LECCIÓN 13

EL CRECIMIENTO URBANO
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13.1 INTRODUCCIÓN
La pobreza es un fenómeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no existe una única
manera de definirla. Para efectos de su estudio práctico, la mayor parte de las veces, la
pobreza se ha definido como la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar
una canasta básica de subsistencia. Este enfoque metodológico clasifica a las personas
como pobres o no pobres. Similarmente, en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir
los requerimientos de una canasta alimentaria, se identifica a la familia como pobre
extrema. Combinando ambas definiciones, una familia puede ser no pobre, pobre o pobre
extrema. Si bien existen otras aproximaciones metodológicas muy importantes, ésta es la
más extendida, por lo que se utilizará como principal referencia para el análisis del
problema de la pobreza en el Perú.

En una economía de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que cumplir en la
lucha contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad de oportunidades.
Atacar el problema de la pobreza es una necesidad, no sólo por razones humanitarias, sino
también por razones económicas. La pobreza es un círculo vicioso que, además de tener
efectos graves sobre la calidad y niveles de vida de los peruanos pobres, afecta las
posibilidades de crecimiento económico y estabilidad social y política. Las familias que
enfrentan una situación de pobreza se ven afectadas por secuelas en la nutrición, en la
salud y en la capacidad para recibir instrucción que en muchos casos no pueden ser
remontadas, aunque los ingresos mejoren. Una población pobre tiene una baja expectativa
de vida, sufre de altas tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco
calificada y, por todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva.

En los últimos 10 años, el Perú, como otros países de la región, aumentó

significativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales para aliviar la
pobreza y favorecer el desarrollo de la población de menores recursos. Diversos elementos
de juicio sugieren que se puede mejorar la efectividad de estos programas
significativamente.

Aún con limitaciones, estos programas, aunados a la estabilidad económica y al

crecimiento económico general, permitieron una reducción importante de la pobreza hasta
1997. Sin embargo, es probable que la recesión económica de los últimos 2 años haya
producido un deterioro de la situación, para lo cual no se cuenta todavía con indicadores.
 Todo lo anterior señala la necesidad de analizar, de manera técnica, la magnitud del
problema y las opciones de política que pueden ser más efectivas para atender este
problema tan importante. El Task Force analizó diversos aspectos del diagnóstico y
propuestas, luego de sentar ciertos principios orientadores del debate que se consideró
pertinente destacar.

13.2 RELACIÓN ENTRE POBREZA CRECIMIENTO ECONÓMICO

Las políticas de lucha contra la pobreza deben tener como base una política económica
general que garantice la estabilidad y el crecimiento económico. El Perú no produce lo
suficiente para cubrir los requerimientos de sus habitantes. En términos per cápita, el Perú
produce lo mismo que en la primera mitad de los ochenta. El crecimiento y la estabilidad
económicos tienen una importancia fundamental para la lucha contra la pobreza, no
siempre reconocida de manera explícita.

Un estudio reciente del Banco Mundial (1999) sobre la evolución de la pobreza en el Perú
indica que el crecimiento económico registrado entre 1994 y 1997 permitió la creación de
cerca de 1.3 millones de puestos de trabajo. Muchos de ellos fueron puestos informales, lo
cual no es sorprendente si se considera que aproximadamente el 45 por ciento del empleo
urbano es informal. En el sector rural la proporción de empleo informal es mayor, lo que se
debe en parte a que la legislación laboral y tributaria no está pensada para el agro y otras
actividades que son fuentes del empleo rural.

Por lo anteriormente expuesto, las medidas de lucha contra la pobreza no deben ser
contrarias a los principios que sustentan la estabilidad y el crecimiento económico. Por el
contrario, son parte importante de las políticas de lucha contra la pobreza aquellas políticas
que favorecen el crecimiento económico, especialmente de los sectores más intensivos en
mano de obra y en zonas de pobreza. Asimismo, el nivel de gasto público para políticas de
lucha contra la pobreza debe ser compatible con niveles de tributación que garanticen el
crecimiento económico, por lo que el principal reto consiste en optimizar el uso de los
recursos destinados para ese fin, campo en el cual existe mucho por hacer.

