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$m e PoUci.

1 e Sociedade 7
Organiz;ição: Nancy Cardia

NE\I KÜCLEO DE ESTUDOS DA VIO!.E;NQA-CEPCD·FAPESP·USP

Coordenador do NEV· USP Sérgio Adorno


Coordmadoro Adjrmlll do Nf.V. US.P Nancy Cardía
Pesquisador Enrmto Paulo Sérgio Pinheiro
Geunte ,do Projeto Eduardo Brito

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

Reitor Adolpho José Melfi


Yice-reitor Hélio Nogueira da Cruz

EDITORA DA UNIVERSCDADE DE SÃO PAULO

Diretor-presidente Plinio Martins Filho

COMISSÃO EDITORIAL
Presidente José Mindlio
Více·preslderue Oswalclo Paulo Forattini
Brasílio João Sallum Jünior
Carlos Alberto Barbosa Dantas
Guilherme Leite da Silva Dias
Laura de Mello e Souui
Murillo Marx
Plínio Martins Pilho
Diretora Editorial Silvana Bital
Diretoru Comercial Eliana Urabayashi
Diretora Admlriístrativa Angela Maria Conceição Torres
Edlrura -asslsteme Marílena V izentln
Michael Tonry
Norval Morris (orgs.)

POLICIAMENTO
MODERNO

TRADUÇÃO
Jacy Cardia Ghirotti

FORO
FOUNDATION
N EV - Núcleo de
Estudos da Viofêncie-USP
I edusp
-
Título do original em inglês
Modem Policirig

Copyright O 1992 Licenciado pela University Chicago Prcss, Chicago, Illinois, EUA Thc University of
Chicago Press. Todos os direitos reservados.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação ( CIP)


(Câmara Brasileira doLivro,SP, Brasil)

Policiamento i\loderno(Michael Tonry, Nerval Morris (orgs.):


tradução Jacy Ca rdia GhirottL- São Paulo: Editora da Uni-
versidade de São Paulo, 2003. - (Série Polícia e Sociedade;
n. 7/0rgan.ização: NancyCardia)

Titulo original: Modem Policing


Bibliografia.
ISBN 85-314-0738-9

1. Polfàa 2. Policia-Comunidade - füfacionamento 3. Po-


liciamento comunitário 4. Segurança pública I. Tonry, Michael,
li. Morris, Nerval, m. Cardia, Nancy. IV. Série.

02-5~28
CDD-363.2

Indices para catálogo sistemático:


1. Policiamento: problemas e serviços sociais 363.2

Direitos em língua portuguesa reservados à


Edusp- Editora da Univmidade de São Paulo
A,,. Prof. Luciano Cualberto, Travessa J, 374
62 andar - Ed. da Antiga Rei to ria - Cidade Un íversí tá ria
05508-900-São Paulo- SP- Brasil Fax (Oxxll) 3091-4151
Tel. (OxxJ 1) 3091-4008 / 3091-4150
www.usp.br/cdusp- e-mail: edusp@edu.usp.br

Printed in Br3.2.ÍJ 2003

Foi feito o depósito legal


SUMÁRIO

Prefácio 9

1. Polícia Urbana e Crime na América do Século XIX- Roger Lane 11


2. Organização da Polícia no Século XX- Albert J. Reiss Jr 65
3. Policiamento Comunitário e Policiamento para a Solução de Problemas -
Mark Harrison Moore 115
4. Combatendo o Crime: A Polícia e o Controle do Crime -
Lawrence W Sherman 177
5. Relações entre Polícia Federal e Polícia Local- William A. Geller &
Nerval Morris 253
Apêndice ao Capítulo 5 359
6. As Tecnologias de Informação e a Policia - Peter K. Manning 375
7. A Relação entre Policiamento Público e Policiamento Privado -
Cliflord D. Shearing 427
8. A Pesquisa Policial no Reino Unido: Uma Análise Critica - Robert Reinei 463
9. Comparando a Organização das Polícias em Países de Língua Inglesa -
David H. Bayley 539
1 O. História da Policia Urbana- Eric H. Monkkone11 5 77

Índice de Autores 613

Índice de Assuntos 62

7
PREFÁCIO

O modo de ação da polícia está mudando. Nas duas últimas décadas, um grande
número de projetos de pesquisa - a maior parte conduzido e executado pelas pró-
prias polícias - tem lançado dúvidas sobre a eficácia dos métodos tradicionais. As
polícias têm sido vistas, e agora vêem a si mesmas, como muito distantes das comuni-
dades a que servem e protegem. Entretanto, relações com membros das comunidade
e com grupos comunitários estão sendo criadas para melhor controlar o crime e para
diminuir o medo ao crime. Diversas técnicas de patrulhamento e de prevenção têm
sido testadas. Reformas rotuladas como "policiamento orientado para problemas" ou
"policiamento baseado na comunidade" estão sendo implantadas em toda parte. As-
sim, a síntese de conhecimentos que este livro oferece é de fundamental importância
neste momento.
Em Policiamento Moderno, quinto volume da série temática Crime e Justiça [Cri-
me and Iustice]", estas novas iniciativas são examinadas, e também a grande quanti-
dade de conhecimento produzido pelas pesquisas que provocaram algum efeito nos
métodos policiais.
O desenvolvimento deste volume seguiu o procedimento padrão do série Crime
e Justiça. Especialistas de renome encarregaram-se de produzir artigos) cujas primei-
ras versões foram então submetidas ao desgastante processo que consideramos tão
útil nos volumes anteriores (e neste também): Foi convocada uma reunião de pesqui-
sa, a que compareceram os autores dos artigos e cerca de uma dúzia de comandantes e

• ~ publicado pela Edusp como volume 7 da Série Polícla e Sociedade (N. da R.).

9
PO LJCIAMENTO MODERNO

outros especialistas da polícia. O objeto da conferência foram os artigos encomenda-


dos.Solicitou-se, a leitores anônimos, que fizessem críticas escritas aos artigos. Com
base nesses testes cruciais, os artigos foram reescritos. Dedicou-se, ainda, um esforço
editorial adicional a essas novas versões. A partir desse processo cansativo e enfado-
nho, nem sempre natural aos autores, acreditamos que tenham sido criados artigos
que são, ao mesmo tempo, o trabalho de um autor (ou, em um caso, de autores) e
refletem o julgamento crítico e as percepções de muito profissionais e especialistas
atualizados da polícia.
Policiamento Moderno poderia não existir se não contasse com o generoso e en-
tusiástico apoio do Natio11al lnstitute ofJustice [NIJJ e, particularmente, com o de seu
ex-diretor James K. Stewart, do diretor-assistente Paul Cascarano e de Mary Graharn,
que têm trabalhado com os editores em vários volumes da série Crime and Justice.
Estes volumes refletem o trabalho de muitas pessoas - autores que se submete-
ram a um longo, penoso, e sem dúvida muitas vezes frustrante, processo de críticas,
de revisões, de reescritas e de julgamentos anônimos tão numerosos que não dá para
mencionar, além das opiniões dos participantes na conferência intermediária de pes-
quisa em policiamento moderno. Os participantes da conferência, além dos autores,
editores e funcionários do NIJ, foram Alfred Blurnstein, Anthony Doob, John Eck,
Brian Forst, Carl Klockars, Barry Leíghton, Stephen Mastrofski, Sheldon Messinger,
Lloyd Ohlin, Anthony Pate, Peter Reuter, Oliver RevelJ, David Smith, Jerry Wilson, e
Franklin Zimríng.
Para todas estas pessoas, e para os leitores cujo apoio torna possível a continua-
ção da série Crime e Justiça, expressamos nossa gratidão.

10
1
POLÍCIA URBANA E CRIME NA
AMÉRICA DO SÉCULO XIX*
ROGER LANE **

RESUMO: Ainda que, na última década, tenham sido produzidos muitos trabalhos novos,
que aumentam nosso conhecimento sobre a polícia e o crime no século XlX, este campo ainda
não é, como seria de se esperar, muito "útil" para os fazedores de políticas. Duas tendências,
observadas há dez anos, agora estão ainda mais claras: o uso produtivo de outras "ciências
sociais" enriquecendo as abordagens mais tradicionais da história e, paradoxalmente, o fracas-
so da "ciência social" em responder algumas das mais importantes questões neste campo. Pri-
meiro, a história da polícia está sujeita a muitas controvérsias, familiares a todos no âmbito
acadêmico, a maior parte delas envolvendo os conceitos de classe e política. Considerando isso,
tal história ainda pode ser reconstruída de muitas formas, todas elas reconhecíveis por historia-
dores e leigos. O estudo do crime, entretanto, é muito mais difícil. Algumas das dificuldade
resultam de diferenças ideológicas e políticas que tornam problemáticas até mesmo as defini-
ções; o século XIX e o final do século XX estiveram preocupados, na maioria das vezes, com
diferentes tipos de "crime", e cm nenhum dos períodos houve um consenso acerca de
moralidade ou prioridades. O problema de quantificação é mais difícil ainda, na medida em
que ficamos cada vez mais cientes das falhas nos registros, que tornam impossível responder a
questões óbvias sobre extensão relativa das várias ofensas, no passado e agora. O oferecido aqui
é, na melhor das hipóteses, uma série de suposições baseadas na experiência e no conhecimen-
to dos fatos.

' <C> 1992 by The University of Chicago. Todos os direitos reservados.


'' Roger Lune é Professor de Ciências Sociais da cátedra Benjamin R Collins, Haverford College.

11
POLTCJ AMENTO MODERNO

---· Organizatíon in Actio11. New York, .McGraw-Hill, 1967.


U.S. BuR.EAu OF THE CF.N$US. Sixteenth Ce11s11s o/ tl,c United States: 1940. N11111bcr of lnhnbitams, vol. 1.
Washington, DC, U.S. Covernment Printing Office, l 942.
VAN .M .'-A.\'E.'\', J. "Observations on the Making of Policemen ''. Human Organuation, 32, pp. 407 ·418, J 973.
---· "Working the Street" In: JACOB, H. (ed.). The Potcntial for Reform of Criminal Justice. Beverly
Hills, Calif, Sage, 1974.
---· "Beyond Account: Toe Personal Irnpact of Police Shootings''. Annals of the American Academy
of Political and Social Science, 425, pp. 145-156, 1980.
\\.'Elia, Max. The Theory oj Socinl and Economic Organimtion: (With an introduction by PARSONS, Talcott
[ed.]. HE>.l)E.RSON, A. M. & PARSONS, Talcott [trads.j). Oxford, Oxford University Press, 1947.
WE.S11.EY, W. Yiolence and tlie Police. Cambridge, Mass., MIT Press, l 970.

W1ts0N, J. Q. Varieties of Police Behaviar, Cambridge, Mass., Harvard University Press, J 968.
Wn.soN, O. W. & Mcl.AREN, R. C. PoliceAdmi11istratio1t 3. ed. New York, McGraw-Hill, 1972.
3
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E
POLICIAMENTO PARA A
SOLUÇÃO DE PROBLEMAS*

MARK HARR1SON MOORE**

RESUMO: O policiamento comunitário e o policiamento para solução de problemas são


conceitos estratégicos que procuram redefinir os fins e os meios do policiamento. O policia-
mento para a solução de problemas dirige a atenção da polícia mais para os problemas que
estão por trás dos incidentes, do que para os incidentes em si. O policiamento comunitário
enfatiza o estabelecimento de parcerias de trabalho entre a polícia e as comunidades, para re-
duzir o crime e aumentar a segurança. A abordagem atual - que enfatiza a aplicação da lei de
forma profissional - não só tem falhado no controle, na prevenção do crime e em fazer do
policiamento uma profissão, mas também tem promovido uma separação pouco saudável en-
tre a polícia e as comunidades servidas por ela. Apesar de a adoção dessas novas estratégias de
organização apresentarem riscos de politização, de diminuição da eficácia na luta contra o cri-
me e de aumento do poder da polícia, os ganhos possíveis em fortalecer as comunidades e
torná-las mais saudáveis fazem o risco valer a pena.

Recentemente, tem havido muito barulho a respeito do "policiamento para so-


lução de problemas" e do "policiamento comunitário': Seus patrocinadores têm
anunciado tais tipos de policiamento como novos conceitos importantes, propostos
para substituir a "aplicação profissional da lei" como o paradigma dominante no p 11
-

liciamcnto moderno (Kelling, 1988). Os críticos são mais céticos (Greene e Mas-
trofski, 1988). Para alguns, as idéias não passam de chavões vazios - o mais recent

' C 1992 by The Univmity of Chicago Press. Todos os direitos reservados.


'' Mark II. Moore professor de Polltic.1 e Administr.1ç,lo em Justiça Criminal da dkdr.i Daniel e Florence \~
é

Cuggcnhcim, na John F. Kennedy School of Covernment da Universidade de Harvard, em Cambridge, ~fa····

115
POLICIAi\JENTO MODERNO

palavreado de relações públicas em policiamento, sem conteúdo ou substância, e sem


nenhuma utilidade operacional (Klockars, 1988). Outros consideram as idéias atrati-
vas, mas julgam-nas utópicas - sua popularidade teria raízes na nostalgia. Outros,
ainda, vêem estes novos conceitos como algo que distrai a atenção dos desafios mais
urgentes que o policiamento tem de enfrentar agora: devido à necessidade urgente
de controlar a onda de violência, o interesse em solução de problemas e relações com
a comunidade parece uma fuga do problema real (Bayley, 1988).
Este artigo examina o que se conhece - ou o que seria razoável supor - acerca do
valor do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário. Pri-
meiro, é necessário entender o que estes conceitos significam e como eles pretendem
mudar a prática do policiamento. Tais conceitos são melhor entendidos não como no-
vas idéias programáticas ou novos arranjos administrativos, mas como idéias que pro-
curam redefinir o policiamento na sua totalidade, nos seus objetivos e métodos. Na li-
teratura sobre administração de negócios, estes conceitos seriam caracterizados como
"estratégias organjzacionais" (Andrews, 1971).Assim sendo, a força e as fraquezas dos
conceitos devem ser consideradas, não só para alcançar os objetivos operacionais tra-
dicionais das forças policiais, como a redução do crime, mas também para orientar o
desenvolvimento futuro dos departamentos de polícia, aumentando seu apoio públi-
co e a sua legitimidade.

Minha afirmação básica é de que essas idéias desafiam os departamentos de po-


lícia proveitosamente, chamando sua atenção para objetivos diferentes que terão de
atender e para os diferentes valores que, através das operações policiais, vão realizar-
se. Essas idéias também estimulam a polícia a ser mais imaginativa no que toca aos
métodos operacionais que podem ser usados para atingir os objetivos dos departa-
mentos e aos arranjos administrativos para controlar e dirigir esses departamentos.
Mais importante, tais idéias enfatizam a utilidade de ampliar a percepção da polícia
para metas que vão além dos objetivos de lutar contra o crime e de exercer um policia-
mento profissional, incluindo os objetivos de prevenção de crimes, redução do medo
e de melhoria nas respostas às mais variadas emergências humanas, que marcam a
vida urbana moderna. Estas idéias-do policiamento para solução de problemas e do
policiamento comunitário - também sugerem a importância da análise, cuidadosa e
criativa, dos problemas que os cidadãos trazem, e da busca de soluções para tais pro-
blemas, não apenas através de capturas iniciadas pela polícia, mas, ao contrário, com
respostas variadas, tanto da polícia como da comunidade e de outros órgãos munici-
pais. Elas sugerem a sabedoria em trocar burocracias de comando-e-controle, extre-
mamente centralizadas, por organizações profissionais descentralizadas.
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO F. POLICIAM ENTO PARA A ...

Este artigo examina o compromisso que o policiamento para solução de proble-


mas e o policiamento comunitário assumiram em relação à redução e prevenção do
crime, e à proteção da vida urbana na América e melhoria de sua qualidade, ao asse-
gurar e fortalecer a aceitação, pela polícia, de valores legais e constitucionais, e au-
mentar a responsabilização da polícia perante as comunidades por ela servidas. A
Seção l introduz o policiamento para solução de problemas e o policiamento comu-
nitário, descrevendo-os e diferenciando-os, pela comparação, do "policiamento pro-
fissional", e pela discussão, bem documentada, dos esforços de certos departamentos
de polícia em adotar essas medidas como estratégias organizacionais.
A Seção II apresenta as conclusões de avaliações das primeiras tentativas de aplica-
ção do policiamento para solução de problemas e do policiamento comunitário. Do pri-
meiro, há poucas de avaliações, mas um número razoável de avaliações sobre inovações
recentes diz respeito ao policiamento comunitário; elas incluem trabalhos sobre policia-
mento em grupo, unidades de relações com a comunidade, programas comunitários de
prevenção de crimes e vários experimentos em patrulhamento e redução do medo.
A Seção III introduz uma variedade de contestações contra a adoção dessas no-
vas estratégias organizacionais para o policiamento e as avalia. Tais contestações in-
cluem reclamações de que as novas estratégias de policiamento vão, desnecessaria-
mente, distrair a polícia de suas responsabilidades principais que são a prevenção do
crime e a manutenção da lei; que com uma autoridade central enfraquecida corre-se
o risco de politizar a polícia, fazendo com que ela tenha contatos próximos com mem-
bros de partidos e que sofra pressões políticas da comunidade; e que a polícia ficará
muito poderosa e intrometida, em detrimento tanto de sua lealdade para com os va-
lores constitucionais como de sua responsabilização perante o público.
A Seção IV examina os problemas de implementação, que incluem problema
de recursos financeiros limitados, as incertezas increntes às inovações e a potencial
falta de apoio que as desencoraja, e a resistência da cultura policial a mudanças,
Seção V, que é a conclusão, afirma que a promessa dessas novas estratégias é brilhan-
te, mesmo no que diz respeito a problemas criminais aparentemente inflexíveis, com
o tráfico de drogas e o aumento da violência que acompanha o tráfico.

l. DEFININDO O POLICIAMENTO PARA SOL O DE PROBLHI


E O POLICIAMENTO C

São três as perspectivas a partir das quais os especialistas abordam as novas idéias
sobre policiamento. A tradição mais antiga, e de certa forma a mais rica, tenta expli-

ll7
POLICIAMENTO MODERNO

ar porque a policia se comporta dessa maneira (Wilson, 1968; Bittner, 1970; Reiss,
1971; Rubinstein, 1973; Black, 1980). Esses estudos procuram mostrar, da forma mai
prática possível, uma avaliação precisa mas geral do comportamento da polícia e, en-
tão, expor os fatores históricos, sociais, políticos e organizacionais que dão forma a
tal comportamento.
Uma segunda tradição, mais recente, baseia-se em métodos científicos para ava-
liar o impacto das operações policiais em determinados objetivos - na maioria das
vezes, a redução do crime (Skogan, 1977). Desses estudos, alguns dos mais impor-
tantes geralmente buscavam a eficácia de métodos policiais amplamente usados,
como patrulha aleatória (Kelling et al; 1974), patrulha direcionada (Pate, Bowers e
Parks, 1976), resposta rápida a pedidos de serviço (Spelman e Brown, 1984) e investi-
gação retroativa (Greenwood, Chaiken e Perersilia, 1977; Eck, 1983 ). Outros observa-
ram mais de perto alguns programas criados para lidar com problemas específicos,
como agressões domésticas [ domestic assaultsJ ( Sherman e Berck, 1984), assalto à mão
armada [armed robberies] (Wycoff, Brown e Peterson, 1980) ou arrombamentos
[burglaries] (Clarke, 1983)..
Uma terceira tradição tem buscado aconselhar os executivos e líderes da polícia
a respeito de como os departamentos de polícia deveriam ser organizados e adminís- .
trados (Wilson, 1950; Goldstein, 1979; GelJer, 1985). O objetivo desses estudos tem
sido definir as funções da polícia e recomendar mudanças administrativas que asse-
gurem à polícia a execução de suas funções legais, de forma efetiva e eficiente.
A maneira como são feitas as avaliações do policiamento para solução de proble-
mas e do policiamento comunitário depende um pouco da tradição intelectual em
que tais avaliações são tentadas. Os especialistas que seguem a primeira tradição po-
dem imaginar conceitos que tentam descrever como a polícia se comporta hoje em
dia, e medir seu mérito em termos da precisão desta descrição. Já os da segunda tradi-
ção podem entender tais conceitos como novos programas operacionais, cujo mérito
pode ser avaliado pela variação de padrões de seu impacto no crime ou nas taxas de
detenção. Os especialistas da terceira tradição podem ver esses conceitos como novas
idéias a respeito da administração das forças policiais, cujo valor pode ser medido
considerando-se o quanto se pode confiar, para produzir uma organização profissio-
nal de policiamento que respeite e mantenha a lei, nas estruturas implicadas e nos
processos administrativos internos.

