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Marco regulatório brasileiro do processo

de descomissionamento ambiental da
indústria do petróleo

Beatriz Martins Teixeira


Carlos José Saldanha Machado

Sumário
1. Introdução. 2. O desenvolvimento susten-
tável e a indústria petrolífera nacional. 2.1. O
desenvolvimento sustentável. 2.2. A indústria
petrolífera nacional. 3. O descomissionamen-
to ambiental. 3.1. Competências ambientais
– Conama, Ibama e ANP. 3.2. Licenciamento
ambiental da indústria do petróleo 3.3. Marco
regulatório do descomissionamento. 4. Consi-
derações finais.

1. Introdução
A partir de meados do século XX, a
produção mundial de hidrocarbonetos,
em especial o petróleo, cresceu exponen-
cialmente e permanece nos dias de hoje
como a principal fonte da matriz ener-
gética mundial (MACHADO; VILANI;
GODINHO, 2012, p. 149; MATHIAS, 2010,
p. 53; PEREIRA, 2009, p. 26).
Contudo, a manutenção desse cres-
cimento contraria a natureza finita das
reservas petrolíferas, o reconhecimento
de se tratar de uma fonte extremamente
Beatriz Martins Teixeira é doutoranda em poluente (MATHIAS, 2010, p. 53) e a de-
Meio Ambiente da Universidade do Estado do monstração de viabilidade das energias
Rio de Janeiro (PPG-MA/UERJ) e Advogada. renováveis na sustentação da economia
Professora do Centro Federal de Educação Tec- mundial (BARROS, 2007, p. 48).
nológica Celso Suckow da Fonseca – Cefet/RJ.
Nesse contexto, o Brasil destaca-se
Carlos José Saldanha Machado é Cientista
Social, Professor do PPG-MA/UERJ e do Pro-
como uma potência energética mundial
grama de Biodiversidade e Saúde da Fundação com 38,5% da sua matriz energética com-
Oswaldo Cruz (Ppgbs/Fiocruz). Pesquisador posta, em 2010, por petróleo e derivados
da Fiocruz (Ministério da Saúde). (TOLMASQUIM, 2012, p. 249-250). Alguns

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anos antes, o País já havia alcançado em uma série de peculiaridades, tendo em vista
2006 a autossuficiência em petróleo, passan- a multiplicidade das variáveis ambientais
do a exportá-lo três anos depois, e sem fazer incidentes nos locais de produção, que
uso das reservas do pré-sal. Numa visão precisam ser planejadas meticulosamente e
de planejamento de médio prazo, em 2020, acompanhadas pelos órgãos fiscalizadores
segundo Tolmasquim (2012, p. 256-257), e garantidores de um meio ambiente sau-
cerca de 50% da produção brasileira será dável (WIEGAND, 2011, p. 3).
para importação, tornando-se um grande Atualmente, de acordo com dados da
ator no mercado internacional, com uma ANP (2012b), há em atividade no Brasil um
previsão de investimento de cerca de R$ 510 total de 9.043 poços produtores de petróleo
bilhões para as atividades de Exploração e e gás natural. Durante o período de explo-
Produção (E&P) no período de 2011-2020. ração, as estruturas que ficam submersas
Segundo a Agência Nacional de Petró- tornam-se parte integrante do ecossistema
leo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) o submarino, alvo de atração e abrigo para as
Brasil é considerado pela Agência Interna- mais variadas espécies de peixes, com inte-
cional de Energia (AIE) um dos países mais ração entre algas, corais e moluscos. As bar-
atrativos para investimento em petróleo e ras de aço verticais, horizontais e oblíquas
gás natural, devendo manter esse status por dessas estruturas terão, rapidamente, uma
mais vinte anos (ANP, 2012a). vida marinha associada. Um grande núme-
Diante dessa realidade, em que a de- ro de plataformas que hoje operam estão
manda energética só tende a aumentar, as próximas do final de suas vidas produtivas.
questões ambientais não podem ser negli- Estima-se que existam, aproximadamente,
genciadas, precisando ser mensuradas pelos 6.500 instalações ao redor do mundo a se-
próprios projetos de exploração e, princi- rem descomissionadas até o ano de 2025, a
palmente, incorporadas no arcabouço legal um custo aproximado de quarenta bilhões
brasileiro no que diz respeito ao controle e de dólares, o que indica uma intensa ativi-
monitoramento ambiental da atividade pe- dade de descomissionamento nos próximos
trolífera, inclusive na fase de pós-produção. anos (SILVA; MAINIER, 2008, p. 20).
Isso porque, apesar de concordarmos com O objetivo deste trabalho é contribuir
a existência de imprecisões relacionadas ao para o aprimoramento do marco regula-
momento de ocorrência do pico da produ- tório do processo de descomissionamento
ção mundial de petróleo, conhecido como ambiental da indústria do petróleo brasi-
Pico de Hubbert (ROSA; GOMES, 2004, p. leira identificando e analisando as normas
22, 48), e diante da inexorável finitude dos à luz do arcabouço jurídico-ambiental do
hidrocarbonetos, não há discussão quanto País. O argumento a ser demonstrado resi-
ao declínio na produção e consequente de na constatação de que, apesar de ser uma
abandono de jazidas nos países produtores. fase extremamente sensível sob o ponto
Enfrentar, portanto, as questões do processo de vista ambiental, a legislação brasileira
de descomissionamento da atividade petro- não prevê um tratamento específico para a
lífera é urgente por se tratar de uma fase questão do descomissionamento, deixando
dessa atividade em que a possibilidade de lacunas em relação às etapas, objetivos e
ocorrência de impactos ambientais é grande prazos dessa etapa, e à responsabilidade
e, em termos de viabilidade econômica do por vazamentos que venham ocorrer após
projeto, não haver mais lucro na exploração. o fim das operações nos campos de petró-
O descomissionamento é uma fase da pro- leo. Uma vez que é direito fundamental
dução em que ocorre a desativação das ins- de todos o acesso ao meio ambiente eco-
talações e abandono dos poços produtores. logicamente equilibrado para as presentes
São operações complexas, que envolvem e futuras gerações, a primeira seção apre-

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senta e discute o modelo constitucional de sustentável, elemento estruturante deste tra-
desenvolvimento sustentável que norteará balho, especificamente no tocante à indústria
a leitura do marco regulatório em questão. petrolífera nacional. Para tanto, partimos
Com base nos fundamentos do conceito de da leitura sistêmica dos dispositivos cons-
desenvolvimento sustentável, realizamos titucionais para a delimitação do desenvol-
uma breve revisão da estruturação legal vimento nacional sustentável para analisar
da indústria do petróleo para demonstrar o arcabouço legal da indústria petrolífera.
como esse deve reorganizar as principais
leis que definem o marco regulatório da 2.1. O desenvolvimento sustentável
indústria do petróleo. Em um segundo O Brasil categoriza o direito ao meio
momento, passamos a analisar o principal ambiente ecologicamente equilibrado como
tema deste trabalho, o descomissionamen- um direito fundamental na Constituição da
to, enunciando premissas básicas, formas República de 1988 (CF/88) e ao determinar
iniciais de estruturação do processo de expressamente sua proteção às presentes
descomissionamento e possibilidades de e futuras gerações (art. 225, caput, CF/88)
sua execução. Mas, como se trata de um define, conforme demonstraremos nesse
processo complexo na indústria do petró- item, o desenvolvimento sustentável como
leo, torna-se imperativo identificar os prin- o modelo a ser seguido nesse ínterim.
cipais órgãos governamentais envolvidos e Assim, partindo da premissa de que o
respectivas competências em matéria am- desenvolvimento sustentável é o princí-
biental relacionada ao descomissionamen- pio norteador das ações governamentais
to. Em seguida, voltamos nossa atenção brasileiras e também das demais políticas
para o processo de licenciamento ambien- governamentais, inclusive a ambiental e a
tal porque entendemos esse instrumento energética, entendemos que ele é um com-
administrativo garante ao Estado uma promisso assumido pelo constituinte como
possibilidade, minimamente, de controle modelo de construção de nação.
ambiental das atividades exploratórias. Por Machado e Vilani (2010, p. 189) defen-
fim, podemos, então, revisar o marco regu- dem que o desenvolvimento sustentável
latório do descomissionamento ambiental pressupõe a racionalização do uso dos
da indústria do petróleo para detalhar as recursos ambientais, garantindo a equidade
falhas e inconsistências legais desse pro- intergeracional, tornando-se, assim, uma
cesso praticado no presente. Concluímos alternativa para a lógica hegemônica da
afirmando que será preciso i) tornar mais produção de mercadorias, baseada na ex-
claras as regras de descomissionamento ploração predatória do ambiente. Os autores
e em sintonia com o arcabouço jurídico- argumentam que o desenvolvimento nacio-
-ambiental brasileiro; ii) conferir aos órgãos nal, objetivo consolidado na Carta Magna
ambientais maior responsabilidade admi- (art. 3o, II), está pautado sobre: a redução das
nistrativa e atuação mais direta; iii) reduzir desigualdades regionais e sociais (art. 3o, III);
a discricionariedade do agente regulador a construção de uma ordem econômica com
e dos agentes fiscalizadores; e iv) estabele- fins de assegurar a todos uma existência
cer um modelo de recuperação ambiental digna em consonância com a preservação
eficiente para as áreas descomissionadas. ambiental (art. 170, caput c/c VI); a garantia
do direito a um meio ambiente ecologica-
mente equilibrado com responsabilidade
2. O desenvolvimento sustentável e a
intergeracional (art. 225, caput).
indústria petrolífera nacional
O desenvolvimento nacional, portanto,
Esta seção tem como objetivo apresentar encontra-se assentado sobre a harmoniza-
o modelo constitucional de desenvolvimento ção de longo prazo (intergeracional) entre