Asimismo, se debe buscar que los sectores más intensivos en mano de obra no calificada
puedan crecer – agricultura, construcción, turismo, comercio –, así como aquellas
actividades que, por estar localizadas en zonas geográficas cercanas a poblaciones
pobres, puedan generar un potencial muy grande de empleo y movimiento económico,
como es el caso de proyectos mineros, forestales y petroleros. En esta misma línea de
pensamiento, una estrategia importante es dinamizar mercados locales cercanos a
poblaciones pobres, lo que se ha venido llamando desarrollo de ciudades intermedias y

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 también corredores económicos. En todos estos casos, naturalmente, es importante que
las inversiones cuiden los aspectos ambientales, culturales y sociales de las zonas donde
operan, para impulsar su desarrollo sin generar problemas de otro tipo.

13.3 INVESTIGACIÓN SOBRE LA POBREZA Y COMO SALIR DE ELLA

Dada la complejidad del problema de la pobreza, es necesario desarrollar más y
aprovechar mejor los estudios empíricos que analizan los factores que causan la pobreza,
así como la efectividad de las políticas y programas destinados a superarla.
Existen ya, para el caso peruano, algunos estudios empíricos sobre la base de las ENNIV,
que identifican los factores que explican por qué algunas familias son pobres y otras no, así
como los factores que les permiten pasar de un estado a otro. En muchos casos, la sola
identificación de estos factores permite una recomendación de política de manera más o
menos directa, mientras que en otros se requiere un análisis más detallado, que merecería
ser estudiado.

En su último reporte sobre la pobreza en el Perú, el Banco Mundial identifica, mediante un

estudio estadístico y econométrico de los resultados de las ENNIV 1994 y 1997, los
siguientes factores vinculados a la pobreza en el Perú:

Acceso a infraestructura y servicios básicos. Mientras mayor sea el número de servicios a

los que accede cada hogar, mayor es la probabilidad de que ésta se encuentre fuera de la
pobreza. Además, las condiciones de la infraestructura y los servicios públicos tienen
efectos sobre la rentabilidad de los bienes privados. Por ejemplo, la educación o el acceso
a la tierra son más rentables cuanto mayor sea la dotación de otros bienes y servicios
claves, como electricidad, agua y desagüe. De ello se desprende que se debe continuar
ampliando el acceso a infraestructura y servicios básicos. Sin embargo, debe analizarse la
sostenibilidad de las inversiones y los factores que la afectan, para que la infraestructura
desarrollada continúe en buen estado y brindando

Educación. Los hogares con jefes de familia u otros miembros del hogar de más de 14
años con mayor grado de educación y más experiencia progresan más rápido. El énfasis
en el campo de la educación básica es fundamental, desde una perspectiva de lucha
contra la pobreza. Un miembro del Task Force planteó que algunos estudios
internacionales señalan que, a nivel de grandes cifras, la proporción de gasto destinado a
educación básica, en comparación a programas de apoyo alimentario y nutricional, es bajo
en términos comparativos.
 Idioma. Existe evidencia de que los hogares en donde se habla lenguas nativas tienen más
probabilidades de permanecer en la pobreza que aquéllos en donde se habla castellano.
Es necesario evaluar cuál es el impacto de los programas de educación bilingüe. Si bien
éstos se fundamentan en el hecho de que es más fácil y mejora la autoestima de los niños
el aprender la lecto-escritura en su idioma materno, facilitando luego el aprendizaje de
otros idiomas, dados los bajos niveles de escolaridad, es posible que en la práctica ello
dificulte el aprendizaje del español, lo que limita las opciones futuras de superación de la
pobreza de dichos niños. Al respecto, uno de los miembros del Task Force planteó que no
sólo se trata de un tema educativo, sino que existe también una dimensión cultural de por
medio, y que no se debe imponer la visión occidental del desarrollo. Otro miembro señaló,
sin embargo, que el idioma materno, siendo un tema cultural, debe estar vigente en la
educación como lenguaje de tradición oral, pero que actualmente la mayor parte de niños
es expuesto al español por los medios de comunicación, lo que permitiría que sí se enseñe
español desde una edad temprana, y con ello se podría evitar el riesgo de que los niños
abandonen la escuela sin conocimientos suficientes de este idioma

13.4 MIGRACIÓN.
Las familias migrantes progresan. El desarrollo de políticas que favorezcan procesos
migratorios ordenados desde zonas que no tienen mayor viabilidad económica hacia
ciudades intermedias del país es una opción de combate contra la pobreza.

