Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales
Descentralización,
Dificultades y aspectos favorables
de la descentralización
Ficha Técnica
Autor : Lic. José Luis Nunja García*
Título : Dificultades y aspectos favorables de la
descentralización
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 50 - Diciem-
bre 2012
Sumario
1. Antecedentes
2. Aspectos favorables de la descentralización
3. Formas y canales de participación ciudadana en el de los ingresos, lo que ha creado
4. La institucionalización de la participación
política ciudadana fiscal y la administrativa. Si bien es
5. Participación y representación política cierto que los gobiernos subnacio-
6. Cómo es definida la participación a su desempeño
7. Representación política y principio de repre-
sentación
8. Partidos políticos como medios de expresión
de las inquietudes y anhelos de la opinión
pública
1. Antecedentes
Se muestra a través de este artículo algu-
nas de las dificultades y obstáculos que se
han presentado respecto a los procesos
de descentralización en América Latina
y que, en cierta medida, tiene relación
con el proceso de descentralización en
el Perú.
a. Debido a la tradición centralista de los
países latinoamericanos, la descentra-
lización no solo es un cambio político,
sino también cultural y debe superar
un impedimento que es la resistencia
al cambio, lo que significa otra forma
de ver el servicio público, la política
y la relación estado-sociedad.
* Especialista en gestión municipal.
Área III
Gobiernos Regionales
y Locales
b. Los procesos de descentralización
plantean serios desafíos y problemas
en el logro de los objetivos nacio-
nales de las políticas distributivas y
macroeconómicas, debido al mayor
acceso de los gobiernos regionales y
locales a diversas fuentes de financia-
miento.
c. Debido a que este proceso en América
Latina se sustenta fundamentalmente
en la participación en las transfe-
rencias, la descentralización es más
acentuada en el caso de los gastos que
una brecha entre la descentralización
nales en los países latinoamericanos
dependen más de las transferencias
que en otros países, también es cierto
que de esta forma, el Gobierno Central
puede controlar en cierta medida el
gasto de los gobiernos locales y que
estos no vayan en contraposición con
las políticas monetarias y fiscales de
orden nacional. Además, si lo que
se quiere es disminuir el nivel de
desequilibrio vertical, se debe hacer
caso de las sugerencias anteriormente
mencionadas y revisar los ingresos
locales no tributarios y acompañar
el sistema de transferencias con el de
incentivos para que de esta manera las
inversiones realizadas puedan obtener
beneficios no solo de carácter social y
económico, sino también financiero.
Los procesos de descentralización gene-
ran problemas inmensos en términos de
cambios culturales, factores económicos
y disciplina interna.
Existen sectores que debido a su forma
de ver el proceso de descentralización, se
oponen a este. Algunos de estos sectores
son:
Actualidad Gubernamental N° 50 - Diciembre 2012
III
Informes Especiales
Forma de ver el proceso de
Sectores
descentralización
Algunos órganos No confían en la capacidad de
y agentes del gestión de los entes regionales y
Gobierno locales o temen que el proceso
caiga en manos de los interme-
diarios clientelistas.
Actores políticos Cuyo poder siempre estuvo
tradicionales apoyado en las estructuras del
Estado central, por lo que ven
en la descentralización una
amenaza para las bases de su
acumulación política.
Actores políticos Sienten que la descentraliza-
locales ción genera una amenaza a su
permanencia, ya que facilita la
aparición en el escenario político
de nuevos actores.
Funcionarios Caracterizados por ser inefi-
municipales cientes, ineficaces, autoritarios
acostumbrados y por fomentar el monopolio
en las decisiones en cuanto a la
rutinario gestión pública.
Los pertenecien- Que se ven afectados a medida
tes a las redes que la Región y el municipio van
clientelistas ganando en eficiencia y eficacia.
2. Aspectos favorables de la
descentralización
La descentralización trae consigo muchos
aspectos favorables, entre ellos:
Sectores Aspectos favorables
1. El proceso Ofrece mayores canales de partici-
de descen- pación política ciudadana y es un
tralización. medio de acercamiento entre el
Gobierno y la sociedad.
