Afrfb 2014 - Pós - Conc - Adm - Pública - A01 PDF

Administração Pública para AFRFB
Teoria e Questões Comentadas

Prof. Victório Amoedo – Aula AULA 1
AULA 01
Organização do Estado e da administração Pública; Modelos Teóricos

de Administração Pública: Gerencial; e Experiências de Reformas
administrativas.
SUMÁRIO PÁGINA
Sumário 01
Informações sobre o curso 02
1. Organização do Estado 03
2. Organização da Administração Pública 12
3. Exercícios Propostos 21
4. Exercícios Comentados 25
5. Modelos Teóricos de administração Pública 36
5.1 Gerencialismo 36
6. Experiências de Reformas Administrativas. 40
7. Exercícios Propostos 57
8. Exercícios Comentados 63
Olá meus amigos!
Nessa aula veremos os tópicos 1,2 e 3 do Edital de Administração

Pública AFRFB 2014. No tópico 2 faltamos apresentar o modelo
gerencial na aula passada, de modo que fecharemos o assunto agora,
com mais questões comentadas.
O ponto 1 é um tema mais relacionado como Direto Constitucional e o

Administrativo, de modo que o estudaremos sob um enfoque mais
complementar, sendo necessário o seu estudo nas respectivas
disciplinas.
No ponto 3 iniciaremos o processo de evolução da administração

pública brasileira com as três grandes reformas administrativas
ocorridas no nosso país. Concluiremos esse assunto na aula 2!
Continuem estudando forte e sanando suas dúvidas no fórum de

discussão! Não as guardem, só assim teremos bons resultados nesse
grande desafio!
Contem comigo!
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Informações sobre o curso
1. Divisão das aulas

Segue o nosso cronograma atualizado:
AULA ASSUNTO DATA
2. Modelos Teóricos de Administração Pública:

Aula 00 ---
Patrimonialismo e Burocracia.
1. Organização do Estado e da administração

Pública; 2. Modelos Teóricos de Administração
Aula 01 17/03
Pública: Gerencial; e 3. Experiências de
Reformas administrativas.
4. O processo de Modernização da Administração

Aula 02 Pública; 5. Evolução dos modelos/paradigmas de 28/03
gestão: A Nova Gestão Pública.
6. Governabilidade, Governança e Accountability;

Aula 03 7. Governo eletrônico e Transparência; 8. 07/04
Qualidade na administração Pública.
9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais

Aula 04 14/04
e sua aplicação na Administração Pública.
11. Ciclo de Gestão do Governo Federal; 14.

Orçamento público e os parâmetros da política
fiscal; 15. Ciclo orçamentário. 16. Orçamento e
gestão das organizações do setor público;
características básicas de sistemas orçamentários
Aula 05 modernos: estrutura programática, econômica e 21/04
organizacional para alocação de recursos
(classificações orçamentárias); mensuração de
desempenho e controle orçamentário. 17.
Elaboração, Gestão e Avaliação Anual do PPA.
18. Modelo de gestão do PPA.
12. Controle da Administração Pública; 13. Ética

Aula 06 no exercício da Função Pública; e 10. Gestão 30/04
Pública Empreendedora.

Organização do Estado e da Administração Pública
1. Organização do Estado.
Formas de Governo e de Estado.
Esse tópico do Edital costuma ser estudado nas Disciplinas Direito

Constitucional e Administrativo. Veremos esses assuntos com um foco
um pouco diferente, mais voltado à nossa disciplina, a Administração
Pública.
Tradicionalmente, a ESAF costuma cobrar os dispositivos
constitucionais envolvidos de forma meramente literal. Também
costumam ser abordados temas relacionados com a Lei de
Concessões (Lei 8.987), e a Lei dos Consórcios Públicos (Lei 11.107).
Recomendo fortemente que o aluno leia muitas vezes a Constituição!
O conhecimento da literalidade desses dois tópicos é muito
importante. Incluirei nessa aula os artigos mais cobrados pela banca
ESAF, o objetivo é exercitar o máximo possível!
Vamos ao que interessa!
O que é Estado, e qual a sua origem? Essa pergunta é muito
importante! O Estado é um fenômeno histórico que foi evoluindo com
o decorrer do tempo.
Antes do surgimento do Estado Moderno que conhecemos havia
quatro formas de Estado: a sociedade nômada, cuja organização era
muito primitiva; O Estado-Cidade que surge na Grécia antiga e
caracterizado pela sua sociedade sofisticada; o império burocrático,
que foi adotado na China; e o Estado Feudal, que a partir dos seus
excedentes criou as condições necessárias para o desenvolvimento do
mercado.
O Estado moderno que conhecemos foi estudado e denominado
inicialmente por Nicolau Maquiavel. Sua definição era “uma sociedade
política organizada, o que exige uma autoridade própria e regras
definidas para permitir a convivência de seus membros”.

De lá para cá o conceito evoluiu bastante, incluindo em sua definição

alguns outros conceitos, como Povo, Território e o poder político.
Vejamos alguns conceitos de Estado:
Para Azambuja:
É a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o
bem público, com governo próprio e território definido.”
Entre os elementos essenciais do Estado (Povo, território e Poder
Político) devemos compreender a amplitude de seus conceitos. O
território é importante para delimitar a amplitude da influencia do
poder político de Um Estado. Esse conceito de territorialidade vem
sendo substituído pelo princípio da personalidade, ou seja, os
estrangeiros que passam a viver no país adquirem, de certo modo, a
condição de cidadãos desse Estado, e passam a se submeter
juridicamente a ele.
É uno o poder do Estado, Assim, no âmbito do respectivo território o
poder é soberano e não sofre influência de qualquer outro órgão que
dele não faça parte. Sua finalidade é a promoção do bem comum.
Dito isto, é importante diferenciar forma de Estado de Formas de
Governo, bem como sistemas de governo. Como formas de Estado
tradicionais temos:
• Unitário: Estado caracterizado por centralizar o
poder político de forma una, não existindo a figura
da “Autonomia” típica dos Estados Federados.
• Federado: Estado caracterizado pela existência de
unidades administrativas autônomas, no qual a
União detém a Soberania e os Estados membros a
Autonomia regulada na forma da Constituição.
A República Federativa do Brasil é uma Federação bastante peculiar.
Quanto a sua formação temos a origem “centrífuga”, ou seja, de
Estado Unitário o Brasil passou a ser uma Federação, na qual o Poder
Central cedeu competências administrativas aos Estados membros,
lhes concedendo uma maior autonomia administrativa.
No caso dos Estados Unidos temos um exemplo completamente
diferente. A formação da “Union” norte americana se deu de forma
“Centrípeta”, ou seja, os diversos Estados participantes cederam suas

Soberanias de forma definitiva para integrar os Estados Unidos da

América.
Segundo Matias-Pereira existem três tipos de Federalimo. O primeiro
é o Norte Americano, que por ter sido construído a partir da união
voluntária dos Estados é chamado de Progressivo ou Construtivo.
A união Europeia é o grande representante contemporâneo desse
modelo. O segundo é o chamado Federalismo Perverso ou
Defensivo, é o último recurso quando se deseja manter a unidade
em Estados ameaçados de desintegração territorial, sendo típico de
sociedades multiculturais ou multiétnicas. Como exemplos podemos
citar os casos que, apesar das turbulências, podem ser considerados
como bem sucedidos da Espanha e Canadá, além dos fracassos da
Iugoslávia e URSS.
O terceiro tipo é o Federalismo Pragmático ou Reativo, típico da
América Latina da década de oitenta. Nesses países o federalismo
pode ser identificado como uma forma de luta contra os regimes
autoritários e uma via para a democratização e a descentralização do
Estado. Lembrando que a ESAF nunca cobrou esses conceitos, mas
pode vir a fazê-lo, pois estão na Obra do Matias-Pereira!
No caso brasileiro, devemos lembrar que a Forma Federativa de
Estado é cláusula Pétrea da Constituição Federal de 1988, em seu
artigo 60. Tal dispositivo é inalterável, salvo o excepcional caso de
manifestação do Poder Constituinte Originário, que não sofre qualquer
limitação.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a

proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
Quanto as Formas Puras de governo temos a Monarquia, a

República e a Anarquia. Na primeira o chefe de Estado ocupa o cargo
indefinidamente e o transmite hereditariamente. Muitas vezes, na
monarquia, o monarca acumula, além da chefia de Estado, o cargo de
chefe de governo, administrando os assuntos internos. Tal governo é
associado historicamente com a forma de administração
patrimonialista, contudo, nas modernas monarquias constitucionais
atuais os poderes do Rei são regulados pela Carta Constitucional.
Como exemplo temos a Espanha e a Inglaterra.

A forma de governo republicana difere da monarquia em diversos

quesitos. Um deles se relaciona com a duração determinada do
mandato do representante. Nesse regime o governante é escolhido
pela população para ocupar o cargo de Presidente por tempo
determinado, através do mecanismo eleitoral do Voto. Na República,
ou “coisa pública”, existe uma clara separação entre o patrimônio do
Estado e o do seu governante.
Já a Anarquia, ou ausência de Estado, é uma forma de governo na
qual não existe a figura do ente Estatal típico que detém o monopólio
do uso da força. A Anarquia, a rigor, não significa “caos”, é apenas
uma forma de governo sem Estado, hierarquia e coerção.
Voltando para o caso brasileiro, vimos que a nossa federação é
atípica. Primeiro porque foi formada de forma centrífuga, e segundo
por possuímos três entes federativos, incluindo a inovação do
município como ente federado, Sendo eles a União, os Estados e o
Distrito federal e o Município.
Art. 1º A República Federativa do Brasil,

formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
Quanto à centralização ou descentralização, veremos que existem

dois tipos, a administrativa e a política. Segundo Maria Sylvia:
• Descentralização Política: ocorre quando o ente
descentralizado exerce atribuições próprias que não
decorrem do ente central; é a situação dos Estados
membros da federação e, no Brasil, também dos
municípios. Cada um desses entes locais detém
competência legislativa própria que não decorre da
União nem a ela se subordina.
• Descentralização Administrativa: ocorre quando

as atribuições que os entes descentralizados
exercem só têm valor jurídico quando lhes empresta
o ente central. A titularidade do serviço continua
com o ente central.

Outro ponto importante é a diferença entre os conceitos de

Soberania e Autonomia. A primeira, no caso das federações, está
relacionada à legitimidade que a União detém, como ente federado,
para representar internacionalmente os interesses da Federação. Já a
autonomia, típica dos Estados-membros, deve ser exercida nos limites
determinados pela Constituição e está relacionada com as
competências constitucionais que a União descentralizou para o
âmbito dos estados.
Devemos lembrar que não há subordinação entre os entes federativos
no Brasil, e sim autonomia:
“Art. 18. A organização político-

administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta
Constituição.”
Vejamos como a ESAF costuma cobrar esses conteúdos em Prova:
(ESAF- AFRFB 2009) Sobre a

organização do Estado brasileiro, é
correto afirmar que:
a) administrativamente, os municípios
se submetem aos estados, e estes, por
sua vez, submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões

metropolitanas podem gozar de
prerrogativas políticas, administrativas e
financeiras diferenciadas em relação aos
demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios

federais gozam da mesma autonomia
político-administrativa que os estados e
o Distrito Federal.
d) o Distrito Federal é a capital federal.
e) embora, por princípio, todos os entes

federados sejam autônomos, em
determinados casos, os estados podem
intervir em seus municípios.

Comentários:
Essa questão aborda o pacto federativo brasileiro, expondo suas

características. Veremos que a ESAF costuma cobrar os dispositivos
legais de uma forma bem simples, vamos às alternativas:
A “A” é incorreta, sabemos que no pacto federativo brasileiro não há
subordinação entre os entes federados (União, Estados, DF e
Municípios), sendo eles autônomos na forma da CF 88 com suas
respectivas competências (Comuns e Privativas):

Constituição.”
A “B” é incorreta, o texto constitucional não concedeu nenhuma

prerrogativa especial às regiões metropolitanas, apenas permitiu sua
criação com o objetivo de integrar a organização, planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum, conforme o Art.
25:
Art. 25, § 3º - Os Estados poderão,

mediante lei complementar, instituir
regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes,
para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
A “C” é errada, os territórios, quando existentes, não possuem a

mesma autonomia dos estados e do DF, eles têm sua própria
organização constitucional:
Art. 33. A lei disporá sobre a organização

administrativa e judiciária dos Territórios.
§ 1º - Os Territórios poderão ser divididos

em Municípios, aos quais se aplicará, no
que couber, o disposto no Capítulo IV deste
Título.