Tamaño del grupo familiar. Las cifras indican que las condiciones de vida de las familias
numerosas son peores frente a las de familias menos numerosas. Por ello, las políticas de
población bien diseñadas, que eviten los problemas de desinformación, son un
componente importante de una política de lucha contra la pobreza. Composición familiar.
Aunque no tiene implicancia directa sobre políticas, resulta interesante señalar que el
estudio encuentra que los hogares dirigidos por mujeres progresan más que los dirigidos
por hombres, aislando los efectos de otras variables como educación, consumo inicial,
tamaño del grupo familiar, nivel de dependencia, etcétera.

Interés empresarial. Las familias que usan por lo menos una de las habitaciones de su
vivienda con fines comerciales, tanto en zonas urbanas como rurales, logran alcanzar un
crecimiento significativamente más alto de bienestar que el resto. El acceso al crédito y los
ahorros financieros también favorecen la superación de la pobreza. Acceso a la propiedad.
En el caso de los pobres urbanos, la formalización de la propiedad de la vivienda es muy
importante. El reconocimiento de la propiedad permite el acceso al crédito, a través de la
posibilidad de contratar garantías hipotecarias, y crea incentivos para la inversión en la
propiedad. En ese sentido, los esfuerzos de titulación son una estrategia correcta.

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13.5 LA POBREZA RURAL
La pobreza más grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos indicadores de
calidad de vida son comparables con el nivel promedio de países africanos. En estas zonas
del país, la pobreza es más difícil de superar por la conjunción de diversos factores que la
explican: baja productividad, desnutrición infantil, menor acceso y baja calidad de la
educación rural, lejanía, falta de acceso a infraestructura y servicios básicos, barreras
culturales, etcétera. Ello explica por qué tanto en el Perú como en otros países los mayores
éxitos frente a la pobreza rural se logran en el campo de programas de alivio y no de
superación de la pobreza.

El reto fundamental es elevar la capacidad de generación de ingreso de los pobres rurales,

lo que se ha intentado desde diversas estrategias, tanto en el país como en el extranjero.
El debate sobre cómo enfrentarlo generó posiciones diferentes. De un lado, algunos
miembros del Task Force pusieron mucho énfasis en la necesidad de desarrollar proyectos
productivos, en comparación con los programas de asistencia social y de desarrollo de
infraestructura económica y social. Según esta perspectiva, el apoyo a proyectos
productivos debiera darse en el marco de programas de desarrollo rural integral, que
incluya asistencia técnica y aspectos de competitividad en mercados regionales y
nacionales, e incluso internacionales, aunque ello sólo se logre en el mediano o largo
plazo. Al respecto, otros miembros señalaron que existe una larga historia de fracasos en
la promoción de proyectos productivos, tanto desde el sector público como de las ONG, por
lo que el diseño tendría que ser muy cuidadoso para lograr los objetivos propuestos. Según
esta perspectiva, es preferible enfatizar el apoyo del Estado en el desarrollo de condiciones
para que los pobres accedan en mejor pie a mercados regionales, lo que incluye un mayor
énfasis en el desarrollo de infraestructura económica, la coordinación e información entre
agentes y la asistencia técnica, en comparación con el apoyo directo del Estado en
proyectos productivos.

Se consideró pertinente analizar en mayor detalle las causas de la baja capacidad de

generación de ingresos del poblador rural, que explica no sólo la pobreza rural sino
también la urbana, de acuerdo al diagnóstico planteado por Richard Webb en el I Foro
sobre Pobreza, en 1998. En dicha ocasión, Webb formuló el siguiente diagnóstico:
"Así, la causa central de la pobreza extrema sigue siendo la bajísima productividad del
minifundista, factor que determina no sólo un paupérrimo nivel de vida en el campo sino
también un muy bajo salario de oferta en la ciudad. Los instrumentos que se han aplicado
para elevar esa productividad son muchos, y la historia de esos esfuerzo s, en el Perú
como en el resto del mundo, es larga. Las estrategias para el desarrollo rural han
priorizado por momentos el esfuerzo colectivo local (‘desarrollo comunal’), la reforma
 agraria y el ‘capital humano’. Cada una de estas grandes estrategias ha tenido eco en el
Perú"
Dicha ponencia planteaba tres posibles estrategias para enfrentar la pobreza rural:
Desarrollar una revolución verde peruana, que aumente el nivel de
productividad e ingresos agrarios,
Promover las actividades no agrícolas y
Promover la migración de parte de la población rural a áreas urbanas.