2. Los gobier- Tienen un mayor grado de com-
nos locales promiso con la ciudadanía para
y regiona- responder a sus expectativas y de-
les por ser mandas, además, que de no cum-
escogidos plir con estas y con sus propuestas,
democráti- los ciudadanos tendrán autoridad
camente. para exigirles, reclamarles y, dado
el caso, revocarles el mandato.
Esta medida cumple otro pro-
pósito, que es también de suma
importancia, y es el de evitar
el descontento de la gente con
los gobernantes, que anterior-
mente eran delegados por el
Gobierno Central; dado que los
III 1
III Informes Especiales
Sectores Aspectos favorables
países latinoamericanos siempre
han estado gobernados por parti-
dos tradicionales. Por ejemplo en
el caso de una Región de un de-
terminado un país, cuya población
en su gran mayoría apoya al can-
didato de su partido predilecto, y
si el gobernante local designado no
corresponde a este partido, se crea
un ambiente de inconformidad, y
será para este más difícil emprender
y culminar tareas sin el apoyo y la
colaboración de la ciudadanía.
3. C o n l a s Es mucho más fácil para estos solu-
nuevas cionar sus problemas y necesidades
atribu- locales, ya que los conocen más de
ciones y cerca y probablemente conozcan
responsa- mejor también sus soluciones.
bilidades De esta manera podrán actuar
de los mu- ágilmente, y así evitar el trámite
nicipios burocrático antes necesario y por
tanto también la disminución de
sus recursos en las redes cliente-
listas que solían demorarlos con el
ánimo de recibir la popular “taja-
da”. De esta manera se acaba con
el costoso e ineficiente paso por la
administración central.
4. La descen- Sienten que han sido o que podrían
tralización ser temporalmente o sistemática-
es apoyada mente excluidos de los mecanismos
por todos de decisión del Gobierno Central.
los grupos Esto puede referirse tanto a los
sociales. grupos sociales subordinados que
aspiran a incorporarse al sistema
de gobierno, como a las elites go-
bernantes que temen ser excluidas.
Este hecho otorga un gran poten-
cial de cambio y modernización.
5. Posibilita la Mediante la reestructuración de
generación la inversión.
de recursos
locales.
El proceso de descentralización, si bien
es reciente, se están dando pasos signifi-
cativos por su consolidación. Genera una
dinámica de ensayo y error de donde se
pueden extraer enseñanzas que se con-
vierten en uno de los activos básicos a
aprovechar mediante el intercambio y la
difusión de experiencias exitosas, a través
del fomento de la cooperación interna-
cional. Pero dado que los avances en el
proceso de descentralización en América
Latina no son iguales (mientras en algunos
países este proceso se encuentra en una
etapa inicial, otros han avanzado en distin-
tas prioridades y grandes dificultades que
ya comienzan a reflejarse en los beneficios
y costos de la transición a un medio de
gestión que reconoce la heterogeneidad
territorial) mas la variedad de casos que
se presentan, se hace necesario elaborar
criterios e instrumentos de evaluación del
proceso para estar al tanto de los avances
y retrocesos en cuanto a eficiencia de la
gestión descentralizada.
3. Formas y canales de participa-
ción ciudadana
La participación ciudadana es un mecanis-
mo que pretende impulsar el desarrollo
local y la democracia participativa a tra-
vés de la integración de la comunidad al
quehacer político. Está basada en varios
III 2 Actualidad Gubernamental
mecanismos para que la población tenga
acceso a las decisiones del Gobierno de
manera independiente sin necesidad de
formar parte de la administración pública
o de un partido político.
Otra forma en que se manifiesta la partici-
pación ciudadana es a través de las ONG,
las cuales pugnan por ciertos temas socia-
les sin sustituir las funciones del Gobierno,
sino que las evaluan, cuestionan y apoyan.
También puede proponerse a través de la
discusión de temas de importancia de los
ciudadanos en foros organizados o por
otras vías para llegar a un consenso.
