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IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE
MDULO I
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
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el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa.
MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
NDICE
Objetivos de aprendizaje 5
Ideas principales 19
Bibliografa sugerida 20
3
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
La Unidad 1 brinda la definicin de APP que ser utilizada para los fines de este
curso, as como una descripcin de la variedad de tipos de contrato, y los sec-
tores y servicios en los que comnmente se utilizan.
4
MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Definir una APP, conocer sus caractersticas y diferenciarla de otros tipos
de acuerdos entre el sector pblico y privado en la gestin pblica.
5
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
1. QU Y POR QU:
ASPECTOS BSICOS DE LAS APP
El reto clave para quienes tienen a cargo el diseo de polticas de APP es ge-
nerar entornos propicios para el tipo de iniciativas que se presentarn en este
apartado y a lo largo del curso.
2. El trmino infraestructura se emplea en sentido amplio, para cubrir la variedad de sectores y servicios para
los que se usan las APP. En este contexto, esta incluye infraestructura econmica, social y gubernamental,
es decir, las estructuras fsicas y organizacin bsicas necesarias para posibilitar la actividad econmica,
social y gubernamental (segn la definicin del Oxford English Dictionary).
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Como suele suceder con muchos conceptos, existen diversas definiciones del
trmino Asociacin Pblico- Privada. Actualmente no hay una nica definicin
aceptada de APP, y los pases que han incorporado esta figura en sus legisla-
ciones y procesos lo han hecho de diversas maneras. No obstante, para el pro-
psito de este curso, es imprescindible lograr un entendimiento comn acerca
de lo que es una APP, y comprender su esencia, ms all de las particularidades
de cada contexto en el que se utilice.
A lo largo de este
curso, se entender Un contrato a largo plazo entre una parte privada
a la APP como: y una entidad pblica, para brindar un activo3 o
servicio pblico4, en el que la parte privada asume un
riesgo importante y la responsabilidad de la gestin,
y la remuneracin est vinculada al desempeo.
Como se ver a continuacin, los tipos de contrato varan segn el tipo de acti-
vo/proyecto de que se trate, de las funciones que asume la parte privada, y de
cmo se paga/retribuye a la parte privada. Cabe decir que las caractersticas
clave de una APP son:
que las funciones del proyecto que se transfieren a la parte privada pue-
den variar segn el contrato, pero en todos los casos la parte privada es
responsable del desempeo del proyecto;
3. Un activo es un bien que puede convertirse en dinero u otros medios lquidos equivalentes.
4. Se entender por servicio pblico a cualquier servicio que el Gobierno considere que es su responsabili-
dad prestar o asegurar que sea prestado.
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Una APP comprende un contrato a largo plazo entre una entidad pblica y una
parte privada, para la provisin de un activo o servicio. Sin embargo, esta de-
finicin general abarca una variedad de tipos de contrato que dependern de
tres factores principales:
a. Tipos de Activo
c. Mecanismo de pago
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Tal como muestra el Grfico 1, se puede pensar en los contratos de APP como
una continuacin entre el suministro pblico y privado de infraestructura y ser-
vicios, en la que se transfieren responsabilidades y riesgos crecientes al sector
privado.
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Contrato de servicio de
limpieza de un ao para
Tercerizacin Suministro de una escuela, posiblemente Pago
de contratos servicio espe- con pagos vinculados con Estado (fijo/variable)
de servicio cfico indicadores de desempeo, del Estado
gestionado por la adminis-
tracin de la escuela.
Contrato de servicio de
Pago
mantenimiento y operacin
Tercerizacin Gestin de (parcialmente
de un sistema regional de
de contratos activo exis- Estado fijo, parcialmen-
agua potable durante cinco
de gestin tente te variable) del
aos. Vnculo entre pagos y
Estado
calidad de desempeo.
contratista
do operacional Pagos parciales durante
implementacin y penalida-
des en caso de incumpli-
mento de plazos y trminos
contratados
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Contrato de gestin de
servicios de agua, incluyen-
Acceso a un
do cobro al usuario, donde
activo exis-
el nivel de remuneracin
Contrato de tente para su
al operador vara segn la Pago variable
arrendamiento explotacin
recaudacin del sistema. La Estado segn la
financiero / econmica sin
infraestructura sigue siendo recaudacin
Affermage necesidad de
propiedad del arrenda-
inversiones
dor (lessor), incluyendo la
capitales
responsabilidad para obras
capitales.
