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La Economía Pública estudia la intervención que la autoridad pública efectúa en una economía de
mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos. Investiga la elección, puesta
en práctica, y los efectos de los ingresos y gastos públicos según unos criterios básicos de eficiencia
y equidad. Estos criterios responden a dos grandes objetivos de los Sectores Públicos:
a) Lograr una asignación eficiente de los recursos que conduzca a un crecimiento económico
equilibrado
Una proposición científica “positiva” es la que se refiere a “lo que es”, una ciencia “normativa” se
ocupa del “deber ser”.
La Economía positiva resulta necesaria para la normativa, ya que si hay que recomendar un curso
de acción parece necesario conocer los efectos probables de todas las alternativas. La Economía
normativa, por su lado, es una buena guía para la investigación positiva al subrayar los temas donde
necesitamos un conocimiento teórico y empírico mayor. Las recomendaciones normativas del
haciendista se formulan con el respaldo de la Economía del Bienestar y el estudio positivo del Sector
Publico se desarrolla con conceptos de la Teoría microeconómica.
Aunque las determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de muchas formas, es
posible presentar algunos objetivos o funciones políticos definidos:
1. Función de asignación: El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación
de recursos efectuada por el mercado, dada la existencia de fallas en el mismo que impiden la
asignación eficiente de los mismos. La intervención pública puede revestir en esta función dos
formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas impositivas
o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de
manera más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del
Estado de la producción o provisión de bienes y servicios públicos.
- Gobierno: permite en forma adecuada y oportuna el proceso de toma de decisiones sobre una
base técnica mínimamente consistente.
ESCUELAS PRESUPUESTARIAS
- Escuela Moderna o keynesiana: Estado Interventor. A través del presupuesto, debe actuar
contrarrestando la recesión y la desocupación. Acepta el déficit presupuestario, incluso financiados
mediante emisión monetaria, si eso sirve para evitar una recesión.
El presupuesto será:
1- Ambos son preventivos; esto decanta del carácter estimativo del presupuesto. Tanto gastos como
recursos pueden variar por diversas variables no controlables.
2- Los gastos son limitativos ya que no se puede gastar más de lo que está presupuestado, ni en
conjunto ni por área (se puede pedir excepcionalmente una redistribución de partidas de gasto por
medio del ejecutivo). Los recursos en cambio no son limitativos, si por alguna razón ingresan más
recursos de lo previsto, no sería lógico limitarlos a la meta estimada.
3- Los gastos son periódicos, la autorización de usos de recursos en gasto caduca cada año, es decir,
el crédito presupuestario se cae si no se llegó a asignar en el año para el cual se concedió y se debe
pedir de nuevo el próximo año. Los recursos en cambio no son periódicos, estos se acumulan.
4- En los gastos la legalidad es originaria, no existen antes de la existencia del presupuesto. Para los
impuestos en cambio es derivada, las fuentes de ingresos, por ejemplo los impuestos, ya están
establecidos por ley con anterioridad al presupuesto, este solo estima cuánto se recaudará un año
específico.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
Para que el presupuesto alcance un nivel de desarrollo técnico que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, es indispensable que en todo su proceso, métodos y procedimientos,
etapa por etapa, tanto en su contenido como en su forma, se apliquen determinados "principios" o
normas técnicas.
c) Exclusividad: es una característica del articulado, es decir de los artículos de la ley de presupuesto.
No se deben incluir en el mismo normas sin vínculo estricto con el presupuesto.
e) Periodicidad: debe ser aprobado todos los años. El presupuesto en la Argentina tiene la característica
de ser anual. También se prevé la complementación con planes plurianuales, pero estos no permiten detallar
las tareas con demasiada minuciosidad.
f) Continuidad: postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual deben
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los
ejercicios futuros. Debe reflejar la continuidad del Estado y de los servicios a su cargo.
g) Equilibrio: el presupuesto debería tender a ser equilibrado en el largo plazo. El déficit no puede
ser permanente y cuando desaparece la razón que lo justifica debe volverse al equilibrio
presupuestario. El superávit tampoco debe ser permanente ya que se están subutilizando los
recursos que se quitan al sector privado.
i) Especificación: implica que, en materia de ingresos, deben señalarse con precisión las fuentes que
los originan y, en materia de gastos, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse
o pagarse.
k) Claridad: el presupuesto debe hacerse de tal forma que responda a un ordenamiento que permita
hacerlo entendible por: aquellos que deciden su aprobación (Poder Legislativo), aquellos
responsables de su ejecución (administración) y los ciudadanos en general.
Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que agrupan los recursos y gastos
de acuerdo a ciertos criterios, cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos
comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Las mismas conforman un sistema
de información ajustado a las necesidades del gobierno y de los organismos internacionales que
llevan estadística sobre los sectores públicos, posibilitando un análisis objetivo de las acciones
ejecutadas por el Sector Publico.
Características
- Universalidad: Se adaptan a las necesidades de registro de cada uno de los sistemas que integran
el Sistema de Administración Financiera.
- Unicidad: Las transacciones que se generan en el ámbito del Sector Público Nacional, deben
registrarse una sola vez.
- Integralidad: Relación de los clasificadores entre sí y con otras codificaciones producidas por
sistemas conexos y metodologías internacionales. Esto hace al poder de comparabilidad de la
información.
Importancia y objetivos
- Facilitan la determinación del volumen y composición de los gastos en función de los recursos
proyectados, de las necesidades de la sociedad y del impacto en otros sectores de la economía.
- Facilitan el análisis de los efectos económicos y sociales de las actividades del sector público y su
impacto en la economía o en sectores particulares de la misma.
- Hacen posible la ejecución financiera del presupuesto.
Tipos de clasificadores
- Clasificaciones analíticas o primarias: Son las que se utilizan para el registro de la transacción, ya
sea en recursos o en gastos. Se consideran imputables para la carga de información al sistema.
a) Clasificación Institucional
Ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura organizativa del Sector Público y refleja
las instituciones y áreas responsables a las que se asignan los créditos y recursos presupuestarios y
que llevaran adelante la ejecución de los mismos.
Primer nivel de apertura: Poder Legislativo Nacional, Poder Judicial de la Nación, Presidencia de la
Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio
de Economía, etc.
Se utiliza para reflejar las transacciones públicas en moneda extranjera o nacional. El propósito
principal es brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos, y contribuye a determinar
el presupuesto de divisas del sector público.
Las clasificaciones de los recursos públicos se utilizan básicamente para: realizar análisis económico
financiero y facilitar las decisiones de las instituciones públicas; medir el ahorro o desahorro, el
superávit o déficit de las operaciones financieras del gobierno; determinar las fuentes de
financiamiento del sector público; determinar las fuentes de financiamiento del sector público, etc.
Desde el punto de vista económico los recursos se clasifican en corrientes, de capital y en fuentes
financieras.
Los recursos corrientes son aquellos que ingresan de forma regular, no de forma excepcional.
Dentro de los recursos corrientes hallamos:
a) Clasificación económica
Esta clasificación permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el
Sector Público, con el propósito de evaluar el impacto económico de las acciones fiscales. En este
sentido, el gasto económico se clasifica en:
Erogaciones Corrientes: gastos que no perduran más allá del año presupuestario. Encontramos en
esta categoría los gastos de consumo (ej.: sueldos, bienes y servicios) y las transferencias (al sector
privado o al sector público).
Se diferencia según el tipo de bien o servicio que se está adquiriendo. Podemos hacer un análisis
micro con los datos, es decir un análisis que responda a ¿en qué se está gastando?
Primer nivel de apertura: Gastos en personal, Bienes de consumo, Servicios no personales, Bienes
de uso, Transferencias, Activos financieros, Servicio de la deuda y disminución otros pasivos, Otros
gastos Tradicionales, Gastos figurativos.
c) Clasificación funcional
Presenta al gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan
a la comunidad. Permite determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se
estiman alcanzar estos.
d) Clasificación institucional
Permite visualizar qué entidad del gobierno lleva a cabo cada gasto. Sirve para control legal de cada
organismo, pero no para medir eficiencia.
Primer nivel de apertura: Poder Legislativo Nacional, Poder Judicial de la Nación, Presidencia de la
Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio
de Economía, etc.
Establece la distribución espacial de las transacciones económicas que realiza el sector público.
Muestra en qué moneda se llevó a cabo cada erogación y por lo tanto permite conocer la necesidad
de divisas extranjeras.
Presenta el gasto público según los tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento.
-Rama Asignación: Determina el nivel y composición de las necesidades públicas que habrán de
satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrán de introducirse, fijando la
composición de gastos e impuestos correspondientes.
-Rama Distribución: Sin alterar la asignación de recursos, agregará las transferencias necesarias
para modificar la distribución del ingreso de la manera deseada.
-Rama Estabilización: Sin alterar lo previo, incluirá los impuestos o gastos requeridos para lograr el
déficit o superávit necesario.
Esto genera una serie de potenciales problemas. El más estudiado de estos problemas es el
problema de los recursos comunes.
1. Mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar concentrados, los costos
tienden a financiarse de un pool de recursos comunes.
El proceso presupuestario tiene cuatro etapas básicas, que abarcan un período entre dos años y
medio y tres años aproximadamente. Las etapas son: 1) formulación del presupuesto, 2) discusión
y aprobación del presupuesto, 3) ejecución y 4) control y evaluación
INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS
Tipos de Reglas:
Numéricas: Reglas de presupuesto equilibrado, de límites a variables tales como el déficit fiscal, la
deuda pública y la inflación.
De procedimiento: Afectan la interacción entre los distintos agentes que participan en el proceso
presupuestario. Reglas Jerárquicas versus Colegiadas.
Técnicas presupuestarias
Presupuesto por programas: es la técnica más utilizada en el Sector Público. Ordena el presupuesto
en forma de programas y proyectos, muestran las tareas a efectuar, señalando objetivos específicos
y sus costos de ejecución.
Las Finanzas Públicas registran: 1.Los ingresos que recibe el sector público, 2. Los gastos que realiza
el sector público, 3. El nivel o monto del déficit o superávit del sector público, 4. El flujo del
endeudamiento público, 5. El saldo de la deuda pública.
Modos de registro:
Base Caja: Cuantifica el movimiento de fondos con independencia del ejercicio fiscal al cual
corresponde.
Los ingresos se consideran como tales cuando se reciben los fondos (base caja) y los gastos se
consideran como tales cuando el Estado se compromete a pagar (base devengado).
Compromiso: Relación jurídica que dará lugar a una eventual salida de fondos (cuando se aprueba
el gasto en el presupuesto)
Devengamiento: cuando por una relación jurídica se establece un derecho o una obligación de la
administración.
Percepción/ Pago: Cuando los fondos ingresan o salen de la oficina de la Administración.
La deuda flotante es una deuda a corto plazo que no se registra como tal, y corresponde a desajustes
temporales de ingresos y pagos de la Hacienda que generaron su emisión.
Resultados fiscales
Unidad 3: Rol del sector público
¿Cómo se puede explicar que individuos racionales y que aman la libertad acepten restringirla para
crear el Estado?
El individuo que se encuentra en lo que Hobbes (1651) denomina el estado de naturaleza (situación
previa a la organización política), disfruta de una libertad ilimitada, que le permite imponer costes
a los demás y le obliga a soportar lo que otros puedan ocasionarle a él. El interés de un individuo en
esta situación seria conservar su libertad de acción y limitar la de los demás. Pero nadie cuenta con
la fuerza suficiente para someter a los demás durante un período prolongado. Por el contrario, lo
que el individuo podría anticipar sería que quienes le rodean tomarían represalias frente a cualquier
iniciativa hostil que él pudiera adoptar y que le atacarían cuando se presentase una oportunidad
favorable.
La creación del Estado puede interpretarse en este marco como un medio concebido para superar
las sombrías perspectivas de la vida humana en medio del saqueo y la guerra, males endémicos
según Hobbes del estado de naturaleza.
Estos supuestos se pueden analizar mejor en términos de la teoría de juegos como lo hace Muller
(1989).
Supongamos dos individuos A y B que habitan un mismo territorio y realizan alguna actividad
productiva para hacer frente a sus necesidades. A y B no forman una sociedad, ni existe entre ellos
división del trabajo ni cooperación alguna. Tanto uno como otro pueden robar a su vecino o no
hacerlo: “robar” y “no robar” son las estrategias posibles de los jugadores. La matriz de
rendimientos del juego ordena todas las situaciones a las que da ligar la combinación de las distintas
estrategias de cada jugador. Cada par de valores que figura en las casillas de la matriz muestra los
niveles de utilidad de A (en primer lugar) y B (a continuación).
B
No roba Roba
No roba (9 , 7) ¹ (2 , 8) ²
A Roba (11 , 3) ⁴ (4 , 5) ³
El paso de la casilla 3 a la 1, donde ambos están mejor, puede darse si ambos jugadores acuerdan
no robar. El cambio requiere definir los derechos de propiedad y establecer un órgano que se
encargue de hacerlos respetar. Hay dos aspectos importantes en este proceso. El primero es que el
Estado puede crearse por unanimidad, porque descansa sobre las mejoras generales de bienestar
que derivan de la cooperación (siempre que los recursos que consume el acuerdo no impidan que
cada jugador mejore respecto al estado de naturaleza). El segundo es que la coacción es necesaria
para evitar la tentación que suponen los comportamientos no cooperativos para la lógica
maximizadora de utilidad a corto plazo.
En la resolución del juego se ha supuesto que cada jugador consideraba dado el comportamiento
del otro. Pero si el juego se repitiera un número indefinido de veces, es fácil que cada uno deje de
percibir el comportamiento el otro como independiente del suyo, porque la reiteración hace posible
que cada jugador responda a la estrategia del otro. Cabe esperar entonces que en grupos pequeños
en los que la interacción entre los jugadores se repite un número indeterminado de veces, los
individuos aprendan a cooperar sin necesidad de coacción.
Cuando el tamaño del grupo aumenta, los comportamientos no cooperativos son, sin embargo, más
difíciles de detectar y penalizar.
Cuanto más grandes y heterogéneos sean los grupos sociales, más necesario será para organizar la
cooperación que existan acuerdos explícitos y un órgano encargado de hacerlos cumplir.
Un resultado Pareto óptimo es tal que no se puede aumentar el bienestar de alguien sin empeorar
a alguien más. Una mejora de Pareto, en cambio, es una redistribución que permite que al menos
un individuo esté mejor y el resto al menos igual.
Pasar del casillero 3 al 1, es decir, la creación del Estado es claramente una mejora de Pareto.
