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Dr.

Jorge Horacio Gentile


Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad
Nacional y de la Universidad Católica de Córdoba
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Pautas para una Carta Orgánica Municipal


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PAUTAS PARA UNA CARTA ORGÁNICA MUNICIPAL

JORGE HORACIO GENTILE (*) 

Una Carta Orgánica Municipal es la Constitución que se dan los representantes,


elegidos democráticamente, de los vecinos de una ciudad, que tiene más de 10
mil habitantes, en la Provincia de Córdoba, de acuerdo con los principios de la
Constitución Nacional y Provincial, que le reconocen, a dicha ciudad
organizada como  municipio, su autonomía institucional, político,
administrativo, económico y financiero (art. 123 Constitución Nacional y 180 de
la Constitución Provincial), dentro de su territorio, y su competencia no puede
extenderse más allá de la zona a donde presta dicho municipios sus servicios.
(art. 185 de la C.P.)

Entendemos que se trata de una constitución, como propusimos que se llamara


la Carta Orgánica de la ciudad de Córdoba -sin que ello fuera aprobado-, y como
lo llama a su “Estatuto Organizativo” de la ciudad autónoma de Buenos Aires,
como lo denominó  cuando lo autorizó a dictar la Constitución federal, en su
artículo 129 introducido en la reforma de 1994. Ello es así porque es la ley
fundamental y suprema de la ciudad, adonde se fijan los objetivos, metas y
propósitos que asumen los que integran esta sociedad política vecinal, que se
organiza junto a este tercer nivel estatal denominado municipio; distribuyendo
sus competencias y atribuciones; que establece su gobierno y aprueba, por una
transacción celebrada en su convención constituyente, las “reglas de juego”
para que los distintos sectores políticos accedan al mismo, dado así legitimidad
a sus instituciones y autoridades elegidas mediante estos procedimientos.

En la provincia de Córdoba tienen cartas orgánicas las siguientes 19 ciudades:

Almafuerte, Alta Gracia, Arroyito, Bell Ville, Córdoba, Corral de Bustos,General


Cabrera, Hernando, Laboulaye, La Falda, Las Varillas, Marcos
Juárez, Morteros, Río Ceballos, Río Cuarto, Villa Allende, Villa Dolores,Villa
María y Villa Nueva. El 15 de abril de 2007 fueron electos los convencionales
que redactarán la carta orgánica de las ciudades de Villa Carlos Paz y de Río
Tercero. 

AUTONOMÍA ALCANCE Y CONTENIDO 

La Constitución Nacional establece que “Cada provincia dicta su propia


constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administativo, económico y financiero.” (art. 123) Ello debe interpretarse que
“el alcance y contenido” de la autonomía depende de los límites que le imponga
la constitución de cada provincia.

Las Cartas, en la provincia de Córdoba, pueden adoptar distintas formas de


gobierno (verbigracia: de comisión o con departamentos deliberativos y
ejecutivos separados), pero deben asegurar:

1.      El sistema representativo y republicano,con elección directa de sus


autoridades, y el voto universal, igual secreto, obligatorio y de extranjeros.

2.      La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo


hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo
Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la
mitad más uno de sus representantes.

3.      Un  Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la


minoría.

4.      Los derechos de iniciativa, referendum y revocatoria.

5.      El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participación en la


gestión municipal y respetando el régimen representativo y republicano. (art.
183 de la Constitución Provincial).

6.      Las competencias que el Gobierno Provincial les delegue, dentro y fuera


de su territorio. (art. 104 inc. 11 y 184 C.P.)

Alguna de estas pautas han sido cuestionada por ser limitativas de la


plena autonomía de los municipios, como es el caso de la que refiere el punto 2,
que premia con la mitad más uno de los concejales al partido que obtenga
mayor número de votos, lo que se fundamentó en el querer asegurar la
gobernabilidad, pero que indudablemente es un límite que debió ser juzgado
por las convenciones constituyentes municipales y no por una norma de la Ley
Fundamental Provincial.

El convencional constituyente de Marcos Juarez César Mussetta, en su


momento, la cuestionó por inconstitucional ya que entendía que la autonomía
municipal “es de igual naturaleza y contenido que la autonomía provincial,
siendo sus poderes originarios preexistentes de las provincia y nunca
delegados(...) Como principio general las constituciones provinciales no pueden
determinar el quántum de la autonomía, porque ella está reconocida sin límites
por la Constitución Nacional”. No comparto este criterio ya que no hay
tales “poderes originarios preexistentes de las provincias y nunca delegados” y
porque la Constitución Nacional le impone a las constituciones provinciales el
fijar el “alcance y contenido de la autonomía. 