por disponibi-
privada
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Pagos de usua-
rio mediante
Activo actual, tasas de aterri-
Concesin para el diseo -
amplio nmero zaje, comercio y
ampliacin - financiamiento
Concesin de de clientes otros ingresos
- operacin - mantenimiento
activo existente (tpicamente Pagos del
de un aeropuerto existente, Contratista
con riesgo de el pblico), Estado segn
que requiere nuevo terminal
recaudacin Financiamien- contrato de
y mejoras en los niveles de
to privado de concesin (pre-
servicio al usuario.
mejoras mio o subsidio
acordado du-
rante licitacin)
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Es importante mencionar que, para efectos de este curso, se incluir bajo tipos
de contrato las concesiones (proyectos donde la mayora de ingresos viene
de pagos por el usuario) ya que requieren un nivel de anlisis parecido a los
proyectos tradicionalmente conocidos como APP (donde el Gobierno asume la
responsabilidad de la mayora de pagos).
5. Con el peaje sombra, quienes pagan la autopista no son los usuarios, sino la administracin que la ha con-
cesionado. La concesin establece que los pagos peridicos (generalmente anuales) de la administracin
a la empresa concesionaria se realizarn tomando en cuenta el trfico que haya soportado la carretera.
Tambin puede establecerse una combinacin de un monto fijo ms un importe variable en funcin del
trfico. En suma, el peaje sombra es un mtodo de financiacin de autopistas mediante el presupuesto, con
un canon en funcin (total o parcial) del trfico.
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Como puede verse, estos son solo algunos ejemplos de los distintos tipos de
APP que cuentan con acuerdos diferentes a los contratos que se analizan a
lo largo de este apartado, ya que varan en duracin, objetivos, estado legal y
estructura.
Por otra parte, existen otros tipos de contrato que los gobiernos pueden tener
con empresas privadas, que, si bien comparten ciertas caractersticas con las
APP, se diferencian en algunos aspectos:
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Como se ver a continuacin, existen varias formas en que las APP se relacio-
nan con el concepto de regulacin del sector6 en el contexto de los sectores de
monopolio natural, ya que las mismas suelen lidiar con el suministro de servi-
cios esenciales en condiciones de monopolio (o casi de monopolio).
6. Algunos sectores econmicos que resultan claves para la sociedad son sometidos a regulacin por parte
del Estado. El transporte, por ejemplo, suele estar regulado para garantizar el cumplimiento de frecuencias,
el respeto por los recorridos, el descanso de los conductores, etc. Si el transporte no es regulado, se corre
el riesgo de que las empresas acten nicamente en defensa de sus intereses y priven a los pasajeros de
sus derechos, quedando incomunicados. El sector energtico tambin suele estar bajo regulacin estatal.
En este caso, se intenta que las tarifas no se excedan (privando a los usuarios de un servicio esencial, como
la electricidad) y que no se produzcan cortes de energa. La regulacin tambin fiscaliza, por lo tanto, que
las compaas realicen las inversiones necesarias para asegurar la calidad del servicio.
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
para proteger a los usuarios del posible abuso de poder sobre el mercado. La
regulacin del sector tambin puede regir los trminos por los cuales los pro-
veedores de un sector negocian entre s; el ingreso al sector a travs de licen-
cias; y el control sobre las decisiones de inversin en el sector. La regulacin
es particularmente importante en los sectores del agua, la electricidad, el gas
y las telecomunicaciones, aeropuertos y autopistas, aunque esta se puede en-
contrar en prcticamente todos los sectores. La claridad y efectividad del es-
quema de regulacin, y el sistema de monitoreo y de resolucin de conflictos
son elementos fundamentales para el buen desempeo de las APP.
APP en conjunto con regulacin del sector. Algunos pases deciden es-
tablecer regmenes de regulacin del sector cuando introducen una APP
para prestar servicios en un sector, incluyendo, en algunos casos, actuar
como parte gubernamental en el contrato. En otros casos, la regulacin del
sector puede estar ya implementada. En todo caso, el acuerdo de APP y la
ley y las regulaciones del sector deben estar en cuidadosa armona, para
garantizar que no haya conflictos entre el contrato de APP y los requisitos
regulatorios, y para establecer papeles y responsabilidades claras.
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
7.Banco Mundial (2006). Urban water sector reform in Senegal: innovative contract design to expand servi-
ces to the poor. En Water Feature Stories, Issue 4. Washington, D. C.
8.Dumol, Mark (2000). The Manila water concession: a key government officials diary of the worlds largest
water privatization. Washington, D. C.: Banco Mundial.
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Algunos pases eligen concentrar el uso de APP en ciertos sectores, lo cual pue-
de reflejar las prioridades de inversin o de mejora en el desempeo del servicio,
o priorizar los sectores en los que se espera que la APP sea ms exitosa.
