TRANSFRONTERIZAR EN EL CONO SUR:

DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES DE INTEGRACIÓN REGIONAL EN EL SIGLO

XXI

Diana Arellano
Universidad Nacional de Misiones, Argentina
dianamabela@yahoo.com.ar

Resumen

Este trabajo tiene como propósito contribuir a la construcción de los

fundamentos científicos de las políticas públicas con anclaje territorial para las
Conurbaciones Binacionales Transfronterizas del MERCOSUR. Para ello,
realizamos una revisión crítica de los lineamientos de la integración regional
transfronteriza formal y las prácticas de integración real a escala local, a partir de
una noción de frontera como espacio central en el que las dinámicas sociales,
culturales e identitarias generan configuraciones que imbrican algo más que la
impronta de los países que intervienen y por lo tanto, lejos de constituir entidades
fijas, se caracterizan por su plasticidad localmente apropiada y su disposición a la
invención y adecuación en cada coyuntura.
Tomando como referente empírico la conurbación binacional transfronteriza
que constituyen las ciudades de Posadas (Misiones, Argentina) y Encarnación
(Itapúa, Paraguay), identificamos las áreas en que es preciso intervenir para
sinergizar el desarrollo local transfronterizo de las sociedades involucradas.

Palabras clave: MERCOSUR, Integración regional, Metropolización

transfronteriza.
 Cross-Border in the Southern Cone:
Challenges and Opportunities of Regional Integration in the XXI Century

Abstract

This paper has the objective to contribute to the construction of the scientific
foundations of public policies with territorial anchorage for the cross-border bi
national conurbations of MERCOSUR. To do this, we carry out a critical review of
the formal cross-border regional integration guidelines and practices of real
integration at the local level, from a border notion as central space in which social
and cultural dynamics generate configurations that joint more than the
characteristics of the countries involved, and therefore constitute entities that are
characterized by its plasticity locally appropriate and availability to the invention
and fitness at every juncture. Taking as reference empirical the cross-border bi
national conurbation comprising the cities of Posadas (Misiones, Argentina) and
Encarnación (Itapúa, Paraguay), we identify the areas in which it is necessary to
intervene to synergize the cross-border local development of involved societies.

Keywords: MERCOSUR, Regional Integration, cross-border metropolis.

Mgter. Diana Arellano. Antropóloga Social, Docente Investigadora de la
Universidad Nacional de Misiones, Argentina. Ha desarrollado diversos estudios
sobre conurbaciones binacionales transfronterizas; Integración regional,
problemas conceptuales y metodológicos; Redes binacionales transfronterizas del
Mercosur; Justicia transicional y políticas de reparación psico-social a las víctimas
de violaciones a los Derechos Humanos; Movimientos sociales, ciudadanía y
democracia.
Es autora de varias publicaciones académicas en Argentina, Brasil, Paraguay,
Chile y España. Directora del Departamento de Antropología Social y
Coordinadora de la Oficina de Relaciones Internacionales de la Facultad de
Humanidades y Ciencias Sociales de la UNaM. Dirigió la Unidad de Toma de
Testimonios a exiliados políticos paraguayos en Misiones, Argentina; integró del
Comité Internacional de Expertos responsable de la investigación y redacción del
Capítulo III del Informe Final “Hanivé haguã oiko” (Nunca Más) de la Comisión de
Verdad y Justicia de Paraguay. Dirige investigaciones sobre Integración y
Territorialidades transfronterizas Paraguay – Argentina.
 TRANSFRONTERIZAR EN EL CONO SUR:
DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES DE INTEGRACIÓN REGIONAL EN EL SIGLO
XXI