O problema é que os conceitos de policiamento para solução de problemas eco-


munitário não conseguem se adequar completamente a nenhuma dessas tradições.
Eles, certamente, não são mostrados como uma descrição de como a polícia age hoje

118
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

em dia. De fato, hoje em dia nenhum dos departamentos de polícia dos Estados Uni-
dos pode ser caracterizado exatamente como departamento de policiamento comu-
nitário ou policiamento voltado para solução de problemas.
Os conceitos de policiamento para solução de problemas e comunitário pode-
riam ser considerados idéias mais plausíveis pela segunda tradição: isto é, como novas
formas de abordagens operacionais das tarefas de policiamento, que podem ser
avaliadas em termos de seus resultados operacionais. Isto parece razoável porque pro-
gramas operacionais específicos têm sido identificados como bem próximos ao poli-
ciamento comunitário ou ao policiamento para solução de problemas.
Por exemplo, o patrulhamento a pé e o estabelecimento de minipostos de polícia
nos bairros estão ligados ao conceito de policiamento comunitário, enquanto as ope-
rações de patrulha direcionada, de solução de disputas e o uso de outros órgãos do
governo municipal para ajudar a eliminar as condições que contribuem para elevar
os crimes estão, algumas vezes, associados ao policiamento para solução de proble-
mas. Estes programas operacionais se tornaram a "assinatura" do policiamento co-
munitário ou para solução de problemas porque refletem influências específicas de
algumas das idéias mais importantes desses conceitos de policiamento.
Ainda assim, a maneira como aqueles que os propõem falam sobre policiamento
comunitário e para solução de problemas e a maneira como os praticantes os colo-
cam em ação, nenhuma delas sugere que os conceitos tenham sido totalmente com-
preendidos por qualquer programa operacional específico. As idéias sugerem uma
abordagem de policiamento muito mais geral, para que possa ser usada como refe-
rência para um programa operacional específico.
Talvez, os conceitos de policiamento comunitário e de policiamento para solução de
problemas estejam se tornando idéias administrativas, que buscam instruir os executivo
da polícia acerca das melhores formas de definir seus objetivos ou estruturar suas organi-
zações. Afinal de contas, estes conceitos são oferecidos como consultoria aos executivos.
Além disto, eles parecem envolver algumas mudanças organizacionais e administrativa
importantes dos departamentos de polícia. Por exemplo, o policiamento comunitário
parece estar associado a mudanças, nas organizações policias, das estruturas organizack •-
nais funcionais centralizadas, para estruturas descentralizadas geograficamente, que en-
corajam Ligações mais próximas com as comunidades locais (Moore e Stephens, 199 l ).
policiamento para solução de problemas está associado com a descentralização da respon-
sabilidade até o nível o mais baixo possível da organização, encorajando cornunicacõ
~atcrais - ao invés de verticais - não só dentro do departamento mas também fora dele,
Junto a outros órgãos de governo (Eck e Spclman, 1987).

119
POLICIAMENTO MODERNO

,fas, outra vez, estas idéias parecem muito diferentes dos meios habituais de ge-
renciamento que são estudados por pesquisadores da polícia, em parte porque pare-
cem extensas e básicas, e, em parte, porque não esgotam inteiramente o conjunto de
idéias administrativas que podem ser associadas ao policiamento para solução
de problemas ou ao policiamento comunitário.

A. Policinmento Comunitário e Policiamento para Solução


de Problemas corno "Estratégias Organizacionais"

e os conceitos de policiamento comunitário e de policiamento para solução de


problemas não são relatos da ação da polícia nem testam os programas operacionais
ou as recomendações administrativas para os executivos da polícia, o que eles são? A
resposta é que podem ser considerados mais como novas estratégias organizacionais
dos departamentos de policia, procurando redefinir sua missão, seus principais mé-
todos de operação e seus arranjos administrativos mais importantes. A esse respeito,
são idéias mais semelhantes às que surgiram na literatura sobre administração do se-
tor privado, do que a qualquer das tradições de estudos detalhados sobre a polícia,
anteriormente citadas.
ma parte importante desta literatura preocupa-se em definir (e redefinir) os
objetivos de uma organização e em desenvolver possíveis capacidades organizacio-
nais, em vista das demandas do ambiente e das oportunidades existentes (Andrews,
1971 ). A realização desta tarefa é assinalada pelo desenvolvimento de algo chamado
de "estratégia organizacional".
Uma estratégia organizacional é uma declaração de objetivos a serem alcançados
por uma determinada organização, juntamente com planos detalhados para se che-
gar a eles. também uma descrição dos principais valores que animam os esforços
Ê

da organização e regulam as relações administrativas internas e as relações externas


com os clientes. Justifica-se a estratégia, corno um todo, explicando por que, em vista
dos atuais desafios e oportunidades que cercam a organização, um determinado cur-
so de ação escolhido é benéfico e factível.
Algumas vezes, o conceito de estratégia é usado de forma retrospectiva e descri-
tiva, para dar uma exp]icação coerente a uma série de ações tomadas, no passado, por
uma organização. Por exemplo, o conceito pode ser usado para conhecer o compor-
tamento anterior de uma organização e descobrir que ela tinha uma estratégia im-
plícita, que guiava suas operações e determinava seu sucesso, mesmo que tal estra-
tégia nunca tenha sido totalmente dcdarada por seus líderes. Quase sempre essas

120
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLlCIAM ENTO PARA A ...

análises históricas de estratégias implícitas das organizações se parecem com análi-


ses sociológicas dos fatores que configuram o desenvolvimento de instituições
ociais específicas.
Entretanto, o mais comum é o conceito ser usado como expectativa ou como
prescrição, pelos líderes das organizações, como um possível instrumento de desen-
volvimento organizacional e de liderança. Uma estratégia organizacional é oferecida
como uma visão daquilo que o líder da organização gostaria que ela conquistasse ou
que viesse a ser. As visões contidas nessas estratégias são quase sempre lançadas como
"novos" objetivos que se pede que a organização alcance, ou "novos" valores que se
pede que ela expresse. Por exemplo, um departamento de polícia pode ser desafiado
a assumir a responsabilidade pela qualidade de suas respostas aos pedidos por servi-
ço, assim como por sua eficiência no combate ao crime, ou a adotar ideais que pro-
movam a tolerância e a proteção dos direitos individuais, garantindo, ao mesmo tem-
po, que quem comete crimes seja trazido à justiça.
Como o exemplo sugere, é comum que as novas propostas ou ideais a serem de-
senvolvidos realmente não tenham nada de novo. Há muito tempo eles já fazem parte
da concepção que a organização faz de seus objetivos e propósitos, ou são um impor-
tante fator de restrição à sua atuação. O que é novo, usualmente, é o peso ou o signi-
ficado que antigos valores estão recebendo na nova ordem. A este respeito, o
enunciados de valor [ value statements] contidos nas estratégias organizacionais,
usualmente, são declarações de qual a direção que os valores da organização deve-
riam, agora, começar a tomar para mudar à sua margem. Não são, necessariamente,
relatos completos de todo o conjunto de valores que estão sendo desenvolvidos pela
organização. Como declarações de como os valores devem mudar no entorno, as des-
crições de estratégias organizacionais só podem ser compreendidas se comparada
ao cenário histórico anterior da organização. Sem essa perspectiva, é dificil entender
qual a direção que a organização está sendo encorajada a tomar.
Deveria estar bem claro, agora, que quase sempre há uma discrepância entre o
discurso usado pelos líderes para explicar e justificar sua atuação na organização e a
atuação da própria organização, mas a discrepância pode ser vista de duas forma
diferentes. Às vezes a discrepância existe porque o líder esta usando cinicamente o
discurso de sua estratégia organizacional para enganar e iludir aqueles cuja fun
supervisionar o desempenho da organização. Por isso, ele preserva algum espaço para
ª organização continuar funcionando - para ele agir mal sem penalidades- e permi-
te que nela apareça uma subcultura de fraudes. Esse uso do discurso raramente é es-
tranho aos departamentos de polícia e ao

121
POI.ICJAMENTO MODERNO

Outras vezes, os líderes usam o discurso de uma estratégia organizacional para


desafiar e guiar suas organizações para novos propósitos. A retórica usada para defi-
nir uma estratégia organizacional é, potencialmente, útil neste esforço, porque pode
expor as organizações a uma responsabilização crescente, por definir abertamente os
termos pelos quais a organização está preparada para se manter responsabilizável.
este caso, o discurso de um líder sobre os valores e propósitos organizacionais esta-
belece um contrato implícito com os supervisores, clientes e empregados, pelos quais
a organização pode ser considerada responsável.
O tipo de uso que os líderes fazem da retórica, associado a uma determinada
estratégia organizacional, só pode ser descoberto, eventualmente, pela observação de
até que ponto vai sua responsabilização em relação a supervisores, clientes e empre-
gados, em termos consistentes com seus objetivos declarados, e até que ponto tais
lideres usam suas ferramentas administrativas para ir levando a organização em di-
reção aos propósitos e aos tipos de atuação imaginados em sua estratégia.
Obviamente, os lideres de organizações poder ser mais ou menos corajosos ao
definirem suas estratégias organizacionais. Abordagens conservadoras costumam de-
finir estratégias organizacionais em termos de objetivos e valores já conhecidos, em
que a organização já está treinada e há, nela, estruturação suficiente para alcançá-los.
Uma abordagem mais radical define as estratégias em termos de ideais e propósitos
novos e não familiares, que a organização não sabe como atingir. Isto é radical, por-
que expõe o lidera criticas. internas e externas à organização e à possibilidade de fra-
casso operacional (Moore, 1990).
Em princípio, mesmo na estratégia mais radical deve haver urna explicação, não
só de seus ideais, mas também das suas possibilidades de sucesso, caso contrário está
desqualificada como uma estratégia organizacional apropriada. De fato, é isso o ne-
cessário para as análises requeridas para o desenvolvimento de uma estratégia
organizacional. Uma estratégia é desenvolvida buscando-se, e encontrando-se, um
"ajuste" entre as capacidades da organização e suas oportunidades ambientais. Isso,
por sua vez, depende da análise simultânea de dois fatores principais: os desafios e as
oportunidades presentes no ambiente de negócios da empresa e uma avaliação da-
quelas capacidades da empresa que a distinguem para produzir determinados pro-
dutos ou serviços, que podem ser usadas para estabelecer sua identidade e seu nicho
no mercado.
Para ser usado por executivos do setor público, o conceito de estratégia organiza-
cional precisa ser modificado em alguns pontos. O meio ambiente do qual fazem parte
não se limita às tarefas que enfrentam em seu meio (isto é, o nível e o tipo de crime

122
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

na sociedade), mas abrange também o ambiente político e legal, que lhes fornece o
dinheiro e os recursos necessários para atingir seus objetivos (isto é, a vontade das
autoridades responsáveis pelas verbas, para aumentar o número de veículos e equi-
pamentos, e a tolerância dos tribunais para com táticas específicas da polícia). Além
disto, os "valores" que eles criam não são lucros que serão distribuídos aos acionistas,
mas a conquista de uma série de "bens" coletivos valiosos, como a redução da vitimi-
zação ou o aumento da segurança, que justificam os investimentos públicos em suas
atividades.
O desafio de desenvolver urna estratégia organizacional no setor público está,
então, em encontrar algumas características da missão geral da organização, que se-
rão apoiadas com maior ou menor entusiasmo pelas autoridades políticas e legais do
ambiente que a cerca; se isto for feito, será possível a valorização pela comunidade; e
tal valorização pode ser conseguida pelas capacidades operacionais existentes na or-
ganização ( ou nela desenvolvidas corretamente).
Se forem propostos como novas estratégias organizacionais de policiamento, os
conceitos de policiamento comunitário ou de policiamento para solução de proble-
mas são mais bem entendidos, porque eles procuram redefinir os objetivos gerais de
policiamento, alterar os principais programas operacionais e as tecnologias nas quai
a polícia tem se baseado, e encontrar a legitimidade e a popularidade do policiamen-
to, em novas bases (Andrews, 1971; Moore e Stephens, 1991 ). Eles buscam fazer isto
não só nas mentes dos líderes e dos executivos da polícia, mas também nas mentes e
nas ações dos policiais que estão nas ruas, e nas expectativas e avaliações dos lidere.
políticos e dos cidadãos.

B. A Estratégia Atual do Policiamento: Policiamento Profissional

O policiamento na América é muito variado (\ Vilson, 1968). Com 17 mil depar-


tamentos individuais, cada um com diferentes histórias, desafios operacionais e lide-
ranças, é inevitável uma grande quantidade de variações (Bayley, neste livro). Ainda
assim, o fato surpreendente é que, apesar dessas condições que favorecem a diversída-
de, a estratégia básica de policiamento é notavelmente semelhante entre uma cidade
e outra. Vistas com um alto grau de abstração, muitas coisas que são significa tiv a men-
te diferentes podem parecer semelhantes. Há, entretanto, um meio
moderno policiamento americano que é geral o suficiente para captar muito do qu
está acontecendo e, ainda assim, suficientemente particular par,l revelar JS escolhas qu
não foram feitas ao organizar e colocar em funcionamento departamentos de policia.

123
POLICIAMENTO MODERNO

E é contra o que está por trás daquilo que tem sido a estratégia dominante no policia-
mento americano moderno - o conceito de "policiamento profíssionaí" - que as rei-
vindicações desses novos conceitos de policiamento comunitário e policiamento para
solução de problemas podem ser vistas, entendidas e avaliadas com mais facilidade.
É claro que a uniformidade essencial do policiamento americano fica mais óbvia
nas estruturas organizacionais. Os departamentos de polícia americanos são, tipica-
mente, divididos em uma força de patrulheiros -que constitui 60% ou 70% dopes-
soal do departamento - e uma divisão de detetives - que entra com outros 8% ou
15% (Farrner, 1978). Os departamentos de polícia têm também, sempre, equipes
( squadsj especiais, dedicadas a atividades especializadas, tais como, investigações so-
bre narcóticos, crimes cometidos por menores, trânsito, e armamentos e táticas espe-
ciais. Uma divisão administrativa responsabiliza-se por garantir que a organização
seja abastecida com veículos, postos e delegacias policiais, fundos operacionais, mão-
de-obra e por prestar contas desses recursos junto às autoridades municipais.
O estilo administrativo da organização é formalmente hierárquico, e quase-mi-
litar (Bittner, 1970). Cada policial tem uma patente e é obrigado a obedecer ordens
daqueles que estão em patentes superiores à dele. Como parte do regulamento, são
codificados procedimentos e normas cuidadosos que regem a conduta dos policiais.
Uma das tarefas mais importantes dos oficiais superiores é verificar que a conduta
dos policiais mais novos esteja de acordo com o regulamento. As políticas, como se-
ria previsível, vêm de cima para baixo e espera-se obediência. A pessoa que está no
comando é responsável pela atuação da unidade.
Essa estrutura formal direciona a atividade em um ambiente de trabalho muito
diferente daquele das organizações militares e do ambiente da linha de produção clás-
sica, para o qual foi originalmente criado (Wilson, 1989). As condições atuais de tra-
balho envolvem um ou dois policiais trabalhando sozinhos, sem uma supervisão
próxima (Rubinstein, 1973). Os confrontos costumam seguir padrões, mas é difícil
descrevê-los corno rotineiros. Das situações costumam surgir aspectos pouco co-
muns, que requerem iniciativa e inventividade. Resumindo, 0 trabalho se parece mais
com um pronto-socorro hospitalar do que com uma organização militar na guerra
ou a linha de produção de uma fábrica.
O que realmente determina como os departamentos de polícia funcionam, não é
a estrutura organizacional formal ou a cadeia de comando, mas as táticas operacionais
mais importantes ou programas em que a polícia confia (Wilson, 1989). Essencialmen-
te, há três táticas desse tipo: o patrulhamento (tanto aleatório como direcionado), a
resposta rápida para pedidos de serviço e a investigação retrospectiva de crimes. No
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

total, a divisão de patrulhamento é responsável pelas duas primeiras e os detetives, pela


terceira. As unidades de patrulha podem diferir quanto ao tempo que é comprometido
com as operações de patrulhamento direcionado e quanto ao que eles fazem quando
não estão respondendo a chamados por serviço, mas todos estão conectados com a
coletividade por telefones, rádios e carros, que permitem à polícia chegar em cinco
minutos a qualquer lugar da sua jurisdição, num local em que um crime sério tenha
sido cometido. Da mesma forma, os escritórios dos detetives podem diferir quanto ao
grau de confiança nos informantes, aos arquivos da inteligência, aos que trabalham sob
disfarce e a outros métodos ativos de investigação, mas, em sua maioria, o trabalho ini-
cia após um crime ter sido cometido e comunicado. Sua tarefa é identificar o provável
culpado e encontrar evidências para serem usadas nos tribunais.
Em muitos departamentos, acredita-se que a responsabilidade mais importante
da polícia é a de controlar o crime, e que o mais poderoso instrumento para se obter
esse objetivo é fazer prisões com o apoio da lei criminal. Para controlar os criminosos
e manter baixas as taxas de crime, a polícia acredita no poder da detenção e da incapa-
citação legal. Ela também acredita que é realmente justo prender os criminosos para
que paguem por seus crimes. A polícia entende que será convocada pelos cidadãos
para exercer outras obrigações, mas o núcleo de suas operações é, simplesmente, "pôr
os malfeitores na cadeia". É isto o que conta quando são feitas as promoções, e nos
vestiários onde são dados os "valeu" pelas conquistas.
A polícia também compreende que é cria dos governos municipais e, de alguma
forma, é responsável perante eles e, através deles, perante a comunidade.Mas se ape-
ga a um forte sentimento de independência. Ela sabe, por sua história passada, que
ligações próximas com a política trazem o risco de corrupção (Fogelson, 1977). Além
disto, sente forte necessidade de uma certa autonomia e autoridade para executar seu
trabalho, e resiste a uma supervisão muito próxima de sua conduta, tanto em caso
individuais como gerais (Geller, 1985). Enfatizando como um objetivo social impor-
tante a importância do controlar o crime, e proclamando ter uma competência pro-
fissional grande e diferenciada para chegar a esse objetivo, ela chega ao apoio popular
nas comunidades que policia. E mantém sua legitimidade para usar a força e a auto-
ridade do Estado, baseando suas ações nas obrigações legais.
Isso pode ser descrito como uma estratégia organizacional coerente, pois se en-
caixa, de fato, entre os propósitos da organização, sua capacitação operacional e seu
suporte externo. O objetivo é controlar os crimes graves com sucesso. Suas principal
capacitações operacionais para isso são o patrulhamento, a resposta rápida e a inves-
tigação retrospectiva. E encontra seu apoio e legitimação na popularidade do prop, •-

125
POLICIAMENTO MODERNO

ito de controlar o crime, e, quando estiver prendendo e investigando, em seu com-


promisso com a legitimidade.
É claro que, dentro da polícia, sempre houve uma certa ambivalência sobre o
papel da lei e dos valores legais (em oposição aos instrumentais) no controle das ope-
rações dos departamentos de polícia. Essa ambivalência se expressa, de alguma for-
ma, na distinção entre "policiamento profissional" e "luta contra o crime". Quando a
polícia sai em busca de autonomia profissional e status, tende a se expressar mais em
termos de policiamento profissional do que de luta contra o crime, embora, assim,
baseie a legitimidade da polícia mais na lei do que em seus propósitos instrumentais
ou na política. Para ter consistência, essa estratégia requer que a polícia se compro-
meta não só com a aplicação das leis criminais, mas também com todas as leis que
protegem os cidadãos das atitudes arbitrárias dos órgãos governamentais - entre eles
a própria polícia.