La Convención Constituyente de la ciudad de Córdoba en 1995 hizo una


declaración pidiendo que el poder constituyente provincial reformara esta
disposición que premiaba a la primera mayoría asignándole la mitad más uno
de los concejales. Víctor Rubén Marcellino en su libro Cartas Orgánicas
Municipales (Editorial Advocatus de 1994) entiende que “los municipios no
tienen el carácter de entes preestatales, ni sus competencias derivan del
derecho natural”, por lo que las “precisiones sobre la autonomía(...)habrá que
buscarlas en el texto o en la interpretación del ordenamiento público
provincial.” (pág. 114)

En igual sentido me parece objetable que se le impoga a los municipios la


obligación de tener un Tribunal de Cuentas, cuando lo que hubiera sido
suficiente decir que deben tener un órgano de control de sus recursos
financieros y la gestión que se sostiene con los mismo, ya que podrían tener un
sistema de contraloría como tienen la mayoría de los países de América, en
cada municipio o entre varios de una misma región. Recordemos que a nivel
nacional, la ley de administración financiera 24.156, abolió el Tribunal de
Cuentas, institución de origen hispano anterior a la Revolución de Mayo, y lo
reemplazó por la Auditoría General de la Nación, que en 1994 fue incorporada
a la Constitución Nacional (art. 85).
Las leyes provinciales, lamentablemente, no han cumplido con el precepto
constitucional de que los centros vecinales debe tener su personería jurídica
otorgada y controlada por los municipios, y esta competencia la sigue
ejerciendo el gobierno provincial a través de la Inspección de Sociedades
Jurídicas. En la Convención Constituyente de 1987, dije respecto del inciso 5 del
artículo 183 que “los municipios cuentan con facultades suficientes para
otorgar la personería jurídico-municipal a estas instituciones (los centro
vecinales), con los cuales haya plena facultad de adquirir derecho y contraer
obligaciones, como ocurre en muchas situaciones actualmente, pero con la
dificultad de tener que mantener su personería jurídica a través de los
exigentes requisitos que tiene la Inspección Provincial de Sociedades Jurídicas.”

El artículo 186 de la Constitución Provincial reconoce a los


municipios atribuciones: en materia de gobierno, administración, control,
finanzas, personal, obras y servicios públicos, salubridad y moralidad pública,
tránsito, protección ambiental, educación y cultura, faltas, limitaciones al
dominio y expropiaciones, regulación urbanística y edilicia, además de las que
le delege el gobierno Provincial, y cualquier otra de interés municipal.

Sus recursos provienen de impuestos, tasas, contribución de mejoras,


coparticipación provincial, rentas, multas, donaciones, legados y subsidios (art.
188 C.P.) y pueden contraer empréstitos para obras públicas  o conversión de la
deuda ya existente (art. 189 C.P.).

Los municipios pueden hacer convenios para la realización de obras públicas,


prestar servicios públicos o con fines de cooperación con otros municipios,
comunas, con el gobierno de la Provincia, de la Nación (art. 190, 191 y 192 de la
C.P.), o de municipalidades o estados extranjeros.

Los municipios carecen de autonomía judicial, como la tiene -en este momento-
en materia contencioso administrativa y de faltas, la ciudad autónoma de
Buenos Aires (art. 129 de la Constitución Nacional) y no pueden ejercer
funciones judiciales o jurisdiccionales, pero pueden establecer procedimientos
administrativos, aplicar multas, disponer demoliciones, clausuras, desalojos,
secuestros, decomiso o destrucción de objetos, para lo cual puede recabar el
auxilio de la fuerza pública y las ordenes judicial de allanamiento que
correspondan. Pueden crear tribunales administrativos de faltas o convenir
con la provincia el juzgamiento de ellas por tribunales que integran el Poder
Judicial de la misma, como propusimos en la Convención Constituyente de la
ciudad de Córdoba (art. 187 C.P.). La materia constitucional, contencioso
administrativo y los conflictos internos del municipio o con otros municipios o
con la Provincia son de competencia de la justicia provincial (art. 165 C.P.). 