§ 2º - As contas do Governo do Território

serão submetidas ao Congresso Nacional,
com parecer prévio do Tribunal de Contas
da União.
§ 3º - Nos Territórios Federais com mais de

cem mil habitantes, além do Governador
nomeado na forma desta Constituição,
haverá órgãos judiciários de primeira e
segunda instância, membros do Ministério
Público e defensores públicos federais; a
lei disporá sobre as eleições para a Câmara
Territorial e sua competência deliberativa.
A “D” também é incorreta, sabemos que Brasília é a capital federal:

autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.”
O que nos deixa como resposta a alternativa “E”, pois sabemos que,
apesar da autonomia dos entes federativos, existe a possibilidade
extraordinária da intervenção dos Federal e Estadual, conforme
transcrição:
“Art. 34. A União não intervirá nos Estados

nem no Distrito Federal, exceto para:”
...
“Art. 35. O Estado não intervirá em seus

Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto
quando:”
...
Gabarito - E.
Sistemas de Governo.
Na Ciência Política o Sistema de Governo pode ser definido como a

maneira pela qual o Poder Político é dividido e exercido em um Estado

específico. Esse sistema varia em função da relação entre poderes,

indo da separação radical entre os Poderes Legislativo e Executivo
(Presidencialismo), adotado pelo Brasil, à dependência completa entre
o Executivo e o Legislativo (Parlamentarismo), sistema adotado pela
Inglaterra.
Cuidado: Não confunda Sistema de governo
(Presidencialismo e Parlamentarismo) com Formas de Governo
(República e Monarquia).
O Parlamentarismo é um sistema de governo que foi se estruturando
com o passar do tempo até se consolidar como uma doutrina no final
do século XIX. Dalmo Dallari aponta como características do
Parlamentarismo:
• Clara Separação entre chefe de Estado e de
Governo. O chefe de Estado, Monarca ou Presidente
da República, não participa das decisões políticas,
exercendo preponderantemente uma função de
representação do Estado. Já o chefe de governo
seria responsável pelo poder executivo dentro do
sistema parlamentar.
• Chefia do Governo com responsabilidade
política: O chefe de governo, escolhido pelo chefe
de Estado, se torna Primeiro Ministro após a
aprovação do Parlamento. Não há prazo definido
para o mandato, podendo ser demitido em dois
casos: Maioria Parlamentar ou Voto de
Desconfiança. A iniciativa pode partir de um
parlamentar descontente com os rumos tomados
pelo Executivo, propondo tal voto, ou partir de uma
moção da maioria parlamentar.
• Possibilidade de Dissolução do Parlamento: Do
mesmo modo que o Parlamento pode manifestar seu
descontentamento com o Executivo, esse detém a
prerrogativa de dissolver o Parlamento e convocar
novas eleições mudando o perfil do legislativo a
depender da força e legitimidade que possuir junto à
sociedade.
O Presidencialismo também foi fruto de uma lenta e gradual evolução
histórica. Pode-se dizer que ele foi uma criação americana que data
Concurseiro Fiscal Página 10 de

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do século XVIII. A péssima lembrança deixada pela tirania da

monarquia inglesa e a influencia republicana foram determinantes que
influenciaram o sistema político americano caracterizado pela aversão
à concentração de poder e a rígida separação entre eles. São
características tipicamente presidencialistas segundo Dallari:
• O Presidente é o chefe de Estado e de Governo.
O mesmo cargo acumula as duas atribuições,
desempenhando as funções de representação, ao
mesmo tempo em que exerce o comando do Poder
Executivo.
• A chefia de governo é unipessoal: o responsável
pela condução do executivo é o Presidente da
República.
• O Presidente é eleito pelo povo: Por meio de
eleição direta a sociedade escolhe, por meio do
voto, o nome do titular do Poder Executivo, e não
apenas os parlamentares.
• O Presidente é escolhido por um prazo
determinado: o mandato do cargo tem prazo
definido.
• O Presidente detém o Poder do Veto: Orientado
pelo princípio da separação entre os Poderes, o
chefe do executivo possui a prerrogativa de vetar
dispositivos quando seu juízo determinar, como
meio de controlar uma possível tirania legislativa.
Há críticas para os dois sistemas. O Presidencialismo é criticado por
permitir que haja uma verdadeira ditadura do chefe do executivo por
prazo definido, sem que existam instrumentos capazes de retirá-lo do
poder em caso de irresponsabilidade ou gestão perdulária, a despeito
do impeachment.
Há também a figura do Presidencialismo Plebiscitário. Esse conceito
descreve um sistema presidencialista no qual o chefe do Poder
Executivo é escolhido diretamente pela população para um mandato
fixo, independente de apoio parlamentar. Essa ponte que “atravessa”
o legislativo conduzindo a vontade social diretamente ao Executivo
enfraquece a representação parlamentar. Tal fenômeno conduz a uma
espécie de ditadura do executivo, com o consequente
enfraquecimento do Poder Legislativo e sua função de controle.

Já o Presidencialismo de Coalizão pode ser caracterizado pela situação

de governabilidade propiciada pela formação de uma “base”
governista junto ao legislativo, permitindo que o Executivo encaminhe
as matérias de seu interesse, e consiga governar a despeito da
heterogeneidade do Poder Legislativo.
Já o Parlamentarismo se mostra, por vezes, demonstra sua fragilidade
e instabilidade nos momentos de crise. A necessidade de “consenso”
constante acaba por limitar a velocidade do processo decisório,
gerando um governo sem dinamismo e entusiasmo nas respostas aos
problemas cotidianos.
2. Organização da Administração Pública.
O tema desse tópico provavelmente não é novidade para quem

estudou a disciplina Direito Administrativo. Veremos, com um foco
mais voltado para a Disciplina Administração Pública, os temas mais
relevantes para as provas da ESAF, propondo algumas questões de
fixação.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o conceito de
administração pública divide-se em dois sentidos: 1) sentido objetivo,
material ou funcional e; 2) sentido subjetivo, formal ou orgânico.
"Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública
pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução
dos interesses coletivos.”
“Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de
pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado".
A Constituição, a partir do seu artigo 37, versa sobre a Administração
Pública, além de estabelecer, dentre outros regramentos, os Princípios
da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
É recomendável que o aluno leia diversas vezes os dispositivos
constitucionais, uma vez que a ESAF costuma cobrar muita
literalidade!

Descentralização x Desconcentração.
Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro, a diferença entre

Descentralização e Desconcentração seria:
“A Descentralização é a distribuição de
competência de uma para outra pessoa,
física ou jurídica. Difere da
Desconcentração pelo fato de ser esta uma
distribuição de competência dentro da
mesma pessoa jurídica; sabe-se que a
Administração Pública é organizada
hierarquicamente, como se fosse uma
pirâmide em cujo ápice se situa o chefe do
Poder Executivo. As atribuições
administrativas são outorgadas aos vários
órgãos que compõem a hierarquia,
criando-se uma relação de coordenação e
subordinação entre uns e outros. Isso é
feito para descongestionar, desconcentrar,
tirar do centro um volume grande de
atribuições, para permitir seu mais
adequado e racional desempenho. A
desconcentração liga-se à hierarquia. A
descentralização pressupõe a existência
de, pelo menos, duas pessoas, entre as
quais se repartem as competências.”
Logo a grande diferença entre os conceitos reside na existência ou

não de personalidade jurídica da entidade “descentralizada”. Quando
houver uma relação entre duas pessoas jurídicas diferentes temos a
Descentralização. Já quando essa delegação ocorrer no âmbito de
uma mesma Pessoa Jurídica temos a Desconcentração.
Um exemplo de Descentralização seria a criação de uma nova
Autarquia responsável pela prestação de um serviço público, a
exemplo do INSS. Já a criação de um órgão dentro do organograma
da Presidência da República seria um exemplo de Desconcentração.
A Lei 9.784/99 estabeleceu a diferença entre Órgão e Entidade,
vejamos:
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – Órgão – A unidade de atuação

integrante da estruturada Administração
Direta e da estruturada Administração
Indireta;

II – Entidade – A unidade de atuação

dotada de personalidade jurídica;
Existem duas espécies de Descentralização, a por Outorga e a por

Delegação. A primeira se caracteriza pela transferência por meio de
Lei de uma atividade do Estado para uma Entidade da Administração
Indireta por tempo indeterminado. Um exemplo seria a criação, por
meio de Lei, de uma Autarquia para prestar algum tipo de serviço
público.
A Descentralização por Delegação ocorre com a transferência por
contrato (Concessão, Permissão) por meio de ato bilateral, ou ainda a
Autorização, unilateralmente, unicamente da execução do serviço,
para execução em seu próprio nome e por sua conta e risco,
permanecendo a titularidade do mesmo com o Estado. Como
exemplo, podemos utilizar a concessão de uma Rodovia a uma
empresa privada por meio de licitação
Decreto-Lei 200/67.
O Decreto-Lei 200 foi o primeiro ato normativo que formalizou a

separação existente na prática entre a Administração Direta e
Indireta.
Administração Direta: Aquela que se constitui dos
serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
Administração Indireta: Compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
• Autarquias;
• Empresas Públicas;
• Sociedades de Economia Mista;
• Fundações Públicas.
A Administração Indireta é composta por entidades de Direito Público
e Privado. Sua diferença reside na forma de criação: as de direto
público são criadas por meio de Lei, já as privadas são criadas após o
registro de seus atos constitutivos após autorização em Lei específica,
Segundo a Constituição:
“XIX – somente por lei específica poderá

ser criada autarquia e autorizada a

instituição de empresa pública, de

sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua
atuação; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)”
Conceito de Autarquia para Maria Sylvia:
“A Pessoa Jurídica de direito público,

criada por Lei, com capacidade de auto-
administração, para o desempenho de
serviço público descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos
limites da lei.”
As Autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas por

meio de Lei específica, para o desempenho de atividades típicas de
Estado, gozando das prerrogativas e sujeitando-se às restrições
estabelecidas para a Administração Pública Direta.
Atenção, não há subordinação entre a Autarquia e a Administração
Direta, apenas tutela para fins de controle. Tais entidades são
consideradas como “Serviço Público personalizado”, atuam em áreas
típicas de Estado, possuindo capacidade jurídica para assumir
compromissos.
As Fundações Públicas possuem natureza jurídica de direito privado,
constituídas pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio
e sua destinação a um fim específico, sempre de caráter social. Tais
entidades são concebidas com o objetivo de prestar, sem ânimo de
lucro, serviço de natureza social, como saúde e educação.
Essas entidades, a partir do registro de seus atos constitutivos e
autorização em lei específica, podem receber patrimônio público para
o exercício do seu serviço.
Segundo o DL/200, as fundações seriam:
A entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos
ou entidades de Direito Público, com autonomia administrativa,
patrimônio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da união e outras fontes.

O regime de direito aplicável para essas entidades é o Privado.

Contudo, por administrar recursos públicos, ela deverá atentar para
os princípios da Administração Pública, como o processo licitatório.
As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista possuem
personalidade jurídica de direito privado. Criadas após o registro de
seus atos e após a autorização em lei específica, e sempre na forma
de sociedade anônima, para o desempenho de atividade econômica,
via mecanismo de mercado.
A diferença entre a SEM e a EP reside na composição do seu Capital
Social. A primeira possui capital majoritariamente público enquanto
que a última é exclusivamente público.
Cabe lembrar que essas entidades não podem gozar de benefício não
extensível às empresas privadas, sobre pena de quebra do princípio
da ampla concorrência:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos

nesta Constituição, a exploração direta de
atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico

da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que
explorem atividade econômica de produção
ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo
sobre: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
I - sua função social e formas de

fiscalização pelo Estado e pela
sociedade; (Incluído pela Emenda
II - a sujeição ao regime jurídico próprio

das empresas privadas, inclusive quanto
aos direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributários; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - licitação e contratação de obras,

serviços, compras e alienações, observados
os princípios da administração
pública; (Incluído pela Emenda

IV - a constituição e o funcionamento dos

conselhos de administração e fiscal, com a
participação de acionistas
minoritários; (Incluído pela Emenda
V - os mandatos, a avaliação de
desempenho e a responsabilidade dos
administradores.(Incluído pela Emenda
§ 2º - As empresas públicas e as
sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos
às do setor privado.
§ 3º - A lei regulamentará as relações da

empresa pública com o Estado e a
sociedade.
§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder

econômico que vise à dominação dos
mercados, à eliminação da concorrência e
ao aumento arbitrário dos lucros.
§ 5º - A lei, sem prejuízo da

responsabilidade individual dos dirigentes
da pessoa jurídica, estabelecerá a
responsabilidade desta, sujeitando-a às
punições compatíveis com sua natureza,
nos atos praticados contra a ordem
econômica e financeira e contra a
economia popular.
Novas Entidades surgidas após o PDRAE (Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado):
Agências Reguladoras: São entidades criadas pelo

poder público com a finalidade de fiscalizar a prestação de serviço
público delegado a empresas privadas, a exemplo das empresas de
energia elétrica.
Tais entidades vêm assumindo, no Brasil, a forma de Autarquias
especiais. São duas as razões para isso, a primeira é para permitir
que elas possam exercer atividades típicas de Estado, conforme
orientação do STF. A Segunda seria a independência que seria
necessária para o exercício de sua atividade fim, atuando fora da
esfera de influência do governo central.