Em outros tempos, quando a polícia procurava popularidade política, estava


mais disposta a falar de si mesma como combatente do crime, o que implica sutis
diferenças dos valores que dirigem e legitimam os departamentos de polícia. É
enfatizado o valor instrumental de controlar o crime e punir os criminosos; é dimi-
nuída a importância da lei como restrição a operações policiais. O profissionalismo
reivindicado pela polícia transforma-se, de um profissionalismo baseado em valores
legais e conhecimento, em um profissionalismo baseado em habilidades técnicas e
valores associados a colocar malfeitores na cadeia.
A ambivalência da polícia sobre estes assuntos tem sido sustentada, há muito
tempo, por ambivalência semelhante entre os cidadãos, relativa ao tipo de força poli-
cial eles querem. O Philadelphia Police Study Task Force [Estudo sobre a Força Tarefa
Policial da Filadélfia] (1987) descobriu que, apesar de acreditarem que os policiais
dormiam na hora do trabalho, eram rudes com os cidadãos, recebiam suborno e ba-
tiam nos acusados, os cidadãos da Filadélfia aprovavam com fervor sua força policial.
Uma das conclusões destes achados embaraçosos, é de que os cidadãos da Filadélfia
concordavam com a atitude expressa por um policial que disse: "Veja, se nós vamos
fazer o trabalho duro, enterrando as merdas da sociedade e mantendo os mocinhos a
salvo dos bandidos, temos que ter alguma vantagem''.
Em muitas cidades americanas, dois acordos diferentes podem ter sido feitos en-
tre os departamentos de polícia e as comunidades legais e políticas: um deles é o acor-
do público - aquele que é discutido nas reuniões do Rotary Club - que é o compro-
misso com o policiamento de forma profissional. Já o outro é o acordo subterrâneo,
implícito- aquele discutido informal e privadamente-, que é compromisso de lu-
O
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

tar contra o crime. Na medida em que isso seja verdade, a distinção entre policia-
mento profissional e luta contra o crime sinaliza a não-finalização do projeto de re-
formas que buscava incorporar as normas legais, dentro dos departamentos de polí-
cia, como sendo valores importantes a serem seguidos em suas operações, ao invés de
serem vistas como restrições às operações de luta contra o crime. Estes valores per-
manecem, em sua maioria, fora da cultura policial.
Todavia, com exceção dessa contradição que permanece, o policiamento profis-
sional foi adotado e desenvolvido como uma estratégia coerente de policiamento.
Quase sempre é difícil para alguém, dentro ou fora da profissão, imaginar qualquer
outro estilo de policiamento. Se alguém olhar por trás desta estratégia dominante de
policiamento, verá, porém, importantes limitações - mesmo se compará-la com os
objetivos anunciados de controle de crimes graves (Neustadt e May, 1986; Kelling e
Moore, 1988). A estratégia parece ainda mais limitada quando alguém pergunta so-
bre questões mais amplas, a respeito de corno os departamentos de polícia podem ser
mais bem usados, hoje em dia, para melhorar a qualidade de vida nas cidades. Isto
implica necessariamente em lidar de fato com o crime e a violência. Mas também
significa achar modos de lidar com as drogas, com o medo e pôr às claras a rede de
obrigações familiares e comunitárias. Tais objetivos podem não estar sendo definidos
como assuntos de polícia agora. Entretanto, estão próximos o suficiente dos atuais
objetivos da polícia, e o potencial da polícia é de alto valor na sua transmissão, tor-
nando-os importantes para a polícia redefinir suas operações e criar uma contribui-
ção melhor para solucioná-los.

C. As Limitações do Policiamento Profissional

Uma avaliação do policiamento profissional como estratégia de policiamento


deveria começar observando que, até agora, ele não tem obtido um grande resultado
no controle do crime. Essa observação tem sido feita várias vezes e, par;;i a polícia
(apropriadamente), parece um insulto. A polícia argumenta que tem feito bem a sua
parte mas que tem sido deixada de lado pelo resto do sistema de justiça criminal, que
é incapaz - ou não deseja - de processar, condenar e prender aqueles que a polícia
convincentemente acusou de terem cometido crimes. No policiamento, ou mesmo
em outros lugares, algumas pessoas afirmam, também, que mudanças prejudiciais na
sociedade- aumento da pobreza e do desemprego, racismo continuado, crescimento
no tamanho dos grupos etários com tendência ao crime, o colapso da famílias, a de-
cad~ncia dos valores morais - tendem a aumentar os níveis do crime, e que a polícia

127
POLíCIAM ENTO MODERNO

o sistema de justiça criminal têm tido uma boa atuação conseguindo manter o crime
nos níveis atuais.
Essas observações bem podem ser apropriadas e corretas. Mas, se a polícia é só
um dos fatores (e, aparentemente, não muito importante) no controle do crime, isso
deveria diminuir suas reivindicações de que sua verba e sua autoridade devam cres-
cer quando o crime cresce. E também sugere aos executivos de polícia o bom senso
de ir procurar popuJaridade e legitimidade para sua instituição em outras bases que
não no controle efetivo do crime.Ainda assim, tais implicações não foram totalmente
aceitas no policiamento. A polícia gostaria de ter as duas coisas: ser vista como im-
portante, até mesmo fundamental, no combate nacional ao crime, e não ser responsá-
vel pelo crescimento das taxas do crime.
l. Fraqueza nos Métodos Operacionais. Há, porém, noticias piores para a estraté-
gia profissional de policiamento. Duas décadas de pesquisas lançaram dúvidas sobre
a eficácia operacional das principais táticas em que a polícia atualmente se baseia.
ão podemos mais estar confiantes de que o patrulhamento detenha o crime (Kelling
et al., 1974), de que os detetives, trabalhando apenas com as evidências da cena do
crime, possam resolver os crimes ( Greenwood, Chaiken e Petersilia, 1977), ou de que
a resposta rápida resulte na prisão dos criminosos (Departamento de Polícia de
Kansas City; 1977-1979; Scott, 1981; Spelman e Brown, 1984; para uma outra visão,
ver Larson e Cahn, 1985). Nem podemos ter certeza de que as detenções - mesmo
quando seguidas por acusação bem-sucedida, culpabilidade e reclusão - produzam
intimidação generalizada ou especifica, ou sequer reabilitação (Blurnstein, Cohen e
Nagin, 1978). Ainda podemos confiar na incapacitação legal de alguns criminosos
para controlar alguns crimes (Cohen, 1978; Greenwood e Abrahamse, 1982). E certa-
mente é exagero dizer que tais táticas não tenham efeito sobre os níveis do crime.
Todavia, hoje está desmoronando a confiança que tínhamos, há uma década, na es-
tratégia profissional de policiamento como um conjunto de programas operacionais
no controle do crime.

2. Os Limites da Forma Reativa. Agora os estrategistas reconhecem que a natureza


reativa da atual estratégia da polícia limita, nitidamente, seu potencial de controle do
crime. A confiança no patrulhamento, na resposta rápida aos chamados por serviços
e a investigação retrospectiva asseguram, virtualmente, que os esforços da polícia para
controlar o crime, sejam em sua maioria reativos. Quando a polícia faz o patrulha-
mento, não pode ver o suficiente para intervir constantemente na vida da comunida-
d~. Se ela espera para ser chamada, está, por definição, esperando até que um crime
seja cometido. Isto é particularmente verdade, se a polícia encarar os chamados mais
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

como incidentes discretos, a serem examinados na busca de crimes mais sérios, do


que como sinais indicando problemas subjacentes, que têm um passado e vão ter um
futuro (Goldstein, 1979).
Ser tão reativa tem algumas qualidades importantes. Isso assegura que a polícia
opere na superfície da vida social e não interfira nela profundamente, mantendo as-
sim grandes espaços de privacidade. Quando interfere de fato, a polícia tem urna ra-
zão clara para fazer isto e pelo menos um cidadão que apóia a interferência - a pessoa
que fez o chamado. A esse respeito, urna estratégia de policiamento reativo protege a
privacidade e a liberdade e economiza o uso da autoridade do Estado, mantendo os
agentes do Estado à distância.
Os vícios da estratégia reativa têm sido mais aparentes do que suas virtudes. Para
muitos, é mero senso comum ser melhor prevenir os crimes do que ficar esperando
que eles aconteçam. Entretanto, o que essa posição ignora, é que, quando se espera, a
privacidade e a liberdade estão protegidas; e, mais ainda, na medida em que intimi-
dações específicas e incapacitação legal desestimulam os criminosos atuais a cometer
crimes no futuro, a atual estratégia previne futuros crimes. Mas há dois argumentos
que dizem respeito às fraquezas da abordagem reativa que são melhores do que dizer
que ela não é suficientemente preventiva.
Primeiro, a estratégia reativa é, sistematicamente, incapaz de lidar com crime
que não produzam vítimas ou testemunhas. Isto há muito tempo é óbvio, em se
tratando dos chamados crimes sem vítima, como prostituição, jogo e venda de dro-
gas. Entretanto, recentemente ficou claro que há muitos outros crimes que não pro-
duzem vítimas ou testemunhas dispostas a se apresentar (Moore, 1983a). Alguma
vezes, pessoas foram vitimadas e sabem disto, mas ficam relutantes em se apresen-
tar porque estão com medo, ou porque estão intimamente relacionados com o cri-
minoso, para vê-lo(a) preso(a), ou por uma combinação dos dois fatores. Para a
estratégia reativa, é difícil chegar às extorsões sistemáticas, ou às esposas espancada
ou ao abuso de crianças, porque as vítimas não dão o alarme. Também deve ser
difícil detectar assaltos em conjuntos habitacionais, quando vítimas e testemunha
têm medo de retaliação.
Também é difícil, para a estratégia reativa, chegar aos crimes que pn <luzem v1ti-
mas que não sabem que foram vitimadas. Caem nesta categoria muit
rimes de
colarinho.branco, que vão das fraudes com seguros a abandono de lix
produzem danos posteriores. Como esses crimes são essencialmente invisíveis para
uma estratégia que depende do alarme da vítima ou de testemunhas, cm uma estra-
tégia puramente reativa eles não podem ser bem atendido ....

129
POLICIAMENTO MODERNO

gundo, a estratégia reativa enfraquece a sensação da presença da policia naco-


munidade e torna os cidadãos inseguros de que eles possam confiar em que a polícia
virá quando chamarem, ou que vai lidar com a situação que os incomoda, tendo al-
gum tipo de atenção para com seus objetivos e preocupações. Quando a polícia opera
reativamente, raramente ela tem tempo para visitar vítimas e testemunhas nos dia
que se seguem ao seu envolvimento com um fato criminoso. Os detetives podem apa-
recer para obter declarações e os promotores podem ligar, para notificá-los sobre os
dias de julgamento, mas os policiais de patrulha raramente irão aparecer de novo para
oferecer algum conforto e confiança.
Da mesma forma, policiais de todos os lugares não vão sair de seus carros para
conversar com os cidadãos (Sherman, 1986, p. 356). E, se forem chamados e não tive-
rem que fazer nenhuma ação legal, os policiais vão embora rapidamente. De fato,
George Kelling mostrou que, por ironia, o corte rápido do contato com os cidadãos
por muitos policiais é justificada pelo desejo destes em voltar para "o serviço" - para
o serviço de ser enviado para onde um carro é necessário (Moore e Kelling, 1983).
Finalmente, a polícia sabe muito pouco sobre as pessoas ou situações que atende. Nas
palavras de Sherrnan, o policiamento reativo se tornou indiferente à história, e está
sem um contexto {1986, p. 356). Resumindo, isto significa que a polícia se sente dis-
tante dos cidadãos do bairro e, sendo distantes, eles não só parecem pouco dignos de
confiança como também incontroláveis. O preço é que os cidadãos, especialmente
aqueles que têm medo, não chamam a polícia: ao contrário, engolem suas perdas e
vivem com seus temores.
3. Prevenção Insuficiente. Relacionada com a acusação de que o policiamento pro-
fissional é muito reativo, está a reivindicação de que a estratégia atual não é suficien-
temente preventiva. De fato, para alguns críticos, e em particular para aqueles que
enfatizam a falência da estratégia reativa em evitar os crimes aos quais essa estratégia
reage, as críticas são as mesmas (Brown, 1989). Mas a discussão vai além da simples
reivindicação de que a polícia precisa esperar que um crime ocorra, antes de entrar
em ação para prender o criminoso. A crítica enfatiza que devem existir muitos outros
fatores, além das más intenções dos criminosos, que ocasionam os crimes, e que estes
fatores deveriam ser o ponto central da intervenção policial. Algumas mercadorias
(tais como armas, álcool e drogas) podem dar origem a crimes (Moore, J 983a). Al-
gumas situações (tais como as brigas domésticas ou as saídas escuras das estações de
metrõ, ou as ruas lotadas com caixas eletrónicos) podem facilitar atos criminosos
(Clarke, 1983). Talvez, a polícia pudesse controlar o crime com mais eficiência, redu-
zindo a facilidade em se obter substâncias que facilitem o crime e melhorando as situa-

130
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

ções que podem conduzir a ele, do que ficar esperando para capturar criminosos
quando os crimes acontecem.
A ação preventiva ser o foco da ação policial leva, eventualmente, a uma preocu-
pação de que a polícia, continuando com a estratégia de policiamento profissional,
ignore a contribuição potencial de muitos indivíduos e organizações fora do depar-
tamento de polícia, em relação aos objetivos de controle e prevenção do crime. Há
muito tempo isto tem sido óbvio para os chefes de polícia, que pedem aos cidadãos
para chamar sua polícia local e apoiá-la, e muitos departamentos têm feito um esfor-
ço para que os cidadãos se juntem aos esforços para evitar arrombamentos, usando
meios como a identificação (marcação) de seus bens ou as inspeções de segurança.
Mas os críticos argumentam que a polícia não pensa o suficiente, ou com cuidado
suficiente, na maneira de mobilizar os esforços individuais e coletivos dos cidadãos,
ou em como usar as facilidades de outros órgãos governamentais, como escolas, co-
missões de licenciamento e departamentos de recreação para agir eliminando algu-
mas das condições que originam os crimes ( Goldstein, 1979).
4. As Solicitações dos Cidadãos por Serviços da Polícia. Observem que estas críti-
cas ao policiamento profissional são feitas dentro de uma concepção de policiamento
que estabelece o controle do crime como o mais importante, e talvez único, objetivo
do policiamento. Na sua essência, estas críticas procuram por métodos mais efetivos
e de maior alcance no controle do crime. Mas outras críticas à atual estratégia de po-
liciamento começam a romper essa referência (Moore e Trojanowicz, 1988). Elas têm
suas raízes nas observações do que de fato acontece nos departamentos de policia e
levantam questões problemáticas sobre se a polícia deve estar centrada unicamente
na reação aos crimes mais sérios.
Muitos dos chamados por serviços da polícia não comunicam crimes sérios e
um número menor ainda comunica crimes em andamento (Wycoff, 1982). Ao con-
trário, os chamados em geral pedem vários serviços. Urna grande maioria desses cha-
mados envolve emergências que podem deteriorar rapidamente e chegar a péssima
conseqüências, a não ser que alguém socorra rapidamente. Mas tais emergências ra-
ramente são criminosas. São, quase sempre, emergências sociais, do tipo brigas do-
mésticas que ainda não se tornaram briga de foca, ou estão relacionadas a criança
sozinhas na rua à noite, ou uma senhora de idade que ouviu ruídos e ficou com medo,
ou emergências de saúde, como doses excessivas de drogas ou abortos.
Em grande parte, um departamento de policia que siga a estratégia de cornbat
ªº crime profissional, está inclinado a ver estes chamados como "lixo'; pois desperdi-
çam seus recursos e capacidades especiais e os distraem do trabalho principal, qu

131
POLICIAMENTO MODERNO

estar pronto para lidar com crimes sérios, onde e quando eles acontecerem. A única
razão para a polícia aceitar tais chamados é que eles trabalham vinte e quatro hora
por dias, sete ruas por semana e estão conectados aos cidadãos por telefones e rádios.
Para estar apta a lidar com o crime, ela precisa trabalhar desta forma. Mas a polícia
que está comprometida com o policiamento profissional acredita que é um erro per-
der muito tempo com estes chamados que não se relacionam com missões.
Há uma forma diferente de ver estes chamados. Alguns podem ser precursores
de crimes futuros e, se forem encarados seriamente agora, podem prevenir um crime
mais tarde. Isto com certeza é verdade nos casos de violência doméstica (Wilt et aL,
1977). Sucessivamente, as respostas a estes chamados podem ser meios significativos
de a polícia estabelecer uma presença confiável na comunidade. Por sua vez, isto pode
levar ao crescimento do fluxo de informações provenientes da comunidade e ao im-
pedimento de crimes maiores (Skogan e Antunes, 1979). Nos dois casos, uma melho-
ria no atendimento dos chamados "lixo" pode melhorar as condições do controle do
crime pela polida.
Uma forma mais radical de ver estes chamados é vê-los como solicitações rele-
vantes à polícia, e como pistas de como os cidadãos pensam que a polícia deveria ser
usada (em oposição ao que ela mesma pensa). Talvez, os chamados "lixo" possam ser
vistos como algo que "serve como uma luva» à missão policial. Se os cidadãos cha-
mam porque estão com medo, ou porque precisam de ajuda em emergências de saúde
ou sociais, talvez a polícia deva pensar sobre estes chamados como sendo o centro de
sua missão, e não a periferia.
Esse ponto fica mais crítico quando a polícia promove encontros com os cida-
dãos para mobilizar a ajuda destes: a polícia sempre descobre que os cidadãos estão
bem menos interessados do que ela esperava em falar sobre roubos e arrombamen-
tos (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés, eles parecem estar preocupados com
problemas de "qualidade de vida~ tais corno crianças barulhentas, venda de drogas
na frente de todo mundo, pichações e edifícios degradados, que parecem perigosos.
Em resumo, os cidadãos continuam a chamar a atenção da polícia para problemas
que são diferentes daqueles que a polícia assume, para si mesma, como sendo seu
objetivo principal.
Isto levanta questões a respeito de continuar importante e viável uma estratégia
que dá pouca atenção às preocupações dos cidadãos em favor das preocupações e
atenções operacionais da polícia.
5. Profissionalização Incompleta. A atual estratégia de policiamento também tem
desapontado os cidadãos e a polícia por falhar tanto no estabelecimento da legitírní-