Introducción

Las regiones de fronteras son territorios transnacionales conformados por dos

o más áreas de estados contiguos, que contienen en su interior la línea de frontera
jurídica y política. Poseen uno núcleo central –o varios- que define sus
características esenciales, mientras que sus límites exteriores son más difusos y
variables según las interacciones consideradas –necesariamente cambiantes,
dinámicas y ajustadas a propósitos específicos como pueden ser el usufructo de
los servicios de salud, la competitividad monetaria, la oferta comercial o laboral a
uno y otro lado de la línea político-jurídica que separa y reúne a la vez.
Dicho territorio geográfico se transforma en ‘territorialidad vivida’ a partir de las
prácticas colectivas e individuales de los agentes sociales que residen a uno u otro
lado de la línea de frontera. Estas prácticas se vinculan de múltiples formas entre
si y poseen determinaciones extra-regionales, nacionales e internacionales. Todas
las relaciones entre los agentes del territorio/sociedad de frontera se expresan a
través de redes de relaciones o de flujos de personas, objetos y mensajes.
Paradójicamente, las políticas estatales concibieron históricamente a las
zonas de frontera como espacios con población reducida en los que se ejerce a
diario la presencia delegativa de un poder central ubicado en un ‘otro lugar’ más o
menos alejado. Presencia estatal que se caracteriza por una predominante actitud
de vigilancia administrativo-burocrática de las relaciones sociales y económicas
transfronterizas, redoblada en determinados puntos estratégicos que son a la vez,
lugares de contacto y de separación interestatal.
El modelo radial de desarrollo convierte al ‘país central’ –próximo al centro
administrativo de mayor importancia- en la zona rica y, a las regiones de frontera,
en zonas pobres, olvidadas o de reciente interés por lo cual, si existe algún grado
de urbanización y desarrollo casi nunca responde a la política central sino, a
fuerzas propias de la región de colindancia. Por ello, en la región de frontera, las
políticas centrales son vividas como factores externos que inciden en la vida
cotidiana de un ‘territorio otro’, casi siempre de manera diferenciada respecto del
impacto que genera en otras zonas no limítrofes, cualquiera sea el signo –positivo
o negativo- de esta diferencia.
Pero, la consolidación de los Estados-nación, la clara delimitación geográfica y
demarcación física de los límites fronterizos y, la tendencia a la integración en
bloques regionales que caracteriza al mundo desde la caída del “Muro de Berlín”
en 1989, produjo cambios significativos en las concepciones de frontera.
Los bloques regionales como el Mercosur, lejos de diluir las fronteras
nacionales, las consolidan y fortalecen desde una nueva concepción: las zonas de
fronteras son, para sus cada vez más nutridas poblaciones, un espacio de
oportunidades múltiples en relación a, y debido a, la presencia de este límite
normativo nacional que tiene en el espacio físico marcas concretas de
interdicciones y habilitaciones que configuran el desarrollo de ese juego de
interrelaciones.
En este trabajo planteamos tres cuestiones fundamentales para el análisis de
los espacios de frontera: Teoría de la Complejidad, Perspectiva procesual y
dinámica para analizar los procesos emergentes y, enfoque comprensivo que
coloca a la región de frontera como ‘lugar central’.
a. Nuestro posicionamiento teórico de la integración se sustenta en la noción
de Sistema Mundo (globalización, mundialización, sistema imperial, etc.) tal
como fuera formulada por Immanuel Wallerstein (1996) y otros autores
como Noam Chomsky (2013), Samir Amin (1988) o Saskia Sassen (2010).
Nuestra perspectiva es sistémica, adopta los principios generales de la
teoría de la complejidad aplicada a las sociedades humanas (Carlos
Reynoso, 2006, Niklas Luhmann, 1990, Edgar Morin, 1995). Ponemos el
acento en el concepto de praxis, tanto individual como colectiva, entendida
como una superación de las clásicas antinomias entre individuo y sociedad
(Bourdieu, 1995; Giddens,1997; Crespi, 1993) y en las estrategias que
vinculan las acciones o prácticas y las representaciones simbólicas; sujetos
y estructuras y, los micro y macro análisis. En el plano simbólico e
ideológico abordamos la cuestión de la cultura de la
integración/desintegración, desde las teorías de la transculturación y las
derivadas de la semiótica para el estudio de los discursos y corpus
ideológicos.
b. Consideramos condición sine qua non para analizar las relaciones
transfronterizas adoptar una perspectiva procesual y dinámica. Los
lineamientos generales del diseño teórico metodológico pretenden abordar
el objeto de estudio sorteando el sesgo valorativo etnocéntrico y
ubicándose entre los dos polos de la relación binacional argentino-
paraguaya. En ellas, puede por momento predominar una tónica
integracionista, de cooperación y orientación al desarrollo mancomunado y,
de pronto, toda la cooperación se retrae de manera conservadora y
desconfiada, de tal suerte que, las partes abandonan rápidamente los
intentos de cooperación y están permanentemente volviendo a comenzar,
a veces incluso, desde puntos muy anteriores al último alcanzado. De la
fluctuación entre el reconocimiento de la necesidad mutua y la
desconfianza permanente está hecho el subdesarrollo que aqueja a estas
regiones de frontera.
 Partimos de la tesis de que la frontera argentino-paraguaya se estableció
durante el Siglo XIX en el proceso de conformación de los Estados nación
modernos en el Cono Sur. El supuesto ‘territorio vacio’ tiene en realidad,
una larga historia de ocupación por grupos diversos que habían resuelto su
presencia de manera violenta, la mayor parte de las veces. Oviedo (2014)
sostiene que la provincia de Misiones es históricamente el epicentro de una
región de frontera de continuos contactos. Se trata de un territorio liminal
que ha pertenecido o sido ocupado por diversos grupos a lo largo de la
historia: Exclusivamente por pueblos originarios mbyá-guaraní, caiguá y
guaycurú hasta el Siglo XVII; por las Misiones Jesuíticas entre los Siglos
XVII y XVIII, con el permanente asedio de bandeirantes brasileños que
capturaban indígenas para someterlos a regímenes de trabajo serviles o
esclavos. Los límites políticos actuales se definieron y estabilizaron recién
después de la Guerra de la Triple Alianza (1870) momento en que, el río
Paraná se convirtió definitivamente en el accidente geográfico que delimitó
la frontera sur-oriental de Paraguay con Argentina (Arellano, 2015). Esta
conflictividad histórica dejó su huella cultural en la desconfianza mutua, el
recelo, el revanchismo y un nacionalismo chauvinista que reaparece
sistemáticamente ante el menor altercado institucional o interpersonal.
La efectiva ocupación del espacio y el ejercicio de la soberanía territorial se
ejercen a través de una planificación demográfica que, aunque muchas
veces es contradictoria tiene lineamientos políticos centrales. En general,
el poblamiento de las fronteras se realiza con población en condiciones de
marginalidad, migrantes extranjeros, bandoleros, trabajadores semi
esclavos, viajeros y oportunistas. La región fronteriza argentino paraguaya
conforma, como lo indica Abínzano (2009) un escenario geográfico
regional muy complejo en el que las fronteras políticas se insertaron en una
matriz sociocultural compartida que articula relaciones económicas,
comerciales, industriales, turísticas, parentales y socio culturales
transnacionales. Su impronta cultural es la del negocio ocasional, el
oportunismo y la inestabilidad de las relaciones sociales con ‘gente de
paso’.
c. El enfoque comprensivo utilizado tiene a la complejidad y la analogía como
dimensiones de la perspectiva analítica. En términos de Bourdieu y
Waquant (1995), se propone construir el objeto científico a partir de la de-
construcción de los problemas o procesos sociales presentados como ‘lo
dado’ por las organizaciones, los actores, las agencias contratantes o los
decisores políticos, desde pre nociones o, nociones pre científicas o de
sentido común que, aunque sea un sentido común ilustrado, muchas veces
oculta o invisibiliza las reales fuentes de conflicto, las energías
dinamizadora o ralentizadoras del desarrollo local o, los grupos de poder
que propician, se benefician, retardan o se perjudican con dichos procesos.
 El enfoque comprensivo permite además, contemplar activa y críticamente
la multiplicidad de variables intervinientes en el fenómeno en estudio y su
capacidad sinérgica; acceder no solo a lo fáctico –lo sensorial asequible-
sino y particularmente a las representaciones que sobre lo fáctico se
construyen, al universo de significaciones que aprehende, simboliza y
construye esa realidad, en términos de imaginario social acerca del ‘otro’
social, cultural y económico y sobre el cual se construyen representaciones
absolutamente diversas, elaboradas individual y colectivamente. La
analogía permite comparar el fenómeno en estudio con otros hechos
fácticos y las construcciones simbólicas acerca de los mismos, ubicados en
contextos sociales, políticos, geográficos e históricos diversos.
Entre las categorías centrales de este estudio de la integración tomamos el
concepto de emergencia. Los fenómenos o procesos emergentes son
aquellos que surgen como un salto cualitativo en relación a sus
antecedentes. Los poderes estatales del Cono Sur iniciaron el proceso de
integración que llevó al Bloque Regional MERCOSUR, la UNASUR y la
CELAC con la firma de tratados y protocolos (integración formal) pero, la
sociedad civil responde de manera más o menos espontánea, tomando
innumerables iniciativas y generando procesos emergentes impensables
(integración real). Muchos procesos emergentes tuvieron la forma de redes
y de redes de redes, cuya tónica es la de una latencia que se activa
esporádica y puntualmente para luego, volver nuevamente a su estado o,
diluirse. Las redes universitarias son un ejemplo de ello. Cuando algún
equipo de investigación o cátedra desarrolla un proyecto transfronterizo –
que puede tener a la integración como tema central u orientarse al
abordaje de problemáticas específicas- puede recurrir a toda una historia
de antecedentes de integración y redes institucionales e interpersonales
latentes que puede activar para sus propósitos.