Por el contrario, algunos pases tambin pueden definir ciertos sectores o ser-
vicios dentro de sectores para los que no se usarn APP. A veces, estos se
llaman servicios centrales, es decir, servicios que suministrara exclusivamente
el Gobierno, y que no se delegaran al sector privado a travs de una APP. Por
ejemplo, en algunos pases, la responsabilidad del suministro de energa elc-
trica, agua o la seguridad pblica es intransferible o indelegable. En la prctica,
las definiciones de servicios centrales varan segn las preferencias y las per-
cepciones locales.
Tabla 1.
Tratamiento de agua
Distribucin de agua y sistemas de aguas
Agua y desechos
residuales
Servicios de gestin de desechos slidos
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
Activos de generacin
Energa Activos de transmisin
Sistemas de distribucin
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
IDEAS PRINCIPALES
Las APP deben optimizar beneficios para cada una de las partes involu-
cradas, bajo un contrato claro y justo.
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
BIBLIOGRAFA SUGERIDA
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INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
Reino Unido, Tesoro de Su Majestad (2011). The green book: appraisal and
evaluation in central Government (actualizacin de la edicin de 2003).
Londres.
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
ANEXOS
ANEXO 1.
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA DE TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
23
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA DE TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
Los contratos de O&M
para activos existentes
pueden encajar en
la definicin de APP
Operaciones y
cuando se basan
Mantenimiento Infraes-
en el desempeo y Operaciones y Pagos del
(O&M) tructura
son a largo plazo (a mantenimiento. Gobierno.
existente.
veces tambin son
llamados contratos
de mantenimiento
basados en el
desempeo).
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA DE TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
Captura la propiedad
legal y el control
de los activos del
proyecto.
De acuerdo con un
Por lo general,
proyecto BOT, la
en cuanto
compaa privada
al diseo, la
es propietaria de los
construccin, el
Construccin- activos del proyecto
financiamiento,
Operacin- hasta que estos se
el
Transferencia (BOT) transfieren, al final del
mantenimiento
contrato.
y algunas otras
Construccin- operaciones, Puede ser
Propiedad-Operacin- Infraes- de acuerdo con pagos
El BOOT suele usarse
Transferencia (BOOT) tructura con algunas del Gobierno
a menudo como
nueva. definiciones, o de los
sinnimo de BOT.
Construccin- BOT o BTO no usuarios.
En cambio, en un
Transferencia- pueden incluir
BTO, la propiedad
Operacin (BTO) financiamiento
de los activos se
privado;
transfiere una vez
mientras
que se termina la
que BOOT
construccin.
siempre incluye
Como describe financiamiento
Delmon, los derechos privado.
de propiedad inciden
principalmente en
cmo se gestiona la
entrega de activos al
final del contrato.
25
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
DESCRIPCIN
NOMENCLATURA TIPO DE FUNCIONES MECANISMO
GENERAL
DE CONTRATO ACTIVO TRANSFERIDAS DE PAGO
Y REFERENCIA
En cualquiera de
las convenciones
de nomenclatura
descritas
Como se
anteriormente,
describe
Rehabilitacin- rehabilitacin puede
Infraes- anteriormente, Como se
Operacin- tomar el lugar de
tructura pero describe
Transferencia construccin cuando
existente. rehabilitacin anteriormente.
(ROT) la parte privada es
en lugar de
responsable de la
construccin.
rehabilitacin, la
actualizacin o la
ampliacin de los
activos existentes.
26
MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
QU ES UNA APP?
REFERENCIA DESCRIPCIN
27
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
REFERENCIA DESCRIPCIN
REFERENCIA DESCRIPCIN
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
REFERENCIA DESCRIPCIN
29
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
REFERENCIA DESCRIPCIN
Business News Americas (2011). Social Describe la experiencia reciente con APP
infrastructure: the new frontier for conces- en los sectores de infraestructura social en
sions. Infrastructure Intelligence Series. Chile, Mxico, Per y Brasil.
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MDULO I
UNIDAD 1: VISIN GENERAL DE LAS APP
TIPO
SECTOR FUENTES GENERALES
DE PROYECTO
Tratamiento de
agua
Distribucin de
Marin [#180] analiza en detalle la
agua y sistemas
experiencia con las APP para servicios
Agua y desechos de aguas
pblicos urbanos de agua en pases en
residuales
desarrollo, basndose en ms de 65 APP.
Servicios de
gestin de
desechos slidos
31
INTRODUCCIN A LAS ASOCIACIONES
PBLICO PRIVADAS
TIPO
SECTOR FUENTES GENERALES
DE PROYECTO
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