La acción colectiva permite obtener algunas ventajas que son presumiblemente inalcanzables a
través de la iniciativa individual. También se puede utilizar para reducir los costes externos que los
miembros del grupo social se ocasionan unos a otros en su vida común. Buchanan y Tullock (1962)
propusieron un criterio para delimitar las funciones del Estado basado en la minimización de los
recursos que consume la eliminación del coste externo de las acciones individuales.
La aplicación del criterio requiere definir tres clases de costes:
a. Costes externos esperados de la libre iniciativa individual, que consisten en una estimación
subjetiva de los perjuicios que el individuo podría anticipar de sus semejantes cuando la conducta
de éstos no estuviera regulada.
b. Costes esperados de eliminar o reducir los costes del tipo a, recurriendo a la cooperación privada
entre los afectados. Estos costes son los recursos que absorberían la organización del grupo y la
toma de decisiones.
g. Coste mínimo esperado de corregir los costes del tipo a mediante la acción colectiva, es decir, a
través del Estado. Estos costes incluyen las posibles decisiones adversas del sector público, que
podrían ser pasados en alto si las decisiones se tomaran con unanimidad.
La combinación de estos tres valores nos permite ordenar la acción humana en seis categorías:
1. a ˂ b ˂ g
2. a ˂ g ˂ b
En estos dos ordenamientos, la pérdida de bienestar que supondría para el individuo la libertad de
los demás seria menos gravosa que los costes de ponerle remedio, ya fuera a través del acuerdo
privado o de la regulación pública. Ejemplos: decisiones que adoptan los individuos sobre con quién
asociarse, cómo divertirse, qué religiones profesar.
3. b ˂ a ˂ g
En este caso, los efectos externos del comportamiento individual causarían una pérdida de utilidad
mayor que el coste de eliminarlos mediante acuerdos voluntarios pero menor que mediante
regulación estatal. Ejemplos: actividades que descansan sobre la cooperación privada como
empresas, partidos políticos, sindicatos, asociaciones culturales o deportivas.
4. b ˂ g ˂ a
En este ordenamiento, la cooperación voluntaria es menos costosa que la regulación pública pero
esta es, a su vez, mejor alternativa que la libre iniciativa. Es decir, siempre será preferible algún tipo
de regulación, privada o pública. Ejemplos: la emisión de contenidos violentos en la programación
infantil de las cadenas de televisión, las informaciones periodísticas que vulneran el derecho a la
intimidad.
5. g ˂ a ˂ b
En esta categoría, el medio más barato de internalizar el coste externo del comportamiento
individual es la regulación pública, porque organizar la cooperación privada tendría un coste más
alto que el que impone la externalidad. El gasto que supone cuantificar el daño generado, organizar
a los perjudicados y negociar las compensaciones puede ser muy alto. Ejemplos: contaminación del
aire y el ruido ambiental.
6. g ˂ b ˂ a
El coste externo que tiene la libertad individual es mayor que el que comportan las dos alternativas
disponibles para eliminarlo. Así pues, si el Estado no estuviese en condiciones de asumir estas
actividades, observaríamos acuerdos voluntarios para suplir la falta de iniciativa pública. Ejemplos:
defensa, seguridad interior y justicia.
Los ordenamientos 5 y 6 describen fallos de mercado: situaciones en las que la libre iniciativa
individual no conduce a un resultado óptimo en el sentido de Pareto. En ambos casos, la
intervención del Estado se justifica por razones de eficiencia. Sin embargo, esta justificación solo es
válida si la regla con la que se toman las decisiones en el sector público es menos inclusiva que la
unanimidad, porque de no ser así, no existiría diferencia alguna entre los valores de g y b.
1. a ˂ b ˂ g
2. a ˂ g ˂ b
MERCADO
3. b ˂ a ˂ g
4. b ˂ g ˂ a
5. g ˂ a ˂ b
ESTADO
6. g ˂ b ˂ a
En la delimitación de las funciones del Estado hemos supuesto que los acuerdos políticos no
requieren apoyo unánime para ser vinculantes. El modelo constitucional Buchanan y Tullock
examina la elección de las reglas para la toma de decisiones colectivas.
Toda regla de decisión que establezca un apoyo inferior a la unanimidad para que se apruebe una
propuesta de acción colectiva, comporta para el individuo un coste externo de carácter político,
porque las decisiones del grupo le pueden perjudicar. Este coste puede expresarse:
𝐶 = 𝑓(𝑁𝑎 ) ; 𝑁𝑎 ≤ 𝑁
Donde C representa el valor presente de los costes que el individuo espera de las decisiones
adversas del grupo al que pertenece y 𝑁𝑎 es el número de individuos necesarios para adoptar un
acuerdo vinculante en un grupo de tamaño N.
Mientras mayor sea el número de individuos necesarios para que un acuerdo sea una decisión
política (𝑁𝑎 ), menor tenderá a ser el valor de C.
Si el deseo de un solo individuo fuese suficiente para adoptar una decisión colectiva (𝑁𝑎 = 1), el
coste seria presumiblemente alto. Si en cambio se requiriera unanimidad (𝑁𝑎 = 𝑁), el coste externo
sería nulo.
Gráficamente:
El segundo coste que el individuo tiene en cuenta es el coste de la toma de decisiones políticas, que
se define como:
𝐷 = 𝑔(𝑁𝑎 ) ; 𝑁𝑎 ≤ 𝑁
Donde D designa el valor presente de los costes que tiene para el grupo alcanzar un acuerdo para
regular una actividad determinada. D es una función creciente de 𝑁𝑎 . A medida que se requiera el
apoyo de más individuos para que el grupo actué, los costes se elevaran, porque habrán
negociaciones que consumen tiempo y esfuerzo. Los costes de conseguir la unanimidad de un grupo
grande tenderían a infinito. Mientras los individuos que tuvieran que dar su aprobación fueran
pocos, los costes serian relativamente bajos.
Gráficamente:
Buchanan y Tullock denominaron costes de interdependencia social a la suma de los costes externos
(C) y de la toma de decisiones políticas (D). La regla de decisión óptima para la regulación de una
actividad que forme parte de los ordenamientos 5 y 6, es la que minimiza la función C+D.
Gráficamente:
En tanto los costes C+D sean menores que el costo externo a de la libre iniciativa, la regulación
estatal producirá ganancias de bienestar a la sociedad.
Ahora bien, los costes analizados son subjetivos a cada individuo. ¿Es probable que el resto de los
individuos elija reglas similares? Cabe esperar que así fuera si quienes participan en el proceso
constitucional no pudieran identificar su interés propio en el futuro, es decir, si ignoraran si se
encontrarían entre los ganadores o los perdedores en las votaciones. Esta incertidumbre facilita la
discusión y aprobación de las reglas.
Incluso cuando el Estado surge del acuerdo, este es potencialmente peligroso. El atemorizado
individuo hobbesiano que firma el pacto constitucional para proteger su vida de la agresividad de
los demás, o el hedonista político que lo hace pensando en las ganancias de bienestar que procura,
difícilmente pueden ignorar que están creando una acumulación de poder coactivo capaz de
aplastarles. Hobbes caracteriza al Estado como un Leviatán, un “Dios Terrenal”.
El Estado, entonces, puede defenderse por las ganancias generales de bienestar que hace posible,
y puede criticarse por la amenaza que representan sus poderes de coacción y redistribución para la
libertad individual y la economía de mercado.
EL POR QUÉ DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA – ALBI
El mercado puede producir resultados ineficientes o poco equitativos que sólo mediante la acción
colectiva podrían ser corregidos. Un candidato para ejercer el protagonismo de la acción colectiva
es el Sector Público.
Eficiencia económica: se refiere al mejor uso posible de los recursos limitados de los agentes
económicos. Un sistema es eficiente si no desperdicia recursos, haciendo máximo el bienestar de
los individuos.
Una asignación es eficiente en la producción si no es posible producir más cantidad de un bien sin
disminuir la cantidad producida de otros, mediante la reasignación de los factores de producción
entre industrias.
Si suponemos dos bienes X e Y, que se producen con cantidades fijas de capital K y trabajo L, la
asignación eficiente de factores de producción entre industrias será la que resuelva el siguiente
problema:
Maximizar 𝑋(𝐾𝑥 , 𝐿𝑥 )
Sujeto a 𝑌(𝐾𝑦 , 𝐿𝑦 ) = 𝑌̅
̅
𝐾𝑥 + 𝐾𝑦 = 𝐾
𝐿𝑥 + 𝐿𝑦 = 𝐿̅
La condición de eficiencia establece que los factores deben asignarse de manera tal que se igualen
las relaciones marginales técnicas de sustitución entre trabajo y capital de ambos sectores:
𝑋 𝑌 𝑋 𝑃𝑚𝑔 𝐾𝑥 𝑌 𝑃𝑚𝑔 𝐾𝑦
𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 . Donde 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = y 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = .
𝑃𝑚𝑔 𝐿𝑥 𝑃𝑚𝑔 𝐿𝑦
Una asignación es eficiente en el consumo si, dadas unas cantidades fijas de bienes, no es posible
aumentar el bienestar de un individuo sin reducir el de otro mediante redistribuciones de bienes.
Si suponemos dos individuos A y B y dos bienes X e Y en cantidades fijas, una asignación eficiente
será la que resuelva el problema:
Maximizar 𝑈 𝐴 (𝑋 𝐴 , 𝑌 𝐴 )
Sujeto a 𝑈 𝐵 (𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐵 ) = ̅̅̅̅
𝑈𝐵
𝑋 𝐴 + 𝑋 𝐵 = 𝑋̅
𝑌 𝐴 + 𝑌 𝐵 = 𝑌̅
En el óptimo de consumo, A y B intercambiarán X e Y hasta que se igualen las relaciones marginales
𝐴 𝐵 𝐴 𝐵𝑈𝑚𝑔 𝑋𝑎
de sustitución de ambos consumidores: 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 . Donde 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑈𝑚𝑔 𝑌𝑎 y 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 =
𝑈𝑚𝑔 𝑋𝑏
.
𝑈𝑚𝑔 𝑌𝑏
La eficiencia global, es decir la asignación que implique eficiencia en producción y consumo, exige
que se igualen las valoraciones relativas individuales entre sí, y además estas valoraciones
𝐴
marginales se igualen al coste marginal físico de producir X en términos de Y. Es decir: 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 =
𝐵
𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑇𝑆𝑋𝑌 .
Los principales factores causantes de estos “fallos de mercado” son los bienes públicos, los recursos
de propiedad común, las externalidades, los mercados de competencia imperfecta y monopolística,
la información imperfecta, entre otros.
BIENES PÚBLICOS
Un bien público se diferencia de un bien privado por dos características esenciales: no rivalidad en
el consumo e imposibilidad de exclusión.
Consumo rival significa que si un bien es utilizado por una persona, no puede ser utilizado por otra.
Esta propiedad se cumple en los bienes privados. En cambio, el consumo no rival se refiere a los
casos en los que el consumo de una persona no impide o reduce el consumo de otra. En lo esencial,
que el consumo de un bien sea no rival significa que el coste marginal de que un individuo adicional
se sume al consumo de ese bien es cero. Por ejemplo, si el gobierno protege al país mediante la
defensa nacional, todos los individuos están protegidos. Los costes militares no varían cuando nace
un niño más.
Bienes públicos puros e impuros: Un bien público es puro si se cumplen ambas características de
consumo no rival e imposibilidad de exclusión. La defensa nacional es uno de los pocos ejemplos de
bien público puro. Muchos bienes no son bienes públicos puros, pero tienen en alguna medida una
de las dos propiedades. Estos bienes se denominan bienes públicos impuros y son un punto
intermedio entre los públicos puros y los privados.
Cuando un bien público es no excluible la provisión privada es imposible, ya que no se puede evitar
el consumo de quien no pague. Consecuentemente, lo que haría cualquier individuo racional sería
no pagar por el bien, consumiendo a coste cero la cantidad pagada por el resto: este es el problema
del “free rider”. Como todos los individuos se comportarían igual, nadie estaría dispuesto a pagar y
el bien terminaría por no producirse.
Si el bien público es excluible, la provisión privada es posible. Sin embargo, el nivel de producción
será ineficiente.
Algunos ejemplos de bienes públicos según el grado en el que cumplen las propiedades nombradas:
Para determinar el nivel eficiente de provisión del bien público, supongamos que existen solo dos
individuos A y B, dos bienes privados, X e Y, y un bien público G. Con el prerrequisito de consumo
conjunto del bien público por parte de todos los individuos, la cantidad eficiente del bien público
vendrá determinada por el siguiente problema de maximización:
Maximizar 𝑈 𝐴 (𝑋 𝐴 , 𝑌 𝐴 , 𝐺)
Sujeto a 𝑈 𝐵 (𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐵 , 𝐺) = ̅̅̅̅
𝑈𝐵
𝐹(𝑋 𝐴 + 𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐴 + 𝑌 𝐵 , 𝐺) = 0
Esta ecuación se denomina condición de Samuelson para la provisión eficiente de bienes públicos.
La interpretación económica de esta condición es: como cada unidad del bien público es consumida
por todos los individuos, el lado de la izquierda es el valor que tiene para los consumidores la última
unidad producida del bien público. Esta cantidad se denomina beneficio marginal social del bien
público. El lado de la derecha es el coste marginal de producir cada unidad de bien público. La
eficiencia exige entonces que la producción de un bien público se lleve hasta el punto en que el
beneficio marginal social de su consumo se iguale a su coste marginal de producción.
El gráfico muestra la determinación del nivel eficiente de provisión de un bien público. La línea
𝐴
𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 es la valoración marginal que otorga el individuo A a cada unidad de G y representa la
cantidad de dinero que A estaría dispuesto a pagar por cada unidad
de G. Se puede interpretar entonces como la curva de “demanda”
del bien público por parte de A.
𝐵
De forma análoga, 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 es la curva de “demanda” de G por parte
de B. La “demanda agregada” se obtiene sumando verticalmente las
demandas individuales. Esta suma es la función denominada
𝐴 𝐵
𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 + 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 .
La “oferta” del bien público está representada por la línea de coste marginal 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐺𝑌 . El nivel de
provisión eficiente se alcanza en G*, donde se igualan los beneficios sociales y el coste marginal de
producción. En el óptimo, ambos individuos consumen la misma cantidad de G, pero obtienen
beneficios marginales distintos de su consumo ya que sus valoraciones son distintas. En esto se
diferencia de la provisión de bienes privados, que exige que todos los individuos tengan los mismos
beneficios marginales (pagan el mismo precio), y consuman generalmente cantidades diferentes.
Si el Sector Público efectivamente conociera las funciones individuales de “demanda” del bien
público, podría hacer pagar al individuo A un precio 𝑃 𝐴 = 0𝑇 𝐴 y al individuo B un precio 𝑃𝐵 = 0𝑇 𝐵
y permitirles consumir tanta cantidad de G como demanden. Estos precios se denominan precios
personalizados o precios de Lindahl.