Para dimensionar las relaciones transfronterizas utilizamos la teoría del ‘lugar

central’ que parte del supuesto de que las ciudades de frontera tienen una
centralidad superior a la que le atribuye la jerarquía urbana como parte del sistema
central nacional. Peña (2003) sostiene que en la frontera, las ciudades son un
lugar central cuya área de influencia económica no coincide con los límites del
Estado-nación y, por ello, el sistema central subestima su jerarquía porque, la
distancia económica de la ciudad fronteriza –entendida como el trayecto que un
consumidor está dispuesto a desplazarse para adquirir un bien- se extenderá más
allá de la frontera política. Si se considera al comercio como una función del lugar
central, las ciudades fronterizas logran ventas superiores o una mayor
especialización comparada con una ciudad no fronteriza de la misma jerarquía en
un sistema nacional. El diferencial observado será el efecto transfronterizo según
Peña o, la expresión o consecuencia de la contigüidad (Peña, 2003, Pág. 4). La
problemática urbana ocupa un lugar central en nuestros estudios ya que, el
crecimiento de Encarnación y Posadas, centros políticos y administrativos de la
región, cuya profundización reciente de su continuidad territorial urbanizada entre
ambas ciudades nos anima a pensar que resulta interesante proponer un cambio
de paradigma que asuma la transformación constante, la contradicción, el
sinsentido y el azar como constitutivos de lo real complejo. Este estudio se
inscribe, en términos de Esteban Krotz, en la acuciante necesidad de producir
estudios “desde el Sur, para el Sur, sobre el Sur”, que ayuden a comprender la
especificidad de las dinámicas regionales transfronterizas del MERCOSUR (Krotz,
2002).

En lo que sigue, organizamos este trabajo en tres apartados. El primero

destinado a presentar en sus particularidades el recorte etnográfico de referencia.
Ejemplificaremos de este modo lo que consideramos límite, frontera y
conurbación/metropolización binacional transfronteriza, específicamente para el
caso Posadas – Encarnación.
El segundo apartado versa sobre los avances en las políticas públicas y la
agenda para el desarrollo en integración. Tanto desde sus aspectos formales
como reales y las concepciones que en este contexto tienen los principales
actores.
En el tercero proponemos algunos lineamientos para pensar la cooperación al
desarrollo en las políticas públicas transfronterizas tanto en los niveles de
intervención, el modelo de gestión articulado y sus actores, como en las temáticas
más relevantes en las que urge pensar la díada cooperación/competencia, en
función de las prácticas sociopolíticas y económicas consolidadas a saber: salud,
educación, comercio y turismo, entre otras.