132
POLICIAM ENTO CO M U N ITÁRIO E PO LICIAM EN TO PARA A ...

dade da polícia, quanto na elevação de seu status profissional. O policiamento conti-


nua a ser abalado por escândalos intermitentes, sendo objeto constante de descon-
fiança e suspeita. Ao mesmo tempo em que os salários aumentaram e os padrões de
educação subiram, o policiamento permanece, na maior parte, uma profissão operá-
ria. Isto é frustrante, porque elevar a legitimidade e o status profissional estavam en-
tre os principais objetivos da recente onda de reformas apoiando o policiamento pro-
fissional como um conceito de policiamento. Em retrospecto, dois fatores parecem
ter contrariado os objetivos dos reformadores.
Um deles é a constante inabilidade da polícia em estabelecer mecanismos apro-
priados de responsabilização ligando-a com a estrutura geral do governo municipal
e com os cidadãos. Uma idéia central, no policiamento profissional, é a de que a polí-
cia deve ser independente das influências políticas e deve orientar-se estritamente
pela lei e pelos padrões de sua profissão. Como já foi observado, o compromisso com
a lei, como base de sua legitimidade, têm-se enfraquecido, de alguma forma, por sua
crítica constante às restrições constitucionais e pelas constantes evidências (embora
em declínio) de corrupção e brutalidade. A polícia tem preferido basear sua legitimi-
dade em seus próprios padrões profissionais - daí a popularidade dos padrões de
escolaridade mais elevados, mais treinamento e até o movimento para dar autoriza-
ção [ accredit] a agências de policiamento (Williams, 1989).
Os esforços para basear no seu próprio profissionalismo a legitimidade da polí-
cia (ao invés de se basear na legitimidade ou na sensibilidade política, ou numa com-
binação das três coisas) foram em si problemáticos, pois isso tomou a polícia respon-
sável apenas por ela mesma e por mais ninguém - o que, num governo democrático,
é sempre uma posição suspeita. E além disso a polícia aumentou esse erro estratégi-
co, invocando o princípio de autonomia e independência profissional para derrotar
todos os mecanismos de controle externo, mesmo em situações onde fortes evidên-
cias indicavam que ela tinha falhado em suas obrigações profissionais. As comissões
de investigação civis, na sua maioria, foram vencidas e, provavelmente, por boas ra-
zões ( Civilian Revicw of tlie Police, 1980). Tais mecanismos de responsabilização eram
Ialhos, porque centravam a atenção principalmente em incidentes individuais de bru-
talidade ou corrupção, dando muito poder a reclamações individuais contra a polícia
e também falharam em assegurar que os departamentos de polícia fossem responsá-
veis por melhorias na sua atuação geral. Mas, tendo derrotado estas iniciativas, a P' ,_
lícia não ofereceu alternativas satisfatórias.
A ausência de uma responsabilização externa contínua parecia ser uma vanta-
gem para a polícia, pois eln se poupava das pressões diárias de ter que responder ,

13
POLICIAM ENTO MODERNO

upervisão e às críticas externas. Também isso fez com que ela se sentisse no controle
de seu próprio destino. Mas na realidade, com o tempo, a falta de uma responsabi-
lização constante enfraqueceu os departamentos de polícia. Sem qualquer diáJogo
formal contínuo, sobre seus objetivos gerais e seu desempenho, entre a polícia, a su-
pervisão política e a comunidade, a polícia ficou sem meios de melhorar seu status.
Ela podia evitar críticas, mas assim era difícil ganhar elogios. Como resultado, sua
posição tendeu à estagnação.
em avaliações contínuas, totais [aggregate), de sua atuação, a polícia se tornou
extremamente vulnerável ao efeitos dos estragos feitos por incidentes individuais, que
se tornaram o centro de intensa cobertura pelo noticiário. Um tiroteio ou um caso de
negligência adquiriam uma importância enorme na cabeça do público, na faJta
de um contexto maior para poder compreender e avaliar o incidente em si.
GraduaJmente, a polícia foi se distanciando das aspirações, desejos e preocupações
dos cidadãos. Cada vez mais, o trabalho importante a ser feito era definido pela polí-
cia, ao invés de ser decidido pelos contribuintes, cujos impostos pagavam seus salários
e compravam seus equipamentos. É verdade que a polícia permaneceu responsável por
atender os pedidos de serviço dos cidadãos. Mas em cada caso, a decisão sobre se o caso
era urgente ou não, dependia do julgamento da polícia. Tendo se vinculado operacio-
nalmente aos cidadãos apenas pelos sistemas 911, a polícia não podia ver nem ouvir os
cidadãos sobre problemas que não estavam envolvidos em incidentes específicos. E
como havia muitos destes problemas, a polícia começou a ser vista, cada vez mais, como
sem importância em relação aos problemas dos cidadãos.
Finalmente, do ponto de vista dos executivos e lideres da polícia, com o isola-
mento da responsabilização externa, tornou-se difícil para eles estimular suas pró-
prias organizações a executar suas tarefas. Pela imagem tradicional de independência
profissional e de forte liderança, um chefe de polícia isolar-se das pressões políticas
supostamente aumentaria sua grandeza e controle sobre o departamento e daria a ele
a liberdade de mapear o futuro da organização. No entanto, na realidade, o efeito foi
tornar o chefe de polícia mais vulnerável às exigências de suas tropas. Isto é particu-
larmente verdade, num mundo onde muitos chegam à chefia vindos de dentro de
seus departamentos já atolados em obrigações contínuas com amigos desse departa-
mento, e em que, a fim de que o moral não decline, os chefes de polícia sentem obriga-
ção de apoiar suas tropas. Estas poderosas influências informais sempre tornam os
chefes defensores de suas organizações e de seu pessoal, ao invés de administrar a
organização em benefício do público. Parece que uma responsabilização externa forte
teria, em relação às suas organizações, fortalecido o poder dos chefes, e teria feito pa·

134
POLICIAMENTO COMUNJTÁR!O E POLICIAMENTO PARA A ...

recer que os valores adotados nas operações das organizações refletiam, de fato, os
valores que os cidadãos gostariam de ver refletidos.
Para o policiamento, o segundo maior impedimento para a legitimação e me-
lhoria da posição profissional foi que a polícia nunca pareceu adotar inteiramente os
valores constitucionais, que eram o único meio seguro de atingir esses objetivos. Na
hierarquia de valores da sociedade, a luta contra o crime é importante, mas é menos
importante do que as regras da lei. Na medida em que a polícia adotou a luta contra
o crime como sua principal razão de ser, algumas possibilidades de avanço foram in-
terrompidas. Os valores constitucionais eram valores dos advogados, não da polícia.
Na medida em que a polícia falhou em adotá-los (e, algumas vezes, mesmo quando
os adotou), procuradores e juízes viram a polícia como suspeita. Ela também era sus-
peita aos olhos dos repórteres que cobriam sua atuação. E, toda vez que ocorria um
incidente em que os valores legais pareciam ter sido sacrificados por conveniência do
controle do crime, ou pelo desejo individual de policiais por dinheiro ou vingança, a
polícia era vulnerável aos ataques externos. Em resumo, mesmo com a estratégia de
reforma, ela estava se apoiando nos valores errados.
A falta de mecanismos de responsabilização efetiva e a relutância da polícia
em adotar valores constitucionais minaram os esforços da reforma estratégica para
fazer crescer a legitimidade e o status profissional da polícia. As tentativas de basear
a legitimidade em padrões educacionais e profissionais reconhecidos não preen-
cheram a lacuna. Como resultado, as fundações do policiamento parecem vacilantes,
as organizações em si muito vulneráveis ao escândalo e os líderes da polícia ten-
dem a servir de bode expiatório.
6. O Crescimento da Segurança Particular. Uma última crítica à estratégia de
policiamento profissional é que ela não tem permitido aos departamentos públi-
cos de polícia assegurar sua parte no mercado de serviços de segurança. Nas dua
últimas décadas está ocorrendo um enorme crescimento em segurança privada.
(Shearíng e Stenning, 1981; Cunningham e Taylor, 1985; Shearing, neste livro). Cada
vez mais, os cidadãos americanos confiam mais em outros mecanismos do que no
policiamento público para protegê-los e acalmar seus medos de serem vítimas de
crime (Lavrakas e Lewis, 1980; Lavrakas et al., 1981; Skogan e Maxfield, 1981 ·
Lavrakas e Skogan, 1984). Compram cadeados, armas e cachorros em quantidad
crescentes, patrulham seus próprios bairros em números crescentes. E se juntam
para comprar serviços de segurança privada, de firmas comerciais - algumas vez
até mesmo de órgãos públicos (Reiss, 1985 ).

135
POLICIAM ENTO MODERNO

E, isso, mesmo quando a popularidade do policiamento público em geral estava alta


ou mesmo aumentando. Apesar de parecer que os americanos gostam das forças policiais
públicas, aparentemente eles acham que elas estão ficando cada vez mais desnecessárias
em suas preocupações com a segurança. Na medida em que a habilidade em manter uma
vantagem competitiva em um empreendimento é um dos testes importantes de
uma estratégia corporativa, o policiamento profissional não tem se saído bem.
O posicionamento enfraquecido do policiamento público pode ser avaliado de
duas perspectivas diferentes. Do ponto de vista daqueles que estão no policiamento
público, a perda da posição competitiva é um desastre, porque significa menos di-
nheiro, status e oportunidade para eles e seus colegas. Isto pode ser importante para
a polida, mas não é tão importante para os cidadãos em geral, em especial para os
cidadãos que estão se beneficiando com menores impostos e com a oportunidade de
comprar segurança mais apropriada para seus desejos individuais.
Mas o declínio do policiamento público pode ser visto também do ponto de vista
dos cidadãos interessados na qualidade geral da justiça distribuída pela sociedade.
Olhando por essa perspectiva, a morte do policiamento público e o crescimento da
segurança privada pressagia uma variedade de probJemas importantes: uma distri-
buição mais desigual de segurança; menos respeito pelos direitos dos acusados; me-
nos competência profissionaJ geral a ser utilizada em distúrbios (Reiss, 1988). Assim,
o declínio do policiamento público é um problema para a sociedade em geral e não
apenas para aqueles que nele fazem carreira.
Estas fraquezas na estratégia atual de policiamento não significam que, neces-
sariamente, ela está errada. Pode até ser a melhor estratégia disponível, ou apro-
priada, neste estágio de desenvolvimento do policiamento na sociedade america-
na. Estas fraquezas também não significam, necessariamente, que a estratégia vai
mudar rapidamente para outra coisa. Muitas forças trabalham para manter o com-
promisso com qualquer ortodoxía - incluindo sua familiaridade e ampla aceita-
ção. O que a fraqueza realmente significa é que pode haver espaço para pensar em
alternativas.

É neste solo fértil que as idéias de políciamente comunitário e policiamento para


Elas dão respostas diferentes para questões
solução de problemas têm criado raízes ..
relativas a como os departamentos de polícia podem ser melhor usados para comba-
ter o crime, o medo, as drogas e a decadência urbana) redefinindo seus objetivos, seus
principais métodos operacionais e até suas bases de Iegítimídade. Elas também pro-
curam redefinir as relações de trabalho atuantes entre a polícia> a comunidade e ou-
tros órgãos dos governos locais.

136
POLICIAMENTO COM U N !TÁ RIO E POLICIAMENTO PARA A ...

D. Policiamento para Solução de Problemas e Policiamento Comunitário


como Estratégias Organizacionais Alternativas

Para perceber os policiamentos para solução de problemas e comunitário como


alternativas à estratégia de policiamento atual, é necessário que eles sejam vistos mais
como programas absLratos do que como programas específicos ou como séries de
arranjos organizacionais. Mais do que uma série precisamente definida de ativida-
des, eles descrevem abordagens gerais de policiamento. Além disto, os programas es-
pecíficos que reflitam o estilo de policiamento, de uma determinada comunidade,
para solução de problemas ou comunitário, podem variar de um local para outro. A
abordagem de solução de problemas para violência doméstica na cidade de Kansas
pode ser completamente diferente do programa aplicado em São Francisco ou Seattle.
A abordagem comunitária para o problema de tráfico de drogas em Detroit pode ser
muito diferente em Phoenix (Police Executive Research Forum, 1989).
De fato, uma idéia comum destes conceitos é a de que pode haver vários meios
para lidar com cada problema que o policiamento encontra. A melhor resposta sem-
pre vai depender das circunstâncias locais. Assim, o padrão de qualidade de um de-
partamento de polícia efetivo não será o sucesso obtido na implementação do mais
recente e bem sucedido modelo de programa nacional, mas sim em com que cuidado
e habilidade ele encontrou uma solução local para um problema local, levando em
consideração o caráter local do problema e os meios locais para lidar com ele.
Então, o que torna estes conceitos diferentes não é o fato de incorporarem uma
série de atividades, nem darem um direcionamento particular para as operações. Ao
contrário, eles orientam o pensamento e as ações dos policiais e administradores de
maneiras que, em suas características, diferem do modo tradicional de pensar o tra-
balho policial e, de certa forma, um do outro.
1. Policiamento para Solução rle Problemas. Fundamental para a idéia do policia-
mento para solução de problemas, por exemplo, é a atividade de pensamento e análi-
se necessários para entender o problema que está por trás dos incidentes para os quai
ª polícia é convocada ( Goldstcin, 1979; Eck e Spelrnan, J 987; Sparrow, Moore
Kennedy, 1990). Isto não é o mesmo que procurar as origens do problema do crirn
cm geral. muito mais superficial, uma abordagem mais situacionnl. Essa abordagem
Ê

leva a sério a noção de que situações podem dar origem ao crime e que esse pode ser
evitado pela mudança nas situações que parecem estar originando os chamados de
serviço (Clarke, l 983). O desafio da estratégia do policiamento p,tra solução de pro-
blcmas é imaginar e criar uma resposta efetiva e aplicável para resolver os problemas

137
PO LICIAM ENTO MO DERN O

que não estão aparentes. Essa pode incluir, e quase sempre inclui, prender desordeiros
ou enviar policiais para patrulhar certos lugares em determinadas horas (Eck e
pelman, 1987, pp. 43-44). Mas o ponto importante, é que a resposta não está, neces-
ariarnente, limitada a essas formas tradicionais de respostas pela policia. O desafio
está em usar outros mecanismos além das prisões, que produzam soluções e que pro-
curem, dentro e fora do departamento, por capacidade operacional utilizável.
Alguns exemplos concretos, tirados do trabalho pioneiro de Eck e Spelman, tor-
nam mais claros estes pontos abstratos (Eck e Spelman,1987; Spelman e Eck, 1989):

Em 1984, os roubos de veículos estacionados perto dos estaleiros de r-ewport News cons-
tituíam cerca de 10% de todos os crimes relalados em Newport News. Um policial, designado
para analisar e resolver esse problema criminal, descobriu que a maioria dos crimes ocorria em
algumas áreas de estacionamento. Entrevistando policiais, detetives e membros da força de se-
gurança privada dos estaleiros e aqueles que já tinham sido presos e condenados por roubos
nesta área, o policial foi capaz de identificar um pequeno número de suspeitos pelos crimes
que ocorriam. Essa informação foi passada aos patrulheiros da área, que passaram a interrogar
mais agressivamente os suspeitos rondando a área e conseguiram fazer prisões à vista de todos.
Além disso, o policial conseguiu valiosas informações dos presos sobre o que tornava um carro
um alvo atraente. Essa informação tem sido usada, por empregados e pelas forças de segurança
privada, para desenvolver e implementar estratégias preventivas. Os roubos decresceram 55%
(de 51 ao mês, para 23 ao mês) desde que começaram os interrogatórios de campo e as prisões
de criminosos reincidentes (Eck e Spelman, 1987, pp. 73-77).

A solução para esse problema baseou-se em métodos tradicionais da polícia, e


confiou, principalmente, nas fontes de informação do departamento. A diferença está
no esforço mantido pelo policial encarregado, na responsabilidade em lidar com o
problema como um todo, para ligar e analisar informações que antes eram desconec-
tadas, e em usar estas informações para dar coerência e estímulo para o que, de outra
forma, poderia ser um esforço isolado.
Eis um segundo exemplo:

a primavera de 1985, Gainesville, na Flórida, foi atingida por uma epidemia de roubos
em lojas de conveniência. A polícia pensou que os roubos fossem obra de um ou dois crimino-
sos reincidentes. Uma pesquisa da descrição dos suspeitos provou o contrário: muitos crimi-
nosos diferentes estavam, subitamente, roubando lojas de conveniências. Policiais designados
para analisar o problema perc:cberam que as lojas que estavam sendo roubadas eram diferentes
das outras, seu interior era menos visível pelo lado de fora (principalmente suas caixas regis-
tradoras), tendiam a manter mais dinheiro em caixa e tinham só um funcionário traba-
lhando durante a madrugada. Depois, entrevistaram os criminosos que tinham sido prc-
POLICIAMENTO COMUNITARJO E POLICIAMENTO PARA A ...

505 por roubos a lojas e descobriram que os ladrões sempre evitavam lojas de conveniências
com mais de um funcionário.
Estas descobertas foram apresentadas a uma associação local de comerciantes que havia
sido formada para ajudar a lidar com o problema. A polícia ficou surpresa com o fato de os
comerciantes rejeitarem sua proposta de mudar sua forma de agir para tornar suas lojas menos
vulneráveis. Sem intimidação, a policia criou um reguJamento local exigindo que os proprie-
tários removessem das janelas os anúncios que, da rua, bloqueavam a visão do interior da loja;
que as caixas registradoras fossem postas em lugar visível da rua; que instalassem câmeras de
segurança na loja e luzes no estacionamento; que limitassem a quantidade de dinheiro no cai-
xa; e que colocassem dois funcionários, treinados em técnicas de prevenção de crimes, no tur-
no da madrugada. Apesar da oposição constante dos comerciantes, a Municipalidade aprovou
o regulamento. Depois de sua aplicação, os roubos caíram 65 por cento no total e 75 por cento
à noite (Eck e Spelman, 1987, pp. 5-6).

Mas permanece discutível o que foi, exatamente, que provocou a queda nas ta-
xas de roubos. Alguns argumentam que a principal explicação foi a prisão de um pe-
queno número de criminosos que estavam cometendo estes crimes (Sherman, 1990).
Do ponto de vista dos interessados na solução de problemas, entretanto, o que im-
porta é que parece plausível que as condições específicas da situação, que se tornou o
centro das investigações, eram causas importantes dos roubos e que a força policial
foi capaz de persuadir, através da força de suas análises, o governo da cidade a passar
da polícia para os comerciantes um pouco da responsabilidade em lidar com o pro-
blema. Mas para isto, a polícia ainda deveria estar respondendo aos chamados por
roubos e explicando para todos os outros cidadãos porque eles não podiam fornecer
maiores serviços policiais para eles.
2. Policiamento Comunitário. A idéia fundamental por trás do policiamento co-
munitário, ao contrário, é a de que o trabalho conjunto efetivo entre a policia e a
comunidade pode ter um papel importante na redução do crime e na promoção da
segurança (Skolnick e Bayley, J 986; Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). O policiamen-
to comunitário enfatiza que os próprios cidadãos são a primeira linha de defesa na
luta contra o crime. Conseqüentemente, para que estes esforços possam ser melhor
mobilizados, é necessário muito raciocínio. Uma técnica importante é a polícia abrir-
se para os problemas que as comunidades identificam.
Abrir o departamento para problemas nomeados pelas comunidades sempre afe-
ta o que a policia entende como sua finalidade, e também afeta
nem sempre as comunidades identificam problemas de crimes scri
principal preocupação. Quando os cidadãos expressam suas preocupa
dos se tornam tão importantes quanto sua vitimização atual, Os fatores que precipi-

139
POLICIAM ENTO MO D ERNO

tam os medos quase sempre são outras coisas que não os crimes sérios (Skogan 1986).
1
Assim, o policiamento comunitário muda a visão que se tem da finalidade da polícia,
e também a de seus meios.
O conceito de policiamento comunitário também muda o raciocínio acerca das
bases da legitimidade da polícia. No policiamento comunitário, a justificativa para o
policiamento não é só sua capacidade de, com custo baixo, reduzir o crime e a violên-
cia enquanto preserva os direitos constitucionais básicos, mas também sua habilida-
de em relação às necessidades e desejos da comunidade. A satisfação e a harmonia da
comunidade se tornam bases importantes da legitimidade, junto com a competência
na luta contra o crime e a conformidade com a lei. A política, no sentido de sensibili-
dade e responsabilização por parte da comunidade, reaparece como virtude, e como
uma base expJicita da legitimidade da polida.
Desse modo,o policiamento comunitário não só vê a comunidade como um meio para
chegar aos objetivos de controle do crime, mas também como um fim a ser alcançado. De
fato, como estratégia geral, o policiamento comunitário tende a ver a luta efetiva contra o
crime mais como um meio para permitir que as instituições comunitárias floresçam e fa-
çam seu trabalho, e não o contrário. (Stewart, 1986; Turnin, 1986). O policiamento comu-
nitário também busca tornar o policiamento mais sensível às preocupações dos bairros.
Nada disso tem a intenção de tornar a polícia inteiramente submissa às comuni-
dades e aos seus desejos. A polícia precisa continuar defender uma série de valores que
as comunidades nem semprevaJorizam. Por exemplo, a polícia precisa defender ajus-
tiça no tratamento dos criminosos e a proteção de seus direitos constitucionais contra
a vingança de uma comunidade furiosa. A polícia precisa defender e procurar justiça
na distribu1ção para toda a população de urna cidade dos serviços de proteção financia-
dos publicamente, ao invés de destiná-los para os bairros mais ricos. E os executivos da
polícia devem manter o controle sobre coisas tais como a designação de pessoal espe-
cial e o estabelecimento de políticas departamentais gerais e seus procedimentos, para
que o empreendimento não deíxe de funcionar como uma instituição de toda acida-
de, se tornando um simples amontoado de vários departamentos independentes. Sob
a estratégia de policiamento comunitário, os departamentos de polícia podem setor-
nar mais sensíveis e responsáveis para com as solicitações dos cidadãos,
Um exemplo de policiamento comunitário em ação pode ser útil para ilustrar
estas idéias abstratas (Vera Institute of Justice, 1988):