13.6 POBREZA EXTREMA POR ACTIVIDAD ECONÓMICA

El análisis de la extrema pobreza por sector económico ha sido realizado a partir del
comportamiento de la PEA ocupada. De el se deriva lo siguiente. Los sectores en los que
aumenta el empleo en condiciones de pobreza extrema son hoteles y restaurantes,
comercio al por menor, transportes y comunicaciones, actividades inmobiliarias y el sector
agrícola. De todos estos sectores, el agrícola es el de mayor relevancia cuantitativa ya que
contribuye con ¾ partes de todo el empleo en situación de extrema pobreza, siguiéndole el
sector comercio al por menor que concentra el 9.8% de dicha categoría.

Por su parte los sectores en los cuales se reduce el empleo en dicha condición son: el de
reparación de vehículos automotores, la administración pública, electricidad -agua,
comercio al por mayor y la construcción. De todos estos sectores, el rubro de la
administración pública es quien ha concentrado cuantitativamente la mayor reducción de
trabajadores en esta condición.

Comparando Lima con el resto del país se aprecia que para el primer caso, han sido los
sectores de transportes y comunicaciones junto con el de restaurantes y hoteles quienes
han concentrado el incremento del empleo en condiciones de pobreza extrema mientras
que para el resto del país los sectores con tales características han sido los de comercio al
por menor y aquellos denominados de actividades inmobiliarias. Aunque habría que
señalar que en el caso del departamento de Lima, las actividades que concentran el 83%
del empleo en estas condiciones - pobreza extrema- son el comercio al por menor, los
servicios personales y el rubro de restaurantes y hoteles. Para el resto del país, por su
parte, el sector agrícola concentra por sí solo el 77.8% del empleo en situación de pobreza
extrema. Le sigue el comercio al por menor y la manufactura.

De otro lado, en el caso del departamento de Lima, aparecen sectores como el de

reparación de vehículos automotores y el del comercio al por mayor como aquellos en los
que la disminución del empleo en condiciones de pobreza extrema se habría reducido en
su totalidad. Para el caso del resto del país no se aprecia sector alguno en el cual se haya
observado un comportamiento similar.

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 La Pobreza Extrema, Un Concepto A Desechar
Una afirmación fuerte: la medición de pobreza extrema no sirve. Como se sabe, se
consideran pobres extremos a quienes aún destinando todos sus ingresos a la compra de
alimentos, no alcanzan a comprar la canasta básica alimentaria. Un ejemplo pone de
relieve lo absurdo de esta propuesta: una persona que invierte todos sus ingresos en la
compra de alimentos, tendría que comerlos crudos. Generalmente, se sabe que incluso los
más pobres de los pobres, a nivel internacional, dedican un 30 por ciento de sus ingresos
para el consumo de otras cosas que no son alimentos. De hecho, todos sabemos que para
no ser pobre es necesario también tener recursos para poder vestirse, lavarse, cocinar,
tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud.

Siendo el concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar validez en
el sentido de considerar a aquellos que están lejos de superar su condición de pobreza. El
problema es que la distancia entre la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza, como
vimos, es variable, debido a que las necesidades y patrones de consumo entre las
regiones son distintas. En ese sentido, es una medida que no mide a todos por igual.

13.7 POBREZA PUNTUAL

Aunque el gasto social sigue creciendo, los más pobres entre los pobres crecen en el
campo y otros sectores.
 UNO de los temas principales en la agenda electoral es sin duda el de la reducción de la
pobreza. Además de los principios éticos y de solidaridad, existen otros argumentos. Es
simple: reducir la pobreza amplía el mercado e incrementa la demanda interna.

Por otra parte, si el modelo económico no muestra resultados sociales, se va poniendo en

tela de juicio las reformas estructurales. La sostenibilidad del modelo, que el gobierno
defiende a capa y espada, depende de dichos resultados. El asunto no es sólo cuánto
gastar, sino cómo gastar.

En el ámbito urbano, la pobreza extrema representa 9.3% del total de la población. En las
zonas rurales, en cambio, este indicador se eleva a casi el triple: 24.5%. Hay, sin embargo,
una mejoría: en 1994 este indicador llegaba 12.9% en el ámbito urbano, y a 29.5% en el
rural.