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os aspectos sociais, econômicos e ambien- o licenciamento ambiental (ANTUNES,
tais e, assim sendo, qualificando-se como 2008, p. 45).
sustentável. Todavia, essa proposta constitucional
Ainda sob uma perspectiva constitucio- não se coaduna com a realidade brasileira,
nal, Vilani (2010, p. 89) apresenta quatro pois é notória a exploração exclusivamen-
princípios básicos de direito ambiental te econômica dos recursos naturais, da
que contribuem para a consolidação do pobreza generalizada e das desigualdades
desenvolvimento sustentável como direito sociais. Em razão disso, Machado e Vilani
fundamental: (2010, p.191) propõem uma revisão das
a) o princípio da equidade intergeracional – limitações impostas às atividades de explo-
construído a partir da Teoria da Equidade ração econômica, tendo como paradigma
Intergeracional, que tem como premissa a uma conduta racional e ética das reais
distribuição justa dos recursos naturais e necessidades de exploração e consumo.
qualidade de vida às presentes e futuras Assim, Vilani (2010, p. 91-92) apresenta
gerações. duas premissas a serem consideradas no
b) o princípio do acesso equitativo aos recur- conceito de desenvolvimento sustentável –
sos naturais – baseado no quinto princípio o equilíbrio econômico e ambiental, e a tem-
da Declaração de Estocolmo, que enuncia poralidade – que levam ao aspecto central
a utilização de recursos não renováveis de da questão: a equidade intergeracional. Ou
forma distributiva tanto em relação aos seja, o desenvolvimento sustentável implica
benefícios quanto para evitar o seu esgo- a garantia do acesso aos bens ambientais
tamento. O interesse é que seja adiado “o entre as gerações humanas. Sendo assim,
alcance de esgotamento físico do recurso, o que se deseja não é impedir o desenvol-
devendo ser realizada, ciclicamente, por vimento, mas propor um modelo de explo-
cada geração, a análise dos estoques recebi- ração construído nos limites da satisfação
dos e sua projeção para as gerações futuras” das necessidades atuais para garantir uma
(VILANI, 2010, p. 90). fruição também pelas futuras gerações.
c) o princípio da precaução – busca a pro- Entretanto, essa proposta pode ser pre-
teção do meio ambiente tentando viabilizar judicada, pois o discurso brasileiro quanto
a aplicação de medidas econômicas que ao petróleo é bastante entusiástico, uma vez
contribuam para evitar impactos ambien- que esse recurso é visto como um acionador
tais, desde que exista a ameaça de danos do crescimento econômico brasileiro – haja
graves ou irreversíveis, ainda que não haja vista que, por exemplo, no sítio eletrônico
certeza científica absoluta quanto ao dano. da ANP, é ressaltado que o fato de terem
d) princípio da função socioambiental da sido descobertos os megacampos na região
propriedade – garante ao interesse público do pré-sal alçará o País a uma categoria
que toda propriedade deverá cumprir sua econômica superior no cenário internacio-
função social e ambiental, isto é, a fruição nal (ANP, 2012a). Tal afirmação leva-nos
do direito de propriedade deverá estar a concluir que a motivação da exploração
atrelado a critérios que confiram a ela uma petrolífera é estritamente econômica e,
função social e para o ambiente. portanto, contrária ao modelo de desen-
Adicionalmente, consideramos relevan- volvimento nacional sustentável, definido
te o princípio da prevenção que, diferen- na CF/88, ou, neste texto, simplesmente
temente da precaução, deve ser aplicado desenvolvimento sustentável. Cabe lem-
quando os impactos ambientais já são brar que as questões ambientais de fato
conhecidos e se consegue estabelecer um não deixam de ser citadas, principalmente
nexo de causalidade com impactos futuros com o jargão da sustentabilidade, mas se
prováveis. É com essa base que é realizado considerarmos que o conceito de desenvol-

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vimento sustentável implica o uso racional no 3.236/41, que determinou as jazidas de
dos recursos no limite do necessário para petróleo e gás natural como bens da União,
as presentes e futuras gerações, como essa a título de domínio privado imprescritível.
ideia pode coadunar-se com o exponencial Ainda como parte desse processo de na-
aumento do uso do recurso energético? cionalização é publicada a Lei no 2.004, em
O que se identificou foi que a ideia do 1953 (DIAS; QUAGLINO, 1993, p. 1-23).
desenvolvimento sustentável está ligada A Lei no 2.004/53 instituiu a Política
à tentativa e esforços de não se causarem Nacional do Petróleo, definiu novas atri-
danos ambientais visíveis, como, por buições para o CNP e criou a Petrobras.
exemplo, derramamentos de óleo. Assim, o Assim, o Brasil iniciou uma nova fase na
discurso das empresas do setor petrolífero é exploração e produção de petróleo. Até
no sentido de que, se houver qualquer risco então a atuação era permitida a empresas
de dano, deverá ser interrompida a produ- privadas, mas com a efetivação do processo
ção. Mas, entendemos que a dimensão do de nacionalização e consequente criação do
desenvolvimento sustentável é muito mais monopólio sobre o petróleo, foi inaugurada
ampla, pois implica repensar a estrutura de uma nova dinâmica nacional da indústria
Estado para transformá-lo a partir desse petrolífera brasileira, se tornando o Estado
novo paradigma norteador. Contudo, per- brasileiro o único a poder explorar petróleo
cebemos que isso ainda está muito longe no território nacional (RUIVO, 2001, p. 48).
da realidade brasileira, pelo menos no setor Segundo Ajaj (2007, p. 34), sob o ponto de
energético do petróleo, como no caso espe- vista da gestão, na vigência do monopólio
cífico do descomissionamento ambiental da União, a Petrobras passou por dois
do setor petrolífero, conforme passaremos períodos, sendo o primeiro até o ano de
a expor na terceira seção. 1974, quando no desenvolvimento de suas
atividades apresentou mais de 70 campos
2.2. A indústria petrolífera nacional de petróleo; e, num segundo momento,
O marco legislativo da indústria pe- começou a investir em tecnologia para a
trolífera brasileira começa em 1864, com exploração em águas profundas.
o decreto no 3352-A (Decreto de Sargent), Em termos ambientais, até esse período
que concedeu a um estrangeiro a possibi- histórico não encontraremos grandes pre-
lidade de explorar o petróleo em Camaçari ocupações do legislador brasileiro, mesmo
e Ilhéus, na Bahia. Até 1926 o petróleo foi porque somente a partir da década de
tido como um bem mineral que poderia 1970 começaram as primeiras discussões
ser explorado por qualquer pessoa desde internacionais sobre o meio ambiente, que
que obtivesse autorização para a lavra. repercutiriam sobre a produção legislati-
Contudo, na medida em que, no cenário va brasileira somente a partir da década
internacional, o petróleo se tornava um de 1980, quando foi promulgada a Lei no
recurso estratégico, a lei brasileira aumen- 6.938/81, que instituiu a Política Nacional
tava a rigidez em torno da sua titularidade de Meio Ambiente (PNMA). Na área do pe-
e da autorização para sua exploração. Tanto tróleo, a título de exemplo, a Lei no 2.004/53
assim, que em 1938 o governo brasileiro só veio incluir em seu texto a expressão
criou o Conselho Nacional do Petróleo “proteção ao meio ambiente” em 1985, com
(CNP), que tinha como principais atribui- a Lei no 7.453/85.
ções o poder de concessão para exploração Uma inovação importante no cenário
e fiscalização das empresas petrolíferas. nacional foi a promulgação da CF/88, que
Começava a desenvolver-se no País uma elencou o petróleo como bem da União
forte corrente de nacionalização do pe- (art. 20, IX) e confirmou o exercício do seu
tróleo, conforme se constata no decreto monopólio, regulamentando-o dentro da