1. Sobre el Referente empírico: la Conurbación Binacional transfronteriza

Posadas/Encarnación

En contexto de globalización, las ciudades de frontera tienden a constituir un

continuum con la ciudad del país vecino acercándose en simultáneo a la línea de
frontera. Ambas ciudades funcionan de hecho como una unidad territorial en la
que conviven, se ajustan y adecuan dos sistemas normativos nacionales que
pretenden introducir las interdicciones y habilitaciones al uso de los recursos
disponibles en el territorio que los ciudadanos de cada uno de los países
intervinientes realiza, en relación al espacio territorial que se rige por las normas
del ‘otro’ país.
En efecto, en las regiones de frontera, tanto los recursos disponibles en el
territorio como sus posibilidades de combinación se diversifican, en tanto los
sistemas normativos, sociales, culturales y económicos diversos y simultáneos
operan en espacios vitales contiguos.
La forma vincular transfronteriza puede ser tipificada como redes y como
flujos, siendo las primeras más orgánicas y estables por definición, incluso con
diferenciaciones estructurales y funcionales internas y; más inestables, complejos
e internamente menos diferenciados los segundos que, pueden desagregarse en
una diversidad de escalas y niveles. Por ejemplo, las personas circulan motivadas
por razones personales, laborales, de utilización de servicios, por turismo, para
realizar compras, para practicar deportes, para asistir a universidades, etcétera.
Estos flujos pueden originarse y resolverse en la propia región de frontera, pueden
proyectarse fuera de la región, pueden atravesar la región sin producir efectos
significativos en la misma o, pueden atravesar la región dejando consecuencias de
importancia en ella. Esta concepción de región de frontera que utilizamos proviene
de los estudios de “espacios de flujos” como los realizados por autores como
Manuel Castells (2006), entre otros investigadores.
Por la intensidad y permanencia de dichos flujos, a lo largo de los cientos de
km que pueda tener el límite fronterizo se crean epicentros de frontera que ejercen
el rol de centros hegemónicos, ordenadores territoriales y abastecedores de
bienes y servicios, tanto urbanos como rurales, para ambos países de la región de
frontera en su conjunto. Para el caso Posadas-Encarnación que nos ocupa aún no
hemos resuelto su denominación definitiva, por lo que nos referimos
preliminarmente a ella como ‘conurbación/metropolización binacional
transfronteriza’, en tanto ambas ciudades se aproximan entre sí pero también se
metropolizan aceleradamente hacia el interior de cada uno de sus países. Aunque
aún no podamos dimensionar el comportamiento transfronterizo de los municipios
que integran dichas metrópolis –entre otras cuestiones porque aún no funcionan
formalmente como tal ni administrativa, ni políticamente- es innegable que ese es
el sentido del crecimiento, lo que da cuenta del fuerte atractor de desarrollo que la
región de frontera constituye.
Las conurbaciones/metropolizaciones transfronterizas pueden ser del tipo
binacional, como el caso en estudio de Posadas/Encarnación, o; trinacional como
el caso Foz do Iguazú/Puerto Iguazú/Ciudad del Este y, Bernardo de Irigoyen/
Dionisio Cerqueira/Barracao, ambos en las regiones de frontera de la provincia
argentina de Misiones que, por insertarse como una cuña angosta entre Paraguay
y Brasil tiene un 90% más de límites con los países vecinos que con su propio
país por lo cual, toda su territorialidad se desarrolla en un espacio trinacional.
La ciudad argentina de referencia, Posadas, es la capital de su provincia y
constituye su mayor conglomerado urbano. En el Departamento Capital
(municipios de Posadas, Garupá y Fachinal) el Censo 2010 registró 324.756
habitantes, con una variación relativa intercensal de 14, 2 (INDEC, 2012). Si bien
el IDH (Índice de Desarrollo Humano) argentino es Muy Alto (0,80) y ocupa el
Puesto 40, siendo junto a Chile los únicos países de América Latina que
comparten estrato con los países desarrollados (PNUD, 2015), las dos grandes
regiones nacionales fronterizas NOA (Noroeste Argentino, que limita con Bolivia y
Chile) y NEA (Nordeste Argentino, que limita con Paraguay y Brasil) presentan los
índices de pobreza estructural más altos del país, según mediciones de
organizaciones civiles y privadas ya que, no se presentan datos oficiales de
pobreza desde hace varios años. La falta de una política de desarrollo para estos
territorios tiene sus más claras consecuencias cuando observamos los efectos de
la baja inversión y desarrollo industrial que, produce un debilitado mercado de
trabajo, cuentapropismo y comercio informal.
En la otra ribera del río Paraná, la ciudad paraguaya de Encarnación con un
crecimiento demográfico sostenido en las últimas décadas, que ha transformado
su perfil de la llamada localmente “villa de Encarnación” de los años ‘60 y ‘70 a la
pujante tercera ciudad del Paraguay que, junto a Cambyretá y Capitán Miranda
integra la Zona Metropolitana de Encarnación con una población de 129.972
habitantes (Causarano, 2006. Pág. 137). Crecimiento poblacional que se debe a
múltiples factores, entre los cuales tienen preponderancia el impacto que generó el
Emprendimiento Hidroeléctrico Binacional Yacyretá pero también, a la migración
rural-urbana propia de la globalización y de la transformación de la base
productiva nacional de ambos países orientada al agronegocio de los
monocultivos extensivos (forestal y sojero) antes que al fortalecimiento de las
economías regionales basadas en la producción agrícola familiar que otrora
convivía en esta región de frontera. Si bien el IDH (Índice de Desarrollo Humano)
de Paraguay ocupa el estrato Medio (0,67) en el Puesto 112, contradictoriamente
a lo que sucede con la región limítrofe argentina NEA, la Región Oriental de
Paraguay es la zona más fértil y próspera del país (PNUD, 2015) y tanto la política
estatal como el sector privado vuelcan su inversión en este territorio. Es decir, la
región de frontera en estudio pone en contacto e interacción directa una de las
regiones más pobres de Argentina con la región más rica – y desigual- de
Paraguay, generando una compleja asimetría entre ambas ciudades.
El tráfico vecinal transfronterizo Posadas – Encarnación a través del Puente
Internacional San Roque González de Santa Cruz es muy significativo. Con un
promedio de 22.000 personas diarias se ubica entre los principales puntos de
cruce fronterizo tanto para Argentina como para Paraguay. La transformación
urbanística estructural que sufrieron ambas ciudades como consecuencia de las
obras de infraestructura urbana del Plan de Terminación de la Represa
Hidroeléctrica Binacional Yacyretá, avanzó sobre los espacios costeros libres con
muros de contención, avenidas costaneras, parques y edificios con vista al río,
poniendo en contacto directo a ambas ciudades en un continuum espacial
urbanizado, que acabó configurando lo que denominamos en este trabajo
‘conurbación binacional transfronteriza Posadas – Encarnación’”. En efecto, si
apenas unos años atrás, las márgenes del río Paraná presentaban la fisonomía
típica de los baldacones de recarga natural del río en ambas márgenes, con el
consecuente asentamiento de los sectores populares en viviendas precarias, y; el
área urbanizada de Encarnación se encontraba distante unos cinco km. del cruce
fronterizo, en la actualidad, el casco urbano de Encarnación comienza a escasos
veinte metros del Centro de Control Fronterizo con el Nuevo Circuito Comercial
que, ha estrechado aún más las distancias entre un país y el otro, de manera que,
por vía terrestre (vehicular y ferroviaria) se interpone únicamente el Puente
Internacional San Roque González de Santa Cruz y los organismos del Estado
argentino y paraguayo que ejercen sus controles en el ACI (Área de Control
Integrado de Turistas, Tráfico Vecinal Fronterizo y Equipajes): Dirección General
de Migraciones y Dirección Nacional de Aduanas (de Argentina y de Paraguay);
Gendarmería Nacional y SENASA (Secretaría Nacional de Sanidad Animal), de
Argentina, y; Policía Nacional, de Paraguay.
Nuestro referente empírico queda acotado entonces a dos ciudades
fronterizas de esta región del MERCOSUR que, se caracteriza por su economía
marginal, por su alta dependencia del sector primario, creciente migración rural-
urbana, bajo nivel de capitalización y exposición a la competencia regional
asimétrica basada en la informalidad y la ilegalidad (contrabando y tráficos ilegales
varios) (Velazco, 2000). Interdependencia asimétrica propia del desarrollo de las
regiones de frontera en contexto de globalización que, se reproduce a su interior
con la brecha socioeconómica existente entre sus habitantes. Concurren en esta
conurbación/metropolización binacional transfronteriza dos fuerzas de distinto
signo: una inequidad socioeconómica creciente con su correspondiente
informalidad laboral y; una proyección de crecimiento a un millón de personas a
2022 (Municipalidad de Posadas, 2010). De las políticas públicas para la región
depende que se transforme en un gran mercado de consumidores reales o, un
complejo conglomerado de pobreza y marginalidad globalizada.