Contrato de Gestão: Segundo a Constituição, esse

instrumento seria o responsável por estabelecer as metas e os
critérios de controle, com o fim de flexibilizar a gestão, superando o
controle de processos para o controle de resultados.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária

e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor
sobre: (Incluído pela Emenda
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de

desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal."
Agências Executivas: Segundo a Lei 9.649/98, Art. 51,

as Agências Executivas são as Autarquias ou Fundações que cumpram
os seguintes requisitos:
I – Ter plano Estratégico de reestruturação

e de desenvolvimento institucional em
andamento;
II – Ter celebrado Contrato de Gestão com

o respectivo Ministério supervisor;
§ 1º A qualificação como Agência Executiva

será feita em ato do Presidente a
República.
Essas entidades, cumpridos os requisitos, teriam uma maior

autonomia nas áreas de Orçamento e Finanças, Gestão de
Recursos Humanos e contratação de bens e serviços. A razão de
sua criação é a mesma, flexibilizar a gestão, mudando o foco do
controle dos meios para os fins, ou resultado.
Organizações Sociais: São as entidades de direito
privado que, por iniciativa do poder executivo, obtêm autorização

legislativa para celebrar Contrato de Gestão com esse poder com o

fim de receber dotação orçamentária.
A razão de existir dessas entidades está vinculada à ideia da
Publicização proposta por Bresser Pereira no PDRAE. Esse assunto
será visto mais adiante.
Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público: As OSCIP são muito parecidas com as OS, possuem a
mesma finalidade, não têm ânimo de lucro e pertencem ao terceiro
setor. A grande diferença se dá no instrumento de qualificação, que
se chama “Termo de Parceria”, em contraposição ao “Contrato de
Gestão” da OS.
Parcerias Público Privado: A PPP, no mundo, surgiu no
governo Margareth Thatcher, como uma alternativa à gestão
burocrática do Estado. No Brasil surgiu no governo do Presidente Lula,
por meio da Lei 10.079/04, como meio para a privatização da
Administração Pública, permitindo uma gestão mais flexível. Tal
modelo ampliaria a governança do Estado, viabilizando uma maior
oferta de políticas públicas à sociedade por meio dessa parceira setor
privado com setor público.
Consórcios Públicos: Tais entidades foram criadas com a
finalidade de ampliar a coordenação federativa, aproveitando os
ganhos de escala de uma atuação governamental mais integrada.
Neles, mais de um ente federado poderiam compartilhar
investimentos e atividades de interesse mútuo.
A Lei 11.107/05 e o decreto 6.017/07 regulam essas entidades, tendo
como conceito:
Consórcio Público: Pessoa Jurídica formada

exclusivamente por entes da Federação, na
forma da Lei 11.107, para estabelecer
relações de cooperação federativa,
inclusive a realização de objetivos de
interesse comum, constituída como
associação pública, com personalidade
jurídica de direito público e natureza
autárquica, ou como pessoa jurídica de
direito privado sem fins econômicos.
É importante lembrar que essas entidades podem ter duas naturezas,

Pública ou Privada, a depender da sua forma de criação. Segundo a
Lei 11.107:

Art. 6º O Consórcio Público adquirirá

personalidade jurídica:
I – De direito público, no caso de constituir

associação pública, mediante vigência das
leis de ratificação do protocolo de
intenções;
II – de direito privado, mediante o

atendimento dos requisitos da legislação
civil.
Vamos aos exercícios propostos:

3. Questões propostas
Questão 01 – (ESAF- AFRFB 2009)

Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar
que:
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e

estes, por sua vez, submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de
prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em
relação aos demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma
autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal.
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos,
em determinados casos, os estados podem intervir em seus
municípios.
Questão 02 – (ESAF – APO/MPOG - 2010)

Com a Emenda Constitucional n. 19/1998, o tema
‘desempenho institucional’, no âmbito da administração
pública federal direta e indireta, passou a contar com a
possibilidade de incorporação das seguintes inovações, exceto:
a) ampliação, mediante contrato, da autonomia gerencial,

orçamentária e financeira de órgãos e entidades da administração
direta e indireta.
b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas
preestabelecidas, de bônus por desempenho.
c) pactuação de metas de desempenho entre órgãos e entidades da
administração direta e indireta e órgãos centrais do governo.
d) autonomia administrativa para o estabelecimento e uso de regras
próprias de licitação e de contratação de pessoal sem concurso
público.
e) pagamento de prêmio de produtividade por economia com
despesas correntes.


Acerca da contratualização de resultados, pela administração
pública, é correto afirmar:
a) segundo alguns doutrinadores do Direito Administrativo, o

Contrato de Gestão não seria o termo adequado para a pactuação
entre órgãos da administração direta.
b) como área temática, a contratualização de resultados tem por
objetivo maior a redução das amarras burocráticas impostas à
administração direta.
c) o Contrato de Gestão, quando firmado com OSCIPs, prescinde do
estabelecimento de padrões de desempenho.
d) a contratualização de resultados nada mais é que um dos
processos de terceirização preconizados pelo Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, de 1995.
e) o Termo de Parceria, quando firmado com Organizações Sociais,
obriga ao estabelecimento de padrões de desempenho.

Sobre a forma de prestação de serviços públicos, é correto
afirmar:
a) a centralização administrativa é permitida; a concentração

administrativa é vedada.
b) a descentralização administrativa permite a participação de entes
não-estatais.
c) consórcios públicos são exemplos de desconcentração
administrativa.
d) descentralização administrativa implica desconcentração
administrativa.
e) a desconcentração administrativa pressupõe a existência de duas
pessoas jurídicas.
Questão 05 – (ESAF – EPPGG/MPOG 2009)

Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988
agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro,
reconhecendo o município como ente federado, é incorreto
afirmar que:

a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa

descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder
local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e
horizontal entre os entes federativos.
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional,
ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de
muitos municípios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências
concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras,
combinando descentralização fiscal com descentralização de
competências.
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de
desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e
regionais observadas historicamente no país.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam
desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo
assumida, de forma desorganizada, pelos municípios.
Questão 06 – (ESAF – AFT/2010)

Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito
público, composto por alguns municípios, pelos respectivos
governos estaduais e pela União, integra:
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a

administração indireta.
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta.
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta.
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União,
a administração direta.
Questão 07 – (ESAF – SUSEP 2010)

Em nossos dias, embora sequer sejam citadas(os) pelo
Decreto-Lei n. 200/1967, também integram a administração
indireta as(os):

a) Organizações Sociais de Interesse Público.

b) Organizações Não-Governamentais sem fins lucrativos.
c) Organizações Sociais.
d) Consórcios Públicos com personalidade jurídica de direito público.
e) Parceiros Público-Privados sem fins lucrativos.
Gabarito
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
E D A B C B D
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

4. Questões comentadas
Questão 01 – (ESAF- AFRFB 2009)

Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar
que:
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e

estes, por sua vez, submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de
prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em
relação aos demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma
autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal.
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos,
em determinados casos, os estados podem intervir em seus
municípios.
Comentários
Essa questão aborda o pacto federativo brasileiro, expondo suas

características. Veremos que a ESAF costuma cobrar os dispositivos
legais de uma forma bem simples, vamos às alternativas:
A “A” é incorreta, sabemos que no pacto federativo brasileiro não há
subordinação entre os entes federados (União, Estados, DF e
Municípios), sendo eles autônomos na forma da CF 88 com suas
respectivas competências (Comuns e Privativas):

Constituição.”
A “B” é incorreta, o texto constitucional não concedeu nenhuma

prerrogativa especial às regiões metropolitanas, apenas permitiu sua
criação com o objetivo de integrar a organização, planejamento e a

execução de funções públicas de interesse comum, conforme o Art.

25:
Art. 25, § 3º - Os Estados poderão,

mediante lei complementar, instituir
regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes,
para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
A “C” é errada, os territórios, quando existentes, não possuem a

mesma autonomia dos estados e do DF, eles têm sua própria
organização constitucional:
Art. 33. A lei disporá sobre a organização

administrativa e judiciária dos Territórios.
§ 1º - Os Territórios poderão ser divididos

em Municípios, aos quais se aplicará, no
que couber, o disposto no Capítulo IV deste
Título.
§ 2º - As contas do Governo do Território

serão submetidas ao Congresso Nacional,
com parecer prévio do Tribunal de Contas
da União.
§ 3º - Nos Territórios Federais com mais de

cem mil habitantes, além do Governador
nomeado na forma desta Constituição,
haverá órgãos judiciários de primeira e
segunda instância, membros do Ministério
Público e defensores públicos federais; a
lei disporá sobre as eleições para a Câmara
Territorial e sua competência deliberativa.
A “D” também é incorreta, sabemos que Brasília é a capital federal:

autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.”
O que nos deixa como resposta a alternativa “E”, pois sabemos que,
apesar da autonomia dos entes federativos, existe a possibilidade

extraordinária da intervenção dos Federal e Estadual, conforme

transcrição:
“Art. 34. A União não intervirá nos Estados

nem no Distrito Federal, exceto para:”
...
“Art. 35. O Estado não intervirá em seus

Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto
quando:”
...
Gabarito - E.

Com a Emenda Constitucional n. 19/1998, o tema
‘desempenho institucional’, no âmbito da administração
pública federal direta e indireta, passou a contar com a
possibilidade de incorporação das seguintes inovações, exceto:
a) ampliação, mediante contrato, da autonomia gerencial,

orçamentária e financeira de órgãos e entidades da administração
direta e indireta.
b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas
preestabelecidas, de bônus por desempenho.
c) pactuação de metas de desempenho entre órgãos e entidades da
administração direta e indireta e órgãos centrais do governo.
d) autonomia administrativa para o estabelecimento e uso de regras
próprias de licitação e de contratação de pessoal sem concurso
público.
e) pagamento de prêmio de produtividade por economia com
despesas correntes.
Comentários
Por desempenho institucional devemos entender os dispositivos

incluídos na Constituição pela EC 19 com o objetivo de melhorar a
eficiência da Administração Pública.

Verdadeiro, na Alternativa “A” foi apresentada a definição do

Contrato de Gestão respaldado pelo Art. 37, § 8º:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da administração
direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores
e o poder público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda
I - o prazo de duração do contrato;

III - a remuneração do pessoal."
A “B” é verdadeira, de fato a constituição permite o pagamento de

Bônus às entidades que cumpram as metas, Art. 39:
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos
orçamentários provenientes da economia com
despesas correntes em cada órgão, autarquia e
fundação, para aplicação no desenvolvimento de
programas de qualidade e produtividade,
treinamento e desenvolvimento, modernização,
reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou
prêmio de produtividade. (Incluído pela Emenda
A “C” é verdadeira, repeteco do Art 37, § 8º, II:

A “D” é falsa, ao mencionar contratação sem concurso público a

alternativa quebrou o princípio da administração pública da
impessoalidade, tornando a afirmativa falsa. A “D” é o gabarito.
A “E” está verdadeira, de fato há previsão constitucional para o
Prêmio de produtividade:
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos
orçamentários provenientes da economia com
despesas correntes em cada órgão, autarquia e
fundação, para aplicação no desenvolvimento de
programas de qualidade e produtividade,

treinamento e desenvolvimento, modernização,

reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou
prêmio de produtividade. (Incluído pela Emenda
Gabarito – D.

Acerca da contratualização de resultados, pela administração
pública, é correto afirmar:
a) segundo alguns doutrinadores do Direito Administrativo, o

Contrato de Gestão não seria o termo adequado para a pactuação
entre órgãos da administração direta.
b) como área temática, a contratualização de resultados tem por
objetivo maior a redução das amarras burocráticas impostas à
administração direta.
c) o Contrato de Gestão, quando firmado com OSCIPs, prescinde do
estabelecimento de padrões de desempenho.
d) a contratualização de resultados nada mais é que um dos
processos de terceirização preconizados pelo Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, de 1995.
e) o Termo de Parceria, quando firmado com Organizações Sociais,
obriga ao estabelecimento de padrões de desempenho.
Comentários
A alternativa “A” está correta e é o gabarito. A questão versa sobre a

diferença conceitual entre contrato e Convênio, Segundo Hely Lopes
Meirelles:
Definição de Contrato:
“é o ajuste que a Administração Pública, agindo
nessa qualidade, firma com particular ou outra
entidade administrativa para consecução de
objetivos de interesse público, nas condições
estabelecidas pela própria Administração”
(MEIRELLES, 2008, p. 214). Ele é consensual,
formal, oneroso e intuitu personae. Consensual
consiste em dizer que ele é de anuência entre as
duas partes. Formal refere-se ao fato de ser
consubstanciado em documento próprio. Oneroso
diz respeito às obrigações de ambas as partes.

Intuitu personae porque não permite que seja

executado por outro, salvo as exceções trazidas
pela lei.
Definição de Convênio:
“os convênios administrativos são acordos
firmados por entidades públicas de qualquer
espécie, ou entre estas e organizações particulares,
para realização de objetivos de interesse comum
dos partícipes”.
Assim, nota-se que o acordo de vontades encontrado nos convênios é

marcado pela cooperação ou mútua colaboração. Diferentemente do
acordo travado nos contratos, no qual as partem possuem interesses
antagônicos, um quer a remuneração e o outro deseja a venda do
produto ou prestação do serviço.
Desse modo, quando um ente da administração direta deseja celebrar
um acordo com outra entidade da administração direta há o
pressuposto de que ambos possuem um interesse em comum, que é o
interesse público. Assim, como há convergência de interesses o
instrumento jurídico correto seria o Convênio, e não o Contrato!
A “B” está incorreta, o foco original seria na administração indireta!
Não faz sentido ampliar a autonomia da administração direta.
A “C” é incorreta, o instrumento correto seria o termo de parceria, e
ele não prescinde de padrões de resultado como determina o Art. 37
da CF 88.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da administração
direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores
e o poder público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda
A “D” está incorreta, a contratualização de resultados seria uma forma

de publicização de resultados e não de terceirização! Veremos a
diferença entre esses conceitos na próxima aula!
A “E” também está incorreta, no lugar de termo de parceria deveria
estar contrato de gestão.
Gabarito – A.