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Ordem Econômica e Financeira. Assim, so- promover o desenvolvimento, proteger o
mente a União pode realizar: (i) pesquisa e meio ambiente e promover a conservação
a lavra das jazidas de petróleo e gás natural de energia, entre outros. Dentre as com-
e outros hidrocarbonetos fluidos; (ii) a refi- petências da ANP encontram-se: “fazer
nação do petróleo nacional ou estrangeiro; cumprir as boas práticas de conservação e
(iii) a importação e exportação dos pro- uso racional do petróleo, gás natural, seus
dutos e derivados básicos resultantes das derivados e biocombustíveis e de preser-
atividades previstas nos incisos anteriores; vação do meio ambiente” (art. 8o, IX, Lei no
(iv) o transporte marítimo do petróleo bruto 9.478/97) e “articular-se com órgãos regu-
de origem nacional ou de derivados bási- ladores estaduais e ambientais, objetivando
cos de petróleo produzidos no País, bem compatibilizar e uniformizar as normas
assim o transporte, por meio de conduto, aplicáveis à indústria e aos mercados de gás
de petróleo bruto, seus derivados e gás natural” (art. 8o, XXVIII, Lei no 9.478/97).
natural de qualquer origem (art. 177). Essa Contudo, a partir dos anúncios dos me-
determinação de monopólio constitucional gacampos de petróleo na camada do pré-sal
só veio a ser flexibilizada em 1995 com a em 2007, o arcabouço jurídico-institucional
publicação da Emenda Constitucional no passou, novamente, por uma revisão.
9, em 10 de novembro de 1995, que inseriu Assim, em função daquelas descobertas,
o parágrafo 10 ao artigo 177: “A União em 2010 entraram em vigor três leis federais
poderá contratar com empresas estatais que compõem o chamado novo marco re-
ou privadas a realização das atividades gulatório da indústria petrolífera brasileira:
previstas nos incisos I a IV deste artigo a Lei no 12.351, que regulou a E&P na área
observadas as condições estabelecidas em do pré-sal e criou o Fundo Social, dentre
lei.” Assim, a partir de 1995, tornou-se pos- outras disposições; a Lei no 12.304, que criou
sível a outras empresas, além da Petrobras, a empresa Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA); e a
a exploração e produção do petróleo. Esse Lei no 12.276, que autorizou a União a ceder
fato demandou uma alteração na estrutura onerosamente à Petrobras o exercício das
jurídico-administrativa do Estado brasi- atividades de pesquisa e lavra de petróleo,
leiro, pois, se antes o controle estatal era de gás natural e de outros hidrocarbonetos
exercido sobre uma única empresa, no novo fluidos.
cenário, com a possibilidade de entrada de A Lei no 12.276/10 autorizou a União a
outras empresas, surgiu a necessidade de ceder onerosamente à Petrobras, nas áreas
nova regulamentação. do pré-sal, com dispensa de licitação, uma
Para harmonizar o ordenamento com área com o equivalente a cinco bilhões de
a modificação na estrutura constitucional, barris de petróleo (art. 1o, caput, §§1o e 2o).
em 1997 entrou em vigor a nova Política Essa transação garantiu à União mais ações
Energética Nacional, instituída pela Lei da Petrobras. Com isso, hoje, o Estado Bra-
no 9.478, também conhecida como Lei do sileiro aumentou sua participação e detém
Petróleo, que trouxe uma alteração na 47,8% do capital social da Petrobras (ANP,
regulamentação do setor, porque dispôs 2012a). Essa lei não faz nenhuma menção
sobre as atividades relativas ao monopólio diretamente às questões ambientais: o
de petróleo, instituiu o Conselho Nacio- mais próximo que se chegou a elas foi o
nal de Política Energética (CNPE) e criou exercício das atividades de pesquisa e la-
a ANP, a agência reguladora do setor. vra de petróleo, nas quais, segundo o texto
Acompanhando a proposta constitucional legal, a União exime-se de qualquer risco,
de desenvolvimento sustentável, a Política transferindo-o integralmente para a Petro-
Energética Nacional nasceu com os obje- bras (art. 4o). Numa análise preliminar esse
tivos de: preservar o interesse nacional, diploma legal, verifica-se que ele se deteve

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em questões meramente administrativas contratado por meio de um processo de li-
com relação à cessão onerosa à Petrobras do citação pública (GOMES, C., 2009, p. 8). No
exercício das atividades na área do pré-sal. contrato de partilha da produção, por sua
A Lei no 12.304/10 criou a Empresa vez, a propriedade do petróleo é exclusiva
Brasileira de Administração de Petróleo do Estado, restando ao contratante assumir
e Gás Natural S.A. – Pré-Sal Petróleo S.A. todos os custos e riscos da exploração, já
(PPSA), vinculada ao Ministério de Minas que também é o único que opera (GOMES,
e Energia, mas que não será responsável C., 2009, p. 33). Poderá ou não haver licita-
pela execução das atividades de exploração, ção (na modalidade leilão).
desenvolvimento, produção e comerciali- Em termos ambientais, no regime de
zação de petróleo; seu objeto será a gestão partilha, a lei exige que haja no contrato
dos contratos de partilha de produção e a uma cláusula obrigando a realização de
gestão dos contratos para a comercialização auditoria ambiental de todo o processo
de petróleo, gás natural e outros hidrocar- operacional de retirada e distribuição de
bonetos fluidos (arts. 1o e 2o). A PPSA será a petróleo e gás oriundos do pré-sal (art. 29,
representante da União nos consórcios para XXIII, Lei no 12.351/10). Assim também, no
exploração e produção no pré-sal, e metade momento de extinção do contrato, quando
dos membros do comitê operacional de o contratado é obrigado a realizar a
cada consórcio serão obrigatoriamente “remoção dos equipamentos e bens
de seus quadros, restando à outra metade que não sejam objeto de reversão,
do comitê a divisão entre a Petrobras (por ficando obrigado a reparar ou a
determinação legal) e outras empresas indenizar os danos decorrentes de
vencedoras de licitações para partilha suas atividades e a praticar os atos de
(ANP, 2012a). Também não há nessa lei recuperação ambiental determinados
nenhuma menção às questões ambientais. pelas autoridades competentes” (art.
Ela se detém meramente a estruturação 32, §2o, Lei no 12.351/10).
administrativa da PPSA, que será dirigida Vilani (2010, p. 120) aponta que mesmo
por um Conselho de Administração, com- diante de incertezas, há uma tendência de
posto de representantes ministeriais (sem não haver preocupação com procedimen-
nenhuma representação do Ministério do tos cautelosos em relação à exploração
Meio Ambiente) e uma Diretoria Executiva predatória das novas reservas, postura
(art. 9o, 12.304/10). essa que vai de encontro às experiências
Com relação à forma de contratação, o internacionais, que não analisam a gestão
Brasil, a partir do novo marco regulatório, temporal do uso do petróleo por um critério
passou a adotar um regime regulador misto estritamente econômico. E sustenta, ainda,
para a exploração e produção de petróleo que existe a necessidade de implantar-se
e gás natural. Ou seja, para as áreas do um regime alternativo que se coadune com
polígono do pré-sal vigora o sistema de a proposta constitucional do desenvolvi-
regime de partilha da produção, previsto na mento sustentável e com os princípios de
Lei no 12.351/10, ao passo que para todas as direito ambiental analisados anteriormente.
outras áreas de bacias sedimentares vigora De acordo com Seabra et al (2011, p. 60),
o regime de concessão, previstos na Lei no um dos desafios de exploração do pré-sal é
9.478/97 (ANP, 2012a). No regime de con- o de que ela não seja predatória, pois a ati-
cessão o Estado não assume qualquer risco, vidade petrolífera está sendo desenvolvida
inclusive com quanto aos ambientais; com a numa área que concentra cerca de 20% da
exploração, desenvolvimento, execução das biodiversidade mundial e em atividades
obras e produção do petróleo, esse risco é anteriores os impactos socioambientais não
totalmente assumido pelo concessionário, foram levados em consideração, resultando

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num desequilíbrio enorme, principalmente dos por força de lei (art. 49). Todavia, a lei
para as cidades que estavam na zona de não estabeleceu como será feita a divisão
produção. Sendo assim, a compensação dos e em que proporção serão distribuídas as
impactos ambientais, sociais e econômicos parcelas do Fundo Social, inclusive para o
devem ser priorizadas na gestão das verbas meio ambiente.
advindas da atividade. Desse modo, concordamos com Macha-
Entretanto, a Lei no 12.351/10, que dis- do e Vilani (2010, p. 112) quando afirmam
põe sobre a exploração e produção do pe- que a atual estruturação regulatória da in-
tróleo e gás natural nas áreas do pré-sal, não dústria do petróleo não “define parâmetros
faz menção às questões ambientais direta- ambientais que delimitem o uso racional e
mente. Chamamos à atenção o disposto no a disponibilidade permanente do petróleo
art. 10, que incumbe o Ministério de Minas e do gás natural”. É visível na análise dos
e Energia de planejar o aproveitamento do principais diplomas legais da indústria
recurso, com o auxílio de estudos técnicos do petróleo (Leis nos 9.478/97, 12.276/10,
fornecidos pela ANP (art. 11). Entendemos 12.304/10 e 12.351/10) que a questão am-
ser importantíssimo o planejamento da ex- biental é tratada de forma secundária, além
ploração do recurso, pois vai ao encontro de não incorporar os princípios da equida-
da proposta do desenvolvimento susten- de intergeracional, do acesso equitativo aos
tável, dentro da dinâmica da equidade recursos naturais, da precaução e da função
intergeracional e do acesso equitativo. Mas socioambiental da propriedade.
a ausência de previsão na lei da diretriz am- Percebemos que na articulação dos in-
biental como norteador desse planejamento teresses explicitados no marco regulatório
na exploração pode vir a prejudicar esse do petróleo, houve grande preocupação
entendimento de ideal sustentável. Outro com o desenvolvimento econômico e essa
ponto relevante da Lei no 12.351/10 foi a postura na gestão desse recurso não se
criação do Fundo Social com a finalidade de coaduna com a proposta constitucional do
constituir recursos para o desenvolvimento desenvolvimento sustentável para as pre-
social e regional, por meio de programas e sentes e futuras gerações. Um dos exemplos
projetos para combater a pobreza e desen- dessa constatação se percebe no caso do
volvimento da educação, cultura, esporte, descomissionamento ambiental da indús-
saúde pública, ciência e tecnologia, meio tria do petróleo, que passamos a explicitar
ambiente e mitigação e adaptação às mu- na próxima seção.
danças climáticas (art. 47). Os objetivos do
Fundo Social são: constituir uma poupança
3. O descomissionamento ambiental
pública de longo prazo, oferecer fonte de
recursos para o desenvolvimento social e As discussões acerca do descomissiona-
regional e mitigar as flutuações de renda e mento ambiental e os impactos ambientais
preços na economia nacional em função das associados ao abandono de plataformas
variações na renda gerada pelas atividades petrolíferas ganharam destaque no cenário
petrolíferas (art. 48). Os recursos do Fundo internacional a partir do caso de tentativa
adviriam de parcela do valor do bônus de de afundamento da estrutura Brent Spar,
assinatura, dos royalties, nos contratos de no Mar do Norte, sob a jurisdição do Reino
partilha da comercialização do petróleo e Unido, em 1995. A estrutura foi ocupada
derivados, de royalties e participação es- por ambientalistas durante semanas, que
pecial das áreas localizadas no pré-sal sob temiam um acúmulo de material poluente
o regime de concessão, de resultados de nos mares. A política britânica com relação
aplicações financeiras sobre suas disponi- ao abandono era no sentido de afundar
bilidades, além de outros recursos destina- as estruturas nos locais onde se encon-