2. Sobre la integración binacional en la región de frontera

Para que dos ciudades de frontera puedan constituir una conurbación

binacional transfronteriza, deben tener, según Dilla (2008) seis condiciones de
base: cercanía geográfica; relaciones sociales primarias –afectivas, parentales y
vecinales- entre sus pobladores; reproducción económica interdependiente;
servicios comerciales, sociales, religiosos, lúdicos, culturales, etc. compartidos,
tanto de manera formal como informal; relaciones institucionales formales entre
sus órganos de gobierno y, entre las organizaciones de la sociedad civil, y; una
percepción compartida de necesidad mutua entre algunos de sus sectores
(Haroldo Dilla, 2008 en Bitar, J. 2011, págs.10-11). Para ello, sus gobernantes
deben priorizar los beneficios de la integración, aún cuando continúen latentes las
representaciones negativas (racistas, chovinistas, etc.) sobre los ‘otros’.
El caso que nos ocupa reúne todas estas condiciones, no obstante, la
discusión es aún incipiente. El PEP Plan Estratégico Posadas 2008 – 2022, por
ejemplo, sólo considera entre los Factores Críticos del Desarrollo, la necesidad de
transformar la política local transfronteriza a los efectos de consolidar la
integración de ambas ciudades, mencionando exclusivamente la necesidad de
hacer más eficientes los Trámites Fronterizos de Aduanas y Migraciones y de
brindar un mejor servicio y mayor frecuencia en el transporte transfronterizo de
pasajeros y equipajes (Municipalidad de Posadas, 2010).
Consideramos integración formal, a aquella que se proponen los programas
institucionalizados de cooperación, dedicados más a la normatización. Programas
que desarrollan y sostienen importantes élites de la institucionalidad
integracionista nucleadas en agencias, asociaciones, cámaras y fundaciones que
funcionan con bajo nivel de anclaje en la integración real. Las universidades
suelen desarrollar prácticas integracionistas formales, porque a los actores
sociales académicos les reditúa prestigio y recursos extender su red social más
allá de la frontera nacional pero, no obstante, existen numerosas experiencias de
participación académica en integración real, tanto de la Universidad Nacional de
Misiones (Argentina) como de la Universidad Nacional de Itapúa (Paraguay).
Las Universidades públicas situadas en regiones de frontera son actores
estratégicos en la promoción de la integración a partir del aporte de su know how
adquirido a través de sus propios procesos de internacionalización y
regionalización, articulando esfuerzos académicos y científicos que facilitan el
acceso a documentos oficiales, bases de datos, producciones científicas y
artísticas con proyectos concretos en diversas áreas temáticas de interés como:
Agua y Ambiente con la Comisión Mixta Paraguay – Argentina del Río Paraná
(COMIP); investigación en Energías Renovables, Eficiencia Energética; programas
de Turismo Sustentable a través de las redes INTUPAT (Red Interuniversitaria de
Turismo Patrimonial) e ICOMOS (International Council for Monuments and Sites)
que ponen en valor los recursos del patrimonio natural y cultural de la región, entre
los que se destaca la ruta de los 30 pueblos jesuítico-guaraníes de Argentina,
Brasil y Paraguay y, patrimonios naturales de la región como Cataratas del Iguazú
y un circuito de saltos, parques y reservas naturales de importancia para la
conservación de la biodiversidad; la comunicación multimedia a través de
plataformas de la Triple Frontera como el Proyecto Ñandutí de UNaM Transmedia
y la producción de contenidos multimediales sobre temas históricos, culturales y
sociales propios de la región; el uso de lenguas segundas tanto de interés para la
regionalización (castellano, portugués, guaraní) como para la internacionalización
(inglés y chino mandarín); la cooperación binacional en materia de Memoria y
Derechos Humanos mediante el intercambio de información y búsqueda de
detenidos desaparecidos, reconstrucción de las memorias de los exiliados
paraguayos en Argentina y, en particular en la provincia de Misiones a través del
Convenio de Cooperación Interinstitucional entre CEDAPPA UNaM (Centro de
Estudios, Documentación y Archivo del Pueblo Paraguayo en Argentina) FHyCS-
UNaM y la Comisión de Verdad y Justicia del Paraguay, o; más recientemente, el
Proyecto UNIR (Universidades Nacionales para la Integración Regional) que
constituye una apuesta a largo plazo en la investigación científica conjunta UNaM-
UNI, sobre problemáticas de interés compartido.
En relación a los organismos gubernamentales, los gobiernos locales y
departamentales de ambos países realizan mutuos gestos de beneplácito con el
vínculo transfronterizo que, no obstante, no encuentran asidero para desarrollarse
más allá de la firma de convenios, actas complementarias y cartas de intensión de
integración en los aspectos más diversos. Algunas de ellas cobran gran presencia
mediática pero, por su carácter voluntarista y falta de financiamiento y recursos
humanos, rápidamente se desvanecen. Uno de los convenios más recientes es el
Acuerdo firmado en agosto de 2014 por las autoridades locales de seis municipios:
Posadas, Candelaria, Garupá y Santa Ana de Argentina y Encarnación,
Cambyretá y San Juan del Paraná, de Paraguay. El mismo plantea la creación de
una “Comisión Intermunicipal Coordinadora del Área Metropolitana Binacional.
Tiene como propósito coordinar las acciones de integración que los municipios de
ambos países emprendan en conjunto y con la participación de las universidades y
organizaciones de la sociedad civil. Otro de los convenios relevantes por la
intencionalidad de cooperación real que comporta es el Convenio Marco de
Colaboración y Cooperación Recíproca entre el Gobierno del Departamento de
Itapúa (Paraguay) y el Gobierno de la Provincia de Misiones (Argentina) cuyo
objetivo principal consiste en la regulación de acciones sanitarias que beneficien a
este sector del MERCOSUR trabajando sobre cuatro ejes: Vigilancia
Epidemiológica, Atención Primaria de la Salud, Capacitación de Profesionales en
áreas de Alta Complejidad y Acciones vinculadas con Violencia y Trata de
Personas. No obstante, la burocracia del sistema de derivaciones transfronterizas,
la compleja administración centralizada de ambos países, el régimen de
coparticipación nacional de Argentina y el permanente reclamos de las
autoridades paraguayas sobre las regalías de Yacyretá que Argentina le debe, no