Sobre a forma de prestação de serviços públicos, é correto
afirmar:
a) a centralização administrativa é permitida; a concentração

administrativa é vedada.
b) a descentralização administrativa permite a participação de entes
não-estatais.
c) consórcios públicos são exemplos de desconcentração
administrativa.
d) descentralização administrativa implica desconcentração
administrativa.
e) a desconcentração administrativa pressupõe a existência de duas
pessoas jurídicas.
Comentários
Amigos, não há disposição constitucional que obrigue a uma prestação

de serviço de forma centralizada ou descentralizada. Essa é uma
questão política que dependerá da agenda do partido governista!
Desse modo a “A” está errada, pois a concentração não é vedada.
A “B” está correta, pois a descentralização por delegação permite a
participação de empresas privadas na prestação de serviço público, a
exemplo de uma concessionária que administre um pedágio.
A “C” está errada, Consórcio Público seria um exemplo de
descentralização, pois se trata de uma outra pessoa jurídica. Caso
fosse de direito público, seria uma Autarquia interfederativa!
A “D” está incorreta, uma coisa não implica a outra! Novamente, não
há essa obrigatoriedade!
A “E” está incorreta, é a descentralização que pressupõe a existência
de duas pessoas jurídicas.
Gabarito – B.
Questão 05 – (ESAF – EPPGG/MPOG 2009)

Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988
agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro,

reconhecendo o município como ente federado, é incorreto

afirmar que:
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa

descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder
local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e
horizontal entre os entes federativos.
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional,
ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de
muitos municípios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências
concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras,
combinando descentralização fiscal com descentralização de
competências.
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de
desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e
regionais observadas historicamente no país.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam
desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo
assumida, de forma desorganizada, pelos municípios.
Comentários
Pessoal, essa questão é do tipo cópia de texto, que cruelmente acaba

cobrando o conhecimento da literalidade do artigo do autor.
No caso foi cobrado o Artigo da ENAP de Autoria da Professora Marta
Arretche: “Federalismo e políticas sociais no Brasil: Problemas de
coordenação e Autonômia”.
Segundo a Autora:
“Os constituintes de 1988 optaram pelo formato
das competências concorrentes para a maior parte
das políticas sociais brasileiras. Na verdade, as
propostas para combinar descentralização fiscal
com descentralização de competências foram
estrategicamente derrotadas na ANC 1987-88 (…)
Decorre desse fato a avaliação de que a CF 88
descentralizou receita, mas não encargos.”
Desse modo, a incorreta é a alternativa “C”, pois, para a autora, não

houve descentralização de receitas com os respectivos encargos! Ou
no caso da alternativa descentralização fiscal com descentralização de
competências.
As demais alternativas são cópia literal do artigo.

Gabarito - C.
Questão 06 – (ESAF – AFT/2010)

Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito
público, composto por alguns municípios, pelos respectivos
governos estaduais e pela União, integra:
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a

b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta.
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta.
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União,
a administração direta.
Comentários
Amigos,
Essa questa tem como objeto o tema consórcios públicos. Em regra a
ESAF não costuma cobrar nada além do texto da Lei 11.107/2005.
No caso ela cobrou o conhecimento do Art. 6º da Lei, que estabelece
qual será a natureza do consórcio a depender da sua personalidade
jurídica (direito público ou Privado).
De acordo com a legislação, caso o consórcio fosse de direito público,
ele integraria a administração indireta de todos os entes que dele
participassem, lembrando que para isso ser verdade há a exigência
da participação de pelo menos um município, um Estado e a União.
A entidade da administração indireta seria a Autarquia, e ela foi
classificada pela doutrina como sendo interfederativa.
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade
jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir
associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento
dos requisitos da legislação civil.
§ 1oO consórcio público com personalidade

jurídica de direito público integra a administração

indireta de todos os entes da Federação

consorciados.
§ 2oNo caso de se revestir de personalidade

jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público no que
concerne à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis
do Trabalho - CLT.
O consórcio público de direito Público será um ente da administração

indireta, gênero Autarquia Multifederada, de todos os entes federados
que dele participarem.
Gabarito – B.
Questão 07 – (ESAF – SUSEP 2010)

Em nossos dias, embora sequer sejam citadas(os) pelo
Decreto-Lei n. 200/1967, também integram a administração
indireta as(os):
a) Organizações Sociais de Interesse Público.

b) Organizações Não-Governamentais sem fins lucrativos.
c) Organizações Sociais.
d) Consórcios Públicos com personalidade jurídica de direito público.
e) Parceiros Público-Privados sem fins lucrativos.
Comentários
Outra vez a ESAF cobrou o conhecimento da entidade Autarquia

Multifederada regida pela Lei dos Consórcios Públicos, a 11.107/05.
Vimos que os consórcios públicos de direito público, quando deles
participam pelo menos um Município, Estado e a União, podem ser
classificados como Autarquia Multifederada, integrando a
administração indireta dos entes dele participantes.
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade

jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir

associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento
dos requisitos da legislação civil.
§ 1oO consórcio público com personalidade

jurídica de direito público integra a administração
indireta de todos os entes da Federação
consorciados.
§ 2oNo caso de se revestir de personalidade

jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público no que
concerne à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis
do Trabalho - CLT.
A “A” está incorreta, as OSCIPS não fazem parte da Administração

Indireta, elas são participantes do chamado terceiro setor.
A “B” está incorreta, as ONGS, como o próprio nome indica, são
entidades não governamentais e não fazem parte da administração
indireta.
A “C” assim como a “A” está incorreta, as OS não fazem parte da
A “D” é o nosso gabarito.
A “E” está incorreta, as PPP não fazem parte da administração
indireta.
Gabarito – D.

5. Modelos Teóricos de administração Pública.
5.1. Gerencialismo.
Antes de começar a explicar o conceito de gerencialismo é

imperioso contextualizá-lo, o que nos leva à crise fiscal do Estado.
Estudaremos as razões para o surgimento do modelo gerencial e os
fatores que influenciaram essa mudança de paradigma administrativo.
A Crise fiscal do Estado e as condições para o surgimento do

modelo Gerencial
O Estado burocrático, no contexto do Estado do Bem Estar Social, que

antecedeu o Estado Gerencial, enfrentou sérias dificuldades durante a
década de 70. Tal período foi marcado por duas crises do petróleo que
impactaram significativamente nas balanças de pagamento de todo o
mundo.
Essa crise econômica foi o marco para o fim do período de
prosperidade iniciado após o fim da Segunda Guerra, que Erick
Robsbawn chamou de “Era Dourada” (Hobsbawn, 1995). Durante tal
período havia um consenso de que o papel do Estado era garantir a
prosperidade econômica e o bem estar social, intervindo na economia
para assegurar essas prioridades.
Esse Estado, que começara a se desestruturar durante as crises do
petróleo, tinha três dimensões (Administrativa, Econômica e Social).
Na perspectiva econômica, havia uma clara orientação Keynesiana,
caracterizada por uma ampla intervenção estatal na economia,
visando controlar os níveis de emprego e atuar em setores
considerados estratégicos para a economia, a exemplo do setor
energético e de comunicações.
A dimensão social era marcada pela política denominada de “Welfare
State”, ou Estado do Bem Estar Social. Apesar de não ser homogêneo
o grau de “Bem Estar” entre os países (Comunistas, Capitalistas
desenvolvidos ou não), a grande maioria adotava o modelo como
regra. Esse modelo atribuía ao Estado a responsabilidade pela

prestação de serviços essenciais, de forma universalizada, a exemplo

da saúde, educação, previdência e assistência social.
Do ponto de vista administrativo tínhamos uma burocracia clássica,
pautada pelos princípios da impessoalidade, profissionalismo,
racionalidade e formalismo. Aqui começou o problema do Estado
moderno, pois vimos que a burocracia se revelou incapaz de atender
satisfatoriamente, e com economicidade, as necessidades de uma
população em crescimento, principalmente em períodos de crise,
como a do petróleo.
Tal crise acabou por expor algumas fragilidades do modelo até então
vigente. Os altos gastos públicos com serviços sociais universalizados
somados à redução da arrecadação fiscal do Estado, em decorrência
da própria crise, resultaram em uma diminuição da arrecadação e
consequentemente uma diminuição da qualidade dos serviços
estatais. Os “Taxpayers”, ou contribuintes, começaram a não
enxergar a contrapartida dos seus impostos, rechaçando qualquer
tentativa de solucionar o problema via aumento de tributos.
Segundo Bresser Pereira, tal modelo se sustentava através do
constante crescimento econômico, que resultava em uma maior
arrecadação e capacidade de endividamento do Estado. Com as crises
do Petróleo a situação ficou insustentável, exigindo medidas de
austeridade, além do desenvolvimento de um aparato administrativo
mais eficiente e eficaz.
“A crise do Estado teve início nos anos

70, mas só nos anos 80 se tornou
evidente. Paralelamente ao descontrole
fiscal, diversos países passaram a
apresentar redução nas taxas de
crescimento econômico, aumento do
desemprego e elevados índices de
inflação. Após várias tentativas de
explicação, tornou-se claro afinal que a
causa da desaceleração econômica nos
países desenvolvidos e dos graves
desequilíbrios na América Latina e no
Leste Europeu era a crise do Estado,
que não soubera processar de forma
adequada a sobrecarga de demandas a
ele dirigidas. A desordem econômica
expressava agora a dificuldade do
Estado em continuar a administrar as
crescentes expectativas em relação à

política de bem-estar aplicada com

relativo sucesso no pós-guerra.”
O âmbito administrativo da crise é o nosso foco, de modo que

podemos afirmar que a crise fiscal implicou a crise do Estado
burocrático. Os contribuintes já não aceitavam mais o Estado
ineficiente de então, exigindo uma melhor aplicação dos recursos
arrecadados.
Segue um trecho escrito por Fernando Abrucio que contextualiza bem
os fatores que levaram à crise do Estado burocrático:
“Os governos estavam, ainda,

sobrecarregados de atividades —
acumuladas ao longo do pós-guerra —,
“com muito a fazer e com poucos
recursos para cumprir todos os seus
compromissos” (PETERS, 1992: 305).
Além disso, os grupos de pressão, os
clientes dos serviços públicos e todos os
beneficiários das relações
neocorporativas então vigentes não
queriam perder o que, para eles, eram
conquistas — e que para os neoliberais
eram grandes privilégios. O terceiro
fator detonador da crise do Estado
contemporâneo, portanto, se constituía
naquilo que a linguagem da época
chamava de situação de
“ingovernabilidade”: os governos
estavam inaptos para resolver seus
problemas (HOLMES & SHAND, 1995:
552).”
A “resposta” majoritária para esse problema administrativo foi

o surgimento do gerencialismo. Esse modelo de administração
pública, inspirado em técnicas administrativas desenvolvidas pelo
setor privado, defendia uma gestão pública mais alinhada com a visão
privada, tentando dotar o aparato estatal de maior capacidade
gerencial para lidar com as novas demandas emergentes de uma
sociedade mais complexa.
Veremos que, apesar de nascer em governos de cunho neoliberal, o
gerencialismo não pode ser limitado a essa perspectiva, conforme
frisou Abrucio:
“Vale a pena fazer três observações

antes de entrar nos pontos mais
específicos do artigo. Embora tenha

surgido em governos de cunho

neoliberal (Thatcher e Reagan), o
modelo gerencial e o debate em torno
dele não podem ser circunscritos
apenas a este contexto. Pelo contrário,
toda a discussão sobre a utilização do
managerialism na administração pública
faz parte de um contexto maior,
caracterizado pela prioridade dada ao
tema da reforma administrativa, seja na
Europa ocidental (CASSESE, 1989), seja
no Leste europeu ou ainda no Terceiro
Mundo (CAIDEN, 1991; KAUL &
COLLINS, 1995). O modelo gerencial e
suas aplicações foram e estão sendo
discutidos em toda parte. Modelos de
avaliação de desempenho, novas
formas de controlar o orçamento e
serviços públicos direcionados às
preferências dos “consumidores”,
métodos típicos do managerialism, são
hoje parâmetros fundamentais a partir
dos quais diversos países, de acordo
com as condições locais, modificam as
antigas estruturas administrativas.”.
Veremos mais adiante que existem algumas espécies do gênero

gerencialismo - como o Managerialism, o consumerism e o Public
Service Oriented-, nos interessando, nesse primeiro momento, o
“gerencialismo puro” ou “managerialism”, modelo que surgiu como a
resposta para a crise da burocracia.
O modelo gerencial, que era fortemente inspirado na administração
privada, trazia ao setor público conceitos como: eficiência,
flexibilidade e produtividade. Apesar disso, ele não rompeu com a
burocracia, ou seja, foi uma mudança incremental relevante,
agregando às virtudes da burocracia as vantagens do gerencialismo.
Vejamos uma afirmativa da ESAF sobre o assunto:
(ESAF AFRFB 2009) “O maior trunfo do

gerencialismo foi fazer com que o
modelo burocrático incorporasse
valores de eficiência, eficácia e
competitividade” ·.
A afirmativa está errada! A burocracia, por definição, é um modelo de

administração organizacional racional e eficiente, pois busca realizar a
tarefa da forma mais racional possível (Racionalidade Instrumental).
Desse modo, o gerencialismo não poderia ter agregado à burocracia

esse valor. A competitividade, de fato, foi uma inovação do modelo

gerencial, que propunha a competição entre entidades públicas e
entre entidades públicas e privadas como forma de impulsionar seu
desenvolvimento e a melhoria do serviço.
Vejamos outra alternativa para reforçar:
(ESAF AFRFB 2009) “a abordagem