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travam. Após o protesto a plataforma em sobre Direito do Mar – UNCLOS (1982), a
questão foi levada a terra e desmontada e Convenção para a Proteção do Ambiente
as estruturas de aço foram reutilizadas na Marinho no Atlântico Norte – OSPAR
edificação de um cais norueguês, confir- (1992). O autor afirma que a forma de exe-
mando a possibilidade de reuso do material cução do descomissionamento, em muitos
(LUCZYNSKI, 2002, p. 103). Mas esse fato países, é uma prerrogativa dos governos,
incitou nos países produtores de petróleo, porque não há uma exigência internacional
inclusive o Brasil, uma demanda por nor- em convenções.
mas que regulamentassem a fase do des- Segundo Wiegand (2011, p. 1), o des-
comissionamento, que até então não tinha comissionamento pode ser definido como
tanta relevância na construção das políticas um processo multidisciplinar que sugere a
de desativação das estruturas de petróleo. melhor maneira de desativar as operações
Esquematicamente, o processo de ex- de produção quando já não há mais inte-
tração de petróleo apresenta cinco fases: resse econômico, com o objetivo principal
exploração, avaliação, desenvolvimento, de devolver a propriedade, mas livre de
produção e abandono (DOURADO, 2007, danos ambientais e restaurada nas condi-
p. 109). ções originais. Para a autora esse processo
envolve um longo tempo de planejamento
em muitas áreas e fases da produção, pois
cada plataforma é diferente devido a ca-
racterísticas únicas tais como a localização,
estrutura e instalação, e elas são operadas
visando a propósitos específicos para de-
terminados ambientes, assim, é necessário
que seja realizada uma avaliação caso a
caso. De uma forma geral, o descomissiona-
mento é um processo em que são analisados
Figura 1 – Fases do Processo de Exploração diversos fatores para tentar minimizar os
Fonte: Pereira apud Dourado (2007, p. 109)
riscos sociais e ambientais, de acordo com
O descomissionamento é o período de a regulação governamental.
desativação da atividade, tida como a mais Em relação ao enfoque social, Luczynski
crítica porque não há mais interesse econô- (2002, p. 62) afirma que as sociedades
mico envolvido. Contudo, diante do fato de têm que enfrentar um grave problema na
o vazamento de óleo, nessa situação, não se questão do abandono, pois este significa
tratar de uma incerteza, mas de um evento que empresa terá que arcar com custos
potencial com medidas conhecidas para a adicionais – possivelmente superiores – aos
mitigação de seus impactos, a apropriação da exploração e produção, porque há neste
pela legislação do princípio da prevenção momento ausência de lucros. Da mesma
é premissa básica para a regulamentação forma, sob a perspectiva ambiental, países
do setor. produtores, que dependem dos dividendos
De acordo com Chatterjee (2011, p. 3), gerados pela exploração petrolífera, podem
o termo descomissionamento ainda não foi sentir-se inclinados a não produzirem uma
bem definido, apesar de haver dispositivos legislação ambiental rígida que configure
que mencionam a remoção das estruturas obstáculo à atração de investimentos. Essa
de plataformas em vários documentos ideia está intimamente ligada ao modelo
internacionais, tais como a Convenção de desenvolvimentista que hoje se pratica
Genebra sobre Plataformas Continentais nas nações capitalistas e vai de encontro à
(1958), a Convenção das Nações Unidas proposta do desenvolvimento sustentável.

Brasília a. 49 n. 196 out./dez. 2012 191


O descomissionamento também pode (iv) a minimização da falta de remune-
ser entendido como um instrumento que ração no fim da produção – objetivo que
visa a atender o princípio do desenvolvi- poderia ser cumprido por meio da criação
mento sustentável, pois sua regulamen- de um fundo especialmente destinado para
tação e aplicação envolvem a definição de este fim.
critérios, procedimentos, normas e padrões E a regulamentação do descomissiona-
para a manutenção de qualidade ambien- mento é algo de extrema importância, pois,
tal para as presentes e futuras gerações além de envolver as questões técnicas, am-
(GOMES, M., 2006, p. 98). bientais e sociais, é uma fase da produção
Wiegand (2011, p. 6) aponta que o com altos custos.
processo de descomissionamento pode Wiegand (2011, p. 2) estima que o desco-
ser descrito em diferentes fases, que se missionamento movimentará, só na região
inicia com uma cuidadosa análise da zona do Golfo do México, dentro de cinco anos,
produtiva, isolando-a e definindo a melhor três bilhões de dólares, pois é estimado
forma de vedação, também envolve testes que por ano, nessa região, sejam desco-
de integridade estrutural e limpeza do missionadas de cem a cento e cinquenta
lugar. Também é necessário que seja feito plataformas. Quanto à região do Mar do
o descomissionamento dos dutos de forma Norte, Ekins, Vanner e Firebrace (2006, p.
a evitar vazamentos e danos ao meio am- 423) estimam que o custo total de remoção
biente e à navegação. E deve ser avaliada das estruturas varia aproximadamente
a localização e desenho da plataforma. Por de treze a vinte bilhões de dólares; além
fim, deve ser feito um monitoramento para disso, os autores apontam que o processo
controle. Todo esse processo deve acompa- de descomissionamento envolve muitas
nhar estritamente o previsto na legislação incertezas econômicas e variáveis técnicas
do país produtor. complexas que vão desde o fato de as estru-
De acordo com Luczynski (2002, p. 141), turas não serem similares, até o fato de os
um processo ideal de abandono deve ter biomas, onde se encontram tais estruturas,
por objetivos principais: terem especificações próprias.
(i) a minimização dos danos ambientais Existem discussões sobre quais os moti-
– entendida como a realizada mediante con- vos que levam as empresas a descomissio-
trole sobre os derrames de óleo, inclusive narem suas estruturas. Para Silva e Mainier
com previsão de tratamento e recuperação (2008, p. 20), há três razões para o interesse
do meio, bem como o controle dos resídu- no descomissionamento: amadurecimento
os químicos utilizados na perfuração, da dos campos produtores; preocupação com
água de processo e da água confinada, a os impactos ambientais sobre as transações
destinação dos equipamentos utilizados comerciais internacionais, porque cada
na desativação; vez mais a variável ambiental tem sido
(ii) a restituição dos parâmetros de observada no financiamento de projetos
qualidade ambiental – que deve priorita- e empreendimentos; e montante dos cus-
riamente atentar na qualidade da água, tos totais. Para Luczynski (2002, p. 38) o
porque isso influenciará a vida marinha, a produtor leva em consideração os seguin-
oxigenação do meio, a proteção de praias, tes fatores para o abandono: econômico
manguezais e outros ecossistemas; (produção antieconômica e sazonalidade);
(iii) a reciclagem ou reuso do material técnico (esgotamento das reservas) e polí-
da plataforma – o aço e o concreto usados tico (diretrizes das políticas energéticas e
na plataforma podem ser aproveitados em ambientais).
diversas oportunidades, inclusive retor- Uma das principais discussões, sob o
nando a operação depois de transformado; ponto de vista ambiental, sobre o desco-