Sin embargo, el Sector Público solo podría conocer estas demandas si los individuos estuvieran
dispuestos a rebelarlas. Pero estos carecen de incentivos para hacerlo. Muy al contrario, en la
medida que sepan que su pago por los bienes públicos dependerá de cuánto revelen que los valoran,
su estrategia óptima será revelar una valoración nula y convertirse en free riders. Si todos los
individuos siguieran la misma estrategia, el bien público no se producirá. Este problema forzará al
Sector Público a utilizar mecanismos de provisión de bienes públicos diferentes al establecimiento
de precios personalizados.
Dado que la curva de restos representa la diferencia entre la curva de posibilidades de producción
y la curva de indiferencia de A, su pendiente es la
diferencia entre las pendientes de ambas curvas. La
pendiente de la curva de posibilidades de producción es
la relación marginal de transformación, mientras que la
pendiente de la curva de indiferencia es la relación
marginal de sustitución. Si G es el nivel óptimo de bienes
públicos, la curva de restos debe ser tangente a la curva
de indiferencia de B. Por lo tanto, la eficiencia paretiana
de la economía exige que
Un recurso de propiedad común o de acceso común, es un bien o factor productivo a cuyos servicios
todo el mundo tiene libre acceso. Ejemplos de estos bienes son los bancos de pesca, los pastos
comunales, el agua de los ríos, los animales en estado salvaje y, en general, los recursos naturales.
La existencia de estos recursos da lugar a un fallo de mercado derivado de su utilización a coste
cero. El fallo tiene su explicación en la no consideración por parte de los usuarios del coste de uso
de los recursos comunes, lo que trae consigo el debilitamiento de los incentivos a invertir en la
renovación o mejora del recurso, la sobreexplotación de éste y el riesgo de desaparición del mismo.
Los bienes de propiedad común son de todos y de nadie. Son parcialmente excluibles y parcialmente
rivales.
Cuando una empresa utiliza un recurso de propiedad común, ésta reduce la cantidad disponible
para el resto de las empresas. Si la empresa pagara por el recurso su precio de uso eficiente, se vería
forzada a tener en cuenta el valor de esta reducción para las restantes empresas y el resultado sería
eficiente. Dado que en el caso de los recursos de propiedad común el precio pagado es nulo, cada
empresa no tiene en cuenta el perjuicio causado a las demás al reducirse la cantidad disponible del
mismo.
Sin embargo, se podría alcanzar un nivel óptimo de explotación mediante la acción colectiva.
Idealmente, un acuerdo entre todas las empresas o individuos que desean utilizar el recurso que
redujera su consumo a ese nivel óptimo lograría ese resultado. No obstante, con un número muy
grande de individuos, este arreglo sería de dudosa efectividad, ya que existirían incentivos a romper
el acuerdo. Otra solución sería dividir el recurso entre todas las empresas, asignando a cada una el
derecho a explotación de su porción. Los costes de vigilancia podrían, no obstante, ser muy altos.
Lo más factible sería la asignación del derecho de propiedad sobre el recurso a una sola empresa,
caso en el que la maximización del beneficio privado llevaría precisamente al máximo beneficio
social.
La regulación podría también ser un mecanismo corrector eficaz, limitando el número de empresas
y el volumen de explotación o simplemente prohibiendo la utilización del recurso.
EXTERNALIDADES
Generalmente las decisiones de unos agentes económicos afectan al bienestar de otros agentes.
Si las interacciones entre los agentes se manifiestan a través de variaciones en los precios o
cantidades producidas, consecuencia de cambios en las curvas de demanda y oferta, estas se
denominan externalidades pecuniarias y son eficientes, ya que permiten que los nuevos precios de
equilibrio reflejen las nuevas relaciones marginales de sustitución o transformación.
Existen otras interacciones entre agentes que no se manifiestan a través de los precios de mercado;
casos en los que una empresa impone un coste a otras pero no las compensa, o en los que una
empresa genera un beneficio a otras pero no recibe ninguna retribución a cambio. Estas
interacciones se denominan externalidades tecnológicas o simplemente externalidades. Se dice
que un bien es generador de externalidades si su producción o su consumo afectan a los beneficios
o bienestar de agentes distintos de sus productores o consumidores originales sin que esta
interdependencia tenga reflejo en los precios. A diferencia de las pecuniarias, estas externalidades
redundan en pérdida de eficiencia.
Las externalidades pueden ser positivas (economías externas) o negativas (deseconomías externas)
Una externalidad es positiva cuando la actuación del agente aumenta el bienestar de los agentes
receptores y es negativa cuando lo disminuye. Además, los efectos externos pueden ser provocados
por los consumidores o por los productores.
En un mundo sin fricciones, estos beneficios y costos marginales privados son iguales a los sociales.
En presencia de externalidades, no obstante, estos pueden diferir.
Siendo BMg Social = BMg Privado + Externalidad y CMg Social = CMg Privado + Externalidad.
Supongamos una empresa que cuando produce un determinado bien, emite humos que
contaminan el aire y perjudican a los residentes de una ciudad cercana a la empresa.
El equilibrio competitivo se produce en A, donde los BMg se igualan a los CMg privados. Sin
embargo, la empresa no está teniendo en cuenta en
sus costes los perjuicios que está causando a la
sociedad, y por lo tanto, para ese nivel de producción,
los costes marginales sociales son mayores a los
beneficios marginales. Esto lleva a que la cantidad
competitivamente producida, 𝑞𝑝 , sea superior a la
eficiente, 𝑞𝑠 .
Ejemplos de este tipo de externalidad son el consumo de cigarrillo, el uso de auto en horas pico,
entre otras.
En esta situación, los CMg privados son iguales a los sociales, pero los BMg sociales, que tienen en
cuenta la externalidad, son inferiores a los privados.
La cantidad consumida competitivamente es mayor a la eficiente y por lo tanto debe ser corregida.
En este caso existe una externalidad positiva que los productores no están teniendo en cuenta al
computar sus costos. Un buen ejemplo es un productor
de manzanas cuyas flores ofrecen néctar que alimentan
las abejas de un campo vecino. O el productor de miel
cuyas abejas ayudan a polinizar las flores del campo
vecino.
Si se corrigiera la externalidad, nuevamente habría costos y ganancias. Los costos están dados por
la suma de los costes sociales de las nuevas unidades producidas: 𝑞𝑝 𝐶𝐵𝑞𝑠 . Las ganancias están
dadas por los beneficios que esas unidades generan: 𝑞𝑝 𝐴𝐵𝑞𝑠 .
Los costos de la corrección están dados por 𝑞𝑝 𝐶𝐴𝑞𝑠 y la ganancia por 𝑞𝑝 𝐵𝐴𝑞𝑠 . El beneficio social
neto será el triángulo sombreado 𝐶𝐵𝐴.
Corregir o “internalizar” una externalidad es lograr que los precios reflejen todos los costes y
beneficios marginales de una actividad, tanto internos o privados como externos, de forma que la
actividad generadora de externalidades se ajuste a su nivel eficiente. La internalización se puede
alcanzar mediante distintos tipos de intervención pública:
Legislación básica
Dado que en presencia de externalidades existe un margen de ganancia para todas las partes
afectadas, surge la pregunta de por qué no negocian los afectados para generar esta ganancia y
repartirla de alguna forma. Para que esto sea posible, es necesario que se delimiten los derechos de
propiedad. El teorema de Coase establece que el problema de las externalidades se puede abordar
con eficacia a través de acuerdos directos entre las partes interesadas y no requieren la intervención
del gobierno, siempre que: exista información perfecta, los derechos de propiedad están
claramente definidos y el valor de la transacción es relativamente pequeña.
Si, en cambio, se asignara al no fumador el derecho de respirar aire limpio, el fumador podría
pagarle al no fumador por dejarle pagar tanto como su beneficio marginal lo indique. De esta forma
también habría una ganancia global de bienestar igual que antes. Sin embargo, la distribución de
estas ganancias entre el fumador y el no fumador es diferentes.
Coase sostiene que el único tipo de intervención pública necesaria para internalizar el efecto
externo es delimitar los derechos de propiedad. La asignación de derechos de propiedad abre la
posibilidad para que se cree un “mercado” para la externalidad.
Regulación
Cuando el Sector Publico conoce el nivel eficiente del efecto externo, puede recurrir a la regulación
para internalizarlo, fijando mediante normas legales los niveles eficientes de producción o consumo.
Los problemas de la regulación radican en que primero es necesario conocer las funciones de costos
y beneficios marginales, y los afectados carecen de incentivos de revelarlas correctamente. Además,
una solución coactiva resulta difícil de aplicar en el caso de efectos externos positivos.
Financiación
El Estado puede lograr la corrección de las externalidades mediante impuestos (cuando hay efectos
negativos) y subsidios (cuando son positivos). Estos impuestos se conocen como impuestos
correctivos o impuestos pigouvianos.
Existen dos maneras de encontrar una solución al problema de asignación de recursos en una
economía. Uno de ellos es la solución competitiva, que deja al mercado actuar libremente, y la otra
es la solución Pareto óptima en la cual un “dictador benevolente” decide las cantidades y la
distribución de la producción en base al criterio de eficiencia paretiana.
Dos bienes 𝑌1 y 𝑌2 producidas por la firma 1 y firma 2 respectivamente, donde cada firma utiliza,
para producir su bien, el bien de la otra firma como insumo, es decir que la función de producción
de una firma (la firma 1 que produce 𝑌1 , por ejemplo) es: 𝑌11 = 𝑓 1 ( 𝑌2 ) (el supraíndice indica que la
firma que produce ese bien). Además hay un individuo que consume ambos bienes (llamados
𝑋1 𝑦 𝑋2 cuando se consumen) y tiene dotaciones iniciales de ambos bienes 𝑊1 𝑦 𝑊2 .
Problema Pareto óptimo: Maximiza utilidad de los individuos sujeto a la restricción física de la
economía: fuentes=usos, y a la restricción tecnológica impuesta por la función de producción.
Problema mercado competitivo: Las firmas maximizan su beneficio sujeto a las funciones de
producción y los individuos maximizan su utilidad sujeto a su restricción presupuestaria.
Si no existiera efecto externo alguno, ambos problemas llevarían a la misma solución y ambas serían
eficientes. Estas soluciones estarían dadas por las cantidades que satisfagan la condición:
𝑃1
𝑇𝑀𝑆𝐶 = 𝑇𝑀𝑇𝑃1 = 𝑇𝑀𝑇𝑃2 =
𝑃2
𝜕𝑈
𝜕 𝑋1 𝜕𝑌1 1 𝜕𝑌2 2
Donde 𝑇𝑀𝑆𝐶 = 𝜕𝑈 , 𝑇𝑀𝑇𝑃1 = y 𝑇𝑀𝑇𝑃2 = son la tasa marginal de sustitución en el
𝜕𝑌2 𝜕𝑌1
𝜕 𝑋2
consumo y las tasas marginales de transformación en la producción de cada firma.
El Primer Teorema del Bienestar expresa exactamente esto: en ausencia de fallos de mercado, un
equilibrio competitivo es Pareto Óptimo.
Si, en cambio, existiera una externalidad en la producción y/o en el consumo, los resultados dejarían
de ser los mismos.
Supongamos que la producción de la firma 2 se ve influida por un efecto externo provocado, por un
lado, por la producción de la firma 1 𝑌11 , y por otro lado, por el consumo del bien 1 𝑋1. De forma
que 𝑌2 = 𝑓 2 ( 𝑌1 , 𝑌11 , 𝑋1 ).
El resultado Pareto Óptimo, en cambio, si los tiene en cuenta y las cantidades producidas serán tales
que satisfagan:
𝜕𝑓 2 𝜕𝑓 2
𝑇𝑀𝑆𝐶 + = 𝑇𝑀𝑇𝑃1 + = 𝑇𝑀𝑇𝑃2
𝜕𝑋1 𝜕𝑌11
𝜕𝑓2 𝜕𝑓2
Donde y son las externalidades del consumo y de la producción respectivamente. Esa
𝜕𝑋1 𝜕𝑌1 1
condición implica que la tasa marginal social de sustitución en el consumo sea igual a las tasas
marginales sociales de transformación en la producción.
Corrección de externalidades con impuestos óptimos: el gobierno puede fijar impuestos al consumo
y a la producción, cuya tasa sea tal que, al corregir los costos y beneficios marginales privados y
resolver la solución competitiva, esta sea igual a la solución de Pareto óptimo. Si llamamos t al
𝜕𝑓 2 𝜕𝑓 2
impuesto al consumidor y 𝜏 al impuesto al productor, sus niveles óptimos son: 𝑡 ∗ = 𝜕𝑋 y 𝜏 ∗ = 𝜕𝑌 1
1 1
(las externalidades), ambas derivadas valuadas en las cantidades óptimas.
El Segundo Teorema del Bienestar expresa que, ante la presencia de fallas de mercado, el gobierno
puede realizar ajustes mediante impuestos o transferencias de forma tal que el equilibrio
competitivo resultante sea Pareto óptimo.
Existen tres grandes filosofías sociales: las libertarias, las social-liberales y las colectivistas.
Los pensadores libertarios sostienen la tesis de que la propiedad privada es un derecho natural
(anterior a la propia existencia del Estado) que los individuos tienen, al igual que los derechos a la
vida y a la libertad. De ahí que la imposición con fines redistributivos es contemplada como un robo.
Las filosofías colectivistas defienden ante todo la justicia social, y la consecución de esta exige la
sustitución de la propiedad privada por la pública, la planificación de la actividad económica, la
distribución igualitaria de los resultados de la producción y, por tanto, la limitación de la libertad
individual en aras de la libertad colectiva.
Las teorías social-liberales ocupan una posición intermedia. Consideran que la propiedad privada no
constituye una categoría absoluta y defendible per se, sino un medio al servicio de las metas que
los individuos buscan colectivamente, y bajo estas condiciones, la redistribución de la renta y la
riqueza es una función legítima del Sector Público.
Desde una óptica social-liberal el Estado puede contribuir a la consecución de objetivos de equidad
de dos modos distintos: canalizando la redistribución voluntaria y forzando, mediante impuestos y
transferencias, la realización de la distribución de los recursos que hace máximo el bienestar social.
Para ilustrar esto supongamos dos individuos, A (rico) y B (pobre). El bienestar del pobre depende
de su renta 𝑅 𝐵 , y la utilidad del rico, que tiene sentimientos altruistas hacia el pobre, depende
positivamente tanto de su renta 𝑅 𝐴 , como de la del pobre:
𝑈 𝐴 (𝑅 𝐴 , 𝑅 𝐵 )
𝑈 𝐵 (𝑅 𝐵 )
𝑅 𝐴 + 𝑅 𝐵 = 𝑅̅
El rico tendrá un incentivo a donar renta al pobre hasta el punto en que la desutilidad que le produce
renunciar a su poder de compra se compense exactamente con la satisfacción que le produce la
mejora de la condición del pobre.