CONTENIDO DE LA CARTA ORGÁNICA 

 La Carta, como Constitución de una sociedad o cuerpo político ciudadano, se la


dan los vecinos de una ciudad, a través de sus representantes, con el propósito
de servir al bien común y para lo cual en la misma se crea un gobierno y una
administración municipal, con facultades de dictar normas, realizar obras y
prestar servicios públicos, sostenidos por recursos que aportan los ciudadanos,
u otro niveles del Estado. Este gobierno elegido y en el que participan los
vecinos debe estar al servicio de los mismos, que son las razón de ser de esta
organización política. Se trata de un tercer nivel de organización estatal, que
está por debajo y de acuerdo con el nivel del gobierno federal y provincial, y
sujeto, en consecuencia, a lo que disponen las Constituciones Nacional y
Provincial. 

PREÁMBULO O DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS 

Por ello la Carta debe contener una declaración de principios ( por ejemplo: en
su preámbulo) en el que se exalte la dignidad de la persona, el respeto de los
derechos humanos, en protección de los bienes superiores del hombre, como
son la libertad, la vida y el trabajo, y de los exteriores a su persona, como el de
propiedad y del ambiente, y se establezca que la organización de esta sociedad
política ciudadana, presidida por el Estado Municipal, está integrada por
hombres, creados por Dios libres e iguales, que desean convivir en justicia, que
es la esencia del derecho, y fraternalmente, en la búsqueda solidaria de su
felicidad, y con el propósito de conseguir el bien común.

Ello obliga, en consecuencia, a establecer en su texto dos partes, una referida a


la Ciudad como Sociedad Política, y otra que tiene que ver con el Estado
Municipal.
CIUDAD COMO SOCIEDAD POLÍTICA 

En la primera parte se referirá

1.      Los Artículos de fe política, como le gustaba llamar a esta parte de


las constituciones al maestro César Enrique Romero: que expondrá o ampliarán
las declaraciones que sintéticamente se hacen en el preámbulo(si la Carta lo
tiene); se fijarán los alcances de su autonomía; la forma de su gobierno; la
publicidad de los actos de sus funcionarios y órganos; los principios éticos; la
defensa política; sus relaciones con otros municipios, la región, la Provincia, el
Estado federal o los municipios o estados extranjeros; los símbolos de la ciudad.

2.      La Persona, que es finalmente la razón de ser por el que se organizan


las sociedades política y los estados, que abarca: los derechos y deberes civiles,
sociales y políticos de los vecinos, nacionales o extranjeros; de los turistas y de
los que están de paso o transitan en la ciudad. De las personas de distinto sexo,
de los niños, de los jóvenes, de los ancianos, de los que tienen diferentes
capacidades, de los que integran grupos de riesgos, de los trabajadores, de los
pobres y marginales, de los usuarios de servicios públicos y de los
consumidores.

3.      Las sociedades intermedias: los derechos de la familia, de los centros


vecinales, de las organizaciones religiosas, de las empresas, de los medios de
comunicación y de las ONGs.

4.      Su territorio: sus límites, la traza urbana, los espacios públicos, aéreo
y subsuelo, las zonas residenciales, industriales y turísticas.

5.      Los principios fundamentales de las políticas de estado, o políticas


especiales –como llama la Constitución Provincial-, como las referidas a: la
cultura, la educación – con especial énfasis en la educación política-, a la salud,
al empleo, a la asistencia social, a la seguridad, al ambiente, al turismo, al
urbanismo, al tránsito, al transporte, al uso del agua, al patrimonio cultural,
artístico e histórico, al paisaje, a la administración, a las finanzas, a los régimen
de promoción y la estrategia y planificación para el futuro de la ciudad.
EL ESTADO MUNICIPAL

En la segunda parte tratará:

1.      Del gobierno que la Carta reorganiza: que puede ser de comisión, como
tienen las comunas de menos de dos mil habitantes en la provincia de Córdoba,
que a su vez pueden o no contratar o designar a un administrador o gerente -
como existen en los municipios norteamericanos-, para que se hagan cargo de
la función ejecutiva; o en otra, como tienen actualmente todos las
municipalidades, con o sin carta orgánica, en la provincia de Córdoba con un
departamentos deliberativo, el Concejo Deliberante, y un departamento
ejecutivo, el Intendente.

