini masih belum sepenuhnya bulat. Beberapa

pembahasan RUU yang berkaitan dengan kewenangan DPD, tidak

melibatkan DPD seperti pembahasan RUU tentang Pengadaan Tanah Bagi

Pembangungan Untuk Kepentingan Umum yang telah diundangkan menjadi

UU Nomor 2 Tahun 2012

d. Dalam kaitan pembahasan RUU di DPR, pada praktiknya terdapat dua

mekanisme keterlibatan DPD yang berlaku pada waktu pembahasan RUU di

DPR. Menyangkut DIM, DPD sama sekali tidak dilibatkan dalam proses

pembahasan DIM. Pada pembahsan RUU tentang Keistimewaan DIY,


56

Komisi II menggunakan ketentuan-ketentuan dalam UU MD3 yang tidak

memberikan kesemptan sama sekali kepada DPD untuk menyampaikan

DIM, namun menyampaikan pendapat akhir mini dalam tahapan tngkat I.

Kami terus terang kesulitan menyusun pendapat mini tersebut karena tidak

mengikuti pembahasan dan perdebatan dalam pembahasan DIM. Untuk

pembahasan RUU tentang Pemerintahan Daerah, RUU tentang Pemilu

Kepala Daerah, dan RUU tentang Desa, Komisi II menggunakan ketentuan-

ketentuan dalam UU P3 ( Pasal 68 ayat (3) huruf b) setelah kami

menyampaikan bahwa DPD dapat menyampaikan DIM dan DIM tersebut

menjadi bahan bagi DPR. Namun, untuk pembahasan daerah otonomi baru,

DPD hanya dilibatkan dalam awal pembahasan seperti praktik pada waktu

UU Susduk seperti praktik pada waktu UU Susduk.29

3. Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, S.H.

Pembentukan parlemen bikameral menempatkan dua kamar pada

kedudukan kelembagaan yang setra dan harmonis. Kamar yang satu

mengimbangi dan membatasi supermasi kamar yang lain, demikian

sebaliknya. Kewenangan DPD termasuk soft bicameral. Kata dapat

merupakan constitutional choice yang diberikan konstitusi kepada DPD.

Manakala DPD menempuh pilihan mengajukan rancangan undang-undang

kepada DPR, atau menggunakan pengawasan atas pelaksanaan undang-

undang a quo maka pilihan yang ditempuh tersebut mengandung sifat


29
I Wayan Sudirta S.H. Eksistensi DPD Ri 2009-2013 Untuk Daerah Dan NKRI,.h..155
57

impresif, tidak disimpangi, apalagi di-negasi oleh DPR dan pemerintah.

Dalam kata dapat itu terkandung hak dan kewenangan konstitutional DPD.

Secara konstitutional, hanya ada tiga rancangan undang-undang yang bakal

dibahas menjadi undang-undang yakni, RUU dari DPR, Pemerintah, dan

DPD.30

4. Prof. Dr. Saldi Isra, S.H., MPA

Pokok awal sekarang, bagaimana memberikan pemaknaan yang tepat

atas kewenangan DPD sehingga kehadirannya tidak menjadi sebuah lembaga

yang berada pda posisi antara ada dan tiada. Karena desain Pasal 22D UUD

1945, adalah tidak mungkin pula memberikan kewenangan lebih luas kepada

DPD untuk semua kategori itu hanya dapat dilakukan dengan melakukan

Perubahan Kelima UUD 1945. Dengan batasan yang dipandu dalam Pasal

22D UUD 1945itu, desain legislasi ke depan harusnya diupayakan

memebrikan tafsir yang tepat merujuk dengan wewenang legislasi DPD.

Dengan memberikan tafsir yang tepat, wewenang DPD tidak hanya sebatas

mengajukan dan ikut membahas sebagaimana peran yang dilakukan oleh DPR

dan Presiden. Bahkan, apabila MK mau memberikan tafsir yang lebih

progresif, apabila makna persetujuan dinilai sebagai konsekuensi dari

pembahasan bersama, tidak keliru apabila DPD dilibatkan dalam proses

pembentukan UU sampai pada persetujuan bersama.

30
Prof. Dr. H. M. Laica Marzuki, S.H.. Eksistensi DPD Ri 2009-2013 Untuk Daerah Dan
NKRI,.h..156
58

Memberikan pemaknaan baru yang lebih progresif terhadap DPD dalam

proses legislasi sangat berpotensi menjawab keprihatinan kita terhadap produk

legislasi yang kian hari kian menurun kualitasnya.31

5. Ir. H. Isran Noor, M. Si. ( Saksi ahli dalam persidangan MK )

Dalam keterangannya sebagai saksi ahli dari DPD dalam persidangan Uji

Materi UU MD3 dan UU P3 beliau mengemukakan beberapa pandangan dan

gagasan sebagai berikut :

a. Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia sepakat dengan tujuan

pengujian UU MD3 dan UU P3 bahwa undang-undang yang dimaksud

telah mereduksi kewenangan DPD dengan tidak melibatkan lembaga

negara ini dengan pengajuan maupun persetujuan RUU di tengah proses

legislasi sekarang yang mengharuskan peran DPD RI.

b. Di luar teks, beliau mendaptkan pesan dari para walikota dan gubernur

bahwa DPD RI bukan menginginkan kewenangan dan mengharapkan

kekuasaan di luar ketentuan aturan yang sudah mereka miliki. Yang

menginginkan ini, kewenangan dan peran ini adalah para bupati, para

walikota, para gubernur, dan seluruh rakyat di seluruh Nusantara ini

menginginkan adanya peran DPD RI, jauh lebih banyak sesuai dengan

respresentasi perwakilannya dan kepercayaannya yang diberikan oleh

seluruh bangsa dan negara. 32

31
Prof. Dr. H.Saldi Isra, S.H,MPA. Eksistensi DPD Ri 2009-2013 Untuk Daerah Dan
NKRI,.h..164
32
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012, hal. 142-144
59

Dari berbagai opini serta gagasan pra anggota, para ahli hukum, serta saksi

ahli diatas maka dapat penulis katakan bahwa peran DPD dalam proses legislasi

nasional begitu signifikan. Dimensi maupun instrumen hukum yang dibangun

selama ini belum mampu untuk mengangkat DPD menjadi lembaga legislasi yang

diharapkan. Fungsi legislasi yang dimiliki DPD saat ini seolah-olah hanya

memberikan harapan kosong belaka terhadap kinerja DPD dalam bidang legislasi.

Bahkan beberapa opini yang dikutip penulis diatas menunjukkan adanya

sentimentil peran yang diberikan DPR dalam proses legislasi nasional. DPR

selama ini seolah-olah menghegemoni peran legislasi di tataran pemerintah pusat,

serta dalam rangka program legislasi nasional. Hal itu dibuktikan dengan tidak

diresponnya maupun ditanggapinya secara serius beberapa usulan maupun RUU

yang selama ini telah diajukan oleh para anggota DPD. Kemudian hal ini semakin

diperparah dengan tidak dilibatkannya DPD dalam beberapa kesempatan

pembahasan RUU yang seharusnya menjadi kewenangan DPD juga. Disini

terlihat seolah-olah DPD hanya sebagai lembaga legislatif pelengkap saja dan

hanya menjadi pelengkap dalam sistem bikameral. Oleh karenanya beberapa

gagasan diatas, sekiranya dapat dijadikan acuan maupun pemahaman kepada kita

mengenai fakta proses legislasi yang selama ini terjadi dilapangan.

Beberapa fakta tersebut seolah-olah bukan hanya bualan belaka maupun

agenda terselubung dari anggota DPD dalam keseriusannya dalam melakukan

upaya untuk memperkuat kedudukan DPD dan melebarkan kewenangan DPD

yang seolah-olah selama ini terkekang oleh aturan maupun praksis. Dan juga hal
60

ini membuktikan bahwa usulan amandemen kelima yang selama ini digaungkan

oleh anggota DPD semata-mata dilakukan untuk mengembalikkan DPD pada

posisi yang selayaknya bukan semata-mata agenda politik atau bahkan

tunggangan kepentingan oknum semata. Sehingga, penulis berpendapat bahwa

sudah selayaknya MK mengabulkan permohonan DPD tersebut, serta dalam

rangka penguatan lembaga DPD, usul amandemen kelima yang selama ini terus

diupayakan, menjadi bahan pertimbangan kembali bagi semua kalangan.

Khususnya bagi semula elemen perangkat daerah guna mengawal dan menyokong

kinerja DPD ditingkatan parlemen.

D. Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah berdasarkan UUD 1945 NRI

1. Kedudukan DPD dalam Pembentukan Undang-Undang Pasca

amandemen UUD NRI 1945

Pasca amandemen terjadi perubahan yang signifikan terhadap proses

pembentukan peraturan perundang-undangan. Hal tersebut dilatarbelakangi

dengan munculnya lembaga DPD sebagai lembaga baru dalam struktur

ketatanegaraan Indonesia. Dalam UUD pasca amandemen termaktub 2 pasal pada

Bab VII A yang secara langsung mengatur tentang DPD yaitu Pasal 22 C dan

Pasal 22 D. Dalam hal pembentukan Undang-Undang, kewenangan yang dimiliki

oleh DPD ialah dalam Pasal 22 D, yaitu :

1. DPD dapat ikut mengajukan kepada DPR, RUU yang berkaitan dengan

otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, penggabungan daerah,


61

pengelolaan sumber daya alam, dan sumber ekonomi lainnya, serta

perimbangan keuangan pusat dan daerah

2. DPD ikut membahas RUU yang berkaitan dengan Otonomi Daerah,

hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan

penggabungan daerah, pengeluaran sumber daya alam, dan sumber daya

ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah

3. DPD memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN, dan

RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.