Organismos estatales últimamente forman
consejos ciudadanos para la administra-
ción o evaluación de las políticas públicas,
formados por ciudadanos interesados y
expertos independientes.
4. La institucionalización de la
participación política ciuda-
dana
Uno de los cuatro pilares sobre los que
asientan y construyen los gobiernos abier-
tos es la participación política ciudadana.
En la era digital la participación ciudadana
se encuentra en una etapa de fortaleci-
miento, de renacimiento. La ciudadanía
se expresa y participa utilizando los más
diversos canales digitales, plataformas y
redes sociales. Ahora, cabe formularse
la siguiente pregunta: ¿es conveniente
institucionalizar estas nuevas formas de
participación ciudadana? ¿Esta institucio-
nalización favorecería la comporación de
mejores democracias?
Los gobiernos abiertos a nivel internacio-
nal se caracterizan por:
Caracterización de gobiernos abiertos
Participación política ciudadana
Buscar mayores y mejores niveles de trans-
parencia
Colaboración y
Gestión estratégica de bienes intelectuales
Si bien estas cuatro características son re-
levantes para los gobiernos abiertos, solo
la participación política ciudadana puede
considerarse como estructura de base y
fuente de la soberanía popular. En la era
digital los gobiernos abiertos nacen y se
co-construyen con ciudadanías abiertas y
participativas.
Las ciudadanas y los ciudadanos incluidos
tecnológicamente pueden aprovechar las
tecnologías digitales y las redes electrónicas
distribuidas, para informarse, expresarse o
dialogar sobre temas políticos. De hecho,
pueden participar a través de los más diver-
sos canales digitales: correos electrónicos,
foros, páginas web, blogs, plataformas o
redes sociales comerciales como Facebook,
Twitter, Youtube, Google Plus, Ning.
Las ofertas de medios, canales, plata-
formas y redes sociales comerciales en
N° 50 - Diciembre 2012
la última década aumentó considera-
blemente. Como también aumentó su
concentración. Sin embargo, aquellos que
están incluidos en términos tecnológicos
vieron fortalecidas sus capacidades de
expresión, intercambio y participación
política. Ahora bien, ¿cualquier forma de
expresión política a través de estos canales
puede entenderse como una participación
política ciudadana?
Entre otras preguntas, ¿expresar ideas,
preferencias o discutir algo en una lista
de distribución, foro o twitter ya implica
una participación política ciudadana?
¿La construcción de un foro temático en
facebook puede compararse con la elabo-
ración de un presupuesto participativo y
colaborativo? ¿La participación solo puede
ser crítica y reactiva o también puede ser
constructiva? ¿Expresarse y opinar es igual
a presentar formalmente un proyecto para
reformar leyes, decretos o resoluciones?
A su vez, en relación a los canales de
participación, ¿cualquier plataforma
comercial puede servir a estos fines de la
participación ciudadana? ¿Es igual utilizar
redes sociales comerciales masivas que
canales o plataformas de las instituciones
y partidos políticos de un país? ¿Cuántos
canales y redes sociales institucionales se
pueden enumerar? ¿Cuántos de estos ya
están disponibles en ministerios, congre-
sos, direcciones nacionales, sindicatos,
municipios o universidades?
Ahora bien, ¿cuán institucional puede o
debe ser esta participación ciudadana?
¿Un poco, mucho, completa? ¿Si la
participación política ciudadana se insti-
tucionaliza se hace fuerte, se enriquece,
pierde diversidad, se empobrece? ¿Debe
darse con nombre y apellido o también
puede se anónima? ¿Cuáles son las arti-
culaciones, ecuaciones y construcciones
tecnológico-políticas que conducen a
mayores y mejores niveles de democracia?
Todavía no está claro a nivel internacio-
nal qué es y cómo se da la participación
política ciudadana a través de canales,
plataformas y redes sociales institucionales
(no comerciales). Las nuevas formas de
participación ciudadana pueden ir mucho
más allá del ejercicio pleno de la libertad
de expresión y del ejercicio constitucional
de peticionar a las autoridades.