192 Revista de Informação Legislativa


missionamento é a destinação final das sideráveis, tais como a perda permanente
estruturas. Há entendimentos de que uma do habitat no recife artificial presente na
melhor destinação seria deixar a estrutura estrutura da plataforma e problemas para
no ecossistema, pois, de certa forma, já há a navegação e pesca, dentre outros (RUIVO,
uma adaptação ela. Para outros, dever-se-ia 2001, p. 131).
buscar reestabelecer as condições existentes Portanto, a melhor forma de minimizar
anteriormente às atividades de exploração ou evitar problemas ambientais
e produção (RUIVO, 2001, p. 127). Essa dis- “é assegurar que rígidos controles
cussão existe porque não há uma definição dos parâmetros de qualidade am-
clara na legislação sobre a destinação. biental, em obediência às legislações
Atualmente, há cinco opções de des- e convenções internacionais, sejam
comissionamento para as estruturas no praticados durante toda a vida pro-
ambiente marinho: (a) remoção completa dutiva do projeto” (LUCZYNSKI,
com disposição em terra; (b) remoção com- 2002, p. 137).
pleta com disposição no fundo do oceano; Luczynski (2002, p. 62) defende que a
(c) remoção parcial; (d) tombamento no legislação sobre o abandono deveria con-
local; (e) deixar a estrutura no local para templar, no mínimo, os seguintes aspectos:
utilização alternativa (RUIVO, 2001, p. 131). a) Proteção da fauna marinha em todo
Para cada uma dessas opções há um grau o processo;
de impacto maior ou menor, mudando de b) Em caso de transformação da estrutu-
país para país, de acordo com as variáveis ra num recife, definir a sua profundidade,
ambientais de biodiversidade local, econô- bem como a continuidade e segurança da
micas, sociais e políticas. navegação no entorno;
Não obstante o processo de desco- c) Garantia de monitoramento, por uma
missionamento ser realizado de acordo equipe multidisciplinar, do processo de
com as opções acima descritas e possuir desativação e manutenção das condições
aquiescência do órgão estatal, na fase do do habitat;
abandono podem ocorrer os seguintes Os três critérios indicados configuram-
problemas: de manchas de óleo (vazamen- -se como ações de natureza preventiva,
tos de poços lacrados), disposição final de mas que ainda não foram incorporadas no
grandes partes da estrutura plataformal ou arcabouço legal brasileiro. Nesse sentido,
da infra-estrutura de transporte, presença é preciso analisar concomitantemente o
de compostos químicos residuais e rejeitos tratamento dado ao descomissionamento
de perfuração. Os impactos ambientais nos dois principais institutos jurídicos
na fase do abandono são potencializados aplicáveis: licenciamento ambiental e nos
pelo efeito acumulativo de inúmeros da- contratos de concessão.
nos ocorridos ao longo do projeto de E&P
(LUCZYNSKI, 2002, p. 137). 3.1. Competências ambientais –
Ekins, Vanner e Firebrace (2006, p. 426) Conama, Ibama e ANP
apontam que foram registrados os seguin- A Constituição brasileira estabeleceu
tes danos sobre a biota, que impactam para a prática administrativa e legislativa
diretamente na cadeia alimentar, decor- um sistema de competências ambientais,
rentes dessa fase: altas concentrações de repartido entre a União, Estados, Distrito
substâncias tóxicas, metais, desreguladores Federal e Municípios. Não é proposta deste
endócrinos e ocorrência natural de material trabalho detalhar esse extenso tema, moti-
radioativo (NORM). vo pelo qual nos deteremos nesta seção a
Há que se reconhecer que o abandono analisar apenas as competências da União
é algo que causa impactos ambientais con- para legislar e administrar, no âmbito do

Brasília a. 49 n. 196 out./dez. 2012 193


Conama, Ibama e ANP, como órgãos da 172), o grande problema com as agências
administração pública federal atuantes na reguladoras, como é o caso da ANP, é a
indústria do petróleo, especificamente no real possibilidade que elas têm de invadir
caso do descomissionamento. a competência legislativa. As regulamenta-
Em termos gerais, a divisão de compe- ções delas emanadas devem ser restritas a
tências em matéria ambiental já apresenta normas de aspectos estritamente técnicos.
uma série de problemas. Contudo, apesar No caso do descomissionamento, a ANP,
da grande relevância do tema, não há uma no exercício da função de regulação técni-
clara delimitação do critério de reparti- ca, cumpre seu papel quando publicou a
ção. Nesse sentido, Antunes (2008, p. 78) Portaria ANP no 25/02 (Regulamento de
faz uma crítica importante sobre o uso Abandono de Poços perfurados com vistas
indistinto da expressão “meio ambiente” à exploração ou produção de petróleo e/ou
e de outras palavras que caracterizam o gás) e a Resolução ANP no 27/06 (Regula-
meio ambiente na Constituição, assim, por mento Técnico do Programa de Desativação
exemplo, o art. 22, VI, da CF/88 estabelece de Instalações). Realmente, são dois regula-
a competência privativa da União para le- mentos que se atêm a questão estritamente
gislar sobre recursos minerais (ai incluído o técnica. E, sendo assim, deixam, por exem-
petróleo) e no art. 24, XII, CF/88, determina plo, de considerar com a profundidade com
a competência concorrente da União, Esta- que se deveriam os aspectos: de proteção
dos e Distrito Federal para legislar sobre da fauna marinha, previsão das situações
recursos naturais. Ora, os recursos minerais em que a estrutura deverá ser transforma-
são recursos naturais e o legislador estabe- da em recife artificial, o monitoramento
leceu dois tipos de competência diferentes ambiental, dentre outros. Aspectos estes
para legislar. A constatação dessas incon- apontados por Luczynski (2002, p. 62) como
sistências poderá ocasionar em conflitos na importantes no processo de construção da
prática administrativa. legislação do descomissionamento.
O detalhamento das competências O Conselho Nacional de Meio Ambiente
ambientais para esse estudo é importante (Conama) é um órgão do Sistema Nacional
porque, na sua incidência prática, definirá o de Meio Ambiente (Sisnama), instituído
órgão que exercerá o poder de polícia, mais pela Política Nacional de Meio Ambiente.
especificamente no exercício da fiscalização Uma das suas principais competências é
e no licenciamento. Uma vez definida a a de editar normas e padrões compatíveis
competência, estará definida a entidade com o meio ambiente ecologicamente equi-
responsável pelo exercício desse poder librado e essencial à sadia qualidade de
(ANTUNES, 2008, p. 78-80). Na indústria vida (art.6, II, Lei no 6.938/81). No entanto,
do petróleo, dentro do exercício da União, não há qualquer normativa desse órgão
temos dois grandes atores exercendo si- sobre o descomissionamento ambiental na
multaneamente esse poder de polícia: o indústria do petróleo.
Ibama e a ANP. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
De acordo com a Lei no 9.478/97, a ANP e dos Recursos Naturais Renováveis (Iba-
tem como finalidade promover a regulação, ma), outro órgão pertencente à estrutura
a contratação e a fiscalização das atividades do Sisnama, foi criado pela Lei no 7.735/89
econômicas da indústria petrolífera (art. 8o), e tem a finalidade de:
cabendo-lhe “fazer cumprir as boas práticas “I – exercer o poder de polícia am-
de conservação e uso racional do petróleo, biental; (Incluído pela Lei no 11.516,
gás natural, seus derivados e biocombustí- 2007)
veis e de preservação do meio ambiente;” II – executar ações das políticas na-
(inciso IX). De acordo com Mello (2010, p. cionais de meio ambiente, referentes

194 Revista de Informação Legislativa


às atribuições federais, relativas ao na questão e fosse além do aspecto técnico
licenciamento ambiental, ao controle e abordasse as dimensões política, admi-
da qualidade ambiental, à autori- nistrativa, social e ambiental.
zação de uso dos recursos naturais
e à fiscalização, monitoramento e 3.2. Licenciamento ambiental da
controle ambiental, observadas as indústria do petróleo
diretrizes emanadas do Ministério A CF/88 garante a ordem econômica
do Meio Ambiente; e (Incluído pela fundada em vários princípios descritos no
Lei no 11.516, 2007) seu art. 170; entretanto, cabe ressaltar que o
III – executar as ações supletivas de exercício dessa ordem será baseado na fun-
competência da União, de confor- ção social da propriedade (inc. III), ou seja,
midade com a legislação ambiental qualquer propriedade que se encontre no
vigente”. (Incluído pela Lei no 11.516, território brasileiro deverá atender à função
2007) social. Assim, os efeitos clássicos do direi-
O Ibama é o órgão executor da PNMA. to de propriedade foram mitigados, não
Sua atuação se dá principalmente no exer- permitindo mais que um proprietário dis-
cício desse poder de fiscalização e autori- ponha sua propriedade a qualquer custo.
zação das atividades. No caso específico do Outro princípio relevante observado pela
petróleo, dentro da Diretoria de Licencia- ordem econômica é o da defesa do meio
mento Ambiental (Dilic) há a Coordenação ambiente, inclusive mediante tratamento
Geral de Licenciamento de Petróleo e Gás diferenciado conforme o impacto ambiental
(Cgpeg), que cuida de todo o processo dos produtos e serviços e de seus processos
relativo ao licenciamento ambiental da de elaboração e prestação (inc. VI), isto é,
indústria petrolífera, no exercício do seu em se tratando de uma atividade altamente
poder de polícia ambiental. Com relação poluente como a petrolífera, o desenvolvi-
ao licenciamento ambiental, percebemos mento da política energética de petróleo
em consulta a alguns Estudos Prévios de deverá nortear sua estruturação para a
Impactos Ambientais (EIA) de campos de defesa do meio ambiente, muito embora se
produção que há a previsão da Desativação verifique que, em termos práticos, isso não
das estruturas e o Ibama/Dilic/Cgpeg tem vem ocorrendo.
estabelecido como prática exigir como uma Para garantir o direito ao meio ambiente
das condicionantes para o licenciamento o ecologicamente equilibrado foram disponi-
Projeto de Desativação, muito embora não bilizados alguns instrumentos, sendo um
haja nenhuma norma que estabeleça essa deles o licenciamento ambiental. Especifi-
exigência no processo de licenciamento. camente no tocante à indústria petrolífera,
Em pareceres técnicos consultados a fun- tem-se o §2o do art. 225, da CF/88, que
damentação legal utilizada pela Cgpeg obriga o explorador dos recursos minerais
para analisar os Projetos de Desativação a recuperar o meio ambiente degradado,
são as normativas da ANP – Portaria ANP de acordo com solução técnica exigida pelo
no 25/02 e Resolução ANP no 27/06 (Ibama, órgão público competente, na forma da lei.
2011), pois não há outra norma que regula- Entretanto, no caso do descomissionamen-
mente o assunto especificamente. to, conclui-se que, apesar da determinação
A crítica que fazemos ao atual arca- constitucional, a lei (em sentido lato) não
bouço legal do descomissionamento é que consegue atender à defesa do meio am-
apenas dois regulamentos técnicos o estru- biente.
turam, quando na verdade entendemos que A Lei n o 9.478/97 apresentou como
o assunto deveria ser tratado em um outro um dos seus objetivos a proteção do meio
tipo de norma federal que se aprofundasse ambiente e a promoção da conservação de