Em Nova York, em abril de 1987, um representante de uma associação de inquilinos


chamou um policial comunitário, com informações específicas sobre traficantes de drogas
POLTClAMENTO COMUNlTÁR!O E POLICIAMENTO PARA A ...

e seus pontos no conjunto popular em que morava. O informante reclamava que o prédio
estava inundado de traficantes e compradores, que ocupavam apartamentos e vagavam pe-
los corredores, fazendo negócios. Os moradores do prédio e outros membros da comunida-
de estavam assustados e amedrontados [ ... J. A primeira medida do policial foi marcar uma
reunião com a associação de inquilinos. Um grande número de residentes compareceu e o
policial iniciou a discussão, em que as condições do prédio foram descritas claramente.
Entretanto, o policial insistiu que não deveriam ser dados detalhes específicos, nem deve-
riam ser feitas acusações, já que alguns dos traficantes estavam presentes para observar e
intimidar os outros [ ... J. A reunião mostrou claramente que a maior parte dos moradores
tinha uma atitude comum em o relação ao problema, mas que, como o tráfico de drogas é
ilegal, eliminar o problema é responsabilidade do departamento de polícia. Estava claro o
que eles queriam: que a polícia limpasse o prédio, usando patrulhamento mais freqüente e
expulsando ou prendendo os traficantes.
O policial acreditava ser essencial convencer os inquilinos de que não podiam esperar
passivamente que o problema fosse resolvido para eles, e tinham de se tornar participantes
ativos da solução. Argumentou que a polícia não poderia concentrar em um só prédio toda a
atenção que os inquilinos desejavam e que os moradores precisavam agir, não só como relatores
do problema, mas também assumir alguma responsabilidade na eliminação dele. O policial
sugeriu a formação de uma patrulha de inquilinos[ ... ] para suplementar a atividade policial e
prometeu seu apoio à patrulha. Os inquilinos concordaram e formaram sua própria unidade
de patrulha.
No prazo de duas semanas, a associação de inquilinos tinha se transformado, de uma or-
ganização limitada e dividida, em um grupo muito mais forte e unido. A associação estabele-
ceu uma patrulha vinte quatro horas do prédio, monitorando e anotando a presença de todos
que entravam nele [ ... ) O policial conduzia patrulhas verticais no prédio, cinco ou seis vezes
por dia[ ... ] e regularmente informava as unidades especiais de narcóticos do Departamento
de Polícia sobre a situação. Além disto, encontrou-se com representantes do Departamento de
Preservação das Habitações Populares, com os Conselheiros Municipais, com o Escritório de
Serviços de Família f ... ] estes diferentes recursos colaboraram dando informações aos inquili-
nos, trabalhando na renovação dos apartamentos e na assistência pela escolha responsável de
futuros inquilinos, para garantir que, quando os traficantes atuais fossem expulsos, o proble-
ma não iria começar de novo, com novas caras (pp. 11-12).

3. Compamçc1o das Estratégias Policiais. Quando, à luz das caracterizações abstra-


tas das estratégias da polícia, se compara e contrasta os exemplos concretos antes
mostrados, aparecem algumas observações importantes. A diferença entre o bom P' •-
liciamento profissional, de um lado, e o policiamento para solução de problemas e
policiamento comunitário, por outro lado, parece menos aguda. Como exclamou um
participante de uma aula num programa de administração, quando estas ilustraçõe
foram fornecidas, "mas nós sempre temos feito coisas assim! Isto não é policiamento

141
POLICIAM ENTO MODERNO

profissionaJ, ou policiamento para soluç..10 de problemas ou policiamento comuni-


tário, isto é simpJesmente bom p0Jiciamento"1•
Entretanto, outros participantes da aula chamaram a atenção para o fato de que,
enquanto ações apresentadas como sendo de soluçã.o de probJemas e de policiamen-
to comunitário sempre tinham acontecido nos departamentos de polícia, raramente
elas eram reconhecidas pelos supervisores ou pelo sistema administrativo da organi-
zação como policiamento efetivo, e permaneciam ocultas e desconhecidas. Por essa
razão, era mais incomuns do que deveriam ou poderiam ser.
Apesar de, há muito tempo, serem parte do repertório de recursos operacionais
dos patrulheiros, estes métodos e técnicas eram diferentes dos métodos padrão já co-
nhecidos da organização. A extensão de problemas tratados era incomum. Geralmen-
te eram maiores do que os incidentes para os quais a polícia era convocada, mas me-
nores do que os probJemas criminais da cidade toda, que continuavam sendo da
responsabilidade da poli eia. A for ma com o os dados eram util ízados para definir pro-
blemas e analisar as soluções possíveis, embora não fosse incomum, era rara nos cír-
culos policiais. Também era incomum o alcance do envolvimento da comunidade e
de outros órgãos governamentais na identificação e solução de problemas. Então, a
esse respeito, os exemplos concretos revelam de fato uma abordagem diferente do
policiamento, que é característica do policiamento para solução de problemas e
do policiamento comunitário.

Em grande parte, o policiamento para solução de problemas e o comunitário


são conceitos que se sobrepõem (Moore e Trojanowicz, 1988). Quase naturalmente,
um compromisso com a solução de problemas leva invenção de soluções que en-
à

volvem uma comunidade maior. Além disso, enquanto a solução de problemas sem-
pre começa com problemas nomeados pela policia, muito, departamentos que se
comprometeram com a solução de problemas têm desenvolvido mecanismo, para
consultar as comunidades locais, para descobrir quais são os problemas do ponto de
vista da, comunidades. Se isto ocorrer como uma coisa de rotina, o policiamento para
solução de problemas, virtualmente, se confunde com o policiamento comunitário.
O policiamento comunitário foi criado para deixar a comunidade nomear os proble-
mas e concentrar-se no que a policia, em parceria com a comunidade, pode fazer para
lidar com os problemas nomeados. Isto geralmente requer raciocínio e imaginação e,
por isto, é sempre confundido com o policiamento para solução de problema,.

'- ~arch '"'º " '"'°'


Forum, em Andover,
Co=""''º M~s.o Sooio, M,,..,. ;, Polkiog Prog,.m P"rodoado
do,.," "''º Police Executive
=
142 -
POLJCJAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

Apesar das superposições, cada conceito tem seu próprio impulso (Moore e
Trojanowicz, 1988) A solução de problemas enfatiza a reflexão e a análise, acima
da cooperação comunitária. O policiamento comunitário procura fixar a atenção da
organização não só nas suas operações internas, mas, de preferência, em como está se
desenvolvendo sua cooperação com a comunidade. Para enfatizar, um departamento
de polícia voltado para a solução de problemas pode falhar, por se tornar muito cen-
trado em problemas que a polícia pensou serem importantes e por não responder
suficientemente aos problemas nomeados pela comunidade. Um departamento
orientado para a comunidade pode se tornar excessivamente concentrado em man-
ter seu relacionamento com a comunidade, esquecendo que deveria montar opera-
ções para reduzir o crime, a vitimização e o medo.
Assim, em níveis abstratos e estratégicos e num nível operacional concreto, como
uma filosofia operacional, os conceitos de policiamento para solução de problemas e
comunitário parecem diferir entre si tanto como diferem do policiamento profissio-
nal. Enquanto os exemplos concretos são apresentados aqui como forma de expor as
diferenças de abordagem, eles também nos lembram que, no final, estes níveis abs-
tratos e estratégicos são importantes não como simples abstrações, mas como meios
que podem ser usados para influenciar a conduta dos policiais em campo.
Os atos mais importantes, através dos quais se supõe que essas novas estratégia
devam influenciar a conduta da polícia, são: autorizar policiais, individualmente, a
juntar dados sobre situações que estão por trás dos incidentes, de modo que as cau-
sas ocultas possam ser compreendidas; ao lidar com problemas, ser cuidadoso com
os projetos de operações policiais; estabelecer medidas para determinar se alguém
foi bem sucedido; ao projetar soluções efetivas, e ao executar as soluções, reconhecer
o importante papel da comunidade na nomeação de problemas que pedem solução;
ver que o objetivo da luta contra o crime pode ser melhor perseguido pelo estabeleci-
mento de relações mais confiáveis com as comunidades que são policiadas; e ter cons-
ciência de que a polícia tem oportunidades mais amplas - do que o reconhecido no
conceito de policiamento profissional - de prevenir e controlar o crime, promover a
segurança e aliviar parte do perigo, da dor e da frustração de se viver nas cidades d
hoje.

Entretanto, para realizar estas coisas - para fazer estas idéias abstratas funciona-
rem, dando um direcionamento útil aos policiais em atividade - são nccessãrias mu-
danças importantes nas formas como os departamentos de polícia são estruturados e
administrados. E também nas formas como seus objetivos e filosofia operacional sã
entendidos. Não é suficiente ter uma idéia geral. Não é suficiente até mesmo ter a idéia

14
POLICIAM ENTO MODER

geral traduzida em realidades operacionais inconstantes. Para produzir resultados, as


organizações precisam ser estruturadas e funcionar dia sim e outro também, continua-
mente. Essa é uma tarefa organizacionaJ e administrativa, e uma tarefa conceitua!. f
neste sentido complexo que o policiamento para solução de problemas e o comunitá-
rio devem ser avaliados, como estratégias organizacionais e incorporadas, mais do que
programas operacionais, ou mesmo, atividades eventualmente executadas por policiais.

II. AVALIANDO O POLICIAMENTO PARA SOLUÇÃO DE PROBLEMAS


E O POLICIAMENTO COMUNITARIO

Se o policiamento para solução de problemas e o policiamento comunitário são


vistos como conceitos estratégicos que procuram redefinir a missão geral do policia-
mento, como eles podem ser avaliados? Essa questão se torna urgente, na medida em
que mais e mais departamentos de policia pensam em mudar suas bases estratégicas.
Afinal, há muito mais em jogo ao mudar-se a estratégia geral do policiamento, do
que ao mudar um programa específico ou fazer arranjos administrativos. Está envol-
vida uma parcela muito maior dos recursos da organização. E, quando se começam
mudanças, pode tomar-se muito caro revertê-las.
Infelizmente é muito mais difícil avaliar as idéias estratégicas do que as progra-
máticas. Corno as mudanças na estratégia básica do policiamento levam anos, às ve-
zes décadas, para serem implementadas com sucesso, é difícil dizer em que momento
uma nova estratégia se torna operativa. Isto torna difíceis de conduzir as avaliações
prévias e as pós-avaliações, que comparam o desempenho antes e depois da imple-
mentação da inovação.

Pior ainda, como mudanças de estratégia sempre envolvem uma redefinição tan-
to dos objetivos como dos meios, não fica nada claro qual critério deverá ser usado
para avaliar o sucesso. Obviamente, é importante saber se, no controle do crime, a
nova estratégia é mais, ou menos, bem sucedida do que a antiga. Mas a questão é se,
ao mudar a estratégia básica do policiamento, também se tornaram importantes no-
vos critérios como a redução do medo ou a restauração da qualidade de vida, e, se
isto ocorreu, como tais critérios podem ser medidos. Também pode ser importante
avaliar a estratégia em termos de suas conseqüências institucionais no longo prazo,
assim como sua eficácia operacional: por exemplo, se a policia, com o tempo, tor-
nou-se mais ou menos obediente à lei; se, em relação à segurança privada, ela se
tornou mais ou menos importante no suprímento de serviços de segurança nascida-
des do país; e se aumentou ou diminuiu o status profissional do policiamento.
POLICIAM ENTO COM U NITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

Finalmente, até agora, nenhum departamento de Polícia nos Estados Unidos


completou totalmente a transição para estes novos estilos de policiamento tendo fim-
cionado tempo suficiente para produzir um relato convincente de sua atuação. Como
conseqüência, há pouca experiência confiável para estimar o valor destas novas es-
tratégias, quanto mais as suas conseqüências institucionais no longo prazo.
Isto deixa um avaliador numa posição complicada. A alegação mais importante
é a de que esses novos estilos de policiamento representam uma mudança significativa
na estratégia geral de policiamento. Mas, de fato, as evidências disponíveis não dão
conta de avaliar essa alegação. O que se consegue fazer é bem mais modesto. Primeiro,
detalhar os principais argumentos que os defensores desses estilos de policiamento
fazem para valorizar sua abordagem e examinar as evidências empíricas no sucesso
de determinados "programas símbolo", associados às diferentes idéias. Aí, então, por-
que a evidência é muito superficial para permitir uma avaliação completa - e porque
a evidência empírica poderia, de qualquer forma, ser insuficiente para uma avaliação
normativa apropriada das conseqüências institucionais, no longo prazo, de uma mu-
dança fundamental na estratégia -, procurar fazer um exame atento das principais
críticas a essas novas estratégias de policiamento.

A. A Eficácia do Policiamento para Solução de Problemas: Evidências Empíricas

A justificativa teórica para o policiamento para solução de problemas foi deta-


lhada por Herman Goldstein, num artigo pioneiro em 1979. A noção fundamental
era que, na verdade, muito do que se conhece sobre o que funciona no policiamento
baseia-se na experiência de trabalho dos policiais. Goldstein enfatizou a importância
de descrever os problemas em termos mais específicos, conseqüentemente, em ter-
mos locais (l 979, pp. 244-245). Por exemplo, um incêndio criminoso não seria um
crime de categoria única; incluiria incêndios iniciados por "piromaníacos': brinca-
deiras de delinqüentes juvenis e tentativas de fraudar empresas de seguros. Cada ele-
mento do incêndio criminoso requer uma solução isolada. Da mesma forma, quan-
do se busca informações sobre como, atualmente, os problemas são resolvidos, não
suficiente aprender as políticas e procedimentos do departamento, é preciso obser-
var quanto de recursos e experiência os policiais têm para lidar com casos individuais,
Só então os "ricos recursos': representados pelas práticas individuais dos policiais,
poderão ser bem usados (Goldstcin,1979, pp. 248·249).
Na prática, o valor da solução de problemas foi demonstrado, em forma d
nas operações levadas a cabo por departamentos de polícia cm lugares como Newport

145
POLICIAMENTO MODERNO

ews, na Virgínia; Santa Ana, na Califórnia; Condado de Baltimore, em Maryland; e


na cidade de Nova York, em Nova York. Grande parte das histórias já relatadas são
semelhantes a outras por todo o país. Elas são satisfatórias porque, cm sua maioria,
descrevem uma série de atividades concretas que parecem produzir resultados con-
cretos atraentes. Por isto, têm o poder de convencimento dos casos interessantes.
Mas existem pelo menos três riscos em confiar nos casos interessantes como evi-
dência para o sucesso da solução de problemas como uma estratégia geral. Primeiro,
casos interessantes podem não ser descrições corretas do que aconteceu. Sem uma
audüoria externa, não há meios de se ter certeza que os sucessos são reais ou se ele
foram resuJtado do trabalho da polícia ou de outro fator. Por exemplo, continua o
debate sobre a causa real na redução de roubos em lojas de conveniências em
GafoesviUe, na Flórida, que foi descrito acima (veja, por exemplo, Wilson, 1990).
Segundo, casos interessantes podem não ser o suficientemente importantes para
serem considerados, mesmo se forem exatos. O pior medo é que os problemas não
tenham sido resolvidos de fato, mas simplesmente mudados para outros lugares.
Iesmo que isto não seja verdade, a solução de um ou dois probleminhas dificilmen-
te justificaria as operaçães de um departamento de polícia inteiro.
Terceiro, o sucesso de uma ou duas operações não é o suficiente para demons-
trar que, frente à série de problemas que a polícia tem enfrentar, o departamento,
como um todo. possa estar sempre empenhado neste tipo de atividade. Se a polícia
não puder fazê-lo, então a declaração de que os esforços para a solução de problemas
estão produzindo mais do que deslocar problemas locais para novas áreas, ou que estão
produzindo algo mais valioso do que aquilo que a polícia está fazendo agora fica es-
sencialmente enfraquecida.

O teste mais rigoroso e longo sobre solução de problemas como uma estratégia
para o policiamento de uma cidade está em uma avaliação do departamento de polí-
cia de Newporr News (Eck e Spe!man, 1987). Os investigadores identificaram, com
precisão, estes dois aspectos como sendo importantes para serem esclarecidos: pri-
meiro, se os esforços em resolver problemas eliminaram ou diminuíram os proble-
mas combatidos; e, em segundo, se o departamento foi capaz de continuar tais ativi-
dades em uma base contínua e disseminada - isto é, como uma forma rotineira de
procedimento (Eck e SpeJman, 1987, p. 65).

Para responder a primeira questão, os pesquisadores examinaram três dos dezoi-


to problemas que a organização havia definido como problemas a serem resolvidos.
Um começou como uma operação policial para reduzir os arrombamentos ( burglaries)
em residéncias num conjunto de moradias populares, mas, gradualmente, tornou-se

- 146
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

um empenho de vários órgãos públicos para melhorar as condições de vida dentro do


conjunto habitacional. O segundo foi o esforço, descrito anteriormente, para reduzir o
roubo de automóveis nos estaleiros de Newport News. O terceiro foi um esforço para,
em uma determinada rua, reduzir a prostituição e as extorsões a ela associadas.
Muitos destes esforços para resolução de problemas começaram, essencialmen-
te, como uma operação de patrulha orientada, designada para identificar padrões cri-
minosos ou para achar criminosos e designar policiais para pegarem os criminosos.
Gradualmente, tudo evoluiu para diferentes esforços, que envolveram outras ativida-
des além de fazer prisões, e outros órgãos além da polícia. O combate aos roubos no
conjunto habitacional envolveu a vigilância dos moradores, a limpeza dos prédios, a
criação de uma força tarefa, composta por vários órgãos, com a finalidade de lidar
com problemas específicos do conjunto habitacional e a organização dos moradores,
e não só para encarregar-se da vigilância dos prédios, mas também para fazer solici-
tações aos órgãos municipais. O combate aos ladrões de carros envolveu, eventual-
mente, a inclusão de policiais no projeto de novos estacionamentos, para torná-los
menos vulneráveis a roubos. O combate à prostituição e extorsões envolveu a melho- .
ria do código de leis no que toca às restrições a hotéis e bares que servem de lugares
de encontro para prostitutas e seus clientes, assim como operações disfarçadas contra
as prostitutas.
Os investigadores concluíram que estes esforços para solução de problemas con-
seguiram atingir a maior parte de seus objetivos: os roubos no conjunto habitacional
caíram por volta de 35% e não houve evidências de que tivessem sido transferidos
para outro local (Eck e Spclman, I 987, p. 72); os números de furtos de carros no
estaleiros caíram mais de 50% (p. 76); o número de prostitutas trabalhando na rua
em questão caiu de vinte e oito para seis; e o número de roubos a pessoas, cometido
na área central da cidade, da qual essa rua fazia parte, caiu por volta de 43% (p. 80).
Em relação à segunda questão, os investigadores examinaram o volume total e
os padrões dos esforços na resolução de problemas iniciados pelo departamento de
polícia. Havia dezoito deles na época da pesquisa. Alguns eram problemas locais, d
curta duração; outros eram problemas locais, mas mais duradouros; outros, ainda
eram significativos para toda a cidade. Teria sido bom saber quanto do esforço total
do departamento, após o período e.la pesquisa, estava comprometido com a soluçã
de problemas em oposição à abordagem reativa ao crime; qual fração do pessoal d
departamento estava envolvida nestes esforços e, no problema do crime em geral na
cidade; qual fração passou a ser parte dos esforços cm solução de problemas. Infeliz-
mente, tais dados não estão disponíveis. O que os autores concluíram, entretanto,

147
POLICIAM ENTO MODER

gue"os poJidais podem resolver problemas como parte de sua rotina diária; desgos-
tam de resolver probJemas; e seus esforços quase sempre são bem sucedidos" (Eck e
pelman, 1987, p. xxv),

Os analistas também observaram uma relação importante entre a profundidade


da análise que ocorria na criação de uma abordagem para solução de problemas e o
tipo de solução selecionada. Quanto mais ampla fosse a análise de um problema,
maior a possibilidade de levar a uma abordagem que não fosse baseada única e exclu-
sivamente nos recursos e métodos policiais. Ao mudar o ponto de vista dos policiais
sobre a fonte dos problemas, mudou o tipo de resposta que pareceu mais apropriada.