5. Participación y representación
política
En una democracia, los individuos pueden
participar en política directamente, por
tener cargos públicos o por actuar en
partidos políticos o grupos de presión,
o indirectamente, ejerciendo el derecho
de voto.
En lo concerniente a la participación polí-
tica, las antiguas ciudades estados-griegos
proporcionaron el primer ejemplo de
democracias directas. En Atenas, todos
los ciudadanos formaban la asamblea y
 Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales
participaban directamente en los asuntos
políticos, interviniendo en la toma de
decisiones y en los detalles de la adminis-
tración. Sin embargo, las mujeres, los ex-
tranjeros y los esclavos estaban excluidos.
En la actualidad, la mayoría de las de-
mocracias tienen cuerpos representativos
cuyos miembros son responsables ante
quienes les eligen, es decir, los electores.
En este sentido, cuanto más control tienen
los electores sobre sus representantes,
más posibilidad tienen de participación
real. Luego, un régimen de elecciones
frecuentes entrega a los electores un
mayor control.
Las instituciones democráticas de gobierno
y un sistema político libre no garantizan
por sí mismos la participación amplia y
efectiva de la gente en las decisiones políti-
cas. Para esto se requiere un cierto nivel de
conocimientos políticos, tiempo disponible
y una conciencia de sus derechos políticos
y de que su participación es valiosa.
En los últimos años un fenómeno recu-
rrente en las sociedades modernas lo cons-
tituye la apatía o desinterés por la política.
En general, la ciudadanía percibe a las
instituciones de gobierno como estructuras
complejas, remotas e inaccesibles. Al mis-
mo tiempo, los partidos políticos, como
los propios gobiernos, tienden a tornarse
burocráticos y a retrasar las nuevas ideas.
Muchas veces los asuntos de gobierno y
las líneas de actuación de los funcionarios
públicos pueden ser difíciles de compren-
der o influenciar por los representantes
políticos, y aún más por el público. Por
eso la gente es reacia a la participación
política, incluso aunque esté capacitada
para hacerlo.
6. Cómo es definida la partici-
pación
Participación en términos genéricos es de-
finida en la ciencia política como “acceso
a la toma de decisiones políticas”, en un
contexto en donde la actividad política
tiende a ser definida como el problema
de la articulación de relaciones de poder
en la sociedad o como el problema de la
imposición de decisiones colectivas.
El concepto “participación” está estre-
chamente relacionado con el desarrollo
de la teoría democrática. Aunque histó-
ricamente y en forma independiente del
tipo de sistema político, siempre se han
dado formas y mecanismos más o menos
difusos de influencia de determinados
grupos sobre quienes toman las decisiones
políticas. Ha sido la difusión de las ideas
políticas de la ilustración y el liberalismo
(la noción de soberanía popular, por
ejemplo), el factor que substrajo el tema
de la influencia en las decisiones políticas
desde el ámbito de las “concesiones” de
la autoridad para ubicarlo en el ámbito de
los derechos de la sociedad civil.
La participación política en un sistema
democrático es por excelencia la posibili-
dad de elegir -vía elecciones competitivas-
representantes y ejercer por la misma vía
posibilidades de control sobre ellos. Pero
además, la participación ciudadana resulta
fundamental para la autosustentación del
sistema político, dado que a diferencia de
otros tipos de regímenes, la democracia se
sustenta principalmente en su legitimidad,
es decir, en la creencia y aceptación vo-
luntaria de los ciudadanos respecto de las
normas y beneficios del sistema y no en la
capacidad coactiva del Estado. Dicho en
otros términos, sin participación activa por
parte de los ciudadanos, no hay demo-
cracia efectiva sustentable en el tiempo.
7. Representación política y
principio de representación
El procedimiento que se sigue en el régi-
men democrático para la designación de
los gobernantes es la elección -a través del
voto de los ciudadanos- por oposición a la
herencia, a la autodesignación o a la toma
del poder por la fuerza física, que son
los métodos empleados en los sistemas
autocráticos.