Brasília a. 49 n. 196 out./dez. 2012 195


energia (art.1o, IV), esta política enquadra cinco tipos de licenças para essa atividade
a ANP como um dos principais atores (Ibama, 2012): (a) Licença de Pesquisa Sísmi-
responsáveis para garantir esses objeti- ca (LPS); (b) Licença Prévia para Perfuração
vos, determinando no seu art. 8o, IX, que (LPper); (c) Licença Prévia de Produção para
essa agência existe para regular, contratar Pesquisa (LPpro); (d) Licença de Instalação
e fiscalizar as atividades integrantes da (LI); (d) Licença de Operação (LO).
indústria do petróleo, cabendo-lhe fazer O licenciamento ambiental na fase de
cumprir as boas práticas de conservação e Pesquisa Sísmica leva em consideração que
uso racional do petróleo e derivados, e de as atividades podem ser potencialmente
preservação do meio ambiente. Contudo, causadoras de impactos ambientais, de
ressalte-se que ela detém competência ape- caráter temporário e com ausência de ins-
nas residual na proteção do ambiente. Esse talações fixas. O Ibama classificará essas
órgão é o responsável por delimitar os blo- atividades em: classe 1 – quando os levan-
cos oferecidos nas Rodadas de Licitações, tamentos de dados são realizados em pro-
que são delimitados com base em estudos fundidade inferior a 50 metros ou em áreas
geológicos e geofísicos e em considerações com grande sensibilidade ambiental e o em-
preliminares sobre fatores ambientais. preendedor é obrigado a apresentar o Plano
(ANP, 2012a). Antunes (2008, p.158), nesse de Controle Ambiental de sísmica (PCA)
sentido, aponta que, se não houver uma e Estudo Ambiental de Sísmica (EAS) e o
coordenação muito séria nas ações regula- Relatório de Impacto Ambiental de Sísmica
tórias do Conama com a ANP, podem-se (RIAS); classe 2 – quando os levantamentos
gerar conflitos administrativos sérios com de dados ocorrem em profundidade entre
efeitos graves para o meio ambiente. 50 e 200 metros e o empreendedor é obriga-
O licenciamento ambiental é um ins- do a apresentar também os PCAS e EAS/
trumento de controle da Política Nacional RIAS; classe 3 – quando os levantamentos
de Meio Ambiente (Lei no 6.938/91, art. de dados ocorrem em profundidade supe-
9o, IV), que veio a ser regulamentado pela rior a 200m e estão sujeitos à elaboração de
Resolução Conama 237/97 (art. 1o, I) que o PCAS. (Res. 350/04, Conama)
conceitua como um: Também é necessário que haja o licen-
“procedimento administrativo pelo ciamento ambiental prévio à perfuração, re-
qual o órgão ambiental competente sultando na Licença Prévia para Perfuração
licencia a localização, instalação, (LPper), que autoriza a atividade de perfura-
ampliação e a operação de empreen- ção e para tanto exige do empreendedor um
dimentos e atividades utilizadoras relatório de controle ambiental (RCA) das
de recursos ambientais, consideradas atividades e delimitação da área de atuação
efetiva ou potencialmente poluido- pretendida. (Res. 23/94, art. 5o, Conama)
ras; ou aquelas que, sob qualquer Há também a licença prévia de produção
forma, possam causar degradação para pesquisa (LPpro), que autoriza a pro-
ambiental, considerando as dispo- dução para a pesquisa da viabilidade econô-
sições legais e regulamentares e as mica da jazida, restando ao empreendedor
normas técnicas aplicáveis ao caso.” apresentar o estudo de viabilidade ambien-
Os regulamentos dos processos de tal (EVA) (Res. 23/94, art. 5o, Conama).
licenciamento das atividades do petróleo Após essas fases, inicia-se o processo de
estão dispostos nas Resoluções Conama no concessão da licença de instalação (LI); nes-
237/97, no 23/94 e no 350/04. O processo de se momento, após a aprovação do estudo
licenciamento desse setor é realizado pelo de impacto ambiental (EIA) ou relatório de
Ibama, no âmbito da Cgpeg. É um pouco di- avaliação ambiental (RAA) conjugados com
ferenciado em relação a outros, pois existem outros estudos de interesse, é permitido a

196 Revista de Informação Legislativa


instalação das unidades e sistemas para a internacionais aplicáveis ao Brasil, em 1982
produção e escoamento desta (Res. 23/94, foi assinada em Montego Bay – Jamaica –
art. 5o, Conama). a Convenção das Nações Unidas sobre o
Por fim, o empreendimento solicita uma Direito do Mar, que só teve a adesão do
licença de operação (LO), após a aprovação Brasil mediante o Decreto no 1.530/95, de
do projeto de controle ambiental (PCA), é 16 de novembro de 1994. Nessa Convenção,
requerida a autorização para que iniciem conceitua-se o termo poluição do meio
as operações da unidade, das instalações e marinho como a introdução pelo homem
dos sistemas integrantes. (Res. 23/94, art. de qualquer substância ou energia que
5o, Conama). provoque ou possa provocar efeitos noci-
Assim, a regulamentação do processo vos, tais como danos aos recursos vivos e
de licenciamento ambiental termina na à vida marinha, alterações da qualidade da
concessão da LO, sem prever como serão água do mar (Art. 1o, 4, Convenção sobre o
resolvidas as questões relativas ao desco- Direito do Mar).
missionamento. Em consultas realizadas à Conforme o art. 142, da mesma Conven-
Cgpeg verificamos que essa coordenação ção, está cada Parte obrigada a prevenir,
costuma exigir o Projeto Técnico de De- mitigar ou eliminar graves e iminentes peri-
sativação como uma das condicionantes gos em suas costas, e relatar ocorrências de
da LO; entretanto essa exigência não está acidentes causados por atividades em áreas
prevista em nenhuma norma sobre licen- sob a sua jurisdição. Um pouco mais adian-
ciamento emanada pelo Conama, o que te, no art. 145, as Partes comprometem-se
demonstra ser uma prática preventiva do a adotar regras e procedimentos que: (a)
órgão licenciador. previnam, reduzam e controlem a poluição
A única diretriz normativa sobre o e outros danos no ambiente marinho, in-
abandono de poços ocorre por meio da cluindo a zona costeira e os que interfiram
ANP, com a Portaria, ANP no 25/2002, que no equilíbrio ecológico, conferindo particu-
estabelece alguns procedimentos técnicos lar atenção para a necessidade de proteção
de abandono de poço. E a Resolução ANP contra os efeitos nocivos das atividades de
no 27/2006, que institui um Regulamento perfuração, dragagem, escavação, elimina-
Técnico de Desativação de Instalações na ção de resíduos de construção e operação
Fase de Produção. Ambas as normativas ou a manutenção de instalações, dutos e
tratam da dimensão ambiental de forma outros dispositivos relacionados com tais
superficial. E são essas normas que têm sido atividades; (b) a proteção e conservação dos
utilizadas como fundamentação para a aná- recursos naturais e a prevenção dos danos
lise das LO pelo órgão ambiental. Contudo, à fauna e flora no ambiente marinho. As
continuamos a ressaltar que esses regula- Partes signatárias da Convenção sobre o
mentos não analisam profundamente as Direito do Mar também se comprometeram
dimensões ambientais do processo de des- a não transferir, direta ou indiretamente,
comissionamento. Assim, é imprescindível danos ou riscos ou, ainda, não transformar
que se comecem a construir dispositivos um tipo de poluição em outro (art. 195,
para regular essa fase da exploração, que, Convenção sobre o Direito do Mar).
por suas características próprias, tem-se No âmbito da legislação federal brasi-
revelado altamente poluente e impactante. leira, o marco regulatório sobre o desco-
missionamento não está muito claro. Para
3.3. Marco regulatório do tentar defini-lo é preciso conjugar uma série
descomissionamento de normas federais: CF/88 (art. 170, VI; art.
Na análise da estrutura de regulamen- 225, §1o, IV, VII; §2o); Lei no 6.938/81 (art. 2o;
tação brasileira, no âmbito das normas art. 4o, VI; art. 9o, IV; art. 10; art. 14, § 1o); Lei