B. Avaliando o Policiamento Comu11itário

Em muitos aspectos, o conceito de policiamento comunitário é tão velho quanto


a polícia. De fato, muitos acham que é redundante adicionar a palavra comunitário
ao poJiciamento, pois policiamento, por definição, assume a existência de uma co-
munidade política, com normas comuns, codificadas em leis e aplicadas com o apoio,
dia a dia, dos cidadãos (Cain, 1973, pp. 21-25).
Para outros, adicionar a palavra "comunitário" ao policiamento, serve para lem-
brar à polícia que a comunidade é um importante recurso a se atingir, para chegar
aos objetivos de reduzir o crime; e que cuJtivar o apoio da comunidade precisa ser
um objetivo operacional do policiamento, influenciando decisões a respeito não só
da prioridade dada a certos tipos de atividades e mas também da estrutura geral da
organização.

Para outros, ainda, adicionar a palavra "comunitário" ao policiamento redefine


tanto os fins como os meios do policiamento. Por esse ponto de vista, o objetivo do
policiamento não é reduzir apenas o crime mas também reduzir o medo, restaurar a
civilidade nos espaços públicos e garantir os direitos democráticos dos cidadãos; em
resumo, é criar comunidades democráticas, seguras e tolerantes. Nestes dois últimos
casos, aqueles que defendem o policiamento comunitário pensam que é importante
adicionar tal palavra a policiamento, porque ela centraliza a atenção dos departamen-
tos de polícia em suas relações com as comunidades que eles policiam e que é um
importante corretivo ao estilo de policiamento que surgiu com o modelo profissio-
nal de policiamento.

l. Policiamento em Grupo. Como orientação profissional, a necessidade de man-


ter uma conexão próxima entre a polícia e a comunidade foi trazida aos departamen-
tos de polícia por volta do final dos anos de 1960, quando se confrontaram com agita-

148
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

ções urbanas em larga escala. A forças policiais profissionalizadas, disciplinadas, com-


petentes, viram-se incapazes de lidar com esse problema. Um desesperado membro
do Departamento de Polícia de Los Angeles hoje recorda a experiência dos tumultos
em Watts*: "Tudo o que acreditávamos que ia funcionar, não funcionou. Remove-
mos os policiais, não funcionou. Colocamos mais policiais, não funcionou. Usamos
nossos policiais negros e de ligação: também não funcionou" (Kennedy, 1986, p. x).
Revendo o caso, o Departamento de Polícia de Los Angeles conclui que tinha falhado
porque tinha perdido o contato com as comunidades que policiava e, com isto, tinha
perdido uma capacidade fundamental para manter a lei no estado.
Por que a polícia tinha perdido o contato não era difícil de entender. Corno mui-
tos departamentos de polícia profissionais, o Departamento de Polícia de Los Angeles
tinha se afastado de uma estrutura organizacional baseada nas vizinhanças locais.
Delegacias baseadas geograficamente tinham dado lugar a unidades funcionais ou
programáticas. E, embora a divisão de patrulha continuasse mantendo uma estrutura
geográfica, o sistema de despachos centralizado tinha tornado todos os carros de pa-
trulha disponíveis para despachá-los por toda a cidade. O ponto de enfoque do de-
partamento deixara de ser local e tinha se tornado a cidade inteira.
A solução para esse problema, iniciada pelo Chefe Edward Davis em 1970, foi o
de restabelecer, na estrutura básica das operações do departamento de polícia, um
sentido de responsabilidade territorial (Kennedy, 1986). Davis dividiu sua força de
patrulha em dois tipos diferentes de unidade de patrulha. Uma unidade ( chamada de
"carro X") estava disponível para ser enviada por toda a cidade, conforme fosse ne-
cessário. A outra unidade (chamada de "carro básico") deveria ser mantida em uma
determinada área geográfica. Os despachantes eram instruídos para dar ao "carro bá-
sico" o primeiro sinal para chamados dentro da própria área de prestação de serviço
deste carro, e para limitar o despacho destes carro para outras partes da cidade, a não
ser cm casos de terrível emergência. Além disto, Davis estabeleceu a posição de "poli-
cial de liderança sénior'; a ser designado para o carro básico. Em retorno, por uma
patente mais elevada e salário mais alto, esse policial assumia uma série de responsa-
bilidades a mais, estabelecendo e mantendo ligações com as comunidades locais.
Alguns anos depois, Davis foi mais longe. Em 1973, ele empenhou sua organiza-
ção em um conceito chamado "policiamento em equipe", para dar à polícia um senso
ainda maior de responsabilização geográfica. A cidade foi dividida em setenta unida-

Seis dias de tumultos caus,1dos por problemas r Jciais e de direitos civis, em 1965, cm\ \'atts. região de Los Angeles,
em que v.lrias pessoas rnorrcram (N. da T.).

149
POLICJAMENTO MODERNO

des geográficas, cada uma com três a cinco carros básicos de patrulha. Cada área ficou
ob o encargo de um tenente. Em uma inovação importante, o tenente comandava não
ó as unidades de patrulha, mas também as unidades de detetives e os representantes
das unidades especializadas, como trânsito, narcóticos e juvenis, dependendo dos pro-
blemas da área. Como resultado, os tenentes se tornaram mini-chefes de territórios
menores. Diziam-lhes que eram responsabilizáveis por uma só coisa: "Que melhora-
ram as condições nas suas áreas de incumbência, ou que não pioraram". Aqui estava o
primeiro modelo moderno do que está se tornando policiamento comunitário.
Nesta época, pelos meados dos anos de 1970, muitos departamentos estavam ex-
perimentando o policiamento por equipe. Geralmente eram resultados positivos o que
as avaliações feitas mostravam: ao serem lançados e mantidos, os programas parece que
gozavam de popularidade, entre os cidadãos e a policia, e pareciam produzir algumas
melhoras nas condições dos bairros, incluindo a redução do crime ( Sherman, Milton e
Kelly, 1973; Koenig, Blahna e Petrick, 1979).
Entretanto, outros estudos documentaram a enorme dificuldade de, em depar-
tamentos comprometidos com a luta profissional contra o crime, introduzir e man-
ter o policiamento em equipe. Em Dallas, um habilidoso executivo da polícia, apoia-
do por substanciais recursos externos, foi incapaz de implementar um programa de
reforma (KeUing e Wycoff, 1978). Em muitas outras cidades, programas bem sucedi-
dos de policiamento em equipe eram inexplicavelmente abandonados, apesar de seu
aparente sucesso (Sherman, Milton e Kelly, 1973). Até Los Angeles, em 1979, abando-
nou o policiamento por equipe (Kennedy, 1986, p. 8).
Permanece obscuro o rnotívo pelo qual o policiamento por equipe parece ter de-
saparecido, apesar de seu aparente sucesso. Alguns culpam a diminuição dos recur-
sos da polícia e o aumento dramático nos chamados por serviços, o que tornou im-
possível, para os grandes departamentos de polícia, respeitar o compromisso de
manter a responsabilidade geográfica. Outros vêem o culpado na oposição determi-
nada dos administradores de nível médio, que se ofenderam com o aumento da in-
dependência e da autonomia dos sargentos e dos patrulheiros que trabalhavam nas
equipes (Sherman, 1986, p. 365). Outros, ainda, acham que os esquemas caíram de-
vido ao poder da "cultura" policial, que prefere o isolamento profissional ao compro-
misso próximo com a comunidade. Qualquer que seja a razão, pouco a pouco tor-
nou-se claro que o policiamento por equipe não podia se introduzido e mantido dentro
de organizações cuja cultura não pudesse suportá-lo e cujo propósito dominante fosse
outro. Enquanto a tarefa mais importante da organização fosse atender os chamados
na hora, e enquanto a organização permanecesse uma íngreme hierarquia de cornan-

150
POLIClAM ENTO COM UN!TARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

dantes, seria difícil encaixar o policiamento de equipe na organizações policiais exis-


tentes.
2. Unidades de Relações Comunitárias. Um esforço diferente para reestabelecer
fortes relações de trabalho entre a polícia e a comunidade baseia-se na criação de
unidades de relações comunitárias. Estas unidades têm tido uma história longa eva-
riada (Geary, 1975; Walker, 1980).
Algumas foram criadas nos anos cinqüenta, como parte de um programa con-
junto, assumido por chefes, para desenvolver o apoio público ao policiamento e su-
perar "as atitudes de desprezo que os cidadãos de classe média mantêm contra a po-
lícia" (Geary, 1975, pp. 373-374). Estas unidades fizeram arranjos para que policiais
visitassem escolas e discursassem em encontros de associações civis, para a divulgar a
perspectiva da polícia.
Outras unidades de relações comunitárias, criadas em respostas aos tumultos
urbanos e raciais dos anos 1940 e 1960, foram formadas para ajudar a polícia a refor-
çar as relações com as comunidades minoritárias e ajudar a prevenir tais tumultos.
Goldstein (1990) descreveu as atividades e a importância destas unidades:

As unidades patrocinaram os programas do Policial Amigo, mantendo contato com


ativistas de direitos civis, monitorando demonstrações, participando de reuniões de grupos
militantes e aconselhando a equipe de comando sobre o aumento das tensões [ ... ]. O valor
destas unidades[ ... ] foi, na minha opinião, um importante fator de alerta aos chefes de polícia
sobre o potencial do que agora surgiu como policiamento comunitário.

Outras unidades de relações comunitárias também procuraram recrutar a parti-


cipação direta dos cidadãos em esforços específicos de controle de crime. (Bickrnan
et ai., 1976). Primeiro, concentraram-se em encorajar os cidadãos a chamar a polícia
quando suspeitassem que estivessem ocorrendo crimes. Depois, enfatizaram a pre-
venção ao crime, ajudando os cidadãos a analisar suas próprias vulnerabilidades, atra-
vés de inspeções de segurança. Encorajaram os cidadãos a etiquetar seus bens, para
facilitar que, durante as investigações, mercadorias roubadas fossem identificadas e
devolvidas. Procuraram formar, entre os cidadãos, guardas de quarteirão, que con-
cordavam em tomar conta das outras casas.
Infelizmente, estes últimos esforços não foram avaliados com sucesso. Permane-
cem obscuras a natureza exata e a escala dos esforços policiais nessa área, assim com
seus efeitos nos níveis do crime e nas atitudes em relação à polícia. Como conseqüên-
cia, não sabemos se essas iniciativas da polícia realmente reduziram o crime ou acal-
maram os medos.

151
POLICIAM ENTO MODERNO

o que esses variados usos de refações com a comunidade revelam, entretanto, é


orno a polícia está confusa sobre funções que melhorem as relações com as comuni-
dades que ela deveria servir} e, para garantir quaisquer benefícios que estejam associa-
dos com a boa execução destas funções, como as unidades deveriam se organizar.
Muitos na polícia continuam a pensar que o objetivo mais importante de "melhorar
as relações com a comunidade" é produzir apoio para o policiamento; as unidades de
refações comunitárias deveriam ser "megafones" para o departamento, e seus objeti-
vos mais do que "antenas" sintonizadas nas preocupações da vizinhança. Muitos na
polícia continuam céticos sobre a utilidade operacional da mobilização de cidadãos
para ajudá-los a prevenir e controlar o crime - especialmente, quando tais cidadãos
parecem ter pouco respeito ou pouca afeição pela polícia.
Pior ainda, eles cedem à tendência policial, comum, de lidar com problemas es-
pecíficos formando esquadrões especiais (como dizem na Polícia Metropolitana de
Londres, "Quando em dúvida, forme um esquadrão e faça uma investida" [Sparrow,
Moore e Kennedy, 1990]). Devido à concentração em esquadrões especiais dares-
ponsabilidade por relações eficazes com a comunidade, surgem quatro conseqüências
adversas:

Primeiro, o isolamento de uma função em uma unidade especializada faz com


que ela fique vulnerável ao ridículo organizacional. Isto acontece sempre. A unidades
de relações comunitárias se tornaram conhecidas como o esquadrão "sorri e acena"
ou "esquadrão de castigo""'.

Segundo, assim que um esquadrão especial é formado, o resto do departamento


parece livre da responsabilidade de aumentar a qualidade das relações com a comu-
nidade. Que passa a ser responsabilidade da unidade de relações comunitárias.
Terceiro, se a unidade de relações comunitá.rias consegue obter informações im-
portantes acerca das preocupações da comunidade ou de como a comunidade pode
ajudar o departamento, é difícil fazer com que estas observações sejam ouvidas den-
tro do departamento de polícia - especialmente se o que eles têm para contar são
más notícias ou solicitações malvístas pelo resto da organização. Goldstein (1990)
descreveu o dilema dos policiais acusados de manterem ligações com minorias raciais:
"Policiais eram sempre pegos por um duplo compromisso: o pessoal do departamen-
to esperava que eliminassem qualquer sinal de agitação, e as comunidades mino-
ritárias esperavam que conseguissem mudanças nas práticas policiais que os
afetavam".

'o original -rubber gun', significando uma missão sem import.\ncia, dada como castigo ao policial (N. da T.).
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

Quarto, a organização deixa de procurar outros meios de melhorar as relações


com a comunidade. Não considera a possibilidade de que a forma correta de melho-
rar as relações com a comunidade seja fazer de cada patrulheiro um policial de rela-
ções comunitárias, ou fazer esforços especiais para assegurar que essa organização,
nos bairros em que ela policia, represente o melhor.
Em resumo, ao mesmo tempo em que a formação das unidades de relações co-
munitárias revela a contínua vitalidade da idéia, importante, de que a polícia precisa
estar perto das comunidades que ela policia, também indica como é difícil para essa
idéia começar a influenciar as operações de todo o departamento. Estas unidades fun-
cionam para isolar a maior parte do departamento do constante desafio de manter
ligações com a comunidade, ligações essas que podem servir não só como base de
suporte para o policiamento mas também como um canal entre as necessidades co-
munitárias em relação aos órgãos da polícia e como oportunidade para alistar gru-
pos comunitários nos esforços operacionais para o controle do crime e a melhoria da
qualidade de vida.
3. Programas Comunitários para a Prevenção do Crime. O policiamento por
equipe e as unidades de relacionamento comunitário são, em sua maioria, respostas
iniciadas pela polícia à idéia de que havia na comunidade um potencia] não aprovei-
tado para lidar com mais eficiência com os problemas do crime. Ao mesmo tempo
em que a polícia estava experimentando essas novas abordagens, estava ocorrendo
uma série de experimentos em campo, para testar programas de prevenção ao crime,
iniciados pelas próprias comunidades - algumas vezes em conjunto com a polícia.
Em muitos aspectos, tais programas se assemelhavam às atividades que estavam sen-
do feitas por departamentos de polícia, através das unidades de relações cornunitarias.
Como um comentarista as descreveu:

A filosofia fundamental da prevenção comunitária do crime está incorporada na noção


de que os meios mais eficazes de combater o crime devem envolver os moradores na interven-
ção proativa e na participação em projetos cujo objetivo seja reduzir ou prevenir a oportuni-
dade para que o crime ocorra em seus bairros. Na prática, esse envolvimento exprime uma
ampla série de atividades, incluindo patrulhas de moradores, sistemas de comunicação de cri-
mes pelos cidadãos, programas de vigilância de quarteirão, inspeções de segurança nas casas,
projetos de etiquetar objetos, conselhos policiais comunitários, e uma variedade de planos pura
a mudança física do ambiente (Roscnbaum, 1986, p. 19).

A diferença mais importante era que estes programas eram projetados, uta-
dos e avaliados fora dos departamentos de polícia.