La distribución de la renta se comporta como un bien público puro. Como existen muchos individuos
A y muchos B, dado que cada rico ve aumentar su utilidad ante aumentos de la renta de B, cada uno
esperaría otros ricos sean altruistas y de esta forma beneficiarse del aumento de 𝑅 𝐵 si renunciar a
la renta. Si todos se comportaran asi, esto llevaría a una cantidad subóptima del bien público
“redistribución”, lo cual justifica la intervención estatal para remediar este fallo.
Ahora bien, ¿hasta qué punto mediante la redistribución se aumenta el bienestar de ambas partes
y no se perjudica a los individuos A?
Para modelizar los juicios distributivos en economía se utiliza una función de bienestar social:
𝑊 = 𝑊(𝑈 𝐴 , 𝑈 𝐵 )
Que transforma las utilidades individuales en una medida de bienestar colectivo. Esta función debe
aumentar cuando la renta de un individuo aumenta sin disminuir la de otro, y deben ser preferibles
las distribuciones intermedias de renta a las extremas (aversión a la desigualdad).
Max 𝑊 = 𝑊(𝑈 𝐴 , 𝑈 𝐵 )
sujeto a 𝑈 𝐴 = 𝐺(𝑈 𝐵 )
El altruismo no basta para alcanzar el óptimo social, y solo se alcanzará mediante una acción
colectiva que redistribuya coactivamente los recursos.
El trabajo tiene por objetivo presentar conceptualmente medidas de desempeño, costo y eficiencia
del sector público y cuantificarlas para los servicios de educación, salud, vivienda y servicios urbanos
en el Estado de Bolivia
Medir la calidad del sector público es un tema de gran complejidad porque depende de los objetivos
del gobierno y de juicios de valor.
Tanzi define la calidad del sector público como las características que permiten que el gobierno
persiga sus objetivos en la forma más eficiente.
Hay que diferenciar calidad del sector público con calidad de la política económica: un sector público
de alta calidad puede estar acompañado de mala calidad de la política económica si se promueven
pobres medidas de gobierno. Sin embargo, es de esperar que exista una relación directa ya que un
sector público de alta calidad facilita la formulación y ejecución de buenas políticas.
La calidad comprende diferentes dimensiones: reglas constitucionales y legales, regulaciones,
calidad de las instituciones públicas, mecanismos de control, reglas de cumplimiento de contratos
y eficiencia. Se analiza en este caso particular la dimensión de eficiencia: se relaciona el gasto en
cada actividad del gobierno con los resultados que se obtienen como consecuencia de ese gasto.
Existen distintos enfoques para medir el desempeño del sector público. Un primer enfoque utiliza
medidas por el lado de los inputs para proveer bienes (cantidad de empleados, gasto en cada
actividad, etc). Otro enfoque utiliza en cambio output, donde se distinguen el output directo “D”,
del output que demandan los ciudadanos “C”.
Los dos enfoques son parciales. Un tercer enfoque, que se sigue en el trabajo, considera
simultáneamente inputs (gasto) y output (resultados: el “C” output).
Desempeño del sector público: se mide con indicadores que representan las oportunidades que
brinda el gobierno a los ciudadanos resultantes de la provisión de bienes (indicadores de salud,
educación, infraestructura, etc).
Eficiencia del sector público: medida por la razón de los indicadores de desempeño y de gasto en
cada finalidad relacionada.
donde los Xi son los indicadores socioeconómicos que miden prestaciones públicas.
El gobierno gasta (Gj) en la producción (Pj) de las Xj (j = 1…..J) que brindan bienestar social.
El desempeño, medido vía la mejora en la provisión de los servicios, es una medida parcial. Es
necesario agregar el costo de las políticas y contemplar la eficiencia de las prestaciones. Con esa
finalidad se cuantificó el gasto correspondiente a cada uno de los sectores. Se consideró una medida
relativa del gasto, en términos del PIB. A nivel agregado el gasto así medido aumentó 41% entre
1990-92 y 2006-2010. A nivel de Departamentos también aumentó. Entre 1990-92 y 2006-2010 solo
disminuyó (14%) en Tarija debido al notable crecimiento de su PBG consecuencia del incremento en
el precio de los hidrocarburos.
Se puede observar un proceso de “catch-up” o convergencia en el cual los sectores con mejor
posición inicial exhiben una menor tasa de crecimiento en el desempeño y viceversa.
Los desarrollos anteriores sugieren que existe asociación positiva entre la descentralización fiscal
llevada a cabo en el período y las medidas de desempeño. La Ley cambió drásticamente el patrón
de distribución territorial de la inversión y la inversión en los distintos sectores respondió a
necesidades. Por ejemplo, las municipalidades con mayor tasa de analfabetismo son las que
aumentaron más la inversión en educación, etc.
Se destaca el rol de la sociedad civil en la asignación de recursos y acciones de control a nivel local.
Los ciudadanos demostraron luego de la LPP un alto interés en la planificación y supervisión de las
inversiones de los gobiernos locales.
GASPARINI (1999): “Incidencia Distributiva del Gasto Público Social y de la Política Tributaria en
la Argentina”
La intervención estatal modifica los ingresos reales de las personas, generando ganadores y
perdedores. Un estudio de incidencia fiscal está destinado a estimar cómo se distribuyen los
beneficios del gasto y la carga de su financiamiento entre los distintos estratos de la población y en
qué medida contribuyen a mejorar la equidad distributiva.
Un gasto (impuesto) es progresivo cuando el beneficio (la carga) como proporción del ingreso crece
(disminuye) a medida que se consideran estratos de menor ingreso.
El coeficiente de Gini, G(y): es un indicador de desigualdad que varía entre 0 y 1. Cuanto mayor es
el valor del coeficiente, mayor es la desigualdad en la distribución del ingreso.
El índice de concentración del gasto, C(g): mide su grado de concentración en los quintiles inferiores
de la distribución de la renta. Valores negativos indican que el gasto es pro-pobre.
Se calcula como el coeficiente de Gini antes de la política social menos el índice de concentración
del gasto. Por su parte, para los impuestos se computa como la diferencia entre el índice de
concentración de los impuestos y el coeficiente de Gini antes de la política social. Es decir:
𝐾𝑔 = 𝐺(𝑦 𝑠 ) − 𝐶(𝑔)
𝐾𝑡 = 𝐶(𝑡) − 𝐺(𝑦 𝑠 )
Incidencia del gasto público social
El estudio de la incidencia del gasto público se centra en el gasto social dado que no existen
principios claros ni información para identificar a los beneficiarios en el resto de los programas (por
ejemplo defensa, justicia, administración general). Dado que el gasto social es posiblemente más
pro-pobre que el resto de los programas públicos, los resultados sobreestiman el impacto
redistributivo de la acción social.
El gasto social se puede dividir en Gasto en Sectores Sociales (educación, salud, cultura, nutrición,
vivienda, trabajo, etc) y Gasto En Seguros Sociales (seguridad social, obras sociales, asignaciones
familiares)
Como puede observarse, el Gasto en Sectores Sociales es decreciente en términos agregados como
por persona a medida que se avanza desde los quintiles de ingreso más bajo hacia los de ingreso
más alto, es decir, es pro-pobre.
El 20% más pobre de la población recibe el 26,0% del gasto en Sectores, mientras que el 20% más
rico se beneficia del 15,5%. El beneficio promedio para una persona del primer quintil es de $901,
mientras que para una persona del último quintil es de $539, es decir 40,2% menor.
Por el contrario, el Gasto en Seguros Sociales crece con el ingreso, es decir, es pro-rico. La
participación del primer quintil es de 9,6% mientras que la del quinto es de 29,3%. En términos
absolutos, el gasto promedio por persona pasa de $144 en el primer quintil a $440 en el quinto
quintil.
Sin embargo, si se observa el gasto como porcentaje del ingreso disponible se concluye que ambos
son progresivos ya que el % aumenta cuando disminuye el ingreso.
El carácter pro-rico del Gasto en Seguros Sociales no es ilógico. El programa de Seguridad Social, por
ejemplo, se financia en gran medida con criterio “devolutivo” por lo que la incidencia del gasto en
ese programa se determina con la de los impuestos que lo financian. El programa de Seguros
Sociales por su parte, exige ciertos requisitos como un trabajo estable. Esto puede explicar que en
valor absoluto el gasto crezca cuando crece la renta.
El primer paso para analizar el impacto de la estructura de impuestos sobre la distribución del
ingreso es estimar la distribución de la carga y calcular la presión tributaria sobre cada estrato de
ingreso. Además, los individuos pueden ordenarse según sus ingresos o según su consumo.
Observando ambos cuadros se concluye que en valor absoluto y como porcentaje de la tributación
total, la recaudación aumenta cuando nos acercamos a los quintiles de mayor ingreso. Es decir que
la estructura de impuestos es pro-pobre. El signo positivo de Ct lo confirma.
Sin embargo, como porcentaje de la renta, es decir, la presión tributaria, disminuye al movernos
hacia los estratos de mayor ingreso. Esto significa que los impuestos son regresivos, y el signo
negativo de Kt corrobora esta conclusión.
Para conocer el efecto neto de las políticas fiscales se deben combinar los resultados de la incidencia
del gasto público social y de los impuestos
Como se observa, los primeros cuatro quintiles reciben un subsidio neto financiado por el quinto
quintil. Claramente la redistribución es un juego de suma cero.
El subsidio neto permite más que duplicar el ingreso del primer quintil (el subsidio representa un
117,8% de su ingreso disponible)
La distribución del ingreso después de la política social es más igualitaria que la distribución inicial
(el coeficiente de Gini cae de 0,54 a 0,43). Esto se debe al efecto igualador del GPS sobre la
distribución del ingreso, que se ve levemente contrarrestado por el efecto desigualador del sistema
tributario.
Si bien la existencia de bienes públicos y otras fallas de mercado justifican la provisión de estos
bienes por parte del Estado, esto no implica que el Sector Público deba también producirlos.
Se debe distinguir entonces entre quién financia un bien y quien lo produce. De esta manera,
diferenciamos:
Tal vez la actividad productiva más importante del Estado sea la administración de leyes y servicios
públicos. Una vez que los ciudadanos han elegido a sus representantes y éstos han decidido por
unos determinados programas de actuación, estos programas han de administrarse.
Los vínculos entre el electorado y los programas públicos destinados a suministrarles servicios son:
Sin embargo, esta intervención estatal no implica necesariamente le producción de estos bienes. En
su lugar, puede tratar de controlar la producción indirectamente mediante impuestos y subsidios
que induzcan a las empresas a actuar más eficientemente. Los defensores de la regulación en lugar
de la producción pública, argumentan principalmente la ineficiencia del Estado como productor.
Incentivos organizativos
La quiebra. Una de las principales diferencias entre las empresas privadas y las públicas es que estas
últimas no deben preocuparse por su posible quiebra ya que pueden recibir subvenciones
permanentes del Estado. La imposibilidad de quiebra no genera incentivos a las empresas públicas
a ser eficientes.
La competencia. Cuando hay competencia, los consumidores pueden revelar sus preferencias
eligiendo una u otra empresa, lo cual proporciona una estructura de incentivos a satisfacer mejor
las necesidades de los clientes. La ausencia de competencia en las empresas públicas no genera
estos incentivos, comportándose de forma burocrática sin recibir el castigo de los consumidores.
Incentivos individuales
Estructura salarial. En las empresas públicas, los salarios se definen generalmente por ley y no según
la productividad de quien lo recibe como en el caso de las empresas privadas. Esto es una clara falta
de incentivos para los trabajadores públicos a realizar su trabajo eficientemente.
Estabilidad del empleo. Otra diferencia con las empresas privadas es la dificultad de ser despedido
de un empleo público. Otro desincentivo a la eficiencia.
Excluidos los incentivos económicos, las motivaciones de los funcionarios para realizar su trabajo
eficientemente podrían reducirse a cuestiones como el altruismo. Este no es, sin embargo, un
supuesto habitual en el análisis económico que supone que los individuos intentan maximizar su
bienestar. Entonces, ¿cómo guían su comportamiento los funcionarios públicos?
Niskanen postula que los funcionarios se guían por objetivos tales como la búsqueda de poder,
prestigio, influencia, prebendas, etc. Como todos estos objetivos están relacionados con el tamaño
del organismo que controla el funcionario, Niskanen conjeturó que el objetivo de los funcionarios
es maximizar el tamaño de su organismo. Para esto se debe aumentar su presupuesto, con lo cual
compite con otros funcionarios por los fondos. La competencia burocrática reemplaza a la
competencia de mercado.
Una solución a la ineficiente producción pública es la contratación y control por parte del Estado de
empresas privadas para la producción de bienes provisionados por él.
Por medio de licitaciones, el Estado podría contratar empresas privadas para producir los bienes
que el suministra. Sin embargo, también plantea algunos problemas:
Muchas veces hay relativamente pocos licitadores, es decir, poca competencia, en cuyo caso el
adjudicatario podría obtener beneficios extraordinariamente altos. Por otra parte, muchas veces el
coste de la realización del contrato es incierto, con lo cual debe compensarse al contratista por el
riesgo incurrido, elevando nuevamente el coste para el Estado.
Sistema de bonos
Muchos de los defensores de la producción privada sostienen que además, la elección del productor
privado no debe dejarse al Estado sino al individuo. La gente debe recibir un bono que le permita
comprar el bien o servicio a uno de los vendedores aprobados que satisfacen determinados criterios
establecidos por las autoridades.
Sin embargo, también trae algunos problemas. Por un lado, no existen garantías de que los usuarios
sean mejores para juzgar la prestación del servicio. Y además, es posible que aumenten la
estratificación social (en el caso de la educación por ejemplo).
El Sector Público debe carecer de objetivos propios, limitándose a satisfacer las preferencias
individuales por la provisión colectiva. De esta forma, el gasto en cada área debe ser el que
determinen las preferencias de los individuos de la economía. Si todos los individuos fueran
idénticos, el problema de elección de un Sector Público democrático sería trivial. El problema es
que, en general, las preferencias de los individuos son muy diferentes.
El problema que se plantea en la Teoría de la Elección Colectiva es el de cómo agregar los intereses
individuales en una regla de elección que, respetando las preferencias individuales, cumpla unos
requisitos de racionalidad y eficiencia.
Las reglas de elección colectiva pueden basarse en las preferencias individuales entre las diferentes
alternativas o considerar además la intensidad de estas preferencias. Las primeras son reglas de
votación, en donde poco importa el hecho de que una alternativa reporte mucha o poca utilidad.