han permitido el cobro de los reintegros en el marco de este convenio. Por tal
motivo, la informalidad en la prestación de servicios de salud continúa. Es decir,
las autoridades locales y regionales tratan, infructuosamente, de regular y
normalizar las prácticas sociales que suceden de manera informal en la vida
cotidiana de las ciudades de frontera, en un intento de recuperación de la
gobernabilidad y la autoridad frente a las prácticas sociales que los ciudadanos de
frontera desarrollan de manera informal, insertas en una estructura de relaciones
sociales transfronterizas que abarca varias generaciones familiares y lazos
fraternos a uno y otro lado de la frontera.
En cuanto a la dimensión legal, sin lugar a dudas en la situación actual los
ciudadanos han sobrepasado los márgenes de juego con las normativas
existentes constituyéndose en ciudadanos transfronterizos que despliegan
múltiples estrategias. Estas, se desarrollan en un interjuego con la normativa
vigente, de tal suerte que ora las desafían, ora las infringen, ora acuden a ellas
respaldando sus práctica y/o pedidos a los gobiernos. En efecto, podemos ver
este juego en relación a la extendida estrategia de hacer uso del servicio de salud
argentino para el nacimiento de los hijos de ciudadanos paraguayos. Trasponer el
puente para el momento del parto, tanto en el sistema púbico como en el privado
permite que las familias paraguayas de los sectores medios y medio-bajo cuenten
entre sus miembro con, al menos un ciudadano argentino que accederá y
demandará un grado de cobertura social inexistente en su país de procedencia
familiar. La normativa argentina y las políticas de identidad e interés superior del
niño establecen que ningún recién nacido puede retirarse de los nosocomios
públicos y privados sin su Documento Nacional de Identidad, independientemente
de la nacionalidad de sus padres pues obra constitucionalmente el derecho de ius
solis (nacionalidad argentina para los nacidos en el territorio de la república), de
cuyo usufructo se benefician los ciudadanos del vecino país.
En las relaciones sociales de las regiones de frontera se presenta un factor a
considerar: la excepcionalidad. Los ciudadanos interpelan con pedidos de
excepcionalidad a las autoridades encargadas de los procedimientos
administrativos estandarizados y rutinizados que desempeña el Estado en el
control de frontera. Para solo dar un ejemplo, es habitual que los ciudadanos
soliciten a las autoridades del puente internacional lo que localmente se denomina
un “pase”. Se trata de un papel absolutamente informal por el cual los organismos
de control avalan, de manera informal, que algunas personas que realizan el cruce
internacional asiduamente por estudios o trabajo puedan adelantarse en la larga
fila que se forma para cruzar el puente internacional, avanzando por carril
contrario detrás de los ómnibus internacionales que tienen prioridad de paso sobre
los vehículos particulares.
Aunque los dispositivos administrativos de control fronterizo están diseñados
para funcionar bajo condiciones de normalidad, estas excepciones no son ajenas
al aparato burocrático sino que, forman parte constitutiva del mismo reafirmándolo
y, al mismo tiempo reificándolo para que opere aún en situaciones de
anormalidad, porque lo que se hace cuando se otorga la excepción no es violar la
norma sino ratificarla, mediante los mecanismos informales consuetudinarios
acordados.
La excepcionalidad es una parte fundamental del pragmatismo de la legalidad
alternativa y difiere sustancialmente de la violación a sabiendas de la norma.
Todas estas negociaciones tienden a alcanzar el objetivo central: ‘agilizar el
cruce’. Si la negociación no prospera, el procedimiento administrativo se alarga y
complejiza dando intervención a otros escalafones del aparato burocrático que en
contadas ocasiones dan solución al problema, obligando a una catarata de
informes que vienen y van entre distintas dependencias para que, finalmente, los
dispositivos administrativos no se modifiquen. En este sentido, la confiscación de
mercadería por ejemplo, se realiza dentro de ciertos volúmenes que tienen como
límite la capacidad de almacenamiento y el manejo del ‘humor’ social y político del
momento. La percepción local del ‘humor del puente’ es tema de conversación e
información valiosa que circula informalmente tanto entre ciudadanos como entre
los funcionarios encargados del control fronterizo afectándolos por igual.
En síntesis, bajo la apariencia de absoluta regularidad y normalidad, se
desarrolla una compleja y ajustada estructura de inter-legalidades situadas
(Marcus, 2001, Sousa Santos, 2006), sostenida en las necesidades del flujo
transfronterizo que se resuelve a escala local estableciendo códigos, prácticas,
estéticas y éticas aleatorias y dinámicas. Las prebendas en el cruce internacional
–localmente denominadas ‘coima’ o ‘canon’- son una institución social en tanto
representan todo un sistema de valores y disvalores en la interacción comercial
transfronteriza no permitida por la cual, una de las partes involucradas comete el
ilícito o contravención de contrabando y la otra, detenta el poder de denuncia y/o
sanción en suspenso, con el que lucra. No obstante, la relación de los ciudadanos
con las autoridades en el cruce transfronterizo es ambivalente: se huye de ellas,
se acuerda con ellas y se recurre a ellas dependiendo de las circunstancias, pero
siempre representa el sistema que evita el desorden y la anomia. Las reglas
locales son simples y claras, de modo de poder eludirlas con otros sistemas
normativos aleatorios y propios de cada territorio. O, en términos de Mary
Douglas:
Todo individuo necesita sentir la seguridad de pertenecer a un sistema en el
que todo o casi todo está previsto […] y la idea de que siempre habrá una
autoridad a la que recurrir […] La función del sistema legal es la de preservar
un sentido de comunidad contra la amenaza de desorden y desintegración
(Douglas, 1996, pág. 55).
En definitiva, son la inequidad social, la estigmatización xenofóbica y la cultura
política cortoplacista los factores que impiden una integración ganar-ganar, una
actitud proactiva y no reactiva para la resolución de los problemas de integración a
escala local. Muchos se benefician de esta aparente inoperancia gubernamental
que no permite la integración real o, al menos la obstaculiza.