15
POLICIAMENTO MODERNO

os esforços para a prevenção do crime baseados na comunidade, Rosenbaum


(1986) resumiu quatro experimentos importantes: o Programa de Prevenção ao Cri-
me da Comunidade de Seattle, conduzido no começo dos anos de 1970; o Programa
de Prevenção ao Roubo de Portland-; o Programa Comunitário de Prevenção ao Cri-
me de Hartford; e o Programa Urbano de Prevenção ao Crime de Chicago. Estes pro-
gramas específicos foram selecionados porque a metodologia de avaliação e, aparen-
temente, os projetos e a execução dos programas eram especialmente sólidos.
Os dois programas direcionados ao roubo (os programas de Seattle e Portland),
parecem ter conseguido redução de roubos nas áreas de impacto. O programa de
Hartford, que dependia de mobilização comunitária e mudanças físicas, também pa-
receu produzir efeitos de curto-prazo em roubos e furtos, e na sensação dos cidadãos
em relação à segurança pessoal. Além disto, se a polícia não tivesse parado de dar
uporte à tentativa, o esforço e seus efeitos teriam se ampliado. A única tentativa que
parece ter falhado foi a realizada em Chicago, envolvendo o esforço de organização
de uma ampla parcela da comunidade. Assim, estes estudos sugerem que, se o objeti-
vo for reduzido. programas bem projetados e bem executados, que procuram mobi-
lizar os cidadãos para produzir efeitos de prevenção ao crime, podem reduzir a inci-
dência de crimes importantes como roubos e arrombamentos [ robbery and burglary).
4. Redução do Medo e Patrullw a Pé. Iniciado no começo dos anos de 1980, o
conceito de policiamento comunitário recomeçou a juntar forças dentro do mundo
do policiamento. Nesta época, entretanto, tanto os fins como os meios do policia-
mento foram redefinidos.
O despertar inicial veio das conclusões de experimentos com a patrulha a pé em
Newark, Nova Jersey, e em Flint, Michigan. Estes experimentos concluíram que a pa-
trulha a pé adicional não reduzia o crime à propriedade ou o crime violento mas que,
ao contrário da patrulha motorizada, os esforços eram percebidos pelos cidadãos e
tinham como conseqüência a redução de seus medos (Police Foundation, 1981;
Trojanowicz, 1982). O experimento em Flint foi popular o suficiente para levar à
aprovação de um imposto especial para dar continuidade ao programa; o total de
chamados para as estações centrais de envio de serviços caiu (Trojanowicz, 1982).
Pelo caminho normal dos acontecimentos. estas descobertas teriam caído no es-
quecimento, pois não mostravam nenhum impacto significativo sobre o crime. Mas
cm meados dos anos 1980, quando esses relatórios foram publicados, a atenção estava

2. Este foi
dade eragerenciado pelaciví
formada por unidade
s. de Relações Comunitárias do Departamento de Polícia de Portland, mas a uni·
f:':'f
ACADEMIA OE POLICIA MILITAI!
IELIOTac.1
POLICIAMENTO COMUNTTARIO E POLICIAMENTO PARA A ...

mudando da preocupação com o crime para a preocupação com o medo do crime, esse
como um problema separado. O medo começou a ser importante: em parte porque
seus custos estavam cada vez mais sendo reconhecidos como um dos maiores compo-
nentes, senão o maior, de todos os custos sociais do crime (Cohen, Miller e Rossman,
1990,pp. 64-79); e, em parte, porque estava ficando claro que o medo do crime estava,
curiosamente, desconectado dos níveis objetivos de vitimização (Skogan, 1987). Assim
que o medo foi reconhecido como um problema específico, os experimentos com pa-
trulhas a pé se tornaram muito mais importantes, porque sugeriam que, potencialmen-
te, importava muito o efeito de redução do medo pela patrulha a pé.
Essa linha de pensamento foi encorajada quando Wilson e Kelling (1982) publi-
caram "Broken Windows" ["Janelas Quebradas"] no Atlantic Monthly, com o argu-
mento de que o medo não só é um problema específico mas também a causa tanto do
crime como da degradação de bairros. Eles argumentavam que os pequenos aconte-
cimentos e incivilidades que amedrontam as pessoas, longe de serem uma distração
para os departamentos de polícia, deveriam ser identificados como alvos-chave da
ação policial. A desordem constante, se deixada sem atenção, pode levar a mais de-
sordem, crime e degradação dos bairros. Mais recentemente esses argumentos têm
sido apoiados por algumas evidências empíricas (Skogan, 1990).
Impressionados por tais argumentos, órgãos policiais começaram a alterar seus
procedimentos, para ver se eles influenciavam os níveis de medo na comunidade e,
por sua vez, interrompiam os ciclos de mais medo, crime e declínio. O Departamen-
to de Polícia de Los Angeles conduziu esforços de redução do medo no Distrito de
Wilshire (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Ao invés de usar mais patrulhas policiais,
o Departamento de Polícia do Condado de Baltimore resolveu reagir a alguns assas-
sinatos assustadores com esforços continuados para descobrir e suavizar as origen
do medo (Taft, 1986; Kennedy, 1990). O Instituto Nacional de Justiça financiou doi
grandes experimentos - em Houston, Texas e em Newark, Nova Iersey -, para desco-
brir se a polícia podia reduzir os níveis do medo com atividades como aumentar a
patrulha a pé, criar minipostos policiais nos bairros, publicar comunicados ou punir
severamente as desordens nos transportes público (Pate et al., 1986).
As conclusões dos experimentos em redução do medo foram basicamente
encorajadoras - ao menos no que diz respeito à capacidade da polícia em tranqüili-
zar os medos. James Q. Wilson resumiu os resultados dos dois experimentos: "Em
Houston [ ... J a abertura de postos policiais nos bairros, o contato com os cidadãos
para saber de seus problemas e o estímulo à formação de organizações de bairro, ond
não existiam, pode ajudar a reduzir o medo do crime e, mesmo, reduzir o nível atual

155
POLJ CI AMENTO MODERNO

de vitimização'' ( 1989, p. ii). Mas a questão mais complexa - se a redução do medo


estimula respostas dos bairros, que vão reduzir o crime e prevenir a degradação ur-
bana - ainda não foi respondida (Greene e Taylor, 1988).

UI. CRfTICAS E CAUTELA

A lógica básica do policiamento para solução de problemas e comunitário, o


casos de sucesso e a avaliação positiva de programas operacionais oferecem razões
para se acreditar que o policiamento para solução de problemas e o policiamento
comunitário podem ser eficientes para se lidar com o crime e para melhorar a segu-
rança da população em geral. Mas, mesmo que as experiências empíricas fossem mais
completas, as circunstâncias para a adoção destas novas estratégias de policiamento
ainda seriam insuficientes, pois, ao avaliar-se uma estratégia geral, são observadas
outras considerações mais amplas.

Para avaliar uma estratégia organizacional no setor público, é necessário consi-


derar se a nova estratégia é bem fundamentada e se é eficiente. Uma estratégia bem
fundamentada deverá honrar a experiência histórica, funcionar de acordo com valo-
res públicos importantes e ser razoavelmente justificada para o público. Preocupam,
também, no longo prazo, os efeitos institucionais causados pelas mudanças na estra-
tégia, em coisas como a legitimidade futura do policiamento, sua posição frente aos
outros órgãos públicos e sua importância em relação à segurança privada. Neste as-
pecto, o policiamento para solução de problemas e o comunitário enfrentam críticas
severas (Greene e Mastrofski, 1988).

Bayley (l 988) identifica uma dúzia de sérias ameaças à qualidade do policiamen-


to, que podem resultar de uma mudança de estratégia em relação ao policiamento
comunitário ou de solução de problemas:

J. redução na eficácia no controle do crime;


2. deterioração da vontade para manter a ordem face à violência;
3. fuga imprópria da responsabilização pelo controle do crime;
4. aumento do poder poiítíco para os departamentos de polícia e para seus líderes,
ameaçando distorcer o adequado processo político das cidades;
5. aumento do poder burocrático dos departamentos de polícia e de seus líderes,
ameaçando distorcer os procedimentos adequados de governo;
6. aumento do envolvimento polícia/governo nos assuntos da comunidade e da vida
privada, com desvantagens para a Jiberdade e privacidade;

-=
POLICIAMENTO COMUNITÁRIO E POLICIAMENTO PARA A ...

7. aumento do risco de a lei ser aplicada de forma discriminatória, de maneira desi-


gual, variando de um bairro para outro;
8. solapamento dos direitos constitucionais, por estimular a aplicação da justiça no
nível das ruas e encorajar o vigilantismo,
9. aumento da injustiça no deslocamento de serviços policiais pelos bairros, com
comunidades mais ricas e poderosas exigindo mais do que sua justa parte;
10. perdas no controle administrativo efetivo, como conseqüência da descentra-
lização;
11. perda da responsabilização e controle da cidade como um todo, em conseqüência
da descentralização; e
12. diminuição do profissionalismo entre os policiais.

A. O Poder dos Valores no Policiamento Profissional

Consideradas individualmente, ou como um todo, essa lista é urna séria acusa-


ção aos fundamentos do policiamento para solução de problemas e do policiamento
comunitário. Entretanto, para ajudar a tratar desses assuntos, é bom notar que muito
de sua força vem da crença de que ameaça ocorrer um desencaminhamento da polí-
cia se houver qualquer afrouxamento do compromisso com os valores e crenças fun-
damentais que têm guiado os reformadores da polícia na última geração. Com efeito,
as críticas assumem que as estratégias anteriores de policiamento, incluindo os valo-
res e hipóteses que as guiaram, eram as adequadas, e qualquer desvio da ortodoxia é
suspeito. Para ver como a imagem do policiamento profissional controla a nossa ima-
ginação e orientação do policiamento, considere as críticas específicas de Bayley num
nível maior de abstração do que naquele em que elas são apresentadas.
As três primeiras críticas (perda da eficácia no controle do crime, perda do dese-
jo em manter a ordem, e fuga da responsabilização pelo controle do crime) expres-
sam a convicção constante de que o controle do crime é o objetivo principal - ou até
exclusivo - da polícia. Por essa perspectiva, pode-se, naturalmente, ficar preocupado
imaginando que, qualquer aumento das responsabilidades da polícia, para incluir o
medo, a desordem urbana e toda a variedade de emergências que estimulam as cha-
madas dos cidadãos, vá enfraquecer o policiamento ao diluir-
pai, isto é, o crime predatório grave.
Os pontos 4-6 (aumento do poder da polícia, do seu poder burocrático e aumen-
to da influência do governo em assuntos privados) refletem a constante preocupação,
de uma sociedade liberal democrática, de que a polícia possa se tornar uma institui-

157
POLlCT AMENTO M ODER

ção governamental muito poderosa e intrometida. Esses pontos servem para nos lem-
brar que uma das razões da aguda concentração em crimes graves, parecendo ser tão
apropriada na estratégia de policiamento profissional, era não só para ajudar a polí-
cia a ser bem sucedida nesta tarefa, mas também a mantê-la longe de outros assuntos
ociaís, de importância limitada em tal tarefa. Na medida em que qualquer cresci-
mento do poder da polícia pode ser visto como uma ameaça, no longo prazo, para a
liberdade, era importante manter a polícia concentrada apenas nos crimes graves e
dependente, fundamentalmente, dos métodos reativos de patrulha e investigação.
Os pontos 7-9 (aplicação da lei de forma discriminatória, erosão das liberdade
civis e distribuição desigual dos recursos da polícia) centram-se na possibilidades de
que determinados esforços - em fazer a polícia se adequar a valores legais importan-
tes, tais como integridade, imparcialidade e respeito pelos direitos constitucionais dos
suspeitos de crimes-, da última geração de reformadores, sejam minados, por trazer
a polícia em contato, de novo, com os políticos - os velhos inimigos destes valores. Os
políticos ameaçam tais valores porque se acredita que a distribuição desigual de po-
deres privados e de privilégios molda o policiamento (Black, 1980). Na medida em
que a polícia for trazida, de novo, para um contato próximo com as comunidades,
alguns dos mais importantes sucessos de reformas passadas estarão ameaçados.
As três últimas críticas (perda de controle administrativo, perda da responsabi-
lização e do controle cidade como um todo e perda do profissionalismo) refletem a
convicção de que um controle estrito, centralizado, seria a única forma de assegurar
que a polícia executaria de forma competente o seu trabalho e ficaria de acordo com
os valores legais importantes que devem guiá-la. Na medida em que o policiamento
para solução de problemas e o policiamento comunitário encorajam a descentraliza-
ção, tanto o controle como as demarcações eficientes de toda a cidade estão ameaça-
das por qualquer mudança nesta direção.
O medos que temos do policiamento para solução de problemas e do policia-
mento comunitário são medos naturais, associados ao afastamento de uma poderosa
série de crenças e suposições que vinham nos guiando no passado. Discutivelmente,
estes medos são característicos de qualquer período "revolucionário", em que valores
importantes e crenças, que, por muito tempo, têm guiado o caminho para o progres-
so, são questionados por novas idéias. Entretanto, dizer que as críticas são psicologi-
camente poderosas porque estão alinhadas com nossas crenças e suposições anterio-
res, não é descrédito para seu conteúdo essencial. De fato, existem valores sociais
duradouros envolvidos na estratégia de policiamento profissional que de fato conti-
nuam a definir virtudes importantes das organizações policiais. É simples nos lem-

158
POLICIAM ENTO COM UNITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

brarrnos de que, algumas vezes, é difícil ser totalmente objetivo sobre novas possibili-
dades, quando estamos amarrados a compromissos passados de forma tão apertada
que nós não podemos encontrar espaço para imaginar como as coisas podem ser di-
ferentes.
Assim, para defender destas críticas significativas o policiamento para solução
de problemas ou o policiamento comunitário, é necessário considerar, mais uma vez,
os argumentos feitos ao policiamento comunitário e para solução de problemas, nos
termos dos valores que eram tão importantes na estratégia de policiamento profissio-
nal: a saber, a maior concentração no controle do crime, como principal objetivo da
polícia; o interesse em limitar o poder da polícia; a promoção de valores legais, como
tratamento justo, a não intromissão e o constitucionalismo; e a confiança no controle
centralizado para atingir estes objetivos.

B. Enfatizando a Luta Contra o Crime

Inicialmente, a concentração na luta contra o crime, corno o objetivo dominante


da polícia, é justificado em termos práticos. É um problema público urgente. A poli-
cia está qualificada exclusivamente para enfrentar o desafio. É razoável que o crime
seja o ponto central da atenção policial. Mas, como foi observado anteriormente, a
centralização na luta contra o crime também está conectada com a preocupação de
impedir que a polícia se torne demasiado poderosa e intrusiva na sociedade. Se a po-
lícia usasse todas as suas habilidades para ajudar a sociedade a lidar com seus proble-
mas, ela poderia se tornar uma força muito poderosa na comunidade e impedir o
desenvolvimento de outras instituições sociais menos repressoras. Ou, se a polícia se
intrometesse em áreas onde a lei oferecesse pouca orientação ou controle de suas ati-
vidades, ela bem poderia ter um comportamento reprovável. Assim, a preocupação
acerca de manter o objetivo da polícia centrado na luta contra o crime está intima-
mente ligada a preocupações a respeito de controlar a polícia, bem como usã-Ia com
eficiência.
A seguir, é feita uma análise se os policiamentos comunitário e para solução d
problemas ameaçam aumentar o poder da polícia e enfraquecer seu compromisso
com valores legais. Neste ponto, vale a pena nos preocuparmos com a questão mai
restrita, que é se o controle do crime, especialmente da [orma como é feita hoje, é
mais importante ou o único uso significativo dos recursos policiais.
Inicialmente, parece haver um grande peso por trás das preocupações, dos cnti-
cos, de que a eficácia do controle ao crime possa ser diluída. Afinal

159
POLICIAMENTO MOOERNO

gumentar que o crime não seja um problema premente para as comunidades urba-
nas. E parece difícil argumentar que a eficácia no combate ao crime não será diluída
e for pedido à polícia que assuma responsabilidades adicionais.
Os defensores do policiamento para solução de problemas e do policiamento
omunitário argumentam, entretanto, que não é o controle do crime que deve per-
der sua ênfase. Eles concordam que o controle do crime, com eficiência, deva perma-
necer o principal critério para avaliar as estratégias da polícia. Mas, dizem eles, há
maneiras melhores de controlar o crime do que as técnicas habituais de policiamento
profissional. Em particular, estão interessados em técnicas que se centralizem menos
na reação aos crimes e mais na prevenção, e que se apóiem menos na própria polícia
e mais nas capacidades comunitárias e em outros órgãos públicos.
Também argumentam que muitas atividades, embora não pareçam diretamente
atividades de controle do crime, podem, mesmo assim, ajudar a construir relações
com as comunidades, que vão aumentar a eficácia do controle do crime no futuro e
que são, de qualquer forma, valiosas na redução do medo e na melhora da qualidade
de vida dos bairros. Por exemplo, lidar com situações de perturbações leves, pode
não só paralisar os medos na comunidade e melhorar seu moral, como também au-
mentar as probabilidades de que os cidadãos cheguem a ajudar a polícia a resolver os
crime (Wilson e Kelling, 1982; Skogan, 1990).
Assim, o verdadeiro alvo de quem defende o policiamento para solução de proble-
mas e o policiamento comunitário não é o controle do crime como ponto dominante
nos objetivos da polícia; ao contrário, é o equacionamento de um ponto central exclusivo
no controle do crime, perseguido através de uma série específica de táticas operacionais
com controle eficaz do crime. Na visão deles, uma abordagem um pouco mais indireta
pode conter mais potencial para controlar o crime do que os métodos diretos do policia-
mento profissional, e podem,ainda mais,conquistar outros benefícios importantes, como
a redução dos medos e a melhora da confiança dos cidadãos na polícia.

C. Limitando o Poder da Polícia como uma Instituição

A medida que a polícia for correspondendo mais às preocupações da sociedade e


ficando mais hábil no uso das técnicas de prevenção ao crime e solução de problemas,
corre-se o risco de ela se tornar polírica e burocraticamente mais poderosa e introme-
ter-se mais profundamente nos negócios dos cidadãos e de outros órgãos governamen-
tais. Como foi dito anteriormente, isto entra em conflito com o desejo de manter a
polícia sempre distante de se tornar uma instituição muito poderosa na sociedade.

160
POLICIAM ENTO COM U N ITARIO E POLICIAM ENTO PARA A ..•

o desejo de limitar o poder da polícia é, evidentemente, um objetivo impor-


tante numa sociedade liberal. Ainda assim, os defensores do policiamento para so-
lução de problemas e do policiamento comunitário diriam que a adesão servil a
esses princípios impediria a polícia de fazer importantes contribuições para a so-
lução dos problemas urbanos atuais. Muitas análises em andamento, das condi-
ções das cidades, indicam um colapso significativo nos mecanismos de controle
social informal, incluindo as responsabilidades com a família e a comunidade. O
colapso destas instituições mediadoras permite o crescimento do crime, da desor-
dem e do medo.
Nesta situação, vários cenários são possíveis. Se o controle formal não está cres-
cendo (isto é, se a polícia permanece indiferente às drogas e à violência nas ruas da
cidade), a qualidade de vida pode continuar a deteriorar-se para muitos que vivem
nas comunidades desamparadas. Se controles formais se expandem para preencher o
vácuo (isto é, se a polícia estabelece o toque de recolher e a limpeza das ruas), então
as condições podem melhorar, mas somente às custas do futuro enfraquecimento dos
mecanismos de controle informais e do aumento da dependência e vulnerabilidade
das comunidades locais ao controle do estado.
Melhor do que qualquer destas abordagens seria uma em que os controles for-
mais da sociedade fossem usados de forma a criar o fortalecimento do controle social
informal (isto é, se, para solucionar problemas, a polícia estivesse engajada em juntar
esforços com aqueles elementos da comunidade que estivessem preocupados com a
diminuição destes problemas). É precisamente essa última abordagem a recomenda-
da pelos policiamentos comunitário e para solução de problemas. Assim, enquanto
tais abordagens podem usar a policia mais intensivamente do que seria o ideal, ao
lidar com problemas sociais, elas também podem ser apropriadas nas circunstâncias
relativamente desesperadas em que nos encontramos.
Existe uma razão a mais para se estar interessado no aumento da força total do
policiamento comunitário como instituição, ao invés de mantê-lo constante ou di-
minuí-lo. Essa razão tem a ver com o agourento crescimento do policiamento priva-
do e dos esforços em segurança privada. A razão de eles estarem crescendo é que o
cidadãos estão perdendo a confiança na polícia. A conseqüência desse crescimento é
potencialmente desastrosa, porque o policiamento privado, mais ainda do que o po-
liciamento público politizado, com certeza será marcado tanto pela injustiça com
pelo desprezo pelos direitos dos acusados,
De fato, esse ponto nos lembra que uma das principais razões para o estabeleci-
mento das forças públicas não foi com a finalidade de aumentar o nível total do con-

161
PO!.ICIAMENTO MODERNO

trole social, mas, também, para produzir uma alternativa às vinganças particulares e,
nos esforços de controle, para melhorar a justiça geral. Nesse aspecto, a polícia é, mui-
to mais, o bastião dos valores democráticos do que uma ameaça a eles, e a melhorfa
de sua posição na comunidade pode se tomar mais urna celebração de tais valores do
que um ataque a eles.