Consideremos un grupo de n individuos que tiene que decidir de forma colectiva entre un conjunto
de m alternativas 𝑋1, 𝑋2, …, 𝑋𝑚 . Supongamos que cada una de ellas es un presupuesto público
diferente.
Cada individuo, j, tiene una relación de preferencias transitiva y completa, 𝑅𝑗 , definida sobre el
conjunto de alternativas posibles. 𝑋𝑖 𝑃𝑋𝑗 significa que la alternativa i es preferida a la j.
Dadas unas preferencias individuales (𝑅1 , 𝑅2 , … , 𝑅𝑛 ), una regla de elección colectiva es un criterio
de agregación de estas preferencias individuales en unas preferencias globales, R, que determinan
las elecciones colectivas: 𝑅 = 𝑓(𝑅1 , 𝑅2 , … , 𝑅𝑛 ).
En una sociedad democrática y racional, solo serán aceptables aquellas reglas que cumplan unos
determinados criterios de coherencia y respeto a las preferencias de los individuos.
Arrow (1951) estableció cinco propiedades que debería cumplir cualquier regla de elección sensata:
1. Dominio no restringido (U): La regla de elección social debe estar definida para cualquier
conjunto de preferencias que puedan tener los individuos. El mecanismo de elección debe ser capaz
de funcionar en todas las situaciones posibles.
3. Ausencia de dictadores (AD): No existe ningún individuo k tal que si él prefiere la alternativa 𝑋𝑖
a la 𝑋𝑘 , la regla de elección prefiera siempre 𝑋𝑖 a 𝑋𝑘 independientemente de cuales sean las
preferencias de los demás individuos.
En las democracias, la regla de elección colectiva es votación entre los individuos. Esta regla
incumple las propiedades U y R de Arrow. Vamos a considerar una situación en la que los individuos
votan directamente sobre los programas públicos, es decir, el caso de una democracia directa en
lugar de una representativa.
En este mecanismo, una alternativa es preferida colectivamente a otra 𝑋𝑖 𝑃𝑋𝑗 si la mayoría de los
individuos la prefiere. Una alternativa X* es un equilibrio en votación mayoritaria si es preferida
colectivamente a todas las demás.
Supongamos que existen tres alternativas 𝑋1 , 𝑋2 𝑦 𝑋3, y tres votantes A, B y C cuyas preferencias
por las alternativas son:
Dado que las preferencias de A y B son las mismas en ambos casos, la causa de la ciclicidad debe ser
C. En el ejemplo 1, en todos los casos existe una sola alternativa que sea preferida a las que son
parecidas (están próximas) a ella. Visto de otra forma, existe un solo máximo. Estas preferencias se
denominan unimodales o de máximo único. Por el contrario, las preferencias del individuo C en el
ejemplo 2, tienen dos máximos relativos: 𝑋1y 𝑋3. Estas preferencias, en cambio, se denominan
bimodales y son las causantes de la ciclicidad en la votación. La característica de estas preferencias
es que son de “a todo o nada”: C prefiere un presupuesto alto, sino uno bajo, y como última opción
uno intermedio.
Si el conjunto de preferencias se limitara a las unimodales, entonces siempre habría una solución a
la votación mayoritaria.
El nivel de gasto preferido por el individuo es el que maximiza su utilidad sujeto a su restricción
presupuestaria. Como la función de utilidad presenta un único máximo, se cumple la unimodalidad
de las preferencias.
Si ordenamos los niveles más preferidos de gasto de los individuos de menor a mayor, obtenemos
un vector (𝐺1∗ , 𝐺2∗ , … , 𝐺𝑛∗ ). Se denomina votante mediano a aquel cuyo nivel de gasto preferido se
encuentra en la mediana de distribución de gastos óptimos. Es decir, aquel individuo tal que la mitad
de los restantes tengan un nivel de gasto óptimo superior al suyo y la otra mitad lo tenga inferior.
Cuando los individuos tienen preferencias unimodales, el votante mediano es decisivo. El resultado
de la votación coincidirá con la alternativa más preferida por el votante mediano. Esto es importante
porque concede a la teoría de la votación capacidad predictiva. Conociendo al votante mediano se
puede conocer la demanda de bienes públicos.
Graficando todas las preferencias de los individuos,
podemos ver claramente por qué la elección del votante
mediano será la ganadora de la votación.
Supongamos que se vota entre el nivel de gasto 𝐺𝑚 ∗ y 𝐺0 .
Todos los votantes que se encuentren a la izquierda del
votante mediano preferirán 𝐺𝑚 ∗ a 𝐺0 . Por lo tanto, al menos
el votante mediano y la mitad del resto de los individuos
preferirán ese nivel de gasto, es decir, la mayoría.
Análogamente, si 𝐺0 fuera inferior a 𝐺𝑚 ∗ , votarán a favor de
este último por lo menos el votante mediano y todos los
individuos a su derecha. Nuevamente, la mayoría preferirá
𝐺𝑚 ∗ .
Donde RMS es la demanda de bien público de cada individuo y RMT el costo marginal del mismo.
Supongamos que el gasto se financia con un impuesto de capitación, es decir, asignando a cada
votante un tercio del coste total de la producción. Entonces:
𝐺
𝑇𝑖 = 𝑅𝑀𝑇
3
El nivel de gasto preferido por cada individuo será aquel para el
cual se iguale el beneficio marginal de la última unidad provista al
coste (fiscal) marginal que tiene esa unidad. Esto es:
𝜕𝑇 𝑅𝑀𝑇
𝑅𝑀𝑆 = =
𝜕𝐺 3
Como B es el votante mediano, el nivel de gasto elegido por
votación será 𝐺𝑚 ∗ = 𝐺𝐵 . Pero el gasto que cumple la condición de
Samuelson es 𝐺𝑒 ∗ ≠ 𝐺𝑚 ∗ .
Solo por casualidad se esperará que 𝐺𝑒 ∗ = 𝐺𝑚 ∗ .
Intercambio de votos y concesiones mutuas
La razón por la que en general la votación mayoritaria no produce el nivel de gasto eficiente es
porque este exige tomar en cuenta la intensidad de las preferencias, pero la regla de votación
mayoritaria no lo hace. Si los individuos pudieran negociar antes de la votación, se podría llegar al
nivel eficiente que tenga en cuenta la intensidad de las preferencias. Asi, la minoría que vota por el
nivel eficiente podría convencer mediante compensaciones monetarias a la mayoría que vota el
nivel ineficiente para cambiar su voto.
Una forma de negociación es el denominado intercambio de votos. Este consiste en que cuando se
van a votar varias alternativas no mutuamente excluyentes, los votantes se intercambien entre sí el
apoyo a propuestas diferentes.
Supongamos un Parlamento en donde existen tres grupos parlamentarios de igual tamaño: A, B y C,
y cada uno representando los intereses de su región. Se van a votar dos proyectos de gasto 𝑥1 y 𝑥2 .
El proyecto 𝑥1 beneficia a los habitantes de la región A y el proyecto 𝑥2 beneficia a los de la región
B. Ambos proyectos tienen el mismo coste de 600, y producen un beneficio de 700 a la región que
favorece. Además, cualquiera de los proyectos se financiará mediante una aportación igualitaria de
las regiones (200 cada una). Los beneficios netos de cada proyecto para cada región serán:
Desde el punto de vista de la eficiencia económica se deberían acometer ambos proyectos porque
para cada uno de ellos la suma de beneficios es superior a la de los costes. Sin embargo, si se
sometieran a votación mayoritaria, ambos proyectos serian derrotados porque 2/3 de los votantes
rechazarían la propuesta.
Los representantes de A y B podrían, sin embargo, negociar y comprometerse a prestar su apoyo a
la iniciativa que favorece a los residentes en la otra región a cambio del apoyo a la iniciativa que
favorece a los residentes en la propia. El resultado final sería una mejora de Pareto.
El intercambio de votos tiene un aspecto peligroso: los representantes de la región cuyo proyecto
se vote primero tendrán incentivos a incumplir el acuerdo y no votar a favor del otro proyecto una
vez aprobado el propio. Una forma de evitarlo es crear una nueva propuesta 𝑥3 que englobe a las
dos propuestas. De esta forma, ambas propuestas se votarían simultáneamente y nadie podría
incumplir el acuerdo. A este procedimiento que amplía los proyectos de gasto se denomina sistema
de concesiones mutuas.
Si los beneficios en el ejemplo fueran de 500 en vez de 700, los beneficios netos serían negativos y
los proyectos deberían ser rechazados. Sin embargo, el intercambio de votos conduciría a su
aprobación y se produciría un aumento ineficiente del gasto.
CAPELLO (2002)- Ensayo sobre decisiones políticas
La mayor parte de los problemas con la economía Argentina derivan de inconvenientes generados
por el funcionamiento de la política y de la forma en que se toman las decisiones públicas.
Para diseñar una nueva institucionalidad preventiva se debe comenzar por aceptar la manera real y
no la ideal de cómo funciona el mundo, y en este caso en lo referido a los factores intervinientes al
momento de adoptar decisiones de tipo político. La versión ideal diría que cuando un político toma
decisiones públicas persigue el bienestar general, mientras que la versión realista o menos altruista
afirmaría que lo que intenta hacer es obtener la mayor cantidad posible de votos, para llegar al
poder o permanecer en el (después de todo, ese es su trabajo). Si los votantes eligiesen a sus
gobernantes teniendo en cuenta el beneficio esperado individual que obtendrían en caso de
ponerse en práctica las propuestas de aquellos, se tendría entonces una forma relativamente simple
de unir los objetivos de votantes y políticos: para ganar una elección, éstos deberían proponer lo
que aquellos mayoritariamente desean, y de ese modo se lograrían "enlazar" los objetivos
individualistas de cada parte con algo parecido al logro del bien común. Si las cosas funcionaran
como se las acaba de describir, antes de tomar decisiones públicas un gobernante evaluaría
detenidamente los beneficios y costos políticos que de ellas pudieran derivarse.
En este marco de análisis, para que las decisiones públicas sean eficientes y bien encauzadas en el
sentido previamente descripto, se debe asegurar que sus efectos sean completamente visibles y
que siempre suceda que quién toma una decisión pública sea quién asume tanto los beneficios
como los costos políticos de tal decisión.
No obstante, en la vida real suelen existir una serie de motivos que no permiten en todos los casos
un funcionamiento eficiente del proceso de toma de decisiones públicas y que pueden sintetizarse
en cinco casos, cada uno con dos subcasos:
A. Problemas de Racionalidad
Ocasiones en que los involucrados no actúan en la forma anteriormente supuesta para describir el
comportamiento de políticos y votantes.
A.1 Político irracional
Sería una situación en que los aspirantes a llegar al poder efectúan propuestas y/o una vez en
gobierno toman decisiones que permanentemente les producen más costos que beneficios
políticos, con lo cual o no ganarían las elecciones o no durarían mucho en la administración.
Precisamente por su irracionalidad, se la descarta por poco probable.
A.2 Votante irracional
El sistema no funciona correctamente cuando los votantes no eligen sus candidatos en función de
los beneficios que esperan se deriven de sus propuestas (y de los efectos de sus anteriores
mandatos), sino por factores de otra índole. Un ejemplo típico es lo que se denomina "voto cautivo".
Para esto no hay muchas soluciones, además de las que emanan del propio transitar y aprendizaje
democrático y de la importancia de mejorar el nivel educativo de la población.
B. Problemas de Visibilidad
Resultan cuando los beneficios o los costos políticos de las decisiones públicas no son claramente
advertidos y/o mensurados por los votantes, con lo que sus elecciones pueden resultar sesgadas y
conducir a un funcionamiento ineficiente de los mecanismos de decisión colectiva. Huelga aclarar
que una condición sine qua non para evitar este tipo de inconvenientes surge de la necesidad de
reglar la publicidad de los actos de gobierno y asegurar el pleno acceso a la información pública.
Otras decisiones peligrosas por sus consecuencias resultan de la conjugación de dos o más de los
problemas antes enumerados. Por caso, problemas de Tiempo y Espacio. Un ejemplo claro al
respecto lo constituye la transferencia de cajas previsionales provinciales al gobierno nacional. Al
problema temporal inherente a todo sistema de jubilaciones se agrega el hecho de que antes de
efectuar el traspaso las provincias tienen un fuerte incentivo para jubilar masivamente a sus
empleados (en ocasiones con hechos asociados de corrupción), pues los mayores costos serán
pagados finalmente por otras jurisdicciones, además que por otras generaciones.
Unidad 5: El gasto público
A lo largo del siglo XX se ha observado que la mayoría de los países a medida que han ido
progresando en su desarrollo económico, han aumentado el porcentaje de renta que dedican a usos
públicos. Esta tendencia de aumento de gasto público suscita dos cuestiones. Primero, ¿por qué
aumenta el gasto público? Segundo, ¿son ineficiente estos aumentos?
Es claro que la respuesta a la primera pregunta determina en gran medida a la segunda.
CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO
Para responder a la primera cuestión, se han sugerido distintas teorías. A grandes rasgos se pueden
dividir en Teorías de demanda y Teorías de oferta. Las primeras asocian los aumentos en el gasto a
cambios en las demandas de los ciudadanos con capacidad para alterar el nivel de provisión pública
(el conjunto de los individuos, el votante mediano, los grupos de presión, etc). Las segundas
relacionan los aumentos con los mecanismos de decisión de las ofertas públicas.
EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO
El primer elemento que determina la eficiencia o ineficiencia de los incrementos del gasto es, por
tanto, la causa que lo genera. En este contexto, es claro que los aumentos del gasto derivados de
las Leyes de Wagner, el efecto desplazamiento o la Teoría de Baumol pueden ser eficiente. Por otro
lado, los aumentos que tienen sus orígenes en las votaciones pueden no ser eficientes pero son
legítimos porque en última instancia son un reflejo de las preferencias colectivas a través de los
mecanismos de decisión establecidos. Finalmente, los aumentos derivados de las restantes teorías
presentadas son ineficientes y sería deseable eliminarlos.
Hay distintos análisis para determinar la eficiencia del gasto público. Los análisis de eficiencia
productiva toman las actividades públicas como dadas y simplemente se plantean si lo que está
haciendo el Sector Público lo está haciendo productivamente bien. La eficiencia económica, en
cambio, se ocupa de determinar qué actividades debe hacer el Sector Público determinando
beneficios y costos y comparándolos.
Eficiencia productiva
Eficiencia técnica: el Sector Público es técnicamente eficiente cuando está sobre su frontera de
posibilidades de producción. Es decir, no puede producir más de algún bien o servicio sin aumentar
la cantidad de inputs que utiliza, o producir los mismos bienes son menos inputs.