Dari ketentuan tersebut telah disebutkan mengenai beberapa kewenangan

DPD dalam proses pembentukan Undang-Undang. Walaupun hanya sebatas

Undang-Undang yang berkaitan dengan Otonomi Daerah. Akan tetapi, hal

tersebut merupakan transformasi baru dalam konstitusi serta ketatanegaraan

Indonesia. Jika selama ini mekanisme pembentukan Undang-Undang hanya

melibatkan Presiden serta DPR saja, dengan munculnya DPD pasca amandemen

UUD 1945 menimbulkan harapan baru, khususnya bagi masyarakat daerah dalam

menjembatani kepentingan daerah melalui Undang-Undang. Setelah munculnya

amandemen tersebut, beberapa Undang-Undang muncul yang ikut menguatkan

DPD dalam proses pembuatan Undang-Undang. Penulis tidak akan membedah

keseluruhan Undang-Undang tersebut, akan tetapi penulis hanya akan sedikit

menjabarkan mengenai beberapa Undang-Undang yang muncul pasca

amandemen, yakni antara lain sebagai berikut :


62

1. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan

2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan

Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD ( yang dibentuk atas dasar

delegasi dari Pasal 22 C ayat (4) UUD 1945)

Kedua Undang-Undang tersebut muncul setelah amandemen UUD 1945 ,

dan merupakan amanat dari amandemen UUD 1945. Dari kedua instrumen

Undang-Undang tersebut, peranan DPD dlam pembentukan peraturan perundang-

undangan baik pada saat pengajuan RUU mapun pembahasan RUU terbatas pada

bidang-bidang tertentu yang dibatasi oleh konstitusi, serta UU sebagai peraturan

pelaksanaan dari konstitusi tersebut. 33

Sehingga penulis berpendapat, bahwa konstruksi amandemen UUD 1945 saat

ini belum sepenuhnya menguatkan DPD khususnya dalam proses pembuatan

Undang-Undang.

2. Kewenangan Legislasi DPD dalam Struktur Ketatanegaraan Indonesia

Setelah disahkannya Perubahan keempat Undang-Undang Dasar 1945 pada

sidang Tahunan MPR tahun 2002 yang lalu, agenda reformasi konstitusi

Indonesia untuk kurun waktu sekarang ini dipandang telah tuntas. Mengingat

perubahan Undang-Undang Dasar 1945 Indonesia dilakukan secara adendum34.

Substansi pokok pascaperubahan UUD 1945 antara lain ialah :


33
Jurnal Legislasi Indonesia. Peran Dewan Perwakilan Daerah dalam Pembentukan
Undang-Undang. (Jakarta:Dirjen Peraturan Perundang-Undangan Departemen Hukum dan HAM
RI,2005). h..iv
34
M .Fatwa, Potret konstitusi pasca amandemen UUD 1945.( Kompas,Jakarta,2009), h. 8
63

1. Pembagian kekuasaan Berdasarkan UUD 1945

2. Hubungan Antar Lembaga

3. Otonomi Daerah seluas-luasnya

4. Penegakan Hukum dan Supermasi Hukum

Dari keempat substansi tersebut, tentulah penulis tidak akan menjabarkan

secara spesifik satupersatu substansi tersebut. Akan tetapi terkait dengan

pembahasan penulis pada kali ini, sebagai pengantar sedianya penulis akan sedikit

menjelaskan secara singkat mengenai hubungan antar lembaga yang mana lebih

mengarah kepada DPD. Setelah amandemen tersebut hubungan antar lembaga

mengalami perubahan yang cukup signifikan. Seluruh lembaga, memiliki

kedudukan yang sama dan mempunyai kewenangan saling mengawasi dalam

mewujudkan check and balance. Baik lembaga eksekutif ( Presiden ), Legislatif (

MPR, DPR, DPD ),serta Yudikatif ( MA, MK, KY ) dituntut untunk terus

berkordinasi dan saling ,mengawasi kinerja masing-masing lembaga. Jika

sebelumnya MPR yang mempunyai kekuasaan tertinggi, maka pasca amandemen

ini semua lembaga mempunyai kedudukan yang sama, bahkan Presiden pun

sebagai eksekutif di tempatkan pada kedudukan yang sama dengan lembaga-

lembaga lainnya.

DPD yang dalam hal ini sebagai anak baru dalam ketatanegaraan Indonesia

pun diberikan porsi yang sama dengan lembaga lainnya. Dalam legislasi

misalnya, DPD mempunyai tugas dan kewenangn dalam hal mengajukan RUU

tertentu yang berkaitan dengan Otonomi Daerah dan ikut membahs dengan DPR,
64

memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU tertentu, serta menyampaikan

hasil pengawasan pelaksanaan UU tertentu kepada DPR 35. Dengan penjelasan

tersebut, jelas bahwa saat ini kewenangan legislasi DPD setara dengan DPR

bahkan Presiden. Akan tetapi, yang membedakannya ialah mengeanai ruang

lingkupnya. Dalam hal ini DPD diberikan luang lingkup sejauh RUU yang

berkaitan dengan Otonomi Daerah. Hal itu wajar, mengingat DPD sebagai

lembaga perwakilan daerah yang diberikan emban untuk mengakomodir

kepentingan daerah.

Prosees baru legislasi di Indonesia saat ini berarti melibatkan Presiden,

DPR, dan DPD. DPD merupakan pelembagaan wakil daerah-daerah tetapi bukan

seperti pola utusan daerah semasa Orde Baru. Pemilihan anggota DPD lebih

berat dibandingkan pemilihan anggota DPR yaitu sistem distrik, sehingga lebih

akuntabel kepada pemilih. Namun, dibalik itu semua, ternyata kompetensi DPD

sangat terbatas, baik dalam hubungan dengan DPR maupun lembaga-lembaga

lain. DPD tidak terlibat dalam pengambilan keputusan dibidang legislasi36.

Selain itu, banyak pertanyaan muncul terkait pola hubungan antara MPR,

DPR, dan DPD dalam fungsi legislator ini. Dalam konteks ini ketika berlangsung

fungsi inter-kameral antara DPR-DPD , proses itu dapat disebut sebagai arena

joint session DPR-DPD : ketika mengundang DPD untuk ikut membahas RUU

35
M Fatwa, Potret konstitusi pasca amandemen UUD 1945. h. 8
36
Kelompok DPD RI, Konstitusi Ri Menuju Perubahan Ke 5. (Jakarta, PT. GRAFITRI,
2009), h. 135
65

yang terkait dengan Otonomi Daerah; ketika kepada DPR pihak DPD mengajukan

RUU yang terkait dengan Otonomi Daerah atau meminta pertimbangan RAPBN,

ketika DPD meminta pertimbangan dalam pemilihan anggota BPK, dan ketika

DPR-DPD menerima Haptah BPK. Dalam pembahasan dan pengambilan

keputusan atas RUU (Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 ), fungsi legislatif diipegang

oleh DPR dan Presiden, DPD hanya memiliki fungsi konsultatif. Jelas bahwa

hubungan DPD-DPR-Presiden bukan merupakan MPR sebagai joint session,

karena wewenang bersama ketiga lembaga tersebut bukan merupakan wewenang

MPR dan pola hubungan ketiganya bukan dibawah naungan MPR.

Ada yang mengatakan pola hubungan kamar-kamar legislatif ini boleh saja

disebut tipe hibrida yaiitu legislatif tiga kamar ( three-chumber legislature), tapi

dengan fungsi pengambilan keputusan hanya ada ditangan dua kamar ( DPR dan

Presiden ). Akan tetapi tentu saja tidak dapat menyebut pola hubungan MPR-

DPR-DPD sebagai parlemen tiga kamar37. Melihat fenomena diatas , penulis

beranggapan bahwa peran serta DPD dalam proses legislasi saat ini masih sangat

terbatas. Hal itu, memunculkan banyak opini terkait lemahnya fungsi legislasi

DPD sebagai lembaga legislatif. DPD terkesan dimonopoli oleh DPR dalam

proses legislasi. Beberapa penjelasan berikut dapat membuktikan superioritas

DPR atas DPD, antara lain :

37
Kelompok DPD RI, Konstitusi Ri Menuju Perubahan Ke 5. h. 134
66

1. Dalam fungsi legislasi perubahan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 dari tiap

undang-undang menghendaki persetujuan DPR menjadi DPR mempunyai

kekuasaan membentuk undang-undang.

2. Penambahan pasal 20A, ayat (1) bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi

anggaran, dan pengawsan tidak saja berakibat pada melemahkan fungsi

legislasi DPR terhadap DPD.38

Oleh karena itu, ruang untuk dapat mengajukan dan ikut membahas

rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonmi daerah, hubungan pusat

dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya,

serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah dalam Pasal

22 Dayat (1) dan (2) UUD 1945 tidak cukup untuk mengatakan bahwa DPD

mempunyai fungsi legislasi. Bagaimnapun, fungsi legislasi harus dilihat secara

utuh yaitu dimulai dari proses pengajuan sampai menyetujui sebuah rancangan

undang-undang menjadi undang-undang. Selain itu, banyak pendapat

mengatakan, perubahan Pasal 20 Ayat (1) dan kehadiran Pasal 20A Ayat (1)

memberi garis yang sangat tegas bahwa kekuasaan membuat Undang-Undang

hanya menjadi monopili DPR. Padahal, dalam lembaga perwakilan rakyat

bikameral, kalu tidak berhak mengajukan rancangan undang-undang, Majelis

Tinggi berhak untuk mengubah, mempertimbangkan, atau menolak (veto)

38
Soewoto Mulyosudarmo,. Pembaruan ketatanegaraan melalui perubahan konsititusi.
(Intrans dan Asosiasi Pengajar HTN dan HAN. Jawa Timur. Surabaya,2009), h. 98
67

rancangan undang-undang dari Majelis Rendah39. Selain itu, Kevin Evans dalam

bukunya Seputar Bikameral menambahkan bahwa Majelis Tinggi diberi hak

menunda pengesahan rancangan undang-undang yang disetujui Majelis rendah.

Hak menuda pengesahan sering menjadi satu-satunya kekuatan jika Majelis

Tinggi jika tidak mempunyai hak mengubah dan menolak rancangan undang-

undang40.