gerencial foi claramente inspirada na
teoria administrativa moderna,
trazendo, para os administradores
públicos, a linguagem e as ferramentas
da administração privada.”.
Já havíamos comentado que o gerencialismo realmente foi

influenciado pela tecnologia de gestão privada. Afirmativa correta!
O gerencialismo não pode ser considerado como um modelo absoluto,
na verdade trata-se do movimento da Nova Gestão Pública, ou “New
Public Management”. Esse movimento foi definido pelo Humberto
Falcão Martins como sendo:
“O NPM é um conjunto de argumentos e

filosofias administrativas aceitas em
determinados contextos e propostas
como novo paradigma de gestão pública
a partir da emergência dos temas crise
e reforma do Estado nos anos 80. O
termo foi originalmente lançado como
recurso estruturador da discussão
acadêmica sobre as transformações
transcorridas na gestão e organização
executiva de governos a partir dos anos
80.”
Esse movimento não significa um paradigma no sentido estrito da

palavra, ou seja, um rompimento radical com o passado, mas sim um
processo incremental de melhoria da gestão pública com base na
adaptação de técnicas privadas de gestão, e em alguns princípios
basilares.
2. Experiências de reformas administrativas.
Esse tópico do Edital está muito relacionado com o próximo, “O

processo de modernização da Administração Pública”. Desse modo,

iniciaremos o estudo das reformas administrativas brasileiras e

deixaremos os exercícios e o estudo da evolução/modernização da
administração pública para a próxima aula.
Vamos aos estudos!
Para começar bem precisamos saber qual o significado de “Reforma”,
ou “Reforma Administrativa”. Por “Reforma” devemos entender um
conjunto de medidas políticas, culturais ou legais com o objetivo de
alterar de forma substantiva ou relevante o ordenamento jurídico-
administrativo de um país.
A todo tempo vemos o governo alardear a “Reforma da Previdência”,
a “Reforma Política”, a “Reforma Tributária” ou a “Reforma Eleitoral”.
Contudo, para que possamos dar o nome de reforma a um conjunto
de medidas legais ou a um conjunto de Projetos de Lei devemos levar
em conta a relevância desse “pacote” de alterações.
No caso brasileiro, os grandes cientistas políticos e doutrinadores da
nossa disciplina consideram que houve três reformas administrativas
que foram suficientemente relevantes para merecer esse título: A
reforma burocrática da década de 30 (DASP); a Reforma do Decreto-
Lei 200/1967; e a Reforma Gerencial da Emenda Constitucional nº 19.
Reforma Burocrática:
Vimos na aula anterior que com o surgimento do moderno capitalismo

industrial já não havia mais espaço para uma administração pública
patrimonialista.
A necessidade de um ambiente jurídico e econômico mais estável para
o desenvolvimento das indústrias, além da intolerância dos
empresários com a arbitrariedade e instabilidade típica do modelo de
administração pública patrimonialista, no qual a vontade puramente
pessoal e arbitrária do senhor era a regra, foram as molas
propulsoras do desenvolvimento da burocracia.
O mundo vivenciou o surgimento da burocracia Weberiana de forma
natural, como uma consequência do desenvolvimento capitalista. No
caso brasileiro ocorreu um fenômeno diferente, a implementação da
burocracia não foi um processo natural, e sim impositivo.

Foi no período totalitário do Estado Novo, na década de trinta, que o

então presidente Getúlio Vargas “implementou” de forma ditatorial
uma reforma burocrática que, apesar de ter a intenção de ser nos
moldes Weberianos, acabou por não conseguir atingir esse objetivo.
Entre 1937 e 1945 Getúlio Vargas deu continuidade ao seu projeto de
reestruturação do Estado e profissionalização do serviço público com a
criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, o DASP,
principal órgão da reforma burocrática. Esse órgão, criado pelo
Decreto-Lei 579/1938, tinha em sua origem as seguinte funções:
“a) o estado pormenorizado das repartições,
departamentos e estabelecimentos públicos, com o
fim de determinar, do ponto de vista da economia e
eficiência, as modificações a serem feitas na
organização dos serviços públicos, sua distribuição
e agrupamentos, dotações orçamentárias,
condições e processos de trabalho, relações de uns
com os outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as

instruções do Presidente da República, a proposta
orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos
Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da

República e na conformidade das suas instruções, a
execução orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos

federais, excetuados os das Secretarias da Câmara
dos Deputados e do Conselho Federal e os do
magistério e da magistratura;
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento

dos funcionários civis da União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do

material para uso nos serviços públicos;
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos

projetos de lei submetidos a sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da

República relatório pormenorizado dos trabalhos
realizados e em andamento.”
Podemos ver que o DASP tinha entre os seus objetivos funções

Orçamentárias, de Pessoal e de Administração de Materiais.
Realização de treinamentos e de concursos públicos, atividades
relacionadas com o princípio burocrático do profissionalismo e da

impessoalidade, estavam entre as atribuições do órgão, assim como a
realização de licitações, contratações e orçamentação.
Nota-se claramente que a intenção do Getúlio era a implementação de
uma administração pública burocrática e profissional, baseada nos
princípios da Racionalidade, formalidade, impessoalidade e
profissionalismo.
Esse órgão (DASP) tinha como objetivo profissionalizar a gestão
financeira, de materiais e de pessoas no serviço público federal. Até
então, apenas os Militares, os membros do Itamaraty e os
funcionários do Banco do Brasil eram contratados por concurso
público e tinham uma carreira compatível com os preceitos
burocráticos weberianos. O DASP veio para mudar essa situação,
profissionalizando e instituindo os valores meritocráticos da
burocracia.
No inicio a reforma até que conseguiu bons resultados na luta contra
as práticas patrimonialistas. Mas, com o decorrer do tempo, a
resistência das antigas práticas clientelistas realizadas pela “elite”
patrimonialista brasileira acabou por esvaziar o órgão, e as antigas
práticas patrimonialistas voltaram com força. Por isso que se diz que o
Brasil nunca chegou a implementar uma burocracia nos moldes
tipicamente Weberianos, conforme afirmação do Olavo Brasil:
“Finalmente, cabe concluir, com base na literatura
que analisa as várias reformas administrativas e as
propostas não efetivadas, que o País, de fato,
nunca logrou implantar uma burocracia do tipo
weberiano. Até porque, os textos legais que mais
se aproximaram desse ideal abriam brechas que se
contrapunham ao espírito da burocracia racional-
legal.”
Vejamos uma questão da ESAF sobre o tema:
(ESAF/PSS/2008) A Revolução de
1930, simbolicamente associada à
quebra da espinha dorsal das
oligarquias regionais, teve como
desdobramento principal a criação
do estado administrativo no Brasil.
Sobre esta fase do processo de
evolução da administração pública

no Brasil, são corretos todos os

enunciados abaixo, exceto:
a) até o final da década de 30, além dos

militares, havia dois órgãos do governo
federal – o Itamaraty e o Banco do
Brasil – que tinham normas para
ingresso no serviço público, planos de
carreira, regras para promoção
baseadas no mérito, e tinham
alimentado uma burocracia profissional
com um ethos de serviço público.
b) durante o ciclo Vargas, a estratégia

de ruptura com o modelo oligárquico e
patrimonial envolveu a adoção de dois
mecanismos típicos da administração
racional-legal: estatutos normativos e
órgãos normativos e fiscalizadores.
c) por intermédio desses mecanismos

tentou-se estabelecer princípios e regras
e padronizar os procedimentos a serem
adotados, em áreas estruturantes da
organização pública: administração de
material, financeira e de pessoal.
d) a Reforma de 1936 representou um

momento fundamental para a reforma
da administração de pessoal em
especial, logrando a implantação de
uma administração tipicamente
weberiana, racional e legalmente
orientada.
e) o regime político era dotado de

acentuada autonomia burocrática em
face do conjunto das forças sociais, com
base na absorção ou cooptação dos
grupamentos de interesse, quer
regionais, quer funcionais.
Essa questão teve como fonte dois textos: O de Luciano Martins:

“Reforma da Administração Pública e cultura política no Brasil: Uma
visão geral”; e o do Olavo Brasil de Lima Júnior – “As reformas
administrativas no Brasil: Modelos, Sucessos e Fracassos”.

A alternativa “A” é correta e foi retirada do texto do Martins:
“Até o final da década de 30, além dos

militares que seguem os seus próprios
princípios de organização, somente dois
órgãos do governo federal (o Itamaraty e o
Banco do Brasil) eram bem estruturados,
tinham instituído normas para ingresso no
serviço público, tinham criado planos de
carreira, regras para promoção baseadas
no mérito, e tinham alimentado uma
burocracia profissional com um ethos de
serviço público.”
A “B” também é correta, a revolução de 30 foi o primeiro esforço

organizado no sentido de implantar no Brasil uma burocracia nos
moldes Weberianos, apesar de que, para a ESAF, nunca se logrou
implantar esse modelo de forma plena, sempre houve algum tipo de
brecha que ia de encontro aos postulados burocráticos. Segundo
Olavo Brasil:
“A Revolução de 1930, simbolicamente

associada à quebra da espinha dorsal das
oligarquias regionais, teve como
desdobramento principal a criação do
estado administrativo no Brasil, através de
dois mecanismos típicos da administração
racional-legal: estatutos normativos e
órgãos normativos e fiscalizadores. A
abrangência desses estatutos e órgãos
incluía áreas temáticas clássicas que, até
hoje, se revelam como estruturantes da
organização pública: administração de
material, financeira e de pessoal.”
A “C” é correta, vimos que o Departamento de Administração do

Serviço Público (DASP) cuidou prioritariamente das áreas de pessoal,
compras e financeira.
A “D” é incorreta e é a nossa resposta. Já comentamos que o Brasil
nunca logrou implantar uma burocracia nos moldes Weberianos,
sempre houve alguma brecha para que o patrimonialismo convivesse
com a burocracia, segundo Olavo Brasil:
“Finalmente, cabe concluir, com base na

literatura que analisa as várias reformas
administrativas e as propostas não
efetivadas, que o País, de fato, nunca
logrou implantar uma burocracia do tipo
weberiano. Até porque, os textos legais

que mais se aproximaram desse ideal

abriam brechas que se contrapunham ao
espírito da burocracia racional-legal.
Lembrem-se, a ESAF adora cobrar isso:

“O país nunca logrou implantar uma burocracia do tipo
weberiano”
A “E” é correta, foi retirada do texto do Olavo Brasil:
“Embora se possa entender que a

implantação da administração pública
visasse atender à racionalização das
atividades da União e a intervenção
econômica fosse uma resposta típica do
mundo pós-29 — com as graves
consequências internas que produziu —, a
evolução do regime que rapidamente
assumiu feições autoritárias, sustentou-se
nos instrumentos institucionais de política
econômica e de dominação política
centralizada, objetivando respaldar o
próprio regime, que era dotado de
acentuada autonomia burocrática em face
do conjunto das forças sociais. Essa
autonomia burocrática não provinha de
uma impecável eficiência racional-formal,
segundo o clássico paradigma weberiano
das organizações burocráticas.”
“Ao contrário, mais correto seria supor que

ela tem seus fundamentos no fato de que a
expansão e a centralização burocráticas se
deram continuamente sob o signo da
absorção ou cooptação dos agrupamentos
de interesse, quer regionais, quer
funcionais.”
Gabarito – D.
Devemos ter em mente que apesar do vanguardismo da iniciativa

burocrática no país, materializada no DASP, as pressões
patrimonialistas continuaram assediando o aparelho do Estado com o
objetivo de burlar os princípios burocráticos do profissionalismo,
racionalidade, formalidade e impessoalidade. Segue um trecho do
artigo do Frederico Lustosa:
“O DASP representou a concretização
desses princípios, já que se tornou a
grande agência de modernização
administrativa, encarregada de

implementar mudanças, elaborar

orçamentos, recrutar e selecionar
servidores, treinar o pessoal, racionalizar e
normatizar as aquisições e contratos e a
gestão do estoque de material. O DASP foi
relativamente bem-sucedido até o início da
redemocratização em 1945, quando houve
uma série de nomeações sem concurso
público para vários organismos públicos. A
liberdade concedida às empresas públicas,
cujas normas de admissão regulamentadas
pelos seus próprios estatutos tornavam
facultativa a realização de concursos foi
em parte responsável por tais
acontecimentos.”
“Para Beatriz Wahrlich (1984) essas

atitudes revelavam que o favoritismo tinha
maior peso que as admissões por mérito no
sistema brasileiro de administração de
pessoal dos órgãos públicos. Contribuíram
para isso, “o ambiente cultural encontrado
pela reforma modernizadora. (...), o mais
adverso possível, corroído e dominado por
práticas patrimonialistas amplamente
arraigadas” (Torres, 2004:147).”
Para complementar, considerando que não incluí esse assunto na Aula