Eficiencia asignativa: el Sector Público es asignativamente eficiente cuando está minimizando el
coste de los bienes y servicios que oferta, o cuando dado el volumen de gasto que maneja, está
maximizando el valor de los bienes y servicios que oferta. La eficiencia asignativa implica ser
eficiente técnicamente y de la forma más barata.
Eficiencia económica
Análisis coste-beneficio: ACB
Este análisis intenta evaluar monetariamente las corrientes de beneficios y costes que se asocian
con cada una de las alternativas estudiadas. Ambas corrientes se producen a lo largo del tiempo y
se han de expresar a un valor actual por medio de un tipo o tasa de descuento. Una vez alcanzada
esta etapa se necesita una regla de decisión para elegir la alternativa más eficiente, teniendo en
cuenta los riesgos e incertidumbres que acompañan a cada proyecto y sus efectos redistributivos.
Una valoración adecuada de los efectos de un proyecto requiere de una estimación monetaria que
refleje el valor social de sus costes y sus beneficios. En este punto hay que distinguir dos aspectos:
la evaluación de costes y beneficios para los que existen precios de mercado y la de aquellos que no
tienen precios de mercado. En ambos casos, la nocion de precio sombra es central. El precio sombra
pretende ofrecer una cuantificación del precio, el coste o el beneficio que refleje, en el margen, la
valoración social de los correspondientes recursos, bienes o servicios. Cuando existe mercado, el
precio sombra se obtiene a partir del precio de mercado, sobre el que deben realizarse ajustes si en
el mercado existiesen distorsiones. Si se trata de bienes intangibles para los que no existe mercado,
la valoración deberá recurrir a técnicas especiales.
Una técnica es, para el caso de los costes de un proyecto, la mínima cantidad monetaria que un
individuo afectado estaría dispuesto a admitir como compensación para mantener su nivel de
bienestar si se llevara a cabo el proyecto. Por su parte, un beneficio puede calcularse como lo
máximo que un individuo estaría dispuesto a pagar para conseguir tal beneficio.
Algunos ejemplos de intangibles que se deben conseguir cuantificar son: el ahorro del tiempo, el
valor de la vida, el impacto medioambiental, etc.
El valor actual
El valor actual de un valor monetario del futuro es la cantidad máxima que estamos dispuestos a
pagar hoy para obtener ese valor monetario en el futuro, o también, la compensación mínima que
requerimos para ceder consumo presente por consumo futuro.
𝑉𝐹
𝑉𝐴 =
(1 + 𝑑)𝑡
Donde VF es el valor futuro, y d la tasa de descuento. Esta última puede ser:
Tasa marginal social de preferencia temporal (TPT): es la tasa a la que la comunidad está dispuesta
a ceder consumo presente por futuro. Refleja entonces la preferencia de la sociedad sobre el
consumo intertemporal. A mayor TPT, mayor preferencia por los beneficios presentes. Es la
pendiente de la curva de indiferencia entre consumo presente y futuro.
Tasa marginal social de rendimiento de la inversión (TRI): es la tasa a la que la comunidad puede
efectivamente transformar los recursos presentes en recursos futuros. Es la pendiente de la curva
de transformación de consumo presente en futuro.
En el equilibrio debería darse que TPT=TRI, pero esa situación no siempre se alcanza debido a las
imperfecciones del mercado. Si estas difieren, se debe elegir con cual descontar los flujos futuros.
Reglas de decisión
Valor actual neto: Es la regla más utilizada en el ACB. La idea básica es elegir proyectos basados en
la diferencia agregada de los beneficios sobre los costes (∑ 𝐵 − ∑ 𝐶).
Cuando tenemos proyectos de un tamaño determinado, se distinguen dos alternativas diferentes
según que el presupuesto en el que nos movemos sea variable o esté fijado de antemano.
Dentro de la primera alternativa, al no contar con un techo de gastos, emprenderemos todos
aquellos proyectos públicos en los que el valor presente de sus beneficios supere al valor presente
de sus costes, es decir, todos aquellos para los cuales:
𝑇
𝐵𝑡 − 𝐶𝑡
𝑉𝑁𝐴 = ∑ >0
(1 + 𝑑)𝑡
𝑡=0
En el caso en que los proyectos considerados sean mutuamente excluyentes o se cuente con un
presupuesto fijo, se debe elegir aquel proyecto que muestre un VNA mayor.
𝐵 𝐵
Ratio beneficio-coste: Esta regla exige analizar el ratio 𝐶 . Si > 1, el proyecto es aceptable. Este
𝐶
ratio nos ofrece una ordenación o ranking de proyectos de utilidad cuando los fondos públicos son
limitados.
La tasa interna de retorno (TIR): La TIR, 𝜌, es aquella que iguala el valor presente de los beneficios
y costes del proyecto, es decir, aquella que hace que el VNA sea nulo.
El criterio de decisión con este enfoque es aceptar todos los proyectos en los que esta exceda a la
tasa social de descuento. Es decir, se emprende el proyecto si 𝜌 > 𝑑.
Sanidad
Existe un consenso acerca de que una sociedad desarrollada no puede permitir que sus integrantes
se vean a la pobreza por el coste de una enfermedad, o que su salud se vea mermada o mueran por
falta de recursos económicos. Se argumenta, por tanto, que la sanidad es un servicio a garantizar
razonablemente a toda la población.
Sin embargo, garantizar un nivel suficiente de salud a toda la población no justifica necesariamente
una provisión pública general, ya que, al existir seguros privados, buena parte de la sociedad podría
reducir los riesgos de empobrecimiento derivados de una enfermedad suscribiendo seguros
privados. Sería suficiente, entonces, establecer mecanismos que garantizaran la sanidad a quienes
no pudiesen contratarlos.
No obstante, los seguros privados tienen diversos problemas como el hecho de no ofrecer cobertura
total, el problema de la selección adversa, entre otros que sugieren que es poco probable que un
sistema de protección de la salud que descanse únicamente en estos seguros cubra de forma
adecuada el objetivo de protección sanitaria general.
En la mayoría de los países, la Sanidad Pública se ajusta a uno de estos dos modelos:
Modelos de Seguridad Social: se financian mediante impuestos sobre las rentas del trabajo que
actúan como una prima obligatoria. En principio, la población cubierta por estos sistemas serían los
trabajadores y sus familiares. Sin embargo, en la práctica existen prestaciones gratuitas para
quienes no trabajan también.
Modelos de Servicio Nacional de Salud: las prestaciones sanitarias son universales (para toda la
población) y gratuitas. Los ingresos para financiarlo se obtienen de otros impuestos generales.
Producción pública versus producción privada
Para evaluar la superioridad de una u otra forma de producción, se deben considerar que los
mercados de servicios médicos tienen características especiales:
Por un lado, los demandantes de los servicios tienen una información muy limitada sobre la calidad
del producto que están comprando, su valoración será subjetiva o por aspectos no puramente
médicos. Esto se traduce en que es poco probable que los demandantes expulsen del mercado, vía
demanda nula, a los oferentes que produzcan servicios de mala calidad. Una solución a esto sería
mayor regulación.
Por el lado de la oferta, a pesar de que los médicos, como cualquier profesional, prefieren ganar
más a menos, a la hora de emitir un diagnóstico, es poco probable que su ética profesional les
permita basarse en los beneficios que obtendrán del mismo.
Otra característica es que algunos tratamientos hospitalarios requieren un coste fijo considerable,
con lo cual la producción privada podría conducir a situaciones monopolistas.
Un último problema potencial es que existen áreas, como las zonas rurales, donde la demanda es
muy débil y es poco probable que la iniciativa privada se instale en estas, dejando desprotegida a
una parte de la población.
Estas últimas características justificarían la producción pública por sobre la privada.
Con un sistema de producción privada, la cantidad global que tendría que pagar el Sector Público al
sector privado en concepto de asistencia sanitaria depende del número de individuos protegidos
por el sistema que demanden estos servicios. De esta forma, el gasto total en salud escapa en cierta
forma a su control. El problema se agrava por dos hechos. Primero, el coste de los servicios
sanitarios privados tiende a ser elevado. Segundo, porque buena parte de la demanda que realizan
los usuarios no la deciden ellos mismos sino los médicos. Existe una relación de agencia entre el
médico y el paciente mediante la cual este último delega su poder de decisión en el médico. El
resultado es la creación de una demanda inducida por los médicos (generalmente excesiva para
evitar riesgos por mala práctica).
Además, si el pago al sector privado depende de la demanda de los usuarios y esta demanda es
creada por el mismo sector privado, está claro que existen incentivos a recomendar un exceso de
cuidados médicos.
La producción pública puede controlar estos gastos mejor porque es el propio Sector Público el que
determina el gasto total destinado a esta área, pero al no ser muy eficiente en la asignación de
recursos, es probable que estos controles de costes se traduzcan en prestaciones sanitarias
insuficientes, largas colas de espera y un peor nivel de asistencia sanitaria.
La producción privada, al descentralizar las decisiones de gestión, es probablemente más eficiente
que la producción pública. Además, contrariamente de la producción pública, garantiza la libertad
de elección al usuario y elimina las colas de espera. Sin embargo, presenta el problema de los gastos
excesivos, las situaciones de monopolio y la falta de cobertura a zonas rurales.
Algunas medidas para mejorar el sistema de sanidad pública
Control del gasto en Sanidad
El gasto en sanidad suele ser excesivo por dos cuestiones que hacen a una demanda excesiva. Por
un lado, los ciudadanos pueden no ser conscientes del coste de la Sanidad y pensar que las
prestaciones del sistema deben ser muy elevadas a pesar de que los recursos que se dedican a la
Sanidad sean limitados. En segundo lugar, como el coste individual de utilizar el sistema sanitario
público es prácticamente nulo, algunos ciudadanos actuarán como free riders demandando
asistencia más allá de los objetivos de cobertura establecidos.
Una propuesta para corregir estas demandas excesivas consiste en introducir un esquema de
copago, es decir, hace pagar al usuario un determinado porcentaje del coste de la asistencia. A la
parte del coste trasladada al usuario se le denomina ticket moderador.
El problema que presenta el ticket moderador es que es regresivo, ya que son los individuos de
menor renta quienes probablemente reduzcan la demanda. Por otro lado, si un individuo decide
disminuir su demanda de sanidad para ahorrar, es probable que ponga en riesgo su salud. Además,
gran parte de la demanda es inducida por los médicos y no por los mismos pacientes, por lo que el
ticket podría no tener ningún efecto en disminuirla.
Los modelos de competencia interna
En un sistema privado de seguros médicos existe una separación de funciones (aseguramiento,
provisión de servicios médicos, etc.) y una competencia que garantizan la eficiencia de los
resultados. Así, las compañías de seguro deben satisfacer al usuario para que no cambie de
compañía, los médicos y hospitales contratados por la compañía de seguro deben trabajar
eficientemente para ser contratados, y así. Esta competencia acaba conduciendo a una gestión
eficiente. La idea del mercado interno es, simplemente, replicar esta competencia dentro del
sistema público de salud.
Para lograr este objetivo, estos modelos se apoyen en tres principios. Primero, separación de las
áreas de financiación, provisión y producción pública (permite controlar los defectos de
funcionamiento del sistema). Segundo, competencia entre las unidades productivas públicas y
privadas (incentivos para mejorar la eficiencia productiva del sistema). Tercero, libertad de elección
al usuario (para que esté más satisfecho con el sistema).
Flexibilización de la gestión
Consiste básicamente en dar a los centros sanitarios autonomía para organizar sus recursos, dentro
de un presupuesto establecido. Que puedan decidir cuánto personal contratar, qué políticas de
contratación seguir, qué materiales comprar a qué proveedores, etc.
Sin embargo, esto podría crear incentivos a reducir los gastos, y al no haber indicadores de calidad
automáticos, estas reducciones se pueden lograr a expensas de un deterioro de la calidad de la
asistencia médica. Una solución a esto sería establecer mecanismos ex post de control de calidad.
Educación
Existe un amplio consenso acerca de que el Sector Público debe favorecer que los individuos
adquieran educación. Parte de este consenso se apoye en la idea de que la educación es un bien
preferente porque un individuo educado puede obtener un mayor disfrute de actividades como la
lectura, la conversación, la cultura, etc. Al mismo tiempo, la provisión de educación permite alcanzar
otros objetivos:
Internalizar efectos externos
La educación produce diversos efectos externos como: favorecer la estabilidad social y el
funcionamiento de los sistemas democráticos mediante la formación de votantes bien informados,
crear cohesión social mediante la trasmisión de un patrimonio cultural común, etc.
Reducir la desigualdad económica
Existe una clara correlación entre el nivel de educación y el nivel de ingresos. Según la Teoría del
capital humano de Gary Becker, esto se debe a que la educación aumenta la productividad de los
individuos y, por lo tanto, sus ingresos. La adquisición de educación sería entonces una inversión
(en capital humano) que produciría rendimientos en el futuro vía ingresos más elevados.
Para otros autores, la educación, si bien aumenta los ingresos, no lo hace porque realmente
aumente la productividad, sino porque los empresarios, que no pueden observar esta productividad
al momento de contratar un trabajador, la utilizan como un indicador de esta. La educación sería
entonces simplemente un filtro para identificar las habilidades innatas de los individuos en el
mercado de trabajo.
Si bien difieren en la causa, ambas teorías aceptan que la educación aumenta los ingresos y por lo
tanto se justifica la inversión en educación.
La diferencia es que si la teoría del capital humano es cierta, el gasto en educación sería eficiente,
en tanto si la educación es un filtro sería ineficiente porque es fácil imaginar filtros más baratos.
X,Y : bienes
H: ocio
Sin gobierno
P
TMgS XY X YMgTXY
PY
W
TMgS HX YMgTHX
PX
W
TMgS HY YMgTHY
PY
T/PY
1) Impuesto de suma fija (T)
Max.U X , Y , H
E0
sa: PX X PY Y W 1 H T E1 0
L U X ,Y , H 1
W 1 H T PX X PY Y
X
T/PX
Recaudación a precios de PY
No produce efecto
Produce sólo efecto renta sustitución (no hay
cambios en precios
relativos)
2) Impuesto selectivo sobre el consumo (tX)
Max.U X , Y , H
sa: 1 t X PX X PY Y W 1 H
Solucionando:
PX 1 t X PX
TMgS XY TMgTXY induce mayor consumo de Y
PY PY
W W
TMgS HX TMgTHX induce mayor consumo de H (ocio
PX 1 t X PX
más barato)
tX distorsiona las decisiones del consumidor.
de la solución:
P
TMgS XY X TMgTXY no cambia.