Brasília a. 49 n. 196 out./dez. 2012 197


no 8.617/93 (art. 2o, art.12; art. 13, §2o); Lei da qualidade ambiental (inc. VII), recuperação
no 9.478/97 (art. 28, §2o), Lei no 12.351/10 das áreas degradadas (inc. VIII) e proteção das
(art. 32, §2o); Resolução Conama no 237/97 áreas ameaçadas de degradação (inc. IX).
(art. 1o, I; art. 3o; art. 4o,I); Resolução Cona- Atualmente no Brasil, o término da
ma no 23/94 (art. 5o); Resolução Conama no atividade petrolífera está previsto no § 2o,
350/04; Portaria ANP no 25/02; Resolução art. 28, da Lei no 9.478/97, que prescreve:
ANP no 27/06. “Em qualquer caso de extinção da
Entretanto, apesar da extensão desse concessão, o concessionário fará,
conteúdo normativo, não se tem um am- por sua conta exclusiva, a remoção
paro específico direcionado à questão do dos equipamentos e bens que não
descomissionamento, que contemple o sejam objeto de reversão, ficando
conceito do desenvolvimento sustentável e obrigado a reparar ou indenizar os
realize a efetiva proteção ao meio ambiente danos decorrentes de suas ativida-
nos mais diretos impactos ambientais pro- des e praticar os atos de recuperação
duzidos nessa fase da produção. De acordo ambiental determinados pelos órgãos
com Antunes (2008, p. 83), competentes.”
“[a]inda que exista uma previsão Este dispositivo, como se pode ver,
legal para o descomissionamento e não apresenta maiores aprofundamentos
a recuperação ambiental, com a re- sobre a matéria: limita-se a disposições
moção de equipamentos e bens que generalistas e não imputa sanções em caso
não sejam revertidos para o poder de descumprimento.
concedente, verbi gratia, plataformas Para colmatar essa lacuna, a ANP editou
de produção, armazenamento etc. em 1999 a Portaria no 176, relativa ao Regu-
Persiste uma necessidade muito gran- lamento de Abandono de Poços perfurados
de de aprofundamento do quadro com vistas à exploração ou produção de
regulatório da matéria.” petróleo e/ou gás. Contudo, essa norma
A Resolução ANP no 27/2006, no seu foi substituída pela Portaria ANP no 25,
art. 2o, prevê a entrega pelo empreendedor de 6 de março de 2002, que instituiu um
à ANP de um Programa de Desativação de novo Regulamento de Abandono de Poços,
Instalações, mas somente quando a agência previsto no seu Anexo.
julgar necessário. Ou seja, um momento de O Regulamento de Abandono de Poços
grande importância, pois o meio ambiente tem por objetivo disciplinar os procedi-
está extremamente vulnerável, suscetível de mentos a serem adotados no abandono
sofrer vários danos, e a legislação brasileira de poços de petróleo e gás (art.1o, Anexo,
não regulamenta a situação de forma rígida, Regulamento Técnico no 2/2002, da Porta-
na proporção dos impactos produzidos. Per- ria ANP no 25/2002). O abandono do poço
cebe-se que todas as normativas que tratam consiste numa série de operações destina-
do tema são emanadas do Poder Executivo, das a restaurar o perfeito isolamento entre
que exerce a função atípica de legislar, além os diferentes intervalos permeáveis para
de serem conteúdos previstos em anexos de prevenir a migração do fluido entre as for-
resoluções ou portarias, sujeitas a mudanças mações e o revestimento e até a superfície
a qualquer tempo, sem maiores discussões do terreno ou fundo do mar. Esse abandono
com a sociedade e descomprometidas com pode ser permanente, quando não houver
o conceito de desenvolvimento sustentável. mais interesse de retorno ao poço, ou tem-
O Ibama, por seu turno, está obrigado a porário, quando ainda houver interesse na
realizar a fiscalização das áreas petrolíferas exploração. O isolamento do poço poderá
abandonadas por força dos princípios pre- ser feito por meio de tampões, de cimento
vistos no art. 2o: desacompanhamento do estado ou processos mecânicos (art. 2o, III, Anexo,

198 Revista de Informação Legislativa


Regulamento Técnico no 2/2002, da Porta- O restante do texto do Anexo da Porta-
ria ANP no 25/2002). ria ANP no 25/2002 (Regulamento técnico
De acordo com o referido regulamento, no 2/02 – Procedimentos a serem adotados
o poço somente poderá ser abandonado no abandono de poços de petróleo e/ou
após autorização escrita da ANP (art. 5o, gás) é de natureza técnica, tais como esti-
III, Anexo, Regulamento Técnico no 2/2002, pulação de profundidade, tipos de tampão
da Portaria ANP no 25/2002). Mais uma que devem ser utilizados etc., embora não
vez, nota-se a necessidade de um tipo de considere de forma efetiva as questões
legislação mais abrangente e robusta que ambientais.
envolva as esferas governamentais que pos- Outra normativa importante é a Reso-
suem a atribuição legal dentro do sistema lução ANP no 27/2006, que institui um Re-
administrativo governamental nesse caso, gulamento Técnico sobre os procedimentos
o Ibama, na função de órgão fiscalizador a serem adotados na desativação de insta-
ambiental, tendo em vista os inúmeros lações e também especifica condições para
danos ambientais que podem existir nessa a devolução de áreas de concessão. Nessa
fase específica da produção. Ou seja, pelo norma fica estabelecido que no momento
instituído legalmente hoje, as empresas pe- em que houver o término na fase de pro-
trolíferas podem abandonar um poço sem dução ou se houver resilição do contrato de
sequer ter a obrigatoriedade de notificar o concessão, o concessionário será obrigado a
órgão ambiental. entregar à ANP um Programa de Desativa-
Outro aspecto controverso é o art. 6o ção de Instalações, seguido de um Relatório
(Anexo, Regulamento Técnico no 2/2002, Final de Desativação de Instalações. Caso
da Portaria ANP no 25/2002), que traz a os procedimentos para a desativação não
seguinte redação: sejam cumpridos ou estejam inadequados,
“O poço não poderá ser abandonado a ANP poderá executar a garantia financei-
enquanto as operações necessárias ao ra prevista no contrato de concessão (arts.
abandono puderem vir a prejudicar 3o e 4o). Todavia, considerado o modelo de
de alguma forma quaisquer opera- contrato de concessão disponível, verifica-
ções em poços vizinhos, a menos -se que a exigência da garantia contratual é
que o poço em questão, represente um ato discricionário da ANP, isto é, passa
ameaça de dano à segurança e/ou ao pelo exame da oportunidade e conveniên-
meio ambiente.” cia e pode deixar de ser exigida (cláusula
A redação deste dispositivo causa uma 18.14, do modelo de contrato de concessão).
dupla interpretação e, assim, defendemos Além disso, em face dos tipos de impac-
sua revisão, pois depreende-se que a ati- tos ambientais, é bastante possível que as
vidade do poço só pode ser suspensa caso garantias contratuais não sejam suficientes
haja um dano a outro poço, mas ele pode- para sanar os danos. Como indenizar o
rá continuar operando mesmo causando dano por contaminação na cadeia alimentar
ameaças de danos à segurança e/ou ao em virtude do depósito de material conta-
meio ambiente – interpretação considerada minante em solo marinho?
equivocada frente a todos os princípios de É no Anexo da Resolução ANP no 27, de
defesa do meio ambiente sadio. Assim, a 18 de outubro de 2006, que está previsto o
redação do artigo, para assegurar harmonia Regulamento Técnico de Desativação de
com a proteção ambiental, explicitaria que Instalações na fase de produção. Esse re-
o poço só poderá ser abandonado caso não gulamento conceitua a desativação como a
venha a prejudicar operações em poços retirada definitiva de operação e a remoção
vizinhos e não causem ameaças danos à de instalações de produção, dando destina-
saúde e/ou meio ambiente. ção adequada e promovendo a recuperação