0, devemos conhecer uma disfunção burocrática que foi típica do
período JK, o “insulamento burocrático”.
Esse fenômeno disfuncional ocorreu no Governo JK, mais
especificamente com a criação dos “Grupos Executivos”. Esses grupos
eram formados por técnicos que recebiam uma verdadeira blindagem
política com o objetivo de alijá-los desses interesses, resguardando a
impessoalidade. Contudo, esse fenômeno levado ao extremo acaba
por isolar os burocratas do seu público, e por consequência dos
interesses dos cidadãos, daí a sua disfuncionalidade.
Podemos definir “insulamento burocrático” como: É o processo de
proteção do núcleo técnico do Estado contra a interferência oriunda do
público ou de outras organizações intermediárias.
Outro ponto relevante acerca do período chamado de Estado Novo foi
o modelo de intervenção econômica em evidencia à época, o
intervencionismo estatal. Em plena década de 30, durante a crise do
“crash” de 29, as teorias keynesianas acerca da importância da
intervenção econômica do Estado como peça fundamental para o
crescimento da Demanda Agregada influenciaram diversos governos,

e no Brasil não foi diferente. Desse modo, qualquer alternativa que

afirme que durante o Estado Novo houve intervenção estatal na
economia deverá ser considerada verdadeira.
Podemos afirmar que o modelo econômico do Estado Novo foi pautado
pela intervenção estatal na economia e pela política de substituição de
importações, visando o desenvolvimento da indústria nacional.
Não podemos deixar de lembrar que do ponto de vista político, o
Estado Novo representou uma ditadura. Como tal, caracterizada
pela centralização política e descentralização administrativa.
Decreto-Lei 200 de 1967:
A nossa segunda reforma administrativa foi a do Decreto-Lei nº 200

de 1967. Veremos mais adiante que embora oficialmente a
implementação da reforma gerencial tenha ocorrido na década de
noventa, o Brasil experimentou, em grau moderado, o gerencialismo
em 1967 com o DL 200/67. Não podemos afirmar que se tratou da
reforma gerencial, mas, de fato, essa foi a primeira iniciativa
gerencial na administração pública do nosso país.
Em seguida ao Desenvolvimentismo, década de 50, veio o período
intitulado de “Golpe de 64” ou “Ditadura Militar”. Voltamos a um
regime ditatorial, altamente intervencionista do ponto de vista
econômico e centralizador do ponto de vista político. Apesar dessa
característica, ele foi descentralizador do ponto de vista
administrativo, e, até mesmo, inovador e reformador nesse aspecto.
Através do DL 200/67, desenvolvido pela Comissão Amaral Peixoto
durante a década de 50 (desenvolvimentista), os militares inovaram
com a que pode ser considerada como primeira iniciativa gerencial
no Brasil. Lembrem-se disso! A ESAF já afirmou diversas vezes que o
DL 200/67 foi a primeira iniciativa gerencial da Administração Pública
brasileira.
Esse Ato Normativo trouxe para a Administração Pública brasileira os
seguintes conceitos:
• Planejamento (Princípio dominante);
• Expansão das empresas estatais (Sociedades de Economia
Mista e Empresas Públicas), bem como de órgãos

independentes (fundações Públicas) e semi-independentes

(autarquias);
• a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema
de mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras;
• diretrizes gerais de um novo plano de classificação de
cargos;
• o reagrupamento de departamentos, divisões e serviços
em 16 ministérios.
Essas características nos levam à análise de uma questão da ESAF:
(ESAF/EPPGG/2008) A partir de
1964, a reforma administrativa fez
parte da agenda governamental do
regime militar com grande
recorrência. Uma das peças centrais
nas iniciativas de reforma
administrativa brasileira foi o
Decreto-Lei 200, de 25/02/1967,
que inclui todos os princípios
norteadores abaixo, exceto:
a) reagrupamento de departamentos,
divisões e serviços de planejamento na
Secretaria de Planejamento da
Presidência da República, com amplos
poderes, superiores aos de qualquer
outro ministério.
b) expansão das empresas estatais, de

órgãos independentes (fundações) e
semi-independentes (autarquias).
c) fortalecimento e expansão do
sistema de mérito.
d) planejamento, descentralização,
delegação de autoridade, coordenação e
controle.
e) diretrizes gerais para um novo plano

de classificação de cargos.
Nota-se que a alternativa “A” foi alterada e deve ser considerada

incorreta, sendo o nosso gabarito. O reagrupamento dos
departamentos, divisões e serviços foi dado em 16 ministérios.

Essa é a típica questão cruel de cópia de texto da ESAF que tanto

condenamos.
Ainda sobre o período de 64, podemos afirmar que, apesar do ímpeto
reformista, a situação de deterioração em que se encontrava a
administração direta não foi resolvida. Além disso, podemos afirmar
que o patrimonialismo ainda estava presente em nossa Administração
Pública e que a burocracia continuava parcialmente implementada, a
despeito das iniciativas gerenciais. Vejamos um trecho do Artigo:
“Apesar dos avanços, a reforma de 1967

não logrou eliminar o fosso crescente entre
as burocracias públicas instaladas na
administração direta e na indireta, nem
garantir a profissionalização do serviço
público em toda a sua extensão: “Não se
institucionalizou uma administração do
tipo weberiano; a administração indireta
passou a ser utilizada como fonte de
recrutamento, prescindindo-se, em geral,
do concurso público” (Lima Júnior,
1998:14).
“A reforma administrativa embutida no

Decreto-Lei no 200 ficou pela metade e
fracassou. A crise política do regime
militar, que se inicia já em meados dos
anos 1970, agrava ainda mais a situação
da administração pública, já que a
burocracia estatal foi identificada com o
sistema autoritário em pleno processo de
degeneração (Bresser-Pereira, 1996:273-
274).
Por relevante, devemos citar ainda a iniciativa do Programa

Nacional de Desburocratização, formalizado pelo Decreto-Lei nº
83.740, de 18 de julho de 1979, que visava, entre outros aspectos, a
simplificação e desburocratização dos procedimentos do serviço
público. Esse programa tinha três macro-objetivos, a saber:
Desburocratizar a administração pública (foco no usuário do serviço
público); recuar o excesso de intervenção econômica realizado pelo
Estado, devolvendo à iniciativa privada as atividades nas quais o
controle público tenha se tornado desnecessário ou injustificável; e
melhoria dos mecanismos de controle da administração indireta,
reduzindo os excessos de flexibilidade nas compras públicas,
restaurando o instituto do concurso público. Vejamos um trecho do
artigo:

“Antes da descrição da reforma

administrativa da Nova República,
merecem registro dois programas de
reforma elaborados entre 1979 e 1982, a
desburocratização e a desestatização. De
iniciativa do Poder Executivo, os dois
programas foram concebidos de forma a
atender objetivos complementares que
seriam o aumento da eficiência e eficácia
na administração pública e o
fortalecimento do sistema de livre
empresa. Mais especificamente, o
programa de desburocratização, instituído
pelo Decreto-Lei no 83.740, de 18 de julho
de 1979, “visa à simplificação e à
racionalização das normas organizacionais,
de modo a tornar os órgãos públicos mais
dinâmicos e mais ágeis” (Wahrlich,
1984:53). Esperava-se que a supressão de
etapas desnecessárias tornaria mais ágil o
sistema administrativo, trazendo
benefícios para funcionários e clientes.
Diferentemente dos outros programas, o
da desburocratização privilegiava o usuário
do serviço público. Daí o seu ineditismo,
porque nenhum outro programa antes era
dotado de caráter social e político. Mas, ele
também incluía entre seus objetivos o
enxugamento da máquina estatal, já que
recomendava a eliminação de órgãos
pouco úteis ou cuidava para impedir a
proliferação de entidades com tarefas
pouco definidas ou já desempenhadas em
outras instituições da administração direta
e indireta.”
Reforma Gerencial ou EC 19.
A nossa terceira e última reforma administrativa é a Reforma

Gerencial. Logo após o DL 200, mais especificamente em 1987,
durante a Nacional Constituinte, o Brasil experimentou um verdadeiro
retrocesso burocrático.
Enquanto os países desenvolvidos de uma maneira geral passavam a
adotar cada vez mais o modelo gerencial de administração pública o
Brasil voltou atrás e promulgou uma Constituição Federal (1988)
altamente burocrática.

O fato é que houve uma verdadeira crise de diagnóstico da situação

pela qual o país passava, e, nos dizeres do célebre Bresser Pereira,
houve um retrocesso burocrático na recém promulgada Carta Magna.
O período foi marcado pela descentralização política, e pela
centralização administrativa, ignorando completamente o fenômeno
administrativo que ocorria na Inglaterra e nos EUA durante o período,
o Gerencialismo.
Para se ter ideia do retrocesso burocrático do período, a Constituição
ressuscitou o Regime Jurídico Único, transformando,
obrigatoriamente, todos os trabalhadores relacionados ao serviço
público (Faxineiros, Seguranças, entre outros) em servidores públicos,
estáveis, sujeitos à Lei 8.112.
Tal medida não poderia ter um resultado diferente de uma crise fiscal.
A volta do Estado altamente intervencionista e universalista acabaria
por colapsar as finanças públicas, gerando altos juros e uma alta
inflação. Tal processo foi combatido com o objeto do nosso capítulo, a
reforma gerencial.
Esse é um dos assuntos mais importantes da nossa matéria, a
reforma gerencial do Bresser Pereira. Essa reforma, baseada no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, doravante
chamado de PDRAE, trouxe uma série de inovações administrativas
para nossa administração pública.
O PDRAE propugnava por uma reforma que abarcasse as seguintes
dimensões:
• Uma breve interpretação da crise do Estado;
• Uma classificação evolutiva da administração pública;
• Um histórico das reformas administrativas no Brasil a
partir dos anos 30;
• Um diagnóstico da administração pública brasileira;
• Um quadro referencial das formas de propriedade, setores
do Estado e tipos de gestão;
• Uma estratégia de mudança;
• Os principais projetos de reforma do chamado aparelho do
Estado
O PDRAE tinha como agenda a implementação da chamada
“administração gerencial”, e, nas palavras do Lustosa seria:
“o fim da história da administração pública, uma espécie de panaceia
redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrático”.

Pilares do PDRAE:
• Ajustamento fiscal duradouro;
• Reformas econômicas orientadas para o mercado que,
acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,
garantissem a concorrência interna e criassem condições
para o enfrentamento da competição internacional;
• A reforma da previdência social;
• A inovação dos instrumentos de política social,
proporcionando maior abrangência e promovendo melhor
qualidade para os serviços sociais;
• A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar
sua “governança”, ou seja, sua capacidade de
implementar de forma eficiente políticas públicas.
Segundo Bresser, o Estado brasileiro não carecia de governabilidade,
dada a promulgação democrática da Carta de 1988, carecia sim de
governança, ou seja, capacidade técnica, gerencial e financeira de
implementação de políticas públicas, conforme trecho:
Segundo o PDRAE o governo brasileiro, no

âmbito dos três poderes, “não carecia de
‘governabilidade’, ou seja, de poder para
governar, dada sua legitimidade
democrática e o apoio com que contava na
sociedade civil. Enfrentava, entretanto, um
problema de governança, na medida em
que sua capacidade de implementar as
políticas públicas estava limitada pela
rigidez e ineficiência da máquina
administrativa” (Mare, p. 3-4).
Segundo Bresser, o Estado deveria deixar de ser o promotor direto do

desenvolvimento econômico e social e para ser seu promotor indireto,
incentivador e regulador. Nesse prisma, a função do estado muda,
buscando apoiar e acelerar (catalisar) o desenvolvimento, através de
políticas de fomento e regulação.
Para realizar essa reforma foi necessário atuar em três planos: O
institucional-legal (consubstanciado pela EC19); o cultural,
objetivando uma mudança na cultura do serviço público, mas adepta
aos resultados; e de gestão, na qual se realiza de fato a reforma.
Para realizar essa tarefa o PDRAE exigia:
• A redefinição dos objetivos da administração pública,
voltando-a para o cidadão-cliente;

• O aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação,

formulação e implementação e avaliação de políticas
públicas;
• A flexibilização de normas e a simplificação de
procedimentos;
• O redesenho de estruturas mais descentralizadas;
• O aprofundamento das ideias de profissionalização e de
permanente capacitação dos servidores públicos, ideias
que vêm da administração pública burocrática, mas que
jamais foram nela plenamente desenvolvidas.
Outro ponto importante se relaciona com as formas de propriedade,

níveis de atuação do Estado e formas de gestão, que estruturam a
doutrina proposta pelo Bresser Pereira no PDRAE.
Quanto às formas de propriedade, tradicionalmente existem duas, a
pública e a privada. A inovação do PDRAE vem com a ideia da
propriedade pública não estatal, na qual a propriedade dos bens é do
Estado, por conta das externalidades positivas geradas pela atividade
(saúde e educação), mas a gestão é repassada ao terceiro setor (não
lucrativo), por conta da maior flexibilidade e eficiência próprias desse
tipo de entidade.
No campo dos níveis de atuação do Estado ou setores, nas palavras
do PDRAE, temos quatro grupos, conforme quadro abaixo:
Setores de atuação do Estado (Fonte PDRAE)
Núcleo Estratégico. É o centro estratégico da República, é o setor no qual são definidas as leis e
políticas públicas, bem como o controle do seu cumprimento. Corresponde aos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público. No
caso brasileiro seria o Presidente da República, juntamente com seus ministros,
o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional. Nesse setor a propriedade
deve ser necessariamente estatal, e a gestão, preferencialmente, deve ser a
burocrática, por conta da segurança que ela proporciona.
Atividades Exclusivas. Esse é o setor no qual são prestados os serviços que somente o Estado tem
legitimidade para realizar, cujo uso do poder extroverso se faz necessário
(Regulamentar, fiscalizar, cobrar, fomentar e reprimir). Exemplos: Fiscalização
sanitária e tributária, justiça e polícia judiciária. Nesse setor a propriedade
também deve ser estatal, já a gestão pode ser uma mistura de burocrática com
gerencial.