A medida que se ha ido extendiendo en el
mundo el principio de la representación,
se han ido desarrollando y ampliando
también los sistemas electorales; este
desarrollo ha engendrado instituciones
que juegan el papel de mediadores entre
los electores y los elegidos: los partidos
políticos.
Una de las condiciones fundamentales de
cualquier régimen democrático es la de que
los ciudadanos puedan escoger libremente
a sus gobernantes, a través de la elección.
Nadie puede legítimamente imponer órde-
nes a los demás, si no ha sido investido de
autoridad para ello. Por lo tanto, en el caso
de los gobernantes, sus funciones deben ser
encomendadas, a través de la elección, por
todos los ciudadanos.
Las elecciones deben ser de carácter pe-
riódico, es decir, realizadas a intervalos
regulares, de manera que los gobernados
se sientan siempre genuinamente repre-
sentados y que los gobernantes no lleguen
a sentirse demasiado independientes de
aquellos. Además deben ser libres, es
decir, no manipuladas ni coartadas por
ningún medio, ni restringidas por razones
políticas o sociales: en ellas debe darse
participación en igualdad de condiciones
a todas las corrientes de opinión y a todos
los ciudadanos.
Se postula que en el régimen de demo-
cracia directa, todos los ciudadanos deben
participar en la toma de decisiones del
Gobierno. Sin embargo, por razones de
orden práctico resulta inconcebible utilizar
este sistema en los Estados modernos; su
práctica resultaría poco menos que im-
posible. Por ello surgieron las teorías de
Actualidad Gubernamental N° 50 - Diciembre 2012
III
la representación, en virtud de las cuales
se considera que el elegido representa al
conjunto de la Nación.
Se consagró el principio de la soberanía
nacional, y fue durante la Revolución
Francesa al designar al conjunto de los
individuos, considerado como Nación,
como titular de la soberanía. En efecto,
el artículo 3° de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano,
establecía que “el principio de toda sobe-
ranía reside esencialmente en la Nación.
Ningún cuerpo ni individuo puede ejercer
autoridad que no emane expresamente de
ella”. De este principio se desprende que
la soberanía no existe fraccionada en cada
uno de los ciudadanos, sino que reposa
en la totalidad del cuerpo social llamado
nación. El ciudadano no es el poseedor
de una porción de soberanía, sino que
participa de su titularidad en cuanto es
componente de la Nación.
En consecuencia, al aplicar la teoría de la
representación, el mandato que resulta
es un mandato representativo, según el
cual el elegido representa al conjunto
de la Nación. Por ello, a la democracia
moderna se le llama también democracia
representativa.
8. Partidos políticos como medios
de expresión de las inquietudes
y anhelos de la opinión pública
Los partidos políticos son uno de los más
importantes medios de expresión de
las inquietudes y anhelos de la opinión
pública. Su presencia es vital para que
pueda existir un régimen democrático, el
cual exige que haya al menos dos partidos
distintos, pues la pluralidad de colectivi-
dades políticas es una de las condiciones
básicas de la democracia liberal.
Los partidos políticos están íntimamente
ligados a la democracia moderna, enten-
dida esta por la extensión del sufragio
popular y la ampliación de la participación
de los ciudadanos. En este sentido, los
partidos políticos son medios de expresión
de la opinión pública que buscan el poder
para obtener, a través de él, determinados
objetivos.
Los partidos políticos en lo fundamental
se han desarrollado para promover los
objetivos de quienes tienen creencias
políticas básicas en común. Un rasgo ca-
racterístico de los partidos es su vocación
de permanencia y de continuidad, además
de un programa ideológico formalizado.
En este sentido, mientras que las colecti-
vidades políticas fomentan los intereses
de sus miembros sobre un amplio frente
temático y sobre una base permanente,
los grupos de presión organizan la par-
ticipación política en asuntos específicos
o promueven los intereses de un grupo
determinado. Por esta razón, cuando se
ha conseguido una meta específica, suelen
dejar de funcionar.
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