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Taller de Asentamientos. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. FAU-UNP / Documento No.

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LA DESCENTRALIZACON DEL ESTADO,


EL FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Y LA REFORMA Y MODERNIZACION DEL ESTADO
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Arq. Alejandro González Cortéz

El centralismo es causante de pobreza.


La descentralización del Estado, el fortalecimiento de los gobiernos locales y
la reforma y modernización del Estado son partes integrantes de un mismo proceso
tendiente a democratizar el país y a crear condiciones reales para la
superación de la pobreza y el subdesarrollo y avanzar en un desarrollo integral en
todo el territorio nacional.

El centralismo político, económico y administrativo que ha habido por siempre en


el Perú, (al igual que en todos los países de América Latina), es en gran
medida causante de las desigualdades propias del subdesarrollo que hay en los
distintos territorios del país, es causante del poco desarrollo que se ha logrado, y
es causante de los desequilibrios que tiene ese poco desarrollo logrado.

El centralismo político, económico y administrativo, es en gran medida


causante de las desigualdades sociales, de los desequilibrios extremos de la
sociedad peruana, es en gran medida causante del “desarrollo” y la “ riqueza” de
algunos sectores de Lima y de dos o tres ciudades más, y del subdesarrollo y de la
pobreza y extrema pobreza del resto del país. La pobreza, el aislamiento y la
falta de carreteras, la falta de equipamiento social (escuelas, colegios,
institutos, centros de salud, hospitales, campos e instalaciones deportivas etc.), la
falta de maestros, la falta de médicos, la falta de financiamiento bancario a las
actividades productivas, los altos déficits de infraestructuras de servicios (agua
potable, energía, desagues, comunicaciones, etc.), la falta de empleo, la carencia
de educación y salud de calidad, la baja calidad de habitabilidad, la falta de
actividades recreativas y culturales. En fin, la falta de oportunidades y condiciones
para una vida digna y plena de casi todos los peruanos en los territorios provinciales
y distritales “del interior”, es resultado, en gran parte, del extremado centralismo.

La descentralización es un proceso que esta avanzando en América Latina.


La descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales y la reforma y
modernización del Estado es una tendencia que está avanzando en casi todos los
países de América Latina. Desde inicios de los años 80, todos los países han
iniciado este proceso, algunos con mejores resultados que otros. En especial vale
citar la excelente experiencia de Costa Rica y Chile donde el mejoramiento de la
calidad de vida de sus ciudadanos es más que evidente y lo es en gran medida por
la descentralización política, económica y administrativa de sus Estados. Otros
países con regulares experiencias son Colombia, México y República Dominicana.
En algunos países ciertamente se ha avanzado bastante y en otros los procesos han
sido lentos, con atrasos y retrocesos. Son procesos que son expresión de la
dinámica política propia de cada país.

El porcentaje del presupuesto nacional que ejecutan los gobiernos locales es un


buen indicador del grado de descentralización del Estado, y es también un buen
indicador del incremento de competencias y del grado de fortalecimiento de los
gobiernos locales alcanzado en un determinado país. En el año 2001 ese
porcentaje en Costa Rica fue del 52%, en México el 31%, en el Reino Unido el
22.7%, en Estados Unidos el 21%, en Canadá el 17.1%, en Alemania el 16.7%, en
El Salvador el 13.5%, en Guatemala el 9,1%, en el Perú el 3.7% , (el Perú es el país
de América Latina continental que tiene el menor porcentaje del presupuesto
nacional ejecutado por los gobiernos locales). En los últimos 5 años el porcentaje
ejecutado por los gobiernos locales peruanos se ha incrementado un poco.
Los gobiernos locales son mucho mas eficientes que los gobiernos centrales para
administrar y hacer rendir el dinero y para ejecutar acciones y proyectos

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mas acordes con las reales necesidades de la población. Un gobierno local con
mas recursos financieros puede hacer muchas mas cosas por el bienestar de su
población, por el desarrollo de sus territorios, por mejorar la calidad de vida de
sus pobladores.