Atividades não Esse setor é caracterizado pela não obrigatoriedade do uso do poder extroverso.
exclusivas. Aqui o Estado pode e deve participar, mas não há a obrigatoriedade. Como
exemplos podemos citar as instituições educacionais e de saúde, nas quais
existem externalidades positivas não rentabilizáveis via mecanismos tradicionais
de mercado que justificam o fomento (apoio) estatal via dotações orçamentárias.
Aqui o ideal é o uso da propriedade pública não estatal, com gestão privada ou
gerencial.
Produção de bens e Corresponde ao ramo tradicional de atuação da iniciativa privada, onde o lucro é
serviços para o o fator motivacional primordial. Caso o estado esteja nesse setor, a justificativa
advém da falta de interesse da iniciativa privada (baixa rentabilidade), ou porque
mercado. é monopolista, ou, ainda, por falta de capital disponível no setor privado. Aqui é
recomendável a privatização com o controle via regulamentação e mecanismos
de regulação. A propriedade privada é a regra.
Vejamos um gráfico extraído do PDRAE que resume perfeitamente sua

doutrina econômica, direcionando a forma de gestão e a de
propriedade ideal em função do setor estatal em análise:
Devemos, ainda, ter em mente que, apesar das inúmeras tentativas,

são consideradas verdadeiramente como reformas pela bibliografia
três iniciativas governamentais, a saber: DASP, DL 200 e a
Reforma Gerencial de 1995. As demais iniciativas, apesar de sua

relevância, não foram consideradas como verdadeiras reformas

paradigmáticas, e sim incrementais.
A criação do DASP foi, de fato, importante, e inovou ao implementar
formalmente o modelo burocrático, mesmo diante da forte resistência
dos setores patrimonialistas da sociedade e do seu relativo sucesso. O
DL 200/67, a despeito do regime ditatorial em que se desenvolveu,
trouxe inovações de gestão e descentralizou administrativamente
muitas competências estatais. O mesmo pode-se dizer da reforma
gerencial, que apesar de incremental, já que não rompeu totalmente
com os preceitos burocráticos, modificou a cultura administrativa
brasileira, trazendo conceitos de relevância para a gestão pública.
Veremos na próxima aula como se deu historicamente a evolução da
administração pública brasileira desde 1808, com a chegada da
família real ao Brasil, até os dias atuais! As questões também serão
apresentadas na aula seguinte!
Até lá amigos!

Questões propostas
Modelos Teóricos de Administração Pública: Gerencial.
Questão 08 - (ESAF- AFRFB 2009)

Considerando os modelos teóricos de Administração Pública, é
incorreto afirmar que, em nosso país:
a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo

burocrático incorporasse valores de eficiência, eficácia e
competitividade.
b) o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive, por meio das
evidências de nepotismo, gerontocracia e designações para cargos
públicos baseadas na lealdade política.
c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria
administrativa moderna, trazendo, para os administradores públicos,
a linguagem e as ferramentas da administração privada.
d) no Núcleo Estratégico do Estado, a prevalência do modelo
burocrático se justifica pela segurança que ele proporciona.
e) tal como acontece com o modelo burocrático, o modelo gerencial
adotado também se preocupa com a função controle.
Questão 09 - (ESAF – APO/MPOG - 2010)

Acerca dos modelos de gestão patrimonialista, burocrática e
gerencial, no contexto brasileiro, é correto afirmar:
a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento

administrativo autônomo, imune a injunções políticas, econômicas e
culturais.
b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo
finalmente extinto com a implantação do gerencialismo.
c) o caráter neoliberal da burocracia é uma das principais causas de
sua falência.
d) fruto de nossa opção tardia pela forma republicana de governo, o
patrimonialismo é um fenômeno administrativo sem paralelo em
outros países.

e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura,

porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e
com nova roupagem, continuam existindo.
Questão 10 - (ESAF EPPGG/MPOG 2009)

Acerca do modelo de administração pública gerencial, é
a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de

recursos humanos.
b) sua principal diferença em relação à administração burocrática
reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos
para se concentrar nos resultados.
c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e
da administração pública burocrática.
d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.
e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia
funcional, impessoalidade e formalismo.
Questão 11 - (ESAF – EPPGG/MPOG 2002)

Segundo Weber, há três formas de dominação/legitimação do
poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma
dessas formas.
a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do

patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e
subordinado.
b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto
estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece
às ordens.
c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do
indivíduo, seja pelo conhecimento ou feitos heróicos.
d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das
normas estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova
regulamentação.
e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do
conhecimento e reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se com
o indivíduo.

Questão 12 - (ESAF – STN 2012)

A respeito da chamada administração pública gerencial,
analise as assertivas abaixo, classificando-as como
verdadeiras(V) ou falsas(F). Ao final, assinale a opção que
contenha a sequência correta.
( ) A administração gerencial era considerada, quando da sua
implementação, uma forma de trazer as mais recentes conquistas da
administração de empresas para a administração pública.
( ) O paradigma gerencial contemporâneo, que se dizia fundamentado
nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exigia
formas flexíveis de gestão, conforme se depreende do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado.
( ) A administração gerencial visava transferir atividades de setor de
serviços competitivos ou não exclusivos mediante o processo de
publicização, ou seja, adoção pela sociedade, de formas de produção
não lucrativas de bens e serviços públicos.
( ) As agências executivas também surgem como uma proposta
inovadora da reforma administrativa gerencial no setor de atividades
não exclusivas do Estado.
a) F, F, V, F
b) V, V, V, F
c) F, F, V, V
d) V, V, F, F
e) V, F, V, F

O século XIX marca o surgimento de uma administração
pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas
de administrar o Estado. O Chamado “patrimonialismo”
significa a incapacidade ou relutância do governante em
distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados.
Assinale a opção que indica corretamente as características da
administração pública burocrática.

a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e

nepotismo.
b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de
um arranjo político, formal e racional.
c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal,
formal e racional.
d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um
sistema administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de
sustentação da base do governo.
e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos
resultados em detrimento dos métodos e flexibilidade organizacional.
Questão 14 - (ESAF STN 2012)

A respeito das características da administração burocrática e
da administração gerencial, atribua B à assertiva que descreva
aspectos da administração burocrática e G à assertiva que
descreva aspectos da administração gerencial. Ao final,
assinale a opção que contenha a sequência correta.
( ) O modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo
controle rígido dos processos, com o controle dos procedimentos.
( ) Pensa na sociedade como campo de conflito, cooperação e
incerteza no qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam
suas posições ideológicas.
( ) Preocupa-se em oferecer serviços e não em gerir programas, visa
atender aos cidadãos.
( ) É autorreferente e se concentra no processo, em suas próprias
necessidades e perspectivas.
a) G, G, B, G
b) B, G, B, B
c) B, B, G, G
d) B, G, G, B
e) G, B, B, G
Questão 15 - (ESAF/MPOG/2002)

A administração pública gerencial surgiu como uma resposta à

crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como
estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente o
Estado. A seguir são listadas algumas das características desse
paradigma de gestão.
I. Orientação voltada para a obtenção de resultados.

II. Orientação voltada para a satisfação das demandas dos cidadãos.
III. Submissão ao voto popular das principais decisões tomadas pelo
núcleo central, a fim de garantir a efetiva participação da sociedade.
IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gestão o instrumento de
controle dos administradores públicos.
V. Critérios de mérito e impessoalidade na gestão.
VI. Delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de
escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas
prefixadas.
Indique a opção que contém somente afirmações verdadeiras.
a) I, II, III, IV, V e VI

b) II, V e VI
c) I, IV e V
d) I, II, IV e VI
e) I, II, III e V
Questão 16 - (ESAF ANA 2009)

Considerando o marco teórico adotado pelo Plano Diretor para
a Reforma do Aparelho do Estado, é correto afirmar:
a) com a expansão da administração indireta, o movimento iniciado
pela Constituição de 1988 indica um processo de descentralização
administrativa.
b) ao núcleo estratégico do Estado cabe desenvolver as atividades em
que o “poder de Estado”, ou seja, o poder de legislar e tributar, é
exercido.
c) a forma de administração burocrática é completamente indesejada,
sendo sua aplicação proibida, qualquer que seja a circunstância.

d) por tentar superar a rigidez burocrática, a reforma iniciada pelo

Decreto Lei 200/67 se constitui em um primeiro momento da
administração gerencial em nosso país.
e) os conceitos de publicização e privatização se equivalem, podendo
ser adotados de maneira indistinta.
Gabarito
08 09 10 11 12 13 14 15 16
A E B C D C D D D

Questões comentadas
Modelos Teóricos de Administração Pública: Gerencial.
Questão 08 - (ESAF- AFRFB 2009)

Considerando os modelos teóricos de Administração Pública, é
incorreto afirmar que, em nosso país:
a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo

burocrático incorporasse valores de eficiência, eficácia e
competitividade.
b) o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive, por meio das
evidências de nepotismo, gerontocracia e designações para cargos
públicos baseadas na lealdade política.
c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria
administrativa moderna, trazendo, para os administradores públicos,
a linguagem e as ferramentas da administração privada.
d) no Núcleo Estratégico do Estado, a prevalência do modelo
burocrático se justifica pela segurança que ele proporciona.
e) tal como acontece com o modelo burocrático, o modelo gerencial
adotado também se preocupa com a função controle.
Comentários
A alternativa “A” é o gabarito da questão. Não se pode afirmar

que o “trunfo” ou característica especial do gerencialismo foi a
incorporação da eficiência. A burocracia, em sua origem, dentro do
conceito de racionalidade, já defendia a eficiência como sua grande
característica. Por ser um modelo racional, que estuda a melhor forma
de realizar a tarefa, a burocracia é, em tese, eficiente por natureza, o
que deixa a afirmativa falsa. A competitividade era de fato uma
inovação gerencial.
A “B” é correta, segundo Olavo Brasil o nosso país nunca abandonou
o patrimonialismo e a burocracia.
A “C” também é verdadeira, veremos na próxima aula que o
gerencialismo trouxe para o setor público as ferramentas e técnicas
de administração do setor privado.

A “D” também é verdadeira. A afirmativa foi retirada do Plano

diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de Autoria do Bresser
Pereira. De fato nesse setor do Estado a Burocracia é necessária pela
segurança que esse modelo de administração proporciona.
A “E” é verdadeira, tanto a burocracia como o gerencialismo se
preocupam com a função controle, contudo, enquanto a primeira foca
nos procedimentos o segundo foca nos resultados, dando mais
liberdade para o gestor alcançá-los.
Gabarito: “A”.
Questão 09 - (ESAF – APO/MPOG - 2010)

Acerca dos modelos de gestão patrimonialista, burocrática e
gerencial, no contexto brasileiro, é correto afirmar:
a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento

administrativo autônomo, imune a injunções políticas, econômicas e
culturais.
b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo
finalmente extinto com a implantação do gerencialismo.
c) o caráter neoliberal da burocracia é uma das principais causas de
sua falência.
d) fruto de nossa opção tardia pela forma republicana de governo, o
patrimonialismo é um fenômeno administrativo sem paralelo em
outros países.
e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura,
porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e
com nova roupagem, continuam existindo.
Comentários
A alternativa “A” está errada, não se pode afirmar que os três

modelos se originaram autonomamente e foram imunes às injunções
políticas locais. Em cada país o processo de evolução administrativo
se deu de uma forma diferente.

A “B” também é falsa, o patrimonialismo não foi extinto na nossa

administração pública.
A “C” também é falsa, o neo-liberalismo é um conceito próximo ao
gerencialismo, e não à burocracia. Contudo, no primeiro a ação do
Estado se limita à garantia da propriedade e dos contratos, enquanto
que no segundo há uma maior atuação estatal, sem haver uma
intervenção direta, o Estado passa a ser um fomentador da atividade
sócio-econômica, buscando a geração de externalidades positivas.
A “D” também é falsa, a corrupção típica do patrimonialismo não é
um “privilégio” dos brasileiros.
A “E” é o gabarito. De fato, segundo o Olavo Brasil, no nosso país
convivem os três modelos de administração pública: Patrimonialismo,
Burocracia e Gerencialismo.
Gabarito: “E”.
Questão 10 - (ESAF EPPGG/MPOG 2009)

Acerca do modelo de administração pública gerencial, é
a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de

recursos humanos.
b) sua principal diferença em relação à administração burocrática
reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos
para se concentrar nos resultados.
c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e
da administração pública burocrática.
d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.
e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia
funcional, impessoalidade e formalismo.
Comentários
A “A” está incorreta, o Gerencialismo incorporou o princípio

burocrático da impessoalidade, de modo que o nepotismo não é aceito
nesse modelo, muito menos como a única forma de seleção.
A “B” está correta, de fato há uma mudança no foco do controle.

Cuidado, está errado afirmar que o gerencialismo diminuiu ou
eliminou os controles burocráticos de procedimentos. O que houve, na
verdade, foi uma mudança do foco, que passou dos procedimentos e
processos para o controle dos resultados.
A “C” está incorreta, de fato há uma negação aos preceitos
patrimonialistas no gerencialismo, contudo, o mesmo não ocorre com
a burocracia. Muitos dos seus preceitos são aproveitados no
gerencialismo, a exemplo dos princípios da impessoalidade, como o
concurso público, além do profissionalismo e formalismo, esse mais
moderado.
A “D” está incorreta, quem é orientado predominantemente pelo
poder Racional/legal é a burocracia. Apesar disso, não podemos
afirmar que o gerencialismo não aproveitou a racionalidade
burocrática. O caso aqui é que esse modo de dominação é
característico da burocracia, e foi aproveitado pelo gerencialismo, com
as devidas adaptações.
A “E” está incorreta, segue a mesmo linha da “D”, todas as
características citadas são da burocrácia.
Gabarito – B.