PY
W 1 tW W También baja el salario real, induce mayor
TMgS HX TMgTHX ocio (por efecto sustitución).
PX PX
W 1 tW W
TMg HY TMgTHY
PW PY
Exceso de gravamen
Es el equivalente monetario de la reducción del nivel de la sociedad ocasionada por un impuesto
por encima de la que se habría producido bajo un impuesto de suma fija de igual recaudación.
Las técnicas de medición se basan en la noción de excedente del consumidor y descansan en tres
postulados básicos:
1) El precio competitivo de demanda de una unidad de un bien representa el valor marginal de esa
unidad para el consumidor.
2) El precio competitivo de oferta de una unidad de un bien representa el coste marginal de esa
unidad para el productor.
3) Al evaluar los costes marginales netos de una acción, desde un punto de vista de eficiencia su
distribución entre los individuos es irrelevante.
La aparición del exceso de gravamen y la pérdida de eficiencia vinculada a este, están relacionadas
con el efecto sustitución que se da ante cambios en los precios relativos.
GH a GJ pte 1 t X PX
E U0
C U2
U1
Una medida monetaria del cambio en el bienestar producido por el impuesto es la variación
equivalente, que responde a ¿a cuántas unidades del bien Y (de renta porque Y es el numerario)
estaría dispuesto a renunciar el consumidor para evitar la introducción del impuesto? En el gráfico
se puede ver que el consumidor es indiferente (mismo U) entre una situación con impuesto (punto
B) y sin impuesto que implique renunciar a GD unidades de Y (punto C). Esa cantidad monetaria GD
es el cambio total en el bienestar. De este cambio, una parte es carga directa y otra es exceso de
gravamen.
Dado que la recaudación efectiva del gobierno es GF (porque con impuesto en la situación B se tiene
una renta de XBB, mientras que con impuesto para la misma cantidad de X se tendría X BW. La
diferencia es la recaudación), si se quisiera conseguir la misma mediante un impuesto de suma fija,
la restricción presupuestaria se desplazaría hasta U2. Ese cambio de bienestar medido por GF es la
carga directa ya que opera únicamente el efecto renta. El exceso de gravamen es, por lo tanto, la
cantidad FD.
Los medir
Para cambioscambios
en el bienestar también puedenusar
en bienestar medirse en términos
demandas de la oferta y la demanda.
compensadas
La introducción del impuesto desplaza paralelamente la
P oferta
Con t(Cmg)
X hacia arriba.
desplaza Parademedir
oferta CMglos
0 a cambios
CMg1 en el
N B
PX(1+tX) CMg1 bienestar se utiliza la curva de demanda compensada
que mide la disposición marginal máxima al pago por
cada unidad de X que deja inalterado el nivel de
la cantidad demandada pasa de XA a XB
bienestar (pero puede ser aproximada por la curva de
EC X(P,R): dda
demanda ordinaria (renta dada)
ordinaria).
PX M A CMg0 XC(P,U1): dda compensada (utilidad dada)
P C Ante el desplazamiento de la oferta, caen las cantidades
X(P,R) consumidas de X. El cambio total en el excedente
XC(P,U1) XB X C XA X medido por la variación equivalente viene dado por
NBCM.cuando
De esaP,reducción
R para mantener la NBMP es la
del bienestar,
utilidad
recaudación del impuesto, es decir, la carga directa. El en el nivelrestante,
triángulo original BPC, es el exceso de
Exc.
gravamen
Cons.(si
= se mide con
NBCM la demanda
(medido proporciona
por ordinaria es BPA). una mejor medida de la
variación equivalente) disposición marginal máxima a pagar por
cada unidad de X (precio de demanda) que
NBPM: carga directa o recaudación}
Los costes
BCP: excesode
delbienestar
impuestoson mayores cuanto deja
mayorinalterado el nivel de bienestar
sea la elasticidad-precio en U1. mayor
de la demanda,
sea la elasticidad-precio de la oferta y mayor sea el tipo impositivo y de forma más que proporcional.
ConDeterminantes
demanda ordinaria
de la CI Exc. Grav. = BAP Se sobreestima el exceso de
1. Elasticidad demanda | D1 | | D 2 | gravamen (por BAC)
PX
D2
D1 a < D < pérdida social neta
q D2 D1 qX
DI q DI
qAI (CI a W)
2. Elasticidad oferta | S1 | | S 2 |
PX
S2
S1
D PSN S1 PSN S 2
D-T
K S+2T
C+2T
aumenta exponencialmente con T
4 M
C+T S+T
J 3 PSNT = 1
2 1 A
C S
H L
D PSN2T = 1+2+3+4
q 2T
qAI qX
DI q TDI
𝑠𝑎: ∑ 𝑡𝑖 𝑝𝑖 𝑥𝑖 = 𝑇̅
𝑖=1
Según esta definición, las transferencias recibidas deben ser incluidas en la base del impuesto, ya
que representan un aumento de la capacidad económica del perceptor que se consume o ahorra.
Estas pueden ser públicas (pensiones, prestaciones por desempleo) o privadas (donaciones y
herencias).
Por último, los incrementos de patrimonio (ganancias de capital) constituyen un aumento de poder
económico que incrementa la capacidad de pago del contribuyente y en consecuencia, deberían
incluirse como renta. Su no inclusión implicaría:
a) Una ruptura del criterio de equidad. Individuos que reciben ingresos iguales en forma de
intereses, dividendos o de alquileres serían gravados de forma diferente de aquellos otros que
recibieran su renta en forma de incrementos de patrimonio.
b) Dificultad para valorar los servicios derivados de la utilización de Bs. de consumo durables. Ej:
vivienda
e) Las herencias y donaciones son manifestaciones de riqueza que exceden el período temporal
anual sobre el que se mide la renta.
Los problemas que presenta la aplicación de la definición de renta amplia exige que se consideren
definiciones más restringidas de la renta. Se debe reformular el concepto de renta extensiva a la
realidad fiscal para hacerla operativa. Este ajuste se realiza:
Con el objetivo de definir la renta de forma suficientemente amplia para conseguir la mejor medida
de la capacidad de pago y conseguir un impuesto más justo y neutral, se han implementado medidas
relacionadas con determinadas fuentes de renta que se concentran en cuatro áreas:
a) El tratamiento fiscal de la retribución en especie
Desde la óptica de la equidad vertical, dos individuos que reciben la misma retribución dineraria,
pero además uno de ellos disfruta gratuitamente de beneficios como seguros médicos, prestamos
subvencionados, alojamiento gratuito, gastos de transporte pagados por empresas, deben ser
tratados fiscalmente de forma diferente.
Desde la perspectiva de la equidad horizontal, dos individuos que reciben ingresos iguales pero bajo
modalidades diferentes de renta deberían, en principio, pagar impuestos iguales. Por ejemplo, una
persona cobra un sueldo y alquila una vivienda, mientras que otro recibe como retribución en
especie por su trabajo el disfrute de una vivienda similar.
Un concepto de renta restringido que no considere como renta dichos ingresos no monetarios
atenta contra la equidad vertical y horizontal.
En teoría, el propietario-ocupante de una vivienda debería ser gravado en relación con el valor neto
de la renta de su vivienda, es decir, la renta que su residencia podría proporcionarle según el
mercado de alquiler, menos los costes financieros.
La mayoría de los países de la OCDE no incluyen en la definición de renta las contribuciones que las
empresas realizan a sistemas de aseguramiento y a fondos de pensiones. Tales instrumentos tienen
en común que difieren la renta actual a la renta futura. La aplicación de beneficios fiscales a tales
aportaciones depende normalmente de su grado de voluntariedad. Se trata de lograr un fuerte
fomento fiscal sobre todo al ahorro para la jubilación. Esto produce la conversión fiscal de renta
actual en renta futura y tiene diversos efectos:
- Diferimiento de la carga impositiva al gravar en el futuro y no en la actualidad
- Distorsión en la decisión de ahorro e inversión
- Problemas administrativos
d) El tratamiento de las ganancias de capital
Actualmente las ganancias de capital se encuentran más ampliamente gravadas en los países
occidentales que lo que estaba anteriormente como una forma de impedir el paso de intereses y
dividendos a ganancias de capital. Sin embargo, la consideración de posibles efectos económicos
adversos como el desestimulo al ahorro o los riesgos de huida de capital al extranjero han conducido
a tratamientos fiscales favorables a las ganancias de capital.
Muchos países, por ejemplo, gravan las ganancias de capital de largo plazo a menores tasas que las
ganancias de capitales de corto plazo. Por otro lado, a menudo esa reducción de los tipos
impositivos responde a un mecanismo para corregir los efectos de la inflación evitando así gravar
plusvalías que son puramente nominales.
Por otro lado, un tratamiento favorable de las ganancias de capital provoca dificultades en términos
de:
-Equidad: discrimina en contra de aquellos que reciben sus ingresos en forma de rentas ordinarias.
-Eficiencia: existe un incentivo a preferir aquellas inversiones cuyos resultados puedan ser
recuperados en forma de ganancias de capital
- Sencillez administrativa: la necesidad de distinguir entre rentas ordinarias y ganancias de capital y
evitar los intentos de conversión de renta del capital en ganancias introduce complejidad en la
administración del impuesto.
Deducciones
Las formas que adoptan las desgravaciones estándar más habituales son las deducciones de la base
(que reducen la base imponible del impuesto, y en consecuencia operan al tipo marginal del sujeto)
y los créditos fiscales o deducciones en la cuota (que reducen la cuota impositiva y que son
independientes del nivel de renta del sujeto).
Las principales deducciones en los impuestos sobre la renta personal responden a cuatro categorías:
a) Gastos necesarios para la obtención de los ingresos
Ejemplos: gastos de viajes, almuerzos de trabajo, gastos de personal, cuotas obligatorias a colegios
profesionales, etc. El problema consiste en que para poder comprobar la necesidad real de incurrir
en esos gastos la Administración tendría que disponer de información difícil de obtener y costosa.
b) Gastos personales que reducen la capacidad de pago de los individuos o que permiten reforzar
la capacidad de obtener ingresos futuros
Se incluyen en esta categoría los gastos de asistencia médica, primas de ciertos seguros, pérdidas
por robo, incendios, etc. Algunos gastos afectan la capacidad de pago del contribuyente, no
solamente por la magnitud sino por la obligatoriedad de los mismos, y por eso deben ser deducibles.
Sin embargo, se debe destacar el efecto que generan estas deducciones en los incentivos de las
personas.
c) Ajustes con finalidad incentivadora
Ejemplos: Deducciones por inversiones inmobiliarias, en vivienda propia, donativos a instituciones
de beneficencia, conservación de energía, etc.
Algunas de estas bonificaciones reciben críticas pues benefician a los ricos, por ejemplo las
desgravaciones por inversiones. Además se generan distorsiones en los mercados al incentivar
determinadas inversiones o formas de ahorro.
d) Ajustes por equidad:
Son deducciones que permiten graduar el impuesto en función de las circunstancias personales o
familiares del contribuyente. Ejemplo: número de hijos, incapacidades, vejez, minusvalías, etc. Se
justifican porque pueden reducir en la práctica la capacidad de pago de los contribuyentes.
Imposición selectiva
¿Qué justificación económica tiene discriminar con impuestos el consumo de algunos bienes o
servicios?
a) Lograr una asignación de costes sociales. Los efectos externos negativos suponen costes sociales
que no se recogen en los precios de mercado. Así se justifican impuestos que recaen por ejemplo
sobre actividades contaminantes, bebidas alcoholicas, tabaco, etc.
b) Fomentar una diferenciación impositiva óptima. La uniformidad tributaria en la imposición
indirecta no es, en general, óptima. Autores recomiendan gravar más fuertemente los bienes cuya
demanda sea más rígida, o a los bienes complementarios del ocio.
c) Intentar redistribuir la renta con la imposición indirecta sobre el consumo. En ocasiones se
considera que el consumo de ciertos bienes o servicios suntuarios se realiza por los niveles altos de
renta. Esto respalda un gravamen reforzado de, por ejemplo, las jotas, piedras preciosas, vehículos
de alto precio, etc. Esto podría atentar contra la equidad horizontal, dado que dos personas con
igual renta pagarían distintos impuestos por el hecho de tener gustos distintos.
d) Proteger la industria nacional. Los impuestos a la importación se usan como un mecanismo de
protección de sectores productivos nacionales.
Ingresos Brutos
Recae sobre las ventas brutos realizadas con ánimo de lucro, y a lo largo de toda la cadena de
producción
Principales características
- La traslación hacia delante lleva a la aparición de los efectos piramidación y acumulación
- Desde el punto de vista administrativo, es de fácil definición, así como de cumplimiento por parte
del contribuyente
- El control de la evasión se dificulta por la imposibilidad de cruzar información entre compradores
y vendedores
- Regresividad: es difícil su cuantificación debido a la existencia de alícuotas múltiples, así como de
diferentes patrones de consumo para grupos distintos de la población.
- Transacciones inter-provinciales: aplicado nivel sub-nacional lleva a una exportación de la carga
(Convenio Multilateral).
- Transacciones internacionales: es muy difícil su reintegro al momento de las exportaciones, lo cual
lleva a una exportación de la carga a terceros países, así como a la pérdida de competitividad de la
producción nacional.
- Bienes de Capital: al recaer sobre la adquisición de este tipo de bienes, y sin la posibilidad de su
posterior deducción, encarece el precio de los mismos, desincentivando la inversión.
LA FUNCION ASIGNACION
El Sector Público deberá proveer bienes y servicios a sus ciudadanos, considerando que el análisis
económico sólo justifica su provisión si es más eficiente que la realizada a través del mercado. Por
tanto, la función de asignación está ligada al uso eficiente de los recursos, en cuyo caso el sistema
proporciona el máximo bienestar posible con el mínimo coste.
Determinados bienes cuya provisión por el mercado no es eficiente, es el caso de los denominados
bienes públicos (bienes de consumo no rival e imposibilidad de exclusión vía precios).
El mercado tampoco es eficiente es de los llamados bienes preferentes (deseables socialmente)
Nivel de gobierno apropiado para proveer los bienes y servicios públicos y preferentes
Para bienes públicos puros: la provisión central reduce el costo por persona, aumentando al máximo
el número de beneficiarios. Sin embargo, minora el bienestar de los ciudadanos al unificar el nivel
de provisión, sin considerar sus preferencias.
Para bienes públicos cuyo ámbito espacial está limitado a un área geográfica inferior al territorio
nacional (locales): la provisión debería hacerse por aquél nivel de gobierno que se aproxime al área
de beneficiarios del bien o servicio. La producción, no obstante, puede ser realizada por el gobierno
central para aprovechar economías de escala.
Para bienes públicos impuros con costes de congestión: deberá realizarla el nivel de gobierno que
mejor se adapte al tamaño óptimo de beneficiarios.