En el Perú, los procesos políticos descentralizadores han avanzado muy poco. A


finales de los años 80 con la Ley de Regionalización se inició “algo” que en pocos
meses se truncó. Durante la década de los 90 nada se avanzó, mas bien se
retrocedió y bastante, pues muchas de las facultades y atribuciones de los
gobiernos locales, mas que ser incrementadas, fueron recortadas y disminuidas. El
gobierno del Presidente Fujimori se caracterizó por su extremado centralismo. A
partir del gobierno del Presidente Paniagua y en lo que va el gobierno del Presidente
Toledo se han dado algunos pasos para avanzar en la descentralización y el
fortalecimiento de los gobiernos locales. Ha habido un proceso de consultas a nivel
nacional, ha habido un proceso de debates y negociaciones políticas a nivel de
cúpulas partidarias y en el Congreso. Existe la Ley de Bases para la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de
Municipalidades, que constituyen un excelente marco jurídico. Después de las
elecciones de noviembre del 2002, tomaron posesión las nuevas autoridades
regionales (el 1ro. de enero del 2003), y se inició un proceso de transferencia de
atribuciones del nivel central al regional, provincial y distrital de algunos sectores
como educación y salud, de algunos programas como Pronaa, Foncodes, y la
transferencia de algunos Proyectos Estratégicos a los gobiernos regionales. Se
prevé que este proceso de transferencias continúe. Aunque, hasta ahora, ha sido
un proceso de descentralización sumamente lento. La transferencia de
competencias, atribuciones y recursos a los gobiernos regionales y gobiernos
locales se está haciendo, se esta avanzando pero muy poco.

La descentralización fortalece al Estado


La descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales y la reforma y
modernización del Estado, conduce a un fortalecimiento del Estado, interpretado
esto en varios sentidos:
a) Fortalecidos los casi dos mil gobiernos locales del país, éstos pueden hacer
muchos miles de acciones, obras y proyectos mas que los que hacen
actualmente en beneficio de sus territorios, de sus poblaciones, en beneficio
del pueblo peruano. Eso fortalece al Estado.

b) Dentro del fortalecimiento de los gobiernos locales se plantea, como premisa


fundamental, la participación de la ciudadanía, el darle vida y fortalecer a las
organizaciones de la sociedad civil en todas partes; en los centros poblados,
distritos, provincias, regiones y el país. Esa es una fuerza inconmensurable
que conduce a que estas organizaciones hagan muchos miles de acciones,
obras y proyectos en beneficio de sus poblaciones, en beneficio del pueblo
peruano. Eso fortalece al Estado.

c) La transferencia de funciones y atribuciones del gobierno central a los


gobiernos locales, supone que el gobierno central quedará liberado de
muchas de sus actuales tareas operativas, tareas que les corresponderá
realizar a los gobiernos regionales, provinciales, o distritales según sea el
caso. Ese acoso del que es objeto actualmente el gobierno central por parte
de toda la población del país, pidiéndole cosas, reclamándole cosas,
exigiendo y protestándole, ya no existirá. Ahora le exigirán respuestas de sus
demandas a los gobiernos locales. Y estos tendrían mas posibilidades de
atender esas demandas. Eso fortalece al Estado.

d) La transferencia de funciones y atribuciones del gobierno central a los


gobiernos locales, supone que el gobierno central quedará liberado de
muchas de sus actuales tareas operativas, lo que le permitirá redoblar sus
esfuerzos en áreas que demandan ciertamente mas esfuerzos y que son de
ámbito nacional: conducir sabiamente al país, las relaciones exteriores, el

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comercio exterior, la promoción de las exportaciones, la búsqueda de


mejores oportunidades de mercados para la producción peruana, la
promoción de una imagen positiva del Perú en el exterior, la promoción del
país como destino turístico, la defensa, la seguridad interna, el eficiente
control de las finanzas públicas, etc. Fortalecer estas áreas, fortalece al
Estado.