Segundo Weber, há três formas de dominação/legitimação do
poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma
dessas formas.
a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do

patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e
subordinado.
b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto
estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece
às ordens.
c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do
indivíduo, seja pelo conhecimento ou feitos heróicos.

d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das

normas estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova
regulamentação.
e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do
conhecimento e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com
o indivíduo.
Comentários
A alternativa “A” está incorreta, a dominação burocrática é

racional/legal.
A “B” está incorreta, a dominação descrita não é tradicional, é
Racional/Legal.
A “C” está correta, são as características “Extracotidianas” do
indivíduo que caracterizam a dominação carismática.
A “D” está incorreta, essa é a descrição da Racional/Legal.
A “E está incorreta, a dominação descrita é a carismática e não a
tradicional, que se baseia no poder do patriarca.
Gabarito – C.
Questão 12 - (ESAF – STN 2012)

A respeito da chamada administração pública gerencial,
analise as assertivas abaixo, classificando-as como
verdadeiras(V) ou falsas(F). Ao final, assinale a opção que
contenha a sequência correta.
( ) A administração gerencial era considerada, quando da sua
implementação, uma forma de trazer as mais recentes conquistas da
administração de empresas para a administração pública.
( ) O paradigma gerencial contemporâneo, que se dizia fundamentado
nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exigia
formas flexíveis de gestão, conforme se depreende do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado.
( ) A administração gerencial visava transferir atividades de setor de
serviços competitivos ou não exclusivos mediante o processo de

publicização, ou seja, adoção pela sociedade, de formas de produção

não lucrativas de bens e serviços públicos.
( ) As agências executivas também surgem como uma proposta
inovadora da reforma administrativa gerencial no setor de atividades
não exclusivas do Estado.
a) F, F, V, F
b) V, V, V, F
c) F, F, V, V
d) V, V, F, F
e) V, F, V, F
Comentários
A I é verdadeira, dá pra perceber que a ESAF adora perguntar isso!

O gerencialismo foi sim inspirado na administração privada.
A II também é verdadeira, o PDRAE de fato defende a
descentralização da gestão e na substituição da
suspeição/desconfiança prévia pela confiança vigiada.
A III foi inicialmente considerada correta, porém, após os
recursos, se percebeu que o PDRAE não citava o termo “bens e
serviços públicos” e sim “Serviços Públicos”, pois no setor de serviços
não exclusivos não há menção à produção de bens no PDRAE, e sim
serviços como Educação e Saúde! Muito cuidado, a ESAF pode repetir
esse tema!
“Finalmente, através de um programa de
publicização, transfere-se para o setor público não-
estatal a produção dos serviços competitivos ou
não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um
sistema de parceria entre Estado e sociedade para
seu financiamento e controle.”
A IV é falsa, pois o setor de atuação das AE é justamente o

regulatório, ou seja, local onde o uso do poder extroverso é
necessário, sendo classificado como atividade exclusiva de Estado,
contra a “não-exclusiva” conforme proposto na afirmativa.
Desse modo o gabarito mudou de “B” para “D”.

Gabarito – D.

O século XIX marca o surgimento de uma administração
pública burocrática em substituição às formas patrimonialistas
de administrar o Estado. O Chamado “patrimonialismo”
significa a incapacidade ou relutância do governante em
distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados.
Assinale a opção que indica corretamente as características da
administração pública burocrática.
a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e

nepotismo.
b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de
um arranjo político, formal e racional.
c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal,
formal e racional.
d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um
sistema administrativo seletivo de acordo com os diversos grupos de
sustentação da base do governo.
e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos
resultados em detrimento dos métodos e flexibilidade organizacional.
Comentários
Vejamos o conceito de Bresser de burocracia:

Burocracia é a instituição administrativa que usa
como instrumento para combater o nepotismo e a
corrupção — dois traços inerentes à administração
patrimonialista —, os princípios de um serviço
público profissional, e de um sistema
administrativo impessoal, formal, legal e racional.
A alternativa “A” é incorreta, flexibilidade organizacional é uma

característica gerencial, já o nepotismo patrimonialista.
A “B” também é incorreta, a burocracia é impessoal, logo não pode
ser fruto de um arranjo político.
A “C” subsume o conceito de burocracia do Bresser, correta portanto!
A “D” é incorreta pela mesma justificativa da “B”.

A “E” é incorreta, a orientação para o consumidor é típica do

gerencialismo, e não da burocracia, o mesmo ocorre com o foco nos
resultados e com a flexibilidade organizacional, típica da primeira.
Gabarito – “C”.
Questão 14 - (ESAF STN 2012)

A respeito das características da administração burocrática e
da administração gerencial, atribua B à assertiva que descreva
aspectos da administração burocrática e G à assertiva que
descreva aspectos da administração gerencial. Ao final,
assinale a opção que contenha a sequência correta.
( ) O modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo
controle rígido dos processos, com o controle dos procedimentos.
( ) Pensa na sociedade como campo de conflito, cooperação e
incerteza no qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam
suas posições ideológicas.
( ) Preocupa-se em oferecer serviços e não em gerir programas, visa
atender aos cidadãos.
( ) É autorreferente e se concentra no processo, em suas próprias
necessidades e perspectivas.
a) G, G, B, G
b) B, G, B, B
c) B, B, G, G
d) B, G, G, B
e) G, B, B, G
Comentários
De fato, na burocracia há a premissa de que o rígido controle de

processos e procedimentos seria a única forma de proteger o
patrimônio público da corrupção e do nepotismo, de modo que
verdadeira a afirmativa. “B”.

A Afirmativa II foi copiada da prova de Auditor da Receita Federal de

2012. De fato, conforme lição do Bresser, o Gerencialismo pensa a
sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza no qual
os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições
ideológicas. Não há o que discutir, retirado literalmente do texto do
Bresser: “Uma reforma gerencial da Administração Pública no Brasil”.
“G”.
Quem tem foco no cidadão é o gerencialismo! A burocracia, conforme
estudamos, no campo do controle focaliza os procedimentos!
Afirmativa III é “G”!
A afirmativa IV é burocratica, “B”! Vimos que em relação às suas
disfunções ela seria autoreferida, ou seja foca em seus processos
internos esquecendo, por vezes, do seu real objetivo, que seria
atender de modo eficiente a população e acaba se perdendo em meio
aos inúmeros processos internos que seus regulamentos impõem.
Desse modo, ficamos com a sequencia B;G;G;B.
Gabarito “D”.
Questão 15 - (ESAF/MPOG/2002)
A administração pública gerencial surgiu como uma resposta à
crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como
estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente o
Estado. A seguir são listadas algumas das características desse
paradigma de gestão.
I. Orientação voltada para a obtenção de resultados.

II. Orientação voltada para a satisfação das demandas dos cidadãos.
III. Submissão ao voto popular das principais decisões tomadas pelo
núcleo central, a fim de garantir a efetiva participação da sociedade.
IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gestão o instrumento de
controle dos administradores públicos.
V. Critérios de mérito e impessoalidade na gestão.
VI. Delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de
escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas
prefixadas.

Indique a opção que contém somente afirmações verdadeiras.
a) I, II, III, IV, V e VI

b) II, V e VI
c) I, IV e V
d) I, II, IV e VI
e) I, II, III e V
Comentários
A I é verdadeira, no gerencialismo o foco deixa de ser o processo

interno para ser o resultado.
A II também está correta, o foco da atuação governamental é o
serviço prestado ao cidadão, e não os procedimentos burocráticos.
A III é falsa, o gerencialismo não defende a participação direta de
todos os cidadãos nas decisões, e sim a descentralização para
melhorar a tomada de decisão dos gestores e representantes.
A IV é correta, o contrato de gestão é uma inovação da EC 19,
gerencial portanto.
A V é falsa, o mérito (profissionalismo) e a impessoalidade são
inovações típicas da burocracia, e não do gerencialismo.
A VI está correta, é o prioncípio da descentralização e flexibilização
do controle, passando de procedimentos para resultados.
Gabarito – D.
Questão 16 - (ESAF ANA 2009)

Considerando o marco teórico adotado pelo Plano Diretor para
a Reforma do Aparelho do Estado, é correto afirmar:
a) com a expansão da administração indireta, o movimento iniciado
pela Constituição de 1988 indica um processo de descentralização
administrativa.
b) ao núcleo estratégico do Estado cabe desenvolver as atividades em
que o “poder de Estado”, ou seja, o poder de legislar e tributar, é
exercido.

c) a forma de administração burocrática é completamente indesejada,

sendo sua aplicação proibida, qualquer que seja a circunstância.
d) por tentar superar a rigidez burocrática, a reforma iniciada pelo
Decreto Lei 200/67 se constitui em um primeiro momento da
administração gerencial em nosso país.
e) os conceitos de publicização e privatização se equivalem, podendo
ser adotados de maneira indistinta.
Comentários
A “A” está incorreta, a CF88 foi altamente burocrática e

centralizadora do ponto de vista administrativo, conforme o PDRAE.
A “B” está incorreta, conforme vimos na aula, é no setor de
serviços exclusivos que há a necessidade do uso do poder extroverso
(Tributar e Fiscalizar). No núcleo estratégico não há execução de
serviço público e sim planejamento e arganização (Presidência, STF,
Câmara e Senado).
A “C” esta incorreta, o Bresser aproveitou muitos preceitos
burocráticos conforme vimos na aula, não houve essa rejeição à
burocrácia.
A “D” é correta, vimos que a ESAF adora perguntar isso. De fato, o
DL200 foi a primeira iniciativa gerencial brasileira.
A “E” está incorreta, se fossem a mesma coisa não teriam nomes
diferentes! A publicização é a passagem de serviços não-exclusivos do
setor público para o setor público não-estatal, enquanto que a
privatização é a passagem da produção de bens e serviços para o
mercado do setor público para o privado.
Gabarito – D.

Caro aluno,
Com isso chegamos ao final da nossa aula 01.

Na próxima aula veremos os seguintes tópicos do Edital:
4. O processo de Modernização da Administração Pública;
5. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: A Nova Gestão Pública.
Lembrando que qualquer dúvida poderá e deverá ser sanada no nosso

fórum de discussões!!
Até a próxima aula!
Um grande abraço e bons estudos!


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Teoria e Questões Comentadas

Organização do Estado e da administração Pública; Modelos Teóricos

Olá meus amigos!

Nessa aula veremos os tópicos 1,2 e 3 do Edital de Administração

O ponto 1 é um tema mais relacionado como Direto Constitucional e o

No ponto 3 iniciaremos o processo de evolução da administração

Continuem estudando forte e sanando suas dúvidas no fórum de

Concurseiro Fiscal Página 1 de 74

Informações sobre o curso

1. Divisão das aulas

AULA ASSUNTO DATA

2. Modelos Teóricos de Administração Pública:

1. Organização do Estado e da administração

4. O processo de Modernização da Administração

6. Governabilidade, Governança e Accountability;

9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais

11. Ciclo de Gestão do Governo Federal; 14.

12. Controle da Administração Pública; 13. Ética

Concurseiro Fiscal Página 2 de 74

Organização do Estado e da Administração Pública

Formas de Governo e de Estado.

Esse tópico do Edital costuma ser estudado nas Disciplinas Direito

Concurseiro Fiscal Página 3 de 74

De lá para cá o conceito evoluiu bastante, incluindo em sua definição

Concurseiro Fiscal Página 4 de 74

Soberanias de forma definitiva para integrar os Estados Unidos da

§ 4º - Não será objeto de deliberação a

I - a forma federativa de Estado;

Quanto as Formas Puras de governo temos a Monarquia, a

Concurseiro Fiscal Página 5 de 74

A forma de governo republicana difere da monarquia em diversos

Art. 1º A República Federativa do Brasil,

Quanto à centralização ou descentralização, veremos que existem

• Descentralização Administrativa: ocorre quando

Concurseiro Fiscal Página 6 de 74

Outro ponto importante é a diferença entre os conceitos de

“Art. 18. A organização político-

Vejamos como a ESAF costuma cobrar esses conteúdos em Prova:

(ESAF- AFRFB 2009) Sobre a

b) quando instituídas, as regiões

c) quando existentes, os territórios

d) o Distrito Federal é a capital federal.

e) embora, por princípio, todos os entes

Concurseiro Fiscal Página 7 de 74

Essa questão aborda o pacto federativo brasileiro, expondo suas

“Art. 18. A organização político-

A “B” é incorreta, o texto constitucional não concedeu nenhuma

Art. 25, § 3º - Os Estados poderão,

A “C” é errada, os territórios, quando existentes, não possuem a

Art. 33. A lei disporá sobre a organização

§ 1º - Os Territórios poderão ser divididos

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§ 2º - As contas do Governo do Território

§ 3º - Nos Territórios Federais com mais de

A “D” também é incorreta, sabemos que Brasília é a capital federal:

“Art. 18. A organização político-

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.”

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados

“Art. 35. O Estado não intervirá em seus

Na Ciência Política o Sistema de Governo pode ser definido como a

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específico. Esse sistema varia em função da relação entre poderes,