En esta parte se dispone respecto de su organización, elección de sus


integrantes, suplencias o sustitución de funcionarios, atribuciones y
procedimientos de funcionamiento y para la sanción y promulgación de
ordenanzas y normas. Los requisitos, incompatibilidades e inhabilidades para
ocupar cargos de gobierno, y el cupo por sexos.

En las convenciones se discute, generalmente, la composición de los


órganos deliberativos, su forma de elección,  si debe o no haber piso para
acceder a la proporcionalidad que impone la Constitución, si puede haber
tachas o preferencias cuando se vota, si las elecciones deben ser simultáneas o
separadas de otras elecciones, si debe haber elecciones internas abierta en los
partidos o alianza electorales, si hay o no viceintendente y si son posibles las
reelecciones. La Constitución de Córdoba establece algunas normas rígidas,
como el ya referido premio a la mayoría, que impiden innovar demasiado en
estas materias

Creo que en esta parte es necesario no olvidar todo lo que tiene que ver con el
gobierno y la comunicación electrónica, indispensable para que las gestiones
del gobierno y la administración y la relación entre gobernantes y gobernados
y entre la administración y los administrados sea eficiente y fuida.

2.      De los órganos de control: Tribunal de Cuentas, Junta de Ética, Defensor


del Vecino, el Consejo o Junta Electoral, las relaciones con la Justicia.

3.      De la Administración: su personal, sus reparticiones u órganos


centralizados y descentralizados, los servicios y sus entes reguladores, y su
organización financiera y tributaria.

El tema difícil de concretar es el de concurso de los ingresantes a


la administración y el terminar con la corruptela de los prolongados
interinatos, de los “contratados”, de los que trabajan porque tienen planes
sociales, los monotributistas, los temporarios, y las demás formas de
precarización del empleo público.

4.      De la Participación ciudadana: en las elecciones, iniciativa; consulta


y revocatoria popular; audiencias y asambleas públicas; banca del vecino; los
consejos de centros vecinales, para la seguridad, de partidos políticos,
económico y social, de la juventud, de la mujer, de la tercera edad; y el
voluntariado.

5.      De la reforma o enmienda de la Carta Orgánica Municipal, que se


pueden hacerse, según las cartas actualmente vigentes, por una convención
constituyente o a través de una ordenanza aprobada con una mayoría especial
en el Concejo Deliberante y luego sea ratificada por una consulta popular
vinculante.

Luego seguirán las disposiciones transitorias que nunca faltan  en una norma
de esta  naturaleza.

Una buena Carta Orgánica debe ser el reflejo de las sanas intenciones de un
vecindario que ama su ciudad y que pretende que ella sea el ámbito en que
ellos, sus familias y las futuras generaciones desarrollen su personalidades, con
respeto, con buena calidad de vida, con reglas de conducta claras y justas, con
una administración transparente y eficiente, todo ello profundizando la
amistad cívica y la búsqueda permanente del bien común.

Córdoba, setiembre de 2007. 


(*) Es profesor de Derecho Constitucional de las Universidades Nacional y
Católica de Córdoba y fue convencional constituyente de la ciudad de Córdoba
en 1995.
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Jordán Medeot Saldán, Cordoba, Argentina


Una consulta: soy concejal de la ciudad de Saldán. ¿Qué pasaría si una Convención Constituyente
aprobare la integración de una legislatura municipal por el sistema de representación proporcional puro
haciendo omisión del inciso 2 del artículo 183º de la Constitución Provincial? ¿No resulta
inconstitucional o que raya la dualidad respecto de la autonomía municipal? ¿Qué pasaría si eso se
apelare por contrariar la autonomía municipal y llegare a la Corte Suprema de Justicia?
Me gusta · Responder · Marcar como spam · 8 de enero de 2016 13:19

Jerome Corvalan Ciudad de Santa Rosa


hola concejal necesito si puedes hacerme llegar un formato de carta organica ya que en mi
localidad no hay municipalidad y quisieramos crear una, ya contamos con la cantidad de
pobladores habitantes en el pueblo. muchas gracias.
Me gusta · Responder · Marcar como spam · 1 · 15 de agosto de 2017 16:03

Juan Leyro Diaz UADE


Hola, me pueden mandar un reglamento de funcionamiento de una Convencion - En mi pueblo está a
punto de elegirse los convencionales para dictar una Carta Orgánica- Gracias
Me gusta · Responder · Marcar como spam · 21 de agosto de 2017 9:00

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