Aun así, la situación en las zonas rurales es dramática. Actualmente, casi uno de cada tres
habitantes en estas zonas es pobre extremo. Su pobreza está relacionada con la falta de activos
productivos (tierra, ganado, tecnología y crédito), así como con los bajos niveles educativos y con
una familia numerosa, según un estudio de Escobal, Saavedra y Torero, hecho para GRADE en
1998.

Ahora bien, ser pobre extremo en el Perú significa subsistir con S/. 3.60 diarios para comer,
transportarse, vestirse, curarse etc. Esta desesperante situación no es marginal: afecta a unos 3.7
millones de peruanos. Es decir, al 15% de la población. El libre mercado, al menos en el corto
plazo, no muestra resultados alentadores.

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Debido al rápido crecimiento urbano y a la migración, actualmente hay también más pobres en la
ciudad. Sin embargo, es en el campo donde están los pobres entre los pobres, especialmente en
las provincias altoandinas de la sierra sur y en las zonas rurales más alejadas de la Amazonía.

Un estudio del CIES, hecho por Cecilia Lévano y Pedro Llontop del IEP (Instituto de Estudios
Peruanos) señala que son especialmente las poblaciones indígenas y las de la sierra rural las que
menos se han beneficiado del crecimiento del PBI y la reactivación económica de 1993-1994. El
gasto social per cápita, asimismo, se ha elevado de US$ 12 per cápita en 1990 a US$ 214 en
1996. ¿Por qué, si estas cifras son ciertas, no se ha reducido la pobreza más rápidamente?.

Existen varias razones:

El ritmo de crecimiento económico ha mostrado muchos altibajos. No ha permitido que los ingresos
fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean estables.

El marco institucional muestra aspectos positivos, pero también negativos. Simplificando, puede
sostenerse que el gobierno ejecuta dos tipos de programas sociales:
De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y tienen naturaleza temporal. Se dan vía Foncodes
y diversos programas (como el Vaso de Leche, apoyo alimentario, etc), agrupados en los
ministerios de la Presidencia y de la Mujer.

De superación de la pobreza, con una óptica de largo plazo y que involucran inversión en capital
humano y a ministerios como el de Salud y el de Educación.

Debido a este esquema algunos programas se duplican y, en general, se reduce la eficiencia.

Prueba de lo anterior es la forma cómo se ha distribuido el gasto social. En los rubros más
importantes, como agua potable, electricidad, atención en salud y educación, hay un sesgo pro
urbano, a pesar de que la mayoría de los más pobres son rurales.

En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a sectores urbanos y sólo el
37% a sectores rurales. Como señalan Jorge Agüero y Ursula Aldana de GRADE, en un estudio
apoyado por el CIES, superar la pobreza en los hogares rurales pasa por mayor y mejor
educación, (en especial, para la mujer adulta, que en el campo cumple importantes labores
productivas) y por una inversión que permita elevar la productividad (riego, semillas mejoradas,
fertilizantes, acopio y distribución). Adicionalmente, el 20% más pobre de la población se ha
beneficiado con el 20%, en promedio, del gasto social del gobierno. Mientras, el 20% más rico del
país también ha recibido, aproximadamente el 20% de este gasto. La distribución no ha sido lo
suficientemente progresiva.

En el sector Educación se aprecia la regresividad. Del total de gasto público educativo en

educación primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% más rico de la población; en secundaria, el
porcentaje sube a 36.9% y en educación superior llega a 53.1%.
El 20% más pobre recibe sólo el 14.1% del gasto total en educación primaria, el 7.0% en
educación secundaria y sólo el 2.5% en superior. El mismo patrón se observa en Salud, según
estudios de E. Vásquez, R. Cortez y C. Parodi del CIUP (Centro de Investigaciones de la
Universidad del Pacífico).

Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al populismo. No hay que

olvidar que los gastos en Educación y Salud disminuyeron en más de 15%, en términos reales,
entre 1985 y 1990. Los equilibrios sociales no pueden lograrse a costa de los desequilibrios
macroeconómicos, como señala Carlos Parodi de la Universidad del Pacífico.

Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo), que sólo incrementan
la dependencia del Estado. Lo recomendable es aumentar la capacidad de los pobres, para que
ellos mismos cambien su situación.

Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los pobres extremos, en
cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan programas flexibles, que en su diseño,
ejecución y evaluación incorporen a estos ciudadanos siempre ninguneados.

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