En cualquier caso, la existencia de sistemas políticos descentralizados mejora los mecanismos
asignativos al establecer la posibilidad de que los ciudadanos dispongan de mejores posibilidades
para revelar sus preferencias.
El Teorema de la Descentralización: en ausencia de ahorros de costes por la provisión centralizada
de un bien y de efectos externos interjurisdiccionales, el nivel de bienestar será siempre al menos
tan alto, y habitualmente más alto, si los niveles de consumo del bien que son eficientes en el
sentido de Pareto se proveen en cada jurisdicción, en vez de proveerse cualquier nivel uniforme y
único de consumo para todas las jurisdicciones.
Aplicada al sector público conduce a afirmar que los servicios públicos deben ser prestados según
las preferencias de los residentes del ámbito espacial del beneficio correspondiente.
Crítica Teorema de la Descentralización
Principio de Equivalencia Fiscal: Si admitimos la premisa de la eficiencia de la descentralización de
la provisión de bienes y servicios por parte del sector público, la siguiente cuestión que se plantea
es el tamaño adecuado de la jurisdicción proveedora. Olson señala que la función de producción
descentralizada sólo será eficiente cuando se verifique la correspondencia entre el territorio de la
Administración que produce y el área geográfica en que se experimentan los beneficios
Economías de Escala en la producción: Si el coste unitario del bien se reduce a medida que se
incrementa la cantidad producida, es más eficiente atribuir la provisión a un nivel superior de
gobierno. Depende de que el nivel provisor sea al tiempo productor.
Tamaño Óptimo de la Jurisdicción: La provisión de bienes por parte del sector público también
abarca la de los bienes cuyos efectos se limitan a un área territorial determinada. La provisión
eficiente de este tipo de bienes está relacionada con el tamaño de la población que hay que
abastecer, lo que plantea el problema de identificación de la jurisdicción encargada de la provisión,
que deberá ser aquélla que se aproxime al número óptimo de beneficiarios.
TIEBOUT: produciría una agrupación voluntaria de los consumidores-votantes en función de sus
preferencias, definiéndose así la jurisdicción óptima de previsión.
BUCHANAN: habría un tamaño óptimo para el consumo de cada bien considerado, asimilando el
área de provisión a las asociaciones voluntarias o clubs más que al modelo territorial de sectores
públicos.
KING: al ser limitado, la llegada de un consumidor adicional genera costes de congestión si se
mantiene el nivel de provisión del bien, y por tanto, reduce la satisfacción obtenida por los demás
consumidores. Deberían proporcionarse unidades adicionales del bien público hasta el punto en
que los beneficios marginales igualen al coste marginal.
Minimización de los costes de toma de decisión: Los sistemas de negociación son procesos de
elección colectiva, mayores a medida que se incrementa la población del grupo. Pero, en
contrapartida, la descentralización conlleva mayores costes de coordinación entre las juridicciones.
Se debe minimizar la suma de ambos costes.
Mecanismo de la decisión colectiva: La adecuación de la provisión a las preferencias de los
consumidores es el argumento más relevante a favor de la descentralización de la función
asignación. Ahora bien, los gobiernos se encuentran con el problema de conocer cuáles son esas
preferencias y, decartados los mecanismos directos, la decision pública deberá basarse en el
resultado del mecanismo que se adopte.
La respuesta mas general es la de considerar que los gobiernos tratarán de adecuar su provisión a
las preferencias de sus votantes medios. Tambien exite el mecanismo propuesto por TIEBOUT de
“voto con los pies”: el desplazamiento de la población a los territorios en los que la relación
impuesto soportado/ beneficio obtenido sea más satisfactoria. El acto de desplazarse o no, sustituye
la prueba de mercado de disposición a pagar por un bien y revela la demanda de bienes públicos de
un votante.
Argumentos favorables a la descentralización de la función asignación:
- La limitación espacial de los beneficios de los bienes públicos.
- La adecuación de las decisiones presupuestarias a las necesidades y preferencias de los
ciudadanos. Cada jurisdicción presentará su propia combinación de ingresos y gastos. De esta
premisa se desprenden otras tres consideraciones a favor de la descentralización:
• La posibilidad de que los ciudadanos elijan la jurisdicción que más se adecue a sus preferencias.
• Una mayor eficiencia del gasto público, ante el incremento de la vinculación entre los objetivos
del gasto y los recursos para financiarlo.
• La multiplicidad de jurisdicciones provisoras y la movilidad ciudadana incentivan la competencia y
la innovación de en la prestación de servicios públicos.
- La provisión descentralizada ofrece mayor garantía a la libertad de elección. Por tanto:
• Evita el uniformismo de la provisión pública.
• Incentiva la participación democrática.
Argumentos favorables a la centralización de la función de asignación:
- El aprovechamiento de las economías de escala.
- La existencia de externalidades (beneficios de bienes públicos provistos localmente derramados a
otros municipios).
- La supremacía de los intereses nacionales sobre los particulares de cada región o gobierno local,
en aras de facilitar la integración estatal.
- La consideración de la equidad como un factor que debe intervenir en la asignación de bienes y
servicios además de la búsqueda de la eficiencia.
- La preeminencia del gobierno central en la toma de decisiones.
LA FUNCIÓN DISTRIBUCIÓN
En una economía de mercado debe intervenir la autoridad pública para modificar la distribución
resultante de la renta, con el fin de atenuar o hacer desaparecer las desigualdades. De las tres
funciones económicas del sector público, la de distribución es en la que se observa claramente la
presencia un objetivo social no económico: la equidad en el reparto de la renta.
Criterios de interpretación sobre el estado justo de la distribución
- Criterios basados en la dotación: Se apoyan en el derecho de cada sujeto a percibir los frutos de
su trabajo. Lo que debe recibir un sujeto es lo que gana, es decir, la distribución deberá hacerse de
acuerdo a la dotación de los factores.
- Criterios utilitaristas: El principio de asignación que proponen es el del bienestar máximo, total o
medio. La suma de utilidades se hace máxima al igualar las utilidades marginales. La utilidad total
será mayor al transferir renta del sujeto que más tiene al que menos, hasta que las utilidades
marginales y las rentas se igualen.
- Criterios igualitarios: Se considera la igualdad como el objetivo básico con lo cual se puede igualar
las utilidades de todos los individuos o maximizar la de los individuos con la renta más baja.
Dado que los criterios de redistribución responden a criterios morales, cabe esperar que distintas
comunidades difieran en la apreciación de los programas de redistribución.
En cada criterio habrá ganadores y perdedores. El problema central de la distribución consiste en
valorar los cambios que comportan esas pérdidas y ganancias. La teoría de la justicia distributiva
debe enfrentarse a un dilema fundamental: cómo determinar qué pérdida de justicia es admisible
a cambio de minimizar las pérdidas en la masa de distribución. Lo esencial para resolver esta
cuestión es conocer las necesidades y preferencias de los ciudadanos, solo así se podrán ajustar las
medidas redistributivas al óptimo de bienestar social.
Aceptado que debe ser el sector público el que se ocupe de redistribuir la renta de sus ciudadanos
de acuerdo al patrón de equidad, la cuestión que se plantea no es otra que determinar la jurisdicción
adecuada para ejercitar dicha función. La respuesta casi unánime es atribuir la responsabilidad al
gobierno central.
Argumentos favorables a la centralización de la función distribución
La actuación de distribución del sector público se materializa en gastos de consumo y transferencias
dirigidas a los grupos de población con menor renta y en el establecimiento de un sistema tributario
progresivo. Con estas premisas, un gobierno subcentral cuyos ciudadanos presentan una renta más
baja que la de sus vecinos, deberá imponerles un gravamen más alto que el resto si pretende
mantener los niveles de provisión en un nivel semejante al de los otros gobiernos. Esta situación es
contraria al principio de capacidad de pago.
La atribución de la función de distribución de la renta a los gobiernos subcentrales produce tres
tipos de efectos negativos:
- Distorsiona la asignación de recursos productivos y la localización de los individuos y las empresas,
ya que incentiva la huida de factores gravados a otras juridicciones y fomenta que las decisiones de
localización de adopten según criterios fiscales y no de eficiencia.
- Es ineficaz, ya que, en razón de la movilidad de los factores y de los individuos, produce
movimientos de una comunidad a otra. Este desplazamiento impide la efectividad de las medidas
redistributivas de un gobierno subcentral.
- Provoca efectos redistributivos perversos, al incentivar la salida de las rentas altas y atraer a
individuos con menor capacidad económica.
Otros argumentos en contra de la descentralización de la función distribución son:
- Los beneficios de la actuación distributiva pública se extienden a la sociedad en su conjunto, lo que
significa que los efectos desbordamiento harían ineficiente la redistribución descentralizada.
- La centralización permite evitar situaciones de conflicto entre las políticas redistributivas de
gobiernos de diferentes niveles y signo político opuesto.
Argumentos favorables a la descentralización de la función distribución
- La escasa eficacia de la acción redistributiva de los gobiernos centrales, habida cuenta de las
dificultades para controlar las capacidades económicas efectivas y la evasión fiscal.
- La consideración de la redistribución como un bien público local. Esto justifica la actividad
redistributiva de los gobiernos subcentrales para corregir la ineficiencia de una redistribución
centralizada y uniforme.
Muchos autores consideran que debe aplicarse un modelo de redistribución dual, en el que el nivel
central se ocupe de la redistribución interterritorial y los gobiernos locales de la redistribución
interpersonal. Así se asegura que cada nivel de gobierno haga efectiva su propia funcion de
bienestar social.
LA FUNCIÓN ESTABILIZACIÓN
Es la función encomendada a los poderes públicos para fomentar la estabilidad económica. El
control monetario junto con medidas fiscales son los medios más relevantes para lograr la
estabilidad de la economía.
La mayor parte de la doctrina sostiene que la actividad estabilizadora debe recaer sobre el nivel
central de gobierno.
Argumentos favorables a la centralización de la función estabilización
- La coherencia y homogeneidad en el uso de los principales instrumentos de estabilización. Habida
cuenta de la variedad de políticas macroeconómicas que intervienen en la corrección de las
oscilaciones de la economía es necesario que todas se dirijan a la consecución de fines parciales
complementarios. Los riesgos de la descentralización son: la posibilidad de actuaciones de signo
contrario sobre un mismo elemento y los elevados costes de coordinación y ajuste.
- Papel de la política monetaria en la tarea estabilizadora: uno de los ámbitos tradicionalmente no
otorgados a las autoridades regionales y locales, en especial, la capacidad de modificar el volumen
de dinero en circulación. Peligro de otorgar a gobiernos centrales facultad de crear dinero:
incentivaría la financiación del gasto local ampliando la oferta monetaria en lugar de soportar los
costes políticos de imponer impuestos.
- Toda medida fiscal produce efectos sobre la demanda que repercutirán en otras economías, siendo
menor el impacto de la política mientras más abierta esté la economía. En un contexto de economías
abiertas (como las jurisdicciones de un mismo Estado) los efectos multiplicadores de las políticas se
verían notablemente minorados.
- La actuación presupuestaria implica la utilización del endeudamiento público.
Argumentos favorables a la descentralización de la función estabilización
- Su mayor capacidad inversora.
-La mayor adecuación de sus medidas estabilizadoras a las características económicas de la zona.
- La notable eficacia de las políticas locales de promoción económica.
Cabe entonces la descentralización de los aspectos de la política de estabilización ligados al
desarrollo local, pero la intervención estatal resulta imprescindible para asegurar el cumplimiento
de los acuerdos suscritos por los gobiernos regionales.
FUENTES DE FINANCIACION Y DISTRIBUCION INTERTERRITORIAL
La atribución a diferentes niveles de gobierno de funciones y competencias económicas plantea el
problema de la distribución de recursos entre los diversos agentes. La primera cuestión es
determinar si los ingresos de las unidades subcentrales deben provenir de fuentes propias o ajenas,
y en qué grado.
SISTEMAS DE FINANCIACIÓN
Sistemas puros de financiación.
a) Modelos con un sistema impositivo único y central. La potestad tributaria corresponde en
exclusiva al gobierno central, que es el único que recauda, y en todo el territorio
b) Modelos con sistemas impositivos independientes. Cada nivel de gobierno tiene capacidad para
crear y gestionar sus propios impuestos, es decir, tienen potestad tributaria plena e independiente.
Sistemas Mixtos
Son los que se observan en la realidad. Utilización de transferencias intergubernamentales para
hacer frente a los desequilibrios existentes entre territorios –verticales (Estado↔ entes
subcentrales) y horizontales (entre unidades subcentrales del mismo nivel)–, a la presencia de
externalidades y a la contraposición de intereses entre el gobierno central y los regionales
LOS PROBLEMAS ACTUALES DEL FEDERALISMO FISCAL ARGENTINO – CAPELLO Y GALASSI (2009)
La organización de su régimen fiscal federal es un buen ejemplo de cómo un mal diseño institucional
se consolida en el tiempo, sin que puedan formarse las voluntades suficientes para forjar un cambio.
La ley 20.221 dejó de regir en 1983 y durante cuatro años las relaciones Nación-Provincias se
manejaron con alta discrecionalidad, y los Aportes del Tesoro Nacional en lugar de excepción
pasaron a ser regla.
La ley 23.548 se sancionó en 1988 como régimen transitorio y sigue vigente hasta hoy con muchas
modificaciones la mayoría tan poco razonables como la ley original. Ni siquiera se respetó el
mandato constitucional de tener aprobado un nuevo régimen fiscal federal antes de 1996.
La mayor discrecionalidad en el sistema federal que se viene observando, tiene mucho que ver con
los problemas fiscales en muchas provincias. La mayor discrecionalidad alienta la expectativa de
“salvatajes” a provincias y estas generan comportamientos fiscales insostenibles en el tiempo.
La ley 23548 no soluciona correctamente ninguna de las dos “brechas” por las cuales suele recurrirse
a regímenes de coparticipación de impuestos: ni la vertical ni la horizontal.
La brecha vertical hace referencia a la cobertura de recursos que debe garantizar el poder central a
los subnacionales, dado que por motivos de armonización tributaria es conveniente que no exista
duplicación de impuestos entre los diferentes niveles de gobierno, sino que existan pocos impuestos
y que algunos de ellos sean compartidos entre dos o tres de ellos. Dado que generalmente los
impuestos más productivos son potestad de los gobiernos centrales, éstos deben compensar a los
niveles de gobierno de menor nivel que cedieron potestades tributarias.
La brecha horizontal refiere a la necesidad de compensar las diferencias en capacidad o necesidad
fiscal que suelen presentar las jurisdicciones subnacionales, dados sus heterogéneos niveles de
desarrollo económico.