D. Promovendo a Justiça, a Repressão e outros Valores Legais

Os criticas também estão certos ao centrar a atenção na possibilidade de impor-


tantes valores legais estarem sendo sacrificados ao trocar-se a estratégia de policia-
mento profissional por uma estratégia de policiamento comunitário ou de policiamento
para solução de problemas. É bem possível que, assim que o policiamento se libertar
dessa preocupação obsessiva com a aplicação da lei e ficar de novo em contato com as
preocupações da comunidade, a corrupção, a discriminação e a brutalidade - que já
envergonharam a polícia- retornem com novo vigor ou tornem-se uma característi-
ca do policiamento ainda mais exagerada do que é agora.
Se assim fosse, isso seria, em si, uma importante razão para se resistir às pressões
de mudança de estratégia, pois ninguém iria querer discutir a importância de pro-
mover a obediência aos valores legais de justiça, imparcialidade e respeito pelos di-
reitos individuais. Uma das conquistas que, certamente, traz maior orgulho à última
geração do policiamento tem sido a ampla aceitação desses valores, como definição
das características do policiamento com qualidade. A estratégia do policiamento pro-
fissional tem muito a ver com isto.
Entretanto, não está bem claro corno o comprometimento com estes valores
pode ser afetado por uma troca para o policiamento para solução de problemas ou o
policiamento comunitário. Para os críticos, parece ser um sério perigo que essas duas
estratégias procurem estabelecer coneXões mais próximas, mais íntimas, com aqueles
que estão sendo policiados. Essa intimidade ameaça a eqüidade e a imparcialidade da
polícia. Em incidentes isolados, a polícia ficaria tentada a ficar do lado daqueles que
ela conhece melhor ou daqueles que são mais influentes no local. Ao distribuir as
tropas pela cidade, a polícia ficaria tentada a fornecer um serviço melhor para aque-
les que ela identificasse como politicamente poderosos. Estes medos parecem espe-
cialmente apropriados para departamentos que nunca puseram os valores legais em
primeiro lugar, Como consequência, existem razões para preocupação.
Quando ava1íada a magnitude dos riscos associados com a mudança, entretanto,
muitas coisas perdem o valor. Na melhor das hipóteses, a conquista do policiamento

162
POLICIAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

profissional estimulando os valores legais nos departamentos de polícia tem sido in-
completa. Em muitos departamentos, valores legais ainda são vistos mais como res-
trições opressivas, do que objetivos importantes a serem expressos e protegidos em
operações policiais.
Parte da razão para isto, seria porque tais valores têm sido impostos de fora, ao invés
de serem adotados de dentro dos departamentos. Parece, então, importante que, para
dirigir as operações de seus departamentos, muitos chefes - que comprometeram seus
departamentos com o policiamento para solução de problemas e comunitário -tenham
passado um tempo desenvolvendo declarações explícitas de valores, e que a proteção de
valores constitucionais apareça de forma ainda mais predominante nessas declarações do
que nas declarações de muitos outros departamentos de polícia (Wasserman e Moore,
1988). É claro que palavras no papel não são o mesmo que um compromisso cultural,
mas é uma das formas para ser criada a cultura que dá apoio a estes valores.
Pode ser importante, também, que departamentos de polícia, ao adotarem o policia-
mento para solução de problemas e comunitário, com freqüência se vejam em situações
em que alguns grupos que estejam se apossando de direitos alheios vão pressioná-los a
agir, ou, também, para resolver disputas entre cidadãos que tenham, cada um deles, quei-
xas razoáveis. Ao lidar profissionalmente com tais situações, a polícia pode descobrir por
sisó as razões pelas quais não pode se comportar de forma ilegal. E também podem aca-
bar transmitindo aos cidadãos porque também eles, cidadãos, devem desenvolver tole-
rância pelos direitos dos outros. Em resumo, na experiência de negociar soluções para
problemas entre varias partes interessadas, a polícia vai aprender a confiar nos princípio
legais. Por sua vez, isto poderá encorajá-la a se tornar "juiz das esquinas': assim como
"políticos das esquinas" (Muir, 1977). A polícia também pode redescobrir porque, há
muito tempo, foi considerado mais adequado que ela fosse parte do ramo judicial do
governo e não do executivo, e, por meio disto, pode descobrir um compromisso com
valores legais que há muito tempo saíram de sua memória.
Seria incorreto ser muito otimista sobre estas possibilidades. E é correto estar pre-
ocupado com a ameaça que a política distrital e dos bairros representa para as opera-
ções policiais feitas com justiça. Mas, com razão, pode-se argumentar que o enfoque
absoluto na eficácia do controle do crime encoraja a polícia a ver os valores legais mais
como restrições, do que como objetivos. Se a responsabilidade maior da polícia fosse
ordenar as relações na comunidade, ela poderia, com maior freqüência do que agora,
achar que os valores legais são guias úteis para uma conduta apropriada.
De qualquer forma, as preocupações com valores legais nos lembram que
mcnto para solução de problemas e o comunitário devem ser vistos como estratégias qu
POLICIAMENTO MODERNO

vão melhorar o sucesso conseguido anteriormente pelo policiamento profissional da lei,


ao invés de ser um abandono destes princípios para um retorno aos "bons velhos tem-
pos': As conquistas de várias décadas de esforços de reformas na criação de uma cultura
legal nos departamentos de polícia deve ser preservada e melhorada, e não aniquilada.

E. Ma1111te11çiío do Controle Centralizado

A visão de que o controle centralizado é essencial para tornar a polícia compe-


tente e cumpridora da lei agora, também, parece mais suspeita do que já foi. Há muito
tempo está claro que o controle centralizado não pode, de forma confiável, controlar
a conduta da polícia, pois sempre permanece com os policiais alguma porção irredu-
tível de arbítrio (Elmore, 1978). Ainda assim, a polícia continuou a desenvolver tais
métodos, pois parecem não existir outros meios de controlar o arbítrio.
Mais recentemente, outros mecanismos de controle têm se tornado mais aparentes.
A ameaça de ações civis, por exemplo, pode estar fazendo mais para controlar a má con-
duta do que qualquer quantidade eficaz de supervisão (McCoy, 1985). Alguns departa-
mentos de polícia estão preferindo métodos administrativos usados pela indústria, para
basear a promoção de valores organizacionais, a participação de trabalhadores e a res-
ponsabilidade mútua em promover a qualidade em produtos e operações, em vez de con-
tinuar a confiando em supervisão secreta e em "encontrar defeitos" (Hatry e Greiner,
1986). Outros estão procurando novos modelos para assegurar o profissionalismo res-
ponsável, fazendo as investigações por seus pares e por outros métodos de responsa-
bilização, comuns em organizações profissionais como hospitais e firmas de advocacia.
(Couper e Lobitz, 1991). Enquanto não fica claro se estes métodos, no policiamento, vão
funcionar, eles têm ajudado a expandir o pensamento atual para outros tipos de arranjos
administrativos, que possam as.segurar qualidade e integridade nas operações da polícia,
pelo menos tão bem quanto as investigações mais detalhadas.

F. Resumo

Quem defende o policiamento para solução de problemas e comunitário, pode-


ria dar uma resposta às principais críticas dos céticos. Mas, no fundo, quem vai estar
correto, se os céticos ou os defensores, ainda é uma dúvida.
As críticas,no entanto, têm três pontos-chave. Primeiro, o policiamento para so-
lução de problemas e o policiamento comunitário devem ser vistos e administrados
como um avanço e não como um recuo. A eficácia no controle do crime permanece
como um objetivo importante. Prisões legais continuam sendo uma ferramenta

164
POLICIAM ENTO CO M U N ITÁRIO E PO LICIAM EN TO PARA A ...

operacional importante. O comprometimento com a lei e o profissionalismo man-


tem-se como base importante do profissionalismo. Nenhuma destas difíceis conquis-
tas da era das reformas deve ser abandonada.
Segundo, permanece incompleto o importante projeto de reforma para integrar
0 compromisso com a lei, e os direitos constitucionais com a ideologia e as operações
do departamento de polícia. Sob o policiamento comunitário ou para solução de pro-
blemas, com ênfase no arbítrio local e no dos policiais, a necessidade de adotar estes
valores cresce, ao invés de decrescer. Ainda não está bem claro como fazer para enco-
rajar o compromisso da polícia com os valores legais, mas isso pode progredir com a
articulação interna destes valores pelos departamentos de polícia, ao invés de serem
impostos de fora e, também, pedindo-se à polícia que execute tarefas onde os princí-
pios legais vão ajudá-la, ao invés de restringi-la.
Terceiro, os mecanismos internos e externos de responsabilização precisam de
um grande trabalho, para assegurar que a polícia esteja procurando atingir objetivos
apropriados, usando meios apropriados. Uma das principais idéias tanto do policia-
mento para solução de problemas como do policiamento comunitário é a de que a
responsabilização externa em relação à comunidade e aos órgãos do governo muni-
cipal deva crescer ao invés de decrescer. As duas estratégias pedem experimentos com
novos métodos, que promovam a responsabilização, interna e externa, incluindo ava-
liações de desempenho, após ocorrências, por gente da polícia.
Quarto, os padrões para recrutamento e treinamento dos policiais são criados e al-
terados sob o policiamento para solução de problemas e comunitário. Essa nova
estratégias são muito mais dependentes da iniciativa e recursos dos policiais enquanto
indivíduos, do que na estratégia atual, que trata todos os patrulheiros como empregado
que precisam ser constantemente supervisionados. A eficácia da estratégia depende do
conhecimento do policial sobre sua comunidade local e seu governo. O compromisso
com o profissionalismo mais está mudando seu enfoque e acelerando-se do que acaban-
do. Dos policiais do futuro vai-se esperar muito mais do que se esperava no passado.
Ninguém quer dar uma de Pollyanna" no que diz respeito à facilidade com que
estes constantes problemas de policiamento vão ser superados. Mas existem tanta
formas novas e atrativas acontecendo, que fica difícil não encorajá-las um pouco -
principalmente se nos lembrarmos tanto das virtudes como das falhas da era das re-
formas no policiamento. Até David Bayley concorda que seria recomendável conti-

Pollyannn, personagem da literatura infanto-juvenil, cujo "jogo do contente" consiste em fie.ir feliz com o que
quer que aconteça (N. dn T.).

165
POLJCT AM ENTO MODERNO

nuar experimentando estes novos conceitos, na medida em que fiquemos de alerta


contra os riscos.

IV. PROBLEMAS NA IMPLEMENTAÇÃO

Para que uma nova estratégia de policiamento seja atraente, a mudança da atual
estratégia dos departamentos de polícia para a tal nova deve ser algo realizável. Não é
suficiente que haja evidências de que essa nova estratégia pode, com sucesso, contro-
lar o crime e promover a segurança. Não é suficiente que o conceito se oponha aos
valores dos céticos.

ão é fácil mudar urna estratégia geral de urna organização (Sparrow, 1988; Brown,
1989). O fato de nenhuma organização policial nos Estados Unidos ter feito essa mudan-
ça com sucesso é urna evidência poderosa de como isto é díflcíl. Entretanto, muitos exe-
cutivos da polícia começaram esse processo, revelando que os obstáculos previsíveis não
são inteiramente insuperáveis e fornecendo pistas de quais métodos específicos podem
ser úteis na solução de problemas (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990).

A. Recursos Limitados

A objeção prática mais comum é a de que, simplesmente, não há recursos sufi-


cientes no departamento para atender a todas as demandas simultaneamente, res-
pondendo rapidamente aos chamados por serviços, interrompendo e solucionando
crimes e envolvendo-se em prevenção do crime e em atividades para redução do
medo, associadas com o polidamento para solução de problemas e o comunitário.
Alguma coisa tem de ser deixada de lado. Num mundo onde, como uma marca de
quaJidade dos serviços policiais, tanto os cidadãos como a polícia procuram por res-
postas rápidas aos chamados por serviço, os métodos de policiamento proativos sem-
pre vão ser aquilo que deixado de Iade, Se isto for verdade, o policiamento para solu-
ção de problemas e o comunitário receberão o status de atraentes artigos de luxo.
Estas observações parecem condenar de antemão as perspectivas, mesmo para
programas de policiamento para solução de problemas e policiamento comunitário,
deixando de lado mudanças completas de estratégia organizacional. Executivos mui-
to experientes da polícia, entretanto, estão descobrindo que existem maneiras de sair
desse dilema aparentemente insolúvel.

Primeiro, as novas estratégias de policiamento - no início introduzidas como


programas adicionais - podem se mostrar suficientemente populares para justificar

166
POLICIAM ENTO COM UNITA RI O E POLIC! AM ENTO PARA A .•.

recursos adicionais dos departamentos de polícia. Uma coisa é os prefeitos e os cida-


dãos colocarem dinheiro nos departamentos de polícia que seguem as estratégias tra-
dicionais de policiamento; outra coisa, bem diferente, é eles pagarem por uma estra-
tégia de policiamento que parece entender melhor as suas preocupações. Os cidadãos
de Flint, em Michigan, uma comunidade com grandes problemas econômicos, opu-
nham-se ao aumento geral de impostos mas, apesar disto, estavam dispostos a apoiar
um imposto para aumentar as patrulhas a pé (Trojanowicz, 1982). Da mesma forma,
na cidade de Nova York, o Programa de Patrulheiros Comunitários tem sido suficien-
temente popular para, de alguma forma, impedir que o departamento de polícia so-
fra um extenso corte de verbas que, de outra maneira, iria acontecer.
Segundo, mesmo que recursos externos não estejam disponíveis, administrado-
res mais agressivos sempre podem liberar recursos adicionais dentro da organização.
O uso de pessoal civil para algumas funções e a reorganização dos turnos para ade-
quar a força de trabalho à demanda sinalizam uma possível fonte de recursos adicio-
nais. Assim como a eliminação de esquadrões especiais, que surgiram da tendência
de criar novos esquadrões para resolver novos problemas (Kennedy, 1987). A disso-
lução destes esquadrões tem a virtude adicional de espalhar a experiência, acumula-
da pela unidade especial, de forma mais ampla por toda a força . Outras possibilida-
des de realocação incluem reduzir as camadas administrativas e diminuir as patentes
do pessoal dos quartéis generais (Philadelphia Police Study Task Force, 1987). Estas
são medidas radicais e difíceis, mas têm sido feitas por alguns administradores.
Terceiro, há tecnologias que comprovadamente podem aliviar as tensões prove-
nientes de não dar conta dos chamados por serviço (Farrner; 1981). Os chamados
podem ser classificados por ordem de prioridade, eliminando assim a necessidade de
atender a todos como chamados de emergência. Pode-se educar os cidadãos a aceitar
demora na resposta policial. Eles também podem preencher os relatórios, que os po-
liciais deveriam completar se chegaram à cena, e entregá-los na delegacia. Estas ino-
vações reduzem a pressão por respostas emergenciais e restabelecem algumas opor-
tunidades para a polícia exercer métodos proativos de policiamento.
Quarto, existem estratégias para lidar com as necessidades antes de acontecerem
os incidentes que levam a chamados. Existe uma estrutura para os chamados por ser-
viço que um departamento de polícia recebe (Pierce, Spaar e Briggs, 1984; Sherman
etal., 1987; Spelrnan e Eck, 1989). Uma pequena fração de lugares e pessoas são res-
ponsáveis por uma grande proporção dos chamados. Então, se a polícia criar resposta
eficientes para os problemas que estão encobertos por incidentes repetidos, o nú-
mero total de chamados deverá cair, caso isso seja possível. No mínimo, a polícia

167
POLICIAMENTO MODER

proativa pode atender chamados de cidadãos que, de outra forma, acionariam maio-
res recursos policiais.

Assim, fica perfeitamente claro que os executivos da polícia estão sem recurso
para implementar o policiamento comunitário. Mas alguns estão tentando achar os
meios para fazê-lo.

B. Incerteza e Responsabilização

ma segunda djficuJdade é que, no processo de transição, vai haver desordem e


confusão. Além disto, no final, não há garantias de que as coisas vão melhorar. Para
e perigoso se precipitar neste pro-
muitos executivos da poJícia, parece irresponsável
cesso de mudança com desfecho incerto. De fato, ao ser perguntado como se sentia,
quando comprometeu sua organização com uma estratégia de policiamento comu-
nitário, um chefe explicou: "Sinto como se tivesse pulado de um precipício" (Sparrow,
Moore e Kennedy, 1990). Eles temem, com razão, que vão permanecer responsáveis
por padrões e imagens do passado e que sua atuação na direção da organização vai
parecer ruim.

Com certeza isto é um problema, mas tem uma solução que consiste em criar
um suporte externo para a mudança, que vai manter o comissário e o departamento
de polícia responsáveis por novos padrões e não pelos antigos (Moore, 1990). Kevin
Tucker fez isto no começo da mudança do Departamento de Polícia da Filadélfia, e
foi isso que fez com que Sir Kennerh Newman, em Londres, na Inglaterra, e John
Avery, em New South Wales, na Austrália, pudessem avançar o tanto que eles conse-
guiram nas mudanças em suas organizações (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). A
mobilização de um suporte externo para a mudança também é compatível com o
objetivo de atrair recursos adicionais de fontes externas, pois um suporte externo é
sempre um caminho para novos recursos.

C. Mudando a Cultura do Policiamento

Provavelmente, o maior obs:tácuJo que quem quiser implementar uma nova es-
tratégia de policiamento vai enfrentar é a díficuldade de mudança dentro da atual
cultura de policiamento (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990). Essa cultura está pro-
fundamente arraigada nas mentes e no íntimo das pessoas que agora fazem o traba-
lho (Manning, neste livro). E é apoiada pelos arranjos adminístrati vos atuais.
São possíveis três abordagens para mudar a cultura. Primeiro, a organização de-
verá estar aberta para muito mais pressão externa do que atualmente está. Isto signí-
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POLJClAM ENTO COM UNITÁRIO E POLICIAM ENTO PARA A ...

fica adotar a abertura como um valor e mudar a estrutura da organização, de tal for-
ma que todos na organização fiquem muitos mais expostos a contatos importantes
com as comunidades do que estão atualmente (Sparrow, Moore e Kennedy, 1990).
Isto exige que os executivos da policia tomem medidas para tirar os policiais de den-
tro de seus carros e os administradores médios de trás de suas mesas e relatórios.
Contatos próximos com as comunidades devem ser feitos nestes níveis, assim como
no nível do chefe.
Segundo, os valores dominantes da organização precisam estar claros (\'Vasser-
man e Moore, 1988). Esse passo é crítico para estabelecer os termos de responsabili-
zação e para estimular parcerias com g,rupos externos. Isto também é crítico para
anunciar, para quem está dentro do departamento de polícia, o que é esperado e a
quais valores importantes eles devem servir. Isto é especialmente importante nas or-
ganizações policiais em que a supervisão direta não pode controlar o comportamen.
to, porque muito do trabalho acontece fora da observação dos supervisores.
Terceiro, devem ser mudados, do sistema administratívo atual. os aspectos in-
consistentes com os novos valores. Isso indui mudanças de organizações funcionais
centralizadas, para organizações geográficas, descentralizadas.
pessoal estimulado pelo espírito de serviço, ao invés de pelo espírito ue arenrura: e
premiá-los mais por manter a paz em suas rondas, do que pelo número de prisões.
Isto significa mudar a avalíacãn das atuações, diminuindo o
enfatizam os níveis do crime, o volume de prisões e a velocí
aqueles que medem a vitimizaçâo, o medo e a satisfação da co
dade do seniço policial. Só se os sistemas
mensagem consistente com a estratégia ge:
blemas e o comunieãrío, tanto para os policiais ín
nistradores, a estratéeia será implementada com sucesso.

. coxcursos
POLJCIAM ENT ODERNO

Uma implementação bem sucedida de ambas as idéias numa estratégia geral de


policiamento tem como chave os esforços para construir um suporte externo e a am-
pliação dos termos de responsabilização da polícia. E para isso é necessária a articula-
ão de uma série de valores que podem servir como um contrato básico para orien-
tar o trabalho conjunto da polícia e da comunidade, enquanto, juntas, elas buscam
definir e resolver os problemas do crime e do medo.
Há uma questão adicional que vale a pena considerar quando se pensa no poli-
ciamento para solução de problemas e no policiamento comunitário como possíveis
formas de estratégia de policiamento. Tem a ver com a questão de como o problema
das drogas e a aparente ameaça do aumento da violência generalizada vão afetar o
potencial sucesso destas estratégias. Para muitos, a urgência de tais problemas consti-
tui uma razão importante para ficar com o que já foi usado e comprovado, e resistir a
qualquer experimento.
Minha tendência é pensar o oposto. Se há âmbitos em que as estratégias de poli-
ciamento para solução de problemas e policiamento comunitário são mais necessá-
rias, é onde existem tais problemas específicos. Certamente, um fator importante
quando se lida com drogas é aprender a mobilizar as comunidades para resistirem ao
tráfico. Certamente, um fator importante, quando se convive com violência aleató-
ria, é lidar com os medos racionais e irracionais. Com certeza, um fator importante
para controlar distúrbios urbanos é tendo uma rede de relações que alcancem pro-
fundamente as comunidades étnicas. Assim, mais que tudo, estes problemas dão ím-
peto a futuros desenvolvimentos no policiamento para solução de problemas e poli-
ciamento comunitário. Esta é uma época interessante para ser um estudante ou
administrador no policiamento.

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