Los gobiernos locales deben convertirse en gestores, promotores y


facilitadores del desarrollo local
Con el incremento de competencias y atribuciones, los gobiernos locales deben
transformar sus formas y procedimientos de trabajo. Ser mas democráticos,
promover la participación de la población, fortalecer las organizaciones de base.
Los gobiernos locales deben convertirse en gestores, promotores, facilitadores de
tareas y acciones, no deben convertirse en una gran empresa ejecutora de todas las
cosas. No deben y no pueden.

Con la transferencia de tareas y atribuciones en todos los sectores a los


gobiernos locales, se logra que estos ejecuten muchísimas mas acciones en
beneficio de sus territorios y comunidades. A los gobiernos locales los recursos
financieros les rinden mucho mas que a cualquier gobierno central. Con la misma
cantidad de dinero que el gobierno central construye una escuela, un gobierno local
puede construir dos o tres escuelas. Usa materiales locales, mano de obra local,
contrata arquitectos, ingenieros y técnicos locales, se hacen diseños arquitectónicos
acorde con la realidad local, los gobiernos locales pueden obtener aporte de mano
de obra voluntaria de la población interesada en el proyecto y eso baja costos, etc.
El dinero de la inversión queda dos veces en el territorio: queda el proyecto
ejecutado, y queda el dinero porque con él se compran materiales locales, mano de
obra local, se generan empleos locales, etc. Se dinamiza la economía local.

Con un Estado centralista los recursos financieros que éste administra, recursos que
son de todos los ciudadanos, se malgastan y muy pocos beneficios llegan a la
población. Las normas y procedimientos burocráticos son muy densos, hay
burocracia, atrasos y trabas de procedimientos, lo que hace que un proyecto en una
provincia que cuesta “equis” cantidad de dinero, al Estado le cueste el doble o
mas después de un proceso de trámites que pueden durar años para aprobarlo y
ejecutarlo. La burocracia y los engorrosos procedimientos son a veces mas caros
que el proyecto mismo.

Los gobiernos locales actualmente administran unos ínfimos recursos financieros, y


a pesar de ello, logran hacer mil y una cosas, pero la mayoría de estas cosas son
relacionados con el ornato publico; pintar el parque, poner banquitas, construir
veredas, limpieza de calles y mercados, regar los jardines, etc. Los gobiernos
locales deben hacer esas cosas, y hacerlas bien hechas, pero con mucho mas
empeño deben dedicarse a lograr el desarrollo de sus territorios, promover la
generación de empleos, promover la instalación de talleres, planteles productivos,
fábricas, industrias, etc. Promover la construcción de carreteras, redes de energía
eléctrica, agua potable, puertos, aeropuertos, fortalecer la identidad cultural,
gestionar y conseguir cooperación externa y solidaridad, hacer planes de desarrollo
urbano, planes integrales de desarrollo, planes de prevención de desastres, etc.
promover la creación de centros educativos, institutos, universidades, capacitar,
tecnificar y profesionalizar a su población, promover el turismo receptivo en sus
territorios, promover el desarrollo agrícola y ganadero, promover la producción de
bienes exportables, etc. !!!Promover el desarrollo!!! Promover el mejoramiento de
la calidad de vida de todos...

La descentralización implica reformar y modernizar el Estado.


El proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, recursos
humanos, recursos financieros, etc. de Lima a las regiones, provincias y distritos,
significa trasladar, transferir, poder económico, administrativo y político a los
gobiernos regionales y locales. Esto es fortalecimiento de los gobiernos

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locales. Esto es redistribución del poder, es democratizar el poder del


Estado. Y todo el proceso político de adecuación jurídica, institucional y
administrativa de esta descentralización es lo que se ha dado en llamar la reforma
y modernización del Estado.

La reforma y modernización del Estado debe ser lo mas amplia y profunda


posible.
La reforma y modernización del Estado, la adecuación jurídica, institucional, y
administrativa para la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos
locales debe ser global, gradual, integral, flexible y transparente.

a) Global, porque deberá abarcar a todas las instituciones del Estado.


b) Gradual, porque debe ser poco a poco y ordenadamente.
c) Integral, porque debe abarcar a todos y cada uno de los componentes de
cada institución del Estado.
d) Flexible, porque debe ser un proceso adecuado a la naturaleza de cada
institución, a sus tareas y a sus particularidades.
e) Transparente, porque debe ser un proceso discutido, en consenso, abierto,
público, conocido por todos, sin agendas encubiertas.

La reforma y modernización del Estado debe contemplar también que toda la


estructuración jurídica del Estado sea modernizada conforme los tiempos actuales,
incluir las nuevas concepciones sobre la sociedad, sobre medio ambiente, enfoques
de género, sobre la familia, lo generacional, los derechos de los niños, sobre la
informática, la ingeniería genética, sobre derechos humanos, los Ombudsmam,
(defensorías del pueblo, del medio ambiente, de los niños, de las mujeres, de las
comunidades nativas, etc), Tribunales de Conciliación, etc. Bien o mal, todos estos
aspectos ya están considerados de alguna manera en las leyes del país, de lo que
se trata es hacer una actualización, coordinación, integración y complementariedad
de cantidad de leyes y normas dispersas que hay sobre estos aspectos.

En el Perú hay demasiadas leyes y normas, pero existe mucho desorden en lo


jurídico, hay cantidad de leyes sobre todos los temas; hay muchas leyes muy
buenas, pero otras son incompletas, imprecisas y contradictorias. El cuerpo de
leyes en el Perú es demasiado denso y confuso, por eso los procesos
administrativos y judiciales son tan laberintosos, largos y costosos.

En Costa Rica y Guatemala, a mediados de los años 90, se hizo una


reestructuración jurídica total, se dejó todo actualizado a esa fecha, y se dejó sin
efecto todas las leyes anteriores a esa reforma. En ambos países había códigos
civiles, códigos de procedimientos procesales, códigos mercantiles, etc. de 1890.
Obviamente esa reestructuración y modernización que se hizo en esos países, fue
un gran esfuerzo y de un enorme consenso político, pero el producto fue de
excelentes resultados positivos para la sociedad en su conjunto, simplificador de
procedimientos, de tiempos y de costos.

La reforma y modernización del Estado implica también una reingeniería de todo el


aparato estatal, hacer mas ágiles y eficientes todas y cada una de las instancias de
gobierno. Reducir esos procedimientos administrativos tan densos y espesos que
cuestan una fortuna al Estado (que todos los peruanos financian), y además
cuestan la salud mental y física de todos los que realizan cualquier trámite ante
instituciones del Estado. Hacer los pagos, matricularse e inscribir cursos en la
Universidad Nacional de Piura o en cualquier Universidad Nacional del Perú es una
cadena de pasos, procedimientos, cantidad de filas que hay que hacer y gestiones
que hay que cumplir. Es una tortura de varios días. Ese es el Estado Peruano. Lento,
burocrático, poco ágil, poco eficiente. Hacer los pagos, matricularse, inscribir
cursos, etc, en la Universidad de Piura UDEP, en la Universidad de Ciencias
Aplicadas UPC de Lima, o en la San Martín de Porras es un asunto de 5 minutos y
puede hacerse también por Internet y desde la casa; así debería de ser en la
Universidad Nacional de Piura. ¿Por que no? Las cosas que actualmente lo impiden

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son superables. Y así debería ser el Estado. Así debe ser. Agil, eficiente, moderno.
Se puede. Y se debe. (La UNP está desde hace unos 4 años en un proceso de
modernización de los procesos de controles y registros académicos que incluyen
matriculas, inscripción de cursos, etc. En la UNP se esta haciendo una reforma y
modernización de estos aspectos. Pero estas reingenierías toman su tiempo...
esperemos que en uno o dos semestres mas, estos procesos académicos ya estén
perfeccionados, y la UNP sea una Universidad ágil y eficiente, que es como debe
ser).

El Registro de la Propiedad Inmueble y La SUNAT han hecho en los últimos años


procesos de reingeniería de sus procedimientos administrativos y ahora son
Instituciones extraordinariamente ágiles y eficientes, son un modelo. Así deberían
ser todas las instituciones del Estado. Se puede y se debe.

¿Cuánta descentralización será posible alcanzar en el Perú?


Y ¿cuándo?
Las transformaciones en la redistribución del poder del Estado Peruano, están en
marcha pero el proceso está muy lento. Se dice que hay voluntad política del
Gobierno actual y de todas las fuerzas políticas del país para hacer avanzar este
proceso. Ya hay algunas acciones de transferencia de funciones y atribuciones a los
gobiernos regionales y locales. Y existe algún margen de presión internacional
para que el Perú se actualice y se meta en “la corriente” de estas transformaciones
en la que ya están, desde hace varios años, los demás países de América Latina.
El Banco Interamericano de Desarrollo BID, concedió al Gobierno Peruano, en
diciembre del 2001, un préstamo por US$ 50 millones para hacer avanzar la
reforma y modernización del Estado, pero a la fecha actual muy poco se ha
avanzado en acciones y resultados concretos.

Pero, ¿cuánta descentralización será posible alcanzar en El Perú? ¿Cuanto


fortalecimiento de los gobiernos locales será posible alcanzar en el Perú? ¿Será un
proceso rápido de pocos años? ¿Será un proceso lento de muchos años? Habrá que
esperar para ver... Este es un proceso que será tanto o mas profundo y tanto o
mas rápido en la medida que la dinámica de la política interna del país lo permita.
En la medida que las bancadas partidarias en el Congreso, y que los gobiernos
regionales y gobiernos locales presionen al gobierno central, para que las
transformaciones sean mas ágiles. En la medida que los medios de comunicación
social, las Universidades, los organismos e instituciones de la sociedad civil, y la
población en general también presionen al gobierno central para que estas
trasformaciones descentralizadoras sean más ágiles. También influirán mucho
en este proceso dos aspectos contradictorios: las presiones internacionales y los
intereses de países hegemónicos, las políticas neoliberales y la globalización por un
lado, y por otro lado el buen ejemplo de algunos países amigos y/o vecinos donde
estos procesos han sido fundamentales para superar la pobreza y avanzar en un
verdadero desarrollo integral.

Las experiencias globales de España, Costa Rica, Chile, México, etc. son muy
aleccionadoras, la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales de
esos países ha logrado el mejoramiento sustantivo de la calidad de vida de sus
gentes.

Hay también experiencias, en algunos otros países, que son muy interesantes, en
algunos lugares se ha llegado incluso a plantear que los recursos naturales que
estén en un determinado territorio deben ser administrados por el gobierno local de
ese territorio y sus beneficios, en principio, aprovechados por sus pobladores. Eso
es lo contrario de lo que pasa en el Perú. Del distrito de Negritos, desde 1870 hasta
la fecha actual, han salido miles de millones de dólares en petróleo, y los negriteños
continúan en pobreza (1). Igualmente han salido miles de millones de dólares en
petróleo de El Alto, Pariñas y Los Organos, y sus pobladores continúan en pobreza y
en extrema pobreza, ni agua potable tienen... De Loreto están saliendo más de

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dos mil millones de dólares en petróleo al año (2), y los loretanos ni cuenta se dan,
ni reciben muchos beneficios de esa explotación de sus recursos.

Avanzar en la descentralización del Estado, en el fortalecimiento de los gobiernos


locales y hacer una reforma y modernización del Estado no son tareas fáciles, son
cosas serias y complicadas... pero la pobreza y extrema pobreza de millones de
peruanos obligan a que estas tareas se hagan con el mayor empeño y cuanto antes.

La idea de que con gobiernos locales fuertes se puede contribuir a disminuir la


pobreza es indiscutible. La idea de que los primeros beneficiarios de la explotación
y/o aprovechamiento de los recursos naturales de un territorio, provincia o distrito
deben ser sus propios pobladores es una idea que debe convertirse en indiscutible,
y cuando los casi dos mil gobiernos locales del Perú empiecen a hacer realidad esas
ideas, al fin estaremos ciertamente hablando de desarrollo, de desarrollo humano, y
de mejoramiento de la calidad de vida de TODOS los peruanos.

Notas:
(1) Según el Anuario Estadístico de Hidrocarburos del año 2000, del Ministerio de
Energía y Minas. La Costa Norte (Piura), desde 1863 al 2000, ha producido
1.094.1 millones de barriles de petróleo. Y el Zócalo Continental (Piura), desde
1955 al 2000, ha producido 298.3 millones de barriles de petróleo. En total los
distritos petroleros de Piura, han producido, han salido del territorio piurano,
hasta el año 2000, la cantidad de 1.392.4 millones de barriles de petróleo.
(2) Según el Anuario Estadístico de Hidrocarburos del año 2000, del Ministerio de
Energía y Minas.
Loreto, desde 1971 al 2000 ha producido 826.7 millones de barriles de petróleo.
Ese petróleo ha salido por la Terminal Portuaria Petrolera de Bayovar, después
de desplazarse por más de mil kilómetros a través del Oleoducto Nor peruano.
(3) En el 2005 se produjeron 10.995.455 barriles de petróleo, y 9.651.065 millones
de pies cúbicos de
gas en Piura. Y en Loreto se produjo 17.000.000 de barriles de petróleo. Los
precios internacionales
del petróleo promedio en el 2005 fueron de US$ 50.38, para el 2006 se estima
que el promedio fue
de 68.45 dólares. En el 2008 los precios han llegado incluso a más de 170
dólares por barril. A finales
de Abril 2001 el barril se cotizaba a 120 dólares.
(4) Perú produjo un promedio de 94.569 barriles por día (b/d) de petróleo
durante abril del 2011
alcanzando una producción total de 2,8 millones de barriles en ese mes de
abril, informó en
un comunicado el Ministerio de Energía y Minas.
La petrolera argentina Pluspetrol produjo en abril 2011 la mayor cantidad de
petróleo, con 1,8 millones de barriles, seguida por la peruana Petrotech con
364.564 barriles, Petrobrás Argentina con 348.419 barriles y la peruana Sapet
con 90.678 barriles.
La producción de gas natural en abril 2011 fue de 28,2 millones de pies cúbicos
diarios (mpc/d), para un total de 847mpc en el mes. La compañía peruana
Aguaytía encabezó la producción de gas en abril con 459mpc en el departamento
de Ucayali, seguida por Petrobrás Argentina con 179mpc en el lote X.

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Descentralización del Estado


Fortalecimiento de los Gobiernos Locales
Reforma y Modernización del Estado

Descentralización del Estado


- Transferencia de tareas y atribuciones del nivel central del Estado a los
Departamentos, Provincias y Distritos.
- Transferencia de RRFF
- Transferencia e RRHH
- Definición de escalas territoriales para cada nivel de decisiones y funciones
- Descentralización de decisiones políticas
- Descentralización d decisiones económicas
- Redistribución del Poder
- Fortalecimiento del Poder del Estado
- Fortalecimiento de un Estado democrático, participativo, transparente y
solidario.

Fortalecimiento de los Gobiernos Locales


- Tener mas atribuciones y cumplir mas tares
- Tener mayor disponibilidad de RRFF
- Mayor participación de la población en la solución de sus problemas
- Fortalecimiento de las organizaciones de base
- Fortalecimiento de la identidad cultural local
- Reforma y modernización de sus formas de trabajo
- Formas de trabajo mas democráticas
- Democratizar relaciones entre Gobiernos Locales y Gobierno Central
- Gobiernos Locales gestores y facilitadores, no solo ejecutores
- Lograr lo antes posible la autosostenibilidad financiera.

Reforma y Modernización del Estado


- Proceso de definición de aspectos que irán siendo descentralizados
- Descentralización del proceso de inversión publica
- Rediseño y reingeniería del Gobierno Central
- Rediseño y reingeniería de los poderes del Estado
- Modernización global del Estado
- Redefinición y modernización de normas y procedimientos administrativos
- Modernización de toda la estructura jurídica del Estado
- Fortalecimiento del Gobierno Central
- Proceso Global, Gradual, Integral, Flexible y Transparente.

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