3. Políticas Públicas para las Regiones de Frontera

Los réditos de una política pública binacional transfronteriza podrán medirse

en al menos tres dimensiones: política, por la recuperación de la gobernabilidad y
la autoridad; legal, por la inserción de la región en la formalidad, y;
socioeconómica y cultural, por el establecimiento de parámetros de equilibrio del
desarrollo sustentable, el mejoramiento de las condiciones y la calidad de vida de
los habitantes, la administración responsable de los recursos naturales y la
organización del espacio urbano y rural (Bitar, J. 2011, pág. 5).
 La sociedad civil puja por abrir intersticios en los entes gubernamentales que
le permitan tratar la problemática desde un posicionamiento claro que no replique
los remanidos intentos de desarrollo local de espaldas a la integración
transfronteriza a la que están destinados, porque las prácticas de la ciudadanía así
lo plantean desde tiempos inmemoriales, recluidos en la informalidad, ante la
persistente ceguera institucional que, prefieren desplazar el plano de la discusión,
tolerando como horizonte de lo posible, la exención impositiva de Zonas Francas y
Free Shop, cuya eficiencia puede haber sido de importancia décadas atrás pero
que hoy, resultan insuficientes y reiterativas en cuanto a sus supuestos pues, la
mejora de la competitividad comercial por reducción de gastos fijos, no
necesariamente redunda en beneficios, ni para los consumidores, ni para la
ciudadanía en general.
Identificamos cuatro espacios sociales en los que proponemos sinergizar las
relaciones binacionales transfronterizas:
a. En el espacio territorial. Creando y normando conurbaciones
binacionales transfronterizas para nuestras ciudades de frontera,
mediante políticas de desarrollo urbano que contemplen la fluidez de la
movilidad en el territorio y una fisonomía urbanística funcional que, en su
estética, exprese los contenidos regionales identitarios y los valores de
la unidad en la diversidad;
b. En las políticas de desarrollo socioeconómico. Partiendo de la noción de
desarrollo de Oleas, J. (2011) aplicar efectivamente y sin caprichosas
interpretaciones la normativa vigente de MERCOSUR que establece la
libre circulación de personas y bienes a través de las áreas de control
fronterizo y en un radio de hasta 70 Km a ambos lados de la línea de
frontera;
c. En relación a los habitantes del territorio binacional transfronterizo.
Propiciar políticas tendientes a la libre adopción de una ciudadanía
transfronteriza que facilite la movilidad de las personas en el territorio,
de acuerdo con las necesidades de sus trayectorias vitales individuales
y familiares, esto es: poder comprar, vender, estudiar, pasear, trabajar,
votar, tributar y aportar a la seguridad social en cualquiera de los países
involucrados en el territorio transfronterizo;
d. En cuanto a los bienes y servicios, lejos del intervencionismo estatal
actual, facilitar y propiciar la libre circulación de bienes con fines de
consumo a escala familiar, lo que redundará en la creación y
dinamización de un mercado transfronterizo que ofrezca las mejores
oportunidades a sus consumidores locales, potenciando la
especialización de la oferta con la plasticidad de la competitividad.