Melihat pasal-pasal dalam UUD NRI 1945 yang mengatur DPD, lembaga

ini tidak memiliki wewenang membentuk undang-undang bersama-sama dengan

DPR dan Presiden. Wewenang DPD terbatas dan sempit, karena DPD hanya

untuk memberikan pertimbangan, seolah-olah DPD hanya berposisi sebagai

Dewan Pertimbangan DPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. UUD 1945

pasca amandemen secara eksplisit telah memangkas penggunaan fungsi legislasi

oleh DPD. Pasal 20 ayat (1) dan 20 A ayat (1) menentukan bahwa kekuasaan

membuat undang-undang (legislasi) hanya dimiliki oleh DPR. Selain itu, dalam

Undang-Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang SUSDUK MPR, DPR, DPD, dan

DPRD amat membatasi kewenangan DPD. Dalam pasal 22 D ayat (1) dan Ayat

(2) UUD NRI 1945 maupun pasal 42 dan 43 UU No.22 Tahun 2004 menunjukkan

betapa terbatasnya wewenang DPD hanya ikut membahas RUU tertentu yang

berkaitan dengan Otonomi Daerah dan dapat memberi pertimbangan kepada DPR

39
Saldi Isra,. Lembaga Legislatif Pasca Amandemen UUD 1945. (Jakarta, Pustaka Sinar
Harapan, 2004),h. 67
40
Kevin Evans,. Seputar Sistem Bikameral, dalam. CPPS PARMADINA DAN
PARTNERSHIP GOVERNANCE IN INDONESIA, Jakarta, 2002.
68

saat DPR melaksanakan kewenangannya. Dari ketentuan tersebut jelas terlihat

bahwa sistem bikameral yang dituangkan dalam UUD NRI 1945 pasca

amandemen tidak seusai dengan prinsip bikameral yang umum dalam teori-teori

ketatanegaraan, yaitu fungsi parlemen yang dijalankan oleh dua kamar secara

berimbang dalam proses legislasi maupun pengawasan.

Dengan demikian dalam fungsi legislasi , DPD tidak bisa ketahap

persetujuan Rancangan Undang-Undang. Disamping itu, dalam bidang legislasi,

DPD juga berfungsi sebagai pemberi pertimbangan atas perancangan dan

pembahasan RUU di bidang-bidang tertentu serta dibidang pengawasan yaitu

mengawasi pelaksanaan UU di bidang-bidang yang terkait dengan kepentingan

daerah.

Berdasarkan penjelasan diatas, penulis beranggapan bahwa guna

membangun prinsip check and balance dalam lembaga perwakilan rakyat

Indonesia harus ada perubahan radikal terhadap fungsi legislasi yaitu dengan

tidak membatasi DPD seperti sekarang ini. Kalau ini dilakukan, gagasan

menciptakan kamar kedua dilembaga perwakilan rakyat guna mengakomodasi

kepentingan daerah dalam menciptakan keadilan distribusi kekuasaan dapat

diwujudkan. Bagaimanapun, dengan pola legislasi sekarang ini, DPD tidak

mungkin mampu mengartikulasikan kepentingan politk daerah pada setiap proses

pembuatan keputusan di tingkat nasional terutama dalam membuat Undang-

Undang yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Untuk menata

fungsi legislasi, yang diperlukan tidak hanya terbatas pada penguatan fungsi
69

legislasi DPD tetapi juga dengan membatasi peran atau keterlibatan presiden

dalam fungsi legislasi. Kalau memang punya political will yang kuat untuk

melakukan pembenahan sistem presidensial, presiden tidak lagi dilibatkan dalam

proses pembahasan Rancangan Undang-Undang. Dengan demikian, mekanisme

check and balance dalam pembahasan Rancangan Undang-undang hanya terjadi

antara DPR dan DPD.

3. Implementasi Kewenangann Legislasi Dewan Perwakilan Daerah dalam

Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan

DPRD serta Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan

Peraturan PerUndang-Undangan Khususnya dalam Proses Pengajuan

dan Pembahasan RUU Otonomi Daerah

Pengajuan uji materiil UU No.27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD,

dan DPRD (UU MD3) serta UU No. 12 Tahun 2011 (UU P3) yang dilakukan oleh

DPD ke MK, tidak serta merta dilakukan DPD secara membabibuta. Akan tetapi

hal fundamental yang diupayakan oleh DPD ialah terkait dengan beberapa pokok-

pokok yang berkaitan dengan fungsi legislasi DPD diparlemen. Adapun pokok-

pokok tersebut antara lain sebagai berikut :

1. Pasal 18 huruf g, Pasal 20 ayat (1 ), Pasal 21 ayat (1) dan ayat (3),Pasal 2ayat

(1), dan Pasal 23 ayat (2) UU P3 Telah Meniadakan Kewenangan Pemohon

untuk Dapat Mengajukan Rancangan Undang-Undang baik di Dalam maupun

di Luar Program Legislasi Nasional


70

2. Pasal 102 ayat (1) huruf (d) dan huruf (e) UU MD3, Pasal 48 ayat (2) dan ayat

(4) UU P3 telah Mereduksi Kewenangan Legislasi Pemohon Menjadi Setara

dengan Kewenangan Legislasi Anggota, Komisi, dan Gabungan Komisi DPR

Pasal 143 ayat (5) dan Pasal 144 UU MD3 secara Sistematis Meniadakan

Kewenangan Pemohon sejak Awal Proses Pengajuan Rancangan Undang-

Undang

3. Pasal 147 ayat (1), ayat (3), dan ayat (4) UU MD3 telah Mendistorsi

Rancangan Undang-Undang Pemohon Menjadi Rancangan UndangUndang

Usul DPR

4. Pasal 43 ayat (1) dan ayat (2) serta Pasal 46 ayat (1) UU P3 telah

Merendahkan Kedudukan Pemohon Menjadi Lembaga yang SubOrdinat di

bawah DPR41

Beberapa pokok diatas terkait dengan kewenangan DPD dalam pengajuan

RUU. DPD berpendapat bahwa kewenangan legislasi DPD dalam konteks

pengajuan RUU Otonomi daerah sangat terbatas, dan hal tersebut diperparah

dengan disamakannya lembaga DPD dengan alat kelengkapan DPR. Hal tersebut

bagi DPD sangat merendahkan kelembagaan DPD, khususnya dalam konteks

lembaga legislatif. Kemudian adapun terkait pembahasan RUU DPD juga

mengajukan beberapa permohonan terkait kewenangan dalam melakukan

pembahasan RUU Otonomi Daerah. Adapun beberapa pokok permohonannya

ialah sebagai berikut :

41
Putusan Mahkamah konstitusi Nomor 92/PUU-XI/2013 tentang Pengujian Undang-Undang
Nomor 27 Tahun 2009 tentang MD3 ,dan Undang-Undang nomor 12 Tahun 2001 tentang PU3, h. 14-
23
71

Dalam hal pembahasan RUU :

1. Pasal 65 ayat (3) dan ayat (4) UU P3 Tidak Melibatkan Pemohon dalam

Seluruh Proses Pembahasan Rancangan Undang-Undang

2. Pasal 150 ayat (3) UU MD3 dan Pasal 68 ayat (3) UU P3 telah

mengecualikan Pemohon dari Pengajuan dan Pembahasan Daftar

Inventaris Masalah yang Justru Merupakan Inti dari Pembahasan

Rancangan Undang-Undang.

3. Pasal 147 ayat (7), Pasal 150 ayat (5) UU MD3, serta Pasal 68 ayat (5)

UU P3 telah Mereduksi Kewenangan Pemohon dengan Mengatur

Bahwa Pembahasan Rancangan Undang-Undang Tetap Dilaksanakan

Meski Tanpa Keterlibatan Pemohon

4. Pasal 71 huruf a, huruf d, huruf e, huruf f dan huruf g dan Pasal 107

ayat (1) huruf c UU MD3 dan Pasal 70 ayat (1) dan ayat (2) UU P3

telah Mereduksi Kewenangan Pemohon untuk Ikut Serta dalam

Memberikan Persetujuan Suatu Rancangan Undang-Undang yang

Terkait denganKewenangannya

5. Pasal 150 ayat (4) huruf a, Pasal 151 ayat (1) huruf a dan huruf b UU

MD3, serta Pasal 68 ayat (2) huruf c dan huruf d, dan ayat (4) huruf a

6. Pasal 69 ayat (1)huruf a dan huruf b, serta ayat (3) UU P3 Bertentangan

dengan Pasal 20 ayat (2) dan Pasal 22 ayat (2) UUD 1945 karena

Seharusnya Setiap RUU Dibahas oleh DPR, Presiden, dan Pemohon

Sepanjang yang Berkaitan dengan RUU Kewenangan Pemohon, bukan

oleh Fraksi dan Presiden


72

Beberapa pokok diatas terkait pembahasan RUU, DPD menilai bahwa

implementasi yang diberikan UU MD3 serta UU P3 sangatlah mengekang

kewenangan legislasi DPD dalam hal pembahasan RUU Otonomi Daerah.

Sehingga DPD menilai bahwa semangat penguatan kelembagaan DPD pasca

lahirnya UU MD3 serta UU P3 terkesan hanya formalitas belaka. Dalam hal

pembahasan RUU kewenangan DPD seolah-olah dibatasi dan hanya sebagai

pelengkap saja. Pada faktanya hegemoni antara Presiden dengan DPR masih tetap

berlangsung. Padahal secara kelembagaan baik DPR, Presiden, serta DPD

mempunyai kedudukan yang sama khususnya sebagai lembaga legislatif,

walaupun ada pembatasan terkait kewenangannya akan tetapi secara kedudukan

ketiga lembaga ini mempunyai porsi yang setara.

Oleh karenanya, DPD bersikeras agar UU MD3 serta UU P3 terkait

kewenangan legislasinya dibatalkan oleh MK. DPD ingin MK memberikan

sebuah jalan baru bagi DPD dalam proses legislasi nasional.


BAB IV

KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM LEGISLASI

RANCANGAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH PASCA PUTUSAN

MK 92/PUU/-X/2013

A. Kedudukan dan Kewenangan DPD dalam Pembahasan RUU Otonomi

Daerah sesudah di Putuskannya Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013

Tentang Kewenangan DPD dalam Legislasi RUU Otonomi Daerah

Setelah penulis membedah fungsi DPD dalam legislasi pasca amandemen

UUD NRI 1945, dan masih banyak pihak yang menganggaap bahwa amandemen

UUD NRI 1945 belum mengakomodir dan mengefektifkan peranan DPD dalam

bidang legislasi, maka pada sub bab ini penulis berusaha mencoba memaparkan

secara ringkas mengenai kedudukan dan kewenangan DPD dalam pembahasan

RUU Otonomi Daerah sesudah di Putuskannya Putusan MK Nomor 92/PUU-

X/2013 Tentang Kewenangan DPD dalam legislasi RUU Otonomi Daerah. Upaya

para anggota DPD untuk mendorong pemerintah memaksimalkan fungsi DPD

dalam legslasi terus diupayakan sejak lama. Berbagai upaya terus dilakukan

dengan membawa isu amandemen ke -5 UUD NRI 1945 yang digagas sekitar

tahun 2006. Rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh para anggota DPD dilalui

dengan jalan yang berliku. Pola yang dikembangkan dengan cara terstruktur dan

sistematis demi mengupayakan amandemen ke 5 UUD NRI 1945. Mekanisme

pola pengajuan amandemen yang digagas oleh anggota DPD antara lain sebagai

berikut :

73
74

1. Naskah Akademik

2. Opini Building : media cetak, media elektronik, serta polling

3. Penetrasi Parpol : Pimpinan Parpol, Pimpinan Fraksi, dan Anggota

DPR dan MPR

4. Penetrasi Non Parpol : Gubernur/Bupati,Walikota, Perguruan Tinggi,

Organisasi Masyarakat, LSM , Opini para tokoh masyarakat.41

Pola tersebut terus digencarkan guna mendorong MPR RI melaksanakan

amandemen UUD NRI 1945. Namun berbagai upaya tersebut tidak mendapat

sambutan positif dari pimpinan MPR yang tidak berkenan menyampaikan kepada

seluruh anggota MPR RI karena dianggap belum memenuhi ketentuan dalam

UUD NRI 1945. Setelah gagal melalui pola tersebut DPD tak patah arang,

kemudian DPD semakin gencar bersosialisasi kepada seluruh elemen masyarakat

mengenai pentingnya agenda amandemen UUD NRI 1945 ke 5. Hingga

akhirnya, dalam rapat gabungan MPR RI pda tanggal 19 Juli 2012, disepakati

pembentukan Tim Kerja Kajian Sistem Ketatanegaraan Indonesia yang

merupakan tim kerja Pimpinan MPR RI. Tugas Tim Kerja adalah melakukan

kajian yang komprehensif mengenai sistem Ketatanegaraan Indonesia, dimana

salah satunya membahas berkembangnya aspirasi yang meminta dilakukannya

amandemen kelima oleh MPR.42

41
Kelompok DPD di MPR RI, Eksistensi Dpd Ri 2009-2013 Untuk Daerah Dan NKRI,
(Jakarta:Sekjen DPD), h. 99
42
Kelompok DPD di MPR RI, Eksistensi Dpd Ri 2009-2013 Untuk Daerah Dan NKRI,
h.133
75

Namun hingga saat ini, tim kerja tersebut masih terus berjalan guna

menggagas dan merumuskan konsep mengenai amandemen UUD NRI 1945.

Sambil berharap amandemen UUD NRI 1945 dapat segera terlaksana, DPD terus

berupaya keras untuk mendorong perubahan kewenagan legislasi DPD saat ini.

Hal tersebut dilatar belakangi dengan kondisi DPD RI dalam sistem

ketatanegaaan Indonesia, khususnya ketika berhubungan dengan DPR dapat

dilihat dengan realitas sebagai berikut :

1. DPD RI dalam kurun waktu dari 1 Oktober 2004 sampai dengan Maret

2013 telah mengajukan 39 RUU, 184 Pandangan dan Pendapat, 60

Pertimbangan, dan 110 Hasil pengawasan.

2. Seluruh RUU, Pandangan, dan Pendapat,serta Pertimbangan DPD RI

yang telah disampaikan ke DPR tersebut tidak ada tindak lanjutnya

sebagaimana amanat UUD NRI 1945 untuk melibatkan DPD RI dalam

proses pengajuan, pembahasan, dan pertimbangan RUU. 43

Dari fakta tersebut semua pihak termasuk rakyat dapat melihat betapa

hasil kerja DPD tidak memperoleh respon memadai dari DPR. DPD telah

berupaya melakukan berbagai langkah komunikasi politik dengan DPR untuk

mencari solusi terhadap masalah yang terjadi ini. Namun demikian walau telah

bertahun-tahun komunikasi politik itu dilakukan oleh DPD namun pihak DPR

tidak memberi respon memadai dan menerima berbagai usul solusi yng

43
Sekjen DPD RI, Fungsi Legislasi DPD Pasca Putusan MK, (Jakarta:Sekjen DPD RI,
2013).h..2
76

ditawarkan DPD. Atas dasar tersebut, maka DPD melakukan Judicial Review

terhadap UU MD3 dan UU P3.

Setelah melalui proses yang berliku dan panjang, maka pada tanggal 27

Maret 2013 MK menggelar sidang pleno dengan agenda pembacaan putusan.

Dalam sidang pleno tersebut, MK memutuskan untuk menerima permohonan

yang diajukan oleh DPD RI tersebut. Dalam putusannya tersebut, MK

meneguhkan lima hal, yakni :

1. DPD RI terlibat dalam pembahasan Program Legislasi Nasional

2. DPD RI berhak mengajukan RUU yanng dimaksud dalam Pasal 2D

ayat (1) UUD NRI 1945 sebagaimana halnya atau bersama-sama

dengan DPR dan Presiden, termasuk dalam pembentukan RUU

Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

3. DPD RI berhak membahas RUU secara penuh dalam konteks Pasal

22D ayat (2) UUD NRI 1945.

4. Pembukaan RUU dalam konteks Pasal 22D ayat (2) UUD NRI 1945

bersifat tiga pihak (tripartit) yaitu antara DPR, DPD RI , dan Presiden

5. MK menyatakan bahwa ketentuan dalam UU MD3 DAN UU P3 yang

tidak sesuai dengan tafsir MK atas kewenangan DPD RI dengan

sendirinya bertentangan dengan UUD NRI 1945, baik yang diminta

atupun tidak.44

44
Putusan MK selengkapnya dpat dibaca di situs www.dpd.go.id dan
www.mahkamahkonstitusi.go.id (diakses pada tanggal 15 Januari 2014 )
77

Dengan keluarnya putusan MK tersebut sebagaimana diketahui dalam

UUD NRI 1945 menyebutkan bahwa putusan MK bersifat final dan mengikat.

Atas dasar itu, sebagai konsekuensi logisnya maka terhitung sejak wktu tersebut

maka proses pembentukan UU di DPR sudah harus dilaksanakann sesuai dengan

Putusan MK tersebut. Apabila proses pembentukan UU di DPR tidak mengacu

kepda putusan MK tersebut, maka proses pembentukan UU tersebut cacat

hukum,dan produk yang dihasilkan menjadi tidak sah atau batal demi hukum.

Dalam konteks ini, pada tahun 2007 dalam tulisannya di sebuah buku, ketua MK

Periode pertama Prof.Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H menyebutkan bahwa

berdasarkan Pasal 24 C ayat (1) UUD NRI 1945, pengadilan MK adalah

pengadilan pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat dinal.

Pasal 47 UU MK menyatakan bahwa putusan MK memperoleh kekuatan hukum

tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum. Ketentuan

tersebut menunjukkan bahwa dengan sendirinya putusan MK tidak memerlukan

pelaksanaan lain, karena sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno, putusan itu

telah memiliki kekuatan hukum tetap. 45

Hakim Konstitusi Dr. Haryono, S.H, MCL , dalam sebuah bukunya

menulis, peradilan di MK sebagai tingkat pertama dan terakhir tersebut

dimaksudkan bahwa terhadap putusan MK tidak dapat dilakukan upaya hukum

45
Jimly Asshiddiqie, pasal 50 uu mk dan pelaksanaan putusan mk, dalam rofiqul umam
ahmad,dkk (editor), konstitusi dan ketatanegaraan indonesia kontemporer, pemikiran prof.dr. Jimly
asshiddiqie, s.h dan para pakar hukum ,(Jakarta.:The biography institute,2007), h. 91
78

sebagaimana ada dipengadilan tingkat pertama yang dapat dilakukan banding di

pengadiln tingkat banding, dan dapat dilanjutkan dengan upaya hukum berupa

kasasi, bahkan penunjauan kemballi di MA sehingga putusan itu bersifat final.

Putusan MK yang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang bersifat final

harus diterima sebgai res judicata facit ius ( Putusan pengadilan diterina sebagai

hukum dalam kenyataan ). 46

Dari beberapa penjelasan para pakar hukum diatas telah jelas bahwa

putusan MK tersebut harus segera dilaksanakan oleh DPR. Selain itu DPR dan

Presiden harus lebih menempatkan posisi DPD pada posisi yang semestinya. Jika

selama ini, DPD hanya dicap sebagai dewan pertimbangan DPR / Presiden dalm

proses legislasi, saat ini DPD mempunyai kedudukan dan kewenangan yang

setara dengan DPR dan Presiden dalam pembahasan dan pengambilan keputusan

dalam setiap RUU yang terkait dengan Otonomi Daerah. Selain itu, jika selama

ini setiap usul RUU yang berasal dari DPD diklaim sebagai usul RUU DPR,

untuk selanjutnya usul RUU yang berasal dari DPD tetaplah dinamakan sebagai

RUU DPD.

46
Haryono, Transformasi demokrasi, (Jakarta:Sekjen dan kepaniteraan MK, 2009), h. 140-
141
79

B. Dasar Pertimbangan Mahkamah Konstitusi dalam memberikan Putusan

MK Nomor 92/PUU-X/2013 Tentang Kewenangan DPD dalam Legislasi

RUU Otonomi Daerah

Dalam memutuskan putusan MK tersebut, MK memiliki beberapa

pertimbangan sebelum memutuskan putusan tersebut, beberapa pertimbangan

tersebut seperti yang tercantum dalam putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 ialah:

1. Mengenai Kewenangan DPD dalam mengajukan RUU.

MK berpandangan kewenangan konstitutional DPD mengenai

pengajuan RUU, ditegaskan dalam Pasal 22D ayat (1) UUD NRI 1945 yang

menyatakan : DPD dapat mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan

dengan RUU Otonomi Daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dn

pemekran serta penggabungan daerah, pengelolaan SDA dan Sumber daya

ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan dengan perimbangan keuangan

pusat dan daerah.47 Menurut MK, kata dapat dalam Pasal 22 D ayat (1)

UUD NRI 1945 tersebut merupakan pilihan subjektif DPD untuk mengajukan

atau tidak mengajukan RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah,

hubungan pust dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan

daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,

serta yang berkaitan dengan perimbangan pusat dan daerah sesuai dengan

pilihan dan kepentingan DPD.

47
UUD NRI 1945 Pasal 22D ayat 1
80

Kata dapat tersebut bisa dimaknai juga sebagai sebuah hak dan/atau

kewenangan, sehingga analog atau sama dengan hak kewenangan

konstitutional Presiden dalam Pasal 5 ayat (1) UUD NRI 1945 yang

menyatakan Presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang

kepada DPR. Dengan demikian DPD memiliki posisi dan kedudukan yang

sama dengan Presiden dan DPR dalam hal mengajukan RUU yang berkaitan

dengan Otonomi Daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan

pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan SDA dan Sumber daya

ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat

dan daerah. MK menilai, menempatkan RUU dari DPD sebagai RUU usul

DPD, kemudian dibahas di badan legislasi DPR, dan menjadi RUU dari DPR

adalah ketentuan yang mereduksi kewenangan DPD untuk mengajukan RUU

yang telah ditentukan dalam Pasal 22D ayat (1) UUD NRI 1945.48

2. Mengenai Kewenangan DPD Ikut Membahas RUU

Menurut Mahkamah Konstitusi kewenangan DPD untuk membahas RUU

telah diatur dengan tegas dalam Pasal 22 D ayat (2) UUD NRI 1945 yang

menyatakan : DPD ikut membahas Rancangan Undang-Undang yang

berkaitan dengan otonomi daerah ; hubungan pusat dan daerah;

pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber

daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan

48
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 244
81

pusat dan daerah. Serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas

Rancangan Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan

rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan

agama. Berdasarkan ketentuan tersebut DPD sebagai lembaga negara

mempunyai hak dan/atau kewenangan yang sama dengan DPR dengan

Presiden dalam hal yang disebutkan diatas. Penggunaan frasa ikut

membahas dalam Pasal 22D ayat (2) UUD NRI 1945 karena Pasal 20 ayat

(2) UUD NRI 1945 telah menentukan secara tegas bahwa setiap RUU

dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

Penggunaan frasa ikut membahas adalah wajar karena Pasal 20 ayat (2)

UUD 1945 disahkan pada Perubahan Pertama UUD 1945 tahun 1999,

sedangkan Pasal 22D UUD NRI 1945 disahkan pada Perubahan Ketiga

UUD 1945 pada tahun 2001.49

Hal itu berarti bahwa, ikut membahas harus dimaknai DPD ikut

membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat

dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah;

pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta

perimbangan keuangan pusat dan daerah, bersama DPR dan Presiden.

Dengan demikian, pembahasan RUU harus melibatkan DPD sejak

memulai pembahasan pada Tingkat I oleh komisi atau panitia khusus

49
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 246
82

DPR, yaitu sejak menyampaikan pengantar musyawarah, mengajukan, dan

membahas Daftar Inventaris Masalah (DIM) serta menyampaikan pendapat

mini sebagai tahap akhir dalam pembahasan di Tingkat I.

Kemudian DPD menyampaikan pendapat pada pembahasan Tingkat II

dalam rapat paripurna DPR sampai dengan sebelum tahap persetujuan.

Menurut Mahkamah, pembahasan RUU dari DPD harus diperlakukan

sama dengan RUU dari Presiden dan DPR. Terhadap RUU dari

Presiden, Presiden diberikan kesempatan memberikan penjelasan,

sedangkan DPR dan DPD memberikan pandangan. Begitu pula terhadap

RUU dari DPR, DPR diberikan kesempatan memberikan penjelasan,

sedangkan Presiden dan DPD memberikan pandangan. Hal yang sama

juga diperlakukan terhadap RUU dari DPD, yaitu DPD diberikan

kesempatan memberikan penjelasan, sedangkan DPR dan Presiden

memberikan pandangan. Konstruksi UUD NRI 1945 mengenai pembahasan

RUU antara Presiden dan DPR, serta DPD (dalam hal terkait RUU

tertentu) dilakukan antara lembaga negara, sehingga DIM, diajukan oleh

masing-masing lembaga negara, dalam hal ini bagi DPR seharusnya DIM

diajukan oleh DPR, bukan DIM diajukan oleh fraksi.50

Walaupun demikian, Mahkamah dapat memahami bahwa mekanisme

pembahasan RUU dengan membahas DIM yang diajukan oleh fraksi

50
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 247
83

adalah praktik pembahasan RUU sebelum perubahan UUD NRI 1945.

Selanjutnya pembahasan pada tingkat Alat Kelengkapan DPR yang sudah

mengundang Presiden dan/atau sudah mengundang DPD, maka DPR dalam

pembahasan DIM hanya diwakili oleh Alat Kelengkapan DPR sebagai satu

kesatuan kelembagaan;

3. Mengenai Kewenangan Ikut Menyetujui RUU

Terhadap dalil permohonan tersebut, menurut Mahkamah, Pasal 22D

ayat (2) UUD NRI 1945 telah menentukan dengan jelas bahwa DPD hanya

berwenang ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah,

hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan

daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi

lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah dan tidak ikut serta

pada pemberian persetujuan akhir yang lazimnya dilakukan pada rapat

paripurna DPR pembahasan Tingkat II. Artinya, DPD dapat saja ikut

membahas dan memberi pendapat pada saat rapat paripurna DPR yang

membahas RUU pada Tingkat II, tetapi tidak memiliki hak memberi

persetujuan terhadap RUU yang bersangkutan. 51

Persetujuan terhadap RUU untuk menjadi Undang-Undang, terkait

dengan ketentuan Pasal 20 ayat (2) UUD NRI 1945 yang menegaskan

bahwa hanya DPR dan Presidenlah yang memiliki hak memberi

51
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 248
84

persetujuan atas semua RUU. Kewenangan DPD yang demikian, sejalan

dengan kehendak awal (original intent) pada saat pembahasan

pembentukan DPD pada Perubahan Ketiga UUD NRI 1945 yang

berlangsung sejak tahun 2000 sampai tahun 2001. Semula, terdapat usulan

bahwa kewenangan DPD termasuk memberi persetujuan terhadap RUU

untuk menjadi Undang-Undang, tetapi usulan tersebut ditolak.

Pemahaman yang demikian sejalan dengan penafsiran sistematis atas

Pasal 22D ayat (2) UUD NRI 1945 dikaitkan dengan Pasal 20 ayat (2)

UUD NRI 1945. Bahwa Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 mengandung dua

kewenangan, yaitu kewenangan untuk membahas dan kewenangan untuk

menyetujui bersama antara DPR dan Presiden, sedangkan Pasal 22D ayat

(2) UUD NRI 1945 hanya menegaskan DPD ikut membahas tanpa ikut

memberi persetujuan. Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut

Mahkamah, DPD tidak ikut memberi persetujuan terhadap RUU untuk

menjadi Undang-Undang;

4. Mengenai Keterlibatan DPD dalam Penyusunan Prolegnas

Menurut Mahkamah, keikutsertaan dan keterlibatan DPD dalam

penyusunan Prolegnas seharusnya merupakan konsekuensi dari norma Pasal

22D ayat (1) UUD NRI 1945 yang menyatakan, Dewan Perwakilan Daerah

dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-

undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan

daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,


85

pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta

yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Penyusunan Prolegnas sebagai instrumen perencanaan program

pembentukan Undang- Undang merupakan bagian yang tidak terpisahkan

dari hak dan/atau kewenangan untuk mengajukan RUU yang dimiliki

DPD.52

Berdasarkan Pasal 16 dan Pasal 17 UU 12/2011, perencanaan

penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Prolegnas yang merupakan

skala prioritas program pembentukan Undang-Undang dalam rangka

mewujudkan sistem hukum nasional. Dengan demikian, RUU yang tidak

masuk dalam Prolegnas tidak menjadi prioritas untuk dibahas. Apabila

DPD tidak terlibat atau tidak ikut serta menentukan Prolegnas, maka

sangat mungkin DPD tidak dapat melaksanakan wewenangnya untuk

mengajukan RUU sebagaimana dimaksud Pasal 22D ayat (1) UUD NRI

1945, karena dapat saja RUU tersebut tidak menjadi prioritas sehingga

tidak akan dibahas.

Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut Mahkamah, norma

Undang-Undang yang tidak melibatkan DPD dalam penyusunan

Prolegnas telah mereduksi kewenangan DPD yang ditentukan oleh UUD

NRI 1945. Dengan demikian permohonan Pemohon beralasan menurut

hukum;

52
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 249
86

5. Mengenai Kewenangan DPD dalam memberikan pertimbangan terhadap RUU

Menurut Mahkamah, makna memberikan pertimbangan sebagaimana

yang dimaksud Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 adalah tidak sama dengan

bobot kewenangan DPD untuk ikut membahas RUU. Artinya, DPD

memberikan pertimbangan tanpa ikut serta dalam pembahasan dan

merupakan kewenangan DPR dan Presiden untuk menyetujui atau tidak

menyetujui pertimbangan DPD sebagian atau seluruhnya. Hal terpenting

adalah adanya kewajiban dari DPR dan Presiden untuk meminta

pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan

pajak, pendidikan, dan agama53

Analisa Penulis

Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut maka menurut penulis

terhadap putusan Mahkamah Konstitusi , seluruh ketentuan UU 27/2009 dan

UU 12/2011 yang telah mereduksi atau mengurangi kewenangan Pemohon

yang ditentukan oleh UUD NRI 1945 atau telah mengurangi fungsi, tugas,

dan kewenangan DPD sebagaimana yang dikehendaki oleh konstitusi dan

sebagaimana dimaksudkan pada saat DPD dibentuk dan diadakan dalam

konstitusi haruslah dinyatakan inkonstitusional dan diposisikan sebagaimana

mestinya sesuai dengan UUD 1945.

53
Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2013 , h. 250
87

Lagi pula, sebuah lembaga negara yang cukup besar seperti DPD

dengan anggaran biaya negara yang cukup besar adalah sangat tidak

seimbang dengan kewenangan yang diberikan menurut kedua Undang-

Undang a quo. Dengan anggota yang dipilih secara langsung oleh rakyat di

masing-masing provinsi, tetapi tanpa kewenangan yang memadai sebagaimana

diatur dalam kedua Undang-Undang a quo dapat mengecewakan para pemilih

di masing-masing daerah yang bersangkutan. Oleh karena itu, seluruh

ketentuan yang mereduksi atau mengurangi kewenangan DPD dalam kedua

Undang-Undang a quo, baik yang dimohonkan atau yang tidak dimohonkan

oleh Pemohon, tetapi berkaitan dengan kewenangan DPD harus dinyatakan

bertentangan dengan UUD NRI 1945 atau dinyatakan bertentangan secara

bersyarat dengan UUD NRI 1945 apabila tidak sesuai dengan pemahaman

atau penafsiran yang diberikan oleh Mahkamah Konstitusi terhadap penjelasan

umum dan penjelasan pasal demi pasal kedua Undang-Undang a quo yang

terkait dengan kewenangan konstitusional DPD, harus pula dianggap

menyesuaikan dengan pemahaman atau penafsiran yang diberikan oleh

Mahkamah. Keluarnya putusan MK tersebut dapat dijadikan pijakan awal bagi

DPD demi memperkuat eksistensinya dalam struktur ketatanegaraan. Selain itu

penguatan prinsip check and balances dengan DPR maupun Presiden dalam

proses legislasi, menjadi salah satu isu penting dari putusan MK tersebut.

Selain itu, hal ini menjadi cambuk bagi DPR guna lebih kembali

memberdayakan peranan DPD dalam proses legislasi. Selama ini DPR kerap

mengenyampingkan peran DPD dalam berbagai proses legislasi. Hal itu terbukti,
88

dari beberapa temuan penulis yang telah sedikit penulis jabarkan di bab

sebelumnya. Tak banyak yang menilai bahwa selama ini DPD telah menjalankan

fungsi dan kinerjanya sebagaimana mestinya. Apabila DPD masih terus

terbelenggu oleh kesewenang-wenangan DPR yang kerap kali memainkan UUD

NRI 1945 sebagai acuannya, maka sudah sepatutnya perlu ada upaya lebih keras

lagi bagi DPD guna mendorong amandemen UUD NRI 1945 kelima. DPD tidak

lekas terbuai oleh putusan MK ini. DPD harus terus melakukan penetrasi yang

selama ini telah dilakukan. Penetrasi ini bukan sekedar untuk memprovokasi,

melainkan hanya sekedaar upaya sosialisasi peran kelembagaan DPD, serta dalam

rangka memaksimalkan fungsi DPD.

Bukan hanya DPD yang harus berupaya, MK juga harus terus mengawal

dan bekerja sama dengan DPD guna mengontrol dan mengawasi apakah putusan

ini dilakasanakan atau tidak. Karena apabila DPR masih terus mengacuhkan

bahkan mengabaikan putusan MK ini, maka hal ini merupakan preseden buruk

bagi penegakan hukum. Oleh karenanya, MK harus terus berkordinasi dengan

DPD dalam mengawal putusan ini.

C. Analisis dan Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-

X/2013 tentang kewenangan DPD dalam legislasi RUU Otonomi Daerah

Putusan MK bersifat final dan mengikat (final and binding). Pasal 24C ayat

(1) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa putusan MK bersifat final. Artinya, tidak

ada peluang menempuh upaya hukum berikutnya pasca putusan itu sebagaimana

putusan pengadilan biasa yang masih memungkinkan kasasi dan Peninjauan


89

Kembali (PK). Selain itu juga ditentukan putusan MK memiliki kekuatan hukum

tetap sejak dibacakan dalam persidangan MK. Putusan pengadilan yang telah

memiliki kekuatan hukum tetap memiliki kekuatan hukum mengikat untuk

dilaksanakan. Semua pihak termasuk penyelenggara negara yang terkait dengan

ketentuan yang diputus oleh MK harus patuh dan tunduk terhadap putusan MK.

Dalam perkara pengujian UU misalnya, yang diuji adalah norma UU yang

bersifat abstrak dan mengikat umum.

Meskipun dasar permohonan pengujian adalah adanya hak konstitusional

pemohon yang dirugikan, namun sesungguhnya tindakan tersebut adalah

mewakili kepentingan hukum seluruh masyarakat, yaitu tegaknya konstitusi.

Kedudukan pembentuk UU, DPR dan Presiden, bukan sebagai tergugat atau

termohon yang harus bertanggungjawab atas kesalahan yang dilakukan.

Pembentuk UU hanya sebagai pihak terkait yang memberikan keterangan tentang

latar belakang dan maksud dari ketentuan UU yang dimohonkan. Hal itu

dimaksudkan agar ketentuan yang diuji tidak ditafsirkan menurut pandangan

pemohon atau MK saja, tetapi juga menurut pembentuk UU, sehingga diperoleh

keyakinan hukum apakah bertentangan atau tidak dengan konstitusi. Oleh karena

itu, yang terikat dan harus melaksanakan Putusan MK tidak hanya dan tidak harus

selalu pembentuk UU, tetapi semua pihak yang terkait dengan ketentuan yang

diputus oleh MK.

Kemudian lebih lanjut lagi diatur dalam Pasal 47 Undang-Undang Nomor

24 Tahun 2003 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun


90

Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003

tentang Mahkamah Konstitusi, ditentukan bahwa Putusan MK memperoleh

kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno yang terbuka

untuk umum. Dengan demikian putusann MK harus langsung dilaksanakan sejak

diucapkan dan tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh.

Penjelasan Pasal 60 Undang Undang Nomor 7 tahun 1989 memberi

definisi tentang putusan sebagai berikut: "Putusan adalah keputusan pengadilan

atas perkara gugatan berdasarkan adanya suatu sengketa." Sedangkan Drs. H.A.

Mukti Arto, SH. Memberi definisi terhadap putusan yaitu:

putusan ialah pernyataan Hakim yang dituangkan dalam bentuk

tertulis dan diucapkan oleh hakim dalam siding terbuka untuk umum,

sebagai hasil dari pemeriksaan perkara gugatan.

Suatu putusan hakim mengandung perintah kepada suatu pihak

supaya melakukan suatu perbuatan atau supaya jangan melakukan suatu

perbuatan54.

Sebagaimana putusan peradilan pada umumnya putusan peradilan konstitusi

di MK juga mempunyai akibat hukum. Untuk putusan pengujian undang-undang

bentuk putusannya adalah declarator constitutief. Artinya putusan MK dapat

menciptakan suatu keadaan hukum baru atau meniadakan suatu kedaan hukum.

54
Gemala Dewi, Hukum Acara Perdata Peradilan Agama DiIndonesia, (Jakarta: Prenada
media,2005).
91

Posisi yang demikian menempatkan MK sebagai negative legislator. Putusan MK

mempunyai tiga kekuatan yakni kekuatan mengikat, kekuatan pembuktian, dan

kekuatan eksekutorial.

1. Kekuatan Mengikat

Sebuah putusan pengadilan bertujuan untuk menyelesaikan suatu persoalan

atau sengketa dan menetapkan hak atau hukumnya. Para pihak yang telah

menyerahkan perkaranya pada pengadilan berarti menyerahkan dan

mempercayakan sengketanya kepada pengadilan atau hakim untuk diperiksa atau

diadili. Konsekuensi yang timbul adalah pihak-pihak yang bersangkutan akan

tunduk dan patuh pada putusan hakim. Putusan yang telah dijatuhkan itu haruslah

dihormati oleh kedua belah pihak. Salah satu pihak tidak boleh bertindak

bertentangan dengan putusan.

MK mendapatkan dukungan publik dalam menjalankan tugas dan

kewenangannya terutama memutus pengjian undang-undang. Meskipun demikian

tak jarang MK mengeluarkan putusan yang dianggap aneh dan revolusioner

dalam dunia peradilan. Ada yang mendukung dan sepakat dengan putusan MK.

Adapula yang menentang putusan MK dengan dalih tidak mempunyai kekuatan

hukum. Beberapa kalangan mempertanyakan mengenai kekuatan hukum yang

dimiliki oleh subuah putusan MK.

Sebagai sebuah lembaga peradilan khusus yang dibentuk melalui konstitusi

MK juga mempunyai karakter khusus. Kekhususan tersebut juga terletak pada

putusan MK yang bersifat final dan mengikat. MK berwenang mengadili perkara


92

konstitusi dalam tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final. Sifat

putusan yang bersifat final tersebut berarti putusan MK mau tidak mau harus

dilaksanakan. Tidak diperkenankan adanya upaya hukum lanjutan atas putusan

MK. Yang demikian dikarenakan MK adalah pengadilan terakhir bagi masyarakat

untuk mengadukan hak konstitusionalnya.

Sifat final tersebut berarti bahwa putusan MK langsung memperoleh

kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dalam persidangan dan tidak ada upaya

hukum yang dapat ditempuh. Sifat mengikat putusan MK berbeda dengan putusan

peradilan pada umumnya. Jika di peradilan umum putusan hanya mengikat bagi

para pihak berperkara (interpartes) maka putusan MK juga mengikat bagi semua

orang dan badan hukum yang ada di Indonesia. Sehingga putusan MK dikatakan

sebagai negative legislator yang bersifat erga omnes. Mengenai kekuatan

mengikat putusan MK kita dapat menengok kembali pada Pasal 10 UU MK

bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan

terakhir serta putusannya bersifat final.

Kekuatan hukum yang mengikat memiliki arti positif maupun negatif.

Sebuah putusan bersifat mengikat dalam arti positif yakni bahwa apa yang telah

diputuskan hakim harus dianggap benar dan tidak dimungkinkan pembuktian

lawan. Mengikat dalam arti negatif, artinya bahwa hakim tidak boleh memutus

lagi perkara yang pernah diputus sebelumnya antara pihak yang sama serta

mengenai pokok perkara yang sama.


93

2. Kekuatan Pembuktian

Dalam proses pengadilan akan membutuhkan alat bukti sebagai sarana

penemuan fakta dan kebenaran. Sebuah putusan pengadilan, khususnya putusan

MK memiliki kekuatan pembuktian. Dalam Pasal 60 UU MK menyatakan setiap

muatan ayat, pasal dan/atau bagian dalam undang-undang yang telah diuji tidak

dapat dimohonkan untuk diuji kembali. Dengan demikian putusan MK tersebut

merupakan sebagai lat bukti yang dapat digunakan bahwa telah diperoleh

kekuatan hukum yang pasti.

Kekuatan hukum pasti yang terdapat dalam putusan MK ada dua sisi yakni

positif dan negatif. Sisi positif adalah bahwa apa yang diputus oleh hakim

dianggap telah benar sehingga tidak diperlukan pembuktian. Sedangkan sifat

negatifnya adalah hakim tidak diperbolehkan memutus perkara yang pernah

diajukan sebelumnya. Putusan pengadilan yang isinya menghukum dan telah

memperoleh kekuatan hukum yang pasti, dapat digunakan sebagai bukti dalam

perkara mengenai peristiwa yang telah terjadi.

3. Kekuatan Eksekutorial

Putusan MK dimaksudkan sebagai perbuatan hukum pejabat negara untuk

mengakhiri sengketa yang akan menidakan atau menciptakan hukum. Sehingga

diharapkan putusan MK tak hanya untaian kata yang tertulis di atas kertas.

Kekuatan eksekutorial putusan MK adalah ketika putusan itu diumumkan.

MK adalah lembaga yang dibentuk berdasarkan konstitusi. Konstitusi

sebagai dasar dan pedoman paraktik ketatanegaraan harus ditaati sebagai dasar
94

hukum bernegara. Kewenangan MK untuk menguji apakah suatu undang-undang

telah memenuhi syarat konstitusional diadakan melalui konstitusi. Sehingga MK

dalam setiap putusannya mengandung nilai hukum yang mesti ditaati dan

langsung dapat dieksekusi.

Undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku,

sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut

bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945. Setiap putusan MK yang membatalkan dalam pengujian undang-undang

ditempatkan pada berita negara.

Implikasinya terhadap uji materi yang diajukan oleh DPD ini maka

terhitung sejak 27 Maret 2013 pukul 15.20 WIB proses pembentukan undang-

undang sudah harus dilaksanakan sesuai dengan putusan MK yaitu :

a. DPD RI terlibat dalam pembahasan Program Legislasi Nasional

b. DPD RI berhak mengajukan RUU yang dimaksud dalam Pasal 22D ayat

(1) UUD NRI 1945 sebagaimana halnya atau bersama-sama dengan DPR

dan Presiden, termasuk dalam pembentukan RUU Pencabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang

c. DPD RI berhak membahas RUU secara penuh dalam konteks Pasal 22D

ayat (2) UUD NRI 1945

d. Pembukaan RUU dalam konteks Pasal 22D ayat (2) UUD NRI 1945

bersifat tiga pihak (tripartit) yaitu antara DPR, DPD, dan Presiden
95

e. MK menyatakan bahwa ketentuan dalam UU No. 27 Tahun 2009 tentang

MD3 dan UU No. 12 Tahun 2011 tentang P3 yang tidak sesuai dengan

tafsir MK atas kewenangan DPD RI dengan sendirinya bertentangan

dengan UUD NRI 1945, baik yang diminta ataupun tidak55

Apabila putusan MK tidak dijalankan maka proses pembentukan undang-

undang cacat hukum yang akhirnya produk undang-undang yang dihasilkan

menjadi tidak sah atau batal demi hukum. Selain itu, dalam hal upaya

amandemen UUD 1945 NRI dalam konteks penguatan DPD terletak pada

Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 NRI yang berbunyi : Setiap rancangan undang-

undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk

mendapat persetujuan bersama.

Disinilah letak urgensinya, bahwa dengan adanya amandemen UUD NRI

1945 , nantinya DPD akan diberikan atau mempunyai andil dalam menentukan

undang-undang yang berlaku. Tak hanya sebatas mengajukan sampai

pembahasan, akan tetapi apabila ingin mensejajarkan fungsi legislasi DPD dengan

DPR maupun Presiden maka tak ada jalan lain selain amandemen UUD NRI

1945. Karena pada dasarnya, apabila DPD hanya mempunyai fungsi pengajuan

serta pembahasan, maka dikhawatirkan ada beberapa RUU yang diajukan oleh

DPD dan hal tersebut tidak dikehendaki oleh DPR atau Presiden maka RUU

tersebut tidak disahkan bahkan hanya sampai tingkat pembahasan. Dan dalam

55
Sekjen DPD RI, Fungsi Legislasi DPD Pasca Putusan MK, (Jakarta:Sekjen DPD RI,
2013). h.6
96

rangka memaksimalkan prinsip check and balances dalam proses legislasi maka

sekiranya perlu adanya amandemen UUD 1945 NRI.

Namun satu tahun pasca putusan MK tersebut pada nyatanya belum seutuhnya

berjalan atau terkesan masih dipandang sebelah mata. Hal ini dibuktikan dengan

beberapa pernyataan yang penulis kutip dimedia cetak beberapa waktu silam oleh

salah I Wayan Sudirta S.H yang merupakan salah satu anggota DPD. Ia

menegaskan bahwa sampai sejauh ini DPR belum secara sungguh-sungguh

menerima kehadiran DPD. Dalam kutipannya beliau menyatakan : Karena DPD

dihadirkan sebagai institusi resmi, putusan melalui amandemen, anggarannya

melalui APBN, tentu DPD juga harus diberikan ruang secukupnya, ngak usah

berlebihan dan tidak usah sama dengan DPR. Sudah ada Putusan MK masih

tidak diajak,56

I Wayan menambahkan, seharusnya, aturan tentang DPD sudah direvisi

karena itu kewajiban dan isinya tinggal diadopsi dari putusan MK yang sudah

mengatur tentang itu. Sejak keputusan MK ditetapkan sudah memakan waktu satu

tahun lebih dan sepertinya DPR tidak berniat mengakomodir keputusan itu.

Selain itu pakar hukum tata negara Refly Harun mengatakan bahwa Model

legislasi tripartit yang dijalankan pasca adanya putusan Mahkamah Konstitusi

(MK) akan memudahkan proses pembuatan undang-undang (law making

process). Dengan adanya putusan MK tanggal 27 maret 2013, presiden, DPR, dan

DPD seharusnya memiliki posisi yang sama.

56
http://atjehlink.com/untuk-mempercepat-proses-legislasi-dpr-harus-menerima-kehadiran-dpd/
(diakses pada tanggal 03 September 2014)
97

Presiden seharusnya punya satu suara yang diwakili menteri-

menterinya, DPR punya satu suara diwakili pokja atau panjanya, dan DPD

punya satu suara diwakili pokja atau panjanya, ucap Pengamat Hukum

Tatanegara Refly Harun kepada INDOPOS, Jakarta, Jumat (4/7).57

Dengan proses semacam ini, sambungnya, ke depan pembahasan undang-

undang bisa hanya dilakukan oleh DPR dan DPD saja. Ke depan malah presiden

tidak perlu lagi ikut dalam pembahasan undang-undang. Karena suara presiden

itu sudah dititipkan dalam agenda di DPR. kata Refly.

Beberapa pendapat tersebut meneguhkan bahwa Pasca putusan MK

92/PUU/-X/2013 terlihat bahwa upaya DPR belum terlihat serius dalam

melibatkan DPD dalam proses legislasi nasional. Bahkan DPR telah membuat

Revisi UU MD3 yang menurut DPD masih terkesan mengikis fungsi legislasi

DPD. Hal tersebut dikemukakan Ketua DPD saat ini Irman Gusman yang akan

mencoba kembali menguji konstitutionalitas UU tersebut ke MK. 58

DPD merasa ditinggalkan oleh DPR saat pembahasan pasal-pasal krusial

yang mengatur kedudukan dan kewenangannya. Irman pun merujuk pada putusan

MK Maret tahun lalu yang memberikan tambahan kewenangan kepada DPD.

DPD berhak mengusulkan dan membahas RUU tertentu meski tidak memberikan

pengesahan akhir.

57
http://www.indopos.co.id/2014/07/model-legislasi-tripartit-mudahkan-pembuatan-uu.html (diakses
pada tanggal 04 September 2014)
58
Koran Jawa Pos , Jakarta, 15 Juli 2014
98

Jika dicermati, setidaknya ada tiga hal mendasar yang membuat UU MD3

perlu direvisi. Pertama, sesuai dengan penjelasan umum, revisi UU MD3

bertujuan mewujudkan lembaga permusyawaratan/perwakilan yang demokratis,

efektif, dan akuntabel. Namun, semangat mulia itu terpatahkan dengan dominasi

peran DPR dalam penyusunannya.

DPR menempatkan DPD pada posisi subordinat. Dengan begitu, prinsip

checks and balances yang dikehendaki dalam sistem bikameral tidak terjadi.

Sepanjang tidak ada kemauan politik (political will) dari DPR yang

notabeneberisi orang-orang partai untuk berbagi kewenangan, posisi lembaga

senator daerah tersebut akan serbatanggung.

Kedua, seperti disebut sebelumnya, UU MD3 memfasilitasi diskriminasi

yang dilegalkan bagi anggota DPR saat berhadapan dengan kasus hukum terkait

dengan diperlukannya izin dari Mahkamah Kehormatan DPR (MKD). Ketua DPR

Marzuki Alie mengatakan, ketentuan tersebut bertujuan mengangkat lagi wibawa

lembaga perwakilan. Selama ini, menurut dia, aparat hukum seenaknya saja

memanggil anggota DPR dan menggeledah ruang kerja mereka.

Seperti tak sambung antara pertanyaan dan jawaban, bukannya menaikkan

wibawa (self-preservation), proteksi ekstra itu justru akan makin merusak

kewibawaan lembaga perwakilan (self-destruction). Seperti ular memakan

ekornya sendiri. Kesan kebal hukum, mengulur waktu, dan memperpanjang rantai

birokrasi justru lebih kental dalam mekanisme izin MKD tersebut. Mestinya

kewibawaan DPR bisa ditingkatkan dengan memperbaiki kinerja anggota dan

melaporkannya secara transparan kepada publik. Gampangnya, jujurlah.


99

Terakhir, UU MD3 itu terlihat sangat bias politik pusat dan tidak pro

kepentingan daerah. DPR yang berisi politisi tingkat nasional seolah berupaya

memuaskan diri sendiri dengan revisi pasal-pasal yang berpotensi

menguntungkan kelompok mereka. Salah satunya, menghapus dua kursi jatah

DPD untuk menduduki pimpinan MPR. Kepentingan daerah yang dititipkan lewat

empat anggota DPD per provinsi akan tetap kalah dengan kepentingan parpol-

parpol di Senayan.59

Dari pandangan dan pendapat para ahli tersebut menjelaskan bahwa

putusan MK tersebut belum memberikan luang gerak yang mumpuni terhadap

DPD, bahkan DPR masih terkesan mencampakkan DPD. Revisi UU MD3 yang

telah dilaksanakan oleh DPR terkesan bukan sebagai melaksanakan amanah dari

putusan MK, akan tetapi terlihat lebih condong kepada kepentingan politik semata

para anggota DPR dan menguatkan peranan DPR di tataran parlemen.

Oleh karenanya penulis berpendapat bahwa demi menguatkan dan

mengokohkan eksistensi DPD dalam bidang legislasi, bukan hanya bersandar

pada putusan MK, dan revisi UU MD3 dan P3 akan tetapi amandemen UUD NRI

1945 ke 5 menjadi salah satu agenda penting guna menguatkan kewenangan

legislasi DPD dalam proses legislasi nasional.

Walaupun DPD saat ini mencoba kembali mengajukan judicial review ke

MK terkait revisi UU MD3, akan tetapi hal tersebut dikhawatirkan sama seperti

59
http://www.jawapos.com/baca/artikel/4980/Saat-DPR-Memakan-Ekor-Sendiri (diakses pada
tanggal 04 September 2014)
100

judicial review sebelumnya yang terkesan tidak diseriusi oleh DPR. Akan tetapi

dengan adanya upaya DPD tersebut, kita patut mengapresiasi kejelian dan

keseriusan DPD sebagai lembaga resprentatif daerah demi menjembatani

kepentingan daerah dan penguatan kewenangan legislasinya. Oleh karenanya

DPD harus mendapatkan banyak dukungan dari berbagai elemen masyarakat

mengenai urgensi kewenangan legislasinya di tataran parlemen. Apabila pasca

judicial review dan hasilnya tetap sama saja, maka tak ada upaya lain selain

menseriusi mendorong amandemen UUD NRI 1945 ke-5. Walaupun muncul

issue bahwa DPD akan mengajukan gugatan sengketa antar kelembagaan negara

ke MK, akan tetapi menurut penulis uapaya amandemen UUD NRI 1945 jauh

lebih berarti bagi memperkokoh kewenangan legislasi DPD.


BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

Setelah Penulis mengkaji dan memaparkan pembahasan skripsi ini, maka dari

hasil analisis tersebut dapat diambil kesimpulan bahwa:

1. Konsep peran Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai lembaga legislatif

dari daerah sampai saat ini belum menunjukkan apa yang menjadi harapan

bagi para kepentingan daerah. DPD yang merupakan harapan terbesar dari

daerah dalam menjembatani aspirasi serta kepentingan daerah masih dianggap

kurang bertaji dan seolah hanya lembaga pelengkap dan sering kali terlihat

seolah-olah terhegemoni oleh DPR maupun Presiden. Sehingga tak ayal,

banyak yang menyebutkan bahwa DPD makan gaji buta karena banyak yang

menilai fungsi DPD seolah-olah tidak ada. Walaupun pada hakekatnya DPD

dapat dikatakan sebagai lembaga legislatif selain DPR dan anggota MPR

merupakan bagian dari anggota DPD akan tetapi sampai sejauh ini peran DPD

kurang begitu signifikan dalam proses legislasi di tataran pusat. DPD secara

kelembagaan masih jauh dari harapan masyarakat daerah dalam menjembatani

kepentingan daerah.

2. Penguatan kedudukan hukum kelembagaan DPD berdasarkan konstitusi

menjadi salah satu isu yang sedang dikumandangkan di tataran internal DPD.

Hal tersebut bukan tanpa alasan, mengingat tumpulnya peranan DPD dalam

101
102

mengawal proses legislasi sehingga wacana penguatan kelembagaan DPD

tersebut menjadi isu yang terus dilemparkan oleh anggota DPD ke pemerintah

guna memaksimalkan fungsi DPD sendiri. Tak ayal , dari beberapa data yang

saya sertakan dalam skripsi saya terlihat jelas bahwa upaya anggota DPD

dalam hal penguatan kelembagaan DPD sendiri sangatlah serius dan terukur.

Hal tersebut didorong dengan upaya dari DPD sendiri dalam mengambil

simpati publik serta beberapa dukungan baik dari masyarakat maupun

organisasi-organisasi masyarakat. Karena dasar hukum yang ada saat ini

dinilai belum mampu mengakomodir peran dan fungsi DPD secara efektif.

Sehingga para anggota DPD menilai bahwa penguatan kelembagaan DPD

dirasa sangatlah diperlukan guna meruntuhkan hegemoni DPR maupun

Presiden dalam proses legislasi Nasional. UU No. 32 Tahun 2004, UU MD3,

UU P3 yang merupakan dasar hukum dari lembaga tersebut masih dianggap

kurang memberikan kewenangan yang semestinya. Sehingga DPD

menganggap bahwa perlu ada upaya penguatan kembali, khususnya dalam

instrumen hukum. Bahkan desas-desus amandemen kelima UUD NRI 1945,

merupakan salah satu usulan yang diajukan oleh DPD demi lebih memperkuat

lembaga tersebut. Walaupun, pada akhirnya ditolak, akan tetapi anggota-

anggota DPD tidak putus asa demi mewujudkan penguatan lembaga DPD, dan

hal tersebut terus diupayakan hingga saat ini.

3. Kewenangan DPD dalam legislasi RUU otonomi daerah Pasca putusan MK

yang mengabulkan permohonan dari DPD, telah sedikit membuka jalan bagi
103

DPD sendiri untuk terus memperbaiki dan memaksimalkan fungsi legislasi

DPD. Walaupun hanya 5 kewenangan yang dikabulkan oleh MK, akan tetapi

hal tersebut merupakan modal awal yang sangat berharga bagi DPD untuk

terus melakukan upaya penguatan kelembagaan DPD. Akan tetapi, setelah

dikabulkannya putusan tersebut tidak menjadikan DPD terbuai, hal tersebut

dianggap lebih memotivasi DPD untuk menjadi lembaga perwakilan daerah

yang diharapkan. DPD semakin bersemangat dalam mengawal kepentingan

daerah, khususnya dalam proses legislasi nasional. Dalam proses legislasi saat

ini DPD turut terlibat hingga proses Daftar Inventaris Masalah (DIM) yang

menurut sebagian anggota DPD, hal tersebutlah yang paling fundamental

dalam proses legislasi nasional. Walaupun DPD saat ini belum diberikan

kewenangan dalam proses pengesahan UU, akan tetapi hal tersebut tidak

melunturkan semangat DPD untuk terus berupaya dan menjadikan DPD

lembaga perwakilan daerah yang diharapkan masyarakat daerah untuk terus

mengawal aspirasi daerah sampai tingkatan akhir.

Pasca putusan MK tersebut, yang mengabulkan beberapa permohonan

mengenai kewenangan DPD dalam proses legislasi, sedikit mengubah dan

memperbaharui sistem ketatanegaraan. Yang dimaksud penulis disini, yang

awalnya negara menganut sistem bikameral, pasca putusan MK tersebut

menurut penulis, saat ini sistem yang terbangun ialah bukan sistem bikameral

lagi, akan tetapi sistem Tripartit. Dimana bukan hanya dua kamar , akan

tetapi saat ini sudah tercipta tiga kamar, dimana melibatkan : DPR, DPD, dan
104

Presiden khususnya dalam program legislasi Nasional. Artinya, upaya yang

dilakukan DPD saat ini bukan hanya demi menguatkan peranan DPD saja,

akan tetapi secara tidak langsung telah sedikit merubah dan memperbaharui

sistem ketatanegaraan yang ada di negara ini.

B. Saran-saran

Adapun saran-saran yang dapat penulis berikan dalam penelitian ini ialah :

1. Pemerintah khususnya DPR dan Presiden hendaklah lebih memaksimalkan

peran DPD dalam setiap proses legislasi yang ada. Walaupun DPD saat ini

sudah terus berupaya memaksimalkan peranannya, akan tetapi terkadang DPR

dan Presiden seringkali mengacuhkan bahkan terkesan mengesampingkan

lembaga DPD. Padahal kalau kita melihat secara kelembagaan, dibanding

DPR dan Presiden, hanya DPD yang merupakan lembaga independen ( tanpa

perwakilan partai politik ) yang ada di parlemen. Sehingga dapat dikatakan,

apa yang diusulkan, maupun direkomendasikan oleh DPD merupakan murni

dari aspirasi daerah dan tanpa kepentingan parpol yang selama ini terlihat di

DPR maupun oleh Presiden.

2. Selain DPR maupun Presiden, hendaklah DPD terus mensosialisasikan

mengenai peran dan fungsi lembaga DPD tersebut kepada seluruh elemen

masyarakat. Hal tersebut sangatlah diperlukan agar masyarakat awam

mengetahui keberadaan dan peranan DPD sendiri ditingkatan pusat,

khususnya di seluruh daerah di Indonesia.


105

Karena saat ini, hanya DPR dan Presiden seolah-olah yang terlihat

kinerja dan fungsinya, akan tetapi sebagian masyarakat kurang mengetahui

keberadaan lembaga DPD sendiri, sehingga memunculkan berbagai polemik

tentang efektifitas fungsi DPD sebagai lembaga perwakilan daerah ditingkatan

pusat. Bahkan keberadaan DPD seolah-olah tergeser oleh popularitas dari

lembaga DPRD yang ada didaerah-daerah. Jadi masyarakat lebih mengetahui

tentang DPRD dan anggotanya dibandingkan mengetahui DPD serta

anggotanya. Memang, dibeberapa kesempatan pimpinan DPD terlihat muncul

di beberapa media massa, akan tetapi perlu ditingkatkan kembali upaya DPD

dalam mensosialisasikan fungsi, peranan, serta kedudukan DPD dalam

struktur ketatanegaraan Indonesia. Dan guna membantu dukungan kepada

seluruh elemen masyarkat mengenai pentingnya DPD sebagai lembaga

perwakilan daerah.

3. Dan DPD seharusnya lebih meningkatkan dan menngontrol seluruh elemen

perangkat daerah, seperti gubernur dan walikota. Dampak dari Otonomi

Daerah berperan sangat positif dalam upaya memajukan setiap daerah, akan

tetapi hal tersebut pun seolah ternodai berkat beberapa aksi KKN yang dewasa

ini marak dilakukan di berbagai daerah.

Memang, DPD tidak mempunyai peran controling kepada perangkat-

perangkat tersebut, akan tetapi setidaknya DPD lebih cermat melihat dinamika

KKN tersebut di beberapa daerah yang juga merupakan tempat para anggota-

anggota DPD berasal. Kalau DPD bisa melakukan upaya good governance
106

kepada seluruh perangkat daerah, bukan tidak mungkin DPD semakin

diperhitungkan keberadaannya di parlemen. Dan hal tersebut pun akan

berdampak baik bagi lembaga DPD khususnya respon masyarakat sendiri.

DPD dalam hal ini bisa bekerjasama dengan lembaga-lembaga yang sifatnya

mengawasi seperti KPK, BPK, PPATK, OMBUDSMAN, serta lain-lain guna

mengikis tingkat KKN didaerah-daerah yang semakin hari semakin

membabibuta serta seolah-olah memanfaatkan sistem Otonomi Daerah guna

melakukan tindakan tersebut.