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ambiental das áreas onde se situa a produ- Alienação de Bens bem como a Recu-
ção (item 2, d, e). peração Ambiental da área ocupada.”
De acordo com o regulamento, a desa- Este dispositivo está de acordo com o
tivação poderá abranger todo o sistema de §2o, do art. 28, da Lei no 9.478/97; entretan-
produção de um campo, que deverá ser to, não está isento de críticas, pois não prevê
comunicado à ANP por meio das atualiza- parâmetros para a Recuperação Ambiental,
ções do Programa Anual de trabalho e Or- bem como sanções caso não ela não seja
çamento (PAT) da concessão, ou somente realizada.
parte dele. Machado (2010, p. 94) propõe, dentro
Chama-se atenção para o item 4.4, em da efetivação do Princípio da Precaução, o
que se lê cumprimento de cinco itens, que poderiam
“4.4. Julgado conveniente, após a aná- ser aproveitados na construção de um mo-
lise do Programa Anual de Trabalho delo de Recuperação Ambiental da área de
e Orçamento – PAT, a ANP solicitará desativação, são eles: (1) identificação e in-
a apresentação de um Programa de ventário das espécies, quanto à conservação
Desativação de Instalações que, após e identificação de contaminantes, quanto
aprovação pela ANP, orientará a exe- ao controle da poluição; (2) identificação e
cução da desativação das instalações inventário de ecossistemas, com a elabora-
cuja retirada definitiva de operação ção do mapa ecológico; (3) integração dos
foi prevista.” planejamentos econômico e ambiental; (4)
Da leitura dessa normativa depreende- ordenamento do território ambiental para
-se, então, que a empresa petrolífera só a valorização das áreas conforme apti-
está obrigada a apresentar o Programa de dões; (5) elaboração do Estudo de Impacto
Desativação de Instalações caso a ANP jul- Ambiental. Este último até é realizado no
gue conveniente e oportuno, ou seja, uma processo de licenciamento para a obtenção
situação de tamanha importância e comple- da Licença de Operação, entretanto, não
xidade, com inúmeros reflexos ambientais, há nem nas normas emanadas do órgão
sociais e econômicos, fica a cargo de uma ambiental, nem nas normas da ANP, dis-
decisão discricionária do órgão regulador. positivo mais específico que possa garantir
Há aqui a necessidade de consolidação dos a qualidade ambiental no momento do
procedimentos entre ANP e IBAMA, para descomissionamento.
que os órgãos padronizem suas exigências O regulamento trata da desativação de
em relação ao descomissionamento. Isso instalações marítimas ao determinar que
porque a ANP dispõe de dispositivos elas deverão ser sempre removidas das
específicos para o descomissionamento, áreas de concessão, salvo especificação
mas voltados para questões econômicas e em contrário, que pode ser emitida por
administrativas do abandono do campo, autoridade marítima ou órgão ambiental
ao passo que o órgão ambiental se limita a com jurisdição sobre a área. Há também a
exigências genéricas nos termos de referên- possibilidade de que a instalação ou parte
cia que orientam o licenciamento ambiental dela se transforme num recife artificial, que
das atividades petrolíferas. também será aprovado pela autoridade
O regulamento ainda prevê no item 4.6: marítima e órgão ambiental responsável
“4.6. A Desativação de uma Instala- pelo controle da área.
ção de Produção, em casos de extin- Cada área de exploração terá um contra-
ção ou não do contrato de concessão, to de concessão específico, mas a ANP di-
se fará por conta exclusiva do Conces- vulga um modelo de contrato de concessão
sionário, incluindo a remoção de bens para a exploração, desenvolvimento e pro-
que não sejam objeto de Reversão ou dução de petróleo e gás natural celebrado

200 Revista de Informação Legislativa


entre esta agência reguladora e a empresa Todavia, a base legal utilizada pelo órgão
petrolífera concessionária. Nesse modelo ambiental que subsidia essa exigência são
de contrato é prevista uma cláusula (décima as normas da ANP (Portaria no 25/2002 e
oitava – 18.14 a 18.17) sobre a Desativação e Resolução no 27/2006), que consideramos
o Abandono; o item 18.14 prevê que de extrema fragilidade, pois são regras
“o concessionário apresentará, quan- emanadas por uma agência reguladora,
do solicitado pela ANP, uma garantia as quais não passaram pelo crivo de um
de desativação e abandono, através processo legislativo e que não considera-
de seguro, carta de crédito, fundo de ram mais seriamente os desdobramentos
provisionamento ou outras formas de socioambientais nos procedimentos de
garantias aceitas pela ANP, em con- desativação em suas redações.
formidade com a legislação brasileira A falta de aprofundamento regulató-
aplicável.” rio sobre o descomissionamento é algo
Caso essa cláusula se mantenha com que precisa ser urgentemente enfrentado
esse texto no contrato de concessão fi- nas pautas de políticas energéticas e am-
nal, mais uma vez será feito o exame da bientais, pois envolve um cenário que em
oportunidade e conveniência pela agência poucos anos vai ocasionar numa situação
reguladora em um aspecto de extrema de dano real. E essa demanda regulatória
importância. Com efeito, com base no Prin- precisa estar alinhada aos princípios da pre-
cípio da Prevenção, deveria ser obrigatória venção de do desenvolvimento sustentável,
a apresentação da garantia de desativação adotados pelo Brasil.
e abandono.
Na cláusula vinte e um são tratadas as
4. Considerações finais
questões que versam sobre meio ambiente
e determina que a empresa concessionária Sendo o petróleo o principal elemento
está obrigada a adotar todas as medidas da matriz energética brasileira e um recurso
para a conservação dos recursos naturais, não renovável e finito, embora ainda muito
sujeitando-se a cumprir todas as normas abundante no território nacional, é mais
brasileiras sobre meio ambiente; e quando do que urgente a preocupação com uma
houver lacunas na lei, ela deverá adotar regulação mais eficaz da exploração desse
as melhores práticas da indústria do pe- recurso, principalmente no momento do
tróleo, comprometendo-se a preservar o descomissionamento, quando é alta a pos-
meio ambiente e a proteger o equilíbrio sibilidade de advir um impacto ambiental
do ecossistema (cláusula 21.1). Caso haja grave.
alguma ocorrência de dano, a concessio- Neste trabalho, procuramos analisar o
nária assumirá responsabilidade integral e marco regulatório do processo de desco-
objetiva por todos os danos e prejuízos ao missionamento da indústria petrolífera.
meio ambiente, inclusive no momento do Realizamos inicialmente uma análise do
abandono (cláusula 21.5). conceito de desenvolvimento sustentável
É importante ressaltar que no Procedi- ressaltando como ele deve estruturar as
mento de Licenciamento Ambiental das políticas públicas brasileiras, inclusive a
atividades petrolíferas, especialmente na Política de Petróleo. Contudo, verificamos
fase de licenciamento para operação, o que isso não tem sido realizado com efeti-
Ibama (Cgpeg) tem estabelecido, como vidade, pois as legislações que compõem o
uma das condicionantes para a concessão marco regulatório da indústria petrolífera
da LO, a apresentação de um Projeto de apresentam inúmeras lacunas no que diz
Desativação, que é submetido à avaliação respeito ao meio ambiente. Em relação à
e pode sofrer exigências para se adequar. ação de descomissionamento ambiental da

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indústria do petróleo, vimos que, embora a AJAJ, Cláudia. Monopólio do petróleo e a emenda cons-
atual estrutura de regulamentação brasilei- titucional no 9, de 1995. 2007. Dissertação (Mestrado
em Pós-Graduação stricto sensu em Direito Político e
ra seja muito frágil, com graves lacunas na Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie,
legislação, a qual se concentra hoje em ape- São Paulo, 2007.
nas dois regulamentos técnicos emitidos
ANTUNES, Paulo. Direito ambiental. 11. ed. Rio de
pela ANP e que não têm devido aprofun- Janeiro: Lumen Juris, 2008.
damento sobre o meio ambiente. É preciso
que essa regulamentação, ao se pautar pelo BARROS, Evandro. A matriz energética mundial e
a competitividade das nações: bases de umanova
desenvolvimento sustentável, incorpore os geopolítica. ENGEVISTA, Rio de Janeiro, v. 9, n. 1,
princípios de direito ambiental discutidos p. 47-56, 2007.
neste trabalho, especialmente o princípio
CHATTERJEE, Pooja. What are the main risks facing
da prevenção. Ademais, é necessário que a host state when designing a regime for offshore de-
se definam com clareza as competências do commissioning? Social Science Research Network, New
Conama, Ibama e ANP em relação ao des- York, Jan. 28 2011). Disponível em: <http://papers.
comissionamento, separando os objetivos ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1915802>.
econômicos e administrativos dos aspectos Acesso em: 26 jun. 2012.
ambientais envolvidos nessa etapa. Será DIAS, José Luciano; QUAGLINO, Maria Ana. A ques-
importante uma revisão do licenciamento tão do petróleo no Brasil: uma
ambiental, uma parte do amadurecimento história da Petrobras. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio
legislativo e técnico, particularmente, a Vargas, 1993.
nosso ver, a partir do abandono dos primei- DOURADO, José Diamantino de Almeida. Risco e opor-
ros campos de exploração da plataforma tunidades na exploração do petróleo no Brasil e Atlântico
continental brasileira. Sul. 2007. Tese (Doutorado em Geologia) – Universi-
Em resumo, as reflexões apontadas dade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.
neste texto vão ao encontro de um esforço EKINS, Paul; VANNER, Robin; FIREBRACE, James.
de inserção perene da discussão sobre a Decommissioning of offshore oil and gas facilities:
delimitação do descomissionamento da a comparative assessment of different scenarios.
indústria petrolífera segundo parâmetros Journal of Environmental Management, Oxford, n. 79,
p. 420-438, 2006.
técnicos e procedimentais, seus impactos
ambientais e as medidas mitigatórias GOMES, Carlos Jacques. O marco regulatório da
cabíveis, e a responsabilidade ambiental prospecção de petróleo no Brasil: o regime de con-
cessão e o contrato de partilha de produção. Textos
pelos eventuais danos futuros, na pauta para a Discussão 55, Brasília, mar. 2009. Disponível
acadêmica e científica Não se trata de em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/
mero zelo metodológico, mas da aplicação textos_discussao/TD55-CarlosJacquesVieira.pdf>.
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