Este apartado pretendía, a partir de la explicitación de la realidad

socioeconómica de las ciudades de frontera, inquietar las mentes, desatar la
creatividad para pensar sistemas normativos territorialmente adecuados que
sinergicen las interacciones transfronterizas, para hacer nuestra la integración
regional que los organismos supraestatales propician desde hace décadas sin
encontrar resonancias en la escala local que superen el viejo lamento de que el
MERCOSUR sucede casi exclusivamente entre Buenos Aires y São Paulo, a
varios pies de altura sobre nuestras cabezas.

4. Conclusiones

La “vida en los márgenes” sociales, legales, laborales, territoriales en término

de Das y Poole (2008) no transcurre en un espacio anómico en términos
weberianos, como muchos incautos tienden a creer sino, bajo un intricado sistema
normativo alternativo cuya característica principal es su dinamismo y plasticidad
para adecuarse convenientemente a los requerimientos de la vida cotidiana. La
vida en los márgenes, crea y es creada, por sujetos sociales versátiles ante las
transformaciones que el contexto demanda, ávidos de información y creativos para
la innovación, es decir, sujetos sociales flexibles en términos de Harvey (1998) o,
sujetos sociales plásticamente adaptados y adaptables a las condiciones de vida
en contexto de globalización (Bauman, 1999).
Por ello, lo que es posible observar a diario en nuestras regiones de frontera
son sujetos sociales flexibles que establecen densas relaciones sociales bajo
sistemas normativos aleatorios, versátiles y pragmáticos, cuyo dinamismo requiere
que quienes participan de él, no solo observen estrictamente sus pautas sino que,
además, participen de su recreación permanente.
Los sujetos sociales de estos contextos entienden las reglas del juego y las
transgreden dentro de un complejo marco de inter-legalidades situadas, noción
con la que proponemos denominar a la norma consuetudinaria vigente en un
territorio en el que co-lindan dos sistemas normativos institucionalizados, cuyas
contradicciones, vacíos o sinsentidos son cubiertos y recreados por la agencia de
los sujetos sociales territorianos, es decir, que viven ‘en’ y ‘de’ los recursos
materiales y simbólicos disponibles en dicho territorio.
Este sistema complejo de relaciones sociales opera en un campo de
legalidades invisibilizadas acordadas al detalle por sus participantes, no de
manera explícita sino demarcada, transmitida, accionada y traccionada
ostensivamente. Es decir, se trata de legalidades inscriptas indisociablemente en
las prácticas que regulan y, reproducibles estrictamente en la medida en que dicha
práctica no se modifique. Situación de estabilidad dinámica que, en contextos de
frontera, puede tener una extensión temporal siempre variable y previsiblemente
breve. Es decir, se trata de legalidades ontológica y teleológicamente versátiles.
Sus rituales, sus fetiches, sus premios y sanciones se encuentran en estado de
cambio permanente de manera que, los incautos que no participan de este juego
perciben simplemente como caos, fría ilegalidad o simple sinsentido, es decir:
peligrosidad latente como todo aquello que se desconoce o no se comprende
cabalmente. Por eso, no es posible desarrollar un conocimiento científico acerca
de la vida en los márgenes sino participando como territorianos transfronterizos.
Es aquí, donde los científicos nativos, en el sentido de permanencia y vigilancia
que comporta el término, podemos aportar luz ante tanta criminalización basada
en el miedo a lo desconocido, alimentado por intereses externos.
Desde nuestro punto de vista, son estas inter-legalidades situadas las que
necesitamos analizar para comprender la estructura subyacente que pueda
explicar la especificidad de la vida en los márgenes, que produce tanto fascinación
como desprecio, ambos caminos, conductores directos de ignorancia que no
pueden estipular acerca del objeto en estudio más que crípticos constructos
criminalizantes de límites imprecisos y dudosa capacidad nominativa, tan
ambiguos y polisémicos que dependen de la inflexión vocal con la que son
pronunciados, cumpliendo funciones nominativas siempre extremas, entre el
agravio al ser proferido por los ‘otros’ y el chiste, cuando se utiliza entre los
propios: contrabandistas, traficantes, ilegales, bandidos, marginales, terroristas.
Voces legales localmente adoptadas e inscriptas en prácticas territorializadas,
cuya observación contribuye a comprender la densidad vincular en las regiones de
frontera.